a funcao consultiva da advocacia-geral da uniao

1

A FUNCcedilAtildeO CONSULTIVA DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIAtildeO NA

PREVENCcedilAtildeO DA CORRUPCcedilAtildeO NAS LICITACcedilOtildeES E CONTRATACcedilOtildeES

PUacuteBLICAS

Angeacutelica Moreira Dresch da Silveira

RESUMO

A corrupccedilatildeo envolvendo licitaccedilotildees e contrataccedilotildees realizadas pela Administraccedilatildeo Puacuteblica ou

seja oacutergatildeos da administraccedilatildeo direta fundos especiais autarquias fundaccedilotildees puacuteblicas

empresas puacuteblicas sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou

indiretamente pela Uniatildeo Estados Distrito Federal e Municiacutepios junto a fornecedores

privados revelada por atos de improbidade administrativa tem sido comumente objeto de

escacircndalos e implica em grandes prejuiacutezos aos cofres puacuteblicos Estima-se que em alguns

casos a corrupccedilatildeo represente mais de 30 dos custos governamentais decorrentes de

processos de licitaccedilatildeo

A minuciosa anaacutelise das minutas de editais de licitaccedilatildeo bem como dos respectivos contratos

pelo setor consultivo da Advocacia-Geral da Uniatildeo constitui um fator determinante na

prevenccedilatildeo de bdquoatos de corrupccedilatildeo‟ na medida em que permite limitar o grau de arbiacutetrio dos

agentes puacuteblicos envolvidos nesses procedimentos detectar as situaccedilotildees de risco e as

ilicitudes que natildeo raro permeiam os atos e contratos administrativos

O assessoramento juriacutedico aos oacutergatildeos da Administraccedilatildeo Puacuteblica no controle interno da

legalidade administrativa dos atos a serem por eles praticados ou jaacute efetivados e em especial

o exame das regras que disciplinaratildeo o procedimento licitatoacuterio bem como daquelas que

deveratildeo regular a execuccedilatildeo contratual e dos atos pelos quais se vaacute reconhecer a

inexigibilidade ou decidir a dispensa de licitaccedilatildeo constituem funccedilotildees especiacuteficas dos Nuacutecleos

de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) unidades da Consultoria-Geral da Uniatildeo(CGU) oacutergatildeo de

direccedilatildeo superior da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU)

Palavras-chave Advocacia-Geral da Uniatildeo corrupccedilatildeo licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas

Ex- Procuradora do Municiacutepio de Porto Alegre Ex- Procuradora do Estado do Rio Grande do Sul

Advogada da Uniatildeo Especialista em Direito e Economia ndash UFRGS Especialista em Direito Puacuteblico ndash ESVJ e

Especializanda em Direitos Fundamentais e Direitos do Consumidor-UFRGS

2

INTRODUCcedilAtildeO

A corrupccedilatildeo no setor puacuteblico tem sido objeto constante na pauta de grandes economias

mundiais Isso porque ela gera custos como a diminuiccedilatildeo do crescimento econocircmico

comprometimento das instituiccedilotildees poliacuteticas descreacutedito dos serviccedilos puacuteblicos e o agravamento

de problemas sociais Interfere negativamente na avaliaccedilatildeo do risco de investimentos na

economia de paiacuteses que convivem com ela

Diante dos graves problemas causados pela corrupccedilatildeo desenvolve-se no Paiacutes a

necessaacuteria conscientizaccedilatildeo da importacircncia das atividades de fiscalizaccedilatildeo e de controle

exercidas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo e pela Controladoria-Geral da Uniatildeo no combate

e na prevenccedilatildeo agrave corrupccedilatildeo

Ao lado dessas instituiccedilotildees sobressai o papel da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU)

oacutergatildeo responsaacutevel pela representaccedilatildeo judicial e extrajudicial da Uniatildeo bem como pela

prestaccedilatildeo exclusiva de consultoria e assessoramento juriacutedico do Poder Executivo

A atuaccedilatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo se desenvolve atraveacutes de duas aacutereas Na aacuterea

do consultivo por meio do assessoramento e orientaccedilatildeo dos dirigentes do Poder Executivo

Federal de suas autarquias e fundaccedilotildees puacuteblicas visando conferir seguranccedila juriacutedica aos atos

administrativos que seratildeo por eles praticados notadamente quanto agrave materializaccedilatildeo das

poliacuteticas puacuteblicas agrave viabilizaccedilatildeo juriacutedica das licitaccedilotildees e dos contratos e ainda na proposiccedilatildeo

e anaacutelise de medidas legislativas (Leis Medidas Provisoacuterias Decretos e Resoluccedilotildees entre

outros) Ou seja a atuaccedilatildeo do consultivo da AGU visa orientar o administrador quanto agrave

legalidade de seus atos evitando a praacutetica de fraudes nos procedimentos licitatoacuterios e na

execuccedilatildeo de contratos puacuteblicos Na aacuterea do contencioso por meio da representaccedilatildeo judicial e

extrajudicial da Uniatildeo aleacutem de suas autarquias e fundaccedilotildees puacuteblicas Isto implica dentre

outras medidas de defesa do patrimocircnio puacuteblico e da probidade na Administraccedilatildeo no

ajuizamento de accedilotildees judiciais de improbidade administrativa para fins de puniccedilatildeo dos

responsaacuteveis por desvios de dinheiro puacuteblico e para o devido ressarcimento ao eraacuterio Desse

modo o espectro das accedilotildees desenvolvidas pela AGU eacute amplo no consultivo as atividades

relacionadas agrave anaacutelise de editais de licitaccedilotildees e de minutas de contratos administrativos

estatildeo voltadas agrave prevenccedilatildeo dos atos de corrupccedilatildeo e na aacuterea contenciosa ao combate agrave

corrupccedilatildeo e ao devido ressarcimento ao eraacuterio

A corrupccedilatildeo pode se materializar atraveacutes da apropriaccedilatildeo indevida de bens serviccedilos e

dinheiro puacuteblicos cobranccedila de propinas extorsatildeo compra e venda de influecircncia poliacutetica e

atraveacutes de fraudes em licitaccedilotildees

Uma das formas mais comuns de corrupccedilatildeo eacute a fraude praticada no acircmbito das

licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas Ou seja bdquoFrustrar a licitude do processo licitatoacuterio ou

dispensaacute-lo indevidamente‟ constituem atos de improbidade administrativa que causam

prejuiacutezos ao eraacuterio tipificados expressamente no art 10 inciso VIII da lei de Improbidade

Administrativa (Lei 842992)

Improbidade significa o agir com desonestidade maacute-feacute ou com ausecircncia de lisura As

licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas devem ser pautadas em atos de probidade administrativa

(honestidade) espeacutecie de moralidade administrativa princiacutepio constitucional ao qual estaacute

afeta a conduta de todo o administrador puacuteblico A probidade nesse sentido estaacute relacionada

agrave conduta dos agentes puacuteblicos que devem ser liacutecitas sob pena de configurar ato de

improbidade se assim estiver tipificado na Lei 842992

Parte-se da premissa de que o poder discricionaacuterio concedido agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica

para a praacutetica de atos administrativos com liberdade de escolha quanto a sua conveniecircncia

oportunidade e conteuacutedo tem sido determinante na vulnerabilidade desses procedimentos agrave

corrupccedilatildeo

3

Neste artigo procuramos demonstrar a importacircncia da atividade consultiva da

Advocacia-Geral da Uniatildeo desenvolvida pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs)

nos Estados na prevenccedilatildeo da corrupccedilatildeo e na preservaccedilatildeo da probidade nos procedimentos

licitatoacuterios e de contrataccedilotildees diretas

Inicialmente definimos a posiccedilatildeo dos NAJs dentro da estrutura institucional da

Advocacia-Geral da Uniatildeo pontuando dentre suas atribuiccedilotildees aquelas que entendemos de

fundamental importacircncia para evitar a praacutetica dos atos de improbidade administrativa nesses

procedimentos

A seguir partindo de uma definiccedilatildeo do que seja bdquocorrupccedilatildeo‟ nesse contexto satildeo

abordadas questotildees atinentes ao direcionamento da licitaccedilatildeo superfaturamento de preccedilos

fracionamento de despesas subcontrataccedilatildeo e fiscalizaccedilatildeo contratual

A importacircncia desse estudo eacute evidente porque segundo estimativas por setores

especializados em alguns casos a corrupccedilatildeo representa mais de 30 dos custos

governamentais decorrentes de processos de licitaccedilatildeo De acordo com o Instituto Brasileiro

de Planejamento Tributaacuterio ndash IBPT o Brasil perde anualmente 32 da arrecadaccedilatildeo tributaacuteria

em corrupccedilatildeo e ineficiecircncia administrativa

A atividade preventiva deve partir da compreensatildeo das condiccedilotildees que propiciam a

corrupccedilatildeo Agrave vista disso o exame juriacutedico dos editais dos procedimentos licitatoacuterios e dos

instrumentos referentes aos contratos administrativos daiacute decorrentes revela-se mecanismo de

fundamental importacircncia no controle dos atos de improbidade administrativa que causam

prejuiacutezos ao Eraacuterio como se revelam as fraudes agrave licitaccedilatildeo

1 OS NUacuteCLEOS DE ASSESSORAMENTO JURIacuteDICO (NAJS) NA ESTRUTURA

INSTITUCIONAL DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIAtildeO (AGU)

A Consultoria-Geral da Uniatildeo (CGU) constitui o oacutergatildeo de direccedilatildeo superior da

Advocacia-Geral da Uniatildeo(AGU) e eacute responsaacutevel pelo assessoramento juriacutedico aos oacutergatildeos

do Poder Executivo Nesse sentido dispotildee a Lei Complementar 73 de 11 de fevereiro de

19931

Art 2ordm - A Advocacia-Geral da Uniatildeo compreende

I - oacutergatildeos de direccedilatildeo superior

a) o Advogado-Geral da Uniatildeo

b) a Procuradoria-Geral da Uniatildeo e a da Fazenda Nacional

c) Consultoria-Geral da Uniatildeo

d) o Conselho Superior da Advocacia-Geral da Uniatildeo e

e) a Corregedoria-Geral da Advocacia da Uniatildeo

Art 10 - Agrave Consultoria-Geral da Uniatildeo direta e imediatamente subordinada ao

Advogado-Geral da Uniatildeo incumbe principalmente colaborar com este em seu

assessoramento juriacutedico ao Presidente da Repuacuteblica produzindo pareceres

informaccedilotildees e demais trabalhos juriacutedicos que lhes sejam

atribuiacutedos pelo chefe da instituiccedilatildeo

Em Brasiacutelia as atividades relacionadas ao assessoramento juriacutedico dos Ministeacuterios satildeo

desempenhadas por Consultorias Juriacutedicas especializadas2

1 Institui a Lei orgacircnica da Advocacia-Geral da Uniatildeo e daacute outras providecircncias

2 Art 11 - Agraves Consultorias Juriacutedicas oacutergatildeos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado ao

Secretaacuterio-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidecircncia da Repuacuteblica e ao Chefe do Estado-Maior

das Forccedilas Armadas compete especialmente I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo

4

Nos Estados-membros esta atividade consultiva encontra-se afeta aos Nuacutecleos de

Assessoramento Juriacutedico (NAJs) que integram portanto a estrutura da CGU

Aos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico compete dentre outras atribuiccedilotildees analisar

de forma preventiva a constitucionalidade e a legalidade dos atos a serem praticados ou jaacute

efetivados por administradores puacuteblicos federais que atuam fora de Brasiacutelia

No acircmbito deste controle preventivo os NAJs analisam preacutevia e conclusivamente os

textos de editais de licitaccedilatildeo os respectivos contratos e instrumentos congecircneres a serem

celebrados e publicados e tambeacutem os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou

decidir a dispensa de licitaccedilatildeo

Nesse sentido o disposto no art 19 incisos VI e VII aliacuteneas bdquoa e b‟ do Ato

Regimental no 05 de 27092007 da AGU3

Art 19 Compete aos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico

I - assessorar os oacutergatildeos e autoridades da Administraccedilatildeo Federal Direta localizados

fora do Distrito Federal quanto agraves mateacuterias de competecircncia legal ou regulamentar

desses oacutergatildeos e autoridades sem prejuiacutezo da competecircncia das Consultorias Juriacutedicas

dos Ministeacuterios ou oacutergatildeos equivalentes prevista no art 11 da Lei Complementar nordm

73 de 1993

[]

VI - assistir os oacutergatildeos e autoridades assessorados no controle interno da legalidade

administrativa dos atos a serem por eles praticados ou jaacute efetivados

VII - examinar preacutevia e conclusivamente no acircmbito dos oacutergatildeos assessorados

a) os textos de editais de licitaccedilatildeo e os respectivos contratos ou instrumentos

congecircneres a serem celebrados e publicados e

b) os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou decidir a dispensa de

licitaccedilatildeo (grifei)

[]

A Lei de Licitaccedilotildees ( Lei 8666de 21 de junho de 1993) dispotildee no seu art 38 inciso

VI que dentre os documentos que devem compor o procedimento administrativo estatildeo os

pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos emitidos sobre a licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade No

paraacutegrafo uacutenico do mesmo dispositivo legal refere que ldquoAs minutas de editais de licitaccedilatildeo

bem como as dos contratos acordos convecircnios ou ajustes devem ser previamente

examinadas e aprovadas por assessoria juriacutedica da Administraccedilatildeordquo(grifei)

Pois bem esse assessoramento juriacutedico realizado agrave Administraccedilatildeo constitui em

siacutentese atribuiccedilatildeo dos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico que em sua maior parte

concentra-se na anaacutelise de editais de licitaccedilatildeo e minutas de contratos administrativos

efetivados no acircmbito dos oacutergatildeos assessorados (p ex Superintendecircncias Regionais da Poliacutecia

Federal da Poliacutecia Rodoviaacuteria Federal do Ministeacuterio da Agricultura do Ministeacuterio do

Trabalho e Emprego Unidades Regionais de Atendimento da proacutepria AGU Unidades

Militares como o Comandos Regionais do Exeacutercito da Aeronaacuteutica dentre outros)

O trabalho desenvolvido pelos Nuacutecleos de assessoramento natildeo tem se limitado agrave

anaacutelise de editais de licitaccedilatildeo dos oacutergatildeos assessorados Em Porto Alegre no ano de 2006 e

em Satildeo Pauloneste ano de 2008 os respectivos NAJs elaboraram modelos padrotildees de editais

de licitaccedilatildeo e seus anexos em conformidade com a legislaccedilatildeo de regecircncia das vaacuterias

[] V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por

ela praticados ou jaacute efetivados e daqueles oriundos de oacutergatildeo ou entidade sob sua coordenaccedilatildeo juriacutedicaVI -

examinar preacutevia e conclusivamente no acircmbito do Ministeacuterio Secretaria e Estado-Maior das Forccedilas Armadas

a) os textos de edital de licitaccedilatildeo como os dos respectivos contratos ou instrumentos congecircneres a serem

publicados e celebrados b) os atos pelos quais se vaacute reconhecer a inexigibilidade ou decidir a dispensa de

VII 3 Dispotildee sobre a competecircncia estrutura e o funcionamento da Consultoria-Geral da Uniatildeo e as atribuiccedilotildees de seu

titular e demais dirigentes

5

modalidades existentes no ordenamento juriacutedico brasileiro visando agilizar os procedimentos

e evitar questionamentos judiciais acerca da regularidade dos certames Isso eacute claro contribui

muito para cercear subjetivismos limitar a discricionariedade do administrador viacutecios que

natildeo raro permeiam vaacuterios editais oriundos de oacutergatildeos assessorados e acabam tornando o

procedimento vulneraacutevel agrave corrupccedilatildeo

Definida a posiccedilatildeo institucional dos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) na

estrutura da Advocacia-Geral da Uniatildeo passaremos a demonstrar como a atividade preventiva

desenvolvida por eles revela-se uacutetil na prevenccedilatildeo agrave corrupccedilatildeo nas licitaccedilotildees e contrataccedilotildees

puacuteblicas

2 A CORRUPCcedilAtildeO NAS LICITACcedilOtildeES E CONTRATACcedilOtildeES PUacuteBLICAS O

DIRECIONAMENTO DA LICITACcedilAtildeO O SUPERFATURAMENTO DE PRECcedilOS E

O FRACIONAMENTO DE DESPESA

A palavra bdquocorrupccedilatildeo‟ vem do latim ldquorumpererdquo- romper que significa a quebra de

algo uma regra de conduta moral social ou legal4 A melhor definiccedilatildeo no contexto

analisado eacute aquela que considera corrupccedilatildeo como o uso de cargo puacuteblico para benefiacutecio

particular5 envolvendo sempre um agente puacuteblico e um agente privado

6 Em outras palavras

consiste no uso do poder para obter vantagens iliacutecitas

Uma licitaccedilatildeo seja para a aquisiccedilatildeo de bens seja para a contrataccedilatildeo de um serviccedilo

sempre coloca de um lado um agente puacuteblico e de outro fornecedores empresas que

disputam entre si a contrataccedilatildeo para o fornecimento dos bens ou serviccedilos pretendidos pela

Administraccedilatildeo De um lado o puacuteblico com sua accedilatildeo predefinida pela lei de outro o privado

com ampla liberdade de atuaccedilatildeo

Abramo e Capobianco em estudo acerca do tema bdquolicitaccedilotildees e corrupccedilatildeo‟ apontam o

grau de discricionariedade atribuiacutedo ao administrador como a causa da vulnerabilidade de

um sistema legal de licitaccedilotildees Quanto maior for este grau maiores seratildeo as oportunidades de

corrupccedilatildeo7Assim o que permitiria a corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees e contratos puacuteblicos seriam as

decisotildees do administrador que por exemplo excluem empresas da competitividade atraveacutes

de exigecircncias criteacuterios financeiros e teacutecnicos natildeo justificados ou melhor justificados sob o

vieacutes do ldquointeresse puacuteblicordquo que mascara na verdade interesses privados estabelecem

criteacuterios arbitraacuterios de julgamento das propostas ou ainda privileacutegios na fiscalizaccedilatildeo dos

contratos e no cumprimento de obrigaccedilotildees pela contratada

4 TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff Paper v 45 n

4 p 559-594 dec 1998 5 De acordo com a teoria econocircmica neoclaacutessica a atividade de alguns indiviacuteduos e grupos na busca de

rendas extramercado ( ganhos que natildeo tem origem nem no trabalho nem no capital) para si proacuteprios atraveacutes

do controle do Estado denomina-se bdquorent ndashseekingrsquoEssas atividades bdquorent-seekingrsquo visam transferir renda natildeo

geraacute-la Assim transpondo para a aacuterea de licitaccedilotildees e contratos o direcionamento de licitaccedilotildees e a criaccedilatildeo de

privileacutegios aos agentes econocircmicos determinados por criteacuterios natildeo competitivos pode gerar um alto custo

para a sociedadeIsso porque do ponto de vista da eficiecircncia econocircmica as atividades ldquorent-seekingrsquo

implicam na alocaccedilatildeo ineficiente de recursos econocircmicos escassos em atividades improdutivas (SILVA

Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia poliacutetica 1ordf Parte In

Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3 1997) 6 Conceito apresentado no relatoacuterio desenvolvido por bdquoKroll (wwwkrollworldwidecom) The risk Consulting

Company‟ e Transparecircncia Brasil (wwwtransparenciaorgbr)‟ intitulado ldquoFraude e Corrupccedilatildeo no Brasil A

perspectiva do setor privadordquo colaboradores Johann G Lambsdorff Wilton de Oliveira Bussab e Salo

Vinocur Coslovsky 7 ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor puacuteblico e setor

privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set 2008

6

Em outros termos o grau de arbiacutetrio conferido ao agente puacuteblico pode propiciar

praacuteticas de direcionamento da licitaccedilatildeo o que burla o princiacutepio da isonomia e elimina a

concorrecircncia fundamental agrave seleccedilatildeo da proposta mais vantajosa para a futura contrataccedilatildeo O

direcionamento do procedimento licitatoacuterio a praacutetica de superfaturamento de preccedilos e o

fracionamento de despesa com vistas agrave licitaccedilatildeo em modalidade diversa daquela prevista em

lei ou visando agrave contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo retratam as formas mais comuns de

corrupccedilatildeo

Na dicccedilatildeo do disposto no art 3ordm da Lei de Licitaccedilotildees

Art 3

ordm A licitaccedilatildeo destina-se a garantir a observacircncia do princiacutepio constitucional

da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administraccedilatildeo e seraacute

processada e julgada em estrita conformidade com os princiacutepios baacutesicos da

legalidade da impessoalidade da moralidade da igualdade da publicidade da

probidade administrativa da vinculaccedilatildeo ao instrumento convocatoacuterio do julgamento

objetivo e dos que lhes satildeo correlatos (grifei)

21 Direcionamento da licitaccedilatildeo

O direcionamento da licitaccedilatildeo ocorre quando o administrador puacuteblico do oacutergatildeo

licitante estabelece exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica e econocircmico-financeira condiccedilotildees

especiais que soacute determinada (s) empresa(s) possui (em) burlando assim a concorrecircncia

excluindo a maioria das empresas interessadas do certame Consiste numa espeacutecie de

ldquoreserva de mercadordquo ficta porque as possiacuteveis concorrentes jaacute satildeo desclassificadas antes

mesmo da abertura de suas propostas permanecendo apenas aquele fornecedor envolvido no

esquema de corrupccedilatildeo

Os agentes corruptos podem criar assim um ldquomonopoacutelio‟ da empresa participante do

processo licitatoacuterio Exemplificando nas compras efetuadas atraveacutes da modalidade licitatoacuteria

convite a Lei de Licitaccedilotildees -Lei 866693- no seu art22 sect3ordmexige que se obtenham no

miacutenimo trecircs distintas cartas com proposta de preccedilo O agente puacuteblico pode escolher apenas

uma empresa e esta se encarrega de encontrar as outras duas cartas Evidentemente que isso

pode ocorrer por desiacutedia da Administraccedilatildeo e natildeo necessariamente por ato de corrupccedilatildeo8 Mas

essa modalidade licitatoacuteria permite esse dirigismo na escolha do contratado

Pode ocorrer ainda que a decisatildeo do administrador sobre o vencedor da licitaccedilatildeo seja

tomada com base em aspectos subjetivos travestidos de natureza teacutecnica O exerciacutecio de

arbiacutetrio no julgamento pode ser reforccedilado por uma definiccedilatildeo imprecisa do objeto da licitaccedilatildeo

Por exemplo consideraccedilotildees sobre a qualidade necessariamente subjetivas passam a fazer

parte do processo de definiccedilatildeo do vencedor Dessa forma torna-se faacutecil ldquovenderrdquo o resultado

do julgamento9

A modalidade convite estaacute mais vulneraacutevel agraves praacuteticas iliacutecitas porque eacute aquela que

atribui o maior grau de discricionariedade ao administrador puacuteblico O administrador escolhe

dentre trecircs fornecedoresprestadores de serviccedilos aquele que seraacute o contratado para a execuccedilatildeo

do objeto licitado Isso permite simulaccedilotildees como por exemplo a contrataccedilatildeo de empresa que

natildeo fabrica nem presta os serviccedilos relacionados ao objeto do contrato ou seja a contratada

natildeo pertence ao ramo de atividade objeto da licitaccedilatildeo Tambeacutem pode ocorrer que a

contratadaconvidada pertenccedila ao mesmo proprietaacuterio das demais empresas convidadas o que

8 CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad Carlos III

Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de Economia 02) 9 ABRAMO CAPOBIANCO 2008

7

evidencia fraude agrave competitividade entre as licitantes jaacute que a concorrecircncia eacute de fato

eliminada

A Lei de Licitaccedilotildees define como crime o ato de frustrar ou fraudar o caraacuteter

competitivo do procedimento Vejamos

Art 90 Frustrar ou fraudar mediante ajuste combinaccedilatildeo ou qualquer outro

expediente o caraacuteter competitivo do procedimento licitatoacuterio com o intuito de

obter para si ou para outrem vantagem decorrente da adjudicaccedilatildeo do objeto da

licitaccedilatildeo Pena - detenccedilatildeo de 2 (dois) a 4 (quatro) anos e multa

A Lei de Improbidade administrativa a seu turno define a fraude como ato de

improbidade que causa prejuiacutezos ao eraacuterio

Art 10 Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesatildeo ao eraacuterio

qualquer accedilatildeo ou omissatildeo dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial desvio

apropriaccedilatildeo malbaratamento ou dilapidaccedilatildeo dos bens ou haveres das entidades

referidas no art 1ordm desta lei e notadamente

[]

VIII - frustrar a licitude de processo licitatoacuterio ou dispensaacute-lo

indevidamente‟(grifei)

A anaacutelise preacutevia da minuta do edital e seus anexos pelos NAJs permite muitas vezes

detectar o excesso de arbiacutetrio conferido ao administrador nas diversas fases que compotildeem o

procedimento licitatoacuterio inclusive os criteacuterios de julgamentos ldquodirigidosrdquo Viabiliza-se assim

um controle preventivo da legalidade tornando o procedimento menos vulneraacutevel a atos de

corrupccedilatildeo

22 Superfaturamento

O superfaturamento consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos referentes

ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros adicionais agrave

empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos superfaturados

significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado

Marccedilal Justen Filho10

leciona que o superfaturamento natildeo significa necessariamente

um preccedilo bdquofalso‟ ou bdquolucro excessivo‟ mas sim uma elevaccedilatildeo injustificada do valor de um

bem ou serviccedilo quando a contrataccedilatildeo se daacute com o Estado ou seja perante particulares o

contratado pratica outros preccedilos significativamente menores A caracterizaccedilatildeo de preccedilo

superfaturado estaria vinculada a alteraccedilatildeo das condiccedilotildees habituais de negoacutecios e na oneraccedilatildeo

injustificada dos cofres puacuteblicos ou seja a licitante perante contratantes particulares pratica

determinados preccedilos mas quando a contratante eacute a Administraccedilatildeo Puacuteblica esses mesmos

valores satildeo elevados injustificadamente de forma a provocar excessiva onerosidade aos

cofres puacuteblicos

10

JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11 ed Satildeo Paulo

Dialeacutetica 2005 p 295

8

Nessa ordem de ideacuteias traz-se agrave colaccedilatildeo a doutrina de Jorge Ulisses Jacoby

Fernandes11

referindo decisatildeo do Tribunal de Contas da Uniatildeo12

Tecnicamente a parcela excedente ao preccedilo justo ou de mercado caracteriza-se como

prejuiacutezo Quando a Administraccedilatildeo Puacuteblica contrata com preccedilos superfaturados haacute o

desembolso de despesa em valor excedente sem contraprestaccedilatildeo parcela essa que

deve ser considerada como prejuiacutezo como o eacute qualquer despesa sem amparo legal

processada pela Administraccedilatildeo Se eacute dever indeclinaacutevel contratar a preccedilos de

mercado qualquer despesa efetivada aleacutem desse limite deve ser reembolsada ao

Eraacuterio pelo agente responsaacutevel direto pela sua efetivaccedilatildeo

A praacutetica de superfaturamento estaacute diretamente associada agrave ausecircncia ou insuficiecircncia

de uma ampla e preacutevia pesquisa de preccedilos seja para as contrataccedilotildees que exigem licitaccedilatildeo

seja para os casos de contrataccedilatildeo direta (dispensa e inexigibilidade de licitaccedilotildees - arts 24 e 25

da Lei 866693 respectivamente)

A Administraccedilatildeo previamente agrave licitaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo direta de obras serviccedilos e

compras (art 7 sect2ordm II e art14 da Lei de Licitaccedilotildees ) deve proceder a uma ampla pesquisa

de preccedilos a fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido definir os recursos

orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura das despesas contratuais aleacutem de servir de

balizamento para a anaacutelise das propostas dos licitantes O criteacuterio de aceitabilidade das

propostas poderaacute ter como base o preccedilo maacuteximo13

fixado caso em que as propostas

oferecidas superiores a esse valor seratildeo desclassificadas ou pode a Administraccedilatildeo fixar um

valor estimado que admite em princiacutepio a contrataccedilatildeo por preccedilo superior desde que

compatiacutevel com o preccedilo de mercado devidamente justificadoambos os criteacuterios (preccedilo

maacuteximo ou preccedilo estimado) podem implicar em prejuiacutezos ao eraacuterio quando tiverem como

base preccedilos muito acima daqueles praticados pelo mercado ou seja superfaturados

De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo[1]

A fase interna do procedimento relativo a licitaccedilotildees puacuteblicas observaraacute a seguinte

sequumlecircncia de atos preparatoacuterios

[]

estimativa do valor da contrataccedilatildeo mediante comprovada pesquisa de

mercado []

Seratildeo consideradas natildeo autorizadas irregulares e lesivas ao patrimocircnio puacuteblico a

geraccedilatildeo de despesa ou assunccedilatildeo de obrigaccedilatildeo que natildeo atenderem ao disposto na

LRF [Lei de Responsabilidade Fiscal]

Segundo determina a LRF a estimativa da despesa e do seu impacto orccedilamentaacuterio-

financeiro eacute peccedila fundamental dos procedimentos de licitaccedilatildeo e deve estar

acompanhada das premissas e da metodologia de caacutelculo utilizadas para determinaacute-

la

11

FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo inexigibilidade

de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo procedimentos exigidos para a

regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte Foacuterum 2007 p 375 12

Acoacuterdatildeo 881999-Plenaacuterio TCU 13

De acordo com o art 40 incX da Lei 866693 poderaacute ser fixada preccedilo maacuteximo que a Administraccedilatildeo se

dispotildee a pagar pelo objeto contratado Na modalidade licitatoacuteria do pregatildeo para a aquisiccedilatildeocontrataccedilatildeo de

bens e serviccedilos comuns realizada atraveacutes do Sistema de Registro de Preccedilos -SRP eacute fixado no edital um valor

maacuteximo para cada item caso em que os lances acima deste valor satildeo desclassificados

9

O valor estimado da contrataccedilatildeo seraacute determinante na escolha da modalidade de

licitaccedilatildeo a ser realizada (concorrecircncia tomada de preccedilos convite) exceto quanto agrave

modalidade Pregatildeo14

A pesquisa de preccedilos constitui pressuposto inarredaacutevel agrave regularidade do processo

licitatoacuterio Ela definiraacute o custo real do objeto a ser contratado traduzindo-se na materializaccedilatildeo

dos princiacutepios da eficiecircncia e economicidade15

Nesse sentido a legislaccedilatildeo disciplinadora das

licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas

Lei ndeg 866693 (Lei Geral de Licitaccedilotildees)

Art 7deg []

sect 2ordm - As obras e os serviccedilos somente poderatildeo ser licitados quando

II ndash existir orccedilamento detalhado em planilhas que expressem a composiccedilatildeo de

todos os seus custos unitaacuterios []

sect 9deg - O disposto neste artigo aplica-se tambeacutem no que couber aos casos dispensa e

inexigibilidade de licitaccedilatildeo

Art 15 As compras sempre que possiacutevel deveratildeo

III ndash submeter-se agraves condiccedilotildees de aquisiccedilatildeo e pagamento semelhantes agraves do

setor privado

[]

sect 6o Qualquer cidadatildeo eacute parte legiacutetima para impugnar preccedilo constante do quadro

geral em razatildeo de incompatibilidade desse com o preccedilo vigente no mercado

Art 43 ndash A licitaccedilatildeo seraacute processada e julgada com observacircncia dos seguintes

requisitos procedimentais []

IV ndash verificaccedilatildeo da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e

conforme o caso com os preccedilos correntes no mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial

competente ou ainda com os constantes do sistema de registro de preccedilos os quais

deveratildeo ser devidamente registrados na ata de julgamento promovendo a

desclassificaccedilatildeo das propostas desconformes ou incompatiacuteveis

Decreto nordm 617007( Dispotildee sobre as normas relativas agraves transferecircncias de

recursos da Uniatildeo mediante convecircnios e contratos de repasse e daacute outras

providecircncias)

Art 11 Para efeito do disposto no art 116 da Lei nordm 8666 de 1993 a aquisiccedilatildeo de

produtos e a contrataccedilatildeo de serviccedilos com recursos da Uniatildeo transferidos a entidades

privadas sem fins lucrativos deveratildeo observar os princiacutepios da impessoalidade

moralidade e economicidade sendo necessaacuteria no miacutenimo a realizaccedilatildeo de cotaccedilatildeo

preacutevia de preccedilos no mercado antes da celebraccedilatildeo do contrato

Lei nordm 1052002( Institui a modalidade licitatoacuteria denominada pregatildeo para a

aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns) Art 3ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute o seguinte

III - dos autos do procedimento constaratildeo a justificativa das definiccedilotildees referidas no

inciso I deste artigo e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem

apoiados bem como o orccedilamento elaborado pelo oacutergatildeo ou entidade promotora da

licitaccedilatildeo dos bens ou serviccedilos a serem licitados

Decreto nordm 355500(Regulamenta o pregatildeo)

Art8ordm A fase preparatoacuteria do pregatildeo observaraacute as seguintes regras

14

O Pregatildeo constitui modalidade licitatoacuteria instituiacuteda pela Lei 10520 de 17072002 destinada

exclusivamente para a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos comuns independentemente do valor estimado da

contrataccedilatildeo Pode ser feito sob a forma presencial regulada pelo Decreto 35552000 ou eletrocircnica regulada

pelo Decreto 54502005 (BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Licitaccedilotildees e contratos orientaccedilotildees baacutesicas

3 ed Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006) 15

DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas eficiente gestatildeo de

recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo

Paulo no 170 p350 abr 2008

10

II - o termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de

propiciar a avaliaccedilatildeo do custo pela Administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado

considerando os preccedilos praticados no mercado a definiccedilatildeo dos meacutetodos a

estrateacutegia de suprimento e o prazo de execuccedilatildeo do contrato

III - a autoridade competente ou por delegaccedilatildeo de competecircncia o ordenador de

despesa ou ainda o agente encarregado da compra no acircmbito da Administraccedilatildeo

deveraacute

a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas de forma clara

concisa e objetiva de acordo com termo de referecircncia elaborado pelo requisitante

em conjunto com a aacuterea de compras obedecidas as especificaccedilotildees praticadas no

mercado

V - constaratildeo dos autos a motivaccedilatildeo de cada um dos atos especificados no inciso

anterior e os indispensaacuteveis elementos teacutecnicos sobre os quais estiverem apoiados

bem como o orccedilamento estimativo e o cronograma fiacutesico-financeiro de

desembolso se for o caso elaborados pela Administraccedilatildeo

Art 21 Os atos essenciais do pregatildeo inclusive os decorrentes de meios eletrocircnicos

seratildeo documentados ou juntados no respectivo processo cada qual oportunamente

compreendendo sem prejuiacutezo de outros o seguinte

III - planilhas de custo

Decreto nordm 545005(Regulamenta o pregatildeo eletrocircnico)

Art 9ordm []

sect 1ordm A autoridade competente motivaraacute os atos especificados nos incisos II e III

indicando os elementos teacutecnicos fundamentais que o apoacuteiam bem como quanto aos

elementos contidos no orccedilamento estimativo e no cronograma fiacutesico-financeiro de

desembolso se for o caso elaborados pela administraccedilatildeo

sect 2ordm O termo de referecircncia eacute o documento que deveraacute conter elementos capazes de

propiciar avaliaccedilatildeo do custo pela administraccedilatildeo diante de orccedilamento detalhado

definiccedilatildeo dos meacutetodos estrateacutegia de suprimento valor estimado em planilhas de

acordo com o preccedilo de mercado cronograma fiacutesico-financeiro se for o caso

criteacuterio de aceitaccedilatildeo do objeto deveres do contratado e do contratante

procedimentos de fiscalizaccedilatildeo e gerenciamento do contrato prazo de execuccedilatildeo e

sanccedilotildees de forma clara concisa e objetiva

O Nuacutecleo de Assessoramento Juriacutedico natildeo dispotildee de competecircncia para a anaacutelise

contaacutebil dos valores postos no orccedilamento estimativo elaborado pelo licitante nem para o

levantamento dos preccedilos cotados providecircncias a cargo dos oacutergatildeossetores teacutecnicos

competentes (princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees) mas deve verificar se constam dos autos

do processo os respectivos comprovantes orccedilamentos que serviram de paracircmetro agrave fixaccedilatildeo do

preccedilo A orientaccedilatildeo do NAJ no exame juriacutedico do procedimento licitatoacuterio e de contrataccedilatildeo

direta deve ser no sentido de que o oacutergatildeo licitante comprove a realizaccedilatildeo da pesquisa de

mercado atraveacutes da juntada dos respectivos orccedilamentos orientaccedilatildeo que encontra respaldo na

jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da UniatildeoVejamos

Realize pesquisa de preccedilos como forma de cumprir a determinaccedilatildeo contida no art

43 inciso IV da Lei de Licitaccedilotildees fazendo constar formalmente dos documentos

dos certames a informaccedilatildeo sobre a equivalecircncia dos preccedilos Acoacuterdatildeo 3012005

Plenaacuterio

Anexe aos processos de licitaccedilatildeo a impressatildeo da relaccedilatildeo de preccedilos praticados para o

bem pretendido extraiacuteda do moacutedulo gerencial de COMPRASNET SIASG-

CONSULTA PRECcedilOS PRATICADOS de modo a atender o que determina o art 2ordm

paraacutegrafo uacutenico da INSEDAP ndeg 0499 cc os artigos 15 inciso V e 43 inciso IV da

Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 12722004 Primeira Cacircmara

Realizaccedilatildeo de ampla pesquisa de preccedilos no mercado a fim de estimar o custo do

objeto a ser adquirido definir os recursos orccedilamentaacuterios suficientes para a cobertura

das despesas contratuais e servir de balizamento para a anaacutelise das propostas dos

11

licitantes em harmonia com os arts 7ordm sect 2ordm inciso III e 43 incisos IV e V todos da

Lei 86661993 Acoacuterdatildeo 11822004 Plenaacuterio

Em se tratando de obras jaacute decidiu o TCU que a configuraccedilatildeo de superfaturamento

exige o cotejo dos preccedilos praticados com outros executados em obras de igual porte (Acoacuterdatildeo

17092002-Plenaacuterio)

Haacute casos em que pela simples leitura da planilha de comparativo de preccedilos onde

normalmente constam no miacutenimo trecircs orccedilamentos de diferentes fornecedores constata-se

que um dos orccedilamentos representa valor bem superior ao menor orccedilamento fato que acaba

elevando o preccedilo meacutedio que seraacute fixado para a contrataccedilatildeo Nesses casos o NAJ orienta o

oacutergatildeo licitante diante do risco de superfaturamento jaacute que o preccedilo meacutedio acaba superando o

valor de mercado que tome por paracircmetro o valor do menor orccedilamento e fixe este como o

valor estimado ou o maacuteximo da contrataccedilatildeo Exemplificamos No comparativo de preccedilos obtidos junto a trecircs fornecedores (A-B-C) para a aquisiccedilatildeo

de determinado item o valor do maior orccedilamento obtido do fornecedor bdquoA‟ foi de

R$215000 que correspondia ao quaacutedruplo do valor correspondente ao menor orccedilamento-

R$49800 apresentado pelo fornecedor C Isto acaba por elevar o valor meacutedio que na

verdade deve refletir o preccedilo de mercado

O Tribunal de Contas da Uniatildeo define ldquoPreccedilo meacutedio eacute o elaborado com base em

pesquisa onde seraacute realizada a contrataccedilatildeo e deve refletir o preccedilo de mercadoPreccedilo estimado

eacute o paracircmetro de que dispotildee a Administraccedilatildeo para julgar licitaccedilotildees e efetivar contrataccedilotildees

desde que reflita o preccedilo de mercado Preccedilo de mercado eacute o corrente na praccedila pesquisada

Preccedilo praticado eacute o que a administraccedilatildeo contratante paga ao contratadordquo16

Esse tipo de procedimento natildeo eacute razoaacutevel porque sempre que um dos orccedilamentos se

apresentar superfaturado haveraacute uma elevaccedilatildeo da meacutedia Por isso o cabe ao NAJ

recomendar que a unidade licitante observe e evite cotaccedilotildees que representem valores

excessivamente superiores ao menor orccedilamento obtido Dessa forma se os valores

apresentados pelas empresas satildeo diacutespares a ponto de uma empresa apresentar orccedilamento com

valores consideravelmente superiores ao de outra resta afastada a possibilidade de consideraacute-

lo para fins de por meacutedia aritmeacutetica ser fixado o preccedilo meacutedio Nesses casos o preccedilo

estabelecido como valor meacutedio de referecircncia acaba sendo maior que os valores apresentados

pelos demais fornecedores resultando num valor de referecircncia bem acima do que poderia ser

alcanccedilado O oacutergatildeo licitante responsaacutevel pela pesquisa de preccedilos ao estabelecer aquele

patamar de aceitabilidade acaba por contratar por preccedilo superfaturado

Sob esse enfoque trago agrave colaccedilatildeo trecho do DespachoCoordenaccedilatildeo

NAJRSCGUAGU Nordm 16802006 que orienta

Orientamos o oacutergatildeo que eacute recomendaacutevel lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo

pesquisado ou definir o preccedilo meacutedio como sendo o preccedilo maacuteximo admitido com

base na apuraccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisado

Tal orientaccedilatildeo eacute extraiacuteda das liccedilotildees de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes17

Como regra geral temos sugerido

c) definir a informaccedilatildeo do menor e maior preccedilo pesquisados apurando-se a meacutedia

[]

O recomendaacutevel eacute lanccedilar como preccedilo maacuteximo o miacutenimo pesquisado

otimizando-se a vantagem da licitaccedilatildeo Contudo cada caso deve merecer reflexatildeo

proacutepriardquo (grifos nossos)

16

BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 39-40 17

FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed

Belo Horizonte Foacuterum 2005 p 239-240

12

Eacute de fundamental importacircncia tambeacutem na anaacutelise preventiva da regularidade do

procedimento licitatoacuterio que se oriente o oacutergatildeo licitante acerca da possibilidade de se utilizar

bancos de dados como instrumento equivalente agrave ampla pesquisa exigida no art 15 sect1ordm da

Lei 866693 No acircmbito federal o banco de dados do Sistema Integrado de Administraccedilatildeo de

Serviccedilos Gerais ndashSIASG atende a funccedilatildeo da ampla pesquisa como paracircmetro referencial

Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de

cadastramento de fornecedores operado on- line que cadastra e habilita pessoas fiacutesica e

juriacutedicas interessadas em participar de licitaccedilotildees realizadas por oacutergatildeos e entidades

integrantes do SIASG) registro de preccedilos de bens e serviccedilos (efetuado principalmente pelo

sistema COMPRASNET operado onndashline inclusive por meio da internet no siacutetio

wwwcomprasnetgovbr Oferece consultas a convites tomada de preccedilos e concorrecircncias

realizada pela Administraccedilatildeo Federal que pode ser realizada por qualquer interessado

Permite reduccedilatildeo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaccedilotildees) e ainda

cataacutelogo de materiais e serviccedilos( Define padrotildees de produtividade e qualidade de serviccedilos e

materiais especificados nas compras pela Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal)18

Embora os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico natildeo detenham a funccedilatildeo de oacutergatildeos de

controle como o Tribunal de Contas da Uniatildeo e os oacutergatildeos de controle interno da unidade

licitante na anaacutelise preacutevia da legalidade dos atos que compotildee a fase interna do procedimento

licitatoacuterio devem advertir o oacutergatildeo licitante da responsabilidade solidaacuteria em que incidem

agentes puacuteblicos e fornecedores ou prestadores de serviccedilos nas hipoacuteteses de

superfaturamento

Na hipoacutetese de contrataccedilatildeo direta (hipoacuteteses em que natildeo se realiza licitaccedilatildeo) adverte o

art 25 da Lei 866693 no seu sect2ordm

Art 25 Eacute inexigiacutevel a licitaccedilatildeo quando houver inviabilidade de competiccedilatildeo em

especial

[]

sect2o Na hipoacutetese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa se comprovado

superfaturamento respondem solidariamente pelo dano causado agrave Fazenda Puacuteblica

o fornecedor ou o prestador de serviccedilos e o agente puacuteblico responsaacutevel sem

prejuiacutezo de outras sanccedilotildees legais cabiacuteveis

A anaacutelise preventiva realizada pelos nuacutecleos de assessoramento da AGU comporta

ainda a advertecircncia de que mesmo apoacutes publicado o edital ou expedido o convite sendo

constatado que o valor estimado atribuiacutedo ao objeto da licitaccedilatildeo natildeo condiz com os preccedilos

praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados) deve o ordenador de despesas

declarar a nulidade parcial do procedimento licitatoacuterio alcanccedilando todos os atos praticados

desde a aprovaccedilatildeo da estimativa de custos baseada em pesquisa de preccedilos superfaturada ou

deficientemente instruiacuteda determinando prazo para que outra pesquisa de preccedilos seja

elaborada sob pena de responder solidariamente pela recomposiccedilatildeo dos prejuiacutezos advindos da

contrataccedilatildeo efetivada com preccedilos abusivos Isso representa o exerciacutecio da autotutela pela

proacutepria Administraccedilatildeo licitante nos termos ditados pela suacutemula 473 do Supremo Tribunal

Federal19

O Tribunal de Contas da Uniatildeo tem jurisprudecircncia paciacutefica no sentido de que a

Comissatildeo de Licitaccedilatildeo eacute tambeacutem responsaacutevel por irregularidades que em decorrecircncia de

processo licitatoacuterio forem praticadas pelos administradores fato quepor exemploocorre

quando o ordenador de despesas firma contrato com preccedilo superfaturado Parte-se do

18

FERNANDES 2005 p 214-215 19

Suacutemula 473 do STF A administraccedilatildeo pode anular seus proacuteprios atos quando eivados de viacutecios que os tornem

ilegaisporque deles natildeo se originam direitosou revogaacute-los por motivo de conveniecircncia e oportunidade

respeitados os direitos adquiridos e ressalvada em todos os casos a apreciaccedilatildeo judicial

13

pressuposto de que o ordenador de despesas que homologa a licitaccedilatildeo presume que a

Comissatildeo agiu com prudecircncia no julgamento das propostas podendo no maacuteximo ser lhe

atribuiacuteda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira maacute-feacute ou conivecircncia com os

membros da Comissatildeo20

De acordo com o Tribunal de Contas da Uniatildeo

A homologaccedilatildeo natildeo eacute ato meramente formal por meio dele a autoridade competente

lanccedila sua assinatura e expressa sua ciecircncia do resultado do certame exercendo o

controle sobre a legalidade do procedimento licitatoacuterio (Acoacuterdatildeo1131999-Plenaacuterio)

Mas como aferir o preccedilo superfaturado O Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU jaacute

considerou como paracircmetro o preccedilo dos contratos firmados com a mesma empresa por outro

oacutergatildeo puacuteblico e contrato anterior com o mesmo oacutergatildeo21

Tambeacutem jaacute tomou por fundamento o

disposto na Instruccedilatildeo Normativa SAACGAIN no 00297 de 02102007 a qual estabelece

que qualquer preccedilo superior agrave 5 ao do referencial representaria superfaturamento22

O superfaturamento de preccedilos constitui ato fraudulento e encontra-se tipificado na lei

de licitaccedilotildees e na lei de improbidade administrativa

Lei 866693

Art 96 Fraudar em prejuiacutezo da Fazenda Puacuteblica licitaccedilatildeo instaurada para

aquisiccedilatildeo ou venda de bens ou mercadorias ou contrato dela decorrente

I - elevando arbitrariamente os preccedilos

[]

Lei 842992





[]

V - permitir ou facilitar a aquisiccedilatildeo permuta ou locaccedilatildeo de bem ou serviccedilo por

preccedilo superior ao de mercado (grifei)

Ilustrativa neste aspecto a decisatildeo proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4ordf

Regiatildeo23

acerca da comprovaccedilatildeo da materialidade do tipo penal referido no art 96 inciso I

da lei de licitaccedilotildees

1 O art 96 inciso I da Lei 8666 que prevecirc a fraude em licitaccedilatildeo por meio da

elevaccedilatildeo arbitraacuteria de preccedilos abrange as hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo venda ou

contrataccedilatildeo decorrente do procedimento licitatoacuterio Assim a prestaccedilatildeo de serviccedilos

contratada por processo licitatoacuterio estaacute abarcada pelo tipo penal da citada lei

especial

2Comprova-se a materialidade e autoria do iliacutecito previsto no inciso I do art

96 da Lei 866693 pela diferenccedila de propostas ofertadas pelo reacuteu que em

contrato emergencial apresenta um valor e em posterior Tomada de Preccedilos

apresentou outro valor em torno de 50 abaixo do que havia contratado

20




Vide nesse sentido Acoacuterdatildeo 10197 -Plenaacuterio 22

Acoacuterdatildeo 08899-Plenaacuterio (FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos

legislaccedilatildeo selecionada e organizada com jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo

Horizonte Foacuterum 2008) 23

ACR 5662SC 7ordf Turma processo 20000401024978-3 DJ 26032003 Revista Foacuterum Administrativo-

Direito Puacuteblico v 3 n 26 p 2199-2203 abr 2003 apud FERNANDES op cit p 994

14

revelando arbitraacuteria elevaccedilatildeo do preccedilo do serviccedilo contratado evidenciando assim a

ocorrecircncia de prejuiacutezos agrave Fazenda Puacuteblica (grifei)

Expressivo tambeacutem o trecho da Decisatildeo 10902001-P no processo TC 0048742001-

4 que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler

Pode ocorrer na contrataccedilatildeo de obras puacuteblicas em regime de empreitada por preccedilo

unitaacuterio que haja determinados itens com preccedilos superfaturados embora o preccedilo

global da obra seja compatiacutevel com o de mercado Esses itens superfaturados no

decorrer da execuccedilatildeo da obra podem ter os seus quantitativos aumentados mediante

aditivos contratuais - eacute o chamado jogo de planilha Assim o custo total da obra

ficaraacute em desacordo com o de mercado arcando a Uniatildeo com o prejuiacutezo

O exemplo retrocitado revela uma praacutetica de superfaturamento em relaccedilatildeo a qual

deve o oacutergatildeo licitante atentar para evitar a responsabilizaccedilatildeo solidaacuteria dos membros da

comissatildeo de licitaccedilatildeo e da autoridade que homologa o procedimento

Daiacute a importacircncia de os Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) exigirem que os

caacutelculos constantes nas planilhas de custos apresentadas pela Administraccedilatildeo sejam objeto de

anaacuteliseparecer do setor teacutecnico competente acerca da sua regularidade Isso decorre do

princiacutepio da segregaccedilatildeo das funccedilotildees segundo o qual cada oacutergatildeosetor da Administraccedilatildeo deve

realizar a sua funccedilatildeo teacutecnica natildeo podendo o NAJ agregar funccedilotildees que satildeo da competecircncia

administrativa de outros oacutergatildeossetores da Administraccedilatildeo Ao NAJ compete apontar viacutecios

irregularidades na fase interna do procedimento que denotem ilegalidades e comprometam a

licitude da licitaccedilatildeo e da proacutepria contrataccedilatildeo

As contrataccedilotildees diretas (hipoacuteteses legais de licitaccedilatildeo dispensaacutevel dispensada e de

inexigibilidade de licitaccedilatildeo24

) satildeo pela proacutepria natureza mais vulneraacuteveis a praacuteticas de

superfaturamento de preccedilos Eacute que nesses casos a seleccedilatildeo do contrato mais vantajoso para a

Administraccedilatildeo natildeo se submete aos rigores de um procedimento licitatoacuterio formal mas a um

procedimento especial e simplificado

A dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor ndash hipoacutetese prevista no art 24 incisos I e II

da lei de licitaccedilotildees25

por exemplo natildeo exige publicidade como condiccedilatildeo de eficaacutecia do ato

Nesse sentido dispotildee o art 26 da referida lei

Art 26 As dispensas previstas nos sectsect 2

o e 4

o do art 17 e no inciso III e seguintes do

art 24 as situaccedilotildees de inexigibilidade referidas no art 25 necessariamente

justificadas e o retardamento previsto no final do paraacutegrafo uacutenico do art 8o desta

Lei deveratildeo ser comunicados dentro de 3 (trecircs) dias agrave autoridade superior para

ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo na imprensa oficial no prazo de 5 (cinco) dias como

condiccedilatildeo para a eficaacutecia dos atos

24

Licitaccedilatildeo dispensaacutevel eacute aquela prevista nas hipoacuteteses do art 24 da Lei 866693 cujas situaccedilotildees bdquonumerus

clausus‟ admitem a contrataccedilatildeo direta Neste caso a licitaccedilatildeo eacute possiacutevel poreacutem natildeo obrigatoacuteria Licitaccedilatildeo

dispensada eacute aquela em que a lei (art 17 I II sect2ordm e sect4ordm da Lei866693 -alienaccedilatildeo de bens imoacuteveis e moacuteveis)

desobriga expressamente a realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeoNeste caso o gestor puacuteblico natildeo pode licitar Inexigibilidade

de licitaccedilatildeo ocorre nas hipoacuteteses exemplificativas do art 25 da Lei 866693 quando haacute inviabilidade de

competiccedilatildeo porque haacute um soacute objeto ou fornecedor que atende agraves necessidades da Administraccedilatildeo contratante

(BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006) 25

Art 24 - Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por

cento) do limite previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior (ou seja ateacute R$1500000 ) desde que

natildeo se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma natureza e

no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente

II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite previsto na aliacutenea a do

inciso II do artigo anterior (ou seja ateacute R$800000 ) e para alienaccedilotildees nos casos previstos nesta Lei desde

que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser

realizada de uma soacute vez

15

De acordo com as orientaccedilotildees traccediladas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo26

e

repassadas aos oacutergatildeos assessorados pelos Nuacutecleos de Assessoramento da AGU nos casos de

dispensa de licitaccedilatildeo com base nos incisos III a XXV do art 24 bem como nas hipoacuteteses de

inexigibilidade do art 25 da Lei no 8666 de 1993 o procedimento simplificado deve ser

instruiacutedo com os elementos previstos no art 26 da referida lei observada a seguinte sequumlecircncia

de atos preparatoacuterios

1 solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto

2 justificativa da necessidade do objeto

3 caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa se

for o caso

4 elaboraccedilatildeo da especificaccedilatildeo do objeto e nas hipoacuteteses de aquisiccedilatildeo de material da

quantidade a ser adquirida

5 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos

6 indicaccedilatildeo dos recursos para a cobertura da despesa

7 razotildees da escolha do executante da obra ou do prestador do serviccedilo ou do

fornecedor do bem

8 anexaccedilatildeo do original das propostas (seratildeo aceitas propostas de preccedilos encaminhadas

por meio de correio eletrocircnico ldquoe-mailrdquo e por fax contendo a razatildeo social e CNPJ

especificaccedilatildeo do objeto valor e outras condiccedilotildees conforme o caso)27

9 anexaccedilatildeo do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos

documentos de regularidade exigidos28

10 declaraccedilatildeo de exclusividade expedida pelo oacutergatildeo competente no caso de

inexigibilidade

11 justificativa das situaccedilotildees de dispensa ou de inexigibilidade de licitaccedilatildeo com os

elementos necessaacuterios agrave sua caracterizaccedilatildeo conforme o caso

12 justificativa do preccedilo

13 pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos

14 documento de aprovaccedilatildeo dos projetos de pesquisa para aos quais os bens seratildeo

alocados se for o caso

15 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesa

16 comunicaccedilatildeo agrave autoridade superior no prazo de trecircs dias da dispensa ou da

situaccedilatildeo de inexigibilidade de licitaccedilatildeo

17 ratificaccedilatildeo e publicaccedilatildeo da dispensa ou da inexigibilidade de licitaccedilatildeo na imprensa

oficial no prazo de cinco dias a contar do recebimento do processo pela autoridade superior

18 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave inexigibilidade

19 assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente

Nos casos de contrataccedilatildeo direta em razatildeo do valor (art 24 incisos I e II da Lei

866693) deve o oacutergatildeo interessado instruir os autos com os seguintes documentos29

26

BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 p 238 27

Acoacuterdatildeo 17052003 Plenaacuterio

Proceda quando da realizaccedilatildeo de licitaccedilatildeo dispensa ou inexigibilidade agrave consulta de preccedilos correntes no

mercado ou fixados por oacutergatildeo oficial competente ou ainda constantes do sistema de registro de preccedilos em

cumprimento ao disposto no art 26 paraacutegrafo uacutenico inciso III e art 43 inciso IV da Lei 86661993 os

quais devem ser anexados ao procedimento licitatoacuterio [] 28


Deve ser observada a exigecircncia legal (art 29 inciso IV da Lei nordm 8666 de 1993) e constitucional (art 195 sect

3ordm da CF) de que nas licitaccedilotildees puacuteblicas mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade eacute obrigatoacuteria a

comprovaccedilatildeo por parte da empresa contratada de

Certidatildeo Negativa de Deacutebito (INSS - art 47 inciso I aliacutenea a da Lei nordm 8212 de 1991) Certidatildeo Negativa de

Deacutebitos de Tributos e Contribuiccedilotildees Federais (SRF-IN nordm 80 de 1997) e

Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art 27 da Lei nordm 8036 de 1990) 29

BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit p 239

16

1solicitaccedilatildeo do material ou serviccedilo com descriccedilatildeo clara do objeto




4 elaboraccedilatildeo de projetos baacutesico e executivo para obras e serviccedilos no que couber


6 pesquisa de mercado junto a trecircs fornecedores sempre que possiacutevel

7 anexaccedilatildeo do original das propostas

8 juntada do original ou coacutepia autenticada (ou conferida com o original) dos

documentos de regularidade exigidos


10 elaboraccedilatildeo de mapa comparativo de preccedilos

11 solicitaccedilatildeo de amostra do produto de menor preccedilo se necessaacuterio

12 autorizaccedilatildeo do ordenador de despesas

13 emissatildeo de nota de empenho ou documento equivalente

14 inclusatildeo de quaisquer outros documentos relativos agrave dispensa

A exigecircncia de que os autos do procedimento de contrataccedilatildeo direta sejam

regularmente instruiacutedos constitui uma garantia agrave regularidade transparecircncia e licitude do

procedimento evitando-se tanto quanto possiacutevel o desvio de finalidade caracterizador do ato

de improbidade administrativa tipificado no art 10 inciso VIII da Lei 842992 e do tipo penal

previsto no art 89 da Lei de Licitaccedilotildees respectivamente





[]


indevidamentersquo(grifei)

Art 89 Dispensar ou inexigir licitaccedilatildeo fora das hipoacuteteses previstas em lei ou

deixar de observar as formalidades pertinentes agrave dispensa ou agrave inexigibilidade

Pena - detenccedilatildeo de 3 (trecircs) a 5 (cinco) anos e multa

Paraacutegrafo uacutenico Na mesma pena incorre aquele que tendo comprovadamente

concorrido para a consumaccedilatildeo da ilegalidade beneficiou-se da dispensa ou

inexigibilidade ilegal para celebrar contrato com o Poder Puacuteblico

23 Fracionamento de despesas como forma de manipulaccedilatildeo da licitaccedilatildeo e das

contrataccedilotildees diretas

Acrescente-se agraves praacuteticas iliacutecitas de direcionamento da licitaccedilatildeo e de superfaturamento

de preccedilos o fracionamento de despesa como uma forma de manipulaccedilatildeo do procedimento

licitatoacuterio e das contrataccedilotildees diretas

O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo

de modalidade licitatoacuteria inferior agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou

para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou seja sem licitaccedilatildeo Por exemplo a lei de licitaccedilotildees veda

a utilizaccedilatildeo da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda

para obras e serviccedilos de idecircntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas

conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio de seus valores caracterizar o caso de

17

tomada de preccedilos30

Da mesma forma a utilizaccedilatildeo de vaacuterias tomadas de preccedilos para se abster

de realizar concorrecircncia Assim se a Administraccedilatildeo optar por realizar vaacuterias licitaccedilotildees ao

longo do exerciacutecio financeiro para um mesmo objeto ou finalidade deveraacute sempre preservar

a modalidade de licitaccedilatildeo pertinente ao todo que deveria ser contratado31

A lei de licitaccedilotildees prevecirc no seu art 23 que as modalidades de concorrecircncia tomada

de preccedilos e convite satildeo determinadas em razatildeo do valor estimado da contrataccedilatildeo

Art 23As modalidades de licitaccedilatildeo a que se referem os incisos I a III do artigo

anterior seratildeo determinadas em funccedilatildeo dos seguintes limites tendo em vista o valor

estimado da contrataccedilatildeo I - para obras e serviccedilos de engenharia

a) convite - ateacute R$ 15000000 (cento e cinquumlenta mil reais)

b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) c) concorrecircncia acima de R$ 150000000 (um milhatildeo e quinhentos mil reais) II - para compras e serviccedilos natildeo referidos no inciso anterior

a) convite - ateacute R$ 8000000 (oitenta mil reais)

b) tomada de preccedilos - ateacute R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais) c) concorrecircncia - acima de R$ 65000000 (seiscentos e cinquumlenta mil reais)

Dessa forma se a Administraccedilatildeo pretende adquirir no decorrer do exerciacutecio (exerciacutecio

financeiro de 2008) mil cadeiras de auditoacuterio cujo custo corresponde agrave tomada de preccedilos

natildeo poderaacute realizar vaacuterios convites fracionando a despesa para justificar a adoccedilatildeo de

modalidade licitatoacuteria diversa daquela exigida por lei considerado o valor total da despesa32

O fracionamento pode ser usado para evitar a licitaccedilatildeo quando o valor da despesa

inserir-se naquelas hipoacuteteses legais de dispensa de licitaccedilatildeo em razatildeo do valor constantes do

art 24 incisos I e II da Lei 866693

Art 24 Eacute dispensaacutevel a licitaccedilatildeo

33

I - para obras e serviccedilos de engenharia de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite

previsto na aliacutenea a do inciso I do artigo anterior desde que natildeo se refiram a

parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma

natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente

II - para outros serviccedilos e compras de valor ateacute 10 (dez por cento) do limite

previsto na aliacutenea a do inciso II do artigo anterior e para alienaccedilotildees nos casos

previstos nesta Lei desde que natildeo se refiram a parcelas de um mesmo serviccedilo

compra ou alienaccedilatildeo de maior vulto que possa ser realizada de uma soacute vez

Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador sobre a ilicitude desse

procedimento e as consequumlecircncias legais daiacute decorrentes Nesse contexto orienta-se tambeacutem

que a Administraccedilatildeo diante da dificuldade em realizar um planejamento preacutevio de todas as

compras que seratildeo necessaacuterias durante o exerciacutecio financeiro utilize o sistema de Registro de

Preccedilos

O Sistema de Registro de Preccedilos (SRP)34

consiste no procedimento utilizado para

30

Art 23 sect 5ordm Lei 866693 sect 5o Eacute vedada a utilizaccedilatildeo da modalidade convite ou tomada de preccedilos

conforme o caso para parcelas de uma mesma obra ou serviccedilo ou ainda para obras e serviccedilos da mesma

natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente sempre que o somatoacuterio

de seus valores caracterizar o caso de tomada de preccedilos ou concorrecircncia respectivamente nos termos

deste artigo exceto para as parcelas de natureza especiacutefica que possam ser executadas por pessoas ou

empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviccedilo 31

BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo 2006 32

Ibid p 44 33

Para obras e serviccedilos de engenharia ateacute R$1500000(quinze mil reais) e para outros serviccedilos e compras ateacute

R$ 800000(oito mil reais) 34

Eacute disciplinado pelo Decreto 3931 de 19 de setembro de 2001

18

registro formal de preccedilos relativos agrave prestaccedilatildeo de serviccedilos e aquisiccedilatildeo de bens pela

Administraccedilatildeo visando agrave contrataccedilotildees futuras e eacute precedido de licitaccedilatildeo na modalidade

concorrecircncia ou pregatildeo exigindo preacutevia e ampla pesquisa de mercado O criteacuterio de

julgamento deve ser o de menor preccedilo e apoacutes realizada a licitaccedilatildeo os preccedilos e as condiccedilotildees

de contrataccedilatildeo ficam registradas na Ata de Registro de Preccedilos35

Quando a Administraccedilatildeo

precisar contratar a aquisiccedilatildeo de bens e serviccedilos durante o decorrer do exerciacutecio financeiro

pode convocar o licitante vencedor cuja propostalance configurou o menor preccedilo ofertado e

foi registrado na Ata dispensando assim a realizaccedilatildeo de vaacuterias licitaccedilotildees para cada aquisiccedilatildeo

Nas licitaccedilotildees para registro de preccedilos exige-se que a Administraccedilatildeo indique no edital

o preccedilo unitaacuterio maacuteximo que se dispotildee a pagar para os bens e serviccedilos licitados36

desclassificando as propostas acima dele

Vaacuterias satildeo as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preccedilos Com ele evita-se

o risco de parcelamento de despesa o risco de superfaturamento o custo da licitaccedilatildeo jaacute que

reduz o nuacutemero de licitaccedilotildees no decorrer do exerciacutecio financeiro torna o processo mais

transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da

Administraccedilatildeo

3 CORRUPCcedilAtildeO NA EXECUCcedilAtildeO CONTRATUAL AS FRAUDES NA

SUBCONTRATACcedilAtildeO E NA FISCALIZACcedilAtildeO

Os contratos administrativos tambeacutem devem ter suas minutas analisadas previamente agrave

respectiva celebraccedilatildeo pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico (NAJs) Isso decorre como

visto de expressa previsatildeo legal constante do art 38 sect uacutenico da lei de licitaccedilotildees conjugado

com o disposto no art 19 inciso VII aliacutenea bdquoa‟ do ato regimental no05 2007 da AGU

Recentemente foi divulgado37

por um estudo do Serviccedilo de Periacutecias de Engenharia

Legal da Poliacutecia Federal vinculado ao Instituto Nacional de Criminaliacutestica(INC) que

inspeciona obras puacuteblicas sob suspeita que entre os anos de 2000 a 2008 foram

desperdiccedilados cerca de R$1558 bilhotildees em obras ( obras analisadas edificaccedilotildees 33 e

estradas 16) contratadas com recursos da Uniatildeo Esses recursos foram desviados pela

corrupccedilatildeo atraveacutes de trecircs canais preccedilos superfaturados com superfaturamento meacutedio de

30 nas obras em rodovias qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequiliacutebrios

contratuais que ensejam o acreacutescimo e inclusatildeo de serviccedilos mais caros Termos utilizados

pela corrupccedilatildeo como ldquoviaduto sonrisalrdquo por exemplo significa pontilhatildeo que se desfaz com

pouco tempo jaacute que erguido com material de baixa qualidade descartaacuteveis

Na execuccedilatildeo dos contratos pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude O

primeiro diz respeito agrave subcontrataccedilatildeo na execuccedilatildeo da obra ou prestaccedilatildeo do serviccedilo quando

autorizada no edital da licitaccedilatildeo preacutevia agrave contrataccedilatildeo

35

BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo op cit 36

Excepcionalmente o Tribunal de Contas da Uniatildeo admite a contrataccedilatildeo por preccedilo superior ao preccedilo maacuteximo

eventualmente fixado no edital Para tanto deve ser comprovado a)que a contrataccedilatildeo atende ao interesse

puacuteblico b) que o preccedilo ofertado eacute compatiacutevel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de

registro de preccedilos e c) que haacute creacuteditos orccedilamentaacuterios suficientes Note-se que essa anaacutelise seraacute

obrigatoriamente realizada agrave luz das circunstacircncias especiacuteficas do caso concreto sob exame(Pontos

Polecircmicos de Licitaccedilotildees e Contratos- Algumas questotildees relevantes Ministro Benjamin Zymler IV Simpoacutesio

Regional sobre Licitaccedilotildees e Contratos realizado em Porto AlegreRS nos dias 28 a 30 de maio de 2008) 37

CORREIO do Povo Porto Alegre v 113 n 343 07 jul 2008

19

31 subcontrataccedilatildeo

A subcontrataccedilatildeo ocorre quando o contratado entrega parte da obra serviccedilo ou

fornecimento a terceiro estranho ao contrato para que execute em seu nome parcela do

objeto contratado38

A lei veda a subcontrataccedilatildeo total do objeto licitado e a subcontrataccedilatildeo

parcial deve se ater aos limites postos pela Administraccedilatildeo no edital e no contrato

Analisando a minuta do edital e do contrato o Nuacutecleo de Assessoramento verifica que

o oacutergatildeo licitante autoriza a subcontrataccedilatildeo sem referenciar os limites e as condiccedilotildeesNesse

caso a orientaccedilatildeo eacute a fixaccedilatildeo de um percentual maacuteximo que seraacute admitida a subcontrataccedilatildeo

atentando-se para a natureza e especificidades do serviccedilo contratado Isso porque a

subcontrataccedilatildeo de parcela da obra ou serviccedilo pode representar a execuccedilatildeo de todo o objeto

licitado por uma empresa que natildeo participou da licitaccedilatildeo e portanto natildeo foi submetida a

exigecircncias de qualificaccedilatildeo teacutecnica econocircmico-financeira juriacutedica e agravequeles atinentes a

regularidade fiscalAleacutem disso a subcontrataccedilatildeo pode mascarar a inidoneidade da empresa

vencedora da licitaccedilatildeo para a execuccedilatildeo do objeto da licitaccedilatildeo e do contrato

Ilustrativa a jurisprudecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo39

nesses casos

Admitir transferecircncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as

responsabilidades contratuais direitos e obrigaccedilotildees -cederiam espaccedilo agrave contrataccedilatildeo

direta representando fraude ao dever de licitar ocasionando iminente risco agrave

Administraccedilatildeo jaacute que a empresa subcontratada por ser escolhida pela Contratada

natildeo sofreria a anaacutelise dos criteacuterios de idoneidade qualificaccedilotildees teacutecnica e econocircmico-

financeira habilitaccedilatildeo e outros regularidade fiscal (TCU Acoacuterdatildeo 13682004-

Plenaacuterio)

Nos termos do art 72 da Lei 866693 deve ser fixado no edital o percentual

maacuteximo para a subcontrataccedilatildeo quando houver claacuteusula editaliacutecia de permissividade

devendo essa claacuteusula existir apenas em hipoacuteteses excepcionais quando a

subcontrataccedilatildeo for estritamente necessaacuteria devendo ser teacutecnica e

circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontrataccedilatildeo quanto o

percentual maacuteximo admitido (TCU- Acoacuterdatildeo 17482004-Plenaacuterio)

Em serviccedilos complexos e obras de engenharia de grande vulto eacute comum a

subcontrataccedilatildeo ateacute mesmo pela necessidade de serviccedilos especializados A fraude nessas

licitaccedilotildees pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo

antes da entrega das propostas atuando na forma de rodiacutezio para vencer as licitaccedilotildees

permutando as obras apoacutes a obtenccedilatildeo do contrato Satildeo espeacutecies de licitaccedilotildees combinadas

identificadas pela existecircncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vaacuterias

empresas pelos mesmos soacutecios40

Esta forma de fraude natildeo eacute detectaacutevel pela assessoria

juriacutedica do oacutergatildeo promotor da licitaccedilatildeo mas pode ser evitada pela proacutepria Administraccedilatildeo

vedando-se a admissatildeo da subcontrataccedilatildeo nos editais e nos casos em que for necessaacuteria

delimitando expressamente a forma e as condiccedilotildees em que poderaacute ser efetivada

38


FERNANDES 2008 40

BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e suas implicaccedilotildees

econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS Ensaios FEE v 26 n esp p

321-351 2005

20

32 A fiscalizaccedilatildeo dos contratos

O segundo caso diz respeito agrave possibilidade de conluio entre o fiscal da obraserviccedilo e

a empresa contratada caso em que a ausecircncia de riacutegida fiscalizaccedilatildeo no acompanhamento da

execuccedilatildeo dos contratos permite que ocorra por exemplo a alteraccedilatildeo das quantidades e

especificaccedilotildees teacutecnicas o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao

contratado Na tentativa de evitar essas ocorrecircncias a lei prevecirc dois recebimentos para o

objeto licitado provisoacuterio e definitivo devidamente documentados O primeiro pelo agente

administrativo designado para acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo O segundo por servidor ou

comissatildeo designados pela autoridade competente Nesse sentido o art 73 da lei de licitaccedilotildees

Art 73 Executado o contrato o seu objeto seraacute recebido I - em se tratando de obras e serviccedilos a) provisoriamente pelo responsaacutevel por seu acompanhamento e fiscalizaccedilatildeo

mediante termo circunstanciado assinado pelas partes em ateacute 15 (quinze) dias da

comunicaccedilatildeo escrita do contratado b) definitivamente por servidor ou comissatildeo designada pela autoridade competente

mediante termo circunstanciado assinado pelas partes apoacutes o decurso do prazo de

observaccedilatildeo ou vistoria que comprove a adequaccedilatildeo do objeto aos termos contratuais

observado o disposto no art 69 desta Lei

Agrave vista dessas disposiccedilotildees legais orienta-se a Administraccedilatildeo que insira previsatildeo

especiacutefica no edital e em idecircnticas condiccedilotildees no contrato quanto ao recebimento provisoacuterio

e definitivo cada qual em prazo predeterminado para que seja atestada a conformidade do

objeto aos temos contratados Tambeacutem deve ser fixado prazos para o caso de retificaccedilatildeo ou

refazimento da obra ou serviccedilo pela contratada

A designaccedilatildeo de um gestor do contrato41

isto eacute servidor que vinculado a um oacutergatildeo

puacuteblico designado para acompanhar a execuccedilatildeo dos contratos firmados e promover as

medidas necessaacuterias agrave execuccedilatildeo contratual conforme as condiccedilotildees previstas no edital e no

contrato eacute obrigatoacuteria nos termos do art 67 da Lei 866693

Art 67 A execuccedilatildeo do contrato deveraacute ser acompanhada e fiscalizada por um

representante da Administraccedilatildeo especialmente designado permitida a contrataccedilatildeo

de terceiros para assisti-lo e subsidiaacute-lo de informaccedilotildees pertinentes a essa

atribuiccedilatildeo

Em regra geral o contrato deve ser executado nas mesmas condiccedilotildees em que foi

ajustado Podem ocorrer entretanto situaccedilotildees que imponham a necessidade de alteraccedilatildeo

contratual Considera-se alteraccedilatildeo contratual toda e qualquer modificaccedilatildeo no objeto

contratado e demais disposiccedilotildees a ele relacionadas no regime de execuccedilatildeo no prazo no valor

ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida As modificaccedilotildees na

execuccedilatildeo do contrato devem ser feitas atraveacutes de termo aditivo No tocante a alteraccedilatildeo do

objeto por exemplo o gestor deve avaliar a necessidade das alteraccedilotildees a possibilidade as

modificaccedilotildees serem objeto de licitaccedilotildees em separado e perquirir se as modificaccedilotildees jaacute

estivessem previstas no edital se os competidores seriam os mesmos a fim de analisar se as

alteraccedilotildees pretendidas natildeo estariam burlando a isonomia da competiccedilatildeo no processo

licitatoacuterio42

41

FERNANDES Jorge Ulisses Jacoby O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de

contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005 42

Ibid

21

Aos NAJs cabe verificar se as hipoacuteteses de alteraccedilotildees contratuais previstas no edital e

no contrato estatildeo em conformidade com a lei de licitaccedilotildees e regulamentaccedilatildeo pertinentes

pontuando expressamente as atribuiccedilotildees da fiscalizaccedilatildeo durante a execuccedilatildeo contratual

CONCLUSAtildeO

As licitaccedilotildees e contrataccedilotildees (obras serviccedilos compras) satildeo essenciais para o

funcionamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica Se eacute certo que elas geram custos econocircmicos para

o Estado a corrupccedilatildeo tambeacutem os gera E neste caso os custos natildeo satildeo apenas para o Estado

mas custos para toda a sociedade que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de

dinheiro puacuteblico permitido pela corrupccedilatildeo

A vulnerabilidade das licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas agrave corrupccedilatildeo estaacute associada

em grande parte ao grau de discricionariedade atribuiacutedo pelos editais ao administrador

puacuteblico Quanto maior for a possibilidade de arbiacutetrio por parte do administrador maiores

seratildeo as chances de se corromper a competitividade e de se manipular a licitaccedilatildeo segundo

interesses privados e escusos

A corrupccedilatildeo nesses procedimentos pode manifestar-se atraveacutes do direcionamento da

licitaccedilatildeo efetuada pelo administrador a fim de que somente determinada empresa seja a

vencedora do certame de contrataccedilotildees diretas por dispensas indevidas de licitaccedilotildees do

fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatoacuterio

ou mesmo para viabilizar a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo de contrataccedilatildeo por preccedilos

superfaturados de subcontrataccedilotildees do objeto licitado e de conluios realizados durante a

execuccedilatildeo dos contratos viabilizados por uma fiscalizaccedilatildeo ineficiente Todos essas praacuteticas

iliacutecitas configuram atos de improbidade administrativa causadoras de prejuiacutezos ao eraacuterio na

dicccedilatildeo do disposto no art 10 incisos V e VIII e da Lei 842992

O direcionamento da licitaccedilatildeo implica em fraude porque elimina a concorrecircncia O

administrador bdquoescolhe‟ bdquodirige‟ o procedimento de forma que determinada empresa

(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitaccedilatildeo e a futura contratada

O superfaturamento de preccedilos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preccedilos

referentes ao fornecimento bens ou contrataccedilatildeo de serviccedilos de forma a propiciar lucros

adicionais agrave empresa fornecedora em troca de benefiacutecios escusospropina Preccedilos

superfaturados significam preccedilos manifestamente superiores agravequeles praticados no mercado

O fracionamento de despesa como forma de manipulaccedilatildeo do procedimento licitatoacuterio

ocorre quando se divide a despesa visando a utilizaccedilatildeo de modalidade licitatoacuteria inferior

agravequela prevista na legislaccedilatildeo para o total da despesa ou para efetuar a contrataccedilatildeo direta ou

seja sem licitaccedilatildeoQuando natildeo eacute decorrente da ausecircncia de planejamento da Administraccedilatildeo

mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador configura ato fraudulento

A subcontrataccedilatildeo pode mascarar a contrataccedilatildeo de empresa que natildeo participou do

certame ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuccedilatildeo do objeto contratado Haacute

muitas fraudes que satildeo propiciadas pela ausecircncia ou deficiecircncia da fiscalizaccedilatildeo durante a

execuccedilatildeo contratual As alteraccedilotildees contratuais muitas vezes satildeo empreendidas no decorrer da

execuccedilatildeo do contrato visando acreacutescimos no objeto licitado com preccedilos acima dos valores de

mercado

O desvio de recursos puacuteblicos pela corrupccedilatildeo envolve agentes poliacuteticos e agentes

puacuteblicos Entretanto o Supremo Tribunal Federal decidiu no julgamento43

da Reclamaccedilatildeo

43

EMENTA RECLAMACcedilAtildeO USURPACcedilAtildeO DA COMPETEcircNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CRIME DE RESPONSABILIDADE AGENTES POLIacuteTICOS I

PRELIMINARES QUESTOtildeES DE ORDEM[] II MEacuteRITO II1Improbidade administrativa Crimes de

22

2138DF de 13062007 que a Lei de improbidade administrativa (Lei 84291992) natildeo se

aplica aos agentes poliacuteticos (Presidente da Repuacuteblica governadores de estado prefeitos

municipais senador deputado vereador magistrados) considerando que estes jaacute estatildeo

sujeitos agrave Lei dos Crimes de Responsabilidade ratificando o entendimento de que sujeitos da

improbidade satildeo os agentes da administraccedilatildeo aqueles que na aacuterea de licitaccedilotildees e contratos

especificam objetos emitem pareceres teacutecnicos ou juriacutedicos conduzem procedimentos

licitatoacuterios praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles

decorrentes44

Por tudo isso merece ser prestigiada a atuaccedilatildeo preventiva agrave corrupccedilatildeo nesses

procedimentos que eacute realizada pelos Nuacutecleos de Assessoramento Juriacutedico unidades da

Consultoria-Geral da Uniatildeo oacutergatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU) no assessoramento

prestado aos oacutergatildeos administrativos licitantes Como diz um conhecido ditado o melhor eacute

prevenir do que remediar

ABSTRACT

Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration that is

to say direct administration organisms special funds autaquies public foundations state

companies mixed economy societies and all other entities controlled by the Union States

Federal District and Townships and Municipalities together with private providers revealed

by acts of administrative improbity have commonly been the object of scandals and imply

great prejudice to the public coffers It is estimated that in some cases corruption represents

more than 30 of the government costs derived from public tenders

The minute analysis of the edicts of tenders as well as of the respective contracts by the

consultant sector of the General Advocacy of the Union constitute a determining factor in the

prevention of ldquoacts of corruptionrdquo in the measure that they allow the limitation of the degree

responsabilidade Os atos de improbidade administrativa satildeo tipificados como crime de responsabilidade na

Lei ndeg 10791950 delito de caraacuteter poliacutetico-administrativo II2Distinccedilatildeo entre os regimes de

responsabilizaccedilatildeo poliacutetico-administrativa O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de

responsabilidade dos agentes poliacuteticos dos demais agentes puacuteblicos A Constituiccedilatildeo natildeo admite a concorrecircncia

entre dois regimes de responsabilidade poliacutetico-administrativa para os agentes poliacuteticos o previsto no art 37

sect 4ordm (regulado pela Lei ndeg 84291992) e o regime fixado no art 102 I c (disciplinado pela Lei ndeg

10791950) Se a competecircncia para processar e julgar a accedilatildeo de improbidade (CF art 37 sect 4ordm) pudesse

abranger tambeacutem atos praticados pelos agentes poliacuteticos submetidos a regime de responsabilidade especial

ter-se-ia uma interpretaccedilatildeo ab-rogante do disposto no art 102 I c da Constituiccedilatildeo II3Regime especial

Ministros de Estado Os Ministros de Estado por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade

(CF art 102 I c Lei ndeg 10791950) natildeo se submetem ao modelo de competecircncia previsto no regime

comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei ndeg 84291992) II4Crimes de responsabilidade

Competecircncia do Supremo Tribunal Federal Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar

e julgar os delitos poliacutetico-administrativos na hipoacutetese do art 102 I c da Constituiccedilatildeo Somente o STF

pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e assim eventualmente

determinar a perda do cargo ou a suspensatildeo de direitos poliacuteticos II5Accedilatildeo de improbidade administrativa

Ministro de Estado que teve decretada a suspensatildeo de seus direitos poliacuteticos pelo prazo de 8 anos e a perda da

funccedilatildeo puacuteblica por sentenccedila do Juiacutezo da 14ordf Vara da Justiccedila Federal - Seccedilatildeo Judiciaacuteria do Distrito Federal

Incompetecircncia dos juiacutezos de primeira instacircncia para processar e julgar accedilatildeo civil de improbidade

administrativa ajuizada contra agente poliacutetico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal

Federal por crime de responsabilidade conforme o art 102 I c da Constituiccedilatildeo III RECLAMACcedilAtildeO

JULGADA PROCEDENTE 44

PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o compromisso com

a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de Contas da Uniatildeo Brasilia v 38 n

109 maioago 2007 p 55

23

of discretion of the public agents involved in these procedures detect situations of risk and

the illicitness which not rarely permeate the acts and administrative contracts

The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of

Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed and

specially the examination of the rules that will discipline the tender process as well as those

that should regulate the execution of the contract and of the acts through which the

enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender constitute specific

functions of the Juridical Assessment Units (NAJs) organs of General Consultancy of the

Union (CGU) organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU)

Key-words General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL) corruption tenders and

public contracts

REFEREcircNCIAS

ABRAMO C W CAPOBIANCO E R Licitaccedilotildees e contratos os negoacutecios entre setor

puacuteblico e setor privado Disponiacutevel emlthttpwwwtransparenciaorgbrgt Acesso em 5set

2008

BALBINOTTO NETO Giaacutecomo GARCIA Ricardo Letizia A percepccedilatildeo da corrupccedilatildeo e

suas implicaccedilotildees econocircmicas uma aplicaccedilatildeo ao setor de obras rodoviaacuterias no Estado do RS

Ensaios FEE v 26 n esp p 321-351 2005

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Brasiacutelia TCU Secretaria de Controle Interno 2006

CASTROLuciano I de Combate agrave corrupccedilatildeo em licitaccedilotildees puacuteblicas Madrid Universidad

Carlos III Departemento de Economia 2007 (Documento de Trabajo 07-03 seacuterie de

Economia 02)


DOTTI Marinecircs R A promoccedilatildeo da ampla pesquisa de preccedilos nas contrataccedilotildees puacuteblicas

eficiente gestatildeo de recursos puacuteblicos e efetividade no controle de despesas Revista Zecircnite

de Licitaccedilotildees e Contratos Satildeo Paulo no 170 p350 abr 2008

FERNANDES Joseacute Ulisses Jacoby Contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo dispensa de licitaccedilatildeo

inexigibilidade de licitaccedilatildeo comentaacuterios agraves modalidades de licitaccedilatildeo inclusive o pregatildeo

procedimentos exigidos para a regularidade da contrataccedilatildeo direta 7 ed Belo Horizonte

Foacuterum 2007

24

______ O gestor do contrato e as alteraccedilotildees das claacuteusulas contratuais Foacuterum de

contrataccedilatildeo e Gestatildeo Puacuteblica-FCGP Belo Horizonte v 4 no 46 p 6152-6157 out 2005

______ Sistema de registro de preccedilos e pregatildeo presencial e eletrocircnico 2 ed Belo

Horizonte Foacuterum 2005

______ Vade-Meacutecum de licitaccedilotildees e contratos legislaccedilatildeo selecionada e organizada com

jurisprudecircncia notas e iacutendices 3 ed rev atual e ampl Belo Horizonte Foacuterum 2008

JUSTEN FILHO Marccedilal Comentaacuterios agrave lei de licitaccedilotildees e contratos administrativos 11

ed Satildeo Paulo Dialeacutetica 2005

PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres DOTTIMarinecircs R A licitaccedilatildeo no formato eletrocircnico e o

compromisso com a eficiecircnciaProjeto de Lei no 7709 de 2007 Revista do Tribunal de

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SILVA Marcos Fernandes G O controle dos processos de licitaccedilatildeo uma anaacutelise de economia

poliacutetica 1ordf Parte In Estudos Econocircmicos da Construccedilatildeo- Sinduscon Satildeo Paulo v 2 n 3

1997

TANZI V Corruption around the world causes consequences scope and cures IMF Staff

Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998

2

INTRODUCcedilAtildeO

A corrupccedilatildeo no setor puacuteblico tem sido objeto constante na pauta de grandes economias

mundiais Isso porque ela gera custos como a diminuiccedilatildeo do crescimento econocircmico

comprometimento das instituiccedilotildees poliacuteticas descreacutedito dos serviccedilos puacuteblicos e o agravamento

de problemas sociais Interfere negativamente na avaliaccedilatildeo do risco de investimentos na

economia de paiacuteses que convivem com ela

Diante dos graves problemas causados pela corrupccedilatildeo desenvolve-se no Paiacutes a

necessaacuteria conscientizaccedilatildeo da importacircncia das atividades de fiscalizaccedilatildeo e de controle

exercidas pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo e pela Controladoria-Geral da Uniatildeo no combate

e na prevenccedilatildeo agrave corrupccedilatildeo

Ao lado dessas instituiccedilotildees sobressai o papel da Advocacia-Geral da Uniatildeo (AGU)

oacutergatildeo responsaacutevel pela representaccedilatildeo judicial e extrajudicial da Uniatildeo bem como pela

prestaccedilatildeo exclusiva de consultoria e assessoramento juriacutedico do Poder Executivo

A atuaccedilatildeo da Advocacia-Geral da Uniatildeo se desenvolve atraveacutes de duas aacutereas Na aacuterea

do consultivo por meio do assessoramento e orientaccedilatildeo dos dirigentes do Poder Executivo

Federal de suas autarquias e fundaccedilotildees puacuteblicas visando conferir seguranccedila juriacutedica aos atos

administrativos que seratildeo por eles praticados notadamente quanto agrave materializaccedilatildeo das

poliacuteticas puacuteblicas agrave viabilizaccedilatildeo juriacutedica das licitaccedilotildees e dos contratos e ainda na proposiccedilatildeo

e anaacutelise de medidas legislativas (Leis Medidas Provisoacuterias Decretos e Resoluccedilotildees entre

outros) Ou seja a atuaccedilatildeo do consultivo da AGU visa orientar o administrador quanto agrave

legalidade de seus atos evitando a praacutetica de fraudes nos procedimentos licitatoacuterios e na

execuccedilatildeo de contratos puacuteblicos Na aacuterea do contencioso por meio da representaccedilatildeo judicial e

extrajudicial da Uniatildeo aleacutem de suas autarquias e fundaccedilotildees puacuteblicas Isto implica dentre

outras medidas de defesa do patrimocircnio puacuteblico e da probidade na Administraccedilatildeo no

ajuizamento de accedilotildees judiciais de improbidade administrativa para fins de puniccedilatildeo dos

responsaacuteveis por desvios de dinheiro puacuteblico e para o devido ressarcimento ao eraacuterio Desse

modo o espectro das accedilotildees desenvolvidas pela AGU eacute amplo no consultivo as atividades

relacionadas agrave anaacutelise de editais de licitaccedilotildees e de minutas de contratos administrativos

estatildeo voltadas agrave prevenccedilatildeo dos atos de corrupccedilatildeo e na aacuterea contenciosa ao combate agrave

corrupccedilatildeo e ao devido ressarcimento ao eraacuterio

A corrupccedilatildeo pode se materializar atraveacutes da apropriaccedilatildeo indevida de bens serviccedilos e

dinheiro puacuteblicos cobranccedila de propinas extorsatildeo compra e venda de influecircncia poliacutetica e

atraveacutes de fraudes em licitaccedilotildees

Uma das formas mais comuns de corrupccedilatildeo eacute a fraude praticada no acircmbito das

licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas Ou seja bdquoFrustrar a licitude do processo licitatoacuterio ou

dispensaacute-lo indevidamente‟ constituem atos de improbidade administrativa que causam

prejuiacutezos ao eraacuterio tipificados expressamente no art 10 inciso VIII da lei de Improbidade

Administrativa (Lei 842992)

Improbidade significa o agir com desonestidade maacute-feacute ou com ausecircncia de lisura As

licitaccedilotildees e contrataccedilotildees puacuteblicas devem ser pautadas em atos de probidade administrativa

(honestidade) espeacutecie de moralidade administrativa princiacutepio constitucional ao qual estaacute

afeta a conduta de todo o administrador puacuteblico A probidade nesse sentido estaacute relacionada

agrave conduta dos agentes puacuteblicos que devem ser liacutecitas sob pena de configurar ato de

improbidade se assim estiver tipificado na Lei 842992

Parte-se da premissa de que o poder discricionaacuterio concedido agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica

para a praacutetica de atos administrativos com liberdade de escolha quanto a sua conveniecircncia

oportunidade e conteuacutedo tem sido determinante na vulnerabilidade desses procedimentos agrave

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16


























[]




















17























33













Preccedilos



30








Ibid p 44 33




18






































35










19




objeto contratado38













nesses casos







Plenaacuterio)


















38


FERNANDES 2008 40



321-351 2005

20








































licitatoacuterio42

41



Ibid

21




CONCLUSAtildeO





































mercado




43




22








decorrentes44






ABSTRACT



































109 maioago 2007 p 55

23











public contracts

REFEREcircNCIAS



2008








Economia 02)








Foacuterum 2007

24














1997


Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998

14

































o e 4







24
















15


e









for o caso






fornecedor do bem







inexigibilidade
















26















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[]




















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Preccedilos



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Ibid p 44 33




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objeto contratado38













nesses casos







Plenaacuterio)


















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FERNANDES 2008 40



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Ibid

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mercado




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ABSTRACT



































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REFEREcircNCIAS



2008








Economia 02)








Foacuterum 2007

24














1997


Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998

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e









for o caso






fornecedor do bem







inexigibilidade
















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[]




















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Preccedilos



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Ibid p 44 33




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Plenaacuterio)


















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FERNANDES 2008 40



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Ibid

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REFEREcircNCIAS



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Economia 02)








Foacuterum 2007

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Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998

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FERNANDES 2008 40



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REFEREcircNCIAS



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Economia 02)








Foacuterum 2007

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Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998

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Economia 02)








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FERNANDES 2008 40



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REFEREcircNCIAS



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REFEREcircNCIAS



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Paper v 45 n 4 p 559-594 dec 1998

a funcao consultiva da advocacia-geral da uniao

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