การปฏิรูปกฎหมายweb.krisdika.go.th/data/outsitedata/article77/file/25-9-60-2.pdf ·...

การปฏรปกฎหมายเพอการบรหารราชการแผนดน

อยางมประสทธภาพ

นายปกรณ นลประพนธ

รองเลขาธการคณะกรรมการกฤษฎกา

25 กนยายน 25601

องคประกอบและธรรมชาตของกฎหมาย

2

ตวบทกฎหมาย

ความตองการของสงคม

ผบงคบใชกฎหมายผ ตองปฏบตตาม

กฎหมาย

ปจจยภายใน

ปจจยภายนอก

DynamicDynamic Dynamic

วตถประสงคของการพฒนากฎหมาย

3

ตวบทกฎหมายผบงคบใชกฎหมาย

ผ ตองปฏบตตามกฎหมาย

ความตองการของสงคม

ยทธศาสตรชาต

กระบวนการตรากฎหมาย

4

• ลาสมย (ไมสอดคลองกบความตองการ/ความเปลยนแปลงของสงคม)

• กลไกตามกฎหมายไมเหมาะสม

I.

ความจ าเปนตองพฒนาตวบทกฎหมาย

ลาสมย

• ไมมการ review ใหสอดคลองกบความตองการ/ความเปลยนแปลงของสงคม

• ไมมการรบฟง Stakeholders และไมมการน าความคดเหนของ Stakeholders มาประกอบการพจารณาอยางจรงจงในทกขนตอนของการตรากฎหมาย

5

• ลอกแบบกฎหมายเกา• ไมมการคดวเคราะหผลกระทบท

อาจเกดขนจากรางกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) ตามกระบวนการตรากฎหมายทด (Good Regulatory Practice: GRP)

• ไมมการรบฟง Stakeholders และไมมการน าความคดเหนของ Stakeholders มาประกอบการพจารณาอยางจรงจงในทกขนตอนของการตรากฎหมาย

กฎหมายเกา

กฎหมายใหม

กลไกตามกฎหมายไมเหมาะสม

6

• การใชระบบคณะกรรมการในเกอบทกกรณ

• การใชระบบควบคมผานการอนมต/อนญาต/ขนทะเบยน มากกวาระบบก ากบ (การแจง) และระบบสงเสรม

• การไมก าหนดกระบวนการท างาน และระยะเวลาอยางชดเจน

• การเพมอ านาจใหหนวยงานและการใหเจาหนาทมดลพนจอยางกวางขวาง

• การใชโทษอาญาโดยไมเหมาะสม

ตวอยาง

7

พระราชบญญตวาดวยความผดอนเกดจากการใชเชค พ.ศ. 2534

มาตรา 4 ผ ใดออกเชคเพอช าระหนทมอยจรงและบงคบไดตามกฎหมายโดยมลกษณะหรอมการกระท าอยางใดอยางหนง ดงตอไปน

(1) เจตนาทจะไมใหมการใชเงนตามเชคนน

(2) ในขณะทออกเชคนนไมมเงนอยในบญชอนจะพงใหใชเงนได

(3) ใหใชเงนมจ านวนสงกวาจ านวนเงนทมอยในบญชอนจะพงใหใชเงนไดในขณะทออกเชคนน

(4) ถอนเงนทงหมดหรอแตบางสวนออกจากบญชอนจะพงใหใชเงนตามเชคจนจ านวนเงนเหลอไมเพยงพอทจะใชเงนตามเชคนนได

(5) หามธนาคารมใหใชเงนตามเชคนนโดยเจตนาทจรต

เมอไดมการยนเชคเพอใหใชเงนโดยชอบดวยกฎหมาย ถาธนาคารปฏเสธไมใชเงนตามเชคนน ผ ออกเชคมความผดตองระวางโทษปรบไมเกนหกหมนบาท หรอจ าคกไมเกนหน งป หรอทงปรบทงจ า

8

TRIPS

• Article 61

Members shall provide for criminal procedures and penalties to be applied at least in cases of willful trademark counterfeiting or copyright piracy on a commercial scale. Remedies available shall include imprisonment and/or monetary fines sufficient to provide a deterrent, consistently with the level of penalties applied for crimes of a corresponding gravity. In appropriate cases, remedies available shall also include the seizure, forfeiture and destruction of the infringing goods and of any materials and implements the predominant use of which has been in the commission of the offence. Members may provide for criminal procedures and penalties to be applied in other cases of infringement of intellectual property rights, in particular where they are committed willfully and on a commercial scale.

9

พระราชบญญตเครองหมายการคา พ.ศ. 2534

มาตรา 108 บคคลใดปลอมเครองหมายการคา เครองหมายบรการ เครองหมายรบรอง หรอเครองหมายรวมของบคคลอนทไดจดทะเบยนแลวในราชอาณาจกรตองระวางโทษจ าคกไมเกนสป หรอปรบไมเกนสแสนบาท หรอทงจ าทงปรบ

มาตรา 109 บคคลใดเลยนเครองหมายการคา เครองหมายบรการ เครองหมายรบรอง หรอเครองหมายรวมของบคคลอนทไดจดทะเบยนแลวในราชอาณาจกรเพอใหประชาชนหลงเชอวาเปนเครองหมายการคา เครองหมายบรการ เครองหมายรบรอง หรอเครองหมายรวมของบคคลอนนน ตองระวางโทษจ าคกไมเกนสองป หรอปรบไมเกนสองแสนบาท หรอทงจ าทงปรบ

10

*No requirement on “a commercial scale”*

Creative Economy

11

Patent

Innovation

New things Reverse engineering &

Development

12

Be Hurdles for Ease of Doing Business &

enhancement of Competitiveness

13

Outdated Regulations

14

1st Pillars: Institutions 84/138

Rank

1.03 Diversion of public funds 88

1.04 Public trust in politicians 111

1.05 Irregular payments and bribes 80

1.08 Wastefulness of government spending 108

1.09 Burden of government regulation 61

1.12 Transparency of government policy making 87

1.16 Reliability of police service 61

1.17 Ethical behavior of firms 92

15

ความจ าเปนตองพฒนาผบงคบใชกฎหมาย

16

• ไมทราบตวบทกฎหมาย

• ไมเขาใจตวบทกฎหมาย

• ไมเขาใจเจตนารมณหรอวตถประสงคของกฎหมาย*

• ละเลยตอหนาท

• เจตนาทจรต

• อตราก าลง/งบประมาณ/อปกรณ ไมเพยงพอ

ปจจยภายใน

ปจจยภายนอก

*ศาลสงปรบคนเกบขยะกวา 2 แสนบาท หลงขายซดหนงรมฟตบาท รบสารภาพลดโทษใหเหลอปรบ 133,400 บาท ...

• ทศาลอาญา วนท 16 ส.ค. ศาลอาญามค าพพากษาในคดท พนกงานอยการเปนโจทกฟอง นายสรตน มณนพรตนสดา เปนจ าเลย ฐานประกอบกจการใหเชา แลกเปลยน หรอจ าน าภาพยนตร จ าพวกแผนวซดภาพยนตร จ าเลยใหการรบสารภาพชนสอบสวน แตใหการปฏเสธในชนศาล คดมอตราโทษปรบตงแต 2 แสน ถง 1 ลานบาท

โจทกฟองและน าสบวา เมอวนท 16 ธ.ค. 2551 จ าเลยประกอบอาชพจ าหนายภาพยนตร อนเปนวสดทมการบนทกภาพและเสยงซงสามารถน ามาฉายใหเหนเปนภาพทเคลอนไหวไดอยางตอเนอง ดวยการเปดจ าหนายเปนแผงลอยไมมเลขท ตงอยรมบาทวถ ในตลาดนดใกลสแยกกรงเทพกรฑา เขตบางกะป กรงเทพมหานคร และไดรบเงนตามราคาแผนวซดภาพยนตรทไดจ าหนายในราคาแผนละ 20 บาท โดยมไดรบใบอนญาต เหตเกดทแขวงหวหมาก เขตบางกะป กรงเทพมหานคร ขอใหลงโทษตามพระราชบญญตภาพยนตรและวดทศน พ.ศ. 2551

จ าเลยปฏเสธวา จ าเลยเปนลกจางชวคราว ต าแหนงพนกงานเกบขยะ ประจ าเขตสะพานสง กองรกษาความสะอาดกรงเทพมหานคร เกบขยะระหวางเวลา 04.00 น.ถง 10.00 น. เมอเกบขยะแลวจะแยกขยะทพอขายได ไปขายทแผงแบกะดน ตลาดหนาหมบานนกกฬา โดยขายปะปนกบหมอหงขาว และรองเทาเกา ตอมาถกต ารวจ สน.หวหมาก จบ โดยยอมรบวาขายจรง แตไมไดเปนผประกอบการ และน าพนกงานขบรถขยะ กบหวหนางาน มาใหการท านองเดยวกน

ศาลพพากษาวา จ าเลยกระท าผดตามฟอง ใหปรบ 200,100 บาท แตจ าเลยเคยใหการรบสารภาพชนสอบสวน คงลดโทษใหเหลอปรบ 133,400 บาท ถาไมจายคาปรบใหกกขงแทนคาปรบ จ าเลยฟงค าพพากษาแลว ขอยนประกนตว ในวงเงน 100,00บาท กอนยนอทธรณค าพพากษาตอ

17http://oknews.exteen.com/20100816/entry-82

พระราชบญญตภาพยนตรและวดทศน พ.ศ. 2551

มาตรา 54 หามผใดประกอบกจการใหเชา แลกเปลยน หรอจ าหนายวดทศนโดยท าเปนธรกจหรอไดรบประโยชนตอบแทน เวนแตไดรบใบอนญาตจากนายทะเบยน

ใบอนญาตนน ใหออกส าหรบสถานทใหเชา แลกเปลยน หรอจ าหนายวดทศนแตละแหง

การขอใบอนญาตและการออกใบอนญาตใหเปนไปตามหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขทก าหนดในกฎกระทรวง

มาตรา 82 ผใดฝาฝนมาตรา 53 วรรคหนง มาตรา 54 วรรคหนง หรอประกอบกจการดงกลาวในระหวางถกพกใชหรอถกเพกถอนใบอนญาต ตองระวางโทษปรบตงแตหนงแสนบาท ถงหาแสนบาท และปรบอกไมเกนวนละหนงหมนบาทตลอดระยะเวลาทฝาฝนอย

18

ธรกจ (พจนานกรมราชบณฑตยสถาน 2542)

น. การงานประจ าเกยวกบอาชพคาขาย หรอกจการอยางอนทส าคญและทไมใชราชการ

ความจ าเปนตองพฒนาผปฏบตการตามกฎหมาย

19

• ขาดจตส านกในการปฏบตตามกฎเกณฑของสงคม

• ไมรกฎหมาย และไมสามารถเขาถงขอมลกฎหมาย

• ไมเขาใจตวบทกฎหมาย

• ไมสะดวกในการปฏบตใหถกตองตามกฎหมาย

20

II.

การพฒนาตวบทกฎหมาย

IIการพฒนาตวบทกฎหมาย

21

ตวบทกฎหมาย

ความตองการของสงคม

ปจจยภายใน

ปจจยภายนอก

Dynamic

Dynamic Dynamic

ผเกยวของกบการพฒนาตวบทกฎหมาย

22

กอนเปลยนแปลงการปกครอง

หลงเปลยนแปลงการปกครอง

พระมหากษตรยหนวยงานทรบผดชอบ

2475-2533 2534-2552 2553-ปจจบน

ศาล

รฐสภา

นกวชาการ/ผประกอบวชาชพ

คณะกรรมการพฒนากฎหมาย

คณะกรรมการปฏรปกฎหมายองคกรพฒนาเอกชน

องคกรภาคประชาชน

รฐบาล

การก าหนดประเดนการพฒนากฎหมาย

23

Problem defined Possible solutions Suitable solution

Hearings

Legal Policy

Legal Research

regulatory and non-regulatory

In Thai context

Administrative Policy

Hearings

Legal text

Problem

Needs for Legal Research :Transnational Legal Problems

24

ประเทศ ก. ประเทศ ข. ประเทศ ค.

ปญหา A ปญหา A ปญหา A

ปญหา B ปญหา D ปญหา F

ปญหา C ปญหา E ปญหา C

Social reality ก. Social reality ข. Social reality ค.

กฎหมายประเทศ ก.

กฎหมายประเทศ ข.กฎหมายประเทศ ค.

25

Transnational Legal Science

National Law

National Law

National Law

National & Transnational Legal Science

การพฒนาตวบทกฎหมายไทยทผานมา

1. ไมมเปาหมายการพฒนากฎหมายทชดเจน - ขาดการมองในภาพรวม

2. งานวจยทางกฎหมายสวนใหญเปนการน าตวบทกฎหมายไทยกบกฎหมายตางประเทศทเปนอยในปจจบน (Existing Laws) มาเปรยบเทยบกน โดยขาดการศกษาวเคราะหในเชงโครงสราง (เชน รปแบบของรฐ รปแบบการปกครอง) รวมทงความเปนมาและพฒนาการของกฎหมายตางประเทศ (Historical Approach) ในแตละเรอง และขาดการศกษาความเชอมโยงกบมตทางสงคมอน ๆ

3. ขาดการวเคราะห (Analysis) ความเหมาะสมในการน าทฤษฎหรอหลกกฎหมายตางประเทศ เขามาใชในบรบทของสงคมไทย

4. ไมค านงถงพนธกรณทประเทศไทยท าไวกบตางประเทศ/องคการระหวางประเทศ**ผลการศกษาวจยจ านวนมากจงขาดความสมบรณและไมสามารถน าไปใชไดจรง*

26

การพฒนาผบงคบใชกฎหมาย

27

ผบงคบใชกฎหมาย

ความร

คณธรรม/จรยธรรม

ฝกอบรม

ศกษาทศนคต/คานยม

โครงสราง

รายได/สวสดการ

อปกรณ

CarrierPath

การพฒนาผปฏบตตามกฎหมาย

28

ผปฏบตตามกฎหมาย

ความร/ความเขาใจ

คณธรรม/จรยธรรม

การเขาถงขอมล

ศกษา

ทศนคต/คานยม

29

LRC

Researchteam Issue Paper

1st Public Comments

DiscussionPaper

2nd PublicComments

Draft ReportFinal Report

Gov.

Request

Report

Report1

2

3

4

5

6

7

89

Report

Report

Report

การพฒนากระบวนการรางกฎหมายในฝายบรหารStakeholders

30

คณะกรรมการพฒนากฎหมาย

รมต.

Issue Paper

1st Public Comments

DiscussionPaper

2nd PublicComments

Report

1

3

4

5

6

7

ขอเสนอการพฒนากระบวนการรางกฎหมายในฝายบรหาร

กรอ.

2

ครม.

ด าเนนการตาม พรฎ. ทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายฯ

31

มาตรา 77 รฐพงจดใหมกฎหมายเพยงเทาทจ า เปน และยกเลกหรอปรบปรงกฎหมายทหมดความจ าเปนหรอไมสอดคลองกบสภาพการณ หรอท เปนอปสรรคตอการด ารงชวตหรอการประกอบอาชพโดยไมชกชาเพอไมใหเปนภาระแกประชาชน และด าเนนการใหประชาชนเขาถงตวบทกฎหมายตาง ๆ ไดโดยสะดวกและสามารถเขาใจกฎหมายไดงายเพอปฏบตตามกฎหมายไดอยางถกตอง

รางรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย

32

กอนการตรากฎหมายทกฉบบ รฐพงจดใหมการรบฟงความคดเหนของผเกยวของ วเคราะหผลกระทบทอาจเกดขนจากกฎหมายอยางรอบดานและเปนระบบ รวมทงเปดเผยผลการรบฟงความคดเหนและการวเคราะหนนตอประชาชน และน ามาประกอบการพจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทกขนตอน เมอกฎหมายมผลใชบงคบแลว รฐพงจดใหมการประเมนผลสมฤทธของกฎหมายทกรอบระยะเวลาทก าหนดโดยรบฟงความคดเหนของผเกยวของประกอบดวย เพอพฒนากฎหมายทกฉบบใหสอดคลองและเหมาะสมกบบรบทตาง ๆ ทเปลยนแปลงไป

33

รฐพงใชระบบอนญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณทจ าเปน พงก าหนดหลกเกณฑการใชดลพนจของเจาหนาทของรฐและระยะเวลาในการด าเนนการตามขนตอนตาง ๆ ทบญญตไวในกฎหมายใหชดเจน และพงก าหนดโทษอาญาเฉพาะความผดรายแรง

34

มาตรา 258ค. ดานกฎหมาย(1) มกลไกใหด าเนนการปรบปรงกฎหมาย กฎ ระเบยบ หรอ

ขอบงคบตาง ๆ ทใชบงคบอยกอนวนประกาศใชรฐธรรมนญนใหสอดคลองกบหลกการตามมาตรา 77 และพฒนาใหสอดคลองกบหลกสากล โดยใหมการใชระบบอนญาตและระบบการด าเนนการโดยคณะกรรมการเพยงเทาทจ าเปนเพอใหการท างานเกดความคลองตว โดยมผรบผดชอบทชดเจน และไมสรางภาระแกประชาชนเกนความจ าเปน เพมความสามารถในการแขงขนของประเทศ และปองกนการทจรตและประพฤตมชอบ

35

(2) ปฏรประบบการเรยนการสอนและการศกษาอบรมวชากฎหมายเพอพฒนาผประกอบวชาชพกฎหมายให เปนผมความรอบร มนตทศนะ และยดมนในคณธรรมและจรยธรรมของนกกฎหมาย

(3) พฒนาระบบฐานขอมลกฎหมายของรฐโดยใชเทคโนโลยตาง ๆ เพอใหประชาชนเขาถ งขอมลกฎหมายไดสะดวก และสามารถเขาใจเนอหาสาระของกฎหมายไดงาย

(4) จดใหมกลไกชวยเหลอประชาชนในการจดท าและเสนอรางกฎหมาย

ขอเสนอ 1

• ก าหนดเปาหมายการพฒนาคณภาพของกฎหมาย

“Better regulations for better lives”

• การรางกฎหมายใหม ใหด าเนนการตามมาตรา 77 ของรางรฐธรรมนญอยางเครงครด

• ส าหรบกฎหมายทมอยแลว ให รมต . จดใหมการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย กฎ ระเบยบในความรบผดชอบตาม พรฎการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย

36

ขอเสนอ 2

• ก าหนดตวชวดความส าเรจในการพฒนาคณภาพของกฎหมาย โดยอยางนอย rank ของประเทศไทยในหวขอ 1.09 Burden of government regulation ของ WEF Global Competitiveness Index ในป 2017-2018 ตองต ากวาล าดบ 50

37