¿a mayor especialización, mejores resultados?
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INFORME COMPARATIVO SOBRE EL TRABAJO DE LAS FISCALÍAS ESPECIALIZADAS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA A PARTIR DE SOLICITUDES DE INFORMACIÓN.TRANSCRIPT
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¿A MAYOR ESPECIALIZACIÓN, MEJORES RESULTADOS? INFORME COMPARATIVO SOBRE EL TRABAJO DE LAS FISCALÍAS
ESPECIALIZADAS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA A PARTIR DE SOLICITUDES DE INFORMACIÓN.
En México existe la práctica generalizada, adoptada por todos los gobiernos con independencia de
su orientación política de atender problemas graves, especialmente los relacionados con
asuntos penales, a partir de la creación de “Fiscalías especializadas”. Estos órganos, que existen
tanto en el ámbito federal como en el local, dependen de las Procuradurías federal o de los Estados
y su objetivo es atraer una serie de casos con características específicas.
A nivel federal, en los últimos 25 años se han creado tres Fiscalías Especializadas; la Fiscalía
Especializada en Delitos Electorales (FEPADE), la Fiscalía Especial para los Delitos de Violencia
contra las Mujeres y Trata de Personas (FEVIMTRA) y la Fiscalía Especial para la Atención de
Delitos contra la Libertad de Expresión (FEADLE). La creación de cada una de ellas, propuesta e
impulsada por la cabeza del ejecutivo federal en turno, se ha acompañado de enorme expectativa y
gran cobertura mediática. Sin embargo, una vez que han sido instaladas, se dejan de lado cuestiones
fundamentales para que éstos en realidad cumplan con los objetivos para los que fueron creadas
como un marco jurídico adecuado, capacidades técnicas congruentes y una asignación presupuestal
congruente; así como un seguimiento serio que, tomando en consideración estos factores, evalúe el
desempeño de estas dependencias.
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En este sentido, ARTICLE 19, a través de solicitudes de acceso a la información1, ha obtenido los
datos necesarios para realizar un estudio comparativo sobre el trabajo que realizan estos órganos,
con el fin específico, dados los temas de interés de A19, de evaluar la labor de la FEADLE en
contraste con las otras fiscalías2. Así, para poder realizar una valoración integral, se solicitó
información de los siguientes rubros: status jurídico de la dependencia, presupuesto, número de
personas que laboran en la institución y número de averiguaciones previas recibidas, integradas, y
resueltas.
STATUS JURÍDICO DE LA DEPENDENCIA.
Cuál es la calidad jurídica de una dependencia resulta de suma importancia para la evaluación del
trabajo que realiza. Con frecuencia, la falta de conocimiento sobre cuáles son los verdaderos
alcances de un órgano, toda vez que éstos se encuentran limitados por el principio de legalidad,
genera falsas expectativas acerca de sus capacidades y su desempeño o, por el contrario, puede
generar “falsos positivos” de un trabajo que en realidad no potencializa las facultades de la
institución y sólo cumple en parte con los objetivos que le fueron encomendados.
Así, a manera de marco para los resultados de esta evaluación, es pertinente analizar cuál es el
status jurídico de cada una de las dependencias sujeto de este comparativo. Aunque en principio
uno podría pensar que, dado que se tratan de órganos que cumplen con una función similar, éstos
tendrían -‐o al menos deberían tener-‐el mismo status jurídico, es decir, encontrarse en igual nivel
jerárquico dentro del organigrama de la Procuraduría General de la República, organismo del que
forman parte encontramos que, mientras que la FEVIMTRA y la FEADLE son unidades
administrativas sin personalidad jurídica propia, creadas a partir de un decreto presidencial y
adscritas a la oficina del Procurador General de la República cuya competencia es la atracción y
persecución de algunos delitos en específico, la FEPADE se considera un órgano desconcentrado
contemplado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, lo que le otorga la
capacidad jurídica para suscribir convenios de colaboración con otras dependencias como son las
1 Las conclusiones sobre la garantía del acceso a la información en la Procuraduría General de la República,
ver el informe “Análisis del Acceso a la Información en la Procuraduría General de la República”. 2 Aunque la información solicitada fue la misma para las tres dependencias, realizar el análisis comparativo
de la información resultó difícil, ya que no existe homologación entre la información existente en cada una de las Fiscalías, así como en lo entregado por cada una de ellas.
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procuradurías estatales, así como un mayor grado de independencia de gestión frente a la
organización central de la Procuraduría.
Resulta interesante cuestionar las razones por las que una de las dependencias tiene un status
jurídico diferente, que otorga mayores facultades que las otras dos, especialmente si tomamos en
consideración los delitos a los que se aboca cada una de ellas. Mientras que la FEVIMTRA y la
FEADLE se concentran en delitos graves; la primera en delitos de violencia contra las mujeres y
trata de personas y la segunda en delitos contra la libertad de expresión (donde se concentran los
delitos referentes a agresiones, desapariciones e incluso homicidios de periodistas), la FEPADE
persigue delitos electorales tipificados como no graves y sin embargo, como veremos más adelante
goza de una preeminencia evidente, en todos los rubros frente a las otras dos.
PRESUPUESTO
Para realizar una evaluación exhaustiva sobre el desempeño de una dependencia, resulta
imprescindible tener en consideración con qué presupuesto cuenta para cumplir con sus funciones.
Así, podemos contrastar los recursos materiales con los que cuentan frente a la labor que realizan.
Este ejercicio también es un indicador útil para conocer en qué nivel de prioridad se encuentran
dentro de la administración pública las funciones que realiza cada una. Tomando en consideración
que el objetivo específico de este estudio es analizar el desempeño de la FEADLE en comparación
con las otras dos fiscalías, únicamente se anotarán los presupuestos de 2010 y 2011, es decir, a
partir de la creación de la Fiscalía.
En este rubro, observamos que, en consonancia con el status jurídico en el que se encuentra la
FEPADE, ésta Fiscalía recibió en 2011 una asignación de 5, 996,599.27.
Por otra parte, en 2011 la FEVIMTRA obtuvo un presupuesto 15, 879,881.00 de los cuáles ejerció
únicamente 9,776, 492.003.
En los últimos dos años, la FEADLE ha sido la fiscalía que menos presupuesto ha recibido de entre
las tres. En 2010 recibió 695,416.00 de los cuales además sólo ejercicio 316,183.40, esto es, menos
de la mitad del monto asignado. Este subejercicio, del 45%, puede explicar que en 2011 el 3 Los datos referentes a la asignación presupuestaria del a FEVIMTRA en 2010 no fueron otorgados correctamente por la autoridad correspondiente.
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presupuesto asignado sea aún menos: 636,740.00, aunque de acuerdo con las respuestas dadas a
las solicitudes de información hechas por ARTICLE 19, el año pasado la Fiscalía tuvo un sobre
ejercicio del 11.4%, ya que reportó haber ejercido 733,443.51.
Dependencia FEADLE FEPADE FEVIMTRA
Presupuesto 2011 636,740.00 5, 996,599.27 15, 879,881.00
Como podemos observar, ya sea en un comparativo con lo asignado a las otras dos fiscalías o de
manera individual la FEADLE tiene un presupuesto mínimo que no llega ni siquiera a un millón de
pesos anual. En comparación con las otras fiscalías tenemos que, a pesar de tener el mismo status
jurídico, la FEADLE recibió en 2011, 24 veces menos que la FEVIMTRA y, 9 veces menos que la
FEPADE4, que, aunque como ya señalamos, se encuentra en un mayor rango dentro de la estructura
orgánica de la Procuraduría, también comparte, al menos nominalmente, los mismos objetivos que
las otras dependencias.
PERSONAL ADSCRITO
Uno de los puntos comparativos más interesantes para la evaluación de la labor de las fiscalías es el
relativo al número de personas que trabajan en la misma. Este dato resulta cualitativamente valioso
cuando se compara con el presupuesto que recibe cada una de las dependencias frente al trabajo
realizado en un año (que, para los efectos de este estudio se medirá a partir del número de
averiguaciones previas presentadas/en trámite/ resueltas y la satisfacción de los objetivos
planteados en sus respectivos planes de trabajo). Así, el comparativo de estos tres factores puede
dar una perspectiva simple pero contundente sobre el desempeño de cada una de ellas, ya que nos
permite evidenciar, además del tamaño de cada una de las dependencias por sí sola, si existe una
proporción igual entre la asignación presupuestal hecha a cada una, la cantidad de personal con el
que cuentan y el trabajo que reportan haber realizado.
Como en el caso de la asignación presupuestal (y en todos los rubros objeto de este análisis) la
Fiscalía de mayor tamaño es la FEPADE que reporta tener en su plantilla 219 lugares de trabajo
4 De hecho, de acuerdo con la información emitida por las propias fiscalías, la asignación mensual de la
FEPADE excede el presupuesto anual de la FEADLE.
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dentro de los que se incluyen tanto trabajadores de confianza como personal adscrito a la
dependencia. En el mismo tenor, la FEVIMTRA reporta que existen 141 plazas, de las cuáles, al
momento de solicitar la información 14 se encontraban vacantes mientras que la FEADLE señala
que su fuerza laboral es de sólo 40 personas en total.
Así, tenemos que la FEADLE, a pesar de la importancia de los delitos cuyo procesamiento tiene bajo
su cargo, tiene casi cuatro veces menos personal que la FEVIMTRA y casi seis menos que la FEPADE.
Por otra parte, otro de los puntos que resulta crucial analizar, ya que se encuentran íntimamente
ligado con el desempeño que tiene cada una de las dependencias es el tocante con la especialización
del titular de la misma. En este rubro, encontramos que tanto en el caso de la FEADLE como en el de
la FEPADE5 aunque sus titulares cuentan con una trayectoria en materia de procuración de justicia,
no encontramos dentro de los currículos que fueron proporcionados que ninguno de los dos
titulares tenga experiencia o especialización en las materias a las que se abocan sus respectivas
oficinas. En el caso del titular de la FEADLE, no se evidencia que éste haya realizado ningún estudio
para mayor especialización en el tipo de delitos a los que se aboca la FEADLE, así como en algunas
materias afines, como podrían ser mecanismos de protección a periodistas, tratamiento de víctimas
etc. Del mismo modo, la titular de la FEPADE no cuenta con ningún estudio posterior o trayectoria
académica o laboral en el ámbito electoral que nos permita sostener que tiene la experiencia
necesaria para desarrollar a cabalidad la labor que le fue encomendada.
AVERIGUACIONES PREVIAS Y SATISFACCIÓN DE OBJETIVOS
Para los efectos de esta investigación, se eligió como indicador para evaluar el trabajo de las
fiscalías el número de averiguaciones previas que había procesado cada una a lo largo de 2011, así
como el cumplimiento de los objetivos planteados en los planes de trabajo entregados por cada una
de las dependencias. Para lograrlo, se tomó en consideración el número de averiguaciones previas
que había iniciado cada fiscalía y se contrastó con la cantidad que habían sido concluidas en el
periodo de un año, en qué dirección habían sido resueltas (ejercicio/no ejercicio de la acción penal)
5 La trayectoria profesional de la titular de la FEVIMTRA no pudo analizarse ya que, contrario a lo que señala la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el currículum de su titular no se encuentra disponible en línea, ni le fue otorgado a ARTICLE 19 a través de solicitudes de acceso a la información, a pesar de haber sido solicitado.
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6, así como las respuestas que dieron a preguntas específicas sobre el cumplimiento de su plan de
trabajo.
En este rubro, la FEADLE reportó que en el periodo del 15 de febrero al 31 de julio de 2010 había
procesado un total de 46 averiguaciones previas, de las que consignó 3 (que se encuentran en
consulta), 7 fueron desechadas por incompetencia y una fue enviada al archivo. En 2011, afirmó
tener en trámite 81 averiguaciones previas, de las cuales 23 han resultado en el ejercicio de la
acción penal, mientras que una culminó en el no ejercicio de la acción penal. En lo tocante al plan de
trabajo, la FEADLE reportó que no ha realizado ningún curso, seminario o taller de ninguna índole a
pesar de estar estipulados dentro de su plan de trabajo7.
En el mismo tenor, la FEVIMTRA informó que en el periodo de 2010 a noviembre de 2011 había
integrado 552 averiguaciones previas, de las cuáles en 126 se había determinado ejercicio de la
acción penal, en 56 casos se había dictado un no ejercicio de la acción penal, 3 se encontraban
reservadas y 367 se encontraban en trámite.
Por último, la FEPADE anotó que en 2010 había proceso un total de 1094 averiguaciones previas,
mientras que en 2011 la cifra había sido de 2607 (situación que se explica si observamos los
calendarios electorales locales), de las cuáles se habían determinado 3533 como no ejercicio de la
acción penal, 3954 como ejercicio de la acción penal y la reserva de 2315 expedientes8.
La comparación de este rubro evidencia el pobre trabajo que realizan, con independencia de sus
facultades, su tamaño y su presupuesto, todas estas dependencias. Resalta negativamente el caso de
6 Aunque no es objeto de este estudio, también resulta interesante la posterior investigación del número de consignaciones que efectivamente han realizado estas dependencias. Sin embargo, la solicitud de esta información evidenció otro problema grave en el funcionamiento de las Fiscalías: una vez que se ha determinado el ejercicio o no ejercicio de la acción penal por los diversos tipos de delitos que investiga cada una, las Fiscalías pierden el seguimiento del caso, quedando el procedimiento en manos de otras dependencias de la Procuraduría. Esta falla impacta negativamente en la integración y posterior desarrollo del caso, ya que el organismo encargado de realizar la investigación de cada uno de los incidentes, deja de tener contacto con quienes harán la posterior evaluación y consignación del mismo. 7 Solicitud de información con no. De Folio 0001700240711 8 En este punto es importante hacer notar que, tal como se señala en el informe de ARTICLE 19 sobre el acceso a la información de cada una de las fiscalías, las cifras otorgadas por la FEPADE respecto al número de averiguaciones previas procesadas no son consistentes. Por ejemplo, si hacemos la sumatoria del desagregado de casos donde señalan el tratamiento de cada una de las averiguaciones previas tenemos un total de 1602, diferente a las 2607 averiguaciones que informaron mediante otra solicitud.
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la FEPADE que, a pesar de tener una asignación presupuestal, convenios de colaboración con las
procuradurías estatales y una mayor capacidad de operación, tiene un desempeño muy por debajo
de sus capacidades.
EFICIENCIA DE FISCALÍAS
Una vez analizados por separado los diferentes rubros, resulta interesante revisarlos en su
conjunto. Tomando en consideración que el objetivo de estas dependencias es precisamente la
resolución del mayor número de casos posibles respecto de los delitos a los que se aboca cada una,
si se contrastan de manera clara los resultados de cada una de las fiscalías respecto de su
presupuesto y también respecto de las demás dependencias es posible evidenciar cuánto “cuesta”
cada una de las consignaciones que hace cada Fiscalía.
Dependencia Presupuesto
Asignado2011
Número de
Consignaciones
Costo de cada
consignación
FEADLE 636,740.00 23 27,684.34
FEVIMTRA 15, 879,881.00 126 126,030.80
FEPADE 5, 996,599.27 3954 1,516.59
Esta tabla evidencia con claridad lo oneroso que le resulta al Estado Mexicano tener dependencias
de este tipo. El precio que tiene cada consignación, que además también lleva aparejado un
desgaste de recursos personales e institucionales no tasables económicamente, es excesivamente
alto. En este punto, podemos ver que la FEPADE es quien realiza su trabajo con mayor eficiencia, lo
que repercute en un mayor número de casos consignados, mientras que la FEVIMTRA, que tiene
casi tres veces más presupuesto que la FEPADE, consignó únicamente el 5% de los casos que la
primera. Valdría la pena preguntarse si uno de los factores que influyen en un mejor desempeño
institucional estiba en el status jurídico de la dependencia, y que una Fiscalía con mayor
independencia y capacidad de gestión tiene mayores posibilidades de tener buenos resultados. Por
su parte, en un término intermedio se localiza la FEADLE, que, tomando en consideración su
presupuesto, y comparada con la FEVIMTRA –que se encuentra en el mismo status jurídico-‐ realizó
una labor que, aunque deja mucho que desear, es menor onerosa y más eficiente que la de primera.
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CONCLUSIONES: FEADLE. UNA DECONSTRUCCIÓN INSTITUCIONAL
Si observamos el Plan de Trabajo 2010-‐2012 de la FEADLE encontramos objetivos que abarcan
desde el ámbito administrativo, con un programa de sistematización de información, el ejercicio
cabal de su encomienda (como la reactivación de todas las investigaciones comenzadas de la
FEAPD), promover una mayor colaboración con otras dependencias para la investigación de los
casos, generación de protocolos de seguridad para periodistas, capacitación especializada al
personal, difusión de la materia, reuniones con distintos actores de la sociedad civil y académicos
especialistas en el tema con el fin de crear vínculos de colaboración y sinergia y la creación de un
sistema de alerta temprana, para proteger a quienes ejercen el periodismo.
Sin embargo, al momento de contrastar los alcances de dicho plan con lo acotado de las capacidades
jurídicas que tiene la Fiscalía, el exiguo presupuesto con el que cuenta, la cantidad de personal
adscrito a la misma o la especialización de quienes laboral en ella, notamos que los objetivos del
plan de trabajo no cuentan con los elementos ni materiales, ni técnicos, ni jurídicos para poder
materializarse. Estamos frente a una simulación institucionalizada.
Los delitos contra la libertad de expresión son uno de los temas más ominosos en la agenda
nacional. En los últimos años se han incrementado de manera evidente y alarmante las agresiones a
las personas físicas y morales, especialmente medios y periodistas, que hacen uso de este derecho
en el país. Quienes ejercitan de manera cotidiana su libertad de expresión, derecho fundamental de
todas las personas y componente básico de la democracia -‐no sobra decirlo, se encuentran cada vez
con mayor frecuencia en situaciones de riesgo y bajo amenaza, tanto de poderes públicos, como
pueden ser los gobiernos de algunas entidades federativas, como de poderes salvajes y privados9.
En este contexto, la creación de una dependencia abocada únicamente a la prevención,
procesamiento e investigación de los delitos –graves-‐ referentes a esta materia, podría haber sido
una acción virtuosa dentro del sexenio del presidente Felipe Calderón que abonara en la dirección
correcta para la solución de este problema. Sin embargo, como lo demuestran los resultados de este 9 Tal como lo ha señalado ARTICLE 19 en diversos documentos. Desde 2006 hasta la fecha se tienen registrados 72 homicidios de personas que ejercían el oficio de periodista, así como una cantidad significativa de agresiones contra instalaciones de medios de comunicación y amenazas contra diversos profesionales de la información que les han obligado en algunos casos a buscar asilo lejos de sus lugares de origen por cuestiones de seguridad.
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estudio, la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Cometidos contra Periodistas es poco más
que una dirección glorificada de la Procuraduría.
Uno de los principales factores que abonan en el malestar con la democracia constitucional y los
pilares institucionales por medio de los cuales busca materializar sus principios básicos es la
simulación, especialmente en lo referente al efectivo reconocimiento y garantía de un derecho
fundamental; remisa y horizonte primordial de todo el entramado jurídico e institucional de
cualquier país que pretenda denominarse como democrático. La creación de una dependencia
especializada para canalizar delitos contra la libertad de expresión con capacidades acotadas y un
presupuesto mínimo es un ejemplo de este tipo de simulación y la pobreza de sus resultados, más
que sorprendernos es solo la evidencia del fracaso de una iniciativa mediáticamente atractiva pero
poco eficaz, que únicamente abona en la deconstrucción institucional y profundiza la problemática
en materia de protección a periodistas y menoscabo a la libertad de expresión que actualmente vive
el país.
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