Основы местного самоуправления
Post on 03-Jan-2016
76 Views
Preview:
DESCRIPTION
TRANSCRIPT
Основы местного самоуправления
Лекция 3
Вступление в действие 131-ФЗ
• Ряд регионов с 01.01.06 г.:– Ульяновская область – Липецкая область– Самарская область– Белгородская область– Республика Марий Эл и др.
• С 01.01.2008 г. объявили о полном вступлении в действие 131-ФЗ 68 регионов (из 83, не считая Чечни и Ингушетии)
• Остальные – с 01.01.09 г., должны провести работы по:– Территориальной организации– Административной организации– Выстраиванию межбюджетных отношений
Модель территориальной организации МСУ
4 типа муниципальных образований
1. Поселение (городское /сельское)
2. Муниципальный район
3. Городской округ
4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения - Москва, Санкт-Петербург
1- 3 типы муниципальных образований равны по статусу перед законом, с собственными полномочиями
ГНП
М у н и ц и п а л ь н ы й р а й о н
Городской округ
Городское поселение
Сельское поселение
СНП СНП
СНП
ГНПСНП ГНП
СНП
ГНП
СНП
Сельское поселение
Городское поселение
П о с е л е н и я
Территории с низкой
плотностью населения
С у б ъ е к т Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и
Территориальная организация МСУ по 131-ФЗ: унификация
Количество муниципальных образований до реформы и к моменту вступления в силу Федерального закона №131-ФЗ
(01.01.2006г.)
Муниципальные образования
2005 год 2006 год
всего в т.ч. вновь образованные
Городские округа 1601 522 18
Муниципальные районы
900 1802 238
Городские поселения
443 1756 1295
Сельские поселения
8789 19892 10720
Внутригородские районы
- 236 -
Всего 11733 24208 12251
ЧИСЛО МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙна 1 января 2008 г.
Число муниципаль-
ных образований
Российская Федерация, всего 24151
муниципальные районы 1799
городские округа 521
внутригородская территория города федерального значения 236
городские поселения 1734
сельские поселения 19861
Проблемы территориальной организации
Беспорядок с границами:• либо вовсе отсутствуют, либо маркированы
приблизительно• иногда являются предметом спора соседей
(межэтнические споры)• проблемы «спецтерриторий»• требуются значительные ресурсы органов
государственной власти субъектов РФ на определение, описание и утверждение границ МО
• адаптация старой административной сетки к новой схеме
Проблемы территориальной организации (2)
Проблемы статуса МО:• Попытка ликвидировать городские округа (Иркутская
область, Ленинградская область)• Превращение всех районов в городские округа
(Сахалинская область, Свердловская область, Калининградская область)
• Попытки превратить районы в продолжение «вертикали» государственной власти
• Создание новых муниципальных субъектов (агломерации, укрупнение поселений)
• Искусственное объединение значительного числа сельских поселений с городом и создание единого городского округа в целях укрупнения муниципальных образований
Территориальная организация МСУ - некоторые выводы
• Незавершенность территориальных преобразований (по 131-ФЗ – к 01.01.09 г., сейчас - пролонгация)
• Новая модель территориальной организации МСУ решая вопрос доступности населения к органам власти, не обеспечила доступности населения к услуге и не гарантировала экономическую стабильность МО
• Федеральная и региональная судебная практика по спорным вопросам территориальной организации местного самоуправления не обеспечила стабильного прецедента
• Противоречие: разнообразие страны - унифицированная система
Дискуссия по дальнейшему развитию двухуровневой модели МСУ в России
Три разных подхода: • Первый – оставить разграничение полномочий в
существующей концепции ФЗ №131 и попытаться сохранить независимость поселений от районов со своим кругом вопросов
• Второй – усилить поселенческий уровень, закрепив за ним все вопросы местного значения, а на уровне района сформировать низовой уровень государственной власти.
• Третий – вернуться к советской модели местного управления с закреплением прямого соподчинения поселений органам власти муниципального района.
Межмуниципальное сотрудничество
• Представительные органы муниципальных образований:– для совместного решения вопросов
местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме ЗАО и ООО
– могут создавать некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов
Проблемы организации межмуниципального сотрудничества
• Неурегулированность механизмов сотрудничества
• Негативное отношение со стороны субъектов РФ и районов к кооперации поселений
• Противоречия между 131-ФЗ и ФЗ «О приватизации муниципального имущества» и «Об акционерных обществах» (131-ФЗ разрешает МО вступать в ЗАО, а з-н об акционерных обществах – нет)
Территориальные ресурсы МСУ• К 01.01.2009 г.:
– Разграничение собственности на землю – работа в начальной стадии
– Проведение силами органов МСУ инвентаризации, межевания, формирования и постановки на кадастровый учет участков
• К 01.01.2012 г. разработка и утверждение Генпланов, правил землепользования и застройки. Без Правил органы МСУ не смогут принимать решения по предоставлению участков под застройку
• Главная проблема: финансирование и кадровое обеспечение всех этих работ
Классификация органов МСУ
• По способу образования:– Выборные – население напрямую выбирает и наделяет
их полномочиями по решению вопросов местного
значения
– Прочие – либо назначаются, либо формируются на
добровольной основе с последующим утверждением,
либо формируются на основе кооптации
Классификация органов МСУ (2)
• По типу исполняемых функций:
– Представительный орган – представляет
интересы населения (совет, дума и др.)
– Исполнительно-распорядительный орган –
реализует интересы населения (администрация)– Контрольный орган муниципального образования
(контрольно-счётная палата, ревизионная комиссия и др.)
– Глава МО – разные варианты
Формы избрания главы МО (ст. 36 ФЗ-131)
• Глава МО в соответствии с уставом МО может:– избираться населением и:
• возглавлять администрацию• возглавлять представительный орган (+ сити-менеджер)
– избираться из состава депутатов представительного органа и возглавлять представительный орган (+ сити-менеджер)
• Глава МО не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и главы администрации, но для сельских поселений и внутригородских территорий городов федерального значения – ИСКЛЮЧЕНИЕ
Организационная структура администрации МО
• Организационная структура – состав и соподчинённость взаимосвязанных организационных единиц, звеньев и ступеней, наделённых определёнными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций
• В основе – принципы единоначалия и иерархической подчинённости
МЭР и принципы построения организационной структуры
администрации МО (по В.Б. Зотову)
• Направленность на достижение целей
• Перспективность
• Способность к развитию (адаптивность)
• Комплексность
• Индивидуальность для каждого МО
• Экономичность
Типичные звенья организационной структуры администрации МО
• Глава администрации• Заместители Главы (среди них – 1-2 первых)• Структурные подразделения:
– департамент– комитет– управление– отдел
• Коллегиальные совещательные органы• Аппарат администрации
Администрация МО (линейно-функциональная схема)
Функциональные Отраслевые Территориальные Вспомогательные
Службы: Отрасли: Районные администрации в городе
Аппарат администрации и его подразделения
финансовая ЖКХэкономическая транспортправовая здравоохранение
информационная образование
по управлению имуществом
соцзащита
по управлению землей и др.
культура и др.
Структурные подразделения
Плюс к этому – особые органы для выполнения делегированных госполномочий, а также совещательные административные структуры при главе МО (коллегия)
Город Дзержинский Московской области
Проблемы линейно-функциональной схемы
• Организация системы муниципального управления стремится сохранить
стабильность и неизменность, инновации – угроза для ее существования
• Критерий эффективности – работа самой системы, а не результат ее
деятельности
• Неразвитость системы функциональных связей между подразделениями,
проблемы с решением межотраслевых проблем, дублирование одних
функций при потере других
• Затратный характер работы подразделений – каждый добивается
максимизации количества ресурсов для себя, а не общей эффективности
их расходования
• Нацеленность на текущие задачи, связанные с жизнеобеспечением, а не
на стратегические задачи развития
• Смешение управленческих функций и хозяйственной деятельности,
объединение функций заказчика, исполнителя и контролирующего органа
Направления совершенствования
• Разделение управленческих и хозяйствующих
функций
• Внедрение программно-целевых структур и
механизмов управления
• Ориентация на конечный результат
• Повышение координации работы подразделений
• Координация планирования
• Использование механизмов ГЧП в МЭР
Разделение управленческих и хозяйствующих функций
• Вывод за рамки администрации всех
структур, занимающихся хозяйствующей
деятельностью
• Придание им статуса муниципальных
учреждений с юридической регистрацией
• Акционирование муниципальных
предприятий, перевод муниципальных
учреждений в автономные учреждения
Внедрение программно-целевых структур и механизмов управления
• В дополнение к линейно-функциональным
структурам – программно-целевые:
– Штабы
– Комиссии
– Рабочие группы
• Внедрение программно-целевых методов
управления
Ориентация управления на конечный результат
• Внедрение системы целевых индикаторов
• Бюджетирование, ориентированное на
результат
• Проектный принцип работы
Повышение координации работы подразделений
• Повышение чёткости оперативного управления
• Использование стратегического плана как основы для координации трёх основных видов планирования:– социально-экономического– финансового– территориального
Координация планирования
• Создание отдельного структурного подразделения
планирования с функциями:– собственно разработки планов
– межведомственной координации работы по разработке и
реализации планов
– мониторинга, экспертизы и оценки выполнения планов
– разрешения противоречий между участниками процесса
разработки и реализации планов
• Создание специальной технической службы,
обеспечивающей информационные потоки
Использование механизмов ГЧП
Основные направления• Привлечение частных компаний к реализации
функций общественного сектора экономики• Содействие развитию бизнеса для создания
рабочих мест и укрепления налоговой базы• Привлечение широкого круга стейкхолдеров к
планированию МЭР
Факторы, определяющие уровень развития механизмов ГЧП
• Традиции управления
• Позиция бизнеса – местного и приходящего
• Активность общественности
• Количество финансовых, кадровых и прочих
ресурсов города
• Другие факторы
Кадровые проблемы
• Муниципальная служба непрестижна и малооплачиваема
• В муниципалитетах доминируют женщины (75%) и лица предпенсионного возраста
• Более 30% специалистов имеют гуманитарное образование, только 10% – экономическое и лишь 1% – профильное управленческое
• Нет полноценной системы подготовки муниципальных служащих
Проблемы развития инфраструктуры
• Необходимо привлечённое финансирование:– Государственное – идёт по направлению
жилищного строительства (необходимо софинансирование в 30-40% плюс расходы на подготовку проектов)
– Заёмное – ограничения по Бюджетному кодексу (15% – предел финансирования выплат по долгу)
– Разработка механизмов государственно-частного партнерства – в начальной стадии
top related