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IV CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL
CONSTITUCIONALISMO, ECONOMIA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
SÉBASTIEN KIWONGHI BIZAWU
MÁRCIO LUÍS DE OLIVEIRA
C758
Constitucionalismo, economia e desenvolvimento sustentável [Recurso eletrônico on-line]
organização Escola Superior Dom Helder;
Coordenadores: Sébastien Kiwonghi Bizawu, Márcio Luís de Oliveira – Belo Horizonte:
ESDH, 2017.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-5505-277-4
Modo de acesso: www.conpedi.org.br em publicações
Tema: Sustentabilidade, Ambientalismo de Mercado e Geopolítica.
1. Direito – Estudo e ensino (Graduação e Pós-graduação) – Brasil – Congressos
internacionais. 2. Constitucionalismo. 3. Economia. 4. Desenvolvimento sustentável. I.
Congresso Internacional de Direito Ambiental (4:2016 : Belo Horizonte, MG).
CDU: 34
_____________________________________________________________________________
IV CONGRESSO INTERNACIONAL DE DIREITO AMBIENTAL
CONSTITUCIONALISMO, ECONOMIA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Apresentação
É indubitável que estamos em um mundo em transformação com os avanços tecnológicos
cada vez mais desafiadores, acarretando benefícios no processo de desenvolvimento
sustentável e do aprimoramento da qualidade de vida.
Não obstante, o inegável progresso da ciência, e da tecnologia, nota-se, contudo, que a
capacidade do ser humano de transformar o mundo em paraíso, pode causar danos
incalculáveis e irreversíveis ao meio ambiente e seus ecossistemas, “ prejudiciais à saúde
física, mental e social do homem, no meio ambiente criado pelo homem, especialmente no
seu ambiente de vida e de trabalho”, como estipula o Preâmbulo da Declaração de Estocolmo
sobre o Meio ambiente Humano (1972).
A presente obra intitulada “Constitucionalismo, Economia e desenvolvimento Sustentável”
aborda as questões pertinentes na Era dos direitos e das incertezas, considerando os grandes
desafios relativos ao desenvolvimento e progresso social dos povos sob a ótica de boa
governança.
Benjamin Constant, grande e feroz crítico de dois grandes pensadores franceses Montesquieu
e Rousseau, constrói a ideia do constitucionalismo não apenas sobre a “separação dos
poderes” ou sobre o poder no Estado, mas, sobretudo, sobre “o poder do Estado”, pois sua
substância enseja a partilha ou a divisão. Trata-se de uma concepção liberal de
constitucionalismo que não fica adstrito à liberdade individual, mas, pelo contrário, um
constitucionalismo que contempla a liberdade política, ou seja, capaz de limitar e conter o
Poder para não mergulhar na arbitrariedade e no despotismo.
Tratar-se-á, nesta obra, no primeiro capítulo “A TEORIA SCHUMPETERIANA E NEO-
SCHUMPETERIANA COMO INSTRUMENTO PARA O ALCANCE DO OBJETIVO 9
DA AGENDA 2030 DA ONU: UMA ANÁLISE TEÓRICA” que analisa a inovação e a
sustentabilidade apresentando a sustentabilidade e seus pilares e a inovação com base na
teoria Schumpeter e dos neo-schumpeterianos assentada na “, sobre transformações
tecnológicas e desenvolvimento econômico”.
No segundo capítulo, ressalta-se a necessidade da “NANOTECNOLOGIAS E MEIO
AMBIENTE: O MOVIMENTO INICIAL DE MARCOS REGULATÓRIOS NACIONAIS
EM FACE DO CONTEXTO DE (POSSIBILIDADE) RISCOS”. Em face das incertezas,
torna-se imperiosa “a utilização de autorregulações, conforme sustenta Teubner, buscando
evitar possíveis danos ambientais futuros ao ecossistema”.
Aborda-se, ainda, no terceiro capítulo, “O PARADIGMA DO DESENVOLVIMENTO E DO
MEIO AMBIENTE AO PROGRESSO EMPRESARIAL’, considerando a “compatibilidade
da proteção do meio ambiente e da atividade econômica, tendo em vista a crescente crise
ambiental e o descaso por mecanismos de reversão. Estuda-se o conflito jurídico entre os
setores, objetivando”.
O quarto capítulo relativo ao “COMÉRCIO INTERNACIONAL DE
HIDROCARBONETOS NÃO CONVENCIONAIS”, analisa em uma visão geopolítica a
exploração do xisto, suscetível de acarretar várias externalidades negativas, ou seja, danos
ambientais.
No tocante ao quinto capítulo sobre “A VIABILIDADE ECONÔMICA DA
SUSTENTABILIDADE”, discute-se questão da sustentabilidade e do crescimento
econômico quanto ao lucro gerado pelas grandes empresas, a médio e longo prazo. “O
principal questionamento é se ser sustentável é mais viável do ponto de vista econômico, ou
se é melhor absorver os riscos de um empreendimento que não respeita verdadeiramente os
preceitos da sustentabilidade”, indaga-se.
“O NEOCONSTITUCIONALISMO SOCIOAMBIENTAL”, fazendo parte do sexto capítulo,
partindo da “onda verde”, percorre a evolução da legislação ambiental brasileira do século
XX até a sua emersão à norma Fundamental na Constituição Federal de 1988”.
No oitavo capítulo ”UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E O DIREITO
CONSTITUCIONAL DE PROPRIEDADE: UM BREVE ESTUDO DE CASOS SOBRE A
DESAPROPRIAÇÃO PARA ESPAÇOS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS E O
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL”, procura-se “contrapor o procedimento
expropriatório de criação de espaços protegidos e o direito fundamental à propriedade” ,
indagando e debatendo sua coexistência benéfica ou total incompatibilidade nos meandros de
sua função sócio-ambiental.
Finaliza-se a obra com o décimo capítulo relativo à “A EXTRAFISCALIDADE COMO
INSTRUMENTO DE EFETIVAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS
SÓLIDOS”, apontando-se a “necessidade de utilização instrumentos tributários para
estimular atividades econômicas que estejam relacionadas à gestão e ao gerenciamento dos
resíduos sólidos”.
É importante salientar a necessidade de conciliar a economia na sua abrangência de produção
e gerenciamento do lucro e desenvolvimento sustentável na ótica de proteger, preservar e
conservar os recursos naturais para as gerações vindouras sem dicotomia, pois, o saber cuidar
do meio ambiente é um dever de todos.
Sébastien Kiwonghi Bizawu
Mestre e Doutor em Direito Internacional pela Pontifícia Universidade Católica de Minas
Gerais (PUC Minas).
Professor de Direito Internacional Público e Privado. Pró-Reitor do Programa de Pós-
Graduação em Direito.
Márcio Luis de Oliveira
Mestre e Doutor. Pofessor do Programa de Pós-Graduação em Direito na Escola Superior
Dom Helder Câmara.
1 Advogado. Pós-graduado em Direito Ambiental. Mestrando em Planejamento Urbano e Regional. Professor de Legislação Agrária e Ambiental e Direito Empresarial da Universidade Federal de Viçosa e FAGOC.
1
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E O DIREITO CONSTITUCIONAL DE PROPRIEDADE: UM BREVE ESTUDO DE CASOS SOBRE A DESAPROPRIAÇÃO
PARA ESPAÇOS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL.
CONSERVATION UNITS AND CONSTITUTIONAL PROPERTY LAW: A STUDY OF CASES OF EXPROPRIATION FOR PROTECTED AREAS AND FOR
SUSTAINABLE DEVELOPMENT.
Carlos Augusto Motta Murrer 1
Resumo
Como importante instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, a implementação de
Unidades de Conservação acarreta o debate e o conflito de interesses entre os mais diversos
atores, nos mais diversos gradientes: a contenda primordial entre o particular e o coletivo; o
desenvolvimento econômico e o equilibrado; e a propriedade e a preservação ambiental. Com
base nas máximas do desenvolvimento sustentável e eficiência administrativa, o presente
estudo visa contrapor o procedimento expropriatório de criação de espaços protegidos e o
direito fundamental à propriedade ao indagar e debater sua coexistência benéfica ou total
incompatibilidade nos meandros de sua função sócio-ambiental.
Palavras-chave: Unidades de conservação, Direito de propriedade, Função sócio-ambiental da propriedade, Desenvolvimento sustentável
Abstract/Resumen/Résumé
As an important instrument for the National Environmental Policy, the implementation of
Conservation Units leads to the debate of the conflict of interests between many agents and
many levels: the basic dispute of the individual and society; economic and sustainable
development; and property and environmental preservation. Based on the principles of
sustainable development and administrative efficiency, this study looks to contrast the
expropriation procedures creating preserved areas and the fundamental right to property,
questioning and debating their beneficial coexistence or their total incompatibility, through
their socio-environmental aspects and functions.
Keywords/Palabras-claves/Mots-clés: Conservation units, Property rights, Socio-environmental function of property, Sustainable development
1
121
1. NOTAS INTRODUTÓRIAS
Desde os idos de 1970 a questão ambiental e sua problemática são debatidas de
forma mais objetiva e regulatória, em crescente evolução até os dias de hoje. Quarenta anos
após os primeiros movimentos em prol do meio ambiente e sua preservação a beneficiar a
saúde e o bem estar humanos, um levante “toma conta” das páginas da mídia e dos atos e
decisões jurídicos e governamentais: todos empenhados à procura do contestado
desenvolvimento sustentável.
Não obstante o referido axioma pregar, desde suas bases, o equilíbrio de atitudes e
institutos em prol do desenvolvimento econômico, humano, social e ambiental de modo
concomitante, o ocorrido, em sua maioria das vezes, é a segregação e o embate desses:
globalização e cultura local; fomento à economia e manutenção da biodiversidade; público e
privado; livre iniciativa e regulação estatal; preservação ambiental e propriedade privada. O
embate ao invés do equilíbrio origina conflitos em diferentes gradientes e com causas
imediatas distintas. Interessa para o referido estudo a contenda entre o público e o privado ou,
mais especificamente, entre proteção ambiental e o direito à propriedade e suas imediatas
consequências.
Pela necessidade de exame e debate sobre a relação entre o direito fundamental à
propriedade, sua função sócio-ambiental e a implantação de Unidades de Conservação, o
presente artigo provoca as seguintes indagações a serem sanadas em traços breves.
Sob a égide da teoria “dos limites dos limites” e do axioma do desenvolvimento
sustentável é possível coadunar o direito à propriedade com a criação e os fundamentos das
unidades de conservação? É possível compatibilizar proteção ambiental e manutenção da
propriedade privada e seu consequente viés econômico? O processo e procedimento
expropriatório para fins de áreas especialmente protegidas obedecem aos princípios da
legalidade e eficiência em ordem ambiental?
2. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO: DAS BASES CONCEITUAIS E DA IDEIA
DE PRESERVAR
Em lados “opostos” de desenvolvimento, o mercado/capital (com suas multifacetas e
seus subprodutos) e as florestas, travam, desde idos remotos, uma batalha por manutenção e
valorização. A conturbada relação entre a evolução humana e a preservação ambiental
acarreta uma condição de impossibilidade de existência concomitante de áreas de produção e
acúmulo de capitais e áreas verdes, destinadas à proteção natural.
122
Antigos escritores observam que as florestas sempre retrocedem à medida
que as civilizações se desenvolvem e crescem. O grande poeta romano
Ovídio, por exemplo, escreveu que durante a ‘Idade do Ouro’, antes da
origem da civilização, ‘até mesmo o pinheiro se elevava em sua própria
montanha, mas quando chegou a Idade do Ferro’, ‘o carvalho da montanha e
o pinheiro foram derrubados’. Isso ocorreu por uma razão simples: as
florestas foram o principal combustível e material de construção de quase
todas as sociedades por mais de cinco mil anos, desde a Idade do Bronze até
meados do século XIX. Até essa data, as árvores ainda cumpriam essas
funções para a maioria das pessoas que habitavam o planeta. Sem amplos
suprimentos da madeira extraída nas florestas, as grandes civilizações da
Suméria, Assíria, Egito, China, Cnossos, Micenas, Grécia clássica e Roma,
Leste europeu e América do Norte nunca teriam surgido. A madeira, na
verdade, é o herói não reconhecido da revolução tecnológica que nos
impulsionou da cultura da pedra e do osso para a nossa época presente.
Inversamente, quando uma sociedade entra em declínio, a tendência das
floretas é se regenerarem. O profeta Isaías viu isso ocorrer depois da morte
de um ambicioso rei assírio: “o cipreste e os cedros-do-líbano se regozijam’,
escreveu ele: ‘eles dizem: agora que você foi posto no chão, não surgirá
ninguém para nos derrubar.” (PERLIN, 1992, p. 25-26)
Assim como traços históricos de Roma e do capítulo 14 do Livro do profeta Isaías,
padece procedente a aparente incompatibilidade entre as florestas e o poder econômico. Fala-
se aparente, pois, não obstante a economia capitalista influenciar padrões consumistas,
individualistas e degradantes, a evolução da tutela ambiental dá início a era do
desenvolvimento sustentável e tudo que acarreta a aplicação dessa máxima.
A defesa ao meio ambiente, fundamental à manutenção da vida sadia e de gerações
presentes e futuras1 traz consigo uma forte carga valorativa em prol da preservação não
somente do homem, mas também de seu meio de forma autônoma. Contudo nem sempre a
finalidade da proteção ambiental permeou nesse sentido. Percebemos três distintas fases na
tutela jurídica e social do bem ambiental. Em primeiro plano2 o bem ambiental era dotado de
finalidade econômica tão somente para satisfação do egoísmo humano. O segundo momento3
1 Conforme Art. 225 da Constituição Federal (1988)
2 “Porquanto os bens ambientais (água, fauna, flora, ar, etc.) já tenham sido objeto de proteção jurídico-
normativa desde a antiguidade, importa dizer que, salvo em casos isolados, o que se via era uma tutela mediata
do meio ambiente, tendo em vista que o entorno e seus componentes eram vistos pelo ser humano ora como um
bem economicamente considerado, ora como algo adjacente à proteção da saúde do próprio ser humano. [...]
Nessa fase, o meio ambiente tinha uma proteção secundária, mediata, fruto de uma concepção egoísta e
meramente econômica. O ambiente não era tutelado de modo autônomo, senão apenas como um bem privado,
com o maior intento de proteger o interesse privado e financeiro do bem pertencente ao indivíduo”.
(RODRIGUES, 2010, p. 19-20) 3 “O segundo momento também é marcado pela ideologia egoísta e antropocêntrica pura. Não há preocupação de
tutelar imediatamente o meio ambiente, senão apenas quando isso representasse algum ganho para o ser humano.
Também marcada por uma proteção jurídica espaçada, fragmentada e atomizada, a segunda fase ainda recebia os
influxos da fase anterior. A segunda fase foi marcada por uma sensível preocupação do ser humano em relação
aos bens ambientais vitais, na medida em que passava a associá-los à proteção da saúde” (RODRIGUES, 2010,
p. 21)
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ainda é de prevalência antropocêntrica com fins de auferir algum ganho, principalmente no
que tange à saúde e bem-estar humanos. A terceira fase4 de tutela jurídica do ambiente
encontra-se em desenvolvimento, mas já apresenta traços no abandono do antropocentrismo
em prol da concepção biocêntrica.
Podemos ainda qualificar a evolução da tutela ambiental em duas vertentes: o
conservacionismo e o preservacionismo. Como diretrizes ideológicas na proteção da natureza
diferenciam-se no modo de apropriação dos recursos e do bem ambiental. A primeira vertente,
liderada por Gifford Pichot, induzia que a necessidade de se conservar os recursos naturais era
a posterior utilização dos mesmos. A vertente preservacionista, encabeçada por John Muir,
acolhe a idéia do homem como ameaça a natureza. Por conta da sociedade e seu avassalador
avanço sob os recursos naturais ambos deveriam ser segregados de forma quase completa. A
união entre homem e espaços protegidos poderia ocorrer tão somente para a contemplação de
uma minoria.
Na prescrição de Antonio Carlos Diegues (1996, p. 27):
Se a essência da ‘conservação de recursos’ é o uso adequado e criterioso dos
recursos naturais, a essência da corrente oposta, a preservacionista, pode ser
descrita como a reverência à natureza no sentido da apreciação estética e
espiritual da vida selvagem (wilderness). Ela pretende proteger a natureza
contra o desenvolvimento moderno, industrial e urbano. Na história
ambiental norte-americana, o conflito entre Gifford Pinchot e John Muir é
usualmente analisado como um exemplo de arquétipo das diferenças entre a
conservação dos recursos e a preservação pura da natureza.
O desenvolvimento da lógica de conservação dos recursos e dos bens naturais
evoluiu até culminar na edição de documento final da Convenção sobre a Diversidade
Biológica, importante acordo internacional assinado em meio aos trabalhos da Conferência
das Nações Unidades sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO 92). Não obstante o
constitucionalismo internacional já ter apregoado e incentivado anteriormente axiomas
preservacionistas anos antes, a Convenção sobre a Biodiversidade é considerada um marco
unificador em torno da necessidade de proteção. No ordenamento jurídico pátrio os resultados
positivados foram vários.
Na constituição Federal de 1988:
4 “A mudança de paradigma ético-jurídico que marca a introdução de uma terceira fase da legislação ambiental
brasileira está em franco desenvolvimento. [...] A Lei 6938/81 introduziu um novo tratamento normativo para o
meio ambiente. Primeiro porque deixou de lado o tratamento atomizado em prol de uma visão molecular,
considerando o entorno como um bem único, imaterial e indivisível, de tutela autônoma (Art. 3°, I). O conceito
de meio ambiente adotado pelo legislador extirpa a noção antropocêntrica, deslocando para o eixo central de
proteção do ambiente todas as formas de vida. Adota, pois, inegável concepção biocêntrica, a partir da proteção
do entorno globalmente considerado. Há, ratificando, nítida intenção do legislador em colocar a proteção da vida
no plano primário das normas ambientais. Repita-se: todas as formas de vida.” (RODRIGUES, 2010, p. 23)
124
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-
se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para
as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
[...]
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a
supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
(BRASIL, 1988)
Na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente:
Art. 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
[...]
VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder
Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental,
de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas; (BRASIL, 1981)
Na Lei que regulamenta o inciso constitucional supra e institui o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação:
Art. 2º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais,
incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes,
legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e
limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam
garantias adequadas de proteção;
II - conservação da natureza: o manejo do uso humano da natureza,
compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização sustentável, a
restauração e a recuperação do ambiente natural, para que possa produzir o
maior benefício, em bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo seu
potencial de satisfazer as necessidades e aspirações das gerações futuras, e
garantindo a sobrevivência dos seres vivos em geral; (BRASIL, 2000)
As referências normativas moldam a base conceitual dos espaços especialmente
protegidos. Vale destacar a divisão proposta pela norma de criação do Sistema Nacional de
Unidades de Conservação, qual sejam as unidades de proteção integral e as de uso
sustentável. A diferença entre essas reside no grau de interferência humana e no afetar de
direitos particulares, como o fundamental à propriedade.
125
3. DIREITO DE PROPRIEDADE: EVOLUÇÃO E LIMITAÇÃO
O direito à propriedade evoluiu de modo não linear no mundo ocidental, tendo como
preâmbulo as contribuições do Direito Romano. Com base no individualismo, as criações
civilistas latinas dispuseram ao direito de propriedade um caráter absoluto intangível e
oponível erga omnes, influência presente na atualidade.
Desde a base patrimonialista do Direito Romano até os dias de hoje, opiniões se
diferem de lógicas doutrinárias dominantes. Ao citar Orlando Gomes e Fernanda Cavedon,
assim aduz Alaim Stefanello (2006, p. 201) acerca da contribuição romana ao conceito de
direito de propriedade:
Para Orlando Gomes, na evolução histórica da propriedade interessa
relembrar a noção deste instituto para os romanos, pois é o modelo que
predomina no regime capitalista até hoje. Segundo o autor, a propriedade
romana passou por longo processo de individualização, conferindo poderes
exagerados e exaltando a concepção individualista do proprietário.
Fernanda de Salles Cavedon, por sua vez, afirma que o Direito Romano
influenciou nos principais sistemas jurídicos ocidentais, em especial no
âmbito do Direito Privado. Para a autora, a noção de propriedade para os
romanos foi sofrendo alterações, deixando de ser exclusivamente
individualista quando começou a restringir as formas de uso que trouxessem
prejuízo à propriedade alheia.
[...]
Na sociedade atual valorizam-se aqueles que podem consumir e adquirir
propriedades. Esses bens materiais passaram a ser mais relevantes do que
valores imateriais como ética, respeito, dignidade e paz. Nesta lógica, a
pessoa só será sujeito de direito se for proprietário.
A consolidação dos contornos do modelo civil romano ocorre quando da Revolução
Francesa. Com base doutrinária na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, o marco
histórico e ideológico do Direito Moderno, a revolução burguesa pregou a liberdade como
principal traço da propriedade divinizada, ou seja, no uso, gozo e disposição de bens, o
interesse da coletividade era inoportuno e as barreiras estatais, inoperantes. Ao referido
modelo críticas ferrenhas foram traçadas: de Rosseau5 e Proudhon
6 a Marx
7 o debate
caminhou sem reais definições até a atualidade.
5 Nas palavras de Jean-Jacques Rosseau (2012):
“O primeiro que, tendo cercado um terreno, se lembrou de dizer: Isto é meu, e encontrou pessoas bastantes
simples para o acreditar, foi o verdadeiro fundador da sociedade civil. Quantos crimes, guerras, assassínios,
misérias e horrores não teria poupado ao gênero humano aquele que, arrancando as estacas ou tapando os
buracos, tivesse gritado aos seus semelhantes: ‘Livrai-vos de escutar esse impostor; estareis perdidos se
esquecerdes que os frutos são de todos, e a terra de ninguém !’. Parece, porém, que as coisas já tinham chegado
ao ponto de não mais poder ficar como estavam: porque essa idéia de propriedade, dependendo muito de idéias
anteriores que só puderam nascer sucessivamente, não se formou de repente no espírito humano: foi preciso
126
A visão contemporânea, sob a ótica constitucionalista, oferta ao direito de
propriedade um status de fundamental ao mesmo tempo em que o retira o absolutismo
proposto nos pilares do direito patrimonial ocidental. Em meio à concepção da função social e
ambiental da propriedade as atenções se voltam para os domínios onde residem e possam se
expressar interesses da coletividade. Assim, para a própria constituinte brasileira, onde fora
travado um intenso debate entre a antiga propriedade do século XIX e sua relativização em
consonância com suas finalidades econômicas, sociais e ambientais, os traços e limites da
propriedade ainda estão “em aberto”.
4. A FUNÇÃO SÓCIO-AMBIENTAL DA PROPRIEDADE
A revanche da Grécia sobre Roma, da filosofia sobre o direito: a concepção
romana que justifica a propriedade por sua origem (família, dote,
estabilidade de patrimônios), sucumbe diante da concepção aristotélica, que
justifica por seu fim, seus serviços, sua função. (GRAU apud LOUREIRO,
2003, p. 115)
Em tempos de advento e desenvolvimento inicial do capitalismo, a lógica
privilegiada era a de prestígio ao individual e sua respectiva acumulação de riquezas e
propriedades, sem levar em consideração qualquer interesse da coletividade – a propriedade
como legitimador e instrumento do individual, do mercado e da economia.
A evolução na regência do direito de propriedade evoluiu de um caráter absoluto,
natural e imprescritível – como positivado na Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão de 1789 – para teses relativizadoras do abuso de direito e imposições negativas e
positivas. Seu progresso acarretou na funcionalização do direito subjetivo à propriedade.
“A propriedade atenderá a sua função social”, essa é a prescrição do inciso XXIII do
Art. 5º da Constituição da República. Estes são os termos de uma máxima expansível a todos
os meandros do ordenamento jurídico pátrio não somente como relação, mas também como
sanção.
fazer muitos progressos, adquirir muita indústria e luzes, transmiti-las e aumentá-las de idade em idade, antes de
chegar a esse último termo do estado de natureza”.
Em contraponto, propõe-se uma crítica direta aos estudos de Rosseau:
“Entretanto, para o leitor do Discurso sobre a origem da desigualdade entre os homens, a surpresa não poderia
ser maior quando confrontado ao problema do direito à propriedade, tal como colocado no Discurso sobre a
economia política. Com efeito, se no primeiro a propriedade é o pior de todos os males, no segundo, ela é algo
sagrado, o verdadeiro fundamento da sociedade civil. Suas palavras são claras: “... o direito de propriedade é o
mais sagrado de todos os direitos dos cidadãos, e mais importante em vários aspectos do que a própria
liberdade”; “... a propriedade é o verdadeiro fundamento da sociedade civil, e a verdadeira garantia dos
engajamentos dos cidadãos”. (ROSENFIELD, 2008, p. 175) 6 Autor da célebre oração “A propriedade é um roubo”, acreditava que a propriedade era um mal social sobre a
Terra. 7 O Manifesto Comunista, expoente obra do pensador, considera a propriedade instrumento de dominação da
constante luta de classes que pauta a história da sociedade.
127
Mas a Constituição não se limitou a isso: reafirmou a instituição da
propriedade privada e sua função social como princípios da ordem
econômica (art. 170, II e III), relativizando, assim, seu significado. Além
disso, inscreveu o princípio da função social da propriedade, com conteúdo
definido em relação às propriedades urbana e rural, com sanções para o caso
de não ser observado (arts. 182, 184 e 186).
[...]
A funcionalização da propriedade é um processo longo. Por isso é que se diz
que ela sempre teve uma função social. Quem mostrou isso expressamente
foi Karl Renner, segundo o qual a função social da propriedade se modifica
com as mudanças na relação de produção. (SILVA, 2010)
O fato é que, desde a evolução do direito moderno, a culminar com o
constitucionalismo internacional, o direito à propriedade, de origem puramente individual,
ganhou formas e moldes funcionais coletivos. Exemplo é a normatização superiora em
dedicar aos domínios uma destinação plausível para com os interesses sociais, não importando
o quão “abertos” eles sejam.
Ao entender a função sócio-ambiental da propriedade como a superação da
dicotomia entre o Direito Público e o Privado, ou seja, a mescla entre direitos inatos ao
indivíduo e proteção ao cidadão, pela unicidade do ordenamento jurídico, Gustavo Tepedino
(2010, p.93-112) assim aduz:
Tal evolução revela-se nítida mediante a análise dos institutos de direito
privado, os quais sofreram alteração qualitativa, funcionalizados à realização
dos valores constitucionais. Tradicionalmente voltados para os direitos
patrimoniais, especialmente os contratos e a propriedade, não se
aventuravam os civilistas a questões classificadas como típicas do direito
público, mantendo-se por muito tempo alheios às novas temáticas suscitadas
pelo desenvolvimento econômico-social, como é o caso do meio ambiente, e
por conseqüência, do direito ambiental. Atualmente, no entanto, percebe-se a
necessidade da mobilização de todos os instrumentos jurídicos disponíveis,
no âmbito do poder público e da iniciativa privada, para a solução das
questões ambientais, que adquirem relevância mundial, aproximando-se,
assim, na proteção da pessoa humana, mais e mais ameaçada pelos riscos ao
ecossistema, o direito civil do direito administrativo e constitucional.
[...]
No que tange às questões ambientais, há colisões de direitos específicas
entre interesses individuais e sociais de extrema atualidade. Impõem-se,
muitas vezes, em prol da proteção ao meio ambiente, especialmente em áreas
eleitas pelo administrador como fundamentais ao equilíbrio ambiental,
limitações administrativas justificadas com base na função social da
propriedade.
[...]
Nessa perspectiva, alguns dos dilemas aqui expostos, que refletem a
aspiração coletiva a uma sociedade mais justa e ao meio ambiente capaz de
assegurar a sobrevivência com dignidade das próximas gerações, não podem
ser reduzidas aos deveres do proprietário privado, contrapondo-o, de forma
128
maniqueísta, ao mundo ao seu redor, dos não-proprietários. A propriedade
privada deve cumprir sua função social, atendendo à preservação do meio
ambiente e aos deveres constitucionais que lhe são impostos, sem que se
desresponsabilize, com isso os públicos poderes, para cuja atuação devem se
voltar os olhares atentos da sociedade.
A despeito de relativizada por sua função social, a propriedade ainda constitui-se
como direito fundamental em nível constitucional. Assim prescreve o Art. 5º da Constituição
da República de 1988:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XXII - é garantido o direito de propriedade; (BRASIL, 1988)
5. DA DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
Conforme respeitada doutrina, a criação das Unidades de Conservação, por dotada de
função coletiva deve respeitar princípios como do interesse público, da motivação e da
publicidade. In verbis:
As unidades de conservação inserem-se no conceito de área protegida,
levando-se em conta a sua definição: “área definida geograficamente, que é
destinada, ou regulamentada, e administrada para alcançar objetivos
específicos de conservação” (BRASIL, 1998).
A criação dos diversos tipos de unidades de conservação8 poderá comportar
ou não “consulta pública”. A lei analisada excluiu da “consulta pública” a
criação da Estação Ecológica e da Reserva Biológica.
Além da consulta pública é necessária a elaboração de estudos técnicos para
a criação das unidades de conservação, visando esses procedimentos à
localização, à dimensão e aos limites mais adequados para a unidade. Tais
procedimentos, que serão especificados por regulamento, deverão obedecer,
entre outros, aos princípios do interesse público, da motivação e da
publicidade e, evidentemente, poderão ser objeto de ações judiciais, se
desrespeitada a legislação pertinente. (MACHADO, 2011, p. 904)
Como forma de retirar de circulação econômica, total ou parcialmente, espaço
especial a ser protegido ambientalmente e indicar assim os limites da unidade de conservação
8 Conforme Lei 9985/2000, são categorias de Unidades de Conservação: Estação Ecológica; Reserva Biológica;
Parque Nacional; Monumento Natural; Refúgio de Vida Silvestre; Área de Proteção Ambiental; Área de
Relevante Interesse Ecológico; Floresta Nacional; Reserva Extrativista; Reserva de Fauna; Reserva de
Desenvolvimento Sustentável; e Reserva Particular do Patrimônio Natural.
129
(ANTUNES, 2011, p. 9), o procedimento para tal, na maioria das vezes, é a desapropriação,
ou seja, tornar de domínio público ou coletivizar o bem ambiental.
Acerca do procedimento administrativo, breves traços doutrinários podem ser
pontuados como forma de iniciar a criação do modelo legal expropriatório:
Do ponto de vista teórico, pode-se dizer que a desapropriação é o
procedimento através do qual o Poder Público compulsoriamente despoja
alguém de uma propriedade e a adquire, mediante indenização, fundado em
um interesse público. Trata-se, portanto, de um sacrifício de direito imposto
ao desapropriado.
À luz do Direito Positivo brasileiro, desapropriação se define como o
procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade
pública, utilidade pública, ou interesse social, compulsoriamente despoja
alguém de um bem certo, normalmente adquirindo para si, em caráter
originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo
no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em
desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a
indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas
anuais e sucessivas, preservado seu valor real.
[...]
O procedimento expropriatório divide-se em duas fases: a) fase declaratória
– consubstanciada na declaração de utilidade pública; b) fase executória –
correspondente às providências concretas para efetivar a manifestação de
vontade consubstanciada na declaração de utilidade pública.
Esta segunda fase pode ser extrajudicial ou judicial.
Extrajudicial, quando o poder expropriante e o expropriado acordam com
relação ao preço e pode, por isso, concretizar-se a aquisição compulsória
mediante acordo no que respeita à indenização, operando-se, então, sem
intervenção do Poder Judiciário.
A desapropriação judicial tem lugar quando o expropriante ingressa em juízo
com a propositura de ação expropriatória. Neste caso, a manifestação
judicial poderá ser, ainda, de dois tipos: 1) homologatória, quando o
proprietário do bem aceita, em juízo, a oferta feita pelo expropriante; aí o
juiz apenas homologa o acordo judicial; 2) contenciosa, quando o
proprietário e o expropriante não acordam em relação ao preço, que terá que
ser fixado pelo juiz, após arbitramento. (MELLO, 2012. p. 881-894)
Registra-se que “o fundamento político da desapropriação é a supremacia do
interesse coletivo sobre o individual, quando incompatíveis” (MELLO, 2012. p. 881-894). No
caso em voga, entre propriedade privada e proteção ambiental, há incompatibilidade de
interesses? A manutenção da propriedade privada e sua não relativização podem suprir mais
eficientemente ao interesse coletivo? Antes do debate primordial do presente estudo, faz-se
necessário a criação dos pilares principiológicos.
130
6. DOS PRINCÍPIOS RELEVANTES
Em referência direta ao objeto de estudo têm-se os seguintes princípios: do
desenvolvimento sustentável, da eficiência administrativa, da livre iniciativa, bem como
subprincípios aplicados à tutela das searas ambiental, civil e constitucional, quais sejam, da
participação, da proibição de excessos e dos limites do limite. Estes, na maior parte das vezes,
quando o assunto é unidades de conservação, estão em conflito ou prevalência de um ao
detrimento de outro.
A máxima proposta pelo desenvolvimento sustentável vem de contraponto ao
ocorrido em nossa sociedade capitalista ocidental. Não obstante pregar equilíbrio e harmonia,
o que se vê são embates constantes entre fatores e atos que podem caminhar lado a lado.
Sobre as bases do Desenvolvimento Sustentável, assim se posiciona Celso Antonio Pacheco
Fiorillo (2009, p. 27):
Constata-se que os recursos ambientais não são inesgotáveis, tornando-se
inadmissível que as atividades econômicas desenvolvam-se alheias a esse
fato. Busca-se com isso a coexistência harmônica entre economia e meio
ambiente. Permite-se o desenvolvimento, mas de forma sustentável,
planejada, para que os recursos hoje existentes não se esgotem ou tornem-se
inócuos.
O desenvolvimento sustentável deve ser entendido, portanto, como um novo modo
de ver o crescimento. Perceber e empenhar-se de modo mais social e ambientalmente
benéfico. Isto posto, o desenvolvimento de modo responsável acarreta para a coletividade um
ganho no que diz respeito a liberdades e direitos assegurados. “Ver o desenvolvimento como
expansão de liberdades substantivas dirige a atenção para os fins que o tornam importante, em
vez de restringi-la a alguns dos meios que, inter alia, desempenham um papel relevante no
processo” (SEN, 2010, p. 16). Não se pode entender antigas estruturas como maléficas e
factuais causadoras de mazelas eternamente. A propriedade privada e o avanço econômico, se
influenciados pelo equilíbrio citado, podem vir a contribuir para uma sociedade mais justa e
ambientalmente solidária. Nestes termos, “a industrialização, o progresso tecnológico ou a
modernização social podem contribuir substancialmente para expandir a liberdade humana,
mas ela depende também de outras influências” (SEN, 2010, p. 16).
De forma outra, a despeito dos benefícios de se unir fatores aparentemente opostos,
essa junção ocorre com dificuldades na prática. O que se percebe é o constante debate entre a
livre iniciativa e a regulação estatal ambiental, entre a propriedade privada e a manutenção da
biodiversidade, entre o público e o privado.
131
O Art. 37 da Constituição Federal (1988) arrola como diretriz para os atos públicos o
princípio da eficiência, o que em poucas palavras quer dizer que a administração “deve buscar
os seus fins de forma a (i) causar menos prejuízos ao particular, (ii) gastar menos recursos
públicos e (iii) fazê-lo no menor tempo possível (ANTUNES, 2010, p. 24). Da referida
máxima germina um ponto de interrogação entre eficiência administrativa na proteção do
meio ambiente necessário à sadia qualidade de vida – conforme imposição do Art. 225 da
Constituição Federal – e o procedimento público conservacionista hoje utilizado, qual seja a
desapropriação para fins de implemento de Unidades de Conservação.
Um subprincípio de traços basilares ao Direito Ambiental é o da participação ou
princípio democrático, o qual aduz que a oitiva da população, como co-responsável pela
preservação ambiental e seus frutos, se faz de extrema relevância na tomada de decisões
administrativas que interfiram diretamente em suas vidas ou cotidiano. De toda forma, em
muitas oportunidades, a participação do público em questões ambientais “não leva em
consideração que, com freqüência, o regime dominial dos bens é privado e, logicamente, o
proprietário deve ser incluído no conceito de público, sob pena de violação das normas
referentes à propriedade constitucional e de negativa de direitos para parcelas significativas da
população” (ANTUNES, 2010, p. 25).
Paulo de Bessa Antunes (2011, p. 24-25), em livro com temática próxima ao trabalho
acadêmico, aduz sobre o subprincípio da proibição do excesso e ausência de eficiência do
procedimento expropriatório, especialmente para unidades de conservação. Assim o autor
vislumbra o excesso em relação às instituições de Unidades de Conservação:
A atuação do Estado para a implementação de direitos constitucionalmente
assegurados, sobretudo quando se trata de direitos que são, simultaneamente,
individuais e coletivos dos quais os direitos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado são um notável exemplo, deve ser feita de forma
equilibrada e, na justa medida do necessário, sobretudo quando implicam no
desequilíbrio entre o ônus que devem ser suportados pela coletividade e pelo
indivíduo, fazendo com que eles recaiam majoritariamente sobre o
indivíduo, em “benefício” da coletividade; não se esqueça que, com irritante
freqüência, o suposto benefício da coletividade não se materializa e o
resultado concreto da ação estatal é o prejuízo individual sem qualquer
compensação coletiva.
[...]
Afinal, o que caracterizaria o excesso em relação à instituição de unidades de
conservação? A matéria pode ser examinada por duas vertentes principais:
A primeira delas seria o excesso no que diz respeito à criação de unidades do
grupo de proteção integral em espaços territoriais submetidos ao regime de
direito privado, sem a observância das normas constitucionais, legais e
procedimentais próprias. Tal excesso pode ser subdividido em (a) criação de
unidades de conservação sem observância de todos os requisitos legais que
132
justificassem a medida e (b) em especial a não indenização prévia do
particular e o conseqüente desapossamento administrativo, ainda que de
forma “branca”;
A prescrição da Lei 9985/2000 traz consigo prescrições vinculantes de que para a
criação de Unidades de Conservação excessos devem ser evitados e limites levados em conta.
Em caso de inobservância destes dois fatores, a referida implementação padecerá de
incongruência, ilegalidade e arbitrariedade. As unidades de conservação, principalmente as do
tipo “proteção integral” devem causar mais benefícios que danos sociais.
Assim, os limites interpretativos quando bem postos podem compatibilizar a redução
de gastos públicos com o aumento da segurança jurídica para particulares – fator que se funda
o Estado Democrático de Direito, em conjunto à proteção ambiental.
Por derradeiro, após demasiada exposição sobre as limitações à propriedade e sua
falibilidade ante ao procedimento expropriatório, vale acrescentar um subprincípio de
relevância incontestada, qual seja, dos limites dos limites.
Visto a propriedade como direito fundamental assegurado e que esse sofre
limitações, faz-se fundamental saber “qual o limite imposto à Administração para limitar
direitos de terceiros. Cuida-se da tormentosa questão dos limites dos limites” (ANTUNES,
2011, p. 27) Sobre a temática, justos se fazem os ensinamentos de Gilmar Mendes, Paulo
Branco e Inocêncio Coelho (2008, p. 348):
Embora, teoricamente, não se possa caracterizar toda e qualquer disciplina
normativa desses institutos como restrição, não há como deixar de
reconhecer que o legislador pode, no uso de seu poder de conformação,
redesenhar determinado instituto, com sérias e, não raras vezes, gravosas
conseqüências para o titular do direito. Caberia indagar se, nesses casos,
poder-se-ia falar, propriamente, de conformação ou concretização ou se há,
efetivamente, uma restrição, que poderá revelar-se legítima, caso seja
adequada para garantir a função social da propriedade, ou ilegítima, se
desproporcional, desarrazoada, ou incompatível com o núcleo essencial
desse direito.
[...]
Vê-se, pois, que o legislador dispõe de uma relativa liberdade na definição
do conteúdo da propriedade e na imposição de restrições. Ele deve preservar,
porém, o núcleo essencial do direito de propriedade, constituído pela
utilidade privada e, fundamentalmente, pelo poder de disposição. A
vinculação social da propriedade, que legitima a imposição de restrições, não
pode ir ao ponto de colocá-la, única e exclusivamente, a serviço do Estado
ou da comunidade.
133
7. A (IN)COMPATIBILIDADE ENTRE O DIREITO DE PROPRIEDADE E A
DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE ESPAÇOS ESPECIALMENTE
PROTEGIDOS
Uma visão conservadora e, portanto, incapaz de compreender a natureza
contemporânea do direito ambiental e de seu papel na sociedade moderna
tem justificado a criação de unidades de conservação, especialmente
parques, mediante a utilização indiscriminada de desapropriações, em razão
de uma suposta função social da propriedade, como se o conceito fosse
aplicável, tout court, à matéria ambiental. (ANTUNES, 2011, p. 31)
A aparente incompatibilidade entre os fatores se origina da obrigação gerada pelo
Art. 225 da Constituição Federal. Dá-se à norma ambiental uma concepção e uma finalidade
que não merece perdurar. O dever e ônus de preservar e defender o meio ambiente e os
recursos naturais para presentes e futuras gerações é tanto do Poder Público – que deve gerir,
fiscalizar e investir de modo eficiente – quanto do particular que deve respeitar a prevalência
dos interesses coletivizados não abusivos. Contudo o que se vê é a noção de proteção
ambiental com ônus suportado apenas “pelo cidadão, sem que o Estado preste qualquer
contrapartida” (ANTUNES, 2010, p. 35).
Não somente a proteção ambiental mereceu destaque no novo texto constitucional, os
direitos e garantias individuais inerentes à pessoa humana e sua relação com a sociedade
também foram privilegiados e ampliados. Em meio a esses, o de propriedade fora fortalecido
visando uma acepção moderna de exercício individual e social do bem9.
Por conseqüência crê-se na necessidade de harmonia entre princípios essenciais e de
pleno exercício para a Administração Pública e para o cidadão, ambos detêm tanto o direito à
propriedade como o dever de preservar. Com os mesmos fundamentos, os ônus devem ser
repartidos. A vontade administrativa não necessariamente é a expressão do coletivo.
8. O ESTUDO DE CASOS: APROXIMAÇÕES E DIFERENÇAS ENTRE O
PARQUE NACIONAL DO ITATIAIA E O MONUMENTO NATURAL DOS
PONTÕES CAPIXABAS
A análise dos casos em tela ocorrerá pelo debate e confronto de critérios básicos,
como as características singulares de cada unidade, breve histórico e registro de
9 Conforme Código Civil Brasileiro (2002): Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da
coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e
de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas
naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das
águas.
134
compatibilidade com particulares/proprietários para posterior resultado em sede de conclusão
do trabalho.
Os parques nacionais, unidades de conservação naturais de finalidade variável e
amplo conhecimento da população são “os exemplos mais eloqüentes da concepção de que é
necessário o estabelecimento de verdadeiros santuários para que as áreas de valor ecológico
excepcional permaneçam protegidas” (ANTUNES, 2011).
Na prescrição da Lei de instituição do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação (SNUC):
Art. 11. O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de
ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica,
possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de
atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato
com a natureza e de turismo ecológico. § 1
o O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo
com o que dispõe a lei. § 2
o A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no
Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável
por sua administração, e àquelas previstas em regulamento. § 3
o A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão
responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e
restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em
regulamento. § 4
o As unidades dessa categoria, quando criadas pelo Estado ou Município,
serão denominadas, respectivamente, Parque Estadual e Parque Natural
Municipal. (BRASIL, 2000) Sem grifos no original
O parque nacional de Itatiaia, situado entre os municípios mineiros de Itamonte e
Bocaína de Minas e de Resende e Itatiaia, a sudeste no estado do Rio de Janeiro, detém
relevância por ter sido o primeiro parque ambiental nacional10
instituído no Brasil, no ano de
1937. Com vegetações de mata atlântica e campos de altitude, o parque nacional abriga ainda
exuberante fauna e um dos maiores pontos de altitude do país, o pico das Agulhas Negras.
A história do Parque Nacional de Itatiaia remonta a um grande imbróglio fundiário.
Vendida ao governo federal pelo comendador Henrique Irineu de Souza, herdeiro do
Visconde de Mauá, a área de 48 mil hectares contava com inúmeras benfeitorias e várias
situações em curso – como contratos agrários em vigência – divididas em sete fazendas. A
finalidade da compra era a instalação de dois núcleos coloniais com o propósito de famílias
10
Data de 10 de fevereiro de 1896 o Decreto Estadual nº 335 e a consequente criação do primeiro parque em
solo pátrio, qual seja, o Parque estadual de São Paulo, atualmente nomeado de Parque Estadual Alberto
Löefgren, ou simplesmente Horto Florestal. (MEDEIROS, 2014)
135
imigrantes européias semearem cereais, frutas e tubérculos com clima semelhante ao do
Velho Mundo. Com a produção agropecuária em decadência, o turismo se expande no local
nos idos da década de 1920, acarretando em uma subdivisão ainda maior do núcleo colonial
para a construção de sítios, chácaras e pousadas.
Paralelamente se percebeu o potencial de natureza conservada no entorno do núcleo
populacional e em 1937, com base no pedido do Jardim Botânico do Rio de Janeiro, a área
contígua aos estabelecimentos transformou-se no Parque Nacional de Itatiaia.
Na década de 1980 estudos técnicos foram realizados para a expansão dos limites do
Parque Nacional e não obstante o reconhecimento de uma área urbana consolidada e ocupada
que impossibilitava a criação de um modelo de preservação integral puro, o Decreto 87586 de
20 de setembro de 1982, assinado pelo então Presidente da República João Baptista
Figueiredo, incluiu parte do núcleo populacional colonial aos limites do Parque Nacional de
Itatiaia.
De toda forma até os dias atuais o imbróglio permanece e muitas propriedades
incorporadas pelo Decreto não foram desapropriadas.
Os conflitos e incertezas relacionados à criação e implantação de Unidades
de Conservação, sobretudo no que diz respeito ao resguardo do direito dos
proprietários de áreas nas quais o Poder Público identificou características
suficientes para o estabelecimento de uma Unidade de Conservação do
grupo de proteção integral podem ser bem demonstrados com a situação do
Parque Nacional de Itatiaia.
O Parque Nacional de Itatiaia é um exemplo de como a Administração
Pública pode, mediante adoção de política contrária a boa convivência
democrática e, em desfavor de legítimos proprietários, implantar políticas
que, por não favoráveis ao meio ambiente, produzem como resultado prático
mais visível a intranqüilidade de inúmeras famílias, sem acrescentar
absolutamente nada à proteção ambiental (ANTUNES, 2011. P. 127)
Em contraponto passa-se a análise do exemplo escolhido para representar a unidade
de conservação Monumento Natural. Para exame inicial, designa-se a prescrição básica da
unidade no ordenamento nacional. Como se segue:
Art. 12. O Monumento Natural tem como objetivo básico preservar sítios
naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica. § 1
o O Monumento Natural pode ser constituído por áreas particulares,
desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a
utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários. § 2
o Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades
privadas ou não havendo aquiescência do proprietário às condições
propostas pelo órgão responsável pela administração da unidade para a
coexistência do Monumento Natural com o uso da propriedade, a área deve
ser desapropriada, de acordo com o que dispõe a lei.
136
§ 3o A visitação pública está sujeita às condições e restrições estabelecidas
no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão
responsável por sua administração e àquelas previstas em regulamento.
(BRASIL, 2000) Sem grifos no original
O Monumento Natural dos Pontões Capixabas, unidade federal localizada nos
municípios de Pancas e Águia Branca no estado do Espírito Santo, tem por finalidade basilar
a preservação e manutenção de estruturas graníticas rochosas, sua flora e fauna associadas,
bem como a paisagem formada por elementos naturais e culturais. Inicialmente criada como
Parque Nacional pelo Decreto s/n° de 19 de dezembro de 2002, teve sua categoria alterada
para Monumento Natural (Lei 11686 de 02 de junho de 2008) como forma de permitir a
coexistência de sua finalidade e a população precedente local.
Com uma área de mais de dezessete mil hectares (BRASIL, 2012) a unidade possui
mais de quinhentas propriedades rurais, sendo a visitação à unidade estimulada pelos
próprios produtores em benefício ao ecoturismo e educação ambiental.
Com clareza solar a unidade em voga cumpre com dupla função: a preservação de
sítio de extrema relevância ambiental (vegetação de mata atlântica) e a subsistência da
população residente, seja no ecoturismo, seja na utilização de recursos hídricos do
Monumento para a irrigação de lavouras.
9. CONCLUSÕES
Pelo exposto em breves traços na lógica de coadunar o direito constitucional à
propriedade e o desenvolvimento sustentável pode-se concluir:
A) O princípio do desenvolvimento sustentável deve ser entendido para o presente
trabalho como o aglutinador de diferente concepções. A propriedade privada, o
acúmulo de capitais e o empreendimento particular são fundamentais para o
aumento das liberdades, mas não deve prevalecer face o dever amplo de preservar,
vislumbrado no afastamento proposto pelas unidades de conservação.
B) O procedimento expropriatório para a criação de unidades de conservação, em
grande parte das vezes realizado de forma desnecessária, sem vinculação a estudos
e com gastos exagerados viola com clareza o princípio da eficiência
administrativa.
C) O ônus ambiental é compartilhado, logo as decisões dessa seara devem ser,
preferencialmente, realizadas e construídas de forma conjunta: Estado e Sociedade.
137
D) As medidas tomadas pelo Estado na persecução e implementação do direito ao
ambiente equilibrado devem evitar quaisquer excessos e apresentar um material
benefício à coletividade.
E) O subprincípio dos limites dos limites induz, no caso concreto, que não obstante a
propriedade ter de cumprir um dever para com a coletividade, não fica à disposição
do Estado ou a serviço exclusivo da comunidade. A limitação deve ocorrer, mas de
forma razoável, sem afetar ao núcleo essencial do direito à propriedade.
F) A implantação de unidades de conservação do tipo “proteção integral” se fazem
necessárias, mas seus limites conceituais não permitem abarcar a compatibilidade
versada neste trabalho, qual seja a propriedade e a preservação, bem quista aos
preceitos do desenvolvimento sustentável.
G) Na temática proposta, a expressão prática do interesse público, limitador do direito
à propriedade, é o enquadramento deste direito em sua função sócio-ambiental.
Assim, crê-se em uma maior eficiência para o cumprimento da função sócio-
ambiental das propriedades – seja em domínio público, seja privado – a utilização
adequada de institutos como: (i) reserva legal em porcentagem e registros
dispostos em lei; (ii) áreas de preservação permanente em propriedades de
quaisquer extensões e facilidades; (iii) respeito a planos de manejo de unidades de
conservação.
H) Não obstante o reduzido número de Monumentos Naturais instituídos, acredita-se
que dentre todas as unidades de conservação é a que melhor expressa a máxima do
desenvolvimento sustentável ao compatibilizar duas lógicas aparentemente
antagônicas, quais sejam a proteção ambiental plena (superior e com mais rigidez
que as espécies de uso sustentável) e o direito de propriedade em cumprimento a
sua função sócio-ambiental.
I) Crê-se que na implantação de Monumentos Naturais, com o aval do §1° do Art. 12
da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, podem ofertar
contrabalanço às superficiais limitações coletivas da função social da propriedade
quando da constante utilização e visitação pública, movimentação financeira, fins
de subsistência sem degradar ou menosprezar o ambiente local.
J) Conclui-se na defesa de uma maior utilização de unidades de conservação de uso
sustentável ou das espécies monumento natural, com o aval §1° do Art. 12 da Lei
do Sistema Nacional de Unidades, e refúgio da vida silvestre, com o aval do §1°
138
do Art. 13 de semelhante lei, em benefício da proteção ambiental, eficiência
administrativa e do direito fundamental à propriedade.
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