finanzas territoriales
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Las finanzas publicas en el Estado Federal
Palabras clave: Federalismo, descentralización fiscal, recursos, competencias, autonomía.
El presente artículo, pretende establecer la importancia que tiene para el Estado, y
su forma de organización Federal para el establecimiento de políticas y finanzas
públicas sanas y bien definidas para su fortalecimiento. Durante el desarrollo del
mismo, intercalados entre cada titulo o subtitulo, se podrán observar algunas
definiciones o conceptos de manera sencilla que intentaran facilitar su comprensión.
Hace tres siglos y medio, Thomas Hobbes sostuvo que los hombres son
esencialmente agresivos y que, para vivir en sociedad, es preciso crear un poder al
que todos se sometan; con esto determinó que el estado es necesario para la
coexistencia social de los hombres.
Es indudable que el Estado es imprescindible para la existencia del ciudadano y
lograr la satisfacción de sus necesidades, a través de las regulaciones, consecución y
distribución de recursos, producción y distribución de bienes y servicios, tomando en
cuenta que siempre este se va a encontrar con un paradigma inevitable, como es el
hecho de que las necesidades son infinitas y los recursos finitos. Es por esto, que el
Estado debe dar un manejo eficiente a las finanzas públicas, a través de la adopción
medidas que promuevan, fortalezcan e impulsen su desarrollo tanto en lo económico,
en lo social y en lo político, es decir, poner realmente las finanzas públicas al servicio
del pueblo.
Sin embargo, el reto es aun mayor cuando no se puede pensar en un manejo
financiero aislado de una economía mundial totalmente globalizada. El sunami
financiero ha puesto a los economistas a producir nuevas ideas y acciones para
enfrentar la crisis económica que agobia al planeta en general, lo que demuestra que
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ningún país realmente maneja una economía totalmente independiente. Antes de que
explotara esta crisis, debieron implementar medidas que disminuyeran los efectos de
la misma, más aun si se considera que muchas de las teorías económicas aplicadas
en la actualidad tienen muchos años de creadas y nacen de realidades nada similares
a las que existían para ese momento, como ejemplo veamos la economía virtual y las
incalculables ganancias financieras de las transacciones de bolsa, por encima de los
ingresos netos que cualquier sistema de producción podría obtener durante toda su
existencia.
El acelerado desarrollo de altas tecnologías y bienes de servicio, hacen más
complicado el manejo económico y financiero del Estado, en razón que los recursos
públicos no deben utilizarse para generar ganancias sobre si mismos.
Partiendo precisamente de la necesidad de lograr un Estado venezolano más eficiente
en el manejo de los recursos públicos, y de esta forma dar la mayores y mejores
respuestas en la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos y ciudadanas, es
que se hace imperante establecer claramente las bases socioeconómicas y político-
administrativas sobre las cuales se va a conducir el rumbo del desarrollo de la nación,
siendo la forma de organización federal adoptada por la constitución de 1999, el
modelo que debe fortalecerse, por lo que se deben trazar las bases jurídicas y tomar
las medidas políticas necesarias que lo permitan.
En este sentido, el modelo federal debe ser fortalecido entre otras cosa, a través de la
profundización de la descentralización y de otras condiciones asociadas a esta forma
de organización territorial, sin embargo, la descentralización defendida desde los
intereses de un mandatario en particular, convierte ese federalismo que “protege” en
un discurso político electoral que no beneficia a quien debe. Un gobernador lucha por
el federalismo y la descentralización administrativa de los recursos que la sustentan,
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pero cuando debe transferir atribuciones y por supuesto el recurso equivalente hacia
las alcaldías, olvida el discurso político y comienza el burocratismo. De igual forma, los
alcaldes a través de los ingresos propios y los recursos que logran obtener con sus
arduas luchas descentralizadoras, logran establecer sus presupuestos, para “transferir
a las comunidades” los recursos que permitan desarrollar proyectos para cubrir
algunas de sus necesidades, pero luego, se vuelve a dormir la descentralización.
El Estado es definido por Max Weber, en 1919, como una unidad de carácter
institucional que en el interior de un territorio monopoliza para sí el uso de la fuerza
legal. Por ello se hallan dentro del Estado instituciones tales como las fuerzas
armadas, la administración pública, los tribunales y la policía, asumiendo pues el
Estado las funciones de defensa, gobernación, justicia, seguridad y otras como las
relaciones exteriores.
La historia ha manejado dentro de la conveniencia o no de la existencia del Estado, y
su forma de organización y facultades como responsable de sus ciudadanos,
diferentes concepciones de organización estadal como el anarquismo, el marxismo, el
liberalismo, el integrismo, el estado unitario, estados regionales y el estado federal;
corriente esta que interesa a los efectos del presente trabajo.
Se considera un Estado Federal como la forma específica de la unión de estados,
especialmente como una asociación de varios estados miembros, en un Estado de
estados. De acuerdo con este criterio, en el estado federal coexisten dos tipos de
estados, a saber, los estados miembros y el estado superior, formado de la unión de
aquellos. La diferencia esencial entre un estado federal y las formas descentralizadas
del Estado, mediante el establecimiento de instituciones que se auto administran con
relativa independencia, radica en el carácter del Estado, tanto del estado superior,
como de los estados miembros. Ambos tipos de estados son considerados en cierto
modo con igualdad de derechos (paritarios), e independientes entre sí; para lo cual, no
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obstante, se ofrecen distintos argumentos: en parte se maneja el criterio de que la
soberanía (o al menos la autoridad del Estado) está dividida entre el estado superior
(la confederación) y los demás estados, de modo que se trata de dos formaciones
soberanas del Estado (cada una con carácter parcial); otro criterio parte de que a los
estados miembros no les corresponde soberanía alguna, lo cual no cambia nada, ya
que la soberanía no constituye una cualidad inherente al Estado. Finalmente, una
tercera opinión plantea el surgimiento del Estado durante el transcurso de la historia:
un estado federal (con estados miembros soberanos) se acepta únicamente si se
constituye por la libre y voluntaria asociación de varias formaciones independientes en
un todo.
Venezuela nace a través del pacto federal de 181, el cual fue ratificado y mejorado en
la constitución de 1961 y la de 1999, es decir que se ha renovado este pacto por ello
debemos impulsar y poner mas en práctica lo que realmente significa federación. La
Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, señala que
el modelo de estado que regirá el funcionamiento de los poderes públicos en
Venezuela es el de una República Federal que tiene como objetivo impulsar el
proceso de descentralización toda vez que desde el mismo preámbulo se afirma la
idea de redundar la República para conformar un estado de justicia, federal y
descentralizado.
En un Estado Federal el estatus autónomo no puede ser alterado de manera
unilateral por el gobierno central, aunque pueden existir excepciones (como el caso de
Argentina, donde el gobierno federal ha intervenido en diversas ocasiones en las
provincias, y en México mediante la figura de la desaparición de poderes en los
estados). Los siguientes estados son federaciones: Argentina, Australia, Austria,
bosnia, Brasil, Canadá, Alemania, Rusia, México, Estados Unidos, Venezuela, entre
otros.
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La Doctrina del Estado Federal:
Establecer una doctrina pragmática y única del Estado Federal, sería truncar las
vivencias y nuevas experiencias que están naciendo, y se estaría encasillando la
posibilidad de perfectibilidad de este sistema de organización político, administrativo y
territorial. Sin embargo, para comprender de qué se trata, se van a establecer algunos
elementos básicos y resaltantes que lo caracterizan, con opiniones divergentes de
cómo se concibe.
En principio, es importante mencionar que siendo el Federalismo una realidad
teórica que nace a mediados del siglo XVIII, la independencia de la confederación
americana (año 1776) y la posterior decisión de federar los estados entre si, convierte
a esta en la primera experiencia práctica de lo que posteriormente trazaría las bases
de este modelo de Estado
El estado federal, pose unas características básicas que lo distinguen de otras
formas de organización. En primer lugar, los Estados federados poseen Constituciones
regionales para auto organizarse (soberanía), donde se establecen las bases para
constituir el Estado regional, en el marco y reconocimiento de los principios normativos
básicos y fundamentales de la Constitución nacional (federal).
En segundo termino, dentro de la Constitución federal, existe un apartado dedicado
exclusivamente a las competencias, que tradicionalmente se establecen en tres tipos,
las exclusivas del Gobierno Federal, las exclusivas del Gobierno regional y las
competencias concurrentes entre ambos niveles del Estado. En la constitución de la
Republica Bolivariana de Venezuela, se establecen también una serie de
competencias atribuidas a los municipios.
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En tercer lugar, debe existir la representatividad de los Estados federados.
Básicamente se logra a través de una Cámara de representación territorial que actúa
como órgano de segunda vuelta o de reflexión, existiendo en este sentido dos tipos de
federalismo. El federalismo americano con el Senate y el federalismo alemán con el
Bundesrat. Aparte de la existencia de esta cámara alta, existen diversos
procedimientos, órganos e instituciones de carácter ejecutivo y asesor entre el
gobierno federal y los diferentes gobiernos estatales. En el caso de Venezuela, la
constitución de 1999 elimina la cámara del senado y crea el Consejo Federal.
Por otro lado, en contraposición a esta forma de ver el federalismo, Heller propone
ya en el siglo XIX una teoría todavía defendida por algunos autores, en la que la
soberanía es de la federación, puesto que los estados renuncian a su soberanía propia
al federarse, en favor de un ente superior a todos ellos. Esta teoría rompe con la
tradición del pacto o acuerdo entre los estados y el poder federal, en la que los
primeros garantizan en sus constituciones y en la Constitución federal su autonomía.
Heller dice, que si la soberanía es de la federación, esta puede hacer y deshacer a su
antojo sin solicitar consentimiento de los estados miembros.
Mas actualizados, otros teóricos manejan la posición de la soberanía superior,
defendida por muchos autores del siglo XX, como Hans Nawiasky (teórico del
federalismo alemán de la posguerra). En esta teoría, la soberanía ni es estatal ni
federal. La soberanía corresponde al poder global, supremo o nacional, donde el
Estado es considerado en su totalidad, y por ende la soberanía es ejercida por los
poderes que representan al Estado en su carácter global. Es decir, la soberanía
correspondería a la Jefatura de Estado, al Tribunal Supremo (o Constitucional) y al
Parlamento nacional (Cámara alta y cámara baja), como representantes y cúspides de
los tres poderes.
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Así mismo, para entender la realidad de cada situación, se marca una gran
diferencia también entre la forma como se adopta el modo federal de Estado, en el
sentido de si son estados autónomos que deciden unirse o federarse, o si es un
Estado que pasa por un proceso de transición de una forma unitaria o una regional
hacia este modelo de federación.
Estados: “entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica
plena, y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad
nacional, y a cumplir y hacer cumplir esta constitución y las leyes de la República
(Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, capítulo III, artículo 159,
gaceta Oficial N° 5.453, de marzo de 2000)
Municipios: “constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan
de personalidad jurídica y autonomía dentro de los limites de esta Constitución y de la
ley.” (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, capítulo IV, artículo 168,
gaceta Oficial N° 5.453, de marzo de 2000).
Senate: o Senado, es la cámara alta del cuerpo legislativo (Congreso, Asamblea
Nacional o Parlamento) de países con una forma de Estado federal, y representa a las
divisiones territoriales (Estados, Cantones o Provincias) del mismo (Wilkipedia, La
enciclopedia libre)
Bundesrat: o Consejo Federal, es el órgano constitucional federativo y legislativo de
Alemania, que según la constitución, oficialmente no es parte del Parlamento federal, y
tiene por función aprobar, rechazar o sancionar las leyes federales que afectan a las
competencias de los estados federados (Wilkipedia, La enciclopedia libre)
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Ventajas practicas del federalismo
Más allá de la retórica teórica del federalismo como forma organizativa del Estado y
la forma de manejar los recursos, me gustaría exponer algunas ventajas practicas que
permiten sustentarla como una manera de colocar la burocracia al servicio de los
ciudadanos:
Es innegable que la división territorial y política, en regiones (estados) y de
estos en dimensiones locales (municipios), mejora la información que los
gobernantes deben manejar sobre las necesidades públicas. Esta lista de
necesidades, permite priorizar junto con los ciudadanos y ciudadanas las
respuestas a las demandas.
La realidad de cada comunidad de habitantes es diferente y heterogénea, por
lo tanto la atención y disposición de bienes y servicios, debe ser diversa y
disponible para cada particularidad.
Aunque los recursos públicos, financieramente están unificados, la
descentralización permite que exista la innovación y adaptación de los manejos
administrativos de acuerdo a la contextualización de cada realidad, logrando
mayor eficiencia.
La concienciación del individuo, de que los beneficios que recibe una
comunidad dependen de la cercanía con su gobierno y de la contribución que
con él haga para sustentar un bien o servicio, puede lograr que estos sean
capaces de sustentar programas públicos a través del pago directo.
Se mejora la recaudación tributaria al percibir el contribuyente mayores
beneficios.
Permite al individuo participar no solo en la toma de decisiones, sino en la
administración y ejecución de políticas públicas y proyectos de desarrollo local.
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Permite mejorar el control político de los asuntos públicos de gobiernos
territoriales (estados y municipios) y los de carácter nacional, al definirse y
conocerse claramente las competencias de cada instancia
Condiciones para la trasferencia de atribuciones en el Estado Federal
Venezolano:
No es el objetivo de este artículo establecer un listado de competencias que a
nivel nacional, regional y municipal deben ser atribuidas a cada nivel de gobierno, y
menos aun cuando la realidad es que desde la misma constitución de 1961, la reforma
del estado impulsada en 1989 y ahora con la actual constitución de 1999, no se han
llevado a la práctica claramente cuales son las verdaderas competencias que deben
descentralizarse y cuales mantenerse en poder del Estado, y menos aun cuando en la
actualidad se ha generado la necesidad de reconsiderar algunas de las competencias
que por ley se le confieren a cada instancia gubernamental.
Sin embargo, considero importante exponer un marco de condiciones para
establecer dentro de un estado federal, un escenario de descentralización que permita
a esta utopía revertirse en una realidad que beneficie a todos sus habitantes:
Reconsiderar y delimitar claramente las competencias que son concurrentes
entre el poder nacional y los estados, entre estos y sus municipios, y por
supuesto entre estos últimos y las comunidades organizadas a través de los
consejos comunales.
Establecer procedimientos reales y plazos para la transferencia de servicios
aun no descentralizados, considerando prioridades.
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Establecer la regulación burocrática mínima necesaria y cumplir con la
transferencia intergubernamental de los recursos del Fondo intergubernamental
para la Descentralización (FIDES) que permitan cumplir realmente con los
objetivos de los servicios a transferir, de acuerdo a parámetros sociales y de
solidaridad; cuya única condición en el manejo sea solo la utilización eficiente
para el efectivo bienestar de las comunidades.
Que el FIDES se alimente de la recaudación de impuestos de alto potencial y
no de aquellos que pueden servir de ingresos directos a los estados y
transferirse para engrosar sus presupuestos.
Establecer reglas claras y cumplirlas, en cuanto a la transferencia del FIDES y
los montos requeridos por los estados, sin compromisos políticos o partidistas.
Revisar y reformar concientemente y no respondiendo a intereses de un
mandatario, las leyes que de alguna forma se contraponen a los principios de
un estado federal y que limitan un verdadero gobierno federal; que le permitan
a cada uno de los sectores descentralizados tomar sus propias decisiones y
administrar de manera eficiente dentro del marco jurídico los recursos que les
son otorgados por transferencia y los de su propio recaudo.
Revisar la conformación y forma de tomar las decisiones en el Consejo Federal
de Gobierno (CFG), evitando la jerarquización de las instancias
gubernamentales.
Promover la solidaridad y cooperación entre regiones y no la competencia.
Esto puede lograrse dando prioridad a proyectos mancomunados de
transferencia de competencias.
Buscar un mecanismo de proporcionalidad de los integrantes dentro del CFG
para la toma de decisiones, sin dejar de tomar en cuenta a ninguna alcaldía,
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ningún estado, al gobierno nacional, y permita la incorporación real de los
consejos comunales.
Objetivos del modelo federal de organización
Son muchos los objetivos que persigue el modelo de Estado Federal, y entre estos
se pueden mencionar.
El poder político se reparte constitucionalmente entre instituciones que
controlan distintos espacios territoriales (estados), se comparte el poder entre
niveles de gobierno, en el sentido vertical.
Se reparte la capacidad de cobrar y crear impuestos a los Estados y
municipios para la financiación de sus actividades, es decir su autogestión; con
ello se consolida lo la verdadera descentralización de las Finanzas Públicas.
El acercamiento del poder y de los espacios de toma de decisiones, supone
mayor control y participación por parte de los ciudadanos, fortaleciendo valores
democráticos y la democratización del sistema político.
Constituye otra forma de control democrático entre órganos del poder
público, que complementa el control horizontal ya que éste se da
estrictamente entre detentadores del poder. El control vertical opera
entre el estado y la sociedad.
Se establecen además de relaciones de jerárquicas, otras de
coordinación, cooperación, solidaridad que facilitan la acción de gobierno
y el logro de resultados públicos.
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Cuando hablamos de Finanzas públicas nos referimos a la actividad económica
desarrollada por el sector público, con su particular y característica estructura que
convive con la economía de mercado, de la cual obtiene los recursos y a la cual le
presta un marco de acción. Comprende los bienes, rentas y deudas que forman el
activo y el pasivo de la Nación y todos los demás bienes y rentas cuya administración
corresponde al Poder Nacional a través de las distintas instituciones creadas por el
estado para tal fin.
Si revisamos minuciosamente, las finanzas publicas de nuestro país, en especial las
de transferencias, las normas legales que las regulan han sido modificadas en
atención a la inclusión de los Consejos Comunales, a cuyas formas de organizaciones
se les asigna una gran cantidad de recursos, pero en realidad las finanzas públicas
debe ser desarrolladas por el sector público, pues se considera que es el que debe
tomar las decisiones en cuanto al manejo de recursos y destinarlos al fin primordial de
la sociedad, el bienestar común; como puede asignarse tantos fondos a comunidades
que quizás en su vida no han tratado ni siquiera de dar un uso adecuado a sus
propios presupuestos familiares; el verdadero sentido de la descentralización de las
finanzas radica en que los recursos sean manejados por los niveles verticales de
gobierno, con pleno goce de autonomía en toma de decisiones y manejo eficiente,
donde el presupuesto fiscal llegue hasta los niveles más renegados de la población,
con el fin de satisfacer sus necesidades reales y que cada ciudadano y ciudadana
sea participe del control sobre el eficiente de manejo de ellos.
No se puede hablar de eficiencia financiera pública cuando se le asignan recursos a
miembros de comunidades que no cuentan con preparación, logística, condiciones
adecuadas y efectivo control; la descentralización hay que darle el verdadero sentido
que la doctrina le ha adjudicado. Lo ciudadano somos corresponsables en la
contribución del gasto público y en el control del destino y eficacia en su distribución;
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pero no contamos con la cultura y preparación suficiente para hacernos partícipes en
el manejo directo de estos recursos.
La descentralización Financiera como objetivo del Estado Federal
Como fue el ofrecimiento de este articulo, es necesario establecer la relación que
el Estado Federal guarda con las de políticas públicas que se debe implementar en el
manejo de sus recursos para satisfacer las necesidades de sus ciudadanos y
ciudadanas y poder fortalecerse.
No basta ser un país con una gran riqueza, capaz de enfrentar la más fuerte crisis
financiera mundial y convertirse en una gran potencia a nivel económico (utopía de
cualquier Estado), si este no es capaz de dar respuesta a las necesidades más
básicas de sus habitantes.
No debe llamarse Nación, a un territorio conducido en un sistema lleno de miseria y
marcadas desigualdades sociales, jurídicas y económicas.
Es en este objetivo, que quiero hacer énfasis de lo importante del modelo de
Estado Federal, donde la administración de los recursos y la ejecución de políticas
públicas, deben involucrar desde los más altos funcionarios responsables de la
conducción del Estado, hasta la comunidad organizada (para ejercer el control) más
alejada del los centros de gobierno.
Solo transfiriendo poder de decisión y responsabilidades desde el nivel central a los
gobiernos Estadales y Municipales se logra una eficiente descentralización; ello
acompañada sin duda alguna de la trasferencia de recursos y la ampliación legal de
posibilidades de recaudación propia para su autogestión
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En esta ámbito se puede indicar que es imperioso la autonomía financiera de cada
uno de los eslabones verticales del poder del Estado; Carmona (1999: 50-56),
coincide con la atribución a los entes menores de poder político, de campos de
actuación, de responsabilidades públicas, de poder legislativo, y en consecuencia,
de la posibilidad de diseñar sus propias políticas. Cuando a dicha autonomía se le
califica de financiera, ella ha de traducirse en la posibilidad por parte del sujeto
de derecho de que se trate, de tener plena disposición de medios financieros para
poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las
competencias que le son propias.
Un modelo financiero descentralizado, corresponde a aquel en el que cada nivel de
gobierno (Central, Estadal y Municipal) obtiene sus propios ingresos mediante el
establecimiento de los instrumentos financieros pertinentes, permitiendo que cada
nivel de gobierno disponga de autentica autonomía financiera con la capacidad política
para tomar sus decisiones, donde cada ciudadano tenga un mayor control sobre los
recursos del cual son participes y pueda exigir una efectiva disciplina presupuestaria,
fortaleciendo con ello la misma democracia y contribuyendo con los fines primordiales
del gobierno nacional en si.
El muy nombrado Teorema de descentralización Fiscal enunciado por Oates (1972).
Sostiene este teorema que “…el nivel de bienestar será siempre al menos tan alto (y
usualmente más alto), si los niveles de consumo (público) Pareto eficientes son
proveídos por cada jurisdicción independientemente, antes que un solo nivel uniforme
de consumo sea establecido en todas las jurisdicciones (por igual)” (Oates 1972: 54).
Según Junguito y otros (1995: 8) la descentralización fiscal se define como un
proceso a través del cual se realiza una transferencia de recursos (principalmente
financieros) y competencias (responsabilidades) desde la administración nacional o
central de un Estado, hacia las administraciones subnacionales. Ante un cúmulo de
competencias se requiere una disponibilidad oportuna y adecuada de recursos
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financieros con el fin de asegurar una mayor eficiencia en la asignación de recursos
del sector público.
Robles (1997: 12) considera ciertos riesgos que deben ser tomados en cuenta al
buscar la armonización de reformas fiscales, institucionales y administrativas, en el
deseo de descentralizar.
De no realizarse de forma coordinada el reajuste de ingresos y gastos entre los
diferentes niveles de gobierno, careciendo de mecanismos que aseguren una mayor
eficiencia en el gasto, sin el verdadero estímulo al esfuerzo fiscal, sin mejorar las
capacidades administrativas de los estados; la descentralización resultaría un estímulo
al desperdicio, a la duplicidad de esfuerzos, y contribuiría así, a la proliferación de la
burocracia, tornándose costosa, acentuando la rigidez del gasto a todos los niveles de
gobierno repercutiendo así, en una mayor presión sobre el presupuesto nacional.
Esto pudiera visualizarse más que todo con el traspaso de las transferencias
concurrentes asumidas por los estados, las cuales deben ir acompañadas de la
correspondiente transferencia de recursos humanos, financieros y materiales
previamente bajo la responsabilidad del gobierno nacional.
Si no se establecen mecanismos de compensación, se pudieran profundizar las
desigualdades interregionales.
Si el proceso de descentralización carece de sistemas de control y mecanismos de
rendición de cuentas a los ciudadanos, se pudieran generar nuevos tipos de
clientelismo, corrupción y desmejoramiento de la calidad de los servicios prestados a
los usuarios de los mismos.
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Aquí debemos ser muy cuidadosos ya que hay ciertas variables que integran las
necesidades de la sociedad que pueden ser plenamente satisfechas a nivel locas, es
decir de manera descentralizada sin alteran ningún tipo se equilibrio, en este punto se
puede hablar por ejemplo de la recolección de desechos sólidos, el servicio de agua,
luz entre otros; sin embargo existen otros aspectos que funcionan de manera más
eficiente al ser controladas a nivel nacional o central como por ejemplo la salud, la
misma seguridad del estado, lo cual al ser controlada a nivel local puede conllevar a
alterar significativamente su equilibrio y perder con ello su finalidad social.
Debilidades y Amenazas
De acuerdo a los planteamientos de Silva (199), en cuanto a las debilidades de la
autonomía financiera o la descentralización de finanzas públicas, se pudiera presentar
en cuanto a la disparidades regionales, sobre todo en los Estados o Municipios con
menos capacidad para general recursos propios; en cuanto a las amenazas, si se
mantiene las excesivas transferencias de recursos desde el nivel central, se continua
inhibiendo el proceso de descentralización fiscal regional, manteniendo el viejo
esquema centralista de manera solapada; de continuar con ello la descentralización
solo es letra muerta en diferentes normas, postulados y doctrinas que se vería como
un sueño álgido en espera de ser materializado.
La Descentralización Fiscal en Venezuela
De acuerdo con lo establecido en el artículo 4º de la Constitución de 1999,La
Descentralización Fiscal debe apoyase los principios de autonomía financiera,
coordinación, solidaridad interterritorial, unidad de la política económica y
corresponsabilidad.
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En 1989 a través de la Ley Orgánica de Descentralización Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder público promulgada se inicio en
Venezuela al proceso de descentralización de competencias, primero desde el nivel
central hacia los Estados y luego de éstos hacia los Municipios, dicho proceso hace
presumible que las gestiones regionales o locales puedan lograr suficientes
recursos para financiar las competencias transferidas y las responsabilidades que la
dinámica social les exige; es así, que este argumento nos pone frente a la
posibilidad de una descentralización fiscal, con expectativas de diversidad de
fuentes de ingreso, con la participación activa de los distintos niveles de gobierno,
con la ambición latente de alcanzar una verdadera autonomía fiscal.
Sin embargo esta ansiada autonomía fiscal, se ve truncada en cuanto a la
posibilidad de recaudación de impuestos que le es atribuida a los estados y
municipios, puesto que la mayor fuente de ingreso o de recaudación por potestad
tributaria constitucionalmente le ha sido adjudicada al poden nacional, quedando
los Estados y Municipios Constitucionalmente atados o limitados a una pequeña
posibilidad de recaudación tributaria; teniendo con ello que someterse a
transferencias desde el nivel central, viendo truncada su posibilidad de ingresos
propios y autogestión, marcando así el desequilibrio vertical en cuanto a la materia
fiscal; ello en detrimento de la tan anhelada descentralización. Mientras las
transferencias tengan tendencias crecientes y no se descentralicen competencias
y servicios a los gobiernos regionales y locales, se continúa alimentando un proceso
de centralización contario al paradigma federal de nuestro país
Considerando la posición asumida por Sánchez Meleán (2000:10) en la Hacienda
Pública Estadal, deben permanecer las Transferencias Intergubernamentales:
Situado Constitucional y las Asignaciones Económicas Especiales. Mientras que el
régimen y administración de los hidrocarburos sea competencia nacional y
persistan las desigualdades actuales entre Estados y Municipios estas
transferencias serán indispensables como mecanismos compensatorios.
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Asimismo, se cree que los recursos provenientes del Fondo Intergubernamental
para Descentralización deben convertirse en un impuesto compartido (IVA) que
ingresen definitivamente a los Estados, ello debe complementarse con el Fondo de
Compensación Interterritorial establecido en el artículo 185 del texto constitucional
de 1999.
Se cree que se puede analizar la posibilidad de compartir tributos entre el
gobierno central y el regional; no se propone la creación de tributos nuevos, sino el
compartir los existentes atendiendo la naturaleza de los mismos, sobre todo pensar
un poco en aquellos que contribuyan al desarrollo propio de cada región. Entre los
tributos compartidos por el Poder Central al Poder Estadal Sánchez Meleán
(2000:20) plantea, que podrían estar: El Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto
Sobre la Renta Personas Naturales y el Impuesto sobre Sucesiones Donaciones y
demás ramos conexos.
señala el autor citado, los impuestos que son de recaudación más directa, serían los
ingresos más apropiados de establecer a nivel estadal, que podrían llamarse los
tributos exclusivos, que podrían ser: El Impuesto al Consumo de la Gasolina y otros
derivados, el Impuestos de cigarrillos, Impuestos específicos al Consumo, Juegos y
Apuestas licitas, Papel Sellado, Timbres y Estampillas, Impuestos sobre Salinas y
Ostrales de Perlas, Impuestos Minerales no metálicos y las Tasas sobre Carreteras,
Puertos, Puentes, Aeropuertos entre otros.
Estos tributos están destinados al desarrollo de la fuerza fiscal para entidad estadal,
sería más que justificable la descentralización de los impuestos, no solo para
mejorar en cierta medida la base fiscal y presupuestaria de los gobiernos
regionales, sino para que conjunta o separadamente se combata la evasión fiscal y
para que las entidades locales dejen de ser meramente agentes del gasto
desligados del esfuerzo fiscal para la obtención de ingresos.
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Consideraciones para transferir una política pública municipal:
A continuación, se van a mencionar una serie de condiciones que a mi juicio,
representan un escenario ideal que promueve la trasferencia de una competencia
municipal hacia las comunidades, más allá de lo meramente jurídico. En este sentido,
se presentan unos ejemplos particulares reales de los cuales tengo conocimiento, en
funcionamiento en el municipio Sucre del Estado Aragua (Cagua y Bella Vista).
A) En primer lugar, es necesario que el gobierno municipal sincere las políticas
públicas que están realmente manejadas y controladas con eficacia, y que
podrían mejorar su eficiencia a través de una desconcentración operativa y
administrativa con la comunidad a quien beneficia. No puede pretender un
organismo público, que una actividad que no ha podido conducir, va a
transferirla a una comunidad y esta va lograr su funcionamiento. Por ejemplo,
una localidad presenta problemas de suministro de agua por deficiencia en la
red de distribución, si no llega el vital liquido, ¿Qué puede una comunidad
administrar?. Tendría que realizarse una inversión de cambio de la red o de
perforación de un pozo para que luego la comunidad mantenga el servicio.
“Los municipios promoverán la desconcentración del gobierno y administración, así
como la descentralización para la prestación de los servicios. En los procesos de
desconcentración se establecerán formas efectivas de participación ciudadana” (Ley
Orgánica del Poder Público Municipal, título III, capítulo II, artículo 71).
Así como es importante establecer los bienes o servicios que se están prestando
bien, es importante sincerar en que áreas existe debilidad, ya que la ley permite al
gobierno municipal la descentralización a través de la creación de institutos
autónomos, sociedades, fundaciones, sociedades civiles municipales, o la figura de la
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concesión. Estas figuras jurídicas, operativas y administrativas solo deben ser
justificadas cuando se quiere disminuir la burocracia y mejorar la aplicación de una
política pública con eficiencia y beneficio de la comunidad, y no a favor de un
particular. En este particular se puede ver en los artículos 72 y 73 de la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal (LOPPM), la legalidad de estas figuras.
B) Existencia de una comunidad interesada en mejorar una política publica que
la beneficia o afectada negativamente por la fallas del prestador del servicio
público (sea el gobierno local o un tercero). No basta con la voluntad política de
un gobierno local en transferir competencias, sino existen comunidades
organizadas interesadas en recibir dicha responsabilidad. El compromiso de un
grupo de personas para operar y/o administrar un bien o servicio, no solo es
con el gobierno local, sino también con el resto de la comunidad a quien se
beneficia, pero también debe existir el compromiso de esta última con los
responsables para poder mantener y mejorar el objeto de transferencia. Esto
es lo que en la Constitución de 1999, se promueve como participación activa y
protagónica.
Ejemplo: En este caso, cabe referirse a la comunidad de La Haciendita,
ubicada en el municipio mencionado, con más de 800 viviendas. Con graves
problemas de agua por años, a pesar de tener 4 pozos, donde solo dos estaban
funcionando para el año 2006 y uno de ellos con sospechas de contaminación. Este
servicio estaba siendo suministrado por una empresa privada. Para resumir, luego de
que la comunidad organizada adquiere personalidad jurídica a través del consejo
comunal y manifiesta su voluntad de asumir el control de este servicio, el Municipio en
uso de las competencias y atribuciones que la ley de confiere asume el control del
mismo por sentencia judicial e inmediatamente transfiere este para que sea operado y
administrado por los solicitantes. Los resultados fueron inmediatos, con el aporte
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económico de una cuota especial de todos los habitantes que permitió poner operativo
otro pozo y establecer los criterios técnicos para la descontaminación de otro.
C) El gobierno municipal debe convertirse en un promotor de la necesidad de
transferencia de servicios a las comunidades y debe dar el apoyo necesario
para estimular, capacitar e impulsar a las comunidades a ser corresponsables y
participes en la ejecución de políticas públicas, y de allí la importancia del papel
que deben jugar los consejos comunales. Si un grupo de habitantes de una
comunidad poseen la capacidad técnica, operativa y administrativa, y se
organizan legalmente para prestar un servicio público, no solo van a aceptar la
transferencia cuando el gobierno local desee hacerla, sino que tendrán la
cualidad jurídica para solicitarla, y lo mas importante es que mejoraran las
prestación de dicho servicio y al mismo tiempo se convierten en un ejemplo a
emular por otras comunidades. Esta formación también debe darse a lo interno,
para que los funcionarios públicos estén preparados para este cambio
paradigmático y lejos de convertirse en elementos de contención (quizás por
ver en peligro su estabilidad laboral y/o celo profesional), faciliten los
mecanismos para estas trasferencias de competencias.
En la LOPPM, se puede leer en los artículos 280 y 281, que los servicios públicos
municipales pueden ser objetos de descentralización y transferencia por solicitud de
las comunidades y grupos vecinales organizados, siempre que demuestren su
capacidad para prestarlos. Así mismo, las trasferencias a las comunidades pueden
venir directamente del estado en asuntos de su competencia.
Ejemplo: en el municipio Sucre del Estado Aragua, la recolección de desechos
sólidos es manejado a través de un grupo de cooperativas, que prestan el servicio por
un costo inferior al que se venia erogando para el año 2004 a través de una concesión
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a un particular, que además no prestaba el servicio con regularidad, lo cual también
fue mejorado.
D) El municipio o estado debe prever los recursos materiales y financieros
suficientes para hacer efectiva la transferencia operativa y/o administrativa. Si
la comunidad no cuenta con los recursos de manera oportuna y eficiente, los
objetivos de la transferencia de competencia no se pueden garantizar. La
autogestión tiene sus limitantes, sobre todo en el proceso de inicio de
prestación de servicios públicos.
Ejemplo: en el mismo municipio, a partir del año 2007 se estableció dentro del
presupuesto el recurso para la contratación de una cooperativa de barrido, que se
encarga den dos turnos de realizar la limpieza de calles y aceras de un gran sector del
casco central de la ciudad de Cagua. Y para el año 2008, se hizo la previsión para
reproducir este mecanismo en la parroquia Bella Vista.
E) Establecer todo el marco jurídico necesario para hacer efectiva una
transferencia, con la seguridad y solidez que requiere la comunidad para
prestar un servicio, y que esta no sea revocada cuando se alcance un alto nivel
de eficiencia o por el capricho de un mandatario de turno, pero también con la
necesaria protección que requiere el municipio para intervenir o suspender
dicha transferencia cuando se deje de prestar el servicio o se haga
deficientemente. Se requiere seguridad jurídica tanto por la comunidad que
adquiere el compromiso, como por parte del organismo que sede su
responsabilidad. La descentralización y transferencia de competencias, no
puede ser objeto de chantaje político por ninguna de las partes involucradas,
ya que el objetivo final de este es el beneficio de la comunidad y el
mejoramiento de su calidad de vida.
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Ejemplo: En dicho municipio, la administración y operación del cementerio municipal
fue trasferido a una cooperativa, que sin ningún tipo de erogación económica por parte
del ejecutivo ha podido manejar el servicio por más de 4 años. Sin embargo, los
administradores a pesar de querer entregar el servicio por razones de rentabilidad, no
han podido hacer efectiva la misma por las condiciones de incapacidad manifiesta por
parte de las autoridades en manejar el servicio. El marco jurídico en este caso, no fue
bien planteado y ambas partes están incurriendo en irregularidades. Aunque no hay
perjuicio hasta ahora en la prestación del servicio, por falta de claridad de las reglas, la
cooperativa no puede solicitar una erogación económica que haga mas viable y mejore
la calidad del mismo.
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