การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม

Postmodern Public Administration พมพครงท 2

รองศาสตราจารย ดร.ประโยชน สงกลน

วทยาลยการเมองการปกครอง มหาวทยาลยมหาสารคาม

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม Postmodern Public Administration ผเขยน รองศาสตราจารย ดร.ประโยชน สงกลน พมพครงแรก 2556 พมพครงทสอง 2561 จ านวนทพมพ 300 เลม ออกแบบปก จนทรสดา การด ลขสทธ สงวนลขสทธตามกฎหมาย สถานทพมพ อภชาตการพมพ อ าเภอเมอง จงหวดมหาสารคาม โทร. 043-721403 จดท าโดย ประโยชน สงกลน เลขมาตรฐานสากลประจ าหนงสอ ISBN 978-616-468-891-9

_______________________________________________ ขอมลทางบรรณานกรมของหอสมดแหงชาต ประโยชน สงกลน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม. – มหาสารคาม : อภชาต การพมพ, 2561. 146 หนา. 1. การบรหารรฐกจ. 2. ยคหลงสมยใหม. I. ชอเรอง.

(1)

ค ำน ำ

หนงสอเรอง กำรบรหำรรฐกจยคหลงสมยใหม (Postmodern Public Administration) เลมน เปนผลทสบเนองมาจากการผเขยนไดท าการวจยเรอง “การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม” (Postmodern Public Administration) โดยไดรบทนอดหนนการวจยจากวทยาลยการเมองการปกครอง มหาวทยาลยมหาสารคาม งบประมาณเงนรายได ประจ าป พ.ศ. 2552 และไดน ามาพฒนาเปนหนงสอและตพมพครงแรกเมอป พ.ศ. 2556 และการพมพครงนเปนครงท 2 โดยเนอหาสาระหลกยงคงเหมอนเดม เพยงแตมการปรบปรงแกไขเนอหาในบางหวขอ และแกไขค าผดทพบในการพมพครงแรก

แนวคดแบบหลงสมยใหม (postmodern) เกดขนมาในชวงปลายศตวรรษท 20 โดยเรมปรากฏครงแรกในสาขาศลปะและวรรณคดวจารณ และแพรขยายเขาสสาขาปรชญา สาขาทางดานสงคมศาสตร สาขารฐศาสตรและการบรหารรฐกจในทสด โดยในสวนของสาขาการบรหาร รฐกจนนมการเคลอนไหวเปลยนแปลงแนวคดไปจากการบรหารรฐกจในยคสมยใหม (modern) เปนอยางมาก เชน แนวคดเกยวกบประสทธภาพ แนวคดเกยวกบผลประโยชนสาธารณะ แนวคดเกยวกบนโยบายสาธารณะและแนวคดเกยวกบการบรหารจดการ เปนตน

แนวโนมของการบรหารรฐกจทมงไปสแนวคดแบบหลงสมยใหมนบเปนเรองทนาสนใจและเปนเรองททาทายเปนอยางยง เนองจากแนวคด

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม (1)

(2)

ดงกลาวเปนการปฏเสธหรอถอยหางออกจากตวแบบระบบราชการของ เวเบอร (Max Weber) และระเบยบวธการศกษาแบบวทยาศาสตร ซงเปนแนวคดการจดองคการและวธการหาความรกระแสหลกทครอบง าการบรหารจดการในยคสมยใหม โดยแนวคดในยคสมยใหมเกยวกบวธการจดหนวยงานสาธารณะและวธการไดมาซงความรก าลงถกตงค าถามถงความถกตองชอบธรรม และถาหากอทธพลของแนวคดแบบหลงสมยใหมมมากขนแลว ต าราทงหลายเกยวกบการบรหารจดการภาครฐในยคสมยใหมกอาจจะตองมการปรบปรงแกไขอยางขนานใหญหรออาจจะตองมการเขยนขนใหมทงหมด เพอใหสอดคลองกบแนวคดการจดหนวยงานและวธการหาความรภายใตกรอบแนวคดของยคหลงสมยใหม

ในหนงสอเลมน ผเขยนไดส ารวจแนวคดทฤษฎตางๆ ในยคหลงสมยใหม และน าเสนอแนวทางในการน าแนวคดทฤษฎเหลานนไปประยกตใชในการบรหารรฐกจ และไดชใหเหนถงแนวโนมของการบรหารรฐกจวาก าลงด าเนนไปสรปแบบใหมในเชงคณภาพ โดยการบรหารรฐกจยคสมยใหม (modern) ก าลงคอยๆ เสอมความนยมลง และแนวคดของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม (postmodern) คอยๆ เพมความส าคญขนตามล าดบทงในเชงทฤษฎและในแงของการปฏบต

ในความส าเรจของหนงสอเลมน มหนวยงานและบคคลทเกยวของทผ เขยนควรจะไดแสดงความขอบคณไว ณ โอกาสน โดยผ เขยนขอขอบคณวทยาลยการเมองการปกครอง มหาวทยาลยมหาสารคาม ทไดใหการสนบสนนทนวจยซงเปนจดก าเนดของหนงสอเลมน ขอกราบ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม(2)

(3)

ขอบพระคณรองศาสตราจารยสดา สอนศร อดตคณบดวทยาลยการเมองการปกครองทไดสงเสรมและสนบสนนใหอาจารยและบคลากรของวทยาลยฯ ท างานวชาการอยางตอเนองในชวงททานด ารงต าแหนงอย ขอขอบพระคณเจาของผลงานวชาการทกทานทผเขยนไดอาศยศกษา คนควาและอางอง และขอขอบพระคณผมสวนเกยวของทงหมดทมสวนท าใหการจดท าหนงสอเลมนส าเรจลลวงไปไดดวยด

รองศาสตราจารย ดร.ประโยชน สงกลน

วทยาลยการเมองการปกครอง มหาวทยาลยมหาสารคาม

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม (3)

(5)

สารบญ

หนา ค าน า.................................................................................................(1) สารบญ..............................................................................................(5) สารบญตาราง....................................................................................(7) บทท 1 บทน า......................................................................................1 บทท 2 แนวคดทฤษฎและการทบทวนวรรณกรรม...............................11 2.1 ความหมายของยคหลงสมยใหม…………………………….………11 2.2 ประวตความเปนมาของยคหลงสมยใหม…………………………19 2.3 แนวคดทฤษฎทส าคญในยคหลงสมยใหม………………..………29 2.3.1 เรองเลาและอภต านาน…………………………………30 2.3.2 วาทกรรม....................................................... .......32 2.3.3 การรอสราง…………………………………………………35 2.3.4 การวเคราะหภาษา...............................................36 2.3.5 การบรหารจดการชวต..........................................38

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม (5)

(6)

2.4 การทบทวนวรรณกรรม……………………………….…………..…43 บทท 3 การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม……………………………..……..…55 3.1 ประวตความเปนมาของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม…55 3.2 แนวคดของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม.......................59 3.2.1 แนวคดเกยวกบประสทธภาพ.............................59 3.2.2 แนวคดเกยวกบผลประโยชนสาธารณะ..............68 3.2.3 แนวคดเกยวกบนโยบายสาธารณะ……………….…75 3.2.4 แนวคดเกยวกบการบรหารจดการ......................84 3.2.5 แนวคดเกยวกบจรยธรรมการบรหารรฐกจ………91 3.2.6 แนวคดเกยวกบรฐ..............................................100 บทท 4 การสรปและขอเสนอแนะ......................................................109 บรรณานกรม…………………………………………………………………….…..…125

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม(6)

(7)

สารบญตาราง

หนา ตาราง 2.1 แสดงลกษณะของแนวคดแบบสมยใหมและ

หลงสมยใหม…………………………………………………………..…………17 ตาราง 4.1 สรปการเปลยนแปลงแนวคดทฤษฎการบรหารรฐกจ

จากการบรหารรฐกจยคสมยใหมไปสการบรหารรฐกจ ยคหลงสมยใหม........................................................................121

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม (7)

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม

1

บทท 1 บทน ำ

แนวคดของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม (postmodern public administration) เกดขนมาในชวงปลายศตวรรษท 20 ซงเปนผลสบเนองมาจากการวพากษความรแบบสมยใหม (modern) ในสงคมตะวนตก โดยการวพากษดงกลาวไดชใหเหนวาสาขาวชามนษยศาสตรและสงคมศาสตรทมการศกษากนในประเทศตะวนตกไมสามารถยดถอเปนหลกการไดอกตอไป ดวยเหตผลดานความชอบธรรมของความร 2 ประการ (Drolet, 2004, pp. 24-27) คอ ประการแรก ความรแบบวทยาศาสตรทเคยยดถอกนวาเปนความรสงสดในยคสมยใหมไมใชความรแบบเดยว แตยงมความรแบบอนๆ อยอก เชน ความรแบบเรองเลา (narrative)1 และความรแบบปรากฏการณวทยา (phenomenology)2 เปนตน และ

1 ดค าอธบายเกยวกบเรองนไดในบทท 2 หวขอ 2.3.1 2 ปรากฏการณวทยา (phenomenology) เปนทศนะทถอวา ปรากฏการณ

เทานนทเราสามารถรบรได สวนสงท “เปนความจรง” ซงอยเบองหลงปรากฏการณนนไมมอยจรง หรอแมจะมกไมสามารถรได ส านกปรากฏการณวทยาจะใหความส าคญกบขอมลทเปนความรสกนกคดและคณคาของมนษย โดยเฉพาะอยางยงความหมายทมนษยใหตอสงตางๆ รอบตว โดยนกวชาการส านกปรากฏการณวทยาจะใชวธการสลดความเชอดงเดม และใชความหมาย ระบบความคดและความรสกของผใหขอมลอธบายพฤตกรรมของตนเอง การวจยทมพนฐานอยบนแนวคดของส านกปรากฏการณวทยาจะเนนทวธการเชงคณภาพเปนส าคญ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 1

2

ประการทสอง เกณฑในการตดสนวาอะไรเปนความรหรอไมใชความร เปนเกณฑชดเดยวกบทผปกครองใชตดสนวาอะไรคอความยตธรรมหรอไมยตธรรมในการบงคบใชกฎหมาย เพราะฉะนน ความรแบบวทยาศาสตรจงไมใชความจรงแทบรสทธ แตมเรองของการเมองและจรยธรรมเขามาเกยวของอยดวย แนวคดแบบหลงสมยใหม (postmodern) มจดก าเนดมาจากการปฏวตภาษาทเรยกวา “The Linguistic Turn” ซงเปนเรองของการเปลยนแปลงแนวคดเกยวกบอทธพลของภาษาทมผลตอวธคดของมนษย จากความเชอทวาภาษาเปนเครองมอในการสอสารทสามารถสะทอนความคดและโลกแหงความเปนจรงไดอยางเทาเทยมและอยางเปนกลาง (representativeness) ไปสความเชอทวาเบองหลงภาษาทกภาษามระบบและโครงสรางของภาษาทมอทธพลในการกลอมเกลาจตใจ ความหมาย และโลกทางสงคมของมนษย โดยในชวงแรกของการปฏวตภาษาไดเกดแนวคดทเรยกวา “โครงสรางนยม” (structuralism)3 ซงบคคลส าคญทเสนอแนวคดนกคอโซซร (Ferdinand de Saussure)4

3 ดรายละเอยดเกยวกบแนวคดนไดในบทท 2 หวขอ 2.2 4 โซซร (Ferdinand de Saussure) นกภาษาศาสตรชาวสวส เกดในชวงป

ค.ศ. 1857-1913 เปนผมบทบาทส าคญในการวางรากฐานและพฒนาทางดานภาษาศาสตรในศตวรรษท 20 จนไดรบการยกยองวาเปนหนงในบดาของภาษาศาสตรในศตวรรษท 20

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม2

3

แนวคดแบบโครงสรางนยมไดพฒนาตอมาจนเกดแนวคดแบบใหมทเรยกวา “แนวคดแบบหลงโครงสรางนยม” (post-structuralism)5 ซงเปนแนวคดททงหกลางและตอยอดแนวคดแบบโครงสรางนยม โดยนกวชาการส าคญทเสนอแนวคดแบบหลงโครงสรางนยม (ซงตอมาถอเปนนกวชาการส าคญของแนวคดยคหลงสมยใหมดวย) กคอ แดรรดา (Jacquess Derrida)6 นกปรชญาชาวฝรงเศส ความแตกตางส าคญของแนวคดทงสองนกคอ ในขณะทแนวคดแบบโครงสรางนยมเหนวาภาษามโครงสรางสากลอย เบองหลง ซงถาหากเราสามารถคนพบโครงสรางดงกลาวไดกจะสามารถอธบายทกสงทกอยางได แตแนวคดแบบหลงโครงสรางนยมเหนตรงขาม โดยแนวคดดงกลาวเหนวาภาษามธรรมชาตทไรระเบยบและไมหยดนง ความหมายของภาษาจะผนแปรไปตามบรบททเปลยนแปลงไป เพราะฉะนน การทจะพยายามแสวงหาโครงสรางหรอแบบแผนทอยเบองหลงภาษาจงเปนสงทเปนไปไมได นกปรชญาในกลมหลงโครงสรางนยมทมความส าคญมากอกคนหนง (และถอเปนนกปรชญาส าคญของแนวคดยคหลงสมยใหมดวย) กคอ

5 ดรายละเอยดเกยวกบแนวคดนไดในบทท 2 หวขอ 2.2 6 แดรรดา (Jacquess Derrida) นกปรชญาชาวฝรงเศส มชวตอยในชวงป

ค.ศ. 1930 - 2004 เปนผพฒนาเทคนคเชงวพากษ (critical technique) ทรจกกนในชอของ “การรอสราง” (deconstruction) ซงเปนรากฐานส าคญของส านกปรชญาหลงโครงสรางนยม (post-structuralism) และส านกปรชญาหลงสมยใหม (postmodern) ในเวลาตอมา

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 3

4

ฟโก (Michel Foucault)7 โดยฟโกไดเสนอแนวคดวาความรและอ านาจเปนสงทไมอาจแยกออกจากกนได ซงแนวคดดงกลาวไดกอใหเกดความสงสยในวธการศกษาแบบวทยาศาสตร ซงเปนวธการหาความรหลกในยคสมยใหม โดยเชอกนวาความรแบบวทยาศาสตรนนเปนความรทบรสทธ ปลอดจากคานยม และเปนอสระจากอทธพลของอดมการณทางการเมอง แตฟโกไดชใหเหนวาแทจรงแลวความรแบบวทยาศาสตรไมไดเปนความรทเปนกลาง แตเปนความรทสนองผลประโยชนใหกบกลมชนชนน าในสงคม จากแนวคดกระแสหลกดงกลาวขางตนไดมการพฒนาตอมาจนเกดเปนแนวคดแบบหลงสมยใหม (postmodern) ซงมจดเนนอยทการวพากษความรแบบสมยใหมเกยวกบวกฤตสองประการ คอ วกฤตของความเปนตวแทน (crisis of representation) และวกฤตของความ ชอบธรรม (crisis of legitimation) (Denzin and Lincoln, 1994, pp. 575-86) โดยวกฤตของความเปนตวแทน เปนการตงค าถามตอความเปนตวแทนทกชนด เชน ความเปนตวแทนทางการเมอง การสะทอนอยาง

7 ฟโก (Michel Foucault) นกปรชญาและนกสงคมวทยาชาวฝรงเศส ม

ชวตอย ในชวงป ค. ศ. 1926 -1984 เคยด ารงต าแหนง “ศาสตราจารยทางประวตศาสตรของระบบความคด” (Professor of the History of System of Thought) ทวทยาลยฝรงเศส และเคยสอนทมหาวทยาลยแคลฟอรเนย เบรกเลย โดยฟโกไดใชวธการท เรยกวา “วงศาวทยาของความร” (archaeologies of knowledge) เปนกรอบในการวเคราะหและหกลางแนวคดเกยวกบความมเหตผลและแนวคดอนๆ ของยคสมยใหม

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม4

5

เทาเทยมระหวางความรกบความจรง ระหวางภาษากบความเปนจรง ระหวางงานวจยกบปรากฏการณ ตลอดทงภาพตวแทนตางๆ ทางวฒนธรรม เชน ภาพยนตร ดนตร ขอเขยนและเรองแตงทกประเภท โดยนกคดในกลมหลงสมยใหมเชอวาสงทเราน าเสนอ (represent) นน ไมสามารถสะทอนไดอยางเทาเทยมกบสงทเปนจรง เราสามารถท าไดเพยงการน าเสนอใหม (re-presentation) ซงแตกตางไปจากของเดมเทานน สวนวกฤตของความชอบธรรม เปนการตงค าถามตอสทธในการพดแทนผอน ตความและตดสนวฒนธรรมอนๆ โดยเหนวาการกระท าดงกลาวเทากบเปนการใชอ านาจและความเหนอกวาไปครอบง า ปดกนสทธของผอนโดยผนนมไดพดดวยเสยงของตวเอง

จากวกฤตทงสองประการขางตนน าไปสการตงค าถามตอสทธอ านาจ (authority) ของผศกษา ซงน าไปสปญหาความสมพนธระหวางผร (the knower) กบสงทร (the known) วาไมไดเปนความสมพนธทโปรงใส การทจะเสนอภาพเกยวกบโลกหรอความจรงนนจะตองมการตงประเดนไวกอนลวงหนา ความรทกอยางจะมอทธพลจากบรบททางดานประวตศาสตรและวฒนธรรมเฉพาะ และผศกษากมต าแหนงแหงทของตนในสงคมทเปนจดยนเฉพาะตวท ไมอาจจะก าจดใหหมดไปไดอยางแทจรง ดงนน นกปรชญาในกลมหลงสมยใหมจงมองวา ความรแบบวทยาศาสตรทมกอางกนวาเปนความรทมลกษณะสากล (universalistic) และมลกษณะเปนการทวไป (general) นน เปนเพยงเครองปดบงอ าพรางและเปนการสรางสทธอ านาจใหกบผศกษาหรอนกวจย โดยผานการอางความจรงทเปนสากลท

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 5

6

อยเหนอผลประโยชนของผศกษา แนวคดแบบหลงสมยใหมเรมปรากฏครงแรกในสาขาศลปะและ

วรรณคดวจารณ และแพรขยายเขาสสาขาปรชญา สาขาส งคมศาสตร สาขารฐศาสตรและสาขาการบรหารรฐกจในทสด โดยในสวนของสาขาการบรหารรฐกจนนมการเคลอนไหวเปลยนแปลงแนวคดไปจากเดมมาก เชน การศกษาการบรหารรฐกจในปจจบนมการหนมาตงค าถามกบค าวา “การบรหาร” (administration) และ “การจดการ” (management) มากขน (ไชยรตน เจรญสนโอฬาร, 2547, น. 128) โดยเหนวาค าทงสองสอนยถงการควบคม การเขาไปจดระเบยบใหเปนไปตามทตองการ ดงนน ค าวาการบรหารและการจดการจงมใชค าทเปนกลาง แตถกสรางขนมาดวยระบบคณคาและวธคดชดเหนง นนกคอ “การควบคม” (control)

นอกจากน นกวชาการดานการบรหารรฐกจในปจจบนยงหนมาสนใจศกษาบทบาทของภาษาในการสรางองคความรและสรางความ ชอบธรรมใหกบความรทผลตขนในรปของวาทกรรม (discourse)8 มากกวาการยดถอญาณวทยา9 แบบปฏฐานนยม (positivism)10 ซงไมได

8 ดรายละเอยดเกยวกบแนวคดนไดในบทท 2 หวขอ 2.3.2 9 ญาณวทยา (epistemology) หมายถง วชาทวาดวยความรหรอทฤษฎ

ความร (theory of knowledge) โดยเนอหาของวชานจะครอบคลมในเรองทเกยวกบบอเกดของความร ธรรมชาตของความร ขอบเขตของความรและความสมเหตสมผลของความร

10 ปฏฐานนยม (positivism) เปนแนวคดเกยวกบวธการหาความรทมพนฐานอยบนวธการแบบวทยาศาสตร นกปฏฐานนยมเชอวาวธการแสวงหาความรท

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม6

7

ใหความส าคญกบภาษา (น. 127) ตวอยางทเปนรปธรรมมากทสดอนหนงกคอ ความคดเรอง “ประสทธภาพ” (efficiency)11 ทมการน ามาใชกนอยางแพรหลายในแวดวงการบรหารจดการในอดต ในฐานะทเปนเปาหมายของการผลต โดยค านมใชค าทเปนกลางแตอยางใด แตเปนค าทอดแนนไปดวยคณคาและวธคดแบบการควบคมเพอใหเกดผลลพธอยางทตองการ ซงน าไปสการจดรปแบบและโครงสรางองคการสาธารณะสงต าตามล าดบเพอผลในการควบคมและสงการ การศกษาบทบาทของภาษาภายใตแนวคดแบบหลงสมยใหมไดชใหเหนวา แทจรงแลวความคดเรองประสทธภาพเปนเพยงแคประดษฐกรรมทางสงคมแบบหนงเทานน ถาหากวธคดและคณคาของการบรหารจดการเปลยนแปลงไป โดยเปลยนจากคณคาการควบคมในรปของประสทธภาพไปสคณคารปแบบอน เชน ความเสมอภาค ความยตธรรม และจรยธรรม เปนตน ภาพของการบรหารรฐกจกจะเปลยนไปอยางสนเชง

แนวโนมของการบรหารรฐกจทมงไปส แนวคดแบบยคหลงสมยใหมจงเปนเรองทนาสนใจและเปนเรองททาทายเปนอยางยง เนองจากแนวคดดงกลาวเปนการปฏเสธหรอถอยหางออกจากตวแบบระบบราชการ

ดทสดคอวธการแบบวทยาศาสตรทมรากฐานอยบนขอมลเชงประจกษ นนคอ การรบรดวยประสาทสมผสทงหาของมนษยเปนสงทถกตองและเปนจรง การศกษาวจยทตงอยบนพนฐานความเชอแบบปฏฐานนยมจะเนนทวธการเชงปรมาณ โดยศกษาจากขอมลทสามารถสงเกต แจงนบและวดไดเปนส าคญ

11 ดรายละเอยดของการวพากษเกยวกบเรองนไดในบทท 3 หวขอ 3.2.1

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 7

8

ของเวเบอร (Max Weber) ซงเปนแนวคดกระแสหลกทครอบง าการบรหารจดการในยคสมยใหม โดยแนวคดแบบยคสมยใหมเกยวกบวธการจดหนวยงานสาธารณะก าลงถกตงค าถามถงความถกตองชอบธรรม และถาหากอทธพลของแนวคดแบบหลงสมยใหมมมากขนแลว ต าราทงหลายเกยวกบการบรหารจดการภาครฐในยคสมยใหมกอาจจะตองมการเขยนขนใหมทงหมด การเปลยนแปลงรปแบบและวธคดจากยคสมยใหม (modern) ไปสยคหลงสมยใหม (postmodern) ยอมมผลกระทบทงโดยตรงและโดยออมตอการบรหารจดการภาครฐ เนองจากการบรหารรฐกจมไดด าเนนไปในสภาวะทเปนสญญากาศ แตเปนการด าเนนงานภายใตบรบทแวดลอมซงมการเคลอนไหวเปลยนแปลงอยตลอดเวลา การบรหารรฐกจจงตองมการปรบตวใหสอดคลองและกาวใหทนการเปลยนแปลงดงกลาว ถาหากไมท าเชนนน การบรหารรฐกจกจะไมสามารถท าหนาทของตนไดอยางสมบรณ และทเลวรายไปกวานนกคอ ถาหากไมสามารถปรบรปแบบและวธการด าเนนงานใหเหมาะสมกบบรบททเปลยนแปลงได การบรหารรฐกจกจะสญเสยความชอบธรรมในการใหบรการและอาจจะเสอมความนยมไปในทสด ดงนน การส ารวจรปแบบและวธคดของการบรหารรฐกจภายใตบรบทของโลกยคหลงสมยใหมจงเปนเรองจ าเปน ทงน เพอใหทราบวาสภาพของการบรหารรฐกจทก าลงเปนอยนนสอดคลองกบสภาพความเปนจรงหรอไม และควรจะมการปรบปรงแกไขอยางไร

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม8

9

ในหนงสอเรอง กำรบรหำรรฐกจยคหลงสมยใหม เลมน ผเขยนตองการทจะตอบค าถามหลก 2 ประการ คอ (1) แนวคดทฤษฎทส าคญในยคหลงสมยใหมมอะไรบาง และ (2) แนวคดของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมเปนอยางไร ซงค าตอบทไดจะเปนขอมลส าคญในการก าหนดนโยบายสาธารณะ รวมทงเปนการพฒนาแนวคดและขยายองคความรทางดานการบรหารฐกจใหกวางขวางออกไป โดยในการน าเสนอผเขยนจะไดแบงเนอหาหลกออกเปน 3 บท คอ บทท 2 แนวคดทฤษฎและการทบทวนวรรณกรรม บทท 3 การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม และบทท 4 การสรปและขอเสนอแนะ ซงเนอหาในแตละบทจะไดน าเสนอตามล าดบตอไป

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 9

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม10

11

บทท 2 แนวคดทฤษฎและการทบทวนวรรณกรรม

ในบทท 2 น จะเปนการน าเสนอเกยวกบแนวคดทฤษฎและการทบทวนวรรณกรรม โดยผเขยนจะไดอธบายถงความหมายของยคหลงสมยใหม ประวตความเปนมาของยคหลงสมยใหม แนวคดทฤษฎยคหลงสมยใหม และในสวนสดทายของบทนจะเปนการทบทวนวรรณกรรม เพอเปนขอมลพนฐานส าหรบการวเคราะหใในบทท 3 และบทท 4 ตอไป 2.1 ความหมายของยคหลงสมยใหม การใหนยามค าวา “หลงสมยใหม” (postmodern) เปนประเดนทมการถกเถยงกนอยในวงวชาการวาค านมความหมายวาอะไรแน ค านยามทอธบายโดยนกวชาการแตละคนนนมความแตกตางหลากหลายเปนอยางยง จนอาจจะกลาวไดวานยามของค าค านมจ านวนมากพอๆ กบจ านวนนกวชาการทเขยนต าราเกยวกบเรองนทเดยว นอกจากน ในแงของยคสมยทางประวตศาสตรใกยงเปนทถกเถยงกนอยวาภาวะแบบหลงสมยใหมมอยจรงหรอไม ขณะนเราก าลงกาวเขาสยคหลงสมยใหมเตมตวแลว หรอเพยงแตกาวเขาสชวงปลายของยคสมยใหม หรอก าลงอยในชวงของการเปลยนผาน (ดรายละเอยดใน Drolet, 2004, pp. 1-12) อยางไรกตาม ในหวขอนจะไดยกตวอยางค านยามบางสวนของนกวชาการทศกษาเกยวกบเรองนเ พอใหสามารถมองเหนภาพรวมของค าวา “หลงสมยใหม”

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 11

12

(postmodern) หรอ “หลงสมยใหมนยม” (postmodernism) อยางกวางๆ พรอมทงอธบายถงลกษณะหรอองคใประกอบส าคญของค าๆ นแตพอสงเขป ฟารใเมอรใ (Farmer) ไดอธบายไววา เมอมองในแงของปรชญา ค าวา “หลงสมยใหมนยม” (postmodernism) เปนการแสดงความสงสยหรอความไมเชอถอเกยวกบศกยภาพของมนษยใในการทจะเขาใจหรอสามารถนยามสงซงเปนความจรงสงสดหรอความจรงรวบยอด และการอธบายลกษณะของยคหลงสมยใหมในแงมมตางๆ เปนเรองของความพยายามทจะส ารวจผลทตามมาและนยยะทเกยวของกบความไมเชอถอเหลาน และเมอพจารณาในแงของแนวคดทางการเมองและสงคม ค าวาหลงสมยใหมนยมประกอบดวยแนวคดของความแตกตาง การลดสทธพเศษของคนชายขอบ และเสยงทถกเกบกดปดกน โดยตวอยางของเสยงเหลานไดแก ชนกลมนอย ผหญง ผทถกกดขทางเพศ และการตกเปนอาณานคมในเชงการเมองและสงคม เปนตน (Farmer, 1997, p. 13)

สไปเซอรใ (Spicer) ไดอธบายไววาแนวคดทเปนแกนกลางของแนวคดแบบหลงสมยใหม (postmodern) คอความเหนทวามการลดลงของคว ามน า เ ช อ ถ อ หร ออ านาจ อนชอบธรรมของอภ ต าน าน (metanarrative หรอ grand narratives)1 ทเคยถกใชเปนค าอธบายเกยวกบการเมองและวทยาศาสตรใในสงคม อดมการณใทางการเมองในยค

1 ดรายละเอยดเกยวกบเรองนไดในหวขอ 2.3.1

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม12

13

แหงความรแจง (enlightenment)2 ซงประกอบดวยแนวคดแบบอนรกษในยม (conservative) เสรภาพ (liberal) และสนบสนนแนวคดแบบสงคมนยม (socialistic) ทไดใหภาพของสงคมวามการเคลอนยายไปสทศทางของความเปนวทยาศาสตรใและสภาพสงคมในอดมคต ไมเปนความจรงอกตอไป ลกษณะทางการเมองและสงคมทประสบอยชใหเหนวาเราไมไดอยในอภต านานอนใดอนหนงโดยเฉพาะ แตอยภายใตความหลากหลายในแตละทองถน ซงมกจะเปนเรองราวทางการเมองทไมลงรอยกน เรองราวทบคคลพดกนเกยวกบชวตและการเมองมความเฉพาะเจาะจงและมความแตกตางหลากหลายมากยงขนทกท การเมองยคหลงสมยใหมตงอยบนพนฐานของการยอมรบความเปนพหนยมทางวฒนธรรมและวาทกรรม (discourses) การแตกสลายของอภต านานน าไปสการอยรวมกนของบรรดาเรองเลาเลกๆ (small narratives) ทหลากหลายของแตละทองถน วฒนธรรม เชอชาต ศาสนา และอดมการณใ ดงนน แนวคดแบบหลงสมยใหมจงประกอบดวยความเปนพหนยมอยางเขมขนของความขดแยงทางความคดเกยวกบสงซงถอวาเปนความด (good) และสงซงถอวาเปน “ความจรง” (true) คณคาสามารถขดแยงกนได โดยอาจจะเกดความขดแยงกนไดทงระหวาง

2 ยคแหงความรแจง (enlightenment) เปนค าทใชเรยกยคในยโรปตงแต

กอนครสตใศตวรรษท 17 จนถงตนครสตใศตวรรษท 19 เปนยคทเชอวาปญญาและเหตผลชวยท าใหมนษยใมความเจรญกาวหนา เปนยคซงไมเชอหลกค าสอนใดๆ ทยดถอกนมาตามศรทธาหรอประเพณนยม แตสนบสนนใหใชเหตผลโดยเสรและใหใชประสบการณใเปนหลกของความเชอ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 13

14

วฒนธรรม ระหวางกลมในวฒนธรรมเดยวกนและแมแตระหวางบคคล (ดรายละเอยดใน Spicer, 1997, p. 90 และ Spicer, 2001, pp. 89-91) วอลเลอรใ (Woller) ไดอธบายไววา ค าวา “ยคหลงสมยใหมนยม” (postmodernism) นน มนยยะทเปนการตงขอสงสยกบความเชอของยคสมยใหมนยม (modernism) โดยแนวคดยคสมยใหม ประกอบดวยความเชอหลก 4 ประการ คอ 1) ค า ความคดและสงทงหลายมอตลกษณใทแนนอน 2) โลกทแทจรงมลกษณะเปนวตถวสย (objective) 3) ธรรมชาตมความส าคญเหนอวฒนธรรม และ 4) ปจเจกบคคลมความส าคญเหนอสงคม การทาทายตอความมนคงของความเชอดงกลาวซงเปนสงรองรบสงคมแบบยคสมยใหมเหลานคอลกษณะส าคญของยคหลงสมยใหมนยม หรอถาจะกลาวอยางถงทสดกคอยคหลงสมยใหมนยมเปนเรองทเกยวกบการรอท าลายองคใประกอบหลกสามประการของยคแหงความรแจง (enlightenment) ซงไดแก เหตผล ธรรมชาตและความกาวหนา (Woller, 1997, p. 9) แมกซไวทใ (McSWITE) ไดอธบายไววายคหลงสมยใหม (postmodern) เปนเรองของการปฏเสธแนวคดของยคสมยใหมนยม (modernism) ในเรองความเปนไปไดของความเปนตวแทนอยางเปนวตถวสย การปฏเสธความเชอทวาประวตศาสตรใก าลงด าเนนไปสความกาวหนา และปฏเสธความเชอทวาสามญส านกของมนษยใสามารถก าหนดและอธบายสงทเปนความด (Good) สากล ซงจะน าไปสชวตทางสงคมทเปนอดมคตไดในทสด (McSWITE, 1996, pp. 207-8)

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม14

15

โบกาสน (Bogason) ไดอธบายไววา เมอพจารณาตามตวอกษร ค าวา “หลงสมยใหม” (postmodern) หมายถงการสนสดของยคสมยใหม และมสงใหมเขามาแทนทซงไดแกยคหลงสมยใหม ซงค านไมสอดคลองกบความเปนจรงเพราะยงมสถานการณใทหลายแงมมของชวตของคนเรายงอยในยคสมยใหม แตมตวบงชบางอยางทแสดงใหเหนถงแนวโนมทแตกตางออกไป ซงเมอพจารณาจากแนวโนมดงกลาวจะเหนไดวาสงคมก าลงด าเนนไปสรปแบบใหมในเชงคณภาพ โดยความเปนสมยใหมและหลงสมยใหมปรากฏอยคกนภายใตการตอสและขดแยงซงกนและกน ซงลกษณะของสงคมรปแบบเดมและรปแบบใหมสามารถอธบายในเชงเปรยบเทยบไดดงตอไปน (Bogason, 2004, pp. 3-4) ลกษณะส าคญของยคสมยใหม (modernity) คอ ความมเหตผล (rationalization) การมงเขาสศนยใกลาง (centralization) ความเฉพาะเจาะจง (specialization) ความเปนระบบราชการ (bureaucratization) และการท าใหเปนอตสาหกรรม (industrialization) แกนกลางของแนวคดคอการใชความรทางวทยาศาสตรใทกาวหนาเพอพฒนาเศรษฐกจและสงคม ควบคมและตดตามโดยความรและอ านาจจากสวนกลาง การใหความส าคญกบแนวคดของความสอดคลองตองกน (coherence) ความเปนหนงเดยว (integration) รปแบบขององคใการแบบบรรษทอตสาหกรรม (industrial corporation) และรฐสวสดการภายใตระบบราชการ (bureaucratic welfare state) คอเครองหมายของยคสมยใหม

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 15

16

สวนลกษณะส าคญของยคหลงสมยใหม (postmodern) คอ การแตกกระจายและการแยกเปนสวนเสยว (fragmentation) ซงหมายถงการทเหตผลหรอมมมองทเคยไดรบความเชอถอมากอนหนานถกแทนทดวยกระบวนการของการใชเหตผลทมแนวโนมมงไปสการกระจายออกจากศนยใกลาง (decentralization) การม งทปจ เจกบคคล (individualization) และความเปนนานาชาต (internationalization) วฒนธรรมของความเปนชาตเรมเสอมความนยม ประชาชนมการรวมกลมกาวขามเขตแดนขององคใการหรอแมแตกาวขามเขตแดนประเทศ คนจ านวนมากรสกวาตนเองอยในโลกทสบสนอลหมาน (chaos) องคใการทมลกษณะของการเชอมโยงเปนเครอขายใยแมงมมหลายทศทาง (world-wide matrix organization) การจางเหมาใหภาคเอกชนเขามาด าเนนงานในภาครฐ (outsourcing) และองคใการภาครฐทด าเนนการโดยมงลกคาเปนศนยใกลาง (user-run public organization) คอลกษณะส าคญของการจดองคใการในโลกยคหลงสมยใหม ซงความแตกตางระหวางลกษณะของแนวคดแบบสมยใหมและแบบหลงสมยใหมสามารถสรปไดตามทแสดงในตาราง 2.1 ตอไปน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม16

17

ตาราง 2.1 แสดงลกษณะของแนวคดแบบสมยใหมและหลงสมยใหม

ลกษณะของแนวคดแบบ สมยใหม (modern)

ลกษณะของแนวคดแบบ หลงสมยใหม (postmodern)

มมมองระดบโลก (global visions) ผลประโยชนใเฉพาะ (particular interests)

การผลต (production) การบรโภค (consumption) การผลตจ านวนมากทเปนแบบเดยวกน (mass production)

ความเฉพาะเจาะจงและยดหยน (flexible specialization)

การรวมกนเปนกลมกอน (integration) การแยกความแตกตาง (differentiation)

การจดองคใการเชงผลประโยชนใ (interest organization)

การเคลอนไหวเชงสงคม (social movements)

การเมองระบบพรรค (party politics) การเมองสวนบคคล (personality politics)

ระบบราชการ (bureaucracy) องคใการเฉพาะกจ (adhocracy) วฒนธรรมแหงชาต (national culture) รปแบบทหลากหลาย (MTV images) การวางแผน (planning) เกดขนตามธรรมชาต (spontaneity) เหตผล (reason) จนตนาการ (imagination) การรวมทงหมด (wholes) การแตกออกเปนสวนเสยว

(fragments) ทมา : Bogason, 2004, p. 4

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 17

18

กลาวโดยสรปกคอ แนวคดแบบหลงสมยใหม (postmodern) หมายถงแนวคดทเปนการตงขอสงสยกบความเชอของยคสมยใหมนยม (modernism) การลดลงของความนาเชอถอหรออ านาจอนชอบธรรมของอภต านาน (metanarratives) ทเคยถกใชเปนค าอธบายเกยวกบสงคม การเมองและวทยาศาสตรใในยคแหงความรแจง (enlightenment) การแสดงความสงสยหรอความไมเชอถอเกยวกบศกยภาพของมนษยใในการทจะเขาใจหรอสามารถนยามสงซงเปนความจรงสงสดหรอความจรงรวบยอด การปฏเสธแนวคดของความเปนไปไดในการเปนตวแทนอยางเปนวตถวสย การปฏเสธความเชอทวาประวตศาสตรใก าลงด าเนนไปสความกาวหนา และปฏเสธความเชอทวาสามญส านกของมนษยใสามารถก าหนดและอธบายสงทเปนความด (Good) สากล ซงจะน าไปสชวตทางสงคมทเปนอดมคตไดในทสด ลกษณะส าคญของแนวคดแบบหลงสมยใหม คอความเปนพหนยมอยางเขมขนของแนวความคดเกยวกบสงซงถอวาเปน “ความด” (good) และสงซงถอวาเปน “ความจรง” (truth) ซงจากลกษณะของความเปน พหนยมดงกลาวบงคบใหบคคลตองยอมรบในความแตกตางหลากหลาย การยอมรบถงความเปนไปไดทอาจจะมเปาหมายสงสดทเทาเทยมกนแตไมสามารถไปดวยกนได และความเปนไปไดทอาจจะไมตองมมาตรฐานสากลทเปนหนงเดยวทก าหนดใหบคคลตองเลอกจากตวเลอกทหลากหลาย แนวคดแบบหลงสมยใหมจงเปนเรองของความหลากหลายแทนทจะเปนเรองของความเปนหนงเดยว ไมวาจะเปนความหลากหลายของคณคา

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม18

19

ความหลากหลายของวฒนธรรม ความหลากหลายของประเพณและความหลากหลายของวถชวต 2.2 ประวตความเปนมาของยคหลงสมยใหม แนวคดยคหลงสมยใหมถอก าเนดขนมาครงแรกในชวงทศวรรษท 1960 ในสาขาจตรกรรม สถาปตยกรรมและวรรณกรรมวจารณใ (literary criticism) โดยเปนการทาทายศลปะในยคสมยใหมดวยรปแบบและสาระของศลปะทแสดงถงชวตประจ าวน (everyday life) การคดนอกกรอบ (radical eclecticism) วฒนธรรมกระแสรอง (subcultures) สอสารมวลชน (mass media) และบรโภคนยม (consumerism) โดยวรรณกรรมแบบหลงสมยใหมเกดขนภายใตกรอบแนวคดจากส านกปรชญา 2 ส านก คอ 1) ส านกโครงสรางนยม (structuralism) และ 2) ส านกหลงโครงสรางนยม (post-structuralism) (ดรายละเอยดใน Gabardi, 2001, pp. 3-5) ส านกโครงสรางนยม (structuralism) มรากฐานมาจากทฤษฎภาษาของโซซรใ (Ferdinand de Saussure) โดยโซซรใไดชใหเหนวาคนเรารจกโลกโดยผานสญลกษณใทเปนภาษา (linguistic signs) หรอค า (words) ซงการทจะเขาใจความหมายไดจะตองเขาใจสถานภาพความสมพนธใภายในระบบภาษา และจากรากฐานดงกลาวนกวชาการส านกโครงสรางนยมไดสรางระเบยบวธทใชส าหรบวเคราะหใสภาพการณใทางสงคมและวฒนธรรม ในฐานะทเปนผลผลตของรหส (codes) หรอระเบยบของภาษา

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 19

20

ทเปนฐานรองรบในระดบลก (deep-seated linguistic orders) ทงชวตสวนตวของแตละคนและชวตในสงคมควรถกว เคราะหใดวยวธการเชนเดยวกบการวเคราะหใภาษา เลว-สเตราสใ (Claude Levi-Strauss) นกวชาการในสาขามานษยวทยา ลากอง (Jacques Lacan) นกวชาการในสาขาจตวเคราะหใ และอลธแซรใ (Louis Althusser) นกวชาการสาย มารใกซสมใ ไดมสวนในการพฒนาวธการเชงโครงสรางขนมา โดยโครงสรางทางสงคมไดรบการตความใหมในฐานะทเปนระบบของสญลกษณใ และตวแทนทเปนมนษยใซงเคยถอวาเปนปจจยส าคญในการอธบายหรอท าความเขาใจการท างานของวฒนธรรมและสงคมไมไดรบการใหความส าคญอกตอไป แตในไมชาส านกโครงสรางนยม (structuralism) กตองหลกทางใหแกส านกหลงโครงสรางนยม (post-structuralism) ซงเขามามอทธพลแทนท โดยนกวชาการทส าคญในส านกนไดแก นทเช (Friedrich Nietzsche) และไฮเดกเกอรใ (Martin Heidegger) นกปรชญาส านกอตถภาวนยม (existentialism)3 ชาวเยอรมน และวทเกนทใสไตนใ (Ludwig

3 อตถภาวนยม (existentialism) เปนทศนะทางปรชญาทใหความส าคญกบปจเจกภาพมากกวาสากลภาพ เสรภาพมากกวาระเบยบกฎเกณฑใ เนนการสรางสรรคใมากกวาการอนรกษใระเบยบแบบแผน ความรสกมากกวาเหตผล และใหความส าคญแกความรเชงอตนย (subjective knowledge) เชน ความรทเกดจากการประสบดวยตนเองมากกวาความรเชงปรนย (objective knowledge) เชน ความรทเกดจากเหตผล หรอกลาวอกนยหนงกคอ ส านกอตถภาวนยมถอวาความรเชงอตนยมน าหนกมากกวาความรเชงปรนย

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม20

21

Wittgenstein) นกปรชญาชาวองกฤษ ซงวเคราะหใโดยใชทฤษฎภาษา โดยนกปรชญาส านกหลงโครงสรางนยมปฏเสธแนวคดทเชอวามโครงสรางของจตใจหรอสงคมอยตงแตดงเดม ซงเปนระบบและสามารถน ามาประยกตใใชไดอยางเปนสากล นกปรชญาในส านกนยนยนวาเครอขายทางภาษาเชงสงคม (social linguistic networks) ซงเรยกวา “วาทกรรม” (discourse)4 เปนสงทถกสรางขนมาในเชงประวตศาสตรใ และขนอยกบบรบทหรอสงแวดลอม ในขณะทส านกโครงสรางนยมเหนวามโครงสรางอยเบองหลงการกระท าของบคคลและสงคมทเราสามารถคนพบหรอถอดรหสออกมาได แตส านกหลงโครงสรางนยมเหนตรงกนขาม เพราะเมอ วาทกรรมคอระบบของภาษาทถกจดการซงควบคมประสบการณใ ภาษาโดยตวของมนเองจงเปนการสรางทไมมกฎเกณฑใแนนอน (contingent construct) เปนเพยงสญลกษณใทสามารถเปลยนแปลงไดอยางไมมทสนสด จากแนวคดพนฐานของส านกหลงโครงสรางนยม (post-structuralism) ตอมาไดเกดส านกหลงสมยใหมนยม (postmodernism) ขนมา โดยทงสองส านกตางกทาทายแนวคดแบบตะวนตก (western thought) โดยส านกหลงโครงสรางนยมจะเนนทการเคลอนไหวทางดานปรชญาและวรรณกรรมเปนหลก ในขณะทส านกหลงสมยใหมจะเนนทการเคลอนไหวทางวฒนธรรมและสาขาการศกษาในเชงวฒนธรรมเปนส าคญ นกปรชญาทส าคญทมงานเขยนเกยวกบแนวคดแบบหลงสมยใหมไดแก ฟโก (Michel Foucault) แดรใรดา (Jacques Derrida) ลโยตารใด

4 ดรายละเอยดเกยวกบเรองนไดในหวขอ 2.3.2

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 21

22

(Jean-Francois Lyotard) เดอเลซ (Gilles Deleuze) โบดรยารใ (Jean Baudrillard) และเจมสน (Fredric Jameson) โดยงานเขยนของนกปรชญาในกลมนจะม งเนนโจมตความเชอพนฐานของยคสมยใหม (modernity) โดยปฏ เสธความเช อของยคแห งความ ร แจ ง (enlightenment) ในเรองความเปนหน งเดยวของเหตผลและความกาวหนา ปฏเสธความเชอทวาประวตศาสตรใด าเนนไปอยางมเหตผลหรอมจดมงหมาย ปฏเสธความเชอทวาคนแตละคนมอสระและมศกยภาพในการใชเหตผลทจะคดใครครวญไดดวยส านกของตนเอง (self-conscious reflection) ปฏเสธความเชอทวาวทยาศาสตรใและเทคโนโลยสามารถควบคมและพฒนาโลกของธรรมชาตและโลกในเชงสงคมไดอยางมเหตผล และปฏเสธความเชอทวาเสรภาพ ความเทาเทยม และประชาธปไตยตงอยบนพนฐานของมนษยใทเปนสากล กลาวโดยสรปกคอนกปรชญายคหลงสมยใหมพยายามโจมตและหกลางความเชอทกอยางของยคสมยใหมนนเอง ส าหรบในทนผเขยนจะไดกลาวถงแนวคดหลกของนกวชาการยคหลงสมยใหมทส าคญทง 6 ทานทกลาวถงขางตนแตพอสงเขป ดงตอไปน

1) ฟโก (Michel Foucault) ฟโก (Foucault) ไดใชวธการทางดาน “วงศาวทยาของความร” (archaeologies of knowledge) เปนกรอบในการวเคราะหใและทาทายแนวคดของความมเหตผลในยคสมยใหม โดยชใหเหนวาโลกไมไดเปนผลผลตของมนษยใทมเหตผลหรอมเปาหมาย แตเปนการสรางของขอมลท

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม22

23

วกวน (discursive) การปฏบตการทางภาษาเปนตวสรางรหสทางวฒนธรรม (cultural codes) วาทกรรม (discourse) และบรรทดฐานในเชงสถาบน (institutional norms) (Gabardi, 2001, p. 7)

ฟโกใชวธการตความโดยการขดคนวฒนธรรมและความรของมนษยใซงซอนเรนอยในชนทตกตะกอนในประวตศาสตรใของตะวนตก โดยชใหเหนวาประวตศาสตรใตามแบบดงเดมนน ประกอบดวยชดของ อภต านาน (metanarrative) ซงครอบง าแบบแผนของความรและประสบการณใทางเลอกแบบอนๆ สวนประวตศาสตรใตามความคดของฟโกนนเปนลกษณะของความวกวนมากกวาเปนแนวตรง มลกษณะเปนชวงๆมากกวาความตอเนอง มลกษณะเปนพนท (spatial) มากกวาเปนเสนในแนวยาว (linear) และมลกษณะเปนพหนยมเขมขน (radically pluralized) และกระจดกระจาย (dispersed) มากกวาเปนการมงสศนยใกลางแบบมเปาหมาย (teleologically centered) และการเชอมโยงกนในเชงเหตผล (causally links)

2) แดรรดา (Jacques Derrida) แดรใรดา (Derrida) ไดเสนอความคดวา ความจรงในตวของมนเองจะตองถกเขาใจในฐานะเปนการประกอบกนของเกมภาษา (language games) ครงแลวครงเลาอยางไมมทสนสด หรอในฐานะ “ตวบท” (text) ทไมพนฐาน จดเรมตนและจดสนสด เนองจากเหตการณใทเกยวกบมนษยใและตวบทไมมชดของการอางองทคงท ไมเปลยนแปลง แตสงเหลานเปดใหมการตความไดหลากหลาย ไมมตวบทใดมความหมายทเปนเนอแทใน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 23

24

ตวเอง ความหมายเปนเรองของความสมพนธใทแตกตางกบตวบทอนๆ ดงนน คนเราจงตองเขาใจโลกภายใตความสมพนธใเชงสญลกษณใทแตกตางความหมายตองขนอยกบสงอน โดยไมอาจจะเขาใจไดอยางถองแทและไมมความแนนอน (Gabardi, 2001, p. 6)

งานของแดรใรดาเปนการถอนรากถอนโคนพนฐานทางอภปรชญาของอารยธรรมตะวนตก โดยเปดเผยใหเหนถงอตลกษณใทางวฒนธรรมทครอบง า โดยผานการจดประเภทสงตางๆ โดยใชความเหมอน (the Same) เปนแกนกลาง ซงความหมายและสถานภาพถกสรางจากการตองสญเสยของคตรงขาม (สงอน – the Other) ซงคตรงขามเหลาน (เชน ความเหมอน/สงอน เพศชาย/เพศหญง จตใจ/รางกาย ความด/ความชว อารยธรรม/ปาเถอน) เปนเรองของการสรางความชอบธรรมโดยผาน กลยทธใของการรวมเขามาและการแยกออกไป ดงนน เปาหมายประการหนงของแนวคดยคหลงสมยใหมกคอการท าลายความเปนหนงเดยว (unitary) และภาวะความเปนค (dualistic) เหลาน เพอใหเกดลกษณะของความหลากหลาย (multiplicity) และความไมชดเจน (ambiguity)

3) ลโยตารด (Jean-Francois Lyotard) ลโยตารใด (Lyotard) นกปรชญาการเมองแนวมารใกซสตใ (Marxism) ได ใชแนวคดแบบมารใกซสตใรวมกบจตว เคราะหใ (psychoanalysis) เปนกรอบในการวเคราะหใทมาของความร โดยไดอธบายถงสภาพของความรในสงคมทมการพฒนาอยางสง ดวยการแยกความแตกตางระหวางความรทางวทยาศาสตรใและรปแบบของความรแบบ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม24

25

อน ซงเรยกวา “ความรแบบเรองเลา” (narrative knowledge) ลโยตารใดเชอวาความรทางวทยาศาสตรใเปนความรทอยในสภาพของการแขงขนและมความขดแยงกบความรแบบเรองเลา และในทสดไดเขาครอบง าความรแบบเรองเลาไดส าเรจ จงเขาคกคามและครอบง าในทกแงมมของชวต ซงความรแบบวทยาศาสตรใทคนในสงคมยคสมยใหมพากนเชอถอวาเปนความจรงนน ลโยตารใดเรยกวา “อภต านาน” (grand narrative) เชน ความรเรองเหตผลสากล เสนทางแหงความกาวหนาของประวตศาสตรใ และความสามารถของมนษยใทจะกระท าสงตางๆ ไดอยางเสรภายใตแนวคดของมนษยในยม เปนตน อยางไรกตาม ในเวลาตอมาชยชนะของความรทางวทยาศาสตรใไดถกทาทาย เมอสงคมตะวนตกตองประสบกบความเปลยนแปลงทส าคญ นนกคอการแพรกระจายของแนวคดฆราวาสนยม (secularism)5 และการแตกท าลายของอ านาจทางการเมอง ท าใหเกดความไมเชอถออภต านาน และวธการหาความรแบบยคหลงสมยใหมเรมมบทบาทขนมา (Drolet, 2004, pp. 24-26) ลโยตารใดเหนวาอภต านาน (grand narrative) ของความรแบบวทยาศาสตรใทครอบง าความคดในสงคมตะวนตกในฐานะพลงทางอดมการณใ ซงเปนตวก าหนดและผกมดพฤตกรรมของปจเจกบคคลและสงคมนนเปนเพยงภาพลวงตา และนกปรชญายคหลงสมยใหมตงค าถามตอ

5 ฆราวาสนยม (secularism) คอแนวคดทเชอวาสถาบนการปกครองหรอ

สถาบนการเมองหรอสถาบนรปแบบอนๆ ควรจะด าเนนการปกครองทเปนอสระจากอ านาจการควบคมของสถาบนทางศาสนาหรอความเชอทางศาสนา

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 25

26

อภต านานเหลาน เนองจากความรทางวทยาศาสตรใถกก าหนดโดยความขดแยงภายใน ซงไมสามารถรไดวาเปนความรทแทจรงหรอไมโดยไมตองพงพาชนดของความรทเปนเรองเลาอนๆ และจากความขดแยงทอยภายในของความรทางวทยาศาสตรใน ลโยตารใดชใหเหนวาวทยาศาสตรใกไมตางจากกจกรรมอนๆ ของมนษยใ คอมลกษณะเปนสวนหนงของเรองเลาทมการปฏสมพนธใกนเปนเครอขาย และความเปนวทยาศาสตรใเปนเรองของการสรางความชอบธรรมโดยเรองเลาทอยในระดบสงกวา ซงการเปดเผยดงกลาวถอเปนการลดความนาเชอถอของความรซงเปนตวก าหนดต าแหนงแหงทของศาสตรใในแตละสาขาวชา

4) เดอเลซ (Gilles Deleuze) เดอเลซ (Deleuze) เปนนกวชาการยคหลงสมยใหมอกคนหนงทพยายามแสวงหาวธการทจะปลดปลอยปจเจกบคคลออกจากขดจ ากดของการหาความรแบบดงเดม เดอเลซใหชใหเหนวาปรชญาแบบดงเดมนนมขอบกพรอง เนองจากถกก าหนดโดยตรรก (logic) และขอจ ากดของการยอมรบความจรงภายใตขอก าหนดหรอขอตกลงทมอย ปรชญาแบบดงเดมท าหนาทเสมอนระบบปด โดยรบเอาประสบการณใและความรโดยผานกรอบทไดก าหนดไวลวงหนา ดงนน ความรทไดจงเปนความรทจ ากดอยในกรอบแคบๆ ปรชญาจ าเปนจะตองไดรบการฟนฟไปสระบบเปด มแนวคดทสอดคลองกบความหลากหลาย (diversity) แทนทจะเนนในเรองของความเปนหนงเดยว (unity) (Drolet, 2004, p. 28)

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม26

27

5) โบดรยา (Jean Baudrillard) โบดรยา (Baudrillard) ไดน าแนวคดเกยวกบโครงสรางและภาษาของโซซ (Saussure) และแนวคดเกยวกบสญวทยา (semiotics)6 มาเปนกรอบในการวเคราะหใวฒนธรรมผบรโภค โดยโบดรยาไดชใหเหนวาในโลกยคสมยใหมนนหนาทเชงสญญะ (sign) คอหนาทหลกของสนคาหรอผลตภณฑใ เชน การทผบรโภคซอสนคาหรอผลตภณฑใโดยพจารณาทความเปนสมยนยมหรอตามยหอทมชอเสยงมากกวาทจะค านงถงประโยชนใ ใชสอยของสนคาชนดนนๆ เปนตน สญญะ (sign) ของสนคาหรอผลตภณฑใ

6 สญวทยา (semiotics) เปนศาสตรใทศกษาเกยวกบระบบของสญลกษณใทปรากฏอยในความคดของมนษยใ โดยสญลกษณใอาจจะไดแก ภาษา รหส สญญาณ เครองหมาย ฯลฯ หรอหมายถงสงทถกสรางขนมาเพอใหมความหมายแทนของจรงในบรบทหนงๆ การศกษาเกยวกบสญศาสตรใจะเปนการหาความสมพนธใระหวางรปสญญะ (Signifier) และความหมายสญญะ (Signified) เพอดวาความหมายถกสรางและถกถายทอดมาอยางไร โดยรปสญญะ หมายถง สงทเราสามารถรบรผานประสาทสมผส เชน การมองเหนตวอกษร รปภาพหรอการไดยนค าพดทเปลงออกมาเปนเสยง สวนความหมายสญญะ หมายถง ความหมาย ค านยามหรอความคด รวบยอดทเกดขนในใจหรอในความคดของผรบสาร ความสมพนธใระหวางสญญะ แตละตวเกดขนจากตรรกของความแตกตาง (logic of difference) กลาวคอ ความหมายของสญญะแตละตวเกดจากการเปรยบเทยบความแตกตางระหวางตวมนกบสญญะตวอนๆ ในระบบเดยวกน ซงถาหากไมมความแตกตางแลวความหมายกเกดขนไมได ซงความแตกตางทท าใหความหมายมความเดนชดมากทสดกคอ ความแตกตางแบบคตรงขาม (binary opposition) เชน ขาว-ด า ด-เลว และเยน-รอน เปนตน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 27

28

จะถกกระตนและสงเสรมโดยเครอขายของการโฆษณาทกวางขวาง โดยมเปาหมายหลกเพอชกชวนและโนมนาวใหผบรโภคซอสนคาหรอผลตภณฑใแบบทก าหนดใหมากทสด โบดรยาอธบายวาสงทผบรโภคตองการซอไมใชตวของสนคาหรอผลตภณฑใมากเทากบคณคาทางสญญะ (sign) ซงถอเปนสงทแยกความแตกตางระหวางผบรโภคสนคาและผลตภณฑในนจากคนอนๆ (Drolet, 2004, pp. 30-31)

6) เจมสน (Fredric Jameson) เจมสนเปนนกปรชญาทใหความสนใจกบการวเคราะหใภาษาและผลงานวรรณกรรมภายใตบรบททางสงคมและการเมอง และประเดนทใหความสนใจเปนพเศษกคอเรองของวฒนธรรมและศลปะรวมสมย โดย เจมสนไดชใหเหนวายคหลงสมยใหมมการเปลยนแปลงของระบบเศรษฐกจในตะวนตกจากการผลตเชงอตสาหกรรมไปสการผลตเชงขอมล และการผลตในเชงสนทรยศาสตรใไดกลายเปนผลผลตเพอการคา ยคหลงสมยใหมเปนยคของการลดความแตกตางระหวางวฒนธรรมชนสง (high culture) กบวฒนธรรมระดบลาง (low culture) ในขณะทผลผลตเชงสนทรยศาสตรใของยคสมยใหมเปนรปแบบทแตกตางและสงกวาผลตภณฑใทเปนเชงการคา แตผลผลตเชงสนทรยศาสตรใในยคหลงสมยใหมกลายเปนผลผลตในเชงการคาทไมตางจากสนคาอนๆ ทวไป เจมสนเหนวาการท าใหเปนสนคาของศลปะกอใหเกดการผลตซ าอยางรวดเรว และเมอประกอบกบการลดความแตกตางระหวางวฒนธรรมระดบสงและวฒนธรรมระดบลางแลวผลทเกดขนในยคหลงสมยใหมกคอศลปะและการแสดงออกทาง

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม28

29

วฒนธรรมในรปแบบตางๆ จะมความผวเผนมากขน (Drolet, 2004, pp. 31-32)

ถงแมผทไดชอเปนนกปรชญายคหลงสมยใหมจะมอยเปนจ านวนมาก แตนกปรชญาทง 6 ทานทกลาวถงขางตนถอเปนผมบทบาทอยางส าคญในการกอตงและพฒนาแนวคดแบบหลงสมยใหมทมการอางองหรอกลาวถงกนโดยทวไป ขอทควรจะไดต ง เปนขอสงเกตไวในทนกคอ นกปรชญาในกลมหลงสมยใหมนมการทบซอนกบนกปรชญาในส านกหลงโครงสรางนยม (post-structuralism) นกวชาการหลายทาน เชน ฟโก (Foucault) และแดรใรดา (Derrida) เปนตน เปนผมบทบาทส าคญในการกอตงและพฒนาแนวคดทงในส านกหลงโครงสรางนยมและแนวคดแบบหลงสมยใหม จนยากทจะสรปไดวานกปรชญาเหลานสงกดอยในกลมใดแน ซงเหตผลทส าคญประการหน งกคอ การทปรชญาทงสองส านกน มพฒนาการทตอเนองกน แนวคดจงมความเชอมโยงกนอยางใกลชดจนยากทจะแยกออกจากกนไดอยางเดดขาด ส าหรบแนวคดทฤษฎยคหลงสมยใหมทส าคญ ซงเปนรากฐานของศาสตรใในสาขาตางๆ รวมทงการบรหารรฐกจดวยจะไดน าเสนอในหวขอตอไป 2.3 แนวคดทฤษฎทส าคญในยคหลงสมยใหม ในหวขอนจะไดน าเสนอแนวคดทฤษฎทส าคญทเปนพนฐานของแนวคดแบบหลงสมยใหม (postmodern) ซ งประกอบดวยเรองเลา

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 29

30

(narrative) และอภต านาน (metanarrative) วาทกรรม (discourse) การรอสราง (deconstruction) การวเคราะหใภาษา (language analysis) และการบรหารจดการชวต (governmentality) ซงสาระส าคญของแนวคดทฤษฎดงกลาวมดงตอไปน 2.3.1 เรองเลา (Narrative) และอภต านาน (Metanarrative)

เรองเลา (narrative) คอชดของเหตการณใ ซงผกโยงสงตางๆ ทเกดขน เพอเสนอในรปแบบของเรองราว แมวาโดยทวไปจะเกยวของกบนยาย แตเรองเลายงสามารถรวมถงเหตการณใทเกดขนจรงๆ ในเชงประวตศาสตรใ นบตงแตเรองการเพาะปลกพชจนถงการตอสเพอความเปนอสรภาพจนเกดเปนประเทศใหมขนมาในโลก โดยในแตละเรองเลาจะมชดของกฎเกณฑใซงเปนตวก าหนดรปแบบทเหตการณใซงถกเลาควรจะถกเชอมโยงเขาดวยกนอยางเปนระบบทท าใหเรองราวนนสามารถเลาใหผอนฟงได เรองเลาแตละชนดจะมชดของกฎเกณฑใทเปนแบบฉบบในการทจะนยามวาเรองเลานนควรจะถกสรางอยางไรจงจะมความถกตองชอบธรรมของงานแตละประเภท (Malpas, 2001, pp. 4-6) ค าวา “อภต านาน” (metanarrative หรอ grand narrative) คอชอชดกฎเกณฑใของเรองเลา หรอกลาวอกนยหนงกคออภต านานกคอ การสะสมรวบรวมของกฎเกณฑใ (collection of rules) ทเปนตวก าหนดวา ค ากลาวหรอเรองเลาอนใดอนหนงมความถกตองชอบธรรมหรอไม ภายใตชนดของวาทกรรม (discourse) ทเฉพาะเจาะจง สงทคนเราพด เขยนหรอไดยนลวนถกสรางตามกฎเกณฑใของอภต านาน ซงเปนตวก าหนดวาเรอง

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม30

31

นนๆ มความสมเหตสมผลหรอไม หรอถกสรางขนมาดหรอไม ดงนน อภต านานจงเปนกฎหรอหลกเกณฑใทท าใหการสอสารระหวางกนเปนไปได เปนตวก าหนดความชอบธรรมของเรองเลาแตละชนด และเปนกฎเกณฑใทก าหนดวาสงใดเปนความจรงหรอความเทจ อยางไรกตาม อภต านานดงกลาวไมใชชดของกฎทเกดขนโดยธรรมชาต แตกฎเกณฑใทแตกตางไดรบการก าหนดขนมาในชวงประวตศาสตรใทแตกตางกน โดยปรชญาทแตกตางกน ผลประโยชนใทางการเมองทแตกตางกน และตกอยภายใตกระบวนการทมการเปลยนแปลงตลอดเวลาเมอมการคนพบส งใหมหรอเมอมวธคดแบบใหมขนมา ยกตวอยางเชน ปรชญาวทยาศาสตรใซงเปนตวก าหนดพฒนาการของการคนพบแบบวทยาศาสตรใและเปนตวก าหนดกฎเกณฑใวาการอธบายเชงวทยาศาสตรใทเหมาะสมควรจะเปนอยางไร แตกฎเกณฑใเหลานมการเปลยนแปลงตลอดมาในชวงประวตศาสตรใ นบตงแตยคกลาง ยคฟนฟศลปะวทยาจนถงยคสมยใหม ไมเพยงแตเนอหาสาระของเรองเลาเทานนทเปลยนแปลงไปเมอมการพฒนาทางวทยาศาสตรใ สงถอกนวาเปนขอถกเถยงในเชงวทยาศาสตรใ สงทถอกนวาเปนความจรงหรอความเทจ หรอแมกระทงกฎเกณฑใของอภต านานทางวทยาศาสตรใกมการเปลยนแปลงเชนเดยวกน ภายใตแนวคดของยคหลงสมยใหม ลโยตารใด (Lyotard) ไดตงขอสงสยตอความถกตองชอบธรรมของอภต านานตามเหตผลทไดน าเสนอมาขางตน (p. 9) และเนองจากอภต านานท าหนาทเปนตวยดโยงระหวาง

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 31

32

มมมองทมตอโลก ซงเชอมโยงระหวางเรองเลาของปจเจกบคคลทเปนตวก าหนดพฤตกรรมประจ าวนของมนษยใกบอภต านานเอาไว เมอ อภต านานถกทาทายและลดความนาเชอถอจากแนวคดยคหลงสมยใหม ท าใหโครงสรางทงหมดของเรองเลาในยคสมยใหมถกท าลายลง ดงนน แนวคดเกยวกบความไมเชอถอตออภต านานของยคหลงสมยใหมจงกอใหเกดการเปลยนแปลงอยางรนแรงของวธการทมนษยใเขาใจ โลกและเชอมโยงกบโลก

2.3.2 วาทกรรม (Discourse) แดรใรดา (Derrida) ไดช ให เหนวาผลของญาณวทยา

(epistemology) ในยคสมยใหม คอการมองโลกแบบเขาสศนยใกลาง ซงความคดถกใหคาในฐานะตวแบบทครอบง าการตความ ภายใตกรอบแนวคดดงกลาว ค าบางค าไดรบสทธพเศษมากกวาค าอนๆ และแดรใรดาเหนวาความหมายตงอยบนพนฐานของคตรงขามหรอการจดประเภท เชน ความด/ความชว จตใจ/รางกาย และเพศชาย/เพศหญง เปนตน ซงภายในคตรงขามเหลาน ค าบางค ามการใหคามากกวาค าอนๆ โดยค าทดประหนงวามสถานะเปนรองและอยชายขอบ (marginalized) เปนผใหความหมายตอค าทครอบง า และตงอยโดยล าพงบนพนฐานของนยามของตวเอง นนคอ ค าทมสถานะเปนรองเปนสวนเสรม (supplements) ของค าทเปนคตรงขาม (Marshall and Choudhury, 1997, pp. 126-7)

จากแนวคดเกยวกบค าทมลกษณะ “เปนรอง” “อยชายขอบ” และ “เปนสวนเสรม” น ไดน าไปสการตงค าถามหรอขอสงสยเกยวกบ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม32

33

สถานภาพทเปนเสยงเดยว (univocal) ของวาทกรรม โดยค าวา “วาทกรรม” (discourse) หมายถง โครงสรางเชงทฤษฎในการเขาใจโลก ซงสมาชกในชมชนเชอวามความถกตอง และโครงสรางดงกลาวจะเปนกรอบในการนยามวาควรจะศกษาอะไร มปญหาอะไรบางทควรถาม ควรถามอยางไร และมกฎเกณฑใอะไรบางทควรปฏบตในการตความค าตอบทไดรบ โดยนกวชาการยคหลงสมยใหมไดชใหเหนวาวาทกรรมทแทจรงไมไดมเพยงชดเดยว

ในยคสมยใหม (modern) วชาการทกสาขาซงรวมทงสาขาวทยาศาสตรใดวย มพนฐานอยบนการใชเหตผลในยคแหงความรแจง (enlightenment) มวธการหาความรทตงอยบนพนฐานของการสงเกตเหตการณใอยางเปนวตถวสย และการอธบายปรากฏการณใทเปนเชงปรมาณ วธการหาความรในยคสมยใหมเชอวาเราสามารถพบแบบแผนของระเบยบไดทงในโลกของตวบคคลและในสวนของสงคม โดยในสวนของสงคมนนเชอวามความเชอมโยงในเชงประจกษใและอยางมเหตผลระหวางวธการและเปาหมาย ดงนนการหาความรในยคสมยใหมจงเปนเรองของการหาความรโดยผานการใชเหตผล และความรทไดมานนเชอกนวาเปนความจรงแท แตนกวชาการยคหลงสมยใหมเหนวาแนวคดดงกลาวไมถกตอง เนองจาก 1) ขอเทจจรงไมสามารถพด (หรอเขยน) เพอตวเองได (facts cannot speak for themselves) แตขอเทจจรงหรอสมมตฐานทไดมานนตองมาจากการสงเกต ซงในการเลาหรอเสนอความจรงนน ผสงเกตไมเพยงแตเปนผก าหนดขอมลทสงออกไปเทานน แตยงมบทบาท

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 33

34

เปนผก าหนดแนวโนมของเนอหาทจะรบเขามาดวย และ 2) ผสงเกตขอเทจจรงคอผทเลาขอเทจจรงนน ซงในการเลานนหลกหนไมพนทจะตองเลาภายใตกรอบแนวคดและทศนคตชดหนงทมอยในตวผเลา และการเลอกประเดนทจะเลาของผเลา ซงหลกหนไมพนทจะตองมอคตเขามาเกยวของ (Frederickson and Smith, 2003, pp. 138-9)

นกวชาการยคหลงสมยใหมมงใหความสนใจกบประเภทของสงคมทอยชายขอบ (marginalized social categories) ความมงหมายหลกของนกวชาการหล งสมย ใหมกคอการลดความเปนชนชายขอบ (demarginalize) กลมคนตางๆ เชน ผหญง ชนกลมนอย คนทไมไดรบประโยชนใในเชงเศรษฐกจ คนทถกลวงละเมดทางเพศและประเทศอาณานคม เปนตน ซงแนวคดหลกกคอ การทรฐบาลผลกดนชนกลมนอยทเสยเปรยบไปอยชายขอบกเพราะสทธพเศษของวาทกรรม (discourse) แบบวทยาศาสตรใเหนอวาทกรรมอนๆ ดงนน การลดความเปนชายขอบ กคอ การทความรแบบวทยาศาสตรใจะตองลดความมสทธพเศษลง (Zwart, 2002, p. 482-3)

นกวชาการยคหลงสมยใหมอางวาวทยาศาสตรใ ซงใหความส าคญกบขอเทจจรง (fact) และการพยายามคนหาความจรงแท (Truth) นน เปนเพยงหนงในบรรดาวาทกรรมทหลากหลายซงมสถานะเทาเทยมกน วทยาศาสตรใเปนเรองเกยวกบขอเทจจรง แตขอเทจจรงเปนสงทถกสรางขนมาในเชงสงคม และรกษาใหคงอยโดยวาทกรรม (discourse) แนวคดยคหลงสมยใหมปฏเสธความจรงทเปนวตถวสย (objective reality)

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม34

35

เกยวกบสงทถกหรอผด นกวชาการยคหลงสมยใหมชวาเรามวาทกรรมทหลากหลายซงสรางความจรงทหลากหลาย ทถงแมจะมความแตกตางแตมความเทาเทยมกน ดงนนนกวชาการกลมนจงใหความส าคญกบความหลากหลาย ไมวาจะเปนในแงของวฒนธรรม วาทกรรมหรอความร

2.3.3 การรอสราง (Deconstruction) แนวคดเกยวกบการรอสราง (deconstruction) มาจากแนวคด

ของแดรใรดา (Derrida) ทเสนอวาโลกทงโลกคอ “ตวบท” (text) ไมวาจะเปนตวบททอยในรปของงานเขยน การปฏบตในเชงสถาบนหรอเหตการณใทเกดขนภายใตกรอบของวฒนธรรม การรอสรางเปนกลยทธใซงเปดเผยใหเหนถงการทความหมายถกสรางขนมาในงานเขยน โดยมวาทกรรมเปนกรอบในการใหความหมายแกค าซงเราพด (Marshall and Choudhury, 1997, pp. 126-7)

การอานแบบรอสราง (deconstructive reading) ของแดรใรดาเปนการอานตวบท (text) ในแบบสมพทธใ (relativization) ของทกความหมาย เปนการลดตวบทไปสความเปนวาทกรรม (discourse) เพอเปนการแลกเปลยนกนระหวางผผลตตวบทและผอาน การทไมยอมรบค าทมสถานะพเศษท าใหความหมายถกปลดปลอยใหเปนอสระจากการผกมด ตวบทสามารถกอานหรอใหความหมายไดหลากหลาย แมกระทงการอานหรอการใหความหมายทตรงขามกบเจตนารมณใของผแตง โดยนยน ผประพนธใไดสญเสยสทธพเศษในการก าหนดความหมายแตเพยงผเดยว และผอานไดรบสทธพเศษเทาเทยมกบผเขยนในการทจะตความตวบท

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 35

36

(text) นนวามความหมายอยางไร (McSWITE, 1996, pp. 212-3) นกวชาการยคหลงสมยใหมชใหเหนวาเรามวาทกรรมทหลากหลายซงสรางความจรงทหลากหลาย แมจะเปนความจรงทแตกตางแตมความเทาเทยมกน นกวชาการในกลมนยกยองความเปนพหนยมของวฒนธรรม วาทกรรมและความร โดยเฉพาะอยางยงในเรองของความหลากหลายของความรนนไดน าไปสองคใความรแบบสมพทธในยมและน าไปสการลดสทธพเศษของความเปนวทยาศาสตรใในทสด (Zwart, 2002, p. 483)

2.3.4 การวเคราะหภาษา (Language Analysis) ทฤษฎพนฐานทส าคญมากของแนวคดแบบหลงสมยใหมกคอ

ทฤษฎการวเคราะหใภาษา (language analysis) ซงภาษามกจะแสดงออกมาในรปของค า แนวคดและนยามของค านนไมไดมความหมายเดยวโดยไมจ ากดกาลเวลา แตภาษาสะทอนบรบทเฉพาะของเวลา เพศ ชนชนและปจจยอนๆ ซงเปนตวกรอง (filter) แนวคดเหลานทงในสวนของผเขยนและผอาน เมอเปนเชนน การใชภาษาเพอใหขอมลจงเปนเรองของความหมายทหลากหลาย ไมอาจทตดสนไดอยางแนชดวาความหมายใดถกตองมากทสด (Gillroy, 1997, p. 164)

แดรใรดาไดชใหเหนวาภาษาถกสรางโดยระบบของคตรงขามซงนยามค านนขนมา นนคอเราสามารถรความหมายของค าจากความหมายของค าอนๆ ทมความหมายแตกตางออกไป หรอกลาวอกนยหนงกคอ ค าอนๆ บอกเราวาความหมายของค าทก าหนดไวคออะไร โดยการบอกวาอะไรคอสงทไมใช ซงแนวคดดงกลาวไดทาทายมมมองเกยวกบภาษาทเปน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม36

37

สามญส านกทมองค าในฐานะทไดรบความหมายมาจากวตถหรอแนวคดทอางถง แตจากการวเคราะหใภาษาไดเปดเผยใหเหนวาค า (word) เปนเพยงสญลกษณใของค าอนๆ ในประเภทของกระบวนการปฏสมพนธใของชนความหมายทไมสนสด หรอกลาวอยางงายกคอ ค าหมายถงค าอนและหมายถงค าอนและหมายถงค าอนตอไปอยางไมสนสด (McSWITE, 1996, p. 212)

ฟารใเมอรใ (Farmer) ไดชใหเหนวาเรารจกโลกโดยผาน “แวน” (eyeglassed) ของภาษา เราไมสามารถหลดพนออกไปจากเลนสใ (lens) ของภาษาได เราจะสามารถมองเหนโลกไดกโดยผานระบบของแนวคดบางอยางและภายใตมมมองบางประการ ซงรปแบบของความคดทมอยในตวของผสงเกตจะเปนตวก าหนดกรอบการมองของบคคลนน รปแบบของความคดเหลานเปนการสรางทางสงคม (social construction) และเปนอตวสย (subjective) นนคอ ผสงเกตจะตองเขาไปสชดของเกมภาษา (language games) ชดใดชดหนงเสมอ (Farmer, 1995, p. 19)

ตามแนวคดของนกวชาการยคหลงสมยใหมเกยวกบระบบของการสอสาร ในฐานะทเปนเรองของเกมภาษา (language games) ทหลากหลาย เกมภาษามลกษณะคลายเกมหมากรกหรอเกมของไพ ซงเปนเกมทมชดของกฎเกณฑใของตนเอง กฎเกณฑใซงเปนขอก าหนดส าหรบชนดของการสนทนาหรอวาทกรรมเฉพาะ เกมภาษาเปนตวก าหนดชนดของการเอยอางซงไดรบการพจารณาวาเหมาะสมหรอไมเหมาะสมตามแตชนดของการสนทนา กลาวอกอยางหนงกคอ เกมภาษามผลตอสงซงสามารถพด

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 37

38

และไมสามารถพด เกมภาษาคอชดของค าพดทด าเนนไป ถกสรางโดยผเลนภายในกรอบการท างานของกฎทสามารถน ามาใชทวไป โดยกฎเหลานเปนกฎทเฉพาะเจาะจงตอชนดของความรเฉพาะแตละชนด ปรากฏการณใทเกดขนในยคหลงสมยใหมกคอการถอก าเนดขนของเกมภาษาทมาจากแหลงตางๆ ทหลากหลายซงไมสามารถเปรยบเทยบกนได ซงแตละชดของเกมภาษาทหลากหลายเหลานจะประกอบไปดวยแนวคดของตนเองเกยวกบสงท “ด” หรอสงท “จรง” และไมมเกมภาษาอนเปนทยอมรบสงสดหรออภภาษา (metalanguage) ทจะสามารถใชเปนตวตดสนความขดแยงระหวางเกมภาษาทแตกตางเหลาน (Spicer, 2001, p. 91)

2.3.5 การบรหารจดการชวต (Governmentality)7

7 นกวชาการไทยบางทาน เชน อมพร ธ ารงลกษณใ ไดใหความหมายของ

ค าวา “govenmentality” เปนภาษาไทยไววา “การปกครองจตวญญาณ” โดยไดอธบายไววา “การปกครองดวยจตวญญาณ” มาจากการผสมผสานระหวางค าวา “ปกครอง” (govern) และ “จตใจ” (mental) ซงแสดงใหเหนการใชอ านาจของผปกครองในระดบมหภาคทางความสมพนธใระหวางผปกครองคอรฐและผใตปกครองผานระบบการสรางวนย โดยผานสถาบนสาธารณะตางๆ เชน โรงเรยนและวด เปนตน โดยระบบการสรางวนยดงกลาวจะเปนตวกอรปทางความคดและควบคมความประพฤตใหออกมาในรปแบบเดยว หลอหลอมผคนเหลานจนกระทงเกดการยอมรบทางจตใจ (ความสมพนธใระหวางรฐและการครอบง าจตใจคนในระดบจลภาค) วาการกระท าเชนนนเปนเรองปกต ไมเกดการตระหนกหรอรสกแตกตางและตอตานระบบทางความคดและการประพฤตปฏบตทครอบง าอย (ดรายละเอยดเพมเตมไดใน อมพร ธ ารงลกษณใ, 2552, น. 257-9).

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม38

39

การทผ เขยนใชค าวา “การบรหารจดการชวต” เปนค าแปลของค าวา

“governmentality” เนองจาก ฟโก (Foucault) ผจดประกายแนวคดนไดอธบายไววา governmentality นน เปนการบรหารจดการในรปของวนย โดยผานเทคนคกลไกของความเปนเหตผล การควบคม ตรวจตรา สอดสองของรฐตอประชาชน และการสรางความสมพนธใเชอมโยงระหวางอ านาจกบความร หรอ “ชวอ านาจ” (bio-power) และจากแนวคดเรองชวอ านาจนท าใหรฐ-ชาตสมยใหมตองเปลยนเปาหมายจากรฐแบบอาณาเขต (territorial state) ไปสรฐแบบประชากร (population state) การบรหารจดการประชากรจะกระท าโดยผานนโยบายตางๆ ในลกษณะทเปนการเขาไปแทรกแซงชวตความเปนอยของประชาชน เพอปรบเปลยนพฤตกรรมของประชากรใหไดมาตรฐานตามทรฐตองการ

สาระส าคญของแนวคดเรองชวอ านาจ (bio-power) กคอ การจดระเบยบรางกายมนษยใโดยผานสถาบนทางสงคมแบบตางๆ และการควบคมประชนชนจ านวนมากในรปของประชากร (population) ไม ใ ชการบรหารจดการอาณาเขต (territorial) อยางทผานมา ชวอ านาจจงเปนอ านาจทท าใหชวตและกลไกของชวตกลายเปนเรองทตองไดรบการบรหารจดการจากรฐ พรอมกบท าใหอ านาจและความรกลายเปนพลงในการเปลยนแปลง ควบคมชวตมนษยใ ชวตมนษยใกลายเปนวตถทางการเมองและกลายเปนประเดนตอสทางการเมองทส าคญ ยกตวอยางเชน แมแตเรองเพศ (sexuality) กสามารถกลายเปนประเดนทางการเมองได ทงนกเพราะเรองเพศเปนเรองของการจดระเบยบรางกายและการควบคมประชากรไปพรอมๆ กน ดงนน ชวอ านาจจงเปนอ านาจในระดบจลภาค (micro-powers) ทจดการกบชวตมนษยใในระดบรากฐาน และ “การบรหารจดการชวต” หรอ “governmentality” เปนเรองของการบรหารจดการในระดบพนฐานทสดและเกยวของโดยตรงกบชวตประจ าวนของประชาชนมากทสด เปนการบรหารจดการทแทบมองไมออกเลยวาเปนการบรหารจดการ เนองจากเปนการกระท าโดยผานการสรางความรและความจรงในเรอง

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 39

40

ค าวา “การบรหารจดการชวต” (governmentality) เปนแนวคดทเสนอโดยฟโก (Foucault) โดยแนวคดนตงอยบนพนฐานของการปฏเสธความเชอเรองรฐสมยใหม (modern state) โดยฟโกเหนวารฐไมใชผใชอ านาจในการบรหารจดการทเปนหนงเดยว แตรฐมลกษณะเปนเครอขายของสถาบนและกจกรรมทมความแตกตางหลากหลายมาเชอมโยงอยดวยกน การใชอ านาจในรฐไมไดมาจากแหลงเดยว และการไหลของอ านาจไมไดเกดขนในทศทางเดยวจากบนลงลาง แตอ านาจมทมาจากหลายแหลงและมาจากทกทศทกทาง หรอกลาวอกนยหนงกคออ านาจมลกษณะฟงกระจายทกทศทกทาง ไมไดมลกษณะของการไหลจากผปกครองสประชาชนเพยงทศทางเดยวอยางทมการเชอถอกนมาแตเดม โดยนยน การใชอ านาจจงไมใชเปนการสรางและผกขาดโดยชนชนปกครองเพยงฝายเดยวอกตอไป แตการใชอ านาจในรฐเปนการปะทะประสานระหวางกลมตางๆ ทมลกษณะเปนเครอขายเขามาใชอ านาจเพอเปาหมายและผลประโยชนใของกลมตน (Joseph, 2004, pp. 154-5)

ตามแนวคดของฟโก การปกครอง (government) เปนตวกอรประบบซงเรยกวาอ านาจอธปไตย (sovereignty) โดยในระบบดงกลาวจะเปนการโตแยงกนระหวางค าวาความชอบธรรม (legitimacy) และสทธในการนยามความสมพนธใระหวางผปกครองและผทอยใตปกครอง ค าถามส าคญของระบบนกคอ อะไรคอสงซงสรางสทธอนชอบธรรมของอ านาจ

นนๆ (ดรายละเอยดเกยวกบเรองนเพมเตมไดใน Joseph, 2004, pp. 154-9 และไชยรตนใ เจรญสนโอฬาร, 2547, น. 188-191).

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม40

41

อธปไตยส าหรบผปกครอง และพนธะทางกฎหมายทจะตองเชอฟงของผใตปกครอง อยางไรกตาม ตามความเหนของฟโก อ านาจอธปไตยคอระบบซงปดบงซอนเรนขอเทจจรงของการครอบง าและผลทตามมาของการครอบง านน (Cawley and Chaloupka, 1997, p. 30)

แตการครอบง า (domination) ทบคคลหนงกระท าตออกบคคลหนง หรอการกระท าของคนกลมหนงตออกกลมหนงทมกจะมการพดถงกนโดยทวไปเมอกลาวถงอ านาจอธปไตยไมใชสงทฟโกตองการเนน แตสงท ฟโกใหความส าคญกคอ รปแบบของการครอบง าทเกดขนในบรรดาผใตปกครองในแงทเปนความสมพนธใซงกนและกน ดงนน เปาหมายหลกของ ฟโกจงมศนยใกลางอยทการแทนทปญหาเกยวกบอ านาจอธปไตย (sovereignty) และการเชอฟง (obedience) ดวยปญหาของการครอบง า (domination) และการท าใหอยใตอ านาจ (subjugation) ซงแนวคดดงกลาวถอเปนการกาวขามแนวคดทางการเมองแบบดงเดมไปสแนวคดทางการเมองแบบหลงสมยใหม ฟโกเหนวาความคดเกยวกบการเมองตกอยในกบดกของความคดท เปนคตรงขามของความเปนเผดจการและความชอบธรรม และคตรงขามของการกดขและสทธ การปกครองไมไดเปนเพยงอ านาจทจ าเปนตอการท าใหเชอฟง หรออ านาจทจ าเปนทจะท าใหเกดความชอบธรรมเทานน แตการปกครองเปนเรองของกลยทธใหลากหลายรปแบบ (multiform tactics) ทมาปฏสมพนธใกนในแงมมตางๆ

ค าส าคญในทนกคอ “กลยทธใหลากหลายรปแบบ” (multiform tactics) ตามแนวคดของฟโก การปกครองจ าเปนจะตองเกยวของกบ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 41

42

มมมอง กรอบเวลา ความมงหมายและระดบของความเปนนามธรรมทหลากหลาย แนวคดของการปกครองแบบเดมไมไดใหความส าคญกบความหลากหลายอยางเพยงพอ วธการวเคราะหใทแตกตางจะท าใหสามารถมองการปกครองแบบเปดกวางไดมากขน เปาหมายของฟโกกคอการแสวงหาการเคลอนไหวเชงกลยทธใ และวธการ เทคนคเชงอ านาจในระดบจลภาค และการเคลอนไหวเชงอ านาจทหลากหลายทอยนอกขอบเขตของอ านาจอธปไตยและกฎหมาย โดยฟโกใหความสนใจตอแนวการปกครองแบบใหมซงรฐบาล บรรษทและองคใการไดกอก าเนดชนดทหลากหลายของการด าเนนการทขนอยกบการตดสนใจของแตละบคคล (pp. 31-32) ไมใชขนอยกบการก าหนดโดยผปกครองหรอผบรหารโดยผานกระบวนการสรางการยอมรบและเชอฟงเชนในอดตอกตอไป

แนวคดทฤษฎทน าเสนอผานมาขางตนถอเปนรากฐานของแนวคด

แบบหลงสมยใหม ซงแนวคดทฤษฎเหลานไดมการน าไปประยกตใใชกนอยางกวางขวางในแทบทกสาขาวชา ซงรวมถงสาขาวชาทางดานรฐศาสตรใและรฐประศาสนศาสตรใหรอการบรหารรฐกจดวย ส าหรบในหวขอตอไป ผเขยนจะไดทบทวนวรรณกรรมทส าคญ ซงนกวชาการหลายทานไดศกษาเกยวกบการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมเอาไว โดยวรรณกรรมทควรจะไดกลาวถงมดงตอไปน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม42

43

2.4 การทบทวนวรรณกรรม ไชยรตนใ เจรญสนโอฬาร (2547) ศกษาเรอง การบรหารจดการ

ภาคสาธารณะในโลกยคหลงสงครามเยน (Governance in the Post-Cold War World) โดยผศกษาตองการตอบค าถามหลก 2 ประการ นนคอ ประการแรก ตองการทราบวาอะไรคอลกษณะส าคญของโลกยคหลงสงครามเยน และประการทสอง ตองการทราบวาลกษณะส าคญดงกลาวสงผลกระทบตอโครงสรางอ านาจและการบรหารจดการภาคสาธารณะอยางไร

จากผลการศกษาพบวา ลกษณะส าคญของโลกยคหลงสงครามเยน (หรอทเรยกอกชอหนงวาโลกยคหลงสมยใหม) มอย 6 ประการ คอ (1) การกระชบแนนระหวางเวลากบสถานท (2) การสลายเสนแบงและการลากเสนแบงใหม (3) สงคมความรขาวสาร (4) ขบวนการเคลอนไหวทางสงคมใหม (5) การกอการรายสากล (6) ระบบทนนยมดอท.คอม ซงลกษณะส าคญทง 6 ประการนท าใหโลกยคหลงสงครามเยนมความออนไหวและเปราะบางมาก สวนผลกระทบทส าคญของสภาวการณใของโลกยคหลงสงครามเยนทมตออ านาจไดแกการเปลยนแปลงรปแบบและวธคดของอ านาจอธปไตย จากอ านาจอธปไตยเหนอเขตแดนของรฐ-ชาต สอ านาจอธปไตยแบบจกรวรรดเพอการจดระเบยบโลกใหมในยคหลงสงครามเยน ส าหรบการบรหารจดการภาคสาธารณะนน สถานการณใของโลกยคหล งสงครามเยนน า ไปส ความคด เร องการบรหารจดการ (governance) การบรหารจดการในระดบโลก (global governance)

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 43

44

ประชาสงคมโลก (global civil society) และการตอตานขดขนแบบหลงสมยใหมของภาคประชาชนในระดบโลก (postmodern society resistance) อมพร ธ ารงลกษณใ (2552) ศกษาเรอง การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม โดยผศกษาไดส ารวจและประมวลแนวความคดหลงสมยใหมทนกวชาการบรหารรฐกจน ามาปรบใชเพอเสนอทางออกใหกบสงคมนบตงแตทศวรรษท 1980 เปนตนมา ซงผลจากการศกษาพบวา การปรบใชแนวคดหลงสมยใหมในการบรหารรฐกจ ในชวงแรกไมคอยไดรบการตอบรบจากกลมนกบรหารรฐกจดงเดมมากนก แตตอมามผสนใจและมการทดลองใชมากขน และสามารถน ามาปรบใชไดอยางเปนรปธรรมในระดบนโยบาย สวนในระดบองคใการยงเปนการเนนทการวพากษใเชงทฤษฎมากกวาการน าแนวคดมาใชในการปฏบตจรง ในสวนของการน ามาใชในระดบนโยบายนน มการน าแนวคดของการสนทนา (discourse) มาใช เพอใหมการเปดกวางในการก าหนดนโยบายจากระดบลาง โดยประชาชนมโอกาสเขามามสวนรวมในกระบวนการทางการเมองโดยการก าหนดและใหความหมายกบนโยบายมากขน เพอใหทกคนมสวนรวมและเกดความรสกเปนเจาของชมชนรวมกน ส าหรบนกบรหารตองเขาไปปะทะสงสรรคใ หาประสบการณใตรงกบประชาชน สรางความเขาใจและพยายามเปดเวทของการมสวนรวมผานกระบวนการสนทนา ซงจะเกดการเรยนรทงฝายเจาหนาทรฐและประชาชนรวมกน และเปนการสรางความชอบธรรมใหเกดขนกบบทบาท

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม44

45

ของนกบรหารรฐกจในฐานะผสานเสวนาก าหนดนโยบาย ในแงของวธวทยา ในการศกษาวจยในการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมจะตองไมใชวธการเชงประจกษใแยกขอเทจจรงกบคณคานยมของผศกษาออกจากกน เพอใหการศกษามความเปนกลางมากทสดตามหลกการทางวทยาศาสตรใ เ พอใหไดขอสรปทสามารถน ามาอธบายปรากฏการณใอนๆ ไดอยางเปนสากล แตวธการศกษาวจยยคสมยใหมเนนวธการของอตวสย (subjectivity) การเขาเปนสวนหนงของสงทศกษารวบรวมเรองราว สงทเลาขาน (narrative approach) น ามารอยเรยงพรรณนาตามสถานการณใของสงทศกษา อาศยการเขาไปเกยวของกบสงทศกษาโดยตรง (experience) และเกบขอมลรอบขางเพอน ามาตความและใหความหมาย (interpretation) ซงจะไดขอสรปเฉพาะของการศกษาเรองนนเทานน

McSWITE (1996) ศกษาเรอง ยคหลงสมยใหมนยม การบรหารรฐกจและผลประโยชนสาธารณะ (Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest) โดยผศกษาไดใชแนวคดทฤษฎยคหลงสมยใหมเกยวกบเรองเลา (narrative) วาทกรรม (discourse) และการรอสราง (deconstruction) เปนกรอบในการวเคราะหใแนวคดเกยวกบนโยบายสาธารณะ (public interest) ซงจากการศกษาพบวา ในชวงประวตศาสตรใทผานมา แนวคดเกยวกบนโยบายสาธารณะถกใชในฐานะทเปนเครองมอของการควบคมการกระท าของผทเกยวของในกระบวนการของการบรหารจดการภาครฐ โดยเชอวาในการ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 45

46

บรหารจดการสาธารณะนนสามารถก าหนดผลประโยชนใสาธารณะทจรงแท (Truth) และด (Good) ทเปนสากลได โดยไมขนอยกบบรบทของเวลาและสถานทซงประชาชนทกคนจะตองยดถอรวมกน

แตนกวชาการยคหลงสมยใหมไดชใหเหนวา ค าวา “ผลประโยชนใสาธารณะ” เปนเพยงเรองเลา (narrative) ซงไมมความหมายทแนนอนตายตว แตขนอยกบการตความของแตละบคคลเปนส าคญ และค าดงกลาวเปนเพยงวาทกรรม (discourse) ชดหนงทถกสรางขนมาและมการยอมรบใหใชเปนกรอบในการอธบายปรากฏการณใในชวงเวลาและบรบทเฉพาะ มไดเปนแนวคดทเปนสากลแตอยางใด ตามทศนะของนกวชาการยคหลงสมยใหมนน ในแตละสงคมหรอแตละประเทศไมควรมนโยบายสาธารณะทจรงแท (Truth -T ตวใหญ) และทด (Good – G ตวใหญ) เพยงชดเดยวทถอเปนนโยบายสากลททกคนตองยดถอรวมกน แตควรมนโยบายสาธารณะทจรง (truth – t ตวเลก) และและทด (good – g ตวเลก) ทหลากหลาย โดยขนอยกบความตองการของกลมยอยในสงคม ซงขอเสนอดงกลาว มาจากแนวคดพนฐานทวาปรากฏการณใตางๆ ในเชงสงคมนนไมมความจรงอนเดยวทเปนแกนกลางและเปนวตถวสย (objective) แตมความจรงทเปนอตวสย (subjectivity) ซงตองใหความส าคญกบผอน (other) การกระท าไมควรเปนสงทมาจาก “หลกการ” แตควรมาจาก“ประสบการณใ” เมอไมมแนวคดของ “ความจรงแท” (Truth) ทเคยครอบง าชมชนมาในอดต “ความจรงเฉพาะ” (truth) จงมความเปนไปได ดงนน ผลประโยชนใสาธารณะ (public interest) จงควรเปนสงทไดรบการก าหนดจากชมชน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม46

47

ไมใชถกก าหนดจากศนยใกลางอ านาจอยางทเคยเปนมา Farmer (1997) ศกษาเรอง แดรรดา การรอสรางและการ

บรหารรฐกจ (Derrida, Deconstruction, and Public Administration) โดยผ ศกษาได ใชแนวคดทฤษฎยคหลงสมยใหม เร องการรอสราง (deconstruction) เปนกรอบในการว เคราะหใแนวคดเกยวกบประสทธภาพ (efficiency) ในการบรหารรฐกจ โดยชใหเหนวาค าวา “ประสทธภาพ” (efficiency) เปนเรองเลา (narrative) เกยวกบเปาหมายของการปฏบตและเหตการณใในการบรหารรฐกจยคสมยใหม จากการรอสรางค าน ผศกษาพบวา 1) ค าวาประสทธภาพเปนการสรางในเชงสงคม (social construct) โดยค านไมใชค าทสามารถพบไดทวไปในทกบรบทของสงคม แตเปนค าทเกดขนเฉพาะบางสงคมและในชวงระยะเวลาหนงเทานน 2) ค าวาประสทธภาพเปนแนวคดทเกดขนภายใตวฒนธรรมเฉพาะในยคสมยใหม โดยค านเกดขนพรอมๆ กบการเกดขนของทนนยม วชาเศรษฐศาสตรใ การเตบโตของระบบราชการ การปฏวตอตสาหกรรม การเจรญเตบโตของวทยาศาสตรใและเทคโนโลย การครอบง าของกลไกเชงอ านาจและการพฒนาของจรยธรรมภาคธรกจ โดยค านเปนภาษาของของการควบคมทางสงคม เปนชดของค า วลและประโยคซงมเปาหมายใหเกดสงตางๆ ในอนาคต การรอสรางชใหเหนวาเปนความ ผดพลาดในการทจะเขาใจวา ค าวาประสทธภาพเปนค าส าคญในทกททกเวลา โดยในบรบทของสงคมทไมไดเนนเรองของการผลตและการควบคมจะไมมการใหความส าคญกบค าน และ 3) ค าวาประสทธภาพเปนค าทม

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 47

48

ลกษณะคลมเครอไมแนนอน ขนอยกบเกณฑใทก าหนดขนมาวาระดบใดจงจะถอวามประสทธภาพ เชน เมอมการลดเกณฑใชวดผลผลตใหต าลงมา ประสทธภาพจะเพมขนโดยทผลผลตทแทจรงอาจจะไมไดเพมขนเลย หรอถาหากมการลดเกณฑใการวดประสทธภาพมากๆ จ านวนผลผลตทครงหนงเคยไดรบการพจารณาวาไมมประสทธภาพอาจจะกลายเปนการมประสทธภาพกได จากการรอสรางค าวาประสทธภาพดงกลาวนบวาเปนสงส าคญ เนองจากเปนแนวคดทเปนการตอตานการบรหารรฐกจและน าไปสแนวคดการบรหารจดการชดใหม เปนการเปดประตไปสการบรหารรฐกจทมความเปนอสระ โดยไมตกอยภายใตกรอบแนวคดแคบๆ มอคตและภายใตกฎเกณฑใทเขมงวดของทฤษฎการบรหารรฐกจยคสมยใหมทตงอยบนพนฐานของการควบคมตามล าดบชนภายใตแนวคดของระบบราชการ Woller and Patterson (1997) ศกษาเรอง จรยธรรมการบรหารรฐกจ : มมมองแบบยคหลงสมยใหม (Public Administration Ethics: A Postmodern Perspective) โดยผศกษาไดชใหเหนวาจรยธรรมการบรหารรฐกจทม อทธพลครอบง าในยคสมยใหมไดแก “จรยธรรมระบบราชการ” (bureaucratic ethos) ซงใหความส าคญกบเรองของประสทธภาพและการเชอฟงค าสงของเจาหนาททมาจากการเลอกตงอยางเขมงวด และ “จรยธรรมประชาธปไตย” (democratic ethos) ซงใหความส าคญกบเรองของการยดถอหลกการทางศลธรรมบางอยางทสงกวาทตงอยบนแนวคดของการปกครองแบบประชาธปไตย

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม48

49

โดยจรยธรรมท ง 2 ประเภท ต งอยบนหล กการแบบพนฐานนยม (foundationism) ซงเชอวามกฎเกณฑใจรยธรรมสากลทจะน ามาเปนแนวทางในการปฏบตงานและเปนเกณฑใในการตดสนการกระท าได ผศกษาไดใชกรอบแนวคดทฤษฎยคหลงสมยใหมในการวเคราะหใจรยธรรมทง 2 ประเภทดงกลาว โดยชใหเหนขอบกพรองตางๆ และเสนอทางเลอกทสามขนมา เรยกวา “จรยธรรมการบรหาร” (administrative ethics) โดยจรยธรรมดงกลาวตงอยบนพนฐานของวธการตความ (hermeneutical approach) และวธการสนทนา (dialogic approach) โดยใหผมสวนไดสวนเสยในแตละชมชนในแตละชวงเวลาและแตละสถานทไดเขามามสวนรวมในการก าหนดวาจรยธรรมการบรหารรฐกจทเหมาะสมควรจะเปนอยางไร และผศกษาไดชใหเหนวาจรยธรรมการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมควรมลกษณะเปนจรยธรรมเฉพาะสงคม เพอใหสอดคลองกบบรบทของสงคมทงดานสถานทและเวลาทเปลยนแปลงอยตลอดเวลามากกวาการยดถอจรยธรรมสากลทไมขนอยกบบรบทของสถานทและเวลา Cawley and Chaloupka (1997) ศกษาเรอง การบรหารจดการชวตแบบอเมรกน : มเชล ฟโกและการบรหารรฐกจ (American Governmentality : Michel Foucault and Public Administration) โดยผศกษาไดใชกรอบแนวคดของฟโก (Foucault) ทเกยวกบการบรหารจดการชวต (governmentality) เปนกรอบในการวเคราะหใแนวคดทฤษฎทางการเมองของนกวชาการในสหรฐอเมรกา 3 คน คอ วลสน (Woodrow Wilson) เทเลอรใ (Frederick Taylor) และฟอลเลททใ (Parker Follett)

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 49

50

โดยไดชใหเหนวาแนวคดของนกวชาการทงสามทานดงกลาวมความสอดคลองกบแนวคดเรองการบรหารจดการชวตของฟโก ค าวา “การบรหารจดการชวต” เปนศพทใเฉพาะของแนวคดทฤษฎยคหลงสมยใหมทเสนอโดยฟโก ซงหมายถงกลยทธใหรอวธการในการบรหารจดการ โดยฟโกไดชใหเหนวาความเขาใจเกยวกบเรอง “รฐ” (state) ควรจะไดรบการพจารณาในฐานะทเปนเรองของการบรหารจดการชวต (governmentality) ซงประกอบดวยองคาพยพ 3 ประการ คอ อ า น า จ อ ธ ป ไ ต ย -ร ะ เ บ ย บ ว น ย -ร ฐ บ า ล (sovereignty-discipline-government) ในฐานะทเปนกลไกทจ าเปนในการรกษาความมนคงเนองจากในอดต ความเปนปจเจกบคคลอยภายใตกรอบแนวคดเรองครอบครว และไมไดรบความสนใจในฐานะทเปนพนฐานในการปกครอง แตในขณะเดยวกนแนวคดกระแสหลกของการปกครองทเกยวกบอ านาจอธปไตย (sovereignty) และแนวคดเกยวกบรฐ-ชาต (nation-state) กไมสามารถแกปญหาเรองประสทธภาพของการบรหารจดการได โดยในแงหนง กรอบของอ านาจอธปไตยมลกษณะทกวางเกนไป เปนนามธรรมเกนไปและเขมงวดเกนไป สวนในอกแงหนง ทฤษฎของการบรหารจดการกประสบปญหาจากการทตองพงพาตวแบบของครอบครวทเบาบางเกนไป ออนแอเกนไปและมความเปนรปธรรมนอยเกนไป ความมงคงทางดานเศรษฐกจทเปนพนฐานของตวแบบครอบครวไมสามารถตอบสนองไดอยางเพยงพอตอความส าคญของการครอบครองดนแดน ดงนนจงตองมการเสนอแนวคดเรองการบรหารจดการชวตนขนมา

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม50

51

ฟโกเหนวารฐจะตองถกพจารณาหรอถกเขาใจในฐานะทเปน กลยทธใทวไปของการบรหารจดการชวต โดยเปาหมายของรฐคอการจดการปกครองซงแสดงออกมาในรปของอ านาจอธปไตย และในการทจะรกษาอ านาจอธปไตยไวจ าเปนจะตองอาศยวนยและการบรหารจดการเพอใหรฐบาลสามารถอยในอ านาจตอไปได ความสนใจเปนพเศษของการศกษาการบรหารรฐกจกคอการเปลยนจากกฎหมาย (law) ไปสการควบคม (regulation) นนคอ ถากฎหมายคอกฎทวไปทมการก าหนดไว การควบคมจะหมายถงการมงเนนทตวงาน (task oriented) มากกวา และมลกษณะทเปนการหามนอยกวา โดยใหมการนยามเปาหมายและวตถประสงคใของการฝกอบรมไวอยางละเอยด รวมทงรปแบบอนๆของการเขาแทรกแซงตอพฤตกรรมของปจเจกบคคล ดงนน การควบคมจงเปนเรองเกยวกบเทคนคทเปนรายละเอยด จากแนวคดดงกลาวขางตน ผศกษาไดชใหเหนวาในอดตไดมการน าแนวคดเกยวกบการบรหารจดการชวตในประเทศสหรฐอเมรกาโดยนกบรหารรฐกจ 3 ทาน คอวลสน (Wilson) เทเลอรใ (Taylor) และฟอลเลททใ (Follett) โดยวลสนไดวางพนฐานในการเปลยนแนวคดจากอ านาจอธปไตยไปสค าถามเฉพาะเกยวกบสงซงรฐบาลสามารถท าไดอยางเหมาะสมและประสบความส าเรจ มากกวาการสรางทฤษฎเกยวกบความชอบธรรมของหวหนางานในฐานะทเปนหวหนางาน ส าหรบเทเลอรใไดมการเปลยนจดสนใจไปสนสยของการท างานประจ าวนเลกๆ นอยๆ และความเคลอนไหวทางรางกายของคนงาน โดยในระดบจลภาคเหลานเทเลอรใหลกเลยงการใช

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 51

52

อ านาจเชงลบในงานสงหามโดยตรง แตหนมาใชการเคลอนไหวเชงบวกโดยผานระเบยบวนย การควบคมและแรงกระตนมากขน สวนฟอลเลททในนไดเปลยนจากการใชอ านาจของความเปนนาย ไปสการขนอยกบสถานการณใ โดยในกฎของสถานการณใ (law of the situation) หวหนางานผซงกอนหนานแสดงอ านาจอยางชดเจนไดคอยๆ ถอยไปอยหลงฉากมากขน เจานายไมใชผกระตนใหคนงานท างาน แตสถานการณใจะเปนตวก าหนด และการทงานถกท าใหลลวงไมใชเพราะกฎบงคบแตเกดจากปทสถานของหนวยงานทไดมการสรางเอาไว ซงจะเหนไดวาแนวคดของการบรหารจดการชวตนนไดมการน ามาใชกนบางแลวกอนหนาน ในประเทศสหรฐอเมรกา

Spicer (1997) ศกษาเรอง การบรหารรฐกจ รฐและสภาวะแบบหลงสมยใหม : จากมมมองของนกรฐธรรมนญนยม (Public Administration, the State, and the Postmodern Condition: A Constitutionalist Perspective) โดยผศกษาไดใชกรอบแนวคดเกยวกบเรองเลา (narrative) ของยคหลงสมยใหมมาเปนกรอบในการวเคราะหใแนวคดเกยวกบรฐ (state) โดยชใหเหนวาการบรหารรฐกจควรจะพจารณารฐ (state) ในฐานะทเปน “สมาคมของพลเมอง” (civil association) มากกวาทจะเปน “สมาคมทมเปาหมาย” (purposive association) โดยการศกษาการบรหารรฐกจยคสมยใหมจะอธบายความหมายของรฐในแงทเปนสมาคมทมเปาหมาย (purposive association) นนคอ เหนวารฐมลกษณะเปนสากล ซงปจเจกบคคลผกมดเขาดวยกนเพอบรรลเปาหมายทม

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม52

53

ลกษณะแนนอนตายตว จบตองไดและมความเฉพาะเจาะจง บทบาทของรฐบาลในรฐทมลกษณะแบบสมาคมทม เปาหมาย กคอการก าหนดเปาหมายรวมของชมชน และบรหารจดการเกยวกบบคคลและทรพยากรเพอใหบรรลเปาหมายตามทไดก าหนดไว

เมอพจารณาจากมมมองของนกวชาการยคหลงสมยใหม รฐในฐ า น ะท เ ป น ส ม า คม ท ม เ ป า ห ม า ย ถ อ เ ป น เ พ ย ง “อภ ต า น า น ” (metanarrative) เรองหนง ทตงอยบนแนวคดของการแสวงหาเปาหมายทมลกษณะแนนอนตายตวซงจะท าใหมนษยใมสภาพชวตทดขน โดยรากฐานของแนวคดดงกลาวตงอยบนความเชอทวารฐมลกษณะและเปาหมายทเปนหนงเดยวหรอมลกษณะเปนองคใรวม ท าใหนกบรหารรฐกจยคสมยใหมยอมรบและสนบสนนการครอบง าของวาทกรรมหรอเรองเลาทางการเมองทเหนอกวา จากการตองสญเสยของกลมวฒนธรรมการเมองทดอยกวาภายใตขออางของความเปนหนงเดยวและความเปนเอกภาพ

แนวคดยคหลงสมยใหมจะปฏเสธความเปนไปไดในการทจะก าหนดชนดของอภต านานทางการเมองรวมกนของคนทกกลมในรฐ โดยเหนวาค านยามทางการเมองควรจะมลกษณะเปนพหนยมของชมชนภายใตความขดแยงของเรองเลาทางการเมองจ านวนมาก หรอกลาวอกนยหน งกคอ นกวชาการยคหลงสมยใหมเหนวาเรองราวเกยวกบการเมองเปนเรองของความเฉพาะเจาะจง และความแตกตางหลากหลายมากกวาความเปนองคใรวมหรอความเปนหนงเดยว

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 53

54

ผศกษาไดชใหเหนวาแนวคดของการมองรฐทนาจะเหมาะสมกวากค อ แนวค ดท ม อ ง ร ฐ ในแง ท เ ป น “สมาคมของพล เม อ ง ” (civil association) ซงประชาชนสามารถแสวงหาคณคาและผลประโยชนใของตนไดอยางเสร โดยไมตองตกอยภายใตกรอบขอก าหนดทเขมงวดแนนอนตายตวแบบองคใรวมและเปนหนงเดยว และการบรหารรฐกจในฐานะทเปนสวนหนงของรฐบาลไมควรมลกษณะและเปาหมายทแนนอนตายตวและเฉพาะเจาะจง แตควรมลกษณะและเปาหมายทหลากหลายเพอใหสามารถตอบสนองตอกลมผลประโยชนใทมความแตกตางหรอแมแตขดแยงกนใหอยรวมกนได โดยไมมการครอบง าของชมชนหรอวฒนธรรมทางการเมองทสงกวาตอชมชนทอยชายขอบหรอวฒนธรรมทางการเมองทเปนรอง ส าหรบในบทตอไปผเขยนจะไดน าเสนอเกยวกบการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม ซงเปนผลมาจากการน าเอาแนวคดทฤษฎแบบยคหลงสมยใหมทไดน าเสนอในบทนไปประยกตใใชในการบรหารรฐกจ จนเกดการเปลยนแปลงทส าคญตามมาทงในเชงทฤษฎและการปฏบต ซงเนอหาสาระเกยวกบการเปลยนแปลงดงกลาวจะไดน าเสนอในบทท 3 ตอไป

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม54

55

บทท 3 การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม

ในบทท 3 น จะเปนการน าเสนอใน 2 หวขอหลก คอ (1) ประวตความเปนมาของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม และ (2) แนวคดของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม ซงเปนผลมาจากการน าแนวคดแบบหลงสมยใหมมาเปนกรอบในการวเคราะหการบรหารรฐกจแบบดงเดม จนเกดเปนองคความรและแนวการบรหารจดการแบบใหมขนมา โดยเนอหาใน แตละหวขอมดงตอไปน 3.1 ประวตความเปนมาของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม

ผบกเบกคนส าคญทน าแนวคดแบบหลงสมยใหมเขามาประยกตใชในการบรหารรฐกจกคอบารนารด (Chester Barnard) ในการทดลองทฮาวทอรน (Hawthorne experiments) แทนทจะใชการจดองคการตามแบบแผนและหลกของการบรหารรฐกจในยคเรมแรก บารนารดกลบจดองคการโดยใหความส าคญกบสภาพแวดลอมเชงสงคม คนงานไดรบการเอาใจใสทงในแงของเงนเดอนคาจางและสภาพการท างานทด ซงในการบรหารจดการทฮาวทอรนนนมการใหความส าคญกบหนาทประจ าวนในองค การมากกว า โครงสร า ง ท เ ปนแบบแผนตามระบบราชการ (Frederickson and Smith, 2003, p. 127)

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 55

56

จากแนวความคดของบารนารดดงกลาว ตอมาไดมการน ามาจดระบบและสรางเปนทฤษฎการบรหารโดยแมกเกรเกอร (Douglas McGregor) โดยแมกเกรเกอรเหนวาในองคการนนคนแตละคนมแนวโนมโดยธรรมชาตทจะท างาน รบผดชอบ รวมมอกน สรางผลผลตไดมากและมความภาคภมใจในงานของตน แตองคการถกสรางและจดการบนสมมตฐานทวาลกจางไมชอบท างาน และเมอมโอกาสกจะเกยจครานและเลยงงาน ดวยเหตน กฎเกณฑและปรมาณการผลตทก าหนดไวจงเปนสงจ าเปน และภายในกลางทศวรรษท 1960 มมมองแบบมนษยนยมของการจดองคการในการบรหารรฐกจไดถอก า เนดขน โดยม งานของบารนารดและ แมกเกรเกอรเปนพนฐาน (p, 128)

ในปลายทศวรรษท 1960 มการรวมตวกนของนกวชาการทศนยการประชมมนนาวบรค มหาวทยาลยซราควส (Syracuse University’s minnowbrook Conference Center) รฐนวยอรค ซงนกวชาการกลมนมแนวคดตอตานส งซ งพวกเขาเชอวาเปนการอางความถ กตองของวทยาศาสตรในการบรหารรฐกจทเกนความจรง ซงในเวลาตอมารจกกนในชอของการบรหารรฐกจแนวใหม (New Public Administration) นกวชาการกลมนมความหวงใยเกยวกบสงทพวกเขาเหนวาเปนการใชขอมลและขอเทจจรงในทางทผดเพอตดสนการเขาไปยงเกยวกบสงครามเวยดนาม และนกวชาการกลมนเชอวาการบรหารรฐกจแบบพฤตกรรม

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม56

57

ศาสตร (behavioral)1 และแบบวตถวสย (objective) เปนสงทไมสอดคลองกบประเดนทางสาธารณะทเปนเชงบบคน เชน สงคราม ความยากจน และการเหยยดผว เปนตน และไมสอดคลองกบองคการและการจดการของหนวยงานสาธารณะดวย ซงผลจากการประชมทมนนาวบรคและการประชมทตอเนองมาอกหลายครงไดกอใหเกดชดของแนวคดซง ทาทายแนวคดการบรหารทเปนกระแสหลกในเวลานน และแนวคดและสมมตฐานทมจดก าเนดมาจากการประชมทมนนาวบรคน ถอเปนแนวคดพนฐานของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมในเวลาตอมา ซงองคประกอบของแนวคดดงกลาวมดงตอไปน (p, 128)

1) ผบรหารภาคสาธารณะและหนวยงานสาธารณะไมควรวางตวเปนกลางหรอเปนวตถวสย (objective) และไมสามารถทจะเปนกลางและเปนวตถวสยได

2) เทคโนโลยมกจะท าใหความเปนมนษยลดลง (dehumanizing) 3) การจดล าดบชนแบบระบบราชการมกจะไมมประสทธภาพใน

ฐานะกลยทธของการจดองคการ

1 พฤตกรรมศาสตร (behavioral หรอ behavioral science) เปนการศกษาเกยวกบกจกรรมและปฏสมพนธระหวางสงมชวตในโลกธรรมชาต โดยการวเคราะหอยางเปนระบบและการสบคนหาพฤตกรรมของมนษยและสตวโดยผานการควบคม สงเกตและทดลองตามวธการแบบแบบวทยาศาสตร นกวชาการส านกพฤตกรรมศาสตรจะมงเนนศกษาสงตางๆ จากขอเทจจรง (fact) โดยไมใหความส าคญกบสงทเปนคานยม (value) เชน ความด–ความชว และความสวยงาม–ความ นาเกลยด เปนตน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 57

58

4) ระบบราชการมแนวโนมทจะกอใหเกดการกระท าทผดเปาหมาย (goal displacement) และการเอาตวรอด

5) แนวคดเรองบรรษท ความเหนพองตองกน และการบรหารงานแบบประชาธปไตยเปนมากกวาเรองของการใชอ านาจการบรหารเพอผลในดานประสทธภาพขององคการ

6) แนวคดสมยใหมของการบรหารรฐกจตองถกสรางบนพนฐานของการใชเหตผลแบบหลงปฏฐานนยม (post-positivism)2 นนคอตองใหมความเปนประชาธปไตยมากขน มความสามารถในการปรบตวไดมากขน มความสามารถในการตอบสนองตอสภาพการณทางสงคม เศรษฐกจและการเมองทก าลงเปลยนแปลงไดมากขน

หลงจากการประชมทมนนาวบรคไดมการประชมของนกวชาการ

มาอยางตอเนอง ซงสวนใหญเปนการประชมอยางไมเปนทางการ โดยมการรวมกลมกนอยางหลวมๆ และการประชมเหลานไดน าไปสองคการทเรยกกนในปจจบนวา “เครอขายทฤษฎการบรหารรฐกจ” (Public Administration Theory Network – PAT Net) เอกลกษณของ

2 หลงปฏฐานนยม (post-positivism) คอแนวคดทเชอวาความรตองเกดขนภายในกรอบของบรบททางวฒนธรรม การเมอง สงคมหรออดมการณอยางใดอยางหนงเสมอ ไมมความรทปลอดจากคานยม (value-free knowledge don’t exist) ซงตางจากแนวคดแบบปฏฐานนยม (positivism) ทเชอวา “ความจรง” (Truth) เปนวตถวสย (objective) สามารถรได (knowable) และสามารถแยกตางหากจากความคดของมนษย (separate from human thought)

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม58

59

นกวชาการกลมนกคอการใชแนวคดแบบหลงประจกษนยม (post-positivism) หรอในปจจบนนกคอทฤษฎแบบหลงสมยใหม (postmodern theory) โดยงานเขยนและทฤษฎทเกยวกบการบรหารรฐกจแบบหลงสมยใหมสวนใหญสามารถพบไดในวารสาร “ทฤษฎและแนวปฏบตในการบรหาร” (Administrative Theory and Praxis) ซงเปนวารสารทออกโดยกลมเครอขายทฤษฎการบรหารรฐกจ (PAT Net) ดงกลาว (p, 129) 3.2 แนวคดของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม ในหวขอนจะเปนการน าเสนอแนวคดของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม จากการศกษาคนควา ผเขยนพบวามแนวคดของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมอยางนอย 6 ประการ ซงไดรบอทธพลมาจากแนวคดทฤษฎยคหลงสมยใหม ไดแก แนวคดเกยวกบประสทธภาพ แนวคดเกยวกบผลประโยชนสาธารณะ แนวคดเกยวกบนโยบายสาธารณะ แนวคดเกยวกบการบรหารจดการ แนวคดเกยวกบจรยธรรมการบรหารรฐกจและแนวคดเกยวกบรฐ โดยค าอธบายของแนวคดแตละประการมดงตอไปน

3.2.1 แนวคดเกยวกบประสทธภาพ (Efficiency) การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมไดหนมาใหความสนใจศกษาบทบาทของภาษาในการสรางองคความรและสรางความชอบธรรมใหกบความรทผลตขนมาในรปของวาทกรรม (discourse) มากกวาการยดตดอยกบญาณวทยาแบบปฏฐานนยม (positivism) ทมองไมเหนความส าคญของภาษา โดยแนวคดส าคญทมการยกขนมาพดกนมากกคอแนวคดเรอง

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 59

60

ประสทธภาพ (efficiency) ทนยมใชกนในแวดวงการบรหารจดการในอดต (ไชยรตน เจรญสนโอฬาร, 2547, น. 171-2) โดยนกบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมไดชใหเหนวาความคดเรองประสทธภาพของการบรหารรฐกจแบบดงเดมนนคอรปธรรมทเดนชดของคณคาและวธคดแบบการควบคมเพอใหเกดผลลพธอยางทตองการ จากแนวคดดงกลาวไดน าไปสการจดรปแบบและโครงสรางขององคการสาธารณะในแบบขนบนไดเพอผลในการควบคมสงการ เมอมองในเชงเศรษฐกจ แนวคดเรองประสทธภาพผกโยงอยกบกลไกตลาดและการแขงขน โดยมความเชอวาใครแขงขนไดดกวากถอวามประสทธภาพมากกวา ถาเปนภาคธรกจประสทธภาพมกจะวดกนทก าไร สวนภาคสาธารณะประสทธภาพมกจะวดกนทความพงพอใจของประชาชนหรอความอยดกนดของประชาชน ซงเปนเรองทยงยากในการวดเปน อยางมาก นกว ชาการยคหล งสมย ใหม ได ช ให เหนว าความคด เร องประสทธภาพเปนเพยงประดษฐกรรมทางสงคมแบบหนงเทานน หากวธคดและคณคาเกยวกบการบรหารจดการเปลยนไป การบรหารจดการภาคสาธารณะกอาจจะมการเปลยนแปลงอยางส าคญตามมา เชน ถาแนวคดการบรหารจดการเปล ยนคณค าจากการควบคมในรปแบบของประสทธภาพสคณคารปแบบอน เชน ความเสมอภาค ความยตธรรม จรยธรรม ความเปนพลเมองและประชาธปไตย ภาพของการศกษาการบรหารรฐกจกจะเปลยนแปลงไปอยางสนเชง

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม60

61

ฟารเมอร (Farmer, 1995) ไดใชวธการรอสราง (deconstruction) เพอวเคราะหแนวคดเรองประสทธภาพ (efficiency) ในระบบราชการ ซงเชอวาประสทธภาพคอเปาหมายส าคญและเปนสงทพงปรารถนาในการบรหารจดการภาครฐ โดยฟารเมอรไดชใหเหนวาแนวคดดงกลาวมขอบกพรองอย 3 ประการคอ 1) แนวคดเรองประสทธภาพเปนการสรางทางสงคม (social construction) 2) แนวคดเรองประสทธภาพขนอยกบแตละวฒนธรรม (culturally relative) และ 3) แนวคดเรองประสทธภาพอาจกอใหเกดผลทไมพงปรารถนาขนมาได (regrettable) ในประเดนแรกทวาแนวคดเรองประสทธภาพเปนการสรางทางสงคม (social construction) นน ฟารเมอรไดชใหเหนวาแนวคดหรอชดของแนวคดเกยวกบประสทธภาพไมใชสงทเปนวตถวสย (objective) หรอมความหมายทจรงแทแนนอนในตวเองโดยไมเปลยนแปลง แตเปนสงทมลกษณะเปนอตวสย (subjective) คอขนอยกบสภาพแวดลอมทางสงคมเฉพาะซงผบรหารงานภาครฐด าเนนการอย และเปนไปไดทจะมโลกหรอสงคมทไมมแนวคดเรองประสทธภาพ ยกตวอยางเชน การทอาลมาร ด (Amin Alimard) อดตคณบดคณะเศรษฐศาสตรและรฐศาสตร (School of Economics and Political Science) ของมหาวทยาลยแหงชาตในกรงเตหะราน (Teheran) ทไดอธบายวาค าวาประสทธภาพในภาษาอหราน (kara-ee) เพงจะมการบญญตขนในทศวรรษท 1950 จากค าในภาษาเปอรเซย (karamad - efficiency) เพอประยกตใชในแวดวงการเกษตร โดยอาลมารดไดชใหเหนวาในอหรานไมเคยมแนวคดเรองประสทธภาพมา

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 61

62

กอนหนาน และเมอยกเวนการใชกบเรองทางการเกษตรแลวไมมการใชแนวคดของประสทธภาพในดานอนเลย ในประเดนทสองทวาแนวคดเรองประสทธภาพขนอยกบแตละวฒนธรรมหรอมลกษณะสมพทธในเชงวฒนธรรม (culturally relative) นน ฟารเมอรไดชใหเหนวาแนวคดเรองประสทธภาพเกดขนและกอรปมาจากวฒนธรรมในสงคมเฉพาะ โดยแนวคดดงกลาวกอรปขนมาในยคแหงความรแจง (enlightenment) ของยคสมยใหม (modern) ทเชอวามนษยมเหตผล มความกาวหนาและความสขเพมขนตามล าดบ ซงในสภาพการณดงกลาวมการใหความส าคญกบสดสวนของสงน าเขาและผลลพธทออกมา (input-output) ทเหมาะสมทสด และประสทธภาพอยในฐานะทเปนแนวทางทน าไปสความสขของมนษยทเพมขน ดงนนจงท าใหค าดงกลาวมความสมเหตสมผล แมวาค าวาประสทธภาพจะมความส าคญมาตงแตกอนยคสมยใหม (pre-modernity) แตแนวคดดงกลาวมบทบาทมากยงขนในองคกรทางสงคมในยคของการประกอบกจกรรมเชงการตลาด โดยค าวาประสทธภาพไดกลายเปนกจกรรมทมคณคาซงมเปาหมายเพอการควบคม (control) ในสภาพการณทระบบตลาดมการจดโครงสรางในรปแบบของการกระจายอ านาจการตดสนใจ ระบบตลาดเสรและแรงกระตนทไดรบจากแนวคดเชงเศรษฐศาสตรกระแสหลกเกยวกบอตถะประโยชนสงสด (optimization of utility) ไดน าไปสการแสวงหาสดสวนทเหมาะสมระหวางปจจยน าเขาและผลลพธทออกมา เมอความส าเรจตามเปาหมายขององคการไดรบการถอวา

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม62

63

เปนสงสงสด ประสทธภาพจงไดรบการยกยองและใหรางวลโดยเจาของ ผทเกยวของกบธรกจและลกคา นอกจากนแนวคดเรองประสทธภาพยงไดรบการสงเสรมโดยแรงกระตนทางประวตศาสตรทมลกษณะพเศษจากผน าทางการเมองในการควบคมผใตปกครอง โดยผน ารฐบาลไดใชแนวคดเรองประสทธภาพเปนเหตผลในการเนนคณคาของการท าตามในสงทบคคลถกสงใหท า ดงนน ค าวาประสทธภาพจงไมใชเปนเพยงเรองของประสทธภาพเทานน แตแนวคดดงกลาวยงแฝงนยของการควบคมซงสอดคลองกบเปาหมายของการด าเนนงานทงในสวนของภาคเอกชนและภาครฐในยคสมยใหม นอกจากน ค าวาประสทธภาพยงเปนแนวคดเชงปทสถาน (normative concept) และเปนกฎเกณฑทางศลธรรม (ethical precept) โดยค านเมอมองอยางผวเผนแลวจะเปนค าทมลกษณะเปนเชงบรรยาย (descriptive) แตเมอพจารณาอยางลกซงแลวจะพบวาเปนค าทอดแนนไปดวยนยทางศลธรรม ดงเชนการทวอลโด (Waldo) ไดชใหเหนวาขอบเขตของค าวาประสทธภาพจะตองพจารณาในฐานะอดมการณการท าให เปนทางโลก (secularization) และการท าให เปนเชงวตถ (materialization) ของกลมโปรเตสแตนท (Protestant) แนวคดเรองประสทธภาพเปนเรองราวของความเชอในศาสนาครสต นอกจากน วอลโดยงไดชใหเหนวาค าวาประสทธภาพไมควรตความในฐานะทเปนสตรหรอสดสวนอยางตรงไปตรงมา เนองจากประสทธภาพสามารถวดไดกเฉพาะภายใตเปาหมายอนหนงหรอภายใตกรอบอางอง (frame of inference)

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 63

64

อนหนงเทานน โดยประสทธภาพสามารถวดไดหลายระดบตามเปาหมายของมนษย และเมอกรอบของการอางองไดรบการก าหนดไวอยางชดเจนเทานน การศกษาเรองประสทธภาพในการบรหารรฐกจจงจะสามารถเปนไปไดและมประโยชนอยางแทจรง ซงแสดงใหเหนวาแนวคดเรองประสทธภาพเปนเพยงคณคาอนหนงทไดรบการยอมรบในเชงปฏบตวาเปนตวตดสนทเพยงพอจากบรรดาเกณฑตดสนคณคาอนๆ (Farmer, 1995. p. 196-7) ในประเดนสดทายทวาแนวคดเรองประสทธภาพอาจกอใหเกดผลทไมพงปรารถนา (regrettable) ขนมาไดนน ฟารเมอรไดชใหเหนวาค าวาประสทธภาพเปนแนวคดทคลมเครอ มผลไมแนนอนและสามารถน าไปสพฤตกรรมทไมพงปรารถนาได นนคอ ถาค าวาประสทธภาพไดรบการยดถอเปนปทสถานในอดมคตของการปฏบต ความหมายของค านสามารถกอใหเกดการสนบสนนปทสถานทเปนเชงขดแยงกนขนมาได แนวคดเกยวกบประสทธภาพสามารถกอให เกดผลท ไม พงปรารถนาขนมาได ถาค าดงกลาวไดรบการนยามในฐานะวธการทเหมาะสมทสดเพอบรรลเปาหมายทก าหนดไว โดยประสทธภาพสามารถกอใหเกดผลทไมพงปรารถนาเมอเปาหมายเปนสงทไมพงปรารถนา ยกตวอยางเชน กรณทเกดขนในคายสงหาร (death camps) ในชวงสงครามโลกครงท 2 เมอเจาหนาทของพวกนาซเยอรมนไดรบค าสงใหสงหารหมชาวยว การสงหารหมชาวยว “อยางมประสทธภาพ” ตามค าสงของผบงคบบญชา ยอมกอใหเกดผลทไมพงปรารถนาตามบรรทดฐานของชาวโลกทวไป และ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม64

65

การสงหารหมชาวยว “อยางไรประสทธภาพ” อาจจะน าไปสผลทพงปรารถนามากกวา ซงแสดงใหเหนวาประสทธภาพนนบางครงกสามารถกอใหเกดผลทไมพงปรารถนาขนมาได กรณตวอยางของการทประสทธภาพกอใหเกดผลทไมพงปรารถนาอกกรณหนงซงเกดขนเมอไมนานมานกคอเหตการณกอวนาศกรรมเมอวนท 11 กนยายน พ.ศ. 2544 ในประเทศสหรฐอเมรกา โดยกลมกอการรายอล กออดะฮ (Al-Qaeda) ไดด าเนนการบรหาร/จดการ “อยางมประสทธภาพ” ในการโจมตศตร โดยกลมดงกลาวใชงบประมาณในการกอการรายไมถง U.S.$500,000 แตสรางความเสยหายใหกบประเทศสหรฐอเมรกาและโลกโดยรวมประมาณ U.S.$60,000 ลาน ประเทศสหรฐอเมรกาตองใชงบประมาณในการฟนฟเศรษฐกจของตนเองถง U.S.$140,000 ลาน และยงตองใชงบประมาณในการท าสงครามในประเทศอาฟกานสถานและอรกอกจ านวนมหาศาล (ไชยรตน เจรญสนโอฬาร, 2546, น. 123) ซงกรณดงกลาวเปนอกตวอยางหนงทแสดงใหเหนถงผลทไมพงปรารถนาของประสทธภาพ

กลลรอย (Gillroy, 1997) ไดใชแนวคดของกระบวนทศน (paradigm) ในการอธบายวาท าไมผบรหารจงใชประสทธภาพทางเศรษฐกจเปนเกณฑในการตดสนใจเกยวกบปญหาทางการบรหาร โดย กลลรอยไดอธบายวาพลงอ านาจของประสทธภาพ คอพลงอ านาจของกระบวนทศนการตลาด (market paradigm) และสงนถกท าใหเชอวาเปนความจรง สมเหตสมผล และควรคาแกการปฏบต ซงแนวคดนไดใหสถานะ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 65

66

ทมพลงอ านาจและเปนแกนกลางตอหลกการทางเศรษฐกจ และแนวคดดงกลาวอาจจะอธบายไดวาท าไมความไมมประสทธภาพจงมกจะถกกลาวถงในฐานะของความพรามว ไมแนนอน ไมชดเจนและไมเปนวทยาศาสตร ในขณะทประสทธภาพถกพจารณาวามคณธรรม เปนวทยาศาสตร และเปนเรองของขอเทจจรงในฐานะเครองมอนโยบาย แตทจรงแลวกลยทธการตลาดเปนเรองของประเพณปฏบต (convention) เปนชดของความคาดหวงทบคคลยดถอกนจนเปนธรรมเนยมของสงคมโดยไมมการตงค าถาม มเพยงการปฏบตตอๆ กนมาเทานนทเปนสงยนยนถงความถกตอง กลลรอยเหนวาเมอการครอบง าของประสทธภาพเปนผลมาจากพลงของกระบวนทศนการตลาด (market paradigm) ถาหากเราตองการทาทายคณคาการตลาดดวยคณคาทเปนทางเลอกอนๆ เชน ความ เปนธรรม ความเทาเทยม การเกดประโยชน และการปกครองตนเอง เปนตน สงทเราจะตองท ากคอการสรางกลยทธทไมไดตงอยบนพนฐานของประสทธภาพ (non-efficiency-based strategy) เพอแทนทกฎเกณฑทางเศรษฐกจทเปนพนฐานทางทฤษฎและการปฏบตในการบรหารรฐกจทเคยยดถอกนมาในอดต เฟรดเดอรกสนและสมท (Frederickson and Smith, 2003) ไดอธบายวาแนวคดเรองประสทธภาพ (efficiency) เปนเพยงสวนหนงของอภต านาน (grand narrative) และควรจะมการรอสราง (deconstruction) ทงแนวคดของประสทธภาพและการปฏบตทเกดขน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม66

67

จากแนวคดดงกลาว เชน การวเคราะหตนทน-ก าไร (cost-benefit analysis) หรอการวดผลการด าเนนการ (performance measurement) เปนตน โดยเฟรดเดอรกสนและสมทไดชใหเหนวาค าวาประสทธภาพเปนเพยงสถานการณอยางหนงทเราเลอกขนมาเพออธบาย และค าวาประสทธภาพนไมไดท าหนาทเพยงอธบายบางสงบางอยางเทานน แตมนเปนสงทพงปรารถนาดวย นนคอ ค าวาประสทธภาพเปนสงทด สวนค าวาไมมประสทธภาพเปนสงทเลว ตวอยางทชดเจนในกรณนกคอการเกดขนของแนวคดการจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management) หรอการจดการนยม (Manageralism) ในการบรหารรฐกจ ซงแนวคดของการจดการดงกลาวตงอยบนพนฐานของประสทธภาพ โบกาสน (Bogason, 2004) ไดกลาวถงการใชแนวคดของการ รอสราง (deconstruction) เพอรอสรางแนวคดเรองประสทธภาพ โดยไดชใหเหนวา 1) ค าวาประสทธภาพเปนการสรางทางสงคม (social construct) ขนอยกบวาประชาชนสรางใหค านมความหมายอยางไร 2) ค าวาประสทธภาพขนอยกบวฒนธรรมเฉพาะ (culture specific) เนองจากไมใชค าทพบไดในทกวฒนธรรม ไมใชขอเทจจรงทเปนวตถวสย (objective) แตเปนสงทพงปรารถนาซงเกดขนภายใตสถานการณเฉพาะในแตละสงคม 3) ลกษณะทวภาคระหวางค าวาประสทธภาพและไรประสทธภาพเปนค าทมความก ากวม (ambiguous) นนคอค าวาประสทธภาพไมไดเปนการรบประกนวาผลทไดรบจะมความเปนธรรม และ 4) แนวคดของประสทธภาพ เปนค าทมสทธพเศษในสงคมทเนนการ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 67

68

ควบคม (control) ซงนกวชาการยคสมยใหมมงเนน แตนกวชาการยคหลงสมยใหมไมใหความส าคญ ดงนน การรอสรางซงเปนแนวคดทฤษฎยคหลงสมยใหมจงมบทบาทส าคญในการตงค าถามตอระบบราชการทเนนเรองประสทธภาพซงไดรบความเชอถอมาเปนเวลายาวนาน ดงนน เมอมองจากทศนะของนกวชาการยคหลงสมยใหมค าวาประสทธภาพจงเปนค าทถกสรางขนในเชงสงคม ในชวงระยะเวลาหนง ภายใตบรบทเฉพาะ มไดเปนค าทมความหมายแนนอนตายตวในทกททกเวลา นอกจากน ค าวาประสทธภาพมใชค าทเปนกลาง แตอดแนนไปดวยระบบคณคาและวธคดชดหนง นนคอ การควบคม (control) และอยภายใตกระบวนทศนชดหนง นนคอ กระบวนทศนการตลาด (market paradigm) การใชแนวคดทฤษฎยคหลงสมยใหม เรองการวเคราะหภาษา (language analysis) วาทกรรม (discourse) กระบวนทศน (paradigm) และการรอสราง (deconstruction) มาเปนเครองมอในการวเคราะห และเปนแวนสองส ารวจแนวคดเรองประสทธภาพในการบรหารรฐกจในยคสมยใหม ท าใหเราสามารถมองเหนแงมมของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมทแตกตางไปจากเดม

3.2.2 แนวคดเกยวกบผลประโยชนสาธารณะ (Public Interest) ในอดตเรองของผลประโยชนสาธารณะ (public interest) เคยเปนหวใจของวชารฐประศาสนศาสตร (Marshall and Choudhury, 1997, p. 121) โดยเฉพาะในยคของการขยายตวของอตสาหกรรมทความ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม68

69

คาดหวงทางการเมองและสภาพทางสงคมมความหลากหลาย และสาขาการบรหารรฐกจตองตอบสนองตอโครงสรางพนฐานทางวตถของรฐทมการบรหารแบบสมยใหม ในยคเร มแรกของการขยายอตสาหกรรม ผลประโยชนสาธารณะถอเปนจดยนทมนคงในการอางองของสมาชกกลมตางๆ ในส งคมท สามารถเรยกรองผลประโยชน เ พอกล มของตน ผลประโยชนสาธารณะถอเปนแนวทางส าหรบพลเมองและผบรหารทจะเปนตวก าหนดวาทกกลมในสงคมมเปาหมายทจะตองท าใหเกดการเตบโตและการพฒนาเพอไปสความอยดกนดของสงคม หลงสงครามโลกครงทสองจดเนนของการบรหารรฐกจไดมการเปลยนแปลงอยางส าคญเกดขน เมอแนวคดและวธการแบบวทยาศาสตรขนมามอทธพลครอบง าระบบการหาความรและการปฏบต โดยในสวนของสงคมศาสตรไดมการเปลยนแปลงโดยมการน าระเบยบวธแบบปฏฐานนยม (positivist methodologies) มาใชในการวจยและการพฒนา และใช ตวแบบเหตผล (rational model) ของการจดองคการในการบรหารจดการ ในสาขาการบรหารรฐกจไดมการใหความส าคญกบวธการในเชงเทคนค และการบรหารจดการถกมองในฐานะทเปนเครองมอในการแกไขปญหาเชง เทคนค จากสภาพแวดลอมดงกลาว ท าใหแนวคดของผลประโยชนสาธารณะไมมความสอดคลองและไมไดรบการยอมรบในฐานะแนวทางหลกในการบรหารจดการ เนองจากในยคดงกลาวความรในเชงเทคนคเปนตวก าหนดพฤตกรรมของการบรหารทสมเหตสมผล และท าใหแนวคดเรองผลประโยชนสาธารณะลดความส าคญลง

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 69

70

จากแนวคดดงกลาวไดผลกดนใหผบรหารพากนพงพาเครองมอในเชงเทคนคแทนทจะเสาะหาวาอะไรคอผลประโยชนสาธารณะ ภายใตแนวคดของการบรหารจดการเชงเหตผลหรอแบบวทยาศาสตร ความหมายของผลประโยชนสาธารณะจะถกก าหนดโดยผเชยวชาญ แนวคดดงเดมของผลประโยชนสาธารณะทเคยท าหนาทเสมอนเครองน าทางของพฤตกรรมของการบรหารจดการจงไมสอดคลองกบแนวคดการบรหารจดการในยคนอกตอไป นอกจากนแนวคดของการบรหารจดการเชงเหตผลหรอแบบวทยาศาสตรยงมองวาผลประโยชนสาธารณะไมมคณสมบตเพยงพอ ในฐานะเครองมออนชอบธรรมทจะสามารถกอใหเกดประสทธภาพขนมาได บรรดานกบรหารรฐกจแนววทยาศาสตรตางพากนดถกเหยยดหยามแนวคดเรองผลประโยชนสาธารณะ โดยเหนวาแนวคดดงกลาวเปนสงไรสาระ ไมมประโยชน เนองจากเปนแนวคดทก ากวม ไมสามารถใหค านยามทชดเจนไดวาหมายถงอะไร และไมมโลกแหงความเปนจรงทางเศรษฐกจและสงคมรองรบ การถกเถยงอยางจรงจงเกยวกบผลประโยชนสาธารณะเกดขนอกครงใน “ค าประกาศแหงเมองแบลกสเบอรก” (Blackburg Manifesto) โดยคณะผรางค าประกาศจากศนยกลางการบรหารรฐกจและนโยบายของเวอจเนยเทค (Virginia Tech’s Center for Public Administration and Policy) ซงตอมาไดพฒนามาเปนหนงสอในชอ Refounding Public Administration โดยในหนงสอดงกลาวกดเซล (Charles Goodsell) ไดอธบายแนวคดของผลประโยชนสาธารณะไวอยางละเอยด

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม70

71

โดยกดเซลไดอธบายถงความเชอมโยงกนระหวางการบรหารรฐกจ ผลประโยชนสาธารณะและสาธารณะ และไดเสนอไววามคณคา 6 ประการ ทเปนแกนกลางของผลประโยชนสาธารณะ ไดแก 1) กฎหมาย-ศลธรรม 2) ความรบผดชอบทางการเมอง 3) การเหนพองตองกนทางการเมอง 4) การใหความส าคญกบการใชเหตผล 5) การใหความส าคญกบผลทเกดขน และ 6) การตระหนกถงสงทตองกระท า (Marshall and Choudhury, 1997, p. 125) ถงแมคณะผรางค าประกาศฯ ตองการท าลายหลกการบรหารสมยใหมทตงอยบนพนฐานของความเปนวทยาศาสตร และแทนทดวยหล กการบ รห ารช ด ใหมท ต ง อย อย บน พนฐานของส งท เ ร ยกว า “ผลประโยชนสาธารณะ” แตการทคณะผรางค าประกาศฯ เหนวาค านเปนค าท “มความหมาย” (meaningfulness) และ “เปนตวแทน” (representation) ท าใหแนวคดดงกลาวไมสอดคลองกบแนวคดของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม แดรรดา (Derrida) เหนวาโลกนทงโลกคอตวบท (text) ซงอาจจะหมายถงเอกสารทถกเขยนขนมา การปฏบตในเชงสถาบน หรอเหตการณทเกดขนภายใตวฒนธรรมอนใดอนหนง และแดรรดาไดเสนอวธการรอสราง (deconstruction) ซงเปนกลยทธทเปดเผยใหเหนถงการทความหมายถกสรางขนมาในตวบท โดยมวาทกรรมเปนตวใหความหมายตอค าทเราพด ภาษาเปนระบบของสญลกษณและความหมายเกดจากความแตกตางระหวางองคประกอบของระบบดงกลาว นอกจากน แดรรดายงชใหเหนวาผลของญาณวทยาในยคสมยใหมคอการท าใหเกดมมมองท เชอวาภาษาคอ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 71

72

สงทสามารถสะทอนโลกไดอยางแทจรง (logocentric) จากมมมองดงกลาวท าใหค าบางค ามสทธพเศษสงกวาค าอนๆ เชน ค าวา ด/เลว จตใจ/รางกาย และผชาย/ผหญง เปนตน การรอสรางชใหเหนวาภายในค าทเปน คตรงขามเหลานค าหนงจะถกใหคามากกวาอกค าหนง และค าทดประหนงวาเปนรองและทอยชายขอบจะท าหนาททงเปนตวใหความหมายตอค าทเหนอกวาและอยล าพงบนพนฐานของการนยามตนเอง นนคอ ความหมายของค า ไม ไดมาจากการสมพนธกบ ส ง อาง องภายนอกแตมาจากความสมพนธกบคตรงขาม (pp. 125-6) เมอน ากลยทธดงกลาวมาศกษาผลประโยชนสาธารณะเราจะพบวาการทคณะผรางค าประกาศแหงเมองแบลกสเบรกไดพยายามทจะยนยนแงมมของความเปนชายขอบ (marginalized aspects) ของผลประโยชนสาธารณะไดท าใหเกดคตรงขามหลายคขนมาในนยามของผลประโยชนสาธารณะ คอ ประสทธภาพ (efficiency)/การใครครวญ (reflection) ความแนนอน(certainty)/ความบงเอญ (contingency) วทยาศาสตร (science)/กระบวนการทางสงคม (social process) ขอเทจจรง (fact)/คณคา (values) วตถวสย (objective)/อตวสย (subjective) ตามทศนะของนกวชาการยคหลงสมยใหมความสมพนธระหวางคตรงขามเหลานเปนการอางองตวเอง โดยค าแรกมอ านาจเหนอ ค าหลง และค าทมาทหลงซงยนยนโดยคณะผรางค าประกาศฯ เปนเพยงสวนเสรมของคตรงขาม แตคณะผรางค าประกาศฯ เหนวาความหมายของผลประโยชนสาธารณะเปนสงทมาจากภายนอก เปนปญญาและความรใน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม72

73

เชงสถาบนของนกบรหารรฐกจทถกตอง แตถาหากมองจากทศนะของนกวชาการยคหลงสมยใหมสงเหลานคอวาทกรรม (discourse) ทไมอาจมปญญาหรอความรทถกตองเทยงแทแนนอน ทจะรบสบตอกนมาโดยไมไดมการพจารณาใครครวญใหถองแทเสยกอน (p. 127) ตามทศนะของนกวชาการยคหลงสมยใหม ผลประโยชนสาธารณะในฐานะทเปนสญลกษณจะตองถกน าเสนอใหมภายใตแนวคดยคหลงสมยใหมโดยใหมการแสดงออกของสงทไมไดพด ถกกดขและไมไดเขารวมตามแนวคดของผลประโยชนสาธารณะในยคดงเดมและยคสมยใหม ผลประโยชนและอตลกษณทแตกตางจะตองไมถกผลกไปอยชายขอบอกตอไป การรวมกนของความหมายของผลประโยชนสาธารณะนาจะเปนทางเลอกทดทสดในการสรางหนวยงานสาธารณะทสอดคลองกบประชาชนซงอยภายใตอ านาจและความเชยวชาญของหนวยงานนนๆ ในการบรหารจดการภาคสาธารณะควรใชวธการรวมเขามา (inclusion) แทนทจะใชการบรณาการ (integration) (ค าหลงเปนลกษณะของคณคายคดงเดม) และควรใชการปฏสมพนธซงกนและกน (interrelate) แทนการแยกความแตกตาง (differentialtion) (ค าหลงเปนลกษณะของคณคายคสมยใหม) และไมควรมเรองเลา (narrative) เรองใดเรองหนงทครอบง าทเปนการเขาไปแทรกแซงวถชวตของบคคลอน (p. 129) ปญหาส าคญอกประการหน งของแนวคดเรองผลประโยชนสาธารณะกคอเรองของ “ความเปนตวแทน” (representation) แมกซไวท (McSWITE, 1996, p. 217) ไดชใหเหนวาตลอดประวตศาสตรท

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 73

74

ผานมาแนวคดของผลประโยชนสาธารณะถกใชในฐานะเปนเครองมอของการควบคมการกระท าของผมสวนรวมในการบรหารจดการ ดวยขออางทวาการกระท านนเปนไปเพอผลประโยชนสาธารณะ นกบรหารรฐกจกสามารถทจะหลกเลยงการท าผดได ดวยวธการดงกลาว ผลประโยชนสาธารณะจงแสดงถงความจรง (Truth - T ตวใหญ) และความด (Good – G ตวใหญ) แตปญหาทตามมากคอใครจะเปนผก าหนดวาผลประโยชนสาธารณะอนไหนเปนนโยบายสาธารณะทจรง (Truth) หรอเปนนโยบายสาธารณะทด (Good) ส าหรบทกคนทจะตองยดถอรวมกน ซงในทสดกจะตองมบคคลหนงหรอกลมหนงท าหนาทในการตดสน หรอ “คนทมเหตผล” (man of reason) ทจะสามารถตดสนไดอยางยตธรรม ผลทตามมากคอความขดแยงในเชงอดมการณจะไดรบการแกไขโดยการตง ผตดสนใหมต าแหนงเชงสถาบนทจะคอยควบคมดแลการตอสในเชงอดมการณและแก ปญหาโดยถอวา เ ปนการตดสนท เปนวตถว สย (objective) และนคอบทบาทของทงผบรหารและนกการเมองทถกคาดหวงวาจะตองปฏบตและเปนพนฐานของการอางความชอบธรรมของการบรหารในยคดงเดม แตขออางทวา “คนทมเหตผล” (man of reason) ทอยในต าแหนงจะไมถกโนมนาวดวยผลประโยชนนนยากทจะเชอถอได เพราะไมวา “คนทมเหตผล” จะพยายามวางบทบาทของตนใหเปนกลางสกเทาได ในทสดแลวกจะตองเขาไปเกยวพนกบเรองของอ านาจ นนคออ านาจทจะตองตดสนใจในขนสดทายวานโยบายสาธารณะใด “จรง” (Truth) และ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม74

75

“ด” (Good) ทสด ซงแนวคดทฤษฎเรองวาทกรรม (discourse) ของยคหลงสมยใหมสามารถเขามาแกปญหาในเรองนได นนคอแนวคดยคหลงสมยใหมเชอวามความเปนไปไดทจะมวาทกรรมอนนอกเหนอไปจาก วาทกรรมเรอง “ความจรง” (Truth) และ “ความด” (Good) และเหนวาวาทกรรม “ความจรง” (Truth) และ “ความด” (Good) เปนเพยง วาทกรรมหนงในบรรดาวาทกรรมทหลากหลาย และเมอไมม “ความจรง” (Truth – T ตวใหญ) และ “ความด” (Good – G ตวใหญ) ทเปนสากล ท าใหการม “ความจรง” (truth – t ตวเลก) และ “ความด” (good – g ตวเลก) จ านวนมากเปนไปได (p. 218) เมอมองในแงของการปฏบต นกบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมจะตองไมมองวาควรมบคคลเพยงคนเดยวหรอกลมเดยวทเปนผผกขาดการตดสนวาอะไรคอผลประโยชนสาธารณะ หรอไมไดมวาทกรรมของผลประโยชนสาธารณะเพยงชดเดยวททกคนจะตองท าตาม แตควรจะเปดโอกาสใหคนกลมตางๆ ทหลากหลายมากทสดเขามามสวนรวมในการทจะก าหนดวาเรองใดเปนผลประโยชนสาธารณะทจรง (truth) และ ด (good) ไมควรปลอยใหคนเพยงกลมเดยวมาเปนผตดสนวาเรองใดเปนผลประโยชนสาธารณะทจรง (Truth) และด (Good) ททกคนจะตองท าตามดงทมการปฏบตกนอยในการบรหารรฐกจยคดงเดมและยคสมยใหม

3.2.3 แนวคดเกยวกบนโยบายสาธารณะ (Public Policy) ในการศกษาวเคราะหนโยบายสาธารณะแบบดงเดมนนจะเนนทการพฒนาของการออกแบบวธการและการปฏบตทแนนอนตายตวแทนท

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 75

76

จะเปนการกระตนใหมการถกเถยง ภายใตระเบยบวธการหาความรแบบปฏฐานนยม (positivism) ซงระเบยบวธวจยดงกลาวจะเนนออกแบบการวจยแบบประจกษนยม (empiricism) นนคอ การใชกลมตวอยางและกระบวนการเกบรวมรวมขอมล ใชการวดผลในเชงปรมาณ และพฒนา ตวแบบเชงเหตผลทมอ านาจในการท านาย โดยนกประจกษนยมเชอวาวธการหาความรทเชอถอไดมเพยงการหาความรเชงประจกษ โดยผานการตงสมมตฐานเชงวตถวสย เพอสรางขอสรปทเปนหลกการทวไปในเชงเหตผล โดยมเปาหมายเพอสรางองคความรเชงประจกษทเปนหลกการทวไป ทเปนกลาง เปนวตถวสย ซงสามารถใชอธบายพฤตกรรมขามบรบทสงคมและประวตศาสตร ไมวาจะเปนชมชน สงคมหรอวฒนธรรมโดยไมขนอยกบกาลเวลาและบรบททางการเมอง ภายใตแนวคดดงกลาว หลกการของการเนนวธการหาความรเชงประจกษในขนพนฐานจ าเปนจะตองมการแบงแยกขอเทจจรงออกจากคณคา ตามหลกการของการแบงเปนสองสวนของขอเทจจรงและคณคา (fact-value dichotomy) (Hajer and Wagenaar, 2003, pp. 211-2) ตามทศนะของนกวชาการยคหลงสมยใหม การศกษาวเคราะหนโยบายบนพนฐานของระเบยบวธแบบประจกษนยมนนถอเปนความผดพลาด โดยเหนวานกประจกษนยมนนมความเขาใจผดเกยวกบธรรมชาตของสงคม โดยสรางกรอบแนวคดทกอยางภายใตความเชอทวาความรทคนพบสามารถสรางเปนกฎทวไป (generalizable) และเปนวตถวสยทเปนกลาง (neutral objectivity) ทสามารถน าไปใชไดในทกชวงเวลาและทก

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม76

77

บรบทของสงคม แตทจรงแลวความรทกอยางตกอยภายใตสภาพการณเชงสงคม โดยในแตละชวงของประวตศาสตรจะมการนยามความรในลกษณะทแตกตางกนไป ในการวเคราะหเชงวฒนธรรมไดชใหเหนวาสงคมศาสตรนนถกครอบง าดวยแนวคดเฉพาะของเชอชาต ชนชนและเพศ นอกจากนวธการหาความรโดยวธการสงเกตและการตงสมมตฐานโดยผานการรวบรวมขอมลและการอธบายกตงอยบนสมมตฐานเชงทฤษฎของการปฏบตเชงสงคม-วฒนธรรม ความเขาใจทแทจรงของวธการทางวทยาศาสตรจะเปนไปไมไดถาไมมขอก าหนดเชงสงคม-วฒนธรรมซงเปนตวก าหนดวตถประสงคและเปนสงใหความหมายรองรบอย ชมชนวทยาศาสตร (scientific communities) จงไมใชบคคลเพยงกลมเดยวทสามารถตดสนความจรง แตกลมอนๆ ทมวธการใชเหตผลแบบอนกสามารถทจะตดสนอยางถกตองไดในสถานการณเดยวกน ดงนน วธการหาความรแบบอนๆ เชน วธการหาความรแบบเรองเลา (narrative) และวธการหาความรแบบปรากฏการณวทยา (phenomenology) เปนตน กควรจะไดรบการใหความส าคญเชนเดยวกบวธการหาความรแบบวทยาศาสตร แนวการศกษานโยบายสาธารณะภายใตกรอบแนวคดยคหลงสมยใหมทไดรบความสนใจมากขนในแวดวงของการศกษาการบรหารรฐกจปจจบนแนวทางหนงกคอการศกษานโยบายสาธารณะ “แนวการตความ” (interpretive policy analysis หรอ hermeneutics)3 ซงสาระส าคญ

3 ดรายละเอยดการวเคราะหนโยบายสาธารณะตามแนวการตความไดใน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 77

78

ของแนวการศกษาอยทการหา “ความหมาย” (meaning) ตางๆ ทซอนอยในนโยบาย โดยการชใหเหนวาความหมายของนโยบายสาธารณะนนมไดอยทตวนโยบาย เชน กฎหมายหรอถอยแถลงของนโยบายทหนวยงานภาครฐประกาศออกมาเพยงอยางเดยว อยางทนกวเคราะหนโยบายสาธารณะตามแนวปฏฐานนยม (positivist approach) เชอถอกนอย แตความหมายของนโยบายสาธารณะขนอยกบการตความ การท าความเขาใจของบคคลและหนวยงานทเกยวของกบนโยบายนนๆ ดวย ตามแนวคดของนกวเคราะหนโยบายสาธารณะแนวการตความ การกระท า เจตนารมณ จารตปฏบตในองคการ และธรรมเนยมปฏบตในสงคมตางกมสวนส าคญในการสรางและก าหนดความหมายใหกบสงทเรยกวานโยบายสาธารณะดวยกนทงสน ดงนนนโยบายสาธารณะจงไดรบการพจารณาในฐานะทเปน “ตวบท” (text) ประเภทหนงทนกวเคราะหนโยบายสาธารณะตองเขาไป “อาน” หรอ “ตความ” เพอเปดเผยใหเหนถงความหมายทซอนเรนอย ซงจะน าไปสการเขาใจถงเอกลกษณหรอตวตนและคานยมตางๆ ในสงคมทแฝงเรนอยในนโยบายสาธารณะนนๆ และ ดวยเหตน การศกษานโยบายสาธารณะแนวการตความจงเปนการขยายแนวคดและขอบเขตของการศกษานโยบายสาธารณะใหกวางขวางออกไปสสงทเรยกวา “การศกษานโยบายเชงวฒนธรรม” (policy culture approach) หรอ “การศกษานโยบายภายใตบรบทเฉพาะ” (contextual

ไชยรตน เจรญสนโอฬาร, 2546, น. 85-92. และ Hajer and Wagenaar, 2003, pp. 228-246.

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม78

79

policy inquiry) ซงไมเฉพาะผทก าหนดนโยบาย ผทน านโยบายไปปฏบต หรอผท เกยวของกบกระบวนการนโยบายเทานน ทจะสามารถใหความหมายหรอตความนโยบายสาธารณะได แตคนอนๆ กสามารถใหความหมายและตความนโยบายสาธารณะไดเชนเดยวกน เนองจากการทนโยบายสาธารณะเปนเรองของการตความ การหาความหมายและการสรางความหมาย ซงท าใหนโยบายหนงๆ มไดหลายความหมาย ขนอยกบวาใครเปนคนมองและมองจากจดยนใด ดงนน การตอสในกระบวนการนโยบายจงเปนเรองของการตอสระหวางการพยายามท าใหเกดความเหนพองตองกนในนโยบายนนๆ กบการพยายามสรางความหมายอนๆ ใหกบนโยบายเดยวกน ถาหากผก าหนดนโยบายหรอผน านโยบายไปปฏบต พยายามท าใหนโยบายใดนโยบายหนงมความหมายเดยวเพอใหเกดความเหนรวมกน ประชาชน ผท เกยวของหรอผท ไดรบผลกระทบจากนโยบายนน กสามารถ “อาน” หรอ “ตความ” นโยบายดงกลาวในแบบทตวเองตองการไดเชนเดยวกน โดยนยน นโยบายสาธารณะกคอ “ตวบท” (text) แบบหนงทเปดใหอานและตความไดหลากหลายจากบรรดาผทเกยวของ ลกษณะส าคญประการหนงของการศกษานโยบายสาธารณะแนวการตความคอการทนกวเคราะหนโยบายจะตองประกาศจดยน คณคาและความเชอของตวเองใหชดเจนกอน มใชการปดบงอ าพรางไวภายใตขออางของความเปนวทยาศาสตร หรอการสงเคราะหอยางเปนวตถวสย อยางทมกปฏบตกนในแวดวงของนกวเคราะหนโยบายสาธารณะแนวปฏฐานนยม

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 79

80

หรอกลาวอกนยหนงกคอ การวเคราะหนโยบายแนวการตความเสนอใหมการวเคราะหตวของนกวเคราะหนโยบายสาธารณะดวย ไมใชมองวานกวเคราะหเปนผเชยวชาญทเปนกลางอยางการวเคราะหแนวปฏฐานนยม ซงการทนกวเคราะหนโยบายแนวการตความมทศนะดงกลาวตงอยบนสมมตฐานหรอความเชอทวา ความหมายเปนเรองของการตความ และการตความเปนเรองของคณคา ไมใชปลอดจากคณคา เนองจากการตความเปนการท าความเขาใจโดยผานบรบทและสภาพแวดลอมอยางใดอยางหนงเสมอ ดงนน ตามแนวคดของการตความจงไมมสงทเรยกวาขอเทจจรงหรอขอมลทมความหมายในตวเอง สรรพสงจะมความหมายกตอเมอมนษยเขาไปใหความหมายกบสงตางๆ เหลานนในรปของการตความ การท าความเขาใจทตอเนองไมรจบ ซงการทจะตความอยางไรนนขนอยกบจนตนาการ ประสบการณและความสามารถของแตละคนซงมไมเหมอนกนและไมเทากน เปาหมายของการศกษานโยบายสาธารณะแนวการตความไมไดอยทการสรางค าอธบายเชงเหตผล (causal explanation) หรอการท านายอนาคตลวงหนาอยางวธการศกษานโยบายสาธารณะแนวปฏฐานนยม แตอยทการพยายามท าความเขาใจ (understanding) การกระท าและความรสกนกคดของคนทมตอนโยบายนนๆ มากกวา นอกจากน เปาหมายของการศกษานโยบายสาธารณะแนวการตความยงมไดอยทการคนหาค าตอบใหกบปญหาสงคม อยางแนวการศกษานโยบายของนกปฏฐานนยม แตอยทการท าความเขาใจมนษย โดยเนนการใหความรความเขาใจแก

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม80

81

ประชาชนในปญหานโยบายตางๆ เพอใหประชาชนสามารถตดสนใจเลอกไดดวยตนเอง นอกจากการศกษาวเคราะหนโยบายสาธารณะตามแนวการตความดงทไดอธบายมาขางตนแลว องคประกอบของแนวคดทฤษฎยคหลงสมยใหมอกหลายประการกสามารถน ามาใชเปนกรอบในการศกษาวเคราะหนโยบายสาธารณะและเสนอทางเลอกทเหมาะสมในเชงปฏบตไดเชนเดยวกน เชน แนวคดเกยวกบอภต านาน (metanarrative) การวเคราะหภาษา (language analysis) และการบรหารจดการชวต (governmentality) เปนตน4 ส าหรบในทนผเขยนจะไดกลาวถงประเดนเหลานแตพอสงเขป ในแงของอภต านาน (metanarrative) นน แนวคดยคหลงสมยใหมมองวาตวนโยบายทก าหนดโดยผมอ านาจในโครงสรางอยางเปนทางการของการบรหารรฐกจนนเปนเพยงอภต านานเรองหนงจากบรรดาเรองเลา (narrative) ของกลมผลประโยชนทหลากหลาย และการทนโยบายดงกลาวไดรบการก าหนดเปนแนวปฏบตขององคการหรอหนวยงานเปนผลมาจากการครอบง าและการใชอ านาจกดขกลมอนๆ ของบคคลทอยในอ านาจภายใตโครงสรางอยางเปนทางการของการบรหาร รฐกจ การทจะแกไขปญหาดงกลาวสามารถท าไดโดยการสลาย “อภต านาน” ของผทครอบง า แลวแทนทดวย “เรองเลา” ของ “คน

4 ดรายละเอยดแนวการวเคราะหนโยบายสาธารณะตามแนวคดยคหลง

สมยใหมเหลานไดใน Hajer and Wagenaar, 2003, pp. 247-265.

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 81

82

ตวเลกตวนอย” โดยการเปดโอกาสใหกลมผลประโยชนทหลากหลายในสงคมซงเปนผมสวนไดสวนเสยเขามามสวนรวมในการก าหนดนโยบายสาธารณะใหมากทสดเทาทจะเปนไปได

ในแงของการวเคราะหภาษา (language analysis) นน แนวคดยคหลงสมยใหมมองวานโยบายสาธารณะนนไมไดมนโยบายท “จรง” (Truth – T ตวใหญ) และนโยบายท “ด” (Good – G ตวใหญ) เพยงนโยบายเดยวททกคนในสงคมจะตองถอปฏบต แตนโยบายท “จรง” (truth – t ตวเลก) และนโยบายท “ด” (good - g ตวเลก) สามารถจะเปลยนแปลงไปตามบรบทของสงคมและชวงเวลาในประวตศาสตร และประชาชนแตละกลมควรจะมโอกาสก าหนดนโยบายท “จรง” (truth) และ “ด” (good) ของตนโดยไมถกครอบง าจากนกบรหารรฐกจทอยในโครงสรางอ านาจทเปนทางการ

ในแงของการบรหารจดการชวต (governmentality) นน แนวคดยคหลงสมยใหมมองวาในการก าหนดนโยบายสาธารณะแบบดงเดมนนจะเนนทกจกรรมของรฐและสถาบนทเกยวของเทานน แตจากแนวคดเรองการบรหารจดการชวตไดชใหเหนวา “การบรหารจดการ” (governance) ในยคหลงสมยใหมควรเปนเรองของการเจรจากนระหวางตวแสดงกลมตางๆ หนวยงานภาครฐ และหนวยงานกงภาครฐทหลากหลาย แนวคดของการบรหารจดการ (governance) ชใหเหนวานอกจากรฐและหนวยงานทเกยวของกบภาครฐแลว ยงมกลไกของการจดการทส าคญอนๆ เชน ชมชนและหนวยงานทไมใชภาครฐทมแนวคดและหลกการปฏบตทเปนเอกภาพ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม82

83

ในกลมของตนอกเปนจ านวนมาก ซงหมายความวาในการก าหนดนโยบายสาธารณะนน ภาครฐจะตองมองตนเองในฐานะทเปนเพยงสวนหนงสงคมเครอขาย (network society) และเปนเพยงองคาพยพหนงในโครงสรางทใหญกวาเทานน

ดงนน ในการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การก าหนดนโยบายสาธารณะจงไมควรจะผกขาดโดยนกบรหารรฐก จทอยในอ านาจตามโครงสรางอยางเปนทางการและหนวยงานทเกยวของเทานน แตควรจะเปดโอกาสใหผมสวนไดสวนเสยกลมตางๆ เขามามสวนรวมในการก าหนดนโยบายใหมากทสดเทาทจะเปนไปได กระบวนการในการก าหนดนโยบายควรเปนลกษณะของการปรกษาหารอจากทกฝาย โดยเนนการก าหนดนโยบายจากลางขนบน (bottom-up) แทนทจะเปนบนลงลาง (top-down) ไมควรผกขาดอยกบวธการหาความรแบบวทยาศาสตรเทานน แตควรใหความส าคญกบวธการหาความรแบบอนๆ ในการไดมาซงนโยบายสาธารณะ เชน วธการหาความรแบบเรองเลา (narrative) และวธการหาความรแบบปรากฏการณวทยา (phenomenology) และวธการหาความรแบบการตความ (hermeneutics) เปนตน บทบาทของนกบรหารรฐกจ จงไมใชการก าหนดนโยบายสาธารณะใหประชาชนท าตามเชนในอดตอกตอไป แตควรปรบบทบาทเปนเพยงผอ านวยความสะดวก (facilitator) ท าหนาทเปนผคอยใหความชวยเหลอประชาชนใหสามารถตรวจสอบผลประโยชนของตนและปลอยใหประชาชนตดสนใจดวยตวของเขาเอง

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 83

84

3.2.4 แนวคดเกยวกบการบรหารจดการ (Governance) แนวคดยคหลงสมยใหมในเรอง “การบรหารจดการชวต” (governmentality) ซงมแนวคดหลกวา อ านาจในการปกครองหรอการบรหารประเทศนนไมไดมาจากรฐบาลหรอผบรหารแตเพยงกลมเดยว แตมาจากกลมตางๆ ทหลากหลายทมลกษณะเปนเครอขายของสถาบนและการปฏบตทแตกตางกน ซงแนวคดดงกลาวตงอยบนแนวคดเรองอ านาจของฟโก (Michel Foucault) ทวาอ านาจไมไดมทมาจากแหลงเดยวจากบนลงลาง แตอ านาจมลกษณะกระจดกระจายทกทศทกทาง (Joseph, 2004, p. 154) ในอดตค าวา “การบรหาร” (administration) มกจะหมายถงการบรหารภาครฐหรอภาคสาธารณะเปนการเฉพาะ สวนการบรหารในภาคเอกชนมกนยมเรยกวา “การจดการ” (management) และค าวา “สาธารณะ” (public) มความหมายเพยงแคบๆ คอหมายถงการบรหารงานของรฐบาล แตในปจจบนความหมายของสงทเรยกวา “สาธารณะ” ไดมการขยายออกไป โดยมการรวมเอาภาคประชาชน ภาคธรกจและสงคมเขาไวดวย (ไชยรตน เจรญสนโอฬาร, 2547, น. 168-9) ในแวดวงวชาการบรหารรฐกจเราจงพบเหนค าวา “การบรหารจดการ” หรอ “governance” ในภาษาองกฤษแพรหลายมากขน โดยเฉพาะในต าราการบรหารรฐกจในชวงปลายศตวรรษท 20 ตอเนองมาถงตนศตวรรษท 21 ซงสอความหมายถงการบรหารจดการภาคสาธารณะ โดยการผสมผสานการจดการแบบภาคธรกจเอกชนเขากบการบรหารงานภาครฐ หรอกลาวอก

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม84

85

นยหนงกคอการบรหารงานภาครฐในยคหลงสมยใหมถอเปนเพยงสวนหนงของการบรหารงานภาคสาธารณะโดยรวมเทานน เฟรดเดอรกสน (Federickson, 2003, p. 225) ไดอธบายไววา แมแนวคดทฤษฎของการบรหารจดการ (governance) จะมความส าคญมากขนในแวดวงวชาการบรหารรฐกจ แตค านยงไมมความชดเจนวาหมายถงอะไรแน โดยทวไปมกจะใชค านแทนค าวาการจดการภาครฐ (public management) และการบรหารรฐกจ (public administration) แตโดยสาระส าคญแลวการบรหารจดการ (governance) เปนค าทใชอธบายการเปลยนแปลงของความสมพนธระหวางรฐบาลกบสงคม การเพมขนของการเปนสวนเสยวและการเปนรฐกลวง (hollow state)5 ซงกอใหเกดการเปลยนแปลงขนพนฐานในกระบวนการและธรรมชาตของการบรหารรฐกจ โดยการเปลยนแปลงดงกลาวตงอยบนพนฐานของแนวคดเกยวกบส งซ งรฐบาลควรท าและวธการท ร ฐบาลควรใช และการเปลยนแปลงทเกดขนบงคบใหนกวชาการบรหารรฐกจตองอธบายความจรงแบบใหม (new realities) ตามกรอบแนวคดของตน ซงสงทเปนค าอธบายของนกวชาการเหลานเรยกชอรวมกนอยางกวางๆ วา “การ

5 รฐกลวง (hollow state) หมายถงการทรฐบาลลดบทบาทของตนใน

ฐานะผจดหาสนคาสาธารณะโดยตรง และถายโอนภาระหนาทดงกลาวไปสองค กรหรอหนวยงานภายนอก เชน ภาคธรกจเอกชนและองคกรทไมใชรฐ โดยการแปรรปรฐวสาหกจ (privatization) และการท าสญญาจาง (contracting) หนวยงานภายนอกเขามาเปนผใหบรการสาธารณะแทน เปนตน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 85

86

บรหารจดการ” (governance) ในบรรดาความพยายามของนกวชาการดงกลาว เฟรดเดอรกสน

ไดสรปแนวคดหลกของการบรหารจดการ (governance) ออกมาเปน 3 แนวคด ดงตอไปน (Federickson, 2003, pp. 210-227)

แนวคดแรก การบรหารจดการ คอ แนวคดซงมศกยภาพในการรวบรวมวรรณกรรมของการจดการภาครฐและนโยบายสาธารณะทมขอบเขตกวางขวางเขาดวยกน โดยการใชการอธบายเชงวตถวสยและมงเนนการสรางความรจากการวจย โดยค าถามพนฐานทเปนแกนกลางของการวจยกคอ ระบอบหนวยงาน โครงการและกจกรรมของภาครฐควรจะมการจดองคการและจดการอยางไรเปาหมายทต ง ไวจ งจะประสบความส าเรจ การบรหารจดการตามแนวคดนทจรงแลวกคอค าแทนของ ค าวาการบรหารรฐกจและการน านโยบายไปปฏบต และทฤษฎของการบรหารจดการตามแนวคดนกคอโครงการทพยายามรวบรวมความรทหลากหลายในลกษณะทเปนสหสาขาวชาเพอน าไปสรางเปนกรอบการท างานซงครอบคลมขอบเขตกจกรรมทกอยางของรฐบาล

แนวคดทสอง การบรหารจดการ คอ การจดการภาครฐแนวใหม (New Public Management - NPM) หรอการจดการนยม (managerialism) ซงเปนตวแบบของการบรหารจดการทมการน าไปใชอยางแพรหลายในประเทศกลมเวสตมนเตอร (Westminster)6 ทไดมความ

6 ประเทศกลมเวสตมนเตอร (Westminster) หมายถง ประเทศทปกครอง

ในระบอบประชาธปไตยแบบรฐสภาตามตวแบบทางการเมองในประเทศองกฤษ ซง

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม86

87

พยายามอยางจรงจงในการปฏรปภาครฐโดยการนยามและตดสนสงซงรฐบาลควรท าและไมควรท า รวมถงการการเปลยนแปลงการใหบรการสาธารณะ โดยมแนวคดหลกอย 6 ประการ คอ (1) การท าใหรฐบาลมผลงานมากขนดวยตนทนทต าลง (2) การใชกลไกตลาดเขามาแกไขขอบกพรองของระบบราชการ (3) การใหความส าคญกบลกคาหรอผรบบรการ (4) การกระจายอ านาจ (5) การปรบปรงศกยภาพของรฐบาลในการก าหนดและการน านโยบายสาธารณะไปปฏบต และ (6) ความรบผดชอบของรฐบาลในการท าตามสญญาทไดใหไวกบประชาชน

แนวคดทสาม การบรหารจดการ คอ กลมของทฤษฎทเกยวกบความเชอมโยงระหวางสถาบน การเสอมถอยของอ านาจอธปไตย การ กาวขามเขตแดน และการแยกเปนสวนเสยวของสถาบน หรอกลาวอก นยหนงกคอ การเปลยนแปลงต าแหนงแหงทของการบรหารรฐกจเพอตอบสนองตอการทาทายทเกดจากการสกกรอนและแตกเปนสวนเสยวของรฐ โดยมงไปสทฤษฎของความรวมมอ เครอขายและการสรางและการธ ารงรกษาสถาบน

ไดแกประเทศในเครอจกรภพ (Commonwealth) สวนใหญ และอดตประเทศในเครอจกรภาพ โดยชอเรยกดงกลาวมาจากพระราชวงเวสตมนเตอร (Westminster Palace) ซงเปนทตงของรฐสภาองกฤษ โดยประเทศในกลมเวสตมนเตอรทส าคญทมการปฏรปตามแนวการจดการภาครฐแนวใหม เชน ออสเตรเลย นวซแลนดและสหรฐอเมรกา เปนตน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 87

88

แนวคดของการบรหารรฐกจในชวงตนศตวรรษท 20 จนถงทศวรรษท 1960 จะมงเนนไปทเรองของระบบราชการ ล าดบชนของการบงคบบญชาและความรบผดชอบ จนกระทงถงในชวงทศวรรษท 1970 เปนตนมา ไดเกดการเปลยนแปลงทส าคญเกดขนทงในแงของขอบเขตและธรรมชาตของการบรหารรฐกจ และในฐานะทเปนอาชพและเปนสาขาวชา นนคอ รฐบาลในชวงทศวรรษ 1970 1980 และ 1990 ไดลดการมงเนนเรองล าดบขนของสายการบงคบบญชา มการกระจายอ านาจมากขน และความตองการทจะลดบทบาทของตนในฐานะตวแสดงหลกโดยถายโอนบทบาทหนาทไปสภาคเอกชนมมากขน กระแสของการเปลยนแปลงทเกดขนทวโลก ท าใหการบรหาร รฐกจตองมการปรบตวและแสวงหาวธการทเหมาะสมในการด าเนนนโยบายและการใหบรการสาธารณะ แมวาการเปลยนแปลงดงกลาวจะมความแตกตางกนในแตละบรบทของสงคม แตองคประกอบส าคญของการเปลยนแปลงมลกษณะใกลเคยงกน ซงองคประกอบดงกลาวไดแก การจดการและวธการแบงสรรทรพยากรทตงอยบนพนฐานของการตลาด การเพมขนของการพงพาองคกรภาคเอกชนในการสงมอบบรการสาธารณะ และการกระจายอ านาจและลดบทบาทหนาทของภาครฐในฐานะทเปน ตวแสดงหลกของกระบวนการนโยบายในสงคม ไมเพยงแตธรรมชาตของรฐบาลเทานนทมการเปลยนแปลง แตอ านาจและความรบผดชอบของเมอง รฐและประเทศกลดนอยลง โดยภาคเอกชนและองคกรตางๆ เขามามสวนรวมมากขน แนวคดของการ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม88

89

บรหารประเทศมความเปนระบบราชการนอยลง ระบบสายการบงคบบญชาออนลง และการพงพาอ านาจสงการจากสวนกลางลดนอยลง และในชวงสองทศวรรษสดทายของศตวรรษท 20 ไดมก ารเกดขนของ “รฐกลวง” (hollow state) ซงหมายถงการทรฐบาลลดบทบาทของตนในฐานะผจดหาสนคาสาธารณะโดยตรง โดยการท าสญญาจาง (contract) หนวยงานภายนอกเขามาเปนผใหบรการสาธารณะแทน การเปลยนแปลงดงกลาวเปนการทาทายอยางรนแรงตอแนวคดทฤษฏการบรหารรฐกจทมอย เนองจากการเปลยนแปลงเหลานสงผลใหเกดการเปลยนแปลงแนวคดทฤษฎทเปนแกนกลางของสาขาวชา ซงตามแนวคดแบบดงเดมนน ค าวา “สาธารณะ” (public) ในค าวา “การบรหารรฐกจ” (public administration) หมายถงรฐบาล (government) เมอบทบาทดงเดมของรฐบาลเปลยนแปลง และความคาดหวงเกยวกบบทบาทของรฐบาลในสงทจะตองท าเปลยนแปลง การบรหารรฐกจจงถกบงคบใหตองมการนยามและก าหนดต าแหนงแหงทของตนเองใหม ทงในสวนของการน าไปประยกตใชและในสวนทเปนสาขาวชา และเพอใหสอดคลองกบโลกแหงความเปนจรงทเปลยนแปลงไป นกวชาการทางดานบรหารรฐกจ จงถกบงคบใหตองปรบแนวคดในสาขาวชาของตนและพนฐานเชงทฤษฎกนใหม เชน ความหมายของค าวา “สาธารณะ” (public) ในค าวา การบรหารรฐกจ (public administration) ภายใตบรบทของรฐกลวง (hollow state) จะตองมการนยามกนใหม โดยจะตองรวมเอาสถาบนและองคกรทหลากหลาย ซงกอนหนานเคยไดรบการพจารณาวาเปนสงทอย

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 89

90

นอกขอบเขตของรฐบาลเขามาดวย เปนตน7 ในปจจบนเสนแบงระวางภาครฐกบภาคเอกชนไมชดเจนเหมอนใน

อดต โดยมการน าเอาแนวคดการบรหารจดการแบบภาคธรกจเขามาใชในการบรหารงานภาครฐอยางมาก เชน การจดการภาครฐแนวใหม (new public management - NPM) และการสรางระบบราชการใหม (reinventing government) เปนตน ซงจากแนวคดดงกลาวไดน าไปสการลดบทบาทและอ านาจของระบบราชการ (downsizing) การแปรรปรฐวสาหกจ (privatization) การจางเหมาภาคเอกชน (contracting out) และการกระจายงานใหผเชยวชาญเขามาด าเนนการ (outsourcing) ซงสาเหตส าคญทท าใหตองมการน าเทคนคและวธการบรหารเหลานมาใชในภาครฐกคอ ในชวงปลายศตวรรษท 20 ไดมการโจมตการบรหารในภาครฐ โดยเฉพาะอยางย ง ระบบราชการว า เปนทมาของเส อมถอยของประสทธภาพการบรหาร และไมสอดคลองกบสถานการณของโลกทมการเปลยนแปลงอยางรวดเรวในโลกยคขอมลขาวสาร ในขณะทภาคเอกชนไดแสดงใหเหนวามความกาวหนามากกวา ดงนน ภาครฐจงมความพยายามทจะน าแนวคดและเทคนคการบรหารจดการจากภาคเอกชนเขามาใช เพอใหการบรหารจดการในภาครฐมประสทธภาพและสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนไดดขน

7 ดรายละเอยดเกยวกบการเปลยนแปลงแนวคดทฤษฎการบรหารรฐกจ

เหลานเพมเตมไดใน Frederickson, 2003, pp. 207-8.

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม90

91

ดงนน สงทจะพบเหนไดมากยงขนในการบรหารรฐกจในอนาคต กคอ การใหบรการสาธารณะโดยภาคเอกชน กจกรรมทเคยผกขาดหรอกงผกขาดโดยรฐในอดตจะถกถายโอนไปสภาคเอกชนหรอหนวยงานทไมใชรฐมากขน ซงแสดงถงการทภาครฐลดอ านาจและบทบาทลง ในขณะทกลม องคการ หรอหนวยงานอนๆ ในสงคมจะมอ านาจและบทบาทในการบรหารรฐกจเพมมากขนเรอยๆ ส าหรบในแงของความเปนสาขาวชาหรอในเชงทฤษฎนน นกวชาการบรหารรฐกจจะตองแสวงหาแนวคดทฤษฎหรอค าอธบายเกยวกบการบรหารจดการภาครฐกนใหม เนองจากตวแสดงทเขามาเกยวของกบการจดการภาคสาธารณะไมไดจ ากดอย เฉพาะการบรหารงานของรฐบาลเพยงฝายเดยวอกตอไป แตเรองของการบรหารจดการภาคสาธารณะมการขยายขอบเขตออกไปโดยรวมเอาภาคประชาชน ภาคธรกจและสงคมเขาไวดวย ท าใหแนวคดทฤษฎการบรหารรฐกจยคสมยใหมไมเพยงพอตอการอธบายความเปนไปในสงคมและการประยกตใชในเชงปฏบตไดอยางเหมาะสมอกตอไป

3.2.5 แนวคดเกยวกบจรยธรรมการบรหารรฐกจ (Public Administration Ethics) จรยธรรมการบรหารรฐกจ (public administration ethics) ในยคสมยใหมถกครอบง าโดยกรอบแนวคดเชงจรยธรรมทแตกตางกน 2 ประการ คอ จรยธรรมระบบราชการ (bureaucratic ethos) และจรยธรรมประชาธปไตย (democratic ethos)8

8 ดรายละเอยดเกยวกบแนวคดเชงจรยธรรมทง 2 ประการ และขอโตแยง

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 91

92

จรยธรรมระบบราชการ (bureaucratic ethos) มแนวคดพนฐานวานกบรหารรฐกจในระบอบประชาธปไตยมพนธะทงในเชงกฎหมายและเชงศลธรรมทจะบงคบใชกฎหมายและน านโยบายทก าหนดโดยตวแทนทไดรบการเลอกตงจากประชาชนในระบอบประชาธปไตยไปปฏบต โดยเชอวาการตดสนใจของตวแทนดงกลาวแสดงถงเจตจ านงสาธารณะ ความชอบธรรมของจรยธรรม (ethos’s legitimacy) ดงกลาวตงอยบนสมมตฐานทวาในระบอบประชาธปไตยนน ประชาชนมอ านาจสงสด เมอประชาชนแสดงเจตจ านงอะไรออกมา ทงโดยผานการเลอกตงทางตรงหรอโดยผาน ผแทนทไดรบการเลอกตง ผบรหารไมมเหตผลเชงจรยธรรมทจะตอตานเจตจ านงเหลานน สงทผบรหารจะตองท ากคอการน าเจตจ านงสาธารณะดงกลาวไปปฏบตอยางเปนกลาง ใหมประสทธภาพและประสทธผลมากทสดเทาทจะเปนไปได

สวนจรยธรรมประชาธปไตย (democratic ethos) แมจะยอมรบแนวคดทวาการบรหารและการน านโยบายสาธารณะไปปฏบตควรจะตองสะทอนเจตจ านงของผใตปกครอง แตส านกนเชอวาไมมการสอสารทางตรงและไมคลมเครอจากประชาชนไปถงตวแทน และสงผานลงไปตามล าดบชนในระบบราชการไดอยางแทจรง ในแงของการปฏบตจรงนนเปาหมายของระบบราชการมกจะไมไดถกก าหนดจากระบวนการทางการเมองโดยตรง และนกการเมองไมสามารถควบคมระบบราชการอยางมประสทธภาพไดอยางแทจรง แตผบรหาร (ในระบบราชการ) มพนททาง

ตางๆ ไดใน Woller and Patterson, 1997.

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม92

93

จรยธรรม (ethical space) ของตน จงไมสามารถเปนผรบใชสาธารณะทมเปนกลางในเชงคณคา (value-neutral) ดงทจรยธรรมแบบระบบราชการตองการ ผสนบสนนตวแบบจรยธรรมประชาธปไตยเหนวาผบรหารควรตดสนใจบนพนฐานของชดคณคาทางเลอกบางอยาง ซงประกอบดวยหลกการทางจรยธรรมบางอยางทสงกวาหลกการทมอยในแนวคดของการปกครองแบบประชาธปไตย และจากแนวคดดงกลาวไดน าไปสการก าหนดแนว “การบรหารอยางมจรยธรรม” (ethical administration) ซงเปนตวก าหนดพฤตกรรมของขาราชการใหเปนไปตามหลกการดงกลาว ผสนบสนนจรยธรรมประชาธปไตยพยายามทจะแทนทคณคาในระบบราชการ เชน ประสทธภาพ ประสทธผล ความรบผดชอบตามล าดบชน ผเชยวชาญเชงเทคนค และเหตผลเชงวทยาศาสตร เปนตน ดวยมมมองทเหมาะสมของขาราชการเอง โดยลดการเนนคณคาดงกลาวลงเพอใหสอดคลองกบคณคาทเปนแกนกลางของประชาธปไตย

ความพยายามประการหนงของนกทฤษฎการบรหารนบต งแตจรยธรรมระบบราชการถอก าเนดขนมาตงแตปลายศตวรรษท 19 จนถงตนศตวรรษท 20 กคอท าอยางไรจงจะสามารถประนประนอมระหวางจรยธรรมประชาธปไตยและจรยธรรมระบบราชการเขาดวยกนได เนองจากแนวคดหลายประการทตงอยบนพนฐานของคณคาประชาธปไตย เชน ความเทาเทยม (equality) การมสวนรวม (participation) และปจเจกบคคลนยม (individuality) มความขดแยงอยางตรงกนขามกบแนวคดพนฐานหลายประการทตงอยบนพนฐานของจรยธรรมระบบ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 93

94

ราชการ เชน การบงคบบญชาตามล าดบชน (hierarchy) ความช านาญเฉพาะดาน (specialization) และการไมเปนสวนตว (impersonality) เปนตน

จรยธรรมระบบราชการ (bureaucratic ethos) มบทบาทครอบง าทฤษฎการบรหารในชวงประมาณปลายศตวรรษท 19 ตอเนองมาจนถงตนศตวรรษท 20 นบตงแตการเสนอแนวคดเรองระบบราชการในอดมคตของเวเบอร (Weber) แนวคดเรองการแยกการเมอง (ในฐานะผก าหนดนโยบาย) ออกจากการบรหาร (ในฐานะผน านโยบายไปปฏบต) ของวลสนและกดนาว (Wilson and Goodnow) และแนวคดเรองการจดการแบบวทยาศาสตรของเทเลอร (Taylor) จากแนวคดกระแสหลกดงกลาวท าใหนบตงแตปลายทศวรรษท 19 มาจนถงสงครามโลกครงทสองนกวชาการผมชอเสยงในสาขาการบรหารรฐกจตางมองเรองของการวางตวเปนกลาง (neutral) และประสทธภาพในการใหบรการสาธารณะวาไมเพยงเปนสงทพงปรารถนาเทานน แตยงเปนองคประกอบส าคญของการปกครองในระบอบประชาธปไตยอกดวย

จากพนฐานของจรยธรรมระบบราชการดงกลาวไดน าไปสการก าหนดกรอบแนวคดเกยวกบบทบาทและความรบผดชอบของนกบรหารรฐกจภายใตระบอบประชาธปไตยทส าคญ 6 ประการ (Woller and Patterson, 1997, p. 106) ไดแก (1) คณคาสงสดหรอเปาหมายสดทายของการบรหารไมสามารถก าหนดโดยการวเคราะหในเชงเหตผล แตจะตองมาจากการก าหนดโดยกระบวนการทางการเมอง (2) ความรและเทคนคใน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม94

95

เชงวทยาศาสตรเปนแนวทางทจะน าไปสประสทธภาพและประสทธผลสงสดเพอตอบสนองเปาหมายทางการเมองทไดตงเอาไว (3) มการแบงแยกออกจากกนระหวางวธการ (means) และเปาหมาย (ends) (4) การกระท าในเชงการบรหารจะไดรบการตดสนโดยเกณฑทเปนกลางในเชงคณคา (value-free) ของประสทธภาพและประสทธผลเทานน (5) นกบรหารรฐกจไมควรตอตานอ านาจของเจาหนาททมาจากการเลอกตงในระบอบประชาธปไตย แตควรจะแสวงหาวธการเชงเทคนคในการทจะท าใหภารกจทผมอ านาจทางการเมองเหนอกวาเปนผสงการลงมาตามชองทางของระบบราชการ และ (6) ตราบเทาทนกบรหารรฐกจไดใชความพยายามเพอใหบรรลเจตจ านงสาธารณะตามลกษณะทกลาวมาขางตน กถอไดวาระบบราชการมความชอบธรรมภายใตสงคมแบบประชาธปไตย

ตอมาในชวงปลายทศวรรษท 1960 ถงตนทศวรรษท 1970 แนวคดของจรยธรรมระบบราชการไดถกโจมตจากนกวชาการกลมตางๆ โดยเฉพาะอยางยงจากกลมการบรหารรฐกจแนวใหม (New Public Administration - NPA) ซงกลมดงกลาวไดโตแยงวา แมแนวคดของความเปนกลางเชงจรยธรรมและระบบราชการภายใตระบบคณธรรมอาจจะกอใหเกดประสทธภาพแตไมมความชอบธรรม เนองจากแนวคดดงกลาวไมค านงถงความเปนมนษย ไมตอบสนองและขาดความรบผดชอบในเชงประชาธปไตย คณคาแบบระบบราชการดงกลาวน าไปสการปฏบตทไมค านงถงบรบทและสถานท และการทการบรหารรฐกจรบเอาจรยธรรมระบบราชการมาใชท าใหสาขาวชาลดความชอบธรรม และไดรบการ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 95

96

พจารณาวาเปนเพยงกลมวชาชพหรอกลมผลประโยชนกลมหนงเทานน โดยกลมทโจมตแนวคดของจรยธรรมระบบราชการไดเสนอวาการบรหารรฐกจควรจะตงอยบนพนฐานของหลกการอนๆ เชน ความเทาเทยมทางสงคม ความยตธรรม เกยรตยศ มนษยนยมและความเมตตากรณา เปนตน กลาวโดยสรปกคอ กลมนกวชาการทวพากษหรอโจมตแนวคดจรยธรรมระบบราชการพยายามทจะคนหาและอธบายถงคณคาทเปนแกนของการปกครองระบอบประชาธปไตยเพอเปนรากฐานในการก าหนดพฤตการณการบรหารตอไป

จรยธรรมระบบราชการและจรยธรรมประชาธปไตยพยายามทจะตอบค าถามเกยวกบความสมพนธของปจเจกบคคลและสงคม โดยน าเสนอแนวคดทเปนชดของคณคาทวไปทสามารถจะใชเปนแนวปฏบตของนกบรหารรฐกจไดอยางสากล โดยจรยธรรมระบบราชการเหนวานกบรหาร รฐกจจะตองน านโยบายของหนวยงานไปปฏบตใหประสบความส าเรจอยางมประสทธภาพ ในขณะทจรยธรรมประชาธปไตยเหนวานกบรหารรฐกจจะตองด า เนนการตามแนวทางจรยธรรมทต งอยบน พนฐานของประชาธปไตย โดยทงสองแนวคดตางกเชอวามคณคาทเปนแกนกลางซงสามารถคนพบและใชเปนแนวทางในการก าหนดพฤตกรรมของนกบรหารรฐกจไดโดยไมจ ากดอยภายใตกรอบของเวลาและสถานท

ในกรณของจรยธรรมระบบราชการ สงทประกอบเปนแกนกลางคอศาสตรของการบรหารในเชงเทคนค กฎเกณฑในเชงเทคนคส าหรบการบรหารทมประสทธภาพซงมการก าหนดไวอยางเปนทางการ โดยการใช

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม96

97

ทรพยากรใหนอยทสดคอสาระส าคญของแนวคด ภาษาของจรยธรรมระบบราชการคอภาษาของวทยาศาสตร สวนในกรณของจรยธรรมประชาธปไตยไดวางคณคาแกนกลางไวทเรองของความเทาเทยม ความยตธรรมและความเมตตากรณา โดยแทนทแนวคดพนฐานของคณตศาสตรดวยแนวคดของนกปรชญาการเมอง ซงเชอวาคณคาแบบประชาธปไตยสามารถใชเปนแนวทางในการบรหารรฐกจได ภาษาของจรยธรรมประชาธปไตยจงเปนภาษาของปรชญาการเมอง ไมใชภาษาวทยาศาสตร ตลอดชวงยคสมยใหมความพยายามทจะประนประนอมแนวคดทางจรยธรรมทงสองสายดงกลาวเขาดวยกนยงไมเคยประสบความส าเรจอยางแทจรง

เมอมองจากกรอบแนวคดยคหลงสมยใหม ความพยายามในการประนประนอมดงกลาวไมสามารถน าไปสผลทพงปรารถนาได เนองจากแนวคดดงกลาวตงอยบนพนฐานทผดพลาด นนคอแนวคดดงกลาวตงอยบนหลกการแบบพนฐานนยม (foundationalism) หรอหลกการทเชอวามกฎเกณฑทเปนสากลหรอกงสากล (universal or quasi-universal) ทเปนมาตรฐานในการตดสนพฤตกรรมเชงจรยธรรม และมองปจเจกบคคลในฐานะทเปนวตถซงจะตองถกควบคมโดยเครองมอเชงการบรหาร (Woller and Patterson, 1997, p. 104-5)

การวพากษแนวคดแบบพนฐานนยมสามารถท าไดโดยใชทฤษฎการวเคราะหวาทกรรม (discourse) จากแนวคดของแดรรดา (Derrida) ซงเปนแนวคดเชงอภปรชญาทตอตานวาทกรรมโครงสราง (structured

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 97

98

discourse) หรอวาทกรรมแกนกลาง (centered discourse) โดย วาทกรรมดงกลาวใชจดเรมตนทก าหนดไว เชน ประสทธภาพแบบระบบราชการ หรอจรยธรรมประชาธปไตย ในฐานะหลกการเชงองคการเพอสรางหรอจ ากดบทบาทของกจกรรมเชงวาทกรรม โดยวาทกรรมของการบรหารรฐกจจะเปนตวก าหนด กอรปและสรางระบบซงถกเขาใจวาเปนการบรหารทมเหตผล (rationality) และเปนลกษณะเฉพาะวชา (technically) เมอมองจากทศนะของนกวชาการยคหลงสมยใหม ทงจรยธรรมระบบราชการและจรยธรรมประชาธปไตยทเปนพนฐานของการบรหารรฐกจในยคสมยใหมเปนเพยงสภาพการณทางสงคมซงมวาทกรรมเปนตวสรางและกอรปขนมา ภายใตบรบททางสงคมในชวงเวลาทางประวตศาสตรทเปนการเฉพาะ ไมไดมความจรงแทในตวเองแตอยางใด

นอกจากน การวพากษแนวคดแบบพนฐานนยมยงสามารถท าไดจากทฤษฎยคหลงสมยใหมเรองการวเคราะหภาษา (language analysis) ตามทศนะของนกวชายคหลงสมยใหมเหนวาแนวคดแบบพนฐานนยามเปนผลผลตของความเขาใจเรองภาษาทผดพลาด นนคอ แนวคดแบบพนฐานนยมเชอวาค า (word) ในภาษามความหมายทจรงแทแนนอนในตวเองโดยไมขนอยกบเวลาและสถานท แตการวเคราะหโดยใชกรอบแนวคดของทฤษฎการวเคราะหภาษาไดชใหเหนวาแทจรงแลวค าในภาษานนไมไดมความหมายทแนนอนในตวเอง เชน ค าวา “ประสทธภาพ” ซงเปนแนวคดแกนกลางของจรยธรรมแบบระบบราชการ และค าวา “ความยตธรรม” หรอ “ความเทาเทยมทางสงคม” ซงเปนแนวคดแกนกลางของจรยธรรม

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม98

99

ประชาธปไตยนน ไมไดเปนค าทมความหมายแนนอนในตวเอง ค าดงกลาวเปนประดษฐกรรมทถกสรางขนมาภายใตบรบทของสงคมและชวงเวลาในประวตศาสตรเฉพาะ ดงนน ค าตางๆ เหลานจงไมไดมความหมายทแทจรงในตวเองซงสามารถยดถอเปนแกนของการบรหารรฐกจไดอยางเปนสากลโดยไมจ ากดเวลาและสถานทไดอยางแทจรง

นกวชาการยคหลงสมยใหมไดเสนอทางเลอกทสามขนมาเพอแกปญหาความขดแยงระหวางคตรงขามของจรยธรรมระบบราชการและจรยธรรมประชาธปไตยดงกลาว เรยกวาแนวคด “จรยธรรมการบรหาร” (administrative ethics) ซงแนวคดดงกลาวตงอยบนพนฐานของวธการตความ (hermeneutical approach) และวธการสนทนา (dialogic approach) (Woller and Patterson, 1997, p. 114-5) โดยในสวนของวธการตความนนเปนการชใหเหนวาทงจรยธรรมระบบราชการและจรยธรรมประชาธปไตยทเชอถอและปฏบตกนอยในการบรหารรฐกจนนเปนเพยงการปฏสมพนธระหวางปจเจกบคคลและสงคม ซงปรากฏตวและแสดงใหเหนอยางเดนชดภายใตบรบททางสงคมและประวตศาสตรเฉพาะเวลาหนงเทานน มไดเปนเรองสงสากลทไมจ ากดเวลาและสถานทแต อยางใด ส าหรบในสวนวธการสนทนานน จรยธรรมการบรหารจะเรมตนดวยค าถามเชงภววทยา (ontology)9 หรอค าถามของสงทมอยเปนอย

9 ภววทยา (ontology) เปนแขนงหนงของปรชญาทมงศกษาสภาวะแหง

ความเปนจรง (reality) หรอสารตถะ (essence) ของสรรพสงทงหลาย เพอตอบค าถามทวาอะไรคอความเปนจรงสงสด (ultimate reality) ของสรรพสงทงหลายใน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 99

100

(being) เปนการสรางแนวคดและประเภทของจรยธรรมการบรหารจากวธการสนทนา ซงจะท าใหผบรหารตระหนกหรอยอมรบลกษณะของการสะทอนกลบในกจกรรมของมนษย และไมยดเยยดความแนนอนตายตวใหกบกจกรรมทเกดจากความตงใจ ซงจะกอใหเกดความคลมเครอทไมอาจ แกไขได

ขอเสนอแนะของนกวชาการยคหลงสมยใหมกคอ นกวชาการและนกบรหารรฐกจ ควรจะอธบายความหมายของสภาพการณทางสงคมภายใตกรอบสงคมซงนกวชาการและนกบรหารรฐกจมสวนรวมอย และการตดสนใจด าเนนการใดๆ จะตองขนอยกบสภาพการณของบรบททางสงคมและประวตศาสตรเฉพาะ เนองจากปจเจกบคลไมอาจแยกตวเองออกมาจากบรบททางสงคมบนพนฐานของแนวคดแบบวทยาศาสตร ดงเชนกรณของจรยธรรมระบบราชการ (bureaucratic ethos) หรอการตความเอกสารอยางเขมงวดโดยไมค านงถงชวงเวลาในประวตศาสตร ดงเชนแนวคดของจรยธรรมประชาธปไตย (democratic ethos) ไดอยางแทจรง

3.2.6 แนวคดเกยวกบรฐ (State) ถงแมแนวคดทฤษฎยคหลงสมยใหมจะมความแตกตางหลากหลายจนยากทจะสรปแนวคดลงเปนอนหนงอนเดยวได แตถาหากมองใน

จกรวาล ศกษาถงลกษณะของการมอยเปนอย (being) ของสงทงหลายวาอะไรเปนสงทจรงแท จตหรอวตถเปนความจรงขนพนฐาน ภววทยามขอบขายกวางขวางมากเพราะเปนการแสวงหาความจรงเกยวกบชวตและสงทงหลายในจกรวาล

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม100

101

ภาพรวมแลวจะพบวานกวชาการยคหลงสมยใหมมความเหนทสอดคลองตอ งกน ในแงหน ง น นค อ ในแงของการต อต าน เผด จการ (anti-authoritarian) และตอตานรฐ (anti-state) (Frederickson and Smith, 2003, p.152) โดยนกวชาการกลมนมความเหนไปในทศทางเดยวกนเกยวกบการเสอมถอยของรฐ-ชาตและวพากษแนวคดเรองรฐ (state) ดงนน ทฤษฎยคหลงสมยใหมจงมความสมพนธอยางใกลชดกบประเดนปญหาทส าคญทสดปญหาหนงในสาขาการบรหารรฐกจในปจจบน นนกคอประเดนเกยวกบการเสอมสลายของรฐ รฐ-ชาตสมยใหม (modern nation-state) มความส าคญในฐานะทเปนแกนกลางของการบรหารรฐกจ เนองจากการบรหารรฐกจยคสมยใหมตงอยบนพนฐานของการมรฐ-ชาต โดยผบรหารงานในภาครฐคอตวแทนของรฐและผลประโยชนสาธารณะ แตนกวชาการยคหลงสมยใหมกลบวพากษรฐโดยไดชใหเหนถงความเสอมสลายและความพรามวของแนวคดรฐ-ชาต โดยนกวชาการในกลมนไดใชแนวคดเรองการรอสราง (deconstruction) การจนตนาการ (imagination) การสลายเสนแบง เขตแดน (deterritorialization) และการเปลยนแปลง (alterity) เปนกรอบแนวคดในการวพากษแนวคดเกยวกบรฐ -ชาตในโลกยคสมยใหม (p.152) ร ฐ -ชาต สม ย ใหม เ กดข นมาพร อมๆกบย คแห งการร แจ ง (enlightenment) ซงมความสอดคลองกบแนวคดแกนกลางในเรองอ านาจอธปไตยของชาต จากการรอสราง (deconstruction) ตามแนวคดทฤษฎ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 101

102

ยคหลงสมยใหมไดชใหเหนวาแนวคดเรองรฐ-ชาตเปนการสรางทางสงคม (social construction) ทเกดขนในชวงเวลาเฉพาะ โดยอาศยต านานหรอเรองเลาเปนตวสรางความส าคญ ใชอ านาจในรปแบบของความชอบธรรมภายใตอ านาจอธปไตย และการกระท าทชอบธรรมต งอยบนพนฐานของการใชอ านาจในนามของรฐ โดยไดรบการคาดหวงจากประชาชนวารฐจะสามารถรกษาระเบยบ ความมนคง ความสามารถในการท านายอนาคตและการมอตลกษณ (identity) ของสงคมเอาไวได (p.153) ฟโก (Foucault) ไดใชแนวคดเรองการบรหารจดการชวต (governmentality) ในการปฏเสธมมมองทวไปของรฐสมยใหมโดยชใหเหนวารฐไมใชสงทมความเปนหนงเดยว แตมลกษณะเปนเครอขายของการปฏบตและสถาบนทแตกตางกน อ านาจไมไดมทมาจากแหลงเดยวแตมาจากชดของกระบวนการและเทคนควธทหลากหลาย การบรหารจดการชวตมจดเรมตนในระดบจลภาคซงอ านาจเปนสวนหนงของการปฏบตในชวตประจ าวน อ านาจไมไดถกสรางโดยชนชนปกครองแตเปนการใชสงทมอยแลว โดยการรบมา ปรบปรงและพฒนาใหสอดคลองกบเปาหมายของตน ดงนน รฐจงเปนโครงสรางสวนบน (superstructure) ในความสมพนธของชดของเครอขายอ านาจทงหมด ซงเปนสงก ากบรางกาย เพศวถ ครอบครว ความเปนเครอญาต ความร เทคโนโลยและเรองอนๆ โดยรฐและขอหามตางๆ ทออกโดยรฐ จะสามารถด ารงอยไดกเฉพาะการทอ านาจดงกลาวมรากฐานอยบนชดของความสมพนธทางอ านาจทหลากหลายไมสนสดเทานน (Joseph, 2004, pp. 154-5)

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม102

103

ตามทศนะของฟโก รฐไมใชผใชอ านาจในการบรหารจดการทเปนหนงเดยว แตรฐมลกษณะเปนเครอขายของสถาบนและกจกรรมทมความแตกตางหลากหลายมาเชอมโยงอยดวยกน การใชอ านาจในรฐไมไดมาจากแหลงเดยว และการไหลของอ านาจไมไดเกดขนในทศทางเดยวจากบนลงลาง หรอจากผปกครองสประชาชนเพยงทศทางเดยวอยางทมการเชอถอกนมาแตเดม แตอ านาจมทมาจากหลายแหลงและมลกษณะกระจดกระจายทกทศทกทาง โดยนยนการใชอ านาจจงไมใชเปนการสรางและผกขาดโดยชนชนปกครองเพยงฝายเดยว แตการใชอ านาจในรฐเปนการปะทะประสานระหวางกลมตางๆ ทมลกษณะเปนเครอขายเขามาใชอ านาจเพอเปาหมายและผลประโยชนของกลมตน

นกวชาการยคหลงสมยใหมเหนวาแนวคดเรองรฐ-ชาตสมยใหมมลกษณะเลอนไหล ไมชดเจนและก าลงลดความส าคญลงเรอยๆ การเคลอนยายของคน เงน โรคตดตอและมลภาวะเปนพษขามเขตแดนมมากขน การยดตดอยกบเขตพนท เขตการปกครองและประเทศใดประเทศหนงของประชาชนลดนอยลง มการท าธรกจในระดบโลกมากขน และการท าธรกรรมยคใหมผานทางระบบอเลกทรอนกสมลกษณะกาวขามเขตแดนประเทศ ซงผลทตามมากคอความยากล าบากในการเกบภาษและการควบคมจากเจาหนาทรฐ ในขณะทศตรของรฐอาจจะเปนประเทศอนและในขณะเดยวกนกอาจจะเปนบคคลหรอกลมทไรรฐ การทจะจดการและควบคมการแพรกระจายของขอมลขาวสารและความคดโดยรฐใดรฐหนงเปนไปไดโดยยาก เนองจากสงเหลานไมขนอยกบพรมแดนและอ านาจ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 103

104

อธปไตย (Frederickson and Smith, 2003, p. 153) การใชสออเลกทรอนกสสมยใหม ประกอบกบการเคลอนยายของคนจ านวนมาก ซงเปนผลมาจากการพฒนาการของเทคโนโลยการคมนาคมสอสารและขอมลขาวสารสมยใหมท าใหปรากฏการณตางๆ ในโลกไมสามารถก าหนดไดดวยเสนแบงแบบเดมอกตอไป แนวคดเรองรฐ-ชาตซงเปนรปแบบทางการเมองทส าคญของยคสมยใหมไมมความสามารถทจะจดการกบสภาวการณทเกดขนในยคขอมลขาวสารไดอยางมประสทธภาพ อ านาจอธปไตยของรฐ-ชาตถกทาทายอยางรนแรงจากปญหาตางๆ ทมลกษณะขามชาต/ขามรฐ (ไชยรตน เจรญสนโอฬาร, 2547, น. 37-40) นอกจากน แนวคดเรองรฐ-ชาตในยคสมยใหมยงเสอมพลงลง เนองจากไมสามารถรกษาสถานะของการผกขาดในการสรางความจงรกภกดของประชาชนเพยงแหลงเดยว แตมแหลงของความจงรกภกดอนๆ เกดขนอกมากมายในลกษณะทเปนเครอขาย เชน เครอขายทางศาสนา ภาษาและชาตพนธ เปนตน ซงการสรางความผกพนดงกลาวมความหมายไปไกลกวาแนวคดเรองพรมแดนหรออาณาเขตของรฐ การเมองแบบรฐ -ชาตของยคสมยใหมก าลงถกทาทายจากสถานการณของโลกยคหลงสมยใหม ในสงคมทมความเชอมโยงแบบเครอขายไมไดมเฉพาะความสมพนธระหวางประชาชนกบองคกรทางการเมองเทานน แตประชาชนยงมความเชอมโยงกบองคกรอนๆ ทสรางขนมาภายนอกรฐอกดวย (Frederickson and Smith, 2003, p. 154) ดงนน สถาบนการเมองจงไมใชองคกรหลกในการแกปญหาของชวตในสงคมเพยง

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม104

105

สถาบนเดยวอกตอไป และเมอไมมสถาบนหลกทมบทบาทในการสรางความเปนหนงเดยว การจดโครงสรางอ านาจตามล าดบชนในรปพระมดจงหายไป เหลออยเพยงความสมพนธในรปของเครอขายอนซบซอน

ถาหากขอวพากษของนกวชาการยคหลงสมยใหมเกยวกบรฐ-ชาตเปนสงทถกตองหรอแมแตถกตองเพยงบางสวน ยอมสงผลกระทบตอการบรหารรฐกจอยางหลกเลยงไมได นนคอ ถาแนวคดเรองอ านาจอธปไตยไมไดรบความเชอถอแลวการบรหารรฐกจควรจะมอยเพอใคร และถาหากระเบยบในเชงสถาบนของความเปนรฐ-ชาตสญเสยความชอบธรรมจากอทธพลของโลกาภวตนแลวการบรหารรฐกจจะตองปรบตวอยางไร ประเดนเหลานคอตวอยางปญหาทผมสวนเกยวของกบการบรหารกจทงในแงของทฤษฎและในเชงการปฏบตจะตองหาค าอธบาย10

เมอมองจากทศนะของนกวชาการยคหลงสมยใหม เมอเสนแบงเขตแดนของรฐเรมเลอนราง ท าใหหนาทของการบรหารและธรรมชาตของอ านาจมการเปลยนแปลง นกบรหารรฐกจจะตองปรบบทบาทหนาทของตนไปสความเปน “คนกลาง” (intermediaries) มากกวาทจะเปน “เจานาย” (bosses) โดยมหนาทหลกคอการปรบองคการ ซ งประกอบดวยหนวยงานยอยทมลกษณะแตกตางหลากหลายมาเชอมโยงสมพนธกนใหสอดคลองกบสถานการณทเปลยนแปลงอยตลอดเวลา ซงในบรบทดงกลาวการบรหารงานทเหมาะสมจะเปนไปไดโดยการกระจาย

10 ดรายละเอยดเกยวกบปญหาและขอเสนอแนะแนวทางแกไขเพมเตมได

ใน Frederickson and Smith, 2003, pp. 152-156.

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 105

106

อ านาจ การขยายสาขาการใหบรการ และโครงสรางตามล าดบชนแบบ พรามดซงเปนตวแบบทอ านาจจะตองถกควบคมและสงการ จะตองถกแทนทโดยโครงสรางของการกระจายอ านาจทเปนการเชอมโยงแบบเครอขายหลายมต ซงการมอ านาจเปนเรองของการตดตอ การสอสาร และการนยามความหมายของอ านาจจะเปนการนยามในแงทเปนอทธพลไมใชนยามในแงของการเปนเจานายอกตอไป

ขอบเขตอ านาจในโลกยคหลงสมยใหมจะมลกษณะทแตกแยกเปนสวนเสยว เขตการปกครองขนาดเลกจะเพมมากยงขนเรอยๆ การรวมกนเปนกลมประเทศตามภมภาคตางๆ ของโลก เชน สหภาพยโรป (Europe Union) จะหายไป โดยอ านาจและการเมองเชงภมภาคมแนวโนมจะตกอยในมอของเครอขายเจาหนาทเชงเทคนค นกบรหารรฐกจ ผเชยวชาญซงเปนตวแทนของรฐ และเครอขายของตวแสดงซงเปนตวแทนองคกรทไมใชรฐและธรกจระดบโลก โดยนยน การบรหารรฐกจในโลกยคหลงสมยใหมจะมพลงอ านาจและความส าคญมากขนมใชลดนอยลง

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมจ าเปนจะตองพจารณาภายใตแนวคดแบบหลงชาต (post-national) โดยการบรหารรฐกจในยคหลงชาตจะถอยหางออกจากตรรกของรฐ (logic of state) หรอการสรางชาต (nation building) และหนไปสการแสวงหาความรวมมอกนของสถาบนแบบหลายมต การพยายามเสาะหาการรวมกนขามเขตแดน และทส าคญกคอการแสวงหาวธการซงจะชวยพฒนากระบวนการและกฎเกณฑของการตดสนใจทสามารถยอมรบได การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมจะมลกษณะ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม106

107

เปนเครอขายของขอตกลงระหวางหนวยงานแบบเปดแทนทจะเปนการรวมอ านาจอยทหนวยงานเดยว

ทฤษฎการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมจะเนนทการท างานเปนทม โดยมเปาหมายคอการลดโครงสรางและสงการตามล าดบชนแลวแทนทดวยหนวยงานขนาดเลกทหลากหลาย และเนองจากไมมสถาบนทเปนศนยกลาง จดเนนของการบรหารจดการจงเคลอนไปอยทความแตกตางทางสงคม ศาสนา เชอชาตและวฒนธรรม การสรางชาตในฐานะทเปาหมายหลกของรฐ -ชาตสมยใหมจะคอยๆ ลดความส าคญลง แมประชาชนจะยงคงตองการการยอมรบซงกนและกนในฐานะของความ เปนชาต แตแมกระทงประเทศมหาอ านาจกจะไมมศกยภาพเพยงพอทจะปกปองและใหบรการประชาชนของตนไดอยางแทจรง และการลดความส าคญของเขตแดนในเชงภมศาสตรจะกระตนใหมการคนหารปแบบใหมของการอยรวมกนในสงคมมนษย ดงนน การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมจงตองปรบเปลยนแนวคดการบรหารรฐกจเปนแบบหลงชาต (post-national) โดยเปลยนจากการบรหารจดการทตงอยบนพนฐานของรฐหรอการสรางชาต (nation building) ไปสการเนนศกยภาพทางเศรษฐกจมากขน และเปลยนจากแนวคดเรองอ านาจอธปไตยไปสการแสวงหาสถาบนทหลากหลาย (multi-institutional) การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมจะมลกษณะเปนเครอขายของขอตกลงทสอดคลองกบองคกรระบบเปด แทนทจะเปนการจ ากดขอบเขตอยในพนทใดพนทหนงโดยเฉพาะ นอกจากน การบรหารรฐกจยค

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 107

108

หลงสมยใหมจะเนนทการท างานเปนทม โดยมเปาหมายเพอลดโครงสรางและการใชอ านาจตามล าดบชน และแทนทดวยโครงสรางระดบจลภาคทหลากหลาย และเนองจากไมมสถาบนทเปนแกนกลาง จงเนนทการจดการบนพนฐานของสงคม ศาสนา เชอชาต และวฒนธรรมทแตกตาง เปาหมายในการสรางชาตจะคอยๆ ลดความส าคญลง และหนไปเนนทความเชอมโยงและความสมพนธระหวางชมชนแทน

แนวคดทเกยวกบการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมทง 6 ประการทน าเสนอผานมาขางตน แสดงใหเหนวาไดมการเปลยนแปลงทส าคญเกดขนในการบรหารรฐกจทงในเชงทฤษฎและเชงปฏบต ซงนกบรหาร รฐกจจะตองมความรและเขาใจถงการเปลยนแปลงดงกลาว จงจะสามารถแกปญหาของสงคมทมความสลบซบซอนอยางสงเชนในปจจบนได ในโลกยคทขอมลขาวสารและผคนสามารถเคลอนยายไปสสวนตางๆ ของโลกไดอยางรวดเรวโดยแทบจะไมมปญหาเรองเสนกนเขตแดน การบรหารจดการภายใตกรอบแนวคดของการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมนาจะมความเหมาะสมและสอดคลองกบยคสมยมากกวาการบรหารรฐกจแบบสมยใหม ส าหรบในบทขางหนาซงเปนบทสดทาย ผเขยนจะไดสรปการเปลยนแปลงทเกดขนในการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมทไดน าเสนอผานมา และเสนอแนะแนวทางปฏบตทเหมาะสมของการบรหารงานสาธารณะในอนาคตตอไป

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม108

109

บทท 4 การสรปและขอเสนอแนะ

จากแนวคดทฤษฎทส าคญในยคหลงสมยใหม ซงประกอบดวย 1) เรองเลา (narrative) และอภต านาน (metanarrative) 2) วาทกรรม (discourse) 3) การรอสราง (deconstruction) 4) การวเคราะหภาษา (language analysis) และ 5) การบรหารจดการชวต (governmentality) ไดน าไปสการเปลยนแปลงแนวคดในการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมหลายประการ ไดแก 1) แนวคดเกยวกบประสทธภาพ 2) แนวคดเกยวกบผลประโยชนสาธารณะ 3) แนวคดเกยวกบนโยบายสาธารณะ 4) แนวคดเกยวกบการบรหารจดการ 5) แนวคดเกยวกบจรยธรรมการบรหารรฐกจ และ 6) แนวคดเกยวกบรฐ ส าหรบในบทท 4 น จะเปนการสรปแนวคดในการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมทง 6 ประการ ดงกลาว พรอมทงขอเสนอแนะเพอเปนแนวทางในการบรหารจดการภาคสาธารณะในอนาคตตอไป

1) แนวคดเกยวกบประสทธภาพ (Efficiency) การบร หา รร ฐ ก จย คหล งสม ย ใหม เห นว า ความค ด เ ร อ งประสทธภาพในการบรหารรฐกจแบบดงเดมนนคอรปธรรมทเดนชดของคณคาและวธคดแบบการควบคม เพอใหเกดผลลพธอยางทตองการ จากแนวคดดงกลาวไดน าไปสการจดรปแบบและโครงสรางขององคการสาธารณะในแบบขนบนไดเพอผลในการควบคมสงการ เมอมองในเชง

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 109

110 เศรษฐกจ แนวคดเรองประสทธภาพผกโยงอยกบกลไกตลาด

ความคดเรองประสทธภาพเปนเพยงประดษฐกรรมทางสงคมแบบหนงเทานน หากวธคดและคณคาเกยวกบการบรหารจดการเปลยนไป การบรหารจดการภาคสาธารณะกอาจจะมการเปลยนแปลงอยางส าคญตามมา เชน ถาแนวคดการบรหารจดการเปลยนระบบคณคาจากการควบคมในรปแบบของประสทธภาพสคณคารปแบบอน เชน ความเสมอภาค ความยตธรรม จรยธรรม ความเปนพลเมองและประชาธปไตย ภาพของการศกษาการบรหารรฐกจกจะเปลยนแปลงไปอยางสนเชง ค าวาประสทธภาพเปนค าทถกสรางขนในเชงสงคม ในชวงระยะเวลาหนง ภายใตบรบทเฉพาะ มไดเปนค าทมความหมายแนนอนตายตวในทกททกเวลา นอกจากน ค าวาประสทธภาพมใชค าทเปนกลาง แตอดแนนไปดวยระบบคณคาและวธคดชดหนง นนคอ การควบคม (control) และอยภายใตกระบวนทศนชดหนง นนคอ กระบวนทศนการตลาด (market paradigm)

ส าหรบขอเสนอแนะในประเดนนกคอ นกบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมควรหนมาใหความส าคญกบคณคาทางการบรหารแบบอนทนอกเหนอจากประสทธภาพ เชน ความเสมอภาค ความยตธรรม จรยธรรม การเกดประโยชน การปกครองตนเอง ความเปนพลเมองและประชาธปไตย เปนตน โดยสงทนกบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมจะตองท าเพอใหเกดการเปลยนแปลงดงกลาวกคอ การสรางกลยทธหรอการก าหนดเปาหมายในการบรหารจดการทไมไดตงอยบนพนฐานของประสทธภาพ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม110

111 เพอแทนทระบบคณคาแบบการควบคม และกระบวนทศนการตลาดทเปนพนฐานทางทฤษฎและการปฏบตในการบรหารรฐกจทเคยยดถอกนมา ในอดต

2) แนวคดเกยวกบผลประโยชนสาธารณะ (Public Interest) นกวชาการในยคหลงสมยใหมไดใชแนวคดเกยวกบวาทกรรม (discourse) และวธการรอสราง (deconstruction) เพอชใหเหนวาแนวคดเรองผลประโยชนสาธารณะเปนเรองของการสรางและนยามทางสงคม ค านไมไดมความหมายในตวของมนเอง แตเกดจากค าทเปนค ตรงขามทไมเทาเทยมเปนตวใหความหมาย ค าวาผลประโยชนสาธารณะทใช ในการบรหารรฐกจยคสมยใหม เปนเพยงวาทกรรมท เกดขน ในสภาวการณและชวงเวลาเฉพาะในประวตศาสตร โดยผก าหนดวาทกรรมคอผบรหารทมอ านาจครอบง าเพอผลประโยชนของชนชนปกครอง แนวคดแบบหลงสมยใหม เหนวาแนวคดเรองผลประโยชนสาธารณะถกใชในฐานะเปนเครองมอของการควบคม โดยผลประโยชนสาธารณะจะแสดงถงความจรง (Truth - T ตวใหญ) และความด (Good – G ตวใหญ) ททกคนจะตองเชอถอและปฏบตตาม แตปญหาทตามมากคอใครจะเปนผก าหนดวาผลประโยชนสาธารณะอนไหนเปนนโยบายสาธารณะทจรง (Truth) หรอเปนนโยบายสาธารณะทด (Good) ส าหรบทกคนทจะตองยดถอรวมกน ซงในทสดกจะตองมบคคลหนงหรอกลมหนงท าหนาทในการตดสนในขนสดทายวานโยบายสาธารณะใด “จรง” (Truth) และ “ด” (Good) ทสด แตแนวคดยคหลงสมยใหมไมเหนดวยกบแนวคด

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 111

112 ทวามความจรง (Truth) และความด (Good) ทเปนวตถวสย โดยเหนวาความจรง (Truth) และความด (Good) เปนเพยงวาทกรรมหนงในบรรดาวาทกรรมทหลากหลาย และมความเปนไปไดทจะมวาทกรรมอนๆนอกเหนอไปจากวาทกรรมเรองความจรง (Truth) และความด (Good) และเมอไมมความจรง” (Truth – T ตวใหญ) และความด (Good – G ตวใหญ) ทเปนสากลแลว ความจรง (truth – t ตวเลก) และความด (good – g ตวเลก) จ านวนมากกยอมจะเปนไปได ส าหรบขอเสนอแนะในประเดนนกคอ นกบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมจะตองไมมองวาควรมบคคลเพยงคนเดยวหรอกลมเดยวทเปนผผกขาดการตดสนวาอะไรคอผลประโยชนสาธารณะ หรอมวาทกรรมของผลประโยชนสาธารณะเพยงชดเดยวททกคนจะตองท าตาม แตควรจะเปดโอกาสใหคนกลมตางๆ ทหลากหลายมากทสดเขามามสวนรวมในทจะก าหนดวาเรองใดเปนผลประโยชนสาธารณะทจรง (truth) และด (good)

3) แนวคดเกยวกบนโยบายสาธารณะ (Public Policy) ในการศกษานโยบายสาธารณะแบบดงเดมนนจะเนนท การแสวงหาวธการปฏบตทแนนอนตายตว ภายใตระเบยบวธการหาความรแบบประจกษนยม (empiricism) แตนกวชาการยคหลงสมยใหมเหนวา การศกษาหรอก าหนดนโยบายบนพนฐานของระเบยบวธแบบประจกษนยมนนมขอบกพรองในแงทเชอวาความรทคนพบสามารถสรางเปนกฎทวไป (generalizable) และเปนวตถวสยทเปนกลาง (neutral objectivity) ทสามารถน าไปใชไดในทกชวงเวลาและทกบรบทของสงคม

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม112

113 แนวคดยคหลงสมยใหมอธบายวา ความรทกอยางตกอยภายใตสภาพการณเชงสงคม โดยในแตละชวงของประวตศาสตรจะมการนยามความรในลกษณะทแตกตางกนไป วธการทางวทยาศาสตร ไมใชวธการเดยวทจะสามารถตดสนเกยวกบการก าหนดนโยบายไดอยางถกตอง แตวธการใชเหตผลแบบอนกอาจจะตดสนอยางถกตองได เชน วธแบบปรากฏการณวทยา (phenomenology) วธการหาความรแบบเรองเลา (narrative) และวธการหาความรแนวการตความ (hermeneutics) เปนตน กควรจะไดรบการใหความส าคญเชนเดยวกบวธการหาความรแบบวทยาศาสตร เมอมองจากกรอบแนวคดเรองอภต านาน (metanarrative) แนวคดยคหลงสมยใหมเหนวานโยบายทก าหนดโดยผมอ านาจในโครงสรางอยางเปนทางการของการบรหารรฐกจนนเปนเพยงอภต านานเรองหนงจากบรรดาเรองเลา (narrative) ของกลมผลประโยชนทหลากหลาย และการทนโยบายดงกลาวไดรบการก าหนดเปนแนวปฏบตขององคการหรอหนวยงานเปนผลมาจากการครอบง าและการใชอ านาจกดขกลมอนๆ ของบคคลทอยในอ านาจภายใตโครงสรางอยางเปนทางการของการบรหาร รฐกจ

เมอมองจากรอบแนวคดเรองการวเคราะหภาษา (language analysis) แนวคดยคหลงสมยใหมเหนวานโยบายสาธารณะนนไมไดมนโยบายทจรง (Truth – T ตวใหญ) และนโยบายทด (Good – G ตวใหญ) เพยงนโยบายเดยวททกคนในสงคมจะตองถอปฏบต แตนโยบายทจรง (truth – t ตวเลก) และนโยบายทด (good - g ตวเลก) สามารถจะ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 113

114 เปลยนแปลงไปตามบรบทของสงคมและชวงเวลาในประวตศาสตร และประชาชนแตละกลมควรมโอกาสก าหนดนโยบายทจรง (truth) และด (good) ของตนโดยไมถกครอบง าจากนกบรหารรฐกจทอยในโครงสรางอ านาจทเปนทางการ

และเมอมองจากกรอบแนวคดเรองการบรหารจดการชวต (governmentality) แนวคดยคหลงสมยใหมเหนวานอกจากรฐและหนวยงานทเกยวของกบภาครฐแลว ยงมกลไกของการจดการทส าคญอนๆอกเปนจ านวนมาก และในการก าหนดนโยบายสาธารณะนนภาครฐจะตองมองตนเองในฐานะทเปนเพยงสวนหนงสงคมเครอขาย (network society) และเปนเพยงองคาพยพหนงในโครงสรางทใหญกวาเทานน

ส าหรบขอเสนอแนะในประเดนนกคอ ในการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การก าหนดนโยบายสาธารณะไมควรผกขาดโดยนกบรหารรฐกจทอยในอ านาจตามโครงสรางอยางเปนทางการและหนวยงานทเกยวของเทานน แตควรจะเปดโอกาสใหผมสวนไดสวนเสยกลมตางๆ เขามามสวนรวมในการก าหนดนโยบายใหมากทสดเทาทจะเปนไปได กระบวนการในการก าหนดนโยบายควรเปนลกษณะของการปรกษาหารอจากทกฝาย โดยเนนการก าหนดนโยบายจากลางขนบน (bottom-up) แทนทจะเปนบนลงลาง (top-down) ไมควรผกขาดอยกบวธการหาความรแบบวทยาศาสตรเทานน แตควรใหความส าคญกบวธการหาความรแบบอนๆในการไดมาซงนโยบายสาธารณะ เชน วธการหาความรจากเรองเลา (narrative) และวธการหาความรแบบปรากฏการณวทยา (phenomenology) เปนตน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม114

115

4) แนวคดเกยวกบการบรหารจดการ (Governance) จากแนวคดเรองอ านาจของฟโก (Michel Foucault) ทวาอ านาจ

ไมไดมทมาจากแหลงเดยวจากบนลงลาง แตอ านาจมลกษณะกระจดกระจายทกทศทกทาง น าไปสแนวคดยคหลงสมยใหมในเรองการบรหารจดการชวต (governmentality) ซงมแนวคดหลกวา อ านาจในการปกครองหรอการบรหารประเทศนนไมไดมาจากรฐบาลหรอผบรหารแตเพยงกลมเดยว แตมาจากกลมตางๆ ทหลากหลายทมลกษณะเปนเครอขายของสถาบนและการปฏบตทแตกตางกน ในอดตค าวา “ภาคสาธารณะ” (public) มความหมายเพยงแคบๆ คอหมายถงการบรหารงานของรฐบาล แตในปจจบนความหมายของค าดงกลาวไดมการขยายออกไป โดยมการรวมเอาภาคประชาชน ภาคธรกจและสงคมเขาไวดวย และมการน าเอาค าวา “การบรหารจดการ” หรอ “Governance” มาใชกนอยางแพรหลาย ซงสอความหมายถงการบรหารจดการภาคสาธารณะ โดยการผสมผสานการจดการแบบภาคธรกจเอกชนเขากบการบรหารงานภาครฐ

ส าหรบขอเสนอแนะในประเดนนกคอ นกบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมจะตองเขาใจและตระหนกวา ในอนาคตภาคเอกชนหรอหนวยงานทไมใชรฐจะเขามาเกยวของและมสวนรวมในการใหบรการสาธารณะมากขน กจกรรมทเคยผกขาดหรอกงผกขาดโดยรฐในอดตจะถกถายโอนไปสภาคเอกชนหรอหนวยงานทไมใชรฐมากขน ซงแสดงถงการทภาครฐลดอ านาจและบทบาทลง ในขณะทกลม องคการ หรอหนวยงานอนๆ ใน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 115

116 สงคมมอ านาจและบทบาทในการบรหารรฐกจเพมมากขน หรอกลาวอก นยหนงกคอ การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมนนการบรหารงานของรฐบาลถอเปนเพยงสวนหนงของการบรหารงานภาคสาธารณะโดยรวมเทานน

5) แนวคดเกยวกบจรยธรรมการบรหารรฐกจ (Public Administration Ethics) จรยธรรมการบรหารรฐกจ (public administration ethics) ในยคสมยใหมถกครอบง าโดยกรอบแนวคดเชงจรยธรรมทแตกตางกน 2 ประการ คอ จรยธรรมระบบราชการ (bureaucratic ethos) และจรยธรรมประชาธปไตย (democratic ethos) โดยจรยธรรมระบบราชการ (bureaucratic ethos) มแนวคดพนฐานวานกบรหารรฐกจในระบอบประชาธปไตยมพนธะทงในเชงกฎหมายและเชงศลธรรมทจะบงคบใชกฎหมายและน านโยบายทก าหนดโดยตวแทนทไดรบการเลอกตงจากประชาชนในระบอบประชาธปไตยไปปฏบต โดยเชอวาการตดสนใจของตวแทนดงกลาวแสดงถงเจตจ านงสาธารณะ ผบรหารไมมเหตผลเชง จรธรรมทจะตอตานเจตจ านงเหลานน สงทผบรหารจะตองท ากคอการน าเจตจ านงสาธารณะดงกลาวไปปฏบตอยางเปนกลาง ใหมประสทธภาพและประสทธผลมากทสดเทาทจะเปนไปได

สวนจรยธรรมประชาธปไตย (democratic ethos) มแนวคดพนฐานวาผบรหารมพนททางจรยธรรม (ethical space) ของตน จงไมสามารถเปนผรบใชสาธารณะทมเปนกลางในเชงคณคา (value-neutral)

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม116

117 ดงทจรยธรรมแบบระบบราชการตองการได ผบรหารควรตดสนใจบนพนฐานของชดคณคาทางเลอกบางอยาง ซงประกอบดวยหลกการทางจรยธรรมบางอยางทสงกวาหลกการทมอยในแนวคดของการปกครองแบบประชาธปไตย และจากแนวคดดงกลาวไดน าไปสการก าหนดแนว “การบรหารอยางมจรยธรรม” (ethical administration) ซงเปนตวก าหนดพฤตกรรมของขาราชการใหเปนไปตามหลกการดงกลาว

ปญหาส าคญของนกทฤษฎการบรหารรฐกจกคอท าอยางไรจงจะสามารถประนประนอมระหวางจรยธรรมแบบประชาธปไตยและจรยธรรมระบบราชการเขาดวยกนได เนองจากแนวคดหลายประการทตงอยบนพนฐานของคณคาทงสองฝายมความขดแยงอยางตรงกนขาม แตแนวคดแบบยคหลงสมยใหมเหนวาความพยายามในการประนประนอมดงกลาวไมสามารถประสบความส าเรจได เนองจากแนวคดดงกลาวตงอยบนพนฐานทผดพลาด นนคอแนวคดทงสองตงอยบนหลกการแบบพนฐานนยม (foundationalism) หรอหลกการทเชอวามกฎเกณฑทเปนสากลหรอกงสากล (universal or quasi-universal) ทเปนมาตรฐานในการตดสนพฤตกรรมเชงจรยธรรม จากการใชแนวคดเรองวาทกรรม (discourse) เปนกรอบในการวเคราะห นกวชายคหลงสมยใหมไดชใหเหนวาทงจรยธรรมระบบราชการและจรยธรรมประชาธปไตยทเปนพนฐานของการบรหารรฐกจในยคสมยใหมเปนเพยงสภาพการณทางสงคมซงมวาทกรรมเปนตวสรางและกอรปขนมา ภายใตบรบททางสงคมและในชวงเวลาทางประวตศาสตรทเปนการเฉพาะ ไมไดมความจรงแทในตวเองแตอยางใด

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 117

118

ส าหรบขอเสนอแนะในประเดนนกคอ นกบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมควรใช “วธการสนทนา” (dialogic approach) แทนทจะใชแนวคดจรยธรรมสากล โดยเรมตนดวยค าถามเชงภาวะวทยา (ontology) หรอค าถามของสงทมอยเปนอย (being) ซงหมายความวานกบรหารรฐกจจะตองอธบายความหมายของสภาพการณทางสงคมจากภายในกรอบสงคมทซบซอนซงนกบรหารรฐกจมสวนรวมอย และการตดสนใจด าเนนการใดๆ จะขนอยกบสภาพการณของบรบททางสงคมและประวตศาสตรเฉพาะ ไมควรยดตดกบจรยธรรมอนใดอนหนงโดยไมค านงถงบรบทของแวดลอมทเปนอยจรง

6) แนวคดเกยวกบรฐ (State) นกวชาการยคหลงสมยใหมไดใชแนวคดเรองการรอสราง

(deconstruction) และการบรหารจดการชวต (governmentality) เปนฐานในการวพากษแนวคดเกยวกบรฐ-ชาตในโลกยคสมยใหม โดยนกวชาการยคหลงสมยใหมเหนวาแนวคดเรองรฐ-ชาตสมยใหมมลกษณะลนไหล ไมชดเจนและก าลงลดความส าคญลงเรอยๆ การพฒนาของเทคโนโลยการสอสารและการคมนาคมสมยใหมท าใหปรากฏการณตางๆ ในโลกไมสามารถก าหนดไดดวยเสนแบงแบบเดมอกตอไป แนวคดเรอง รฐ -ชาตซ ง เปนรปแบบทางการเมองทส าคญของยคสมยใหม ไมมความสามารถทจะจดการกบสภาวการณทเกดขนในยคขอมลขาวสารไดอยางมประสทธภาพ อ านาจอธปไตยของรฐ-ชาตถกทาทายอยางหนกจากปญหาตางๆ ทมลกษณะขามชาต/ขามรฐ นอกจากน แนวคดเรองรฐ-ชาต

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม118

119 ในยคสมยใหมยงเสอมพลงลง เนองจากไมสามารถรกษาสถานะของการผกขาดในการสรางความจงรกภกดของประชาชนเพยงแหลงเดยว แตมแหลงของความจงรกภกด อนๆ เกดขนอกมากมายในลกษณะทเปนเครอขาย เชน เครอขายทางศาสนา ภาษาและชาตพนธ เปนตน ซงการสรางความผกพนดงกลาวมความหมายไปไกลกวาแนวคดเรองพรมแดนหรออาณาเขตของรฐ

ส าหรบขอเสนอแนะในประเดนน กคอ นกบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมควรปรบเปลยนแนวคดการบรหารรฐกจเปนแบบหลงชาต (post-national) โดยเปลยนจากการบรหารจดการทตงอยบนพนฐานของรฐหรอการสรางชาตไปสการเนนศกยภาพทางเศรษฐกจมากขน และเปลยนจากแนวคดเรองอ านาจอธปไตยไปสการแสวงหาสถาบนทหลากหลาย การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมควรจะมลกษณะเปนเครอขายของขอตกลงทสอดคลองกบองคกรระบบเปด แทนทจะเปนการจ ากดขอบเขตอยในเขตพนท นอกจากนนกบรหารรฐกจยคหลงสมยใหมควรจะเนนทการท างานเปนทม โดยมเปาหมายเพอลดโครงสรางและการใชอ านาจตามล าดบชน และแทนทดวยโครงสรางระดบจลภาคทหลากหลาย แนวคดในการสรางชาตควรลดความส าคญลง และหนไปใหความส าคญกบความเชอมโยงและความสมพนธระหวางชมชนแทน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 119

120 สรป

ผลจากการศกษาพบวา แนวคดทฤษฎทส าคญในยคหลงสมยใหม ประกอบดวย 1) เรองเลา (narrative) และอภต านาน (metanarrative) 2) วาทกรรม (discourse) 3) การรอสราง (deconstruction) 4) การวเคราะหภาษา (language analysis) และ 5) การบรหารจดการชวต (governmentality) โดยแนวคดทฤษฎเหลาน ไดกอใหเกดการเปลยนแปลงอยางส าคญตอแนวคดในการบรหารรฐกจในหลายดาน คอ 1) แนวคดเกยวกบประสทธภาพ (efficiency) 2) แนวคดเกยวกบผลประโยชนสาธารณะ (public interest) 3) แนวคดเกยวกบนโยบายสาธารณะ (public policy) 4) แนวคดเกยวกบการบรหารจดการ (governance) 5) แนวคดเกยวกบจรยธรรมการบรหารรฐกจ (public administration ethics) และ 6) แนวคดเกยวกบรฐ (state) ซงการเปลยนแปลงดงกลาวชใหเหนถงแนวโนมของการบรหารรฐกจวาก าลงด าเนนไปสรปแบบใหมในเชงคณภาพ โดยการบรหารรฐกจยคสมยใหมก าลงคอยๆ เสอมความนยมลง และแนวคดของการบรหารรฐกจยคหลงสมยคอยๆ เพมความส าคญขนตามล าดบ และเปนทคาดหมายไดวาเมอแนวคดของการบรหารรฐกจแบบหลงสมยใหมพฒนาอยางเตมทแลว ภาพของการบรหารรฐกจในอนาคตจะแตกตางไปจากภาพของการบรหารรฐกจในอดตอยางสนเชง ซงผลการศกษาทพบสามารถสรปลงในรปของตารางเพอใหสามารถมองเหนภาพรวมทงหมดไดอยางชดเจน ดงตอไปน

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม120

121

ตาราง 4.1 สรปการเปลยนแปลงแนวคดทฤษฎการบรหารรฐกจ จากการบรหารรฐกจยคสมยใหมไปสการบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม

ประเดน ของการ

เปลยนแปลง

แนวคดของการบรหารรฐกจ ยคสมยใหม

แนวคดของการบรหารรฐกจ

ยคหลงสมยใหม

การวเคราะหแนวคด ทเปนสาเหตของ การเปลยนแปลง

ประสทธภาพ (efficiency)

เปาหมายหลกของการบรหารจดการคอความมประสทธภาพ

การใหความส าคญกบเปาหมายและคณคาของการบรหารจดการแบบอน เชน ความเสมอภาค ความยตธรรม จรยธรรมและประชาธปไตย เปนตน

ค าวาประสทธภาพมความหมายไมชดเจน ไมแนนอนและไมตายตว แตการใหความหมายขนอยกบบรบทของสงคมและชวงเวลา และการเนนทประสทธภาพเพยงอยางเดยวท าใหผทบรหารจดการภาครฐละเลยเปาหมายและคณคาของการบรหารจดการแบบอนๆ ทอาจจะมความส าคญเทาเทยมกนหรอมากกวา

ผลประโยชนสาธารณะ (public interest)

การใหบคคลเพยงคนเดยวหรอกลมเดยวเปนผก าหนดวา

การเปดโอกาสใหบคคลกลมตางๆ ทหลากหลายเขา

การอางความเปนตวแทนของบคคลหรอกลมบคคลในการพดแทนผอน เปนการใช

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 121

122

ประเดน ของการ

เปลยนแปลง

แนวคดของการบรหารรฐกจ ยคสมยใหม

แนวคดของการบรหารรฐกจ

ยคหลงสมยใหม

การวเคราะหแนวคด ทเปนสาเหตของ การเปลยนแปลง

อะไรคอผลประโยชนสาธารณะทจรง (Truth) และด (Good)

มามสวนรวมในการก าหนดวาเรองใดเปนผลประโยชนสาธารณะทจรง (truth) และด (good)

อ านาจและความเหนอกวาไปครอบง า ปดกนสทธของผอน โดยผนนมไดพดดวยเสยงของตวเอง

นโยบายสาธารณะ (public policy)

การใหผบรหารในภาครฐมบทบาทน าในการก าหนดนโยบายสาธารณะ

ผบรหารในภาครฐมบทบาทเปนเพยงผอ านวยความสะดวกใหผมสวนไดสวนเสยกลมตางๆ เขามามสวนรวมในการก าหนดนโยบายใหมากทสดเทาทจะเปนไปได

นโยบายทจรง (truth) และด (good) ไมใชสงทแนนอน ตายตว แตเปนสงทสามารถเปลยนแปลงไปตามบรบทของสงคมและชวงเวลา และ การก าหนดนโยบายโดยผมอ านาจในโครงสรางอยางเปนทางการในภาครฐเพยงฝายเดยว เปนการใชอ านาจครอบง ากลมอนๆ

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม122

123

ประเดน ของการ

เปลยนแปลง

แนวคดของการบรหารรฐกจ ยคสมยใหม

แนวคดของการบรหารรฐกจ

ยคหลงสมยใหม

การวเคราะหแนวคด ทเปนสาเหตของ การเปลยนแปลง

การบรหารจดการ (governance)

รฐบาลหรอหนวยงานของรฐเปนผผกขาดในการบรหารจดการภาคสาธารณะเพยงหนวยงานเดยว

ภาคเอกชนหรอหนวยงานทไมใชรฐเขามามบทบาทส าคญในการบรหารจดการ รฐบาลเปนเพยงสวนหนงของการบรหารจดการภาคสาธารณะโดยรวมเทานน

อ านาจในการปกครองหรอการบรหารประเทศไมไดมาจากรฐบาลหรอผบรหารภาครฐเพยงกลมเดยว แตมาจากกลมตางๆ ทหลากหลาย และค าวา “ภาคสาธารณะ” ไมไดมความหมายแคบๆ เพยงการบรหารงานของรฐบาลเทานน แตความหมายของภาคสาธารณะไดมการขยายออกไป โดยรวมเอา ภาคประชาชน ภาคธรกจและภาคสงคมเขาไวดวย

จรยธรรมการบรหารรฐกจ (Public Administra-

การยดถอหลกจรยธรรมการบรหารจดการแบบใดแบบหนง

การตดสนใจในการบรหารจดการควรขนอยกบบรบท

จรยธรรมระบบราชการและจรยธรรมประชาธปไตยทเปน พนฐานของการบรหาร

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 123

124

ประเดน ของการ

เปลยนแปลง

แนวคดของการบรหารรฐกจ ยคสมยใหม

แนวคดของการบรหารรฐกจ

ยคหลงสมยใหม

การวเคราะหแนวคด ทเปนสาเหตของ การเปลยนแปลง

tion Ethics)

อยางแนนอนตายตว โดยเฉพาะ จรยธรรมระบบราชการและจรยธรรมประชาธปไตย

ทางสงคมและชวงเวลาเปนหลก แทนทจะยดถอจรยธรรมทางการบรหารแนวใดแนวหนงอยางแนนอนตายตว

จดการในยคสมยใหม เปนเพยงกฎเกณฑทางสงคมทกอรปขนมาภายใตบรบททางสงคมและในชวงเวลาทางประวตศาสตรเฉพาะ ไมไดมความจรงแทในตวเองแตอยางใด

รฐ (state) การบรหารจดการภาครฐตงอยบนพนฐานของรฐ-ชาต ผบรหารในภาครฐคอตวแทนของรฐ และผทมสวนเกยวของ คอ ประชาชนกบองคกรทางการเมองเทานน

สถาบนทางการเมองไมใชองคกรหลกในการบรหารจดการภาครฐเพยงสถาบนเดยวอกตอไป แตมองคกรอนๆภายนอกรฐเขา มามสวนรวมในรปของเครอขายทหลากหลาย

แนวคดเรองรฐ-ชาตมลกษณะพรามว ลนไหล และก าลงลดความส าคญลงเรอยๆ เนองจากการเคลอนยายของคน เงน โรคตดตอ มลภาวะ และขอมลขาวสาร มลกษณะกาวขามพรมแดนและอ านาจอธปไตยของรฐ มากขนทกท

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม124

125

บรรณานกรม หนงสอ จนทน เจรญศร. (2545). โพสตโมเดรน&สงคมวทยา. กรงเทพมหานคร:

ส านกพมพวภาษา. ไชยรตน เจรญสนโอฬาร. (2545). สญวทยา, โครงสรางนยม,

หลงโครงสรางนยมกบการศกษารฐศาสตร. กรงเทพมหานคร: ส านกพมพวภาษา.

_______. (2546). การบรหารรฐกจเปรยบเทยบ: การบรหารจดการใน โลกยคหลงสงครามเยน. กรงเทพมหานคร: ส านกพมพ มหาวทยาลยธรรมศาสตร. _______. (2547). การบรหารจดการภาคสาธารณะในโลกยคหลง สงครามเยน, รายงานวจย. กรงเทพมหานคร. อมพร ธ ารงลกษณ. (2552). “การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม.” ใน

รฐศาสตรสาร : รฐศาสตรธรรมศาสตร 60 ป /รฐศาสตรสาร 30 ป (เลม 3). กรงเทพมหานคร: โรงพมพธรรมศาสตร.

Books Best, Steven and Kellner, Douglas. (2001). The Postmodern

Adventure: Science, Technology, and Cultural Studies at the Third Millennium. London: Routledge.

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 125

126

Bogason, Peter. (2004). “Postmodern Public Administration” in Ferlie B. Ewan; Lynn Larry and Pollitt Christophey. Handbook of Public Management. London: Oxford University Press.

Box, Richard C. (2005). Critical Social Theory in Public Administration. London: M. E. Sharpe.

Denzin, K. Norman and Lincoln, S. Yvonna. eds. (1994). Handbook of Qualitative Research. Thousand Oaks: Sage Publications.

Drolet, Michael, ed. (2004). The Postmodernism Reader: Foundation Texts. London: Routledge.

Dunn, Robert G. (1998). Identity Crises: A Social Critique of Postmodernity. Minneapolis: The University of Minnesota Press.

Farazmad, Ali and Pinkowski, Jack. (2007). Handbook of Globalization, Governance, and Public Administration. Florida: CRC/Taylor & Francis.

Farmer, David John. (1995). The Language of Public Administration: Bureaucracy, Modernity, and Postmodernity. Alabama: The University of Alabama Press.

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม126

127

________ . (2005). To Kill the King: Post- Traditional Governance and Bureaucracy. London: M. E. Sharpe.

Fischer, Frank. (2003). Reframing Public Policy: Discursive Politics and Deliberative Practices. New York: Oxford University Press.

Fox, Charles J. and Miller, Hugh T. (1996). Postmodern Public Administration: Toward Discourse. London: SAGE Publications.

Frederickson, H. George and Smith, B. Kevin. (2003). The Public Administration Theory Primer. Colorado: Westview Press.

Gabardi, Wayne. (2001). Negotiating Postmodernism. Minneapolis: University of Minnesota Press.

Hajer, Maarten and Wagenaar Hendrik. (2003). Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the Network Society. Cambridge: Cambridge University Press.

Hassard, John and Parker, Martin. (1993). Postmodernism and Organization. London: Sage Publications.

Linstead, Stephen. (2004). Organization Theory and Postmodern Though. London: Sage Publications.

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 127

128

Malpas, Simon, ed. (2001). Postmodern Debates. New York: PALGRAVE.

McSWITE, O. C. (1996). “Postmodernism, Public Administration, and the Public Interest.” in Wamsley L. Gary and Wolf F. James, eds. Refounding Democratic Public Administration: Modern Paradoxes, Postmodern Challenges. California: SAGE Publications.

________ . (2002). Invitation to Public Administration. London: M. E. Sharpe.

Morcol, Goktug. (2002). A New Mind for Policy Analysis: Toward a Post-Newtonian and Postpositivist Epistemology and Methodology. London: Greenwood Publishing Group.

Sorensen, Eva and Torfing , Jacob. (2007). Theories of Democratic Network Governance. Basingstoke: Palgrave Macmillian.

Spicer, Michael W. (2001). Public Administration and the State: A Postmodern Perspective. Alabama: The University of Alabama Press.

Stivers, Camilla. (2002). Gender Images in Public Administration, 2nd ed. London: SAGE Publications.

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม128

129

Wamsley, Gary, ed. (1990). Refounding Public Administration. New York: Sage Publication.

White, J. D. (1999). Taking Language Seriously: The Narrative Foundation of Public Administration Research. Washington, D.C.: Georgetown University Press.

Articles Bogason, Peter. (2008). “Public Administration Under

Postmodern Conditions” in Administrative Theory & Praxis. Vol. 30, No. 3, pp. 359-362.

Boje, David M. (2006). “What Happened on the Way to Postmodern? Part II. in Administrative Theory & Praxis. Vol. 28, No. 4, pp. 479-494.

Cawley, R. McGreggor and Chaloupka, William. (1997). “American Governmentality: Michel Foucault and Public Administration.” in The American Behavioral Scientist. Vol. 41, No. 1, pp. 28-42.

Farmer, David J. (1997). “Derrida, Deconstruction, and Public Administration.” in The American Behavioral Scientist. Vol. 41, No. 1, pp. 12-27.

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 129

130

Gillroy, J. Martin. (1997). “Postmodernism, Efficiency, and Comprehensive Policy Argument in Public Administration: A Tool for the Practices of Administrative Decision Making.” in The American Behavioral Scientist. Vol. 41, No. 1, pp. 163-190.

Harmon, Hichael. (2003). “PAT-NET Turn Twenty-Five: A Short History of the Public Administration Theory Network.” in Administrative Theory & Praxis. Vol. 25, No. 2, pp. 157-172.

Joseph, Jonathan. (2004). “Foucault and Reality.” in Capital & Class. Vol. 82, Spring, pp. 143-165.

Marshall, S. Gary and Choudhury, Enamul. (1997). “Public Administration and Public Interest: Re-Presenting a Lost Concept.” in The American Behavioral Scientist. Vol. 41, No. 1, pp. 119-131.

McSWITE, O. C. (1997). “Jacques Lacan and the Theory of the Human Subject: How Psychoanalysis Can Help Public Administration. in The American Behavioral Scientist. Vol. 41, No. 1, pp. 43-63.

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม130

131

Nickel, Patricia M. (2008). “On the Convenience of Postmodern Public Administration and the State for the Continuation of Modern Public Administration as a Legitimized State.” in Administrative Theory & Praxis. Vol. 30, No. 3, pp. 344-348.

Spicer, Michael M. (1997). “Public Administration, the State, and the Postmodern Condition: A Constitutionalist Perspective.” in The American Behavioral Scientist. Vol. 41, No. 1,pp. 90-102.

Woller, M. Gary. (1997). “Public Administration and Postmodernism: Editor’s Introduction” in The American Behavioral Scientist. Vol. 41, No. 1, pp. 9-11.

Woller, M. Gary and Patterson, D. Kelly. (1997). “Public Administration Ethics: A Postmodern Perspective.” in The American Behavioral Scientist. Vol. 41, No. 1, pp. 103-118.

Zwart, de Frank. (2002). “Administrative Practice and Rational Inquiry in Postmodern Public Administration Theory.” in Administration & Society. Vol. 34, No. 5, pp. 482-498.

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม 131

การบรหารรฐกจยคหลงสมยใหม132