1

ความสามารถการหารายไดของ เทศบาล และ อบต. ทบทวนทฤษฎและการศกษาเชงประจกษ

ดเรก ปทมสรวฒน ** มหาวทยาลยนเรศวร

๑. คานา องคกรปกครองสวนทองถนของไทยอยในระยะหวเลยวหวตอสาคญ เนองจากการเปลยนแปลงนโยบายระดบชาต ตามหลกการกระจายอานาจจากสวนกลางใหแกทองถน มเนอหาทระบไวใน พรบ. แผนและขนตอนการกระจายอานาจ พ.ศ. 2542 ซงเปนไปตามเจตนารมยของ รฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 องคกรปกครองสวนทองถนจะไดรบบทบาทหนาทและภารกจเพมขน มรายไดและบคคลากรเพมขน จากมาตรการถายโอนอานาจ ทงนกฎหมายไดกาหนดกรอบเวลาใหรฐบาลดาเนนการถายโอนอานาจจากสวนกลางใหทองถน และใหปฏรปการคลงทองถนอยางชดเจน

มาตรการกระจายอานาจและถายโอนอานาจฯ ทเกดขนหลงป พ.ศ. 2542 เปนตนมา เทาทสงเกตมสองแนวทาง แนวทางแรก การขยายวงเงนอดหนนใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (ซงตอไปจะเรยกยอวา อปท.) 1 แนวทางทสอง มาตรการถายโอนเงนงบประมาณ (พรอมกบถายโอนภารกจและบคคลากร) ซงเดมหนวยราชการสวนกลางเปนหนวยดาเนนการ ใหทองถนคอ อบจ. เทศบาลและ อบต. แตทงสองแนวทางยงไมเพยงพอ ผเขยนสนนษฐานวาทงสองแนวทางยงไมสามารถจะบรรลเปาหมายทกาหนด (รอยละ 35 ภายในป 2549) เนองจากการถายโอนภารกจนน--มขดจากด ในระยะแรกๆกจกรรมการถายโอนจะมปรมาณมาก2 แตจะคอยลดนอยลงเมอเวลาผานไป สาหรบเงนอดหนนจากงบประมาณ

** รองศาสตราจารย คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลยนเรศวร จงหวดพษณโลก ผเขยนยนดนอม

รบคาวจารณและเสนอแนะ ตดตอกบผเขยนไดท direkp@nu.ac.th

1 พรบ. แผนและขนตอนการกระจายอานาจ พ.ศ. 2542 กาหนดวา รายไดขององคกรปกครองสวนทองถนจะตองไม

นอยกวารอยละ 35 ของรายไดรฐบาลภายในป 2549

2 จากเอกสารของสานกงบประมาณ เรอง “การจดสรรงบประมาณให แกองคกรปกครองสวนทองถน” รายงานวา ม

งบถายโอนใหองคกรปกครองสวนทองถนตงแตป พ.ศ. 2542-2544 ดงน

2

แผนดนกเชนเดยวกน ในยามภาวะเศรษฐกจด—รฐบาลสามารถจะใหเงนอดหนนจานวนมาก แตถาหากสภาวะการคลงของรฐบาลฝดเคองหรอขดสน เงนอดหนนทจะใหแก อปท. ยอมจะถกปรบลดลงมาเปนธรรมดา ในบทความนผเขยนเสนอขอสงเกตวา การปรบโครงสรางทางการคลงทควรจะเกดขน—แตทวายงมไดดาเนนการอยางจรงจง ไดแก หนง การปรบฐานภาษใหเหมาะสมระหวางสวนกลางและสวนทองถน เพราะภาษเปนฐานรายไดทย งยน ตางกบเงนอดหนน สอง การปรบลดการทางานของราชการสวนกลางใหมขนาดเลกกะทดรด เลกการทางานในพนททองคกรปกครองสวนทองถนรบผดชอบ ค) การขยายฐานรายไดในสวนขององคกรปกครองสวนทองถนเอง ดวยการเพมประสทธภาพการบรหาร ไดแก การจดเกบภาษของทองถน คาธรรมเนยมและรายไดทไมใชภาษอนๆ เพอใหทองถนสามารถพงตนเองทางการเงนไดอยางนอยในระดบหนง

หวขอ “ความสามารถการหารายไดของ อปท.” เปนประเดนเชงนโยบายทสาคญทตองการศกษาอยางลกซงทงในเชงทฤษฎและการศกษาวจยเชงประจกษ สาหรบแนวทางการเพมรายไดของ อปท. นนมสองทาง ทางทหนง การปรบปรงประสทธภาพการบรหารการเงนการคลงในสวนขององคกรปกครองสวนทองถนเอง ไดแก การจดเกบภาษทองถนอยางเตมเมดเตมหนวย การปรบปรงประเภท-และอตราภาษทองถนใหเหมาะสม3 การปรบปรงคาธรรมเนยม ควบคกบเพมคณภาพของการบรการ ทงนตองมการศกษาเชงประจกษประกอบวา ศกยภาพการจดเกบรายไดปจจบนเทาใด และมหนทางเพมขนไดเทาใด แนวทางใด (ภาษหรอคาธรรมเนยมและอน) ดกวากน แนวทางทสอง การปรบระบบโครงสรางการคลงระหวางสวนกลางและทองถนใหเหมาะสม ในบทความนผเขยนวเคราะหจากขอมลเชงประจกษวา การจดสรรภาษแบงและเงนอดหนนทวไปทเปนอยขณะน อาจะยงไมเหมาะสม

• 2542 3,473.5 ลานบาท

• 2543 3,833.4

• 2544 32,339.6

กจกรรมการถายโอน เทาทผเขยนไดสอบถามจาก อบต. หลายสบแหงในชวงภาคฤดรอนป พ.ศ. 2545 ในหลาย

จงหวด ภารกจท อบต. ไดรบการถายโอน ไดแก การศกษากอนวยเรยน งบสวสดการใหคนชรา งบซอมบารงถนน

หนทาง ฯลฯ

3 ตวอยางเชน ภาษทรพยสน (เรยกวา ภาษทดนและสงปลกสราง) เพอมาแทนภาษโรงเรอนและทดน สาระสาคญ

ของกฎหมายใหม คอการเปลยนแปลงฐานภาษ ใหประเมนตามมลคาทรพยสน แทนการเกบบนฐานรายได (ภาษ

โรงเรอนและทดน เกบจากคารายป ซงเปนตาม income concept) ขอเปลยนแปลงอกประการหนงคอ ภาษใหมจะ

เกบทวถง แทนภาษเดมทมการยกเวนมาก จะทาใหทองถนจะตองจดเกบอยางเตมเมดเตมหนวย ทงนควรจะตอง

รณรงคและประชาสมพนธใหประชาชนเขาใจอยางจรงจงเสยกอน ขอเสนอภาษชนดใหมน ยงอนญาตใหมหลาย

อตรา ททองถนเลอกใชได (ปจจบน ภาษโรงเรอนและทดนจดเกบอตรา 12.5% จากคารายป อตราเทากนทว

ประเทศ ซงไมสอดคลองกบหลกความหลากหลายของทองถน) การยกราง พรบ. ใหมนไดเตรยมการมาเปน

เวลานานแลว แตรฐบาลยงไมไดนาเสนอตอสภานตบญญต จงยงไมเปนมรรคเปนผลในปจจบน

3

หรอไมสอดคลองกบ“หลกความเปนธรรม” เนองจากกตกาของการจดสรรเงนอดหนนหรอภาษแบง (ซงขนอยกบหลายหนวยงาน สานกงบประมาณ กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงอนๆ และกาหนดตามกฎหมายหลายฉบบ) ยงมลกษณะ ad hoc คอไมไดจดทาอยางระบบ4 อนง ตองยอมรบวาเทศบาล อบต. และ อบจ. มทมาทไปแตกตางกน และไมไดเกดขนพรอมๆกน

การศกษาในบทความนมาจากการวจยเชงประจกษ ใชขอมลของ อบต. กวาสพนแหงทวประเทศ และเทศบาลมากกวาหารอยแหง (จากฐานขอมลทรวบรวมโดยศนยขอมลการคลงทองถน5 ตวเลขสถตหมายถงปงบประมาณ 2543) วตถประสงคของการคนควาครงน ไดแก ประการแรก การศกษาเปรยบเทยบรายไดและสถานะการคลงของ อบต. และ เทศบาล คาวา “รายได” ครอบคลมการจดเกบภาษทองถน รายไดทไมใชภาษ ภาษแบง และเงนอดหนน ประการทสอง ผเขยนไดทดลองใชแบบจาลองเศรษฐมตเพอทดสอบความสามารถการหารายไดของทองถน (โดยจาแนกรายไดออกเปน 4 ประเภท) วามความสมพนธหรอแปรผนกบตวแปรใด ทงนเชอวา ผลประมาณการความสมพนธอาจจะทาใหเกดขอคนพบและขอคดเหนเชงนโยบายทเปนประโยชน 6 ประการทสาม วพากษนโยบายของรฐบาล วาดวยการจดสรรภาษแบง และเงนอดหนน โดยทผเขยนใชหลกทฤษฎ “ความเปนธรรมแนวตง” และ “ความเปนธรรมตามแนวนอน” เปนกรอบในการพจารณา พรอมกนนเสนอขอคดเหนเกยวกบการปรบหลกเกณฑใหมวาดวยการจดภาษแบง และเงนอดหนน โดยสนบสนนใหใชเครองชวดการทางาน (performance indicators) และคณภาพของการบรการ (quality of services) ๒. หลกการคลงทองถน ทบทวนแนวความคด 7 องคกรปกครองสวนทองถนเปน องคกรปกครองตนเอง (locally self-government) ทกฎหมายรองรบ ทาหนาทบรหารทรพยากรภายในทองถน ไดแก การผลตสนคาสาธารณะเพอเปนบรการใหประชาชนในทองถน (ตรงกบคาขวญของกระทรวงมหาดไทย “การบาบดทกขบารงสขประชาชน”) การกากบดแล

4 หวขอการจดสรรโครงสรางรายได เปนหนงในประเดนสาคญทตาราการคลงทองถนกลาวถง เรยกวา Revenue

Assignment

5 ศนยขอมลการคลงทองถน เปนผลลพธจากโครงการวจย “การพฒนาประสทธภาพการบรหารการเงนการคลง

ทองถน” ภายใตการกากบดแลของสานกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (2541-2543) เปน

หนวยงานในสงกดสถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร ทไมใชสวนราชการ ตงในป 2543

6 เชน marginal effect ของการเพมจานวนพนกงาน ตอการเกบภาษทองถน ตอการจดคาธรรมเนยม เปนตน

7 เนอหาสวนหนงมาจากบทความของดเรก ปทมสรวฒน 2544 “การกระจายอานาจหลงรฐธรรมนญ พ.ศ. ๒๕๔๐“

นาเสนอในการประชมทางวชาการประจาปของคณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร ทโรงแรมรอแยลรเวอร

กรงเทพ วนท 4 พฤษภาคม 2544

4

สภาพสงแวดลอม และความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง อปท.ฯ มสถานะเปนนตบคคล มรายไดจากการเกบภาษและคาธรรมเนยม มอานาจการออกขอบญญตของทองถน และมสทธไดรบเงนอดหนนจากรฐบาล8 มสานกงานและพนกงาน ในแงโครงสรางองคกรมฝายบรหารและฝายสภาทองถนซงทางานรวมกนและคานอานาจกน องคกรปกครองทองถนนนมอสระในการทางาน--แตทงนตองอยภายใตกรอบกฎหมายและนโยบายของชาต รายไดและรายจายของ อปท. ถอวาเปนสวนหนงของการคลงภาครฐ (government sector) 9 การใชจายของ อปท. มระบบตรวจสอบทงภายในและภายนอก กลาวคอถกตรวจสอบโดยสานกงานตรวจเงนแหงชาตเชนเดยวกบกระทรวง/กรม

องคกรปกครองทองถนมขอแตกตางจากองคกรมหาชนทวไปอยางนอยสามประการ คอ 10 1. มอสระภายใตกรอบของกฎหมายและนโยบายของชาต (independent) 2. เปนระบบการใหบรการทสมบรณในตวเอง (self-contained service system) 3. มอานาจการเกบภาษ (power to tax)

โครงสรางของการบรหารภายใน (hierarchical structure) ของ อปท. ประกอบดวย 11 o ฝายนตบญญต o ฝายบรหาร o ฝายปฏบตการ (กอง ฝาย) o พนกงาน

องคกรปกครองสวนทองถนเปนสวนหนงของภาครฐ ทาหนาทรวมกบรฐบาล ในลกษณะท

เสรมกน ไมใชการแขงกน หนาทของรฐบาลระดบชาต ไดแก การกาหนดเปาหมายเศรษฐกจมหภาค การรกษาเสถยรภาพของคาเงน ดแลภาวะเงนเฟอ สนบสนนการเจรญเตบโตและการกระจายรายไดทเปนธรรม ฯลฯ สาหรบ อปท. นน ทาหนาทผลตบรการสาธารณะทองถน (local public goods)

8 ตามวธการงบประมาณแผนดน องคกรปกครองสวนทองถนไมไดเปนหนวยงานทรบงบประมาณโดยตรงจาก

งบประมาณแผนดน แตจะแฝงอยในงบของกระทรวง/กรมตางๆ ซงในความเหนของผเขยน นาจะถงเวลาทจะ

ปรบปรงวธการงบประมาณใหม ให อปท. องคกรมหาชน และองคกรเอกชนเพอสาธารณประโยชน สามารถเปน

หนวยทรบเงนอดหนนตรงจากรฐบาล

9 ระบบบญชประชาชาต จะรวมรายรบ/รายจายของหนวยงานภาครฐเขาดวยกน ซงรวมองคกรปกครองสวนทองถน

ใชคาวา General Government

10 Gerald T. Gabris and Robert T. Golemblewski 1997 “The practical application of organization

development to local governments,” in Handbook of Local Government Administration, eds. by John J.

Gargan, New York: Marcel Dekkar Inc. p. 73

11 ปรบปรงจาก Gabris and Golemblewski 1997 อางแลวขางตน

5

หนวยงานทองถนจะมประสทธภาพสงกวา เนองดวยเหตผลหลายประการ คอการทางานใกลชดกบประชาชน รขอมลความตองการ และตอบสนองตอปญหาทองถนรวดเรวกวา อนง ฝายบรหารและสภาทองถนตองมาจากการเลอกตงและถกตรวจสอบโดยประชาชนในทองถน การผลตบรการของทองถนจะมลกษณะทหลากหลาย (diversity) ตามสภาพแตละทองถน (ซงตางจากการทางานของหนวยราชการสวนกลาง ทมรปแบบหรอเกณฑอยางเดยวกนทวประเทศ ทเรยกวา uniform) หากการบรหารของทองถนดอยประสทธภาพ—จะไมไดรบการเลอกตงในโอกาสตอไป นอกจากนหนวยงานทองถนจะทางานภายใตบรรยากาศการแขงขน มการเปรยบเทยบขามพนทและหนวยงาน

การแบงภารกจฯระหวางหนวยงานภาครฐ เกยวของกบการอนญาตหรอไมอนญาตใหกระทาภารกจ มองคกรทเกยวของสามฝายไดแก รฐบาลกลาง-รฐบาลทองถน-และรฐวสาหกจ การกาหนดกตกาของสงคมวาดวยการแบงภารกจฯ หมายถง การสรางความชอบธรรมของแตละหนวยงานในการทางาน นบวามความสาคญยง เมอตกลงกนไดวาใครทาภารกจอะไร? การแบงเงนหรอจดสรรเงนงบประมาณจะมความชดเจนตามมา ในตาราเศรษฐศาสตรการคลง หวขอน การแบงเงน (expenditure assignment) และการแบงรายได (revenue assignment) เปนประเดนทจะตองศกษาคนควา มทฤษฎและมการศกษาเชงประจกษเปรยบเทยบมากมาย

ภารกจของทองถน นนมหลากหลาย ตงแตการดแลทาความสะอาดของบานเมอง สรางและซอม

บารงถนนหนทาง ทางระบายน า การศกษา สถานอนามย การดแลสภาพสงแวดลอม สวนสาธารณะ สนามกฬา ทพกผอนหยอนใจ หองสมด พพธภณฑและหอศลป บรการดบเพลง การชวยเหลอดานสวสดการแกคนชรา คนพการ และคนจน ฯลฯ

ในประเทศไทยมองคกรปกครองสวนทองถนสองระดบ (two-tier structure of local government) คอ ระดบจงหวด หมายถงองคการบรหารสวนจงหวด และหนวยงานทองถนทมขอบเขตการทางานภายในจงหวด ไดแก เทศบาล อบต. เมองพทยา

รายไดขององคกรปกครองสวนทองถน อปท. กเชนเดยวกบรฐบาลและระบบราชการทจะตอง

มรายไดเพอทากจกรรม แหลงรายไดของ อปท. ประกอบดวยสสวน สวนแรก ภาษทองถน สวนทสอง คาธรรมเนยมจากการใหบรการ รายไดจากทรพยสน กาไรของหนวยงานเชงพาณชยทสงกดทองถน และรายไดเบดเตลด ทงหมดนรวมกนเรยกวา รายไดทไมใชภาษ สวนทสาม ภาษแบง ซงเกบจากภาษท

6

รวมกนระหวางรฐบาลและ อปท. สวนทส เงนอดหนนจากรฐบาล แบงออกเปนสองสวนคอเงนอดหนนทวไป และเงนอดหนนเฉพาะกจ12

ภาษทองถน ดงกลาวขางตนวาองคกรปกครองสวนทองถนนนมอานาจการจดเกบภาษทองถน แตอานาจทวานมขอบเขตจากด ภาษากฎหมายระบวา “ทองถนมรายไดจากภาษอากร – ตามทกฎหมายระบ” คาตอสรอยวา “ตามทกฎหมายระบ” หมายถงกฎหมายทเกยวของ เชน พรบ. ภาษมลคาเพม พรบ. ภาษสรรพสามต ฯลฯ การตรากฎหมายและแกไขอยนอกเหนอการควบคมของ อปท.

คาถามขนพนฐานของการจดเกบภาษ คอ ฐานภาษของทองถนนนควรจะเกบจากอะไร? ฐานภาษโดยทวไปจาแนกเปน ภาษจากการบรโภค ภาษรายได ภาษทรพยสน เกณฑในการพจารณาความเหมาะสมของการเกบภาษนน เปนหวขอซบซอน ตองพจารณาหลายดาน ตวอยางเชน รายไดทจะเกดขนควรจะพอเพยงสาหรบการทางาน รายไดฯทเกดขนควรจะมเสถยรภาพ ไมผนผวนปตอปมากเกนไป13 การจดเกบภาษ—ไมควรจะมตนทนหรอคาใชจายเกนไป การจดเกบภาษควรจะทวถง และเปนธรรมกบประชาชน ประชาชนยอมรบได ภาษทจดเกบไมควรจะซาซอนกนเกนไป14

ทฤษฎภาษ สนบสนนใหองคกรปกครองสวนทองถนจดเกบภาษตามหลก “ผลประโยชน” (benefit taxation principle) หมายถงบคคล/ครวเรอนทไดรบผลประโยชนมาก ควรจะเสยภาษบารงใหองคกรปกครองสวนทองถนมาก และนอยลดหลนกนไป ซงมเหตผลสมควรเนองจากประชาชนไดประโยชน กลาวคอมความปลอดภยในชวตและทรพยสน ความสะดวกสบาย และคณภาพชวตทด จงควรจะจายเงนบารงให อปท. แตทงนมไดหมายความวาจะตองยดถอหลกการเพยงขอเดยว ยงมหลกการอนทควรคานงถง อาทเชน หลกความสามารถ (ability to pay principle) โดยนยน บคคล/ครวเรอนทรารวย สมควรจะจายภาษใหแกทองถนในอตราสวนทสงกวากลมคนจน เปนตน 15

12

ในภาษาวชาการ มวธเรยกตางออกไป คอ เงนอดหนนทไมมเงอนไข (unconditional grant) และเงนอดหนนทม

เงอนไข (conditional grant)

13 ตวอยางของภาษทองถน ทมปญหารายไดขาดเสถยรภาพ (instability in revenue generation) คอ คาธรรมเนยม

การจดทะเบยนนตกรรม (โอนทดน) ซงเปนรายไดของเทศบาล และ อบต. ในยามทตลาดทดนเฟองฟ ทองถนจะม

รายไดมาก แตในยามภาวะเศรษฐกจฝดเคอง การซอขายและโอนทดนนอย รายไดของทองถนกหดหายไปดวย

14 ตวอยางของภาษทมการเกบซาซอนมาก คอ ภาษจากนามนเชอเพลง ซงถกเกบภาษหลายชนดทบซอนกน ไดแก

ภาษสรรพสามต ภาษศลกากร ภาษมลคาเพม ภาษการขาย (ออกตามขอบญญตของ อบจ.)

15 ในบรบทน หลกผลประโยชน และหลกความสามารถ ไมไดขดแยงกน ตวอยางของภาษโรงเรอนและทดน

สอดคลองกบทงสองหลกการ กลาวคอ คนทมบานและทดนถอวาไดประโยชนจากหนวยงานทองถน ไดรบการ

คมครองความปลอดภย ไดรบบรการเกยวกบบาน เชน การมประปาในบาน เปนไปตามหลกผลประโยชน สวนหลก

ความสามารถ นน หมายถง คนรวยจายภาษในสดสวนทสงกวาคนจน ตามโครงสรางอตราภาษกาวหนา

7

คาธรรมเนยมคาใบอนญาตและคาปรบ (user charge, licence fee, fine) เปนอกแหลงรายไดหนง

ของทองถน เนองจากประชาชนไดรบบรการจากองคกรปกครองสวนทองถน ขอแตกตางจากภาษ คอคาธรรมเนยมการใช (user charge) เปนการแลกเปลยนสองทาง หมายถง ประชาชนไดรบบรการจากทองถน จงควรจะจายคาบรการ และไมใชเปนมาตรการบงคบ กลาวคอถาเลอกไมใชบรการได เชน คาธรรมเนยมการเกบขยะ คาธรรมเนยมบาบดน าเสย คาใบอนญาต (licence fee) หมายถง เงอนไขการอนญาต เชน คาจดทะบยนการประกอบกจการคา รานคา ภตตาคาร ปมน ามน รานขายยา คาใบอนญาตกอสราง ฯลฯ คาปรบ (fines) เปนมาตรการทางลบเพอปองปรามการละเมดกฎระเบยบของทองถน เนองจากองคกรปกครองสวนทองถนมสถานะผกากบหรอควบคมกฎ (regulator) ดวย ตวอยาง ไดรบมอบหมายใหดแลการอนามยและสงแวดลอมในเขตทรบผดชอบ

ฐานภาษของทองถน (local tax base) ประกอบดวยภาษทางตรงและภาษทางออม ตวอยางของ

ภาษทางตรงไดแกภาษทรพยสนและภาษเงนไดเปนตน ตวอยางของภาษทางออม เชนภาษโภคภณฑทเกบจากผผลตหรอผนาเขา ภาษถกสงผานยงราคาสนคาและบรการ ทฤษฎการคลงทองถนสนบสนนวา ภาษทองถนควรจะจดเกบจากสนคาทเคลอนยายไดยากหรออสงหารมทรพย (immobile goods เชน บานและทดน เปนตน ดงนนภาระภาษจะตกกบในพนทนน การสงออกภาระภาษไปยงทองทอนทาไดยาก) ไมสนบสนนใหเกบภาษจากสนคาและบรการทเคลอนยายไดงาย (easily mobile goods) 16 เนองจากจะเกดปญหา tax exporting และความบดเบอนของการใชทรพยากร17

ภาษแบงและภาษเสรม รฐบาลและองคกรปกครองสวนทองถนอาจจะเกบภาษบนฐานเดยวกน

วธการจดเกบมสองลกษณะ คอ ภาษแบง และภาษเสรม ตวอยางเชน ภาษมลคาเพม (หรอภาษการคาเดม) ภาษสรรพสามต … ทงรฐบาลกลางและรฐบาลทองถนเกบภาษ มขอแตกตางกนเลกนอย วธการแรก ตางคนตางเกบ –รฐบาลกลางเกบภาษอยกอน แลวรฐบาลทองถนจะเกบภาษเพมขน จงเรยกวา “ภาษเสรม” (surcharge tax) ในกรณนรฐบาลทองถนจะมอสระในการกาหนดอตรา surcharge tax

16

ถาหากรฐบาลทองถน เกบภาษจากสนคาทเคลอนทไดงาย (highly mobile goods) จะเกดความบดเบอนของ

ราคาสนคา (price distortion) ตวอยางเชน จงหวด ก. ไมเกบภาษการจาหนายนามนเบนซน แตจงหวดขางเคยง

(จงหวด ข.) จดเกบ เกดความแตกตางของราคาสนคา และความบดเบอนของพฤตกรรม (การซอในจงหวด ก.

ถายโอนมายงจงหวด ข.) นอกจากนอาจจะมประเดนการ”สงออกภาษ”ขามเขต (tax exporting)

17 หากหนวยงานทองถนแหงหนงจดเกบภาษ แตวาหนวยงานทองถนใกลเคยงกนไมจดเกบ จะเกดการบดเบอนการ

ตดสนใจของหนวยผลต/หนวยบรโภค

8

อยางไรกตาม แตขนตอนของการจดเกบจรง--ทองถนอาจจะทาเองหรออาจฝากใหสวนกลางเกบแทน ประชาชนทวไปอาจจะไมทราบวาเปนภาษของทองถน 18

วธทสอง ภาษแบง (shared tax) หมายถงรฐบาลสองระดบมขอตกลงจะเกบภาษ และจดระบบแบงรายไดกนตามอตราทกาหนด โดยทวไปรฐบาลกลางจดเกบแลวแบงใหทองถน (แตบางประเทศรฐบาลทองถนเปนหนวยจดเกบ แลวใหรฐบาลกลาง – ตวอยางเชนประเทศจน 19) สาหรบภาษแบง—รฐบาลทองถนจะไมมอานาจในการออกแบบหรอเปลยนแปลงอตราภาษ ขนอยกบการตดสนใจของรฐบาลกลาง ในแงนสวนทองถนไมมอสระจะเปลยนแปลงอตรา

เงนโอนจากรฐบาลกลางใหรฐบาลทองถน การโอนเงนจากรฐบาลเพอสนบสนนกจกรรมของ

องคกรปกครองสวนทองถน มเหตผลหรอหลกการทอยเบองหลง (หลกสญญาประชาคม) เนองจากฝายหลงชวยการทางานของฝายแรก ในบานเรามกจะเรยกวา “เงนอดหนน” เนองจากอยในหมวดเงนอดหนนของงบประมาณแผนดน (ความจรงเงนอดหนน ไมจาเปนตองใหรฐบาลทองถนเทานน รฐบาลอาจจะใหการสนบสนนองคกรสาธารณะ เชน สภากาชาด องคการมหาชน หรอองคกรเอกชนอนๆ ซงทางานบรการสาธารณะ)

เงนอดหนนฯมเหตผลหลายประการ ก) เพออดหนนการทางานตามทรฐบาลมอบใหองคกร

ปกครองทองถนดาเนนการ เชน การดแลถนนหนทาง ทางระบายน า การดแลสภาพสงแวดลอม การบารงศลปวฒนธรรม ข) องคกรปกครองสวนทองถนมฐานรายไดนอย และบางหนวยงานตงในเขตพนทยากจน ไมสามารถจดเกบภาษไดอยางเตมเมดเตมหนวย การอดหนนจงเปนหลกประกนวาประชาชนทกพนทจะตองไดรบบรการขนมาตรฐาน ค) กจกรรมหรอการทางานขององคกรปกครองสวนทองถน มผลขามเขต ทเรยกวา ”ผลกระทบตอภายนอก” (spillover effect) มเหตผลเชงเศรษฐศาสตรทจะใหการสนบสนน ตวอยางเชน การตงโรงเรยน/สถานอนามย ควรจะใหบรการในพนทกวาง เพอการประหยดจากขนาด แตถาใหแตละแหงดาเนนการเอง -- การผลตบรการของทองถนจะเลกเกนไป เพราะคานง

18

ภาษ”ปายวงกลม” ซงผใชรถจะตองจดทะเบยนและตอทะเบยนกบกรมการขนสงเปนประจาทกป เปนคา

ใบอนญาตการใชรถยนต กฎหมายระบใหเปนภาษของทองถน แตมอบหมายใหราชการสวนกลาง (กรมการขนสง

กระทรวงคมนาคม) จดเกบแทน

19 ในประเทศจน มระบบ”การแบงรายได” (Revenue Sharing) โดยทรฐบาลมณฑลทาหนาทเกบภาษ แลวแบง

รายไดใหแกรฐบาลกลางตามอตราทกาหนด ขอตกลงเชนนอาจเปนเพราะวา จนเปนประเทศทมอาณาเขตกวางใหญ

ประกอบดวยมณฑลตางๆ แตละมณฑลมขนาดใหญ ประชาชนจนผกพนกบรฐบาลมณฑลตงแตประวตศาสตร และ

มณฑลกมความพรอม (ในการเกบภาษ) เชอวามประสทธภาพสงกวาการใหรฐบาลกลางเปนหนวยจดเกบ

9

เฉพาะ”ประชากรของตนเอง” จงมเหตผลสมควรวา บรการนนๆไมตองมทกพนทของ อบต. แตมในบางพนท ใหบรการในวงกวางกวาพนทของตนเอง คอครอบคลมพนทใกลเคยงดวย 20

เงนอดหนนใหหนวยงานทองถน แบงออกเปนสองประเภท ไดแก เงนอดหนนทวไป และเงน

อดหนนเฉพาะกจ ขอแตกตางระหวางเงนอดหนนทงสองคอ กรณหลงเปนการจดสรรทมเงอนไข ไมใชการใหทวไป ในกรณแรกมผลเพมรายไดของหนวยงานทองถน (หรออกนยหนงเพมรายไดใหประชากรในทองถน income effect) กรณหลงซงมผลตอทง price effect และ income effect) ตวอยางของเงนอดหนนเฉพาะกจ เงนอดหนนดานสงแวดลอม ดานการศกษา ฯลฯ บางกรณอาจจะจดใหในลกษณะสมทบ (matching grant)

การจดเงนอดหนนใหแกทองถน มอกหลกเกณฑหนงทจะตองคานงถง คอ ความเปนธรรม

เนองจากมทองถนหลายประเภท และประเภทเดยวกนกมจานวนมาก เปรยบเสมอน”พอแมมลกหลายคน การใหตองเปนธรรม” การจดสรรเงนอดหนน ทคานงถงความเปนธรรม เรยกวา Equalization grant สะทอนเจตนารมยทวา ฐานรายไดของทองถนแตละแหงนน ไมเทาเทยมกน รฐบาลตองการสนบสนนจะปรบสภาพใหเทาเทยม (หรออยางนอยใกลเคยงกน) ๓. การคลงของ เทศบาล และ อบต. ภาพรวมและการเปรยบเทยบ ในสวนนเสนอผลการศกษาเชงประจกษ (ขอมลสถตปงบประมาณ 2543) กอนอนขอชแจงขอบเขตของการศกษาครงนวาครอบคลมหนวยงานใด ลกษณะการกระจายของตวอยางของ อบต. และเทศบาล ทนามาศกษาครงนเปนอยางไร จาแนกตามภมภาคและลาดบชน

ตารางท 1 แสดงตวเลขแจกแจงตวอยางของ อบต. และเทศบาล ทครอบคลมในบทความน ประกอบดวย อบต. 4,521 แหง และเทศบาล 545 แหง กระจายอยทกภมภาค พรอมจาแนกตามชนทกาหนดโดยกระทรวงมหาดไทย21 อบต. ม 5 ชน สาหรบเทศบาล จาแนกออกเปน 7 ชน

20

Quigley 1997 อธบายวามทฤษฎบทหรอหลกการเศรษฐศาสตรทสนบสนน grants-in-aid ไดแก Externality

Theorem, Fiscal Equivalence Theorem และ Tax-Price Equalization Theorem

21 นกวชาการบางทาน เชน ดร.จรส สวรรณมาลา เสนอความเหนวา อาจจะไมมความจาแนกในการจาแนกชนของ

อบต. และ เทศบาล

10

ตารางท 1 แจกแจงตวอยางของ อบต. และ เทศบาลทศกษา จาแนกตามชน และตามภมภาค

อบต. ชน เหนอ ใต อสาน กลาง ตะวนออก ตะวนตก รวม 1 6 7 3 31 9 0 56 2 4 14 4 24 9 0 55 3 18 22 18 59 26 12 155 4 83 83 140 198 76 26 606 5 459 705 1401 704 242 138 3,649 รวม 570 831 1,566 1.016 362 176 4,521

เทศบาล

ชน เหนอ ใต อสาน กลาง ตะวนออก ตะวนตก รวม 1 4 9 6 6 3 1 29 2 1 4 11 10 3 1 30 3 1 5 2 12 4 1 25 4 1 3 2 1 0 0 7* 5 6 8 5 19 4 2 44 6 16 14 38 40 21 9 138 7 50 68 95 58 25 24 320 รวม 79 111 159 146 60 38 593 ทมา ศนยขอมลการคลงทองถน การคานวณโดยผเขยน หมายเหต * ตวอยางเทศบาลในกรณนคอนขางนอย จงควรพจารณาตวเลขคาเฉลยอยางระมดระวง

ตารางท 2 แสดงขอมลสถตเปรยบเทยบ ไดแก พนทเฉลยของ อบต. จานวนบาน จานวน

ประชากร และพนกงาน ขนาดพนทของ อบต. โดยทวไปอยระหวาง 40-90 ตารางกโลเมตร สาหรบ อบต. ชน 1 และ 2 จะมพนทขนาดเลกกวาชน 3-5 อบต.ชน 1 และ 2 สวนใหญตงในบรเวณใกลเขตเมองหรอศนยกลางของจงหวด สวน อบต. ชน 4 และ 5 สวนใหญตงอยในเขตชนบท มพนทรบผดชอบขนาดใหญ แตจานวนประชากรและบานเรอนนอยกวา

11

จานวนบาน/ประชากร ในเขต อบต. ชน 1 และ 2 มประชากรเฉลยกวาหนงหมนคน เปรยบเทยบกบ อบต. ชน 5 มประชากรเฉลยราว 5-6 พนคน จานวนหลงคาเรอน อบต. ชน 1 และ 2 มจานวนบาน 3-5 พนหลงคา และอบต. ระดบ 1-2-3 มจานวนบาน 1-2 พนหลงคาเรอน จานวนพนกงาน (หมายเหตในทนรวมลกจาง) อบต. ชน 5 โดยเฉลยมพนกงาน 7 คน ในขณะทอบต.ชน 1 มจานวนพนกงานโดยเฉลยมากกวา 30 คน

กรณของเทศบาล มความหลากหลายคอนขางมาก ขนาดพนท โดยทวไปอยระหวาง 10-15 ตารางกโลเมตร (ยกเวนเทศบาล ชน 1 ซงมพนทเฉลยกวา 30 ตารางกโลเมตร) จานวนบานเรอนและประชากร กมความแตกตางกนมากระหวางชน เทศบาลชน 1 มจานวนกวา 2 หมนหลงคา จานวนประชากรประมาณ 6 หมนคน จานวนพนกงานของเทศบาลชน 1 มจานวนเฉลยมากกวา 600 คน อนง มขอสงเกตวา คาสถตของบานและประชากร ในกรณเทศบาลชน 6-7 ไมแตกตางจาก อบต. ชน 4-5 ยกเวนวามจานวนพนกงานสงกวา ตารางท 2 เปรยบเทยบพนท ประชากร จานวนบาน และพนกงาน ในเขต อบต. และ เทศบาล

อบต. (คาเฉลย) ชน จานวน พนท บาน ประชากร พนกงาน

1 56 39.75 5,194.15 16,695.93 33.94 2 55 50.47 3,183.92 11,285.53 21.90 3 155 65.01 2,297.88 9,353.10 14.44 4 606 86.65 1,983.27 9,101.52 9.37 5 3,649 87.46 1,206.12 5,634.43 6.94

เทศบาล (คาเฉลย)

ชน จานวน พนท บาน ประชากร พนกงาน 1 29 34.62 22,382.15 66,540.03 645.76 2 30 15.32 9,282.92 30,911.17 258.33 3 25 13.78 9,245.25 26,708.24 206.88 4 7 8.20 4,917.36 14,551.29 197.00 5 44 17.45 4,478.16 16,342.32 79.07 6 138 11.67 2,215.05 8,307.86 39.34 7 320 8.69 1,210.71 4,947.65 19.98

ทมา ศนยขอมลการคลงทองถน การคานวณโดยผเขยน b1 = พนท หนวย ตร.กม. b5 = จานวนบาน หนวย หลงคาเรอน b6 = ประชากร หนวย คน

12

b14 = จานวนพนกงาน หนวย คน หมายเหต * ตวอยางเทศบาลในกรณนคอนขางนอย จงควรพจารณาตวเลขคาเฉลยอยางระมดระวง

ตารางท 3 เปรยบเทยบการจดเกบภาษของทองถน ภาษททองถนไดรบจดสรร (shared tax) และการจดสรร เงนอดหนนทงทวไปและเฉพาะกจ ซงมขอสงเกตทนาจะนามาอภปรายดงตอไปน

ก) ภาษทองถนทจดเกบตอหว มความแตกตางคอนขางมาก กลาวคอ อบต. ชน 1-3 จดเกบไดในอตรา 300-400 บาทตอหวตอป ในขณะท อบต. ชน 4 และ 5 เกบไดเพยง 77 และ 26 บาทตอหวตอป ขอแตกตางเชนนมไดนอกเหนอความคาดหมาย เนองจากฐานภาษของทองถนสวนใหญเกดจากโรงเรอนและทดน จงแปรผนตามจานวนบานเรอน/อาคารและจานวนแปลงทดน นอกจากน”มลคา”ของทดนและบานเรอน กเปนอกปจจยหนงซงทาใหพนทในเขตเมอง จดเกบรายไดสงกวาพนทชนบท

ข) ภาษแบง หมายถง ภาษทกฎหมายระบใหแบงกนระหวางสวนกลางและทองถน แตในการปฏบตใหหนวยราชการจดเกบแทน (โดยทองถนจายคาจดเกบให) ตอจากนนจงจดสรรใหทองถน การศกษาพบวามความแตกตางกนคอนขางมาก กลาวคอ อบต. ชน 1 ไดรบรายไดเทากบ 1,077 บาทตอคน เปรยบเทยบกบ อบต. ชน 5 เทากบ 506 บาทตอคน สาหรบเทศบาล ชน 1 ไดรบรายไดเทากบ 2,056 เปรยบเทยบเทศบาล ชน 7 ไดรบ 1,071 บาทตอคน (ดตารางขางลาง)

เราอาจจะตองตงคาถามวา ความแตกตางของภาษแบงระหวางชน เทศบาล และ อบต. นนมพนฐานความคดอยางไร? หลกการหนงคอ การจดสรรภาษตามแหลงกาเนด (origin principle) หมายถง การสบสาววาภาษนนมแหลงกาเนดจากทใด เปนมลคาเงนเทาใด ตอจากนนพยายามจดสรรภาษกลบไปตามสดสวนของทองถน แตกระนนกอาจจะมคาถามวา ประชาชนในเขตเมองและชนบท เสยภาษใหรฐแตกตางกนอยางไร อาจจะเปนไปไดวาประชาชนในเขตเมองจายภาษทางตรงและทางออมมากกวา เนองจากมรายไดสงกวา และการใชจายบรโภคสงกวา (เสยภาษใหรฐทางออม) อกหลกการหนง เปนการพจารณาในแง “ปลายทาง” (destination principle) หลกการนไมเนนวารายไดจดเกบจากแหลงใด แตพจารณาวาใครรบภาระภาษ และภาษควรจะจดสรรไปทใดจงจะเกดอรรถประโยชนสงสด ถาหากพจารณาตามเกณฑน marginal utility ของเงนสาหรบคนจนนาจะสงกวาคนรวย22 ดงนน เกณฑการจดสรรนาจะเออใหกบหนวยทจนกวาหนวยทรวย

22

ตวอยางเชน แบบจาลอง Linear Expenditure System กาหนดให ฟงกชนอรรถประโยชน เปนรปลอการธม หรอ

เสนอรรถประโยชนแบบ concave กลาวคอ การเพมของรายไดหรอการบรโภค อรรถประโยชนสวนเพมลดนอยถอย

ลง utility = ∑ ln (x – c) ; x = ปรมาณการบรโภคสนคาและบรการ ; c = คาขนตา

13

ค) เงนอดหนนทวไปและเฉพาะกจ จากตวเลขในตารางท 3 จะสงเกตวา แบบแผนการจดสรรเงนอดหนนทวไปและอดหนนเฉพาะกจ มขอแตกตางกนพอสมควรทเดยว หนง เงนอดหนนทวไป มแนวโนมเออประโยชนใหแก อบต. ระดบลาง มากกวา อบต. ระดบบน (310 บาท/คน สาหรบ อบต. ชน 5 เปรยบเทยบกบ 68 บาท/คนสาหรบ อบต. ชน 1) และเออสาหรบ เทศบาล ระดบลาง มากกวา เทศบาล ระดบบน (580 บาท/คน สาหรบ เทศบาล ชน 7 เปรยบเทยบกบ 201 บาท/คนสาหรบ เทศบาล ชน 1)

แตในทางตรงกนขาม เงนอดหนนเฉพาะกจ เทศบาลจะไดรบเงนอดหนนเฉพาะกจสงกวา อบต. อยางมาก และเปรยบเทยบในเทศบาลดวยกนเอง กมขอแตกตางมาก กลาวคอ เทศบาลชน 1-3 ไดรบเงนอดหนนเฉพาะกจเฉลย ระหวาง1,198-2,415 บาทตอคน เปรยบเทยบกบเทศบาลชน 5-6-7 คาเฉลยรายไดแปรผนระหวาง 182-273 บาทตอคน

ตารางท 3 เปรยบเทยบภาษทจดเกบเอง และรายไดทสวนกลางจดสรรใหทองถน หนวย บาท ตอ ประชากร

อบต. ชน จานวน ภาษทองถน รายไดท ภาษแบง อ.ทวไป อ.เฉพาะกจ ไมใชภาษ

1 56 439.91 166.67 1,077.29 67.68 10.03 2 55 361.56 97.93 815.72 105.01 15.94 3 155 303.58 174.45 966.57 161.18 24.95 4 606 76.88 42.31 600.23 181.09 41.29 5 3,649 25.95 33.12 505.52 310.32 49.74 เทศบาล

ชน จานวน ภาษทองถน รายไดท ภาษแบง อ.ทวไป อ.เฉพาะกจ ไมใชภาษ

1 29 497.01 353.12 2,055.82 200.94 1,198.63 2 30 305.06 328.22 2,097.25 228.38 1,666.59 3 25 321.22 352.25 1,640.31 245.86 2,415.34 4* 7* 777.90 375.77 2,260.79 276.24 4,172.70 5 44 218.22 180.40 1,376.00 333.65 273.37 6 138 194.34 162.01 1,071.33 385.48 182.28 7 320 81.62 250.40 1,266.61 579.77 246.74 ทมา ศนยขอมลการคลงทองถน การคานวณโดยผเขยน หมายเหต อ. ทวไป หมายถง เงนอดหนนทวไป

อ. เฉพาะกจ หมายถง เงนอดหนนเฉพาะกจ

14

หมายเหต * ตวอยางเทศบาลในกรณนคอนขางนอย จงควรพจารณาตวเลขคาเฉลยอยางระมดระวง

ตารางท 4 แสดงคาสถตรายไดเฉลยของ อบต. ตามชน ภาษแบงนบวาเปนแหลงรายไดสาคญ

ทสด อบต. ชน 1 ไดรบภาษแบงเกอบ 16 ลานบาท ในขณะทจดเกบภาษทองถนไดเพยง 5.5 ลานบาท และรายไดทไมใชภาษ 2.2 ลานบาท เงนอดหนนมลคาตากวาหนงลานบาท สวน อบต. ชน 4-5 มลกษณะแตกตางกนกลาวคอรายไดหลกมาจากภาษแบงและเงนอดหนนทวไป (สองยอดนมมลคารวมกน 4-6 ลานบาท) ในขณะทภาษทองถนทจดเกบเองไดเพยง 1-4 แสนบาท

ตารางท 4 ขนาดรายไดของ อบต. และ เทศบาล ปงบประมาณ 2543 หนวย พนบาท

อบต. ชน จานวน ภาษทองถน รายไดท ภาษแบง อ.ทวไป อ.เฉพาะกจ ไมใชภาษ

1 | 56 5,506.1 2,238.3 15,991.0 779.5 126.9 2 | 55 3,056.0 918.7 8,324.4 971.3 191.2 3 | 155 1,315.2 474.2 6,866.2 1,107.0 259.0 4 | 606 355.3 300.3 5,161.8 1,340.1 304.7 5 | 3,649 122.4 155.6 2,741.4 1,396.7 231.2 เทศบาล

ชน จานวน ภาษทองถน รายไดท ภาษแบง อ.ทวไป อ.เฉพาะกจ ไมใชภาษ

1 | 29 30,443.3 22,659.3 127,006.7 13,047.9 74,213.7 2 | 30 9,628.9 8,569.3 50,426.6 7,004.4 41,647.8 3 | 25 9,435.6 6,895.3 34,662.4 5,764.5 43,195.5 4 | 7 6,360.2 4,551.9 29,512.3 3,738.1 68,317.2 5 | 44 4,403.4 2,302.4 16,819.7 4,580.8 2,877.6 6 | 138 2,041.5 1,040.0 6,995.0 2,609.7 996.8 7 | 320 326.7 934.3 4,566.6 2,128.6 876.9 ทมา ศนยขอมลการคลงทองถน การคานวณโดยผเขยน หมายเหต อ. ทวไป หมายถง เงนอดหนนทวไป

อ. เฉพาะกจ หมายถง เงนอดหนนเฉพาะกจ

ตารางท 5 แสดงตวเลขสดสวนรอยละของรายไดแตละประเภท ตอรายไดรวม (รอยละ) ซงมขอสงเกตวา กวาครงหนงของรายไดทองถน (ทงอบต. และเทศบาล) นนมาจากภาษแบงสง (40-60%) สาหรบ

15

อบต. ชน 1 สามารถจดเกบภาษทองถนไดรอยละ 22.6 รายไดทไมใชภาษรอยละ 9.3 อบต. ชน 4-5 การพงพงเงนอดหนนเทากบรอยละ 20-35 ขอสงเกตคอ รายไดทไมใชภาษ (สวนใหญมาจากคาธรรมเนยมและรายไดทรพยสน) ยงมสดสวนนอยคอระหวางรอยละ 3-9 เทานน นบวาเปนหวขอทนาจะศกษาเพมเตมและมศกยภาพเพมขนไดในอนาคต ทงนจะตองปรบอตราคาธรรมเนยมใหเหมาะสม

16

ตารางท 5 เปรยบเทยบองคประกอบของรายได ของ อบต. และ เทศบาล

หนวย รอยละของรายไดรวม อบต.

ชน จานวน ภ. ทองถน ร. ไมใช ภาษแบง อ.ทวไป อ. เฉพาะกจ รายไดรวม 1 56 22.6 9.3 63.0 4.4 0.6 100%

2 55 18.2 6.9 64.9 8.7 1.3 100% 3 155 12.1 4.9 67.2 13.6 2.2 100% 4 606 5.5 3.9 65.6 21.4 3.5 100%

5 3,649 2.6 3.3 56.6 33.7 3.8 100%

เทศบาล ชน จานวน ภ. ทองถน ร. ไมใช ภาษแบง อ.ทวไป อ. เฉพาะกจ รายไดรวม

1 29 14.46 8.79 45.39 4.88 26.45 100% 2 30 9.07 7.77 46.89 6.07 30.19 100% 3 25 11.13 8.31 39.80 7.69 33.06 100% 4 7 7.82 5.30 32.96 3.85 50.07 100% 5 44 11.14 7.48 56.56 16.56 8.27 100% 6 138 8.20 8.32 54.72 21.36 7.31 100% 7 320 3.75 6.45 49.82 29.38 10.61 100% ทมา ศนยขอมลการคลงทองถน การคานวณโดยผเขยน

๔. ผลประมาณการและทดสอบความสมพนธโดยแบบจาลองเศรษฐมต การวเคราะหในสวนนใชแบบจาลองเศรษฐมตเปนกรอบ โดยสนนษฐานวา ความสามารถการหารายไดของ อบต. และ เทศบาล ขนอยกบตวแปรทางเศรษฐกจและสงคมบางตว พรอมกบทดสอบขอสนนษฐานวา ตวแปรตามและตวแปรอสระในสมการดงกลาว มความสมพนธกนอยางมนยสาคญทางสถตตามทคาดไวหรอไม

ตวแปรตามในแบบจาลองน ประกอบดวย 4 ตว กลาวคอ ก) ภาษทองถน ข) ภาษแบง ค) รายไดทไมใชภาษ และ ง) เงนอดหนนทวไป 23

23

ในบทความนไมรวมเงนอดหนนเฉพาะกจ เนองจากเหตผลคอ เงนอดหนนเฉพาะกจ เปนเงนทมเงอนไขของการ

ใชจาย และไมอยในวสยท อบต. และ เทศบาล จะตดสนใจ อกนยหนง ไมมอสระในการใชเงน อยางไรกตามผเขยน

17

แบบจาลองนสนนษฐานในเบองตนวา ตวแปรตาม ขนอยกบตวแปรอสระ ไดแก จานวนประชากร จานวนบาน ความหนาแนนของประชากร สภาพเมอง/ชนบทโดยเปรยบเทยบ ลาดบชนของ อบต./เทศบาล และขนาดของการใหบรการของทองถน (เนองจากไมมตวแปรทวดผลงานโดยตรง เราจงใชจานวนพนกงาน หรอ การบรการประปา เปน proxy variable)

ผลการประมาณการแสดงในตารางท 6-15 ซงมขอคนพบและขอสงเกต สามารถตความและนามาอภปรายเชงนโยบายได ดงตอไปน

อบต. ภาษทองถน.

ผลประมาณการใน ตารางท 6 ยนยนวา จานวนบาน ความหนาแนนของประชากร และจานวนพนกงาน มผลการจดเกบภาษทองถนในทางบวก และมนยสาคญทางสถต สวนตวแปรขนาดพนทนน ไมสามารถสรปไดวา มนยสาคญทางสถต กลาวคอไมมผลตอการจดเกบภาษทองถน

แบบจาลองนทดสอบความแตกตางระหวางชน อบต. และ ภมภาค ซงสรปไดวา โดยทวไปไมม

ความแตกตางระหวางภมภาค (ตอความสามารถการจดเกบภาษทองถน) ยกเวนในภาค 5 ซงการจดเกบรายไดสงกวาภมภาคอนอยางชดเจน มนยสาคญทางสถต สาหรบ ความแตกตางระหวางชน อบต. นน กเปนไปตามทคาดวา กลาวคอ การจดเกบภาษของ อบต. ชน 2-5 จะนอยกวาชน 1 โดยเปรยบเทยบ กลาวคอ ชน 2 มแนวโนมเกบไดต ากวา 1.38 ลานบาท ชน 3 เกบไดนอยกวา 2.66 ชน 4 เกบไดนอยกวา 3.26 และชน 5 เกบไดนอยกวา 3.36 (ทงนสมมตวา ปจจยอนๆเชนประชากร พนทเทากน)

อบต. รายไดทไมใชภาษ ผลประมาณการรายไดทไมใชภาษ แสดงอยในตารางท 7 ซงมขอสงเกตวา ตวแปรทม

นยสาคญในสมการนคอ จานวนพนกงาน และบานเรอน ซงสะทอนถงการใหบรการ (ดงกลาววา

ไดทดลองใชรเกรสชนในการประมาณการเงนอดหนนเฉพาะกจดวย และไดแนบผลประมาณการ การททาเชนนเพอ

ทดสอบวา ลกษณะการจดสรรเงนอดหนนเฉพาะกจนน “เปนระบบ” หรอไม? ซงผลการศกษามขอสงเกตวา กรณ

ของ อบต. คา statistical goodness of fit ของสมการน ตามาก ใกลศนย และไมมนยสาคญทางสถต ซงยนยนไดวา

การจดสรรเงนอดหนนเฉพาะกจไมมระบบหรอแบบแผนทชดเจน แตกรณของเทศบาลนน พบหลกฐานตรงกนขาม

กลาวคอ statistical goodness of fit ของสมการน (R2 สง) ทงตวแปรอสระในสมการ หลายตวมนยสาคญทางสถต

ซงอนมานไดวา มการจดสรรเงนอดหนนเฉพาะกจใหแก เทศบาล “อยางเปนระบบ”พอสมควร

18

จานวนพนกงานเปนตวแทนของการใหบรการ) คาสมประสทธของพนกงานเทากบ 29,397 ซงตความไดวา การเพมขนของพนกงานทาให อบต. จดเกบคาธรรมเนยมเพมขนเกอบสามหมนบาท สาหรบจานวนบาน – มความสมพนธในทางบวกตอการเกบคาธรรมเนยม (แตนยสาคญทางสถต ทระดบความเชอมนเพยง 86%)

ความแตกตางตามชน อบต. เปนไปตามคาดกลาวคอ อบต. ชน 2-5 จดเกบรายไดทไมใชภาษได

นอยกวาชน 1 โดยเปรยบเทยบ อนง มขอสงเกตวา การลดลงของคาธรรมเนยมดงกลาว ไมมากนก (ระหวาง 1 - 1.3 ลานบาท ทงนสมมตวาขนาดพนท จานวนประชากร พนกงานเทากน) การทดสอบเกยวกบความแตกตางระหวางภมภาคนน พบวา ไมมความแตกตางอยางมนยสาคญ

อบต. ภาษแบง ภาษแบง หมายถง รายไดภาษทจดเกบโดยราชการสวนกลาง และแบงให อบต. ตามกฎหมาย

ผลการศกษาในตารางท 8 ยนยนวา ตวแปรอสระทมนยสาคญทางสถตเดนชด คอ จานวนประชากร คาสมประสทธเทากบ 413 ซงตความไดวา การเพมขนของประชากรมแนวโนมทาให อบต. ไดรบภาษแบงเพมขนเทากบ 413 บาท/คน

ความแตกตางระหวางชน อบต. เปนไปตามคาดหมาย กลาวคอ อบต. ชน 2-5 จะไดรบภาษแบง

ตากวาชน 1 สวนตางนนมมลคาระหวาง 3.7 - 6.0 ลานบาท การทดสอบความแตกตางระหวางภมภาค ยนยนวา ไมมนยสาคญทางสถต (และตรงกบทคาดหมาย กลาวคอ การจดสรรภาษแบงไมควรจะมความแตกตางระหวางภมภาค) แตมขอสงเกตตวแปรดมมภาค 4 มนยสาคญทางสถตออนๆ (ความเชอมน 88%) คอจะไดรบภาษแบงสงกวาเทากบ 0.62 ลานบาท

อบต. การจดสรรเงนอดหนนทวไป ผลประมาณการเงนอดหนนทวไป ยนยนวา จานวนประชากรเปนตวแปรอสระทมนยสาคญทาง

สถตสง คาสมประสทธเทากบ 32.9 ซงตความวา การเพมของประชากรในเขต อบต. มแนวโนมทาใหไดรบเงนอดหนนทวไปเพมขนเทากบ 32.9 บาท/คน/ป (ตารางท 9)

การทดสอบขอแตกตางระหวางชน อบต. ยนยนวา อบต. ชน 2-5 ไดรบเงนอดหนนมากกวาชน

1 อยางมนยสาคญ สวนตางซงเปนคาบวก เทากบ 2.1 – 7.1 ลานบาท

19

การทดสอบขอแตกตางระหวางภมภาค พบวามความแตกตางกนอยางมนยสาคญทางสถต และ

เปนประเดนทควรจะอภปรายเชงนโยบาย ตามหลกทควรจะเปน – การจดสรรเงนอดหนนทวไปนาจะเทาเทยมกน และไมมขอแตกตางระหวางภมภาค คาสมประสทธตดลบ (และมนยสาคญทางสถต) สาหรบภาค 2-3-4-5 หมายถง ไดรบเงนอดหนนตากวาภาค 1 (ภาคเหนอ) แตภาค 6 นนพบวาคาสมประสทธเปบบวกและมนยสาคญทางสถต ทงหมดนทาใหตความไดวา การจดสรรเงนอดหนนทวไปเออประโยชนให อบต. ในภาค 6 สงทสด รองลงมาคอ ภาค 1 และภาค 3 - 4 – 5- 2 ลดหลนกนมาตามลาดบ 24

อบต. เงนอดหนนเฉพาะกจ

ผลรเกรสชนในตารางท 10 แสดงผลประมาณการของเงนอดหนนเฉพาะกจ (ถอวาเปน ”ตารางแถม” ทนามาแสดงประกอบ เนองจากในบทความนไมไดพยายามอธบายพฤตกรรมของเงนอดหนนเฉพาะกจ – ดวยความเชอวา เงนอดหนนเฉพาะกจนน มไวสาหรบเหตฉกเฉน ไมแนนอน จงไมควรจะมแบบแผนชดเจน) ผลลพธทไดยนยนวาเปนเชนนน กลาวคอ คา Statistical goodness of fit ของสมการนตามาก (R2 ใกล 0) และคาสมประสทธสวนใหญไมมนยสาคญทางสถต -- ยกเวนจานวนประชากร คาสมประสทธมนยสาคญทางสถต (คาเทากบ 19.1 หมายถง การเพมของจานวนประชากรมโอกาสทาให อบต. ไดรบเงนอดหนนเฉพาะกจเพมขน 19 บาท/คน/ป)

อนง ควรจะบนทกดวยวา อบต. สวนใหญ (กวารอยละ 80) ไมไดรบเงนอดหนนเฉพาะกจ ม

เพยง 827 แหงเทานน (จากจานวน 4,238 แหง) ทไดรบเงนอดหนนเฉพาะกจ คาเฉลยเทากบ 1.2 ลานบาท

จานวน คาเฉลย

• อบต.ทไดรบเงนอดหนนเฉพาะกจ 827 1.23 ลานบาท

• อบต.ทไมไดรบเงนอดหนนเฉพาะกจ 3,411 0

24

ขอแตกตางระหวาง ภาค 6 และภาค 2 เทากบ 2 แสนบาท (ภาค 6 ไดมากกวาภาค 1 เปนเงน 98,347 สวนภาค

2 ไดรบนอยกวาภาค 1 เทากบ 128,152 บาท) มลคาของเงนอาจจะไมมากนก แตกอาจจะประเดนทโตแยงกนได

20

ตารางท 6 ผลรเกรสชน การจดเกบภาษทองถน ของ อบต. 2543 ตวแปรตาม Local Tax (Rev_t1) จานวนตวอยาง 3,974 อบต. F(14, 3059) = 149.13 R-sq = 0.3453 Adj R-sq. = 0.3430 Root MSE = 1.0e+

ตวแปรอสระ คา สปส. Std. Err. T P>t

พนท b1 2.77 27.90 0.10 0.92

จานวนบาน b5 56.90 24.41 2.33 0.02

ประชากร b6 -33.13 7.06 -4.69 0.00

พนกงาน b14 69892.03 4918.89 14.21 0.00

ความหนาแนน dens 220.54 76.51 2.88 0.00

ชนเทศบาล _Iclass_2 -1380852.00 215723.80 -6.40 0.00

_Iclass_3 -2664240.00 198201.30 -13.44 0.00

_Iclass_4 -3259469.00 196962.20 -16.55 0.00

_Iclass_5 -3363831.00 202776.10 -16.59 0.00

ภมภาค ใต _2 46250.68 58140.03 0.80 0.43

อสาน _3 48765.00 53357.76 0.91 0.36

กลาง _4 20417.55 57114.47 0.36 0.72

ตะวนออก _5 304663.20 72480.93 4.20 0.00

ตะวนตก _6 -7169.77 91464.38 -0.08 0.94

คาคงท 3032952.00 233663.10 12.98 0.00

21

ตารางท 7 ผลรเกรสชน รายไดทไมใชภาษ ของ อบต. ป 2543 ตวแปรตาม Nontax revenue (Rev_nt) จานวนตวอยาง = 3974 F(14, 3959) = 25.99 R-sq = 0.0842 Adj R-sq. = 0.0809 Root MSE = 9.1e+05

ตวแปรอสระ คา สปส. Std. Err. T P>t

พนท b1 3.94 25.06 0.16 0.88

จานวนบาน b5 32.53 21.92 1.48 0.14

ประชากร b6 -3.59 6.34 -0.57 0.57

พนกงาน b14 29937.27 4418.53 6.78 0.00

ความหนาแนน dens -60.87 68.73 -0.89 0.38

ชนเทศบาล _Iclass_2 -994743.20 193780.00 -5.13 0.00

_Iclass_3 -1177030.00 178039.90 -6.61 0.00

_Iclass_4 -1206233.00 176926.90 -6.82 0.00

_Iclass_5 -1274889.00 182149.40 -7.00 0.00

ภมภาค ใต _2 128399.70 52225.92 2.46 0.01

อสาน _3 60854.62 47930.11 1.27 0.20

กลาง _4 87276.29 51304.68 1.70 0.09

ตะวนออก _5 20518.45 65108.04 0.32 0.75

ตะวนตก _6 -1544.22 82160.45 -0.02 0.99

คาคงท 1147168.00 209894.50 5.47 0.00

22

ตารางท 8 ผลรเกรสชน ภาษแบง ของ อบต. ป 2543 ตวแปรตาม Shared Tax (Rev_t2) จานวนตวอยาง = 3974 F(14, 3059) = 25.74 R-sq = 0.0834 Adj R-sq. = 0.0802 Root MSE = 7.1e+06

ตวแปรอสระ คา สปส. Std. Err. T P>t

พนท b1 -49.53 197.01 -0.25 0.80

จานวนบาน b5 116.07 172.33 0.67 0.50

ประชากร b6 412.99 49.85 8.28 0.00

พนกงาน b14 40276.54 34731.70 1.16 0.25

ความหนาแนน dens -519.23 540.23 -0.96 0.34

ชนเทศบาล _Iclass_2 -3693005.00 1523199.00 -2.42 0.02

_Iclass_3 -4117196.00 1399475.00 -2.94 0.00

_Iclass_4 -5496634.00 1390726.00 -3.95 0.00

_Iclass_5 -6042706.00 1431777.00 -4.22 0.00

ภมภาค ใต _2 258742.20 410519.60 0.63 0.53

อสาน _3 124999.40 376752.60 0.33 0.74

กลาง _4 621386.00 403278.20 1.54 0.12

ตะวนออก _5 172159.80 511778.90 0.34 0.74

ตะวนตก _6 162214.90 645818.70 0.25 0.80

คาคงท 5911810.00 1649867.00 3.58 0.00

23

ตารางท 9 ผลรเกรสชน เงนอดหนนทวไป ของ อบต. ป 2543 ตวแปรตาม General Grant (Rev_g1) จานวนตวอยาง = 3974 F(14, 3059) = 25.08 R-sq = 0.0815 Adj R-sq. = 0.0782 Root MSE = 5.8e+05

ตวแปรอสระ คา สปส. Std. Err. T P>t

พนท b1 29.09 16.13 1.80 0.07

จานวนบาน b5 14.59 14.11 1.03 0.30

ประชากร b6 32.87 4.08 8.06 0.00

พนกงาน b14 -3135.18 2843.00 -1.10 0.27

ความหนาแนน dens -285.41 44.22 -6.45 0.00

ชนเทศบาล _Iclass_2 214116.40 124683.20 1.72 0.09

_Iclass_3 381593.60 114555.60 3.33 0.00

_Iclass_4 561050.70 113839.50 4.93 0.00

_Iclass_5 709510.40 117199.80 6.05 0.00

ภมภาค ใต _2 -128151.90 33603.55 -3.81 0.00

อสาน _3 -63117.43 30839.51 -2.05 0.04

กลาง _4 -105661.40 33010.80 -3.20 0.00

ตะวนออก _5 -110357.80 41892.25 -2.63 0.01

ตะวนตก _6 98347.35 52864.23 1.86 0.06

คาคงท 620405.90 135051.70 4.59 0.00

24

ตารางท 10 ผลรเกรสชน เงนอดหนนเฉพาะกจ ของ อบต. ป 2543 ตวแปรตาม Specific Grant (Rev_g2) จานวนตวอยาง = 3974 F(14, 3059) = 3.13 R-sq = 0.0110 Adj R-sq. = 0.0075 Root MSE = 7.2e+05

ตวแปรอสระ คา สปส. Std. Err. T P>t

พนท b1 -2.38 19.98 -0.12 0.91

จานวนบาน b5 -2.63 17.48 -0.15 0.88

ประชากร b6 19.13 5.06 3.78 0.00

พนกงาน b14 890.10 3523.01 0.25 0.80

ความหนาแนน dens -161.58 54.80 -2.95 0.00

ชนเทศบาล _Iclass_2 66768.09 154505.90 0.43 0.67

_Iclass_3 195663.80 141956.00 1.38 0.17

_Iclass_4 223852.90 141068.50 1.59 0.11

_Iclass_5 205756.00 145232.50 1.42 0.16

ภมภาค ใต _2 30199.77 41641.11 0.73 0.47

อสาน _3 -26928.82 38215.95 -0.70 0.48

กลาง _4 13309.67 40906.58 0.33 0.75

ตะวนออก _5 67320.89 51912.36 1.30 0.20

ตะวนตก _6 -6587.77 65508.71 -0.10 0.92

คาคงท -64819.88 167354.40 -0.39 0.70

เทศบาล ภาษทองถน.

ตารางท 11 แสดงผลประมาณการรเกรสชน ซงเปนหลกฐานยนยนไดวา จานวนบาน ความ

หนาแนนของประชากร จานวนพนกงาน และพนท เปนตวแปรอสระทมนยสาคญตอการจดเกบภาษทองถนของเทศบาล ในทางบวก สาหรบตวแปรประชากรนน มขอสงเกตวาคาสมประสทธตดลบ (ซงเหนอความคาดหมาย) ผลประมาณสามารถจะตความไดดงตอไปน ก) การเพมพนทหนงตารางกโลเมตร มผลทาใหการจดเกบภาษทองถนเพมขน 44,996 บาท นบวาไมมากนก ข) การเพมจานวนบาน

25

หนงหลงคาเรอน มผลทาใหการจดเกบภาษทองถนเพมขน 1,186 บาท ค) การเพมจานวนพนกงานหนงคน ทาใหการจดเกบภาษทองถนเพมขน 14,283 บาท 25

ในแบบจาลองน เราไดทดสอบความแตกตางระหวางชน เทศบาล และ ระหวางภมภาค ซงสรป

ไดวา ความแตกตางระหวางชนเทศบาล ไมมผลตอความสามารถการจดเกบภาษทองถน สาหรบความแตกตางระหวางภมภาคนน (ซงสนนษฐานในชนแรกวา ไมมขอแตกตาง) แตผลทไดยนยนวา เทศบาลในภาค 6 มแนวโนมการจดเกบภาษทองถน ไดสงกวาภมภาคอน คดเปนเงน 3.8 ลานบาท รองลงมาคอภาค 5 (คดเปนเงน 2 ลานบาท--แตความเชอมนเพยง 80%)

เทศบาล รายไดทไมใชภาษ จากผลประมาณการในตารางท 12 มขอสงเกตวา ตวแปรทมนยสาคญในสมการนคอ จานวน

พนกงาน และประชากร ซงสะทอนวาการใหบรการของเทศบาล มผลตอการจดเกบคาธรรมเนยมและรายไดทไมใชภาษ คาสมประสทธของพนกงานเทากบ 21,731 ซงตความไดวา การเพมขนของพนกงานหนงคนมแนวโนมทาให อบต. จดเกบคาธรรมเนยมไดเพมขนเปนเงน 21,731 บาท

การทดสอบความแตกตางระหวางชนเทศบาล คนทวไปยอมจะคาดวา เทศบาลชน 1 นาจะ

จดเกบรายไดทไมใชภาษสงกวาเทศบาลชนรองลงมา (ชน 2-7) แตจากผลประมาณการครงน พบวาไมเปนตามคาดหมาย กลาวคอ ไมมขอแตกตางกนวาดวยการจดเกบรายไดทไมใชภาษระหวางชนเทศบาล (หมายเหต ทงนมเงอนไขวาปจจยอนๆเทาเทยมกน)

การทดสอบขอแตกตางระหวางภมภาค ผลลพธยนยนขอสนนษฐานวาไมมขอแตกตางกน การ

ทดสอบดวย t-test ตวแปรดมมภมภาคทงหมดไมมนยสาคญ ณ ระดบความเชอมน 90% เทศบาล ภาษแบง ภาษแบง หมายถง รายไดภาษทจดเกบโดยราชการสวนกลาง และแบงใหแก เทศบาล ตาม

กฎหมาย ผลการศกษายนยนวา ตวแปรอสระทมนยสาคญทางสถตเดนชด คอ จานวนประชากร คา

25

ขอตงเปนขอสงเกตวา คาสมประสทธน ตากวากรณศกษาของ อบต. ซงมคาเทากบ 69,892 บาท แสดงวา การใช

พนกงานของ อบต. มประสทธภาพสงกวาเทศบาลโดยเปรยบเทยบ – ทเปนเชนนอาจจะสบเนองจากเทศบาลม

จานวนพนกงานมากเกนไป หรอ อบต.มพนกงานนอยเกนไป หรอเปนไดทงสองกรณ

26

สมประสทธเทากบ 931 ซงตความไดวา การเพมขนของประชากรมแนวโนมทาให เทศบาล ไดรบภาษแบงเพมขนเทากบ 931บาท/คน 26 (ตารางท 13)

ความแตกตางระหวางชนของเทศบาล พบวา มความแตกตางอยางมนยสาคญ กลาวคอ เทศบาล

ชน 2-7 จะไดรบเงนภาษแบงตากวาเทศบาลชน 1 เปนมลคาเงน 17 - 27.8 ลานบาท นบวาสงทเดยว ซงมขออภปรายตอไดวา สอดคลองกบหลกความเปนธรรมหรอไม?

ผลการทดสอบความแตกตางระหวางภมภาค ซงสนนษฐานวา ไมควรจะมความแตกตางกน (ไม

มอคตตอภมภาคใดภมภาคหนง) ซงสวนใหญเปนจรง – ยกเวนภาค 2 ปรากฎวาคาสมประสทธมนยสาคญทางสถต (ระดบความเชอมน 92%) โดยทภาค 2 มแนวโนมไดรบภาษแบงสงกวาภาคอนเทากบ 4.6 ลานบาท

เทศบาล การจดสรรเงนอดหนนทวไป จากผลประมาณการแบบจาลอง ยนยนวาจานวนประชากรเปนตวแปรอสระทมนยสาคญตอเงน

อดหนนทวไป คาสมประสทธเทากบ 188.7 (ตารางท 14) หมายความวา การเพมของประชากรในเขตเทศบาลหนงคนมแนวโนมทาใหเทศบาลแหงนไดรบเงนอดหนนทวไป เพมขนเทากบ 188.7 บาท/คน/ป 27

การทดสอบขอแตกตางระหวางชนของเทศบาล และระหวางภมภาค เปนไปตามขอสนนษฐาน

กลาวคอ ไมมขอแตกตางกน (คอไมมอคตในทางใดทางหนง)

เทศบาล เงนอดหนนเฉพาะกจ

26

มขอเปรยบเทยบกบกรณ อบต. คาสมประสทธเทากบ 413 บาท/คน ถาผลนใชการได หมายถงการจดสรรภาษ

แบงทผานมา มอคตเออประโยชนให เทศบาล สงกวา อบต. – ทงนอาจจะองหลก origin principle กลาวคอ การ

จดเกบจากแหลงใดมาก (นอย) กลบคนใหมาก (นอย) ตามไปดวย อยางไรกตาม ยงมประเดนทอภปรายกนไดวา

– มหลกฐานขอมลยนยนเชนนนหรอไม? เนองจากภาษของไทยองภาษทางออมรอยละ 70 เปนเรองยากทจะระบวา

ภาษนนเกบจากแหลงใด เนองจากการจดเกบนนไมไดกระทาในจดการบรโภค แตอาจจดเกบจากโรงงาน หรอจาก

จดการนาเขาของสนคา

27 เปรบบเทยบกบกรณศกษาของ อบต. คาสมประสทธเทากบ 32.9 แสดงวาการจดสรรเงนอดหนนทวไปทผานมา

มอคตสนบสนนใหเทศบาล สงกวา อบต.

27

ผลประมาณการของเงนอดหนนเฉพาะกจ (ตารางท 15) ถอวาเปน ”ตารางแถม” เนองจากในบทความนไมไดเปาหมายตองการอธบายพฤตกรรมของเงนอดหนนเฉพาะกจ ขอสนนษฐานคอ เงนอดหนนเฉพาะกจนน มไวสาหรบเหตฉกเฉน ดงนน ไมควรจะมแบบแผนทแนนอน เปนตวแปร random แตผลประมาณการกลบเปนในทางตรงกนขาม คา Statistical goodness of fit ของสมการนถอวาสงทเดยว (คา R2 เทากบ 0.52) แปลความไดวา การจดสรรเงนอดหนนใหเทศบาลนน ม”แบบแผน”การจดสรร และไมใชลกษณะ random

ตวแปรทมนยสาคญทางสถต ไดแก ประชากร พนกงาน ในทางบวก หมายถง การจดสรรเงน

อดหนนเฉพาะกจ เออตอการสนบสนนเทศบาลทมขนาดใหญ การทดสอบความแตกตางระหวางชนเทศบาล และภมภาค มขอสงเกตดงน ก) การจดสรรเงน

อดหนนเฉพาะกจ มคาสมประสทธเปนบวกในกรณของเทศบาลชน 4 แตสาหรบเทศบาลชน 5-6-7 กลบมคาตดลบ หมายถง มอคตใหเทศบาลชน 5-6-7 นอยกวาเทศบาลชน 1 คดเปนมลคาเงนราว 31 ลานบาท

สาหรบความแตกตางระหวางภมภาค (ซงสนนษฐานวาเงนอดหนนฯไมควรจะมขอแตกตางกน

ระหวางภมภาค) ซงผลลพธสวนใหญเปนเชนนน แตมขอยกเวนภมภาคท 4 คาสมประสทธเปนลบและมนยสาคญทางสถต สะทอนวาการใหเงนอดหนนเฉพาะกจอาจจะมอคตสนบสนนใหแกภาคท 4 นอยกวาภาคอนๆ

จานวน คาเฉลย

• เทศบาล ทไมไดรบเงนอดหนนเฉพาะกจ 142 0

• เทศบาล ทไดรบเงนอดหนนเฉพาะกจ 403 13.1 (ลานบาท)

หมายเหต แบบแผนนตรงกนขามกบ กรณของ อบต. คอรอยละ 80 ของ อบต. ไมไดรบเงนอดหนนเฉพาะกจ

28

ตารางท 11 ผลรเกรสชน การจดเกบภาษทองถนของเทศบาล ตวแปรตาม Local Tax (Rev_t1) จานวนตวอยาง = 545 F(14, 528) = 38.21 R-sq = 0.5366 Adj R-sq. = 0.5225 Root MSE = 8.5e+06

ตวแปรอสระ คา สปส. Std. Err. T P>t

พนท b1 44996.6 20027.0 2.25 0.03

จานวนบาน b5 1186.1 160.9 7.37 0.00

ประชากร b6 -111.3 55.3 -2.01 0.05

พนกงาน b14 14283.0 5878.6 2.43 0.02

ความหนาแนน dens -394.0 248.5 -1.59 0.11

ชนเทศบาล _Iclass_2 -2069852.0 2975187.0 -0.70 0.49

_Iclass_3 -2352288.0 3276802.0 -0.72 0.47

_Iclass_4 -808642.5 4298015.0 -0.19 0.85

_Iclass_5 -1783067.0 3500402.0 -0.51 0.61

_Iclass_6 -1218624.0 3509050.0 -0.35 0.73

_Iclass_7 -1768357.0 3570062.0 -0.50 0.62

ภมภาค ใต _2 934472.2 1295681.0 0.72 0.47

อสาน _3 -326463.4 1243882.0 -0.26 0.79

กลาง _4 1141127.0 1260241.0 0.91 0.37

ตะวนออก _5 1993501.0 1524666.0 1.31 0.19

ตะวนตก _6 3785247.0 1772469.0 2.14 0.03

คาคงท 212063.7 3837868.0 0.06 0.96

29

ตารางท 12 ผลรเกรสชน การจดเกบรายไดทไมใชภาษของเทศบาล ตวแปรตาม Nontax Revenue (Rev_nt) จานวนตวอยาง = 545 F(14, 528) = 24.28 R-sq = 0.4239 Adj R-sq. = 0.4064 Root MSE = 6.6e+06

ตวแปรอสระ คา สปส. Std. Err. T P>t

พนท b1 -9858.2 15459.6 -0.64 0.52

จานวนบาน b5 54.8 124.2 0.44 0.66

ประชากร b6 57.4 42.7 1.35 0.18

พนกงาน b14 21730.9 4538.0 4.79 0.00

ความหนาแนน dens 106.5 191.8 0.56 0.58

ชนเทศบาล _Iclass_2 -2072997.0 2296669.0 -0.90 0.37

_Iclass_3 -2674099.0 2529499.0 -1.06 0.29

_Iclass_4 -4095493.0 3317815.0 -1.23 0.22

_Iclass_5 -3548223.0 2702105.0 -1.31 0.19

_Iclass_6 -3045099.0 2708781.0 -1.12 0.26

_Iclass_7 -2641206.0 2755879.0 -0.96 0.34

ภมภาค ใต _2 1385575.0 1000189.0 1.39 0.17

อสาน _3 -424281.8 960203.9 -0.44 0.66

กลาง _4 -261608.9 972832.0 -0.27 0.79

ตะวนออก _5 22155.3 1176953.0 0.02 0.99

ตะวนตก _6 -815606.7 1368242.0 -0.60 0.55

คาคงท 2660893.0 2962608.0 0.90 0.37

30

ตารางท 13 ผลรเกรสชน การจดเกบภาษแบงของเทศบาล ตวแปรตาม Shared Tax (Rev_t2) จานวนตวอยาง = 545 F(14, 528) = 105.01 R-sq = 0.7609 Adj R-sq. = 0.7536 Root MSE = 1.7e+07

ตวแปรอสระ คา สปส. Std. Err. T P>t

พนท b1 -72158.7 41063.3 -1.76 0.08

จานวนบาน b5 -1123.1 329.8 -3.41 0.00

ประชากร b6 931.3 113.4 8.21 0.00

พนกงาน b14 100172.9 12053.5 8.31 0.00

ความหนาแนน dens -1319.8 509.5 -2.59 0.01

ชนเทศบาล _Iclass_2 -17000000.0 6100321.0 -2.78 0.01

_Iclass_3 -24500000.0 6718753.0 -3.65 0.00

_Iclass_4 -25000000.0 8812647.0 -2.84 0.01

_Iclass_5 -27100000.0 7177223.0 -3.77 0.00

_Iclass_6 -27500000.0 7194954.0 -3.83 0.00

_Iclass_7 -27800000.0 7320054.0 -3.79 0.00

ภมภาค ใต _2 4621447.0 2656663.0 1.74 0.08

อสาน _3 -2804505.0 2550455.0 -1.10 0.27

กลาง _4 -2551612.0 2583997.0 -0.99 0.32

ตะวนออก _5 -309081.2 3126175.0 -0.10 0.92

ตะวนตก _6 -3017302.0 3634270.0 -0.83 0.41

คาคงท 29600000.0 7869161.0 3.76 0.00

31

ตารางท 14 ผลรเกรสชน เงดอดหนนทวไปของเทศบาล ตวแปรตาม General Grant (Rev_g1) จานวนตวอยาง = 545 F(14, 528) = 64.70 R-sq = 0.6622 Adj R-sq. = 0.6520 Root MSE = 2.3e+06

ตวแปรอสระ คา สปส. Std. Err. T P>t

พนท b1 -8193.4 5512.6 -1.49 0.14

จานวนบาน b5 -89.7 44.3 -2.03 0.04

ประชากร b6 188.7 15.2 12.39 0.00

พนกงาน b14 452.3 1618.2 0.28 0.78

ความหนาแนน dens -229.6 68.4 -3.36 0.00

ชนเทศบาล _Iclass_2 -219795.1 818950.5 -0.27 0.79

_Iclass_3 -642827.1 901973.3 -0.71 0.48

_Iclass_4 -1029817.0 1183073.0 -0.87 0.38

_Iclass_5 -603561.7 963521.5 -0.63 0.53

_Iclass_6 -1194921.0 965901.9 -1.24 0.22

_Iclass_7 -1302799.0 982696.2 -1.33 0.19

ภมภาค ใต _2 -79054.8 356649.3 -0.22 0.83

อสาน _3 -132998.1 342391.3 -0.39 0.70

กลาง _4 -116585.7 346894.2 -0.34 0.74

ตะวนออก _5 -260325.4 419680.0 -0.62 0.54

ตะวนตก _6 -524514.0 487890.3 -1.08 0.28

คาคงท 3060949.0 1056412.0 2.90 0.00

32

ตารางท 15 ผลรเกรสชน เงนอดหนนเฉพาะกจของเทศบาล ตวแปรตาม Specific Grant (Rev_g2) จานวนตวอยาง = 545 F(14, 528) = 35.06 R-sq = 0.5151 Adj R-sq. = 0.5004 Root MSE = 2.1e+07

ตวแปรอสระ คา สปส. Std. Err. T P>t

พนท b1 -44259.9 49416.3 -0.90 0.37

จานวนบาน b5 -919.2 396.9 -2.32 0.02

ประชากร b6 371.5 136.5 2.72 0.01

พนกงาน b14 64489.8 14505.4 4.45 0.00

ความหนาแนน dens -439.7 613.1 -0.72 0.47

ชนเทศบาล _Iclass_2 -5296338.0 7341231.0 -0.72 0.47

_Iclass_3 1678609.0 8085463.0 0.21 0.84

_Iclass_4 25400000.0 10600000.0 2.40 0.02

_Iclass_5 -31900000.0 8637193.0 -3.70 0.00

_Iclass_6 -31200000.0 8658531.0 -3.60 0.00

_Iclass_7 -30900000.0 8809079.0 -3.50 0.00

ภมภาค ใต _2 -3933042.0 3197073.0 -1.23 0.22

อสาน _3 -3863155.0 3069261.0 -1.26 0.21

กลาง _4 -8852634.0 3109626.0 -2.85 0.01

ตะวนออก _5 -3945432.0 3762093.0 -1.05 0.30

ตะวนตก _6 -3957465.0 4373543.0 -0.90 0.37

คาคงท 34700000.0 9469884.0 3.67 0.00

33

ตารางท 16 เปรยบเทยบขนาดของ marginal effects ระหวาง อบต. และ เทศบาล อบต. เทศบาล ภาษทองถน Local tax

• บาน B5 55.89 1,186.11

• พนกงาน B14 69,892.03 14,282.95

รายไดทไมใชภาษ Nontax revenue

• บาน B5 32.53 54.80

• พนกงาน B14 2,9937.27 21,730.92

ภาษแบง Shared Tax

• ประชากร B6 412.99 931.27

• พนกงาน B14 40,276.54 100,172.90

เงนอดหนนทวไป General Grant

• ประชากร B6 32.87 188.66

• พนกงาน B14 -3,135.18 452.26

เงนอดหนนเฉพาะกจ Specific Grant

• ประชากร B6 19.13 371.50

• พนกงาน B14 890.10 64,489.76

ทมา คาสมประสทธจากตารางท 6-14

สรป ความสามารถการหารายได ขององคกรปกครองสวนทองถน เปนมตหนงของการบรหารหนวยงานทองถน และมนยตอการทางานและคณภาพชวตของประชาชน บทความนศกษาการจดเกบรายไดของเทศบาล และ อบต. ดวยขอมลเชงประจกษ (ขอมลสถตป 2543) รายไดของทองถนแบงออกเปน 5 แหลงสาคญๆ ไดแก ภาษทองถน ภาษแบง รายไดทไมใชภาษ (คาธรรมเนยม) เงนอดหนนทวไป และ เงนอดหนนเฉพาะกจ การวเคราะหในสวนแรกใชสถตเชงพรรณา เปรยบเทยบระหวางชน อบต. และชนเทศบาล พบวามขอสงเกตนาสนใจทควรจะนามาอภปรายกน หนง การจดสรรภาษแบง และเงนอดหนนทวไปมลกษณะตรงขามกน กลาว การจดสรรภาษแบงมลกษณะออตอเทศบาล อกนยหนงม”อคตสนบสนนเมอง” (urban biased) สอง การจดสรรเงนอดหนนทวไป เออประโยชนใหแก อบต.มากกวา อกนยหนง”อคตสนบสนนชนบท” สาม แตเมอพจารณาภาพรวม พบวา การจดสรรทรพยากรภาครฐเพอสนบสนนเทศบาล และ อบต. ยงมอคตเออเมองมากกวาชนบท

34

การศกษาโดยใชแบบจาลองเศรษฐมต เพอทดสอบความสมพนธวา รายไดของ อบต. และ เทศบาล มความสมพนธทางสถตกบตวแปรทางเศรษฐกจ-สงคมอยางไร และเพอทดสอบวาการจดสรรภาษแบงหรอเงนอดหนนนน มลกษณะเปนกลางหรอมอคตเออตอภมภาคใดภมภาคหนงหรอไม ตามหลกทฤษฎเราสนนษฐานวา การจดสรรภาษแบงและเงนอดหนนไมควรจะมอคตระหวางภมภาค แตจากผลขอมลเชงประจกษครงนยนยนวา ตวแปรดมมภมภาคมนยสาคญทางสถต หมายถงอาจจะมอคตของการจดสรรเงน (ถงแมวาไมไดตงใจใหเปนเชนนน) 28

งานวจยนยงพบขอสงเกตอนทนาสนใจ ก) การเกบภาษทองถนนน แปรผนตามกบจานวนบาน และจานวนพนกงาน มากกวาจะแปรผนตามจานวนประชากร ข) การจดสรรภาษแบงและเงนอดหนน มแนวโนมแปรผนตามจานวนประชากร ค) คาสมประสทธของพนกงานเปนอกตวหนงทนาสนใจ และมนยสาคญตอการบรหารทองถน ฝายบรหารทองถนมกจะเผชญคาถามวา ควรจะเพมจานวนพนกงานทองถนหรอไม? ในมมมองเศรษฐศาสตรการจดการผบรหารควรจะเปรยบเทยบระหวางผลไดและคาใชจายของการเพมจานวนพนกงานวาคมคาหรอไม พบวา marginal effect ของพนกงานเทศบาล ตากวาของกรณของ อบต. ซงตความไดวา การเพมจานวนพนกงานของเทศบาลมผลตอรายไดคอนขางตา (ตากวา คาสมประสทธของ อบต.) ผลเชนนอาจจะสอวา การจางพนกงานของเทศบาลอาจจะสงเกนไป (over-employment) ในขณะทจานวนพนกงานของ อบต. นน นอยเกนไป (under-employment)

ผลการศกษาภาษแบงและเงนอดหนนทวไป พบวา ระบบการจดสรรเงนของสานกงบประมาณและกรมการปกครอง อาจจะมอคตตอภมภาคใดภมภาคหนง และใหการอดหนนตอชมชนเมองมากกวาทองถนในเขตชนบท เปนประเดนทนาจะคนควาตอไป ขอสงเกตขณะนคอหลกเกณฑทใชอาจจะขดแยงตอหลกความเปนธรรมความเปนธรรมตามแนวนอน สดทายผเขยนขอเสนอความเหนวา ควรจะมการระดมความคดและปฏรปกนใหมวาดวยการจดสรรภาษแบงและเงนอดหนน เนองจากเกณฑทใชในอดต มลกษณะ ad hoc กลาวคอ กาหนดขนมาตางกรรมตางวาระ อนงจดกาเนดของเทศบาล และ อบต. ไมพรอมกน เนองจากในรฐบาลปจจบน (พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร) กาลงอยระหวางการปฏรประบบราชการและเรงรดมาตรการกระจายอานาจใหทองถน จงเปนโอกาสเหมาะทจะปรบเกณฑทไมเปนธรรม (โดยไมตงใจ) ใหสอดคลองกบหลกความเปนธรรม และสรางแรงจงใจทเหมาะสมและสนบสนนหนวยงานทองถนทมประสทธภาพ

28

พรอมกนนผเขยนอภปรายวา อคตของการจดสรรเงนของสวนกลาง เปนไปได เพราะหลกเกณฑการจดสรรของ

ทางราชการนน มไดเกดขนพรอมกน ทงหนวยงานตางๆเกดขนโดยอาศยขอกฎหมายตางกน วาระการเกดกแตกตาง

และอกนยหนง ขาดการมอง”อยางเปนระบบ” ทงนไมมเจตนาจะตาหนหนวยงานหรอบคคล แตตองการวจารณ

ระบบของการจดสรร พรอมกนนชวา เปนการสมควรทจะปรบปรงกฎเกณฑการจดสรรภาษแบง และเงนอดหนน

ใหม เพอลดอคตและทาใหเกดความเปนธรรมกบองคกรปกครองสวนทองถน

35

เอกสารอางอง

ดเรก ปทมสรวฒน 2544 “การกระจายอานาจสทองถนการปฏรปการคลงทองถนหลงรฐธรรมนญ

๒๕๔๐“ บทความนาเสนอในการประชมทางวชาการประจาป คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร วนท 4 พฤษภาคม 2544 โรงแรมรอแยลรเวอร

สานกงบประมาณ 2544 การจดสรรงบประมาณใหแกองคกรปกครองสวนทองถน กรงเทพ บรษทพ เอ ลฟวงจากด กมภาพนธ 2544

คณะกรรมการกระจายอานาจจากสวนกลางใหแกองคกรปกครองสวนทองถน สรปผลการดาเนนงาน เอกสารการประชม หลายฉบบ

Asian Development Bank 1999 Governance in Thailand: Challenges, Issues and Prospects, Manila: April 1999.

Bailey, Stephen J. 1999 Local Government Economics: Principles and Practice, Macmillan. Bradford, D.F., B.A. Malt, and W.E. Oates 1969 “The rising cost of local public services: some

evidence and reflections,” National Tax Journal, 22: 185-202. Reprinted in Studies in Fiscal Federalism, by W.E. Oates, Edward Elgar.

Gerald T. Gabris and Robert T. Golemblewski 1997 “The practical application of organization development to local governments,” in Handbook of Local Government Administration, eds. by John J. Gargan, New York: Marcel Dekkar Inc. p. 73

Ladd, Helen F.1999 “Measuring disparities in the fiscal condition of local governments,” The Challenge of Fiscal Disparities for State and Local Governments: The Selected Essays of Helen F. Ladd, Cheltenham: Edward Elgar.

Ladd, Helen F. and John Yinger 1999 “The case for equalizing aid,” The Challenge of Fiscal Disparities for State and Local Governments: The Selected Essays of Helen F. Ladd, Cheltenham: Edward Elgar.

Litvack, J.M. and W.E. Oates 1970 “Group size and the output of public goods: theory and application to state-local finance in the United States,” Public Finance, 25: 42-60.

Oates, Wallace E. 1991 “Decentralization in the public sector: an empirical study of state and local government,” in Studies in Fiscal Federalism, Edward Elgar.

Quigley, John M. 1997 “Fiscal federalism and economic development: a theoretical overview,” in Government for the Future: Unification, Fragmentation and Regionalism, eds. by Ake E. Anderson, Bjorn Harsman, and John M. Quigley, Amsterdam: Elsevier.

36

อางอง : ดเรก ปทมสรวฒน.2547. ความสามารถการหารายไดของ เทศบาล และ อบต. ทบทวนทฤษฎและการศกษาเชงประจกษ . [Online]. Available: URL : http://www.mis.nu.ac.th/news.php?newsid=27