기획특집

고용서비스 전달체계 혁신의

해외 동향과 시사점

개방과 창조의 시각에서

워크넷 개편 방안에 대한 소고

선진국의 고용서비스 사이트

사례 조사 및 빅데이터 활용 방안

Employment Issue 년 월호2013 1111

Contents

편집위원회

위원장

위원

간사

발행인

발행처

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전화

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이대창

권우현 김동규 김일환 김형래 박진희 오성욱 이요행

박세정

정철균

한국고용정보원

서울특별시 영등포구 문래로20길 56

02-2629-7385

명성기획 (02-503-5777)

02

91

Issue Letter

97

105

116

05

27

55

122

고용서비스동향

주요 고용 동향

고용보험 동향

구인·구직 동향

행정통계포커스

「고용이슈」 원고공모 안내

Issue Letter

이 대 창 I 편집위원장

2 2013년 11월호 고용이슈

온라인 취업알선 서비스의 진화

취업알선서비스는 고용서비스의 핵심이다. 취업지원서비스의 종착지는 취업알

선이기 때문이다. 구인과 구직간 불일치(mismatch)가 숙련(skill)차이에서 발

생할 때는 진로지도나 직업훈련이 필요한 고용서비스가 된다. 그러나 찾는 직

장과 원하는 직원이 어디에 존재하지는 모를 때 발생하는 구인자와 구직자간의

정보 불일치는 취업알선서비스에 의해 해소될 수 있다. 취업알선을 하는 곳은

공공부문에서는 고용센터와 워크넷이 있고 민간에도 여러 직업소개와 취업정

보를 제공하는 민간고용서비스업체가 있다. 특히 이중에서 인터넷을 기반으로

하는 워크넷과 민간 온라인 취업포털은 최근 양적, 질적으로 빠르게 진화하고

있다.

공공 온라인 취업정보 사이트인 워크넷(Worknet)은 2013년 9월 현재 886만 명

의 누적 회원 수를 기록하고 있다. 2012년의 연간기준으로 워크넷의 월평균 접

속자수는 423천명, 신규 구직건수 282천명, 신규구인인원 192천명, 취업자 수

는 95천명으로 폭발적으로 증가하고 있다. 2006년 워크넷 회원수가 144만 명

에 불과하던 것에 비하면 6배 이상의 성장이다. 민간 취업포털 시장도 빠르게

성장하고 있다. 잡코리아, 사람인HR, 인쿠르트, 커리어넷 등 4개사의 점유율

이 70%를 넘는 과점체제이다. 이중 1위업체인 잡코리아의 개인회원수는 1,100

만명, 기업회원수는 280만명을 넘는다고 한다. 2012년 잡코리아의 연간매출

액은 550억 원 영업이익은 270억 원에 달하는 것으로 추정된다. 이는 이 회사

2005년 매출액 168억 원의 3배에 해당된다. 금융감독원 자료에 의하면 코스닥

상장업체인 사람인HR의 2012년 연간매출액은 488억원, 영업이익은 56억 원이

고 시가총액은 1,282억 원에 달하고 있다. 최근 사모투자펀드 운용사인 H&Q

아시아퍼시픽 코리아가 1위 업체 잡코리아의 지분 49.9%을 잡코리아 주주인

몬스터닷컴으로부터 9000만 달러(한화 약 955억 원)에 매입하는 주식매매계약

을 체결한 것으로 알려졌다.

3Employment Issue

온라인 취업알선 서비스의 진화온라인 취업알선서비스는 질적으로도 혁신을 거듭하고 있다. 빅데이터 분석기

법, 스마트폰과 웹서비스의 등장이 혁신을 이끄는 축이다. 텍스트 마이닝과 같

은 빅데이터 분석기법을 활용해 녹색일자리(green job)와 같은 종전에 분류하

기 힘든 직업을 선별한다든지, 구직자 유형을 심층 분석하여 개인별로 적합한

취업지원서비스를 제공하든지 구인과의 매칭을 더 원활하게 할 수 있다. 아울

러 기존에 주로 대면하여 제공하던 취업상담서비스를 온라인상으로 제공하는

비율을 높일 수 있다. 이는 이러한 온라인 취업상담(e-coaching)서비스가 도입

초기에는 고객만족도가 낮았으나 최근에는 정보통신기술과 빅데이터 활용기법

의 발달에 힘입어 빠른 속도로 증가하고 있기 때문이다. 인터넷 연결이 쉽지 않

은 취약계층을 위해 온라인 고용서비스 업무프로세스도 개선하여 고객이 로그

인 없이도 취업 지원 및 지원서 관리가 가능하도록 하는 사례도 나타나고 있다.

온라인 서적판매점인 아마존닷컴의 웹서비스사례는 워크넷은 물론 민간 온라

인취업포털이 가야 할 새로운 방향을 제시하고 있다. 아마존은 웹서비스를 통

해 수많은 제휴 사이트에게 훨씬 더 유연한 방식으로 상품 정보를 제공할 수 있

게 되었다. 웹서비스이전에는 단순한 링크만을 제공하던 것에서, 상품명세, 상

품이미지, 상품가격 등으로부터 고객 등급, 상품에 대한 고객들의 리뷰, 추천

상품 정보, 장바구니 기능, 채팅 등에 이르기 까지 아마존 사이트의 거의 모든

기능을 제공할 수 있게 되었다. 아울러 제휴 사이트의 고객정보도 쉽게 이용할

수 있게 되었다.

넘치는 정보로 개별 구직자나 구인자가 자신에 맞는 정보를 쉽게 찾지 못하는

현재의 온라인 취업알선서비스도 웹서비스를 기반으로 고객 맞춤형 서비스를

대폭 강화할 수 있다. 기존 워크넷의 구직·구인정보를 오픈하여 수많은 서비

스 중개자와 제휴가 가능할 것이다. 예를 들어 특정지역에서 건설노동자 취업

알선만을 전문으로 하는 애플리케이션이 개발될 경우 그 지역 건설근로자나 건

설업체에 대한 서비스는 훨씬 향상될 것이다.

1기획특집워크넷 혁신으로

창조경제의 기반을 다지다

정부3.0은 공공정보를 적극적으로 민간에 개방하

여 창조경제의 기반을 마련하기 위해 공공데이터

의 품질개선 및 관련법률정비 등 범정부적인 지

원대책을 추진 중에 있다. 국가의 대표적 고용정

보 웹사이트 워크넷을 민간에 개방하여 국민 개개

인별로 맞춤형 서비스를 제공하고, 일자리 창출 등

고용률 향상을 도모한다. 서비스의 개발은 한국고

용정보원이, 서비스의 운영은 민간이 담당하여 정

보과잉과 특정 규모 기업의 워크넷 편향성 등 워크

넷이 안고 있는 현 문제점을 해결하고 창의적 아이

템으로 서비스 품질을 혁신하는 방안을 제시한다.

또한 아마존, 페이스북 경우처럼 검증된 사례를 통

해 중개 비즈니스 웹서비스 개념의 워크넷 플랫폼

전략으로 시너지 효과의 창출과 더불어 활성화방

안에 따른 전략적, 기술적 문제들도 살펴본다.

개방과 창조의 시각에서 워크넷 개편 방안에 대한 소고

기획특집 1

6 2013년 11월호 고용이슈

* 이덕재 고용서비스평가센터 부연구위원(econdjlee@keis.or.kr)

주 : 이 글의 내용은 전적으로 저자의 의견이며 한국고용정보원, 고용노동부의 공식 의견이 아님을 밝힘

지난 10-20년 동안 전세계적으로 광범위하면서도 중대한 고용서비스혁신이 진행되어 왔다.

우리는 이러한 고용서비스 혁신의 배경으로 복지개혁과 적극적 노동시장정책의 추진이 관련되어

있음을 강조하였다. 이를 위해 선진국 공공고용서비스의 변화를 지배하고 있는 구조 및 그

연관성을 ‘형태’(Form)과 ‘운영’(Operation)으로 나누어 살펴보았다. 이에 따라 고용서비스 혁신의

주요 축인 ‘분권화’와 ‘시장화’가 어떤 내용을 담고 있고 각국들에 어떻게 반영되어 있는지

살펴보았다. 이어 분권화와 시장화를 중심으로 이루어지고 있는 이러한 고용서비스혁신의 경향성에

대한 비판적 고찰을 시도하고 그것이 한국에 주는 정책적 시사점을 짚어 보았다.

이덕재*

고용서비스 전달체계 혁신의 해외 동향과 시사점

고용서비스 전달체계 혁신의 해외 동향과 시사점

Employment Issue 7

Ⅰ. 들어가기

지난 20여년 동안 전세계적으로 고용서비스 전달체계의 커다란 혁신들이 진행되어 왔다.

특히 이는 복지체계가 잘 발달된 선진국들을 중심으로 복지개혁과 맞물려 복잡한 양상들을

띠어 왔다. 우리나라에서도 작년의 총선과 대선을 중심으로 복지문제와 일자리 문제가

주요이슈가 되면서 이와 관련한 논의들이 폭발적으로 이루어졌다. 이는 주로 고용과 복지의

연계문제로 논의되어 왔다(이덕재 외, 2012). 특히 복지체계가 취약한 우리나라에서 주요

관심사는 복지의 양적 확대를 이루어나가면서 동시에 고용서비스를 어떻게 연계할

것인가로 모아졌다. 선진국들이 과도한 복지부담을 경감하는 차원에서 고용서비스를

강화하는 경로를 보였다면 우리는 오히려 복지를 강화하면서 고용서비스를 어떻게

강화해야 할 것인가 하는 측면에서 중요한 차별성을 보인다고 할 수 있다.

그런데 이러한 차별성은 특히 실천적인 측면에서 여러 어려움을 낳을 수 있는데 예컨대

복지수급대상자의 절대적 확대라는 목표와 자칫 고용가능성 제고라는 목표가 상호 충돌할

가능성이 있기 때문이다. 선진국에서처럼 취약계층에 대한 다양한 복지인프라가 구축되어

있을 경우 목표는 해당 사회가 선호하는 수준에서 상대적으로 어떤 기준까지 고용서비스

대상에 포함시킬 것인가의 문제만 결정하면 되지만 우리나라의 경우 자칫 온전한

복지수급대상자조차 배제할 가능성도 있는 것이다.

따라서 문제는 금전적 지급이 수반되는 소득보호체계와 고용서비스의 제공 간에 어떤

연관성을 설정해야 하는가로 모아진다. 이 문제는 그동안 이 분야의 논의에서 체계적으로

제안되지 못했다. 이 문제의 복잡성과 광범위함은 단번에 양자간의 관계를 정리해내기

어렵게 만든다. 그럼에도 우리는 고용서비스전달체계혁신의 세계적 추이를 가능한 이

문제와 연관지어 주요특성들을 살펴보고자 한다. 고용서비스전달체계에 대한 해외사례가

적잖이 소개되어 있지만 이와 관련한 관점에서 체계화는 매우 빈약하다고 판단된다.1) 특히

1)“일반적으로, 또한 노동시장정책 영역에서 운영상의 개혁에 대한 많은 연구가 진행되어왔다 하더라도, 정책변화(예로 수동적 노동시장정책에서 적극적 노동시장정책으로)와 새로운 거버넌스 및 집행제도 간 연관성에 대한 지식은 산발적이고 체계적이지 못하다”(Larsen & Van Berkel, 2009: 10).

기획특집 1

8 2013년 11월호 고용이슈

개별국가들을 넘어서 하나의 경향성들을 포괄하는 분석들은 체계적으로 제시되지 못했다.

이런 면에서 이글은 비록 서베이 수준의 제한성을 지니지만 기존문헌들의 성과를 이해하는

데도 일정한 도움을 줄 것으로 기대한다.

글의 순서는 다음과 같다. 우선 2장에서는 고용서비스 혁신의 배경으로 복지국가개혁과

적극적 노동시장정책이 어떻게 고용서비스혁신으로 이어지고 있는지, 즉 선진국 공공고용

서비스의 변화를 지배하고 있는 구조 및 그 연관성을 형태(Form)과 운영(Operation)으로

나누어 살펴본다. 그리고 3장에서는 고용서비스 혁신의 주요 축인 분권화와 시장화가 어떤

내용을 담고 있고 각국들에 어떻게 반영되어 있는지 살펴본다. 그리고 4장에서는 분권화와

시장화를 중심으로 이러한 고용서비스혁신의 경향성에 대한 비판적 고찰을 시도하고

그것이 한국에 주는 정책적 시사점을 짚어 본다.

Ⅱ. 고용서비스 혁신의 배경:복지개혁과 적극적 노동시장정책

지난 10-20여년 동안 선진국들에서 고용서비스제도는 커다란 변화를 겪어왔다. 이러한

변화는 복지국가개혁 및 적극적 노동시장정책과 긴밀하게 연관되어 있다. 비록

고용서비스혁신과 복지국가개혁이 동시적으로 진행되었다 할지라도 사회정책의 관점에서

주된 관심은 복지국가개혁에 집중되었다. 즉 복지국가개혁은 소득보호계획의 전면적

재설계, 그리고 적극적 노동시장정책의 활성화 및 재통합프로그램의 개혁을 주요내용으로

하였다. 복지국가개혁의 파동이 어느 정도 안정화되면서 복지국가개혁은 소득보호기획이

어떻게 관리되고, 활성화서비스로 이어지는지 등에 대한 방법론적 개혁으로 확장되었다.

따라서 복지국가개혁이 일종의 사회정책패러다임, 혹은 틀의 변화를 의미한다면 고용

서비스전달체계의 혁신은 변화된 틀에 맞는 운영상의 변화로 볼 수 있다. 이러한 연관성에

주목하여 일군의 학자들은 이를 ‘형태’(Form)와 ‘운영’(Operation)으로 개념화하여 포착하고자

고용서비스 전달체계 혁신의 해외 동향과 시사점

Employment Issue 9

하였다(이에 대한 리뷰로 Van Berkel and Borglin, 2008을 보라). 형태가 적극적인

복지국가개혁을 의미한다면 운영은 이 개혁의 내용에 따라 공적서비스가 작동되는 기제의

변화를 포착하고자 한 것임을 알 수 있다.2) 따라서 최근 고용서비스의 혁신을 체계적으로

이해하기 위해서는 이 양자간의 흐름을 함께 포착해야 한다. 이를 좀더 자세히 살펴보자.

1990년대 및 2000년대 초반 동안 형식적 개혁의 핵심은 복지국가의 개혁과 동시에

소극적 고용 및 사회정책에서 적극적 정책으로의 변형을 의미한다. 물론 복지국가개혁의

뿌리가 시기적으로 1970-80년대까지 거슬러 올라갈 수 있지만 이 시기의 개혁에 좀더

주목하는 것은 이러한 변형이 복지국가의 ‘활성화’(activation)로서 적극적 노동시장정책과

보다 긴밀한 연관성을 지니고 있었기 때문이다. 주지하듯이 이 시기 복지국가개혁 및

활성화정책은 ‘근로연계복지정책’(workfare 혹은 welfare-to-work policy)으로 집약된다.

저소득 취약계층의 빈곤 및 복지급여수급으로부터의 탈출을 취업을 통해서 달성하고자

했던 것이다.

결국 핵심은 가능한 더 빨리 일자리를 제공하라는 것이었다. 즉 어떤 일이라도 일이 없는

것보다는 낫다는 관점에서 실업자들로 하여금 일자리를 갖도록 다양한 유인체계를

재설계하려 시도하였다. 결국 형태의 측면에서 변화는 무엇보다 ‘근로우선주의’로 집약

되었는데 이에 따라 고용을 전제로 복지급여서비스 혹은 조세혜택을 받도록 유도되었다

(‘Making Work Pay’). 이 과정에서 취업능력을 향상시키기 위한 직업 및 교육훈련과 같은

다양한 경로의 ‘과정’보다는 ‘결과’를 중시하는 분위기가 형성되었다.

한편, 복지국가의 내용과 관련한 개혁의 파동이 지난 후 뒤이어 관련 서비스를 조달하는

제도적 구조를 재구조화하는 파동이 뒤따랐다(Van Berkel & Borghi, 2008: 333). 복지개혁이

제1의 파동이었다면 고용서비스전달체계의 혁신은 그에 뒤이은 제2의 파동으로 볼 수 있다.

이는 운영상의 개혁으로 유형화되었는데 운영상의 개혁은 주로 많은 비판을 받아왔던

2) 유사한 맥락에서 Carmell and Papadopolous(2003)는 이러한 변화를 ‘형식적 정책’(Formal Policies)과 ‘운영상의 정책’(Operational Policies)개혁으로 개념화했다.

기획특집 1

10 2013년 11월호 고용이슈

공공고용서비스의 개혁 및 새로운 집행단위로의 대체 등과 관련되었다. 주요 방향은

운영상의 책임을 지방자치체로 분산화(덴마크, 노르웨이, 독일의 사례)하거나, 통합적이고

단순화된 새로운 집행기구를 창설(잡센터, 원스톱 숍, 단일 게이트웨이 등)하거나,

고용서비스의 민간위탁을 통한 시장화(호주, 네덜란드)하는 등의 방식으로 나타났다.

그와 맞물려 지역 현장의 집행단위들이 새로운 권한과 운영상의 책임을 부여받게

되었지만 동시에 전국적 정책목표의 달성과 중앙정부의 통제력을 강화하기 위해 새롭고도

다양한 공공관리도구 및 기법(예, 계약관리, 벤치마킹, MBO)등이 도입되었다. 또한

하위기관들과 민간위탁기관들을 통제 및 관리하기 위해 표준화된 프로파일링 시스템,

정규적 계약에 대한 상호의무부과 등 중앙집중적으로 정의되는 절차들이 제시되었다. 결국

운영상의 개혁은 관리, 조직, 집행 및 프로그램과 서비스의 전달과 관련한 제도적 영역을

개혁하는 것으로 일종의 새로운 ‘정책실행’(doing policy)의 방법을 도입하는 것이었다.

이상의 내용을 표로 정리하면 아래와 같다.

복지국가개혁과 고용서비스 혁신의 주요내용

형식적 정책(Form) 운영상의 정책(Operation)

정의급여전달 및 서비스 제공을 위한 입법,

프로그램, 기획안과 도구들의 내용(실체)

급여관리와 서비스조달을 위한 집행구조의

통치방식

지표수급권, 권리와 책임, 집중정책대상, 수단,

프로그램 상의 변화

기관간 협력의 변화, 분권화, 구매자-제공자

분리, 신공공관리기법 및 도구, 신조직 도입

혹은 구조직의 재구조화

주요연구분야 노동시장 및 사회정책 거버넌스 및 신공공관리, 집행연구

출처 : Bredgaard & Larsen(2009: 48).

고용서비스 전달체계 혁신의 해외 동향과 시사점

Employment Issue 11

위의 은 앞에서 살펴본대로 복지국가개혁을 형식적 정책으로, 고용서비스

혁신을 운영상의 개혁으로 각각 유형화하여 관련 주요내용을 보여주고 있다. 전자는 주로

급여 및 고용서비스 관련 법률, 프로그램, 도구 등의 내용, 예컨대 자격조건, 권리와 책임,

집중정책대상 혹은 서비스의 본질적 변화를 핵심으로 한다. 반면 후자는 급여와 서비스

조달의 실행 및 관리를 위한 지배구조의 개혁, 즉 유관기관 간 협력, 분권화, 구매자와

공급자의 분리, 신공공관리기법 및 도구, 과거 조직의 새로운 혹은 재구조화의 도입 등과

같은 내용을 포함한다.

Ⅲ. 고용서비스혁신의 주요 흐름

1. 거버넌스의 변화:분권화(decentralisation)

노동시장정책의 활성화를 위한 고용서비스전달기제의 제도화 문제를 우리는 앞장에서

운영(Operation)의 개념을 빌었지만 보다 보편적인 개념은 ‘거버넌스’(Governance)로 알려져

왔다. 거버넌스의 개념이 매우 추상적이고 포괄적인 개념이지만3) 고용정책과 관련해서

보면 고용정책의 활성화 프로그램과 서비스의 전달체계를 어떻게 조직화할 것인가의

문제로 집약된다. 이런 관점에서 최근 고용서비스 혁신의 주요 현상 중 하나는 명백히

거버넌스의 분권화 혹은 유연화의 문제로 집약된다. 이 문제를 좀더 자세히 살펴보자.

지난 20여 년 동안 분권화는 노동시장정책에서 하나의 강한 트렌드를 형성하였다.

분권화가 기본적으로 복지개혁의 일환으로 추진되었기 때문에 분권화는 고용서비스 뿐만

3) 예컨대 사회정책과 거버넌스 간의 관계를 분석한 Daly(2003)는 거버넌스를 첫째, 사회정책의 관리와 집행이라는 측면, 둘째, 이 개념이 복지국가의 주요의제(예컨대 국가의 변화하는 역할, 시민과 국가 간 관계, 국가, 시장 그리고 시민사회 간의 관계 등)에 적합한 이슈들을 제기하고 있다는 점에서 넒은 의미로 ‘집단적 행위의 조직화’(the organisation of collective action)로 정의내린다. 물론 그럼에도 거버넌스는 여전히 쉽게 정의되기 어려운 개념이다.

기획특집 1

12 2013년 11월호 고용이슈

아니라 넓은 의미에서 사회정책프로그램의 설계 및 전달 상 책임과/혹은 권한을 중앙정부

에서 지역수준으로 이양하는 것으로 이해되어 왔다. 이 때문에 분권화는 ‘지역화’(local-

isation)와 등치되기도 한다.

한편, 사회적 변화 및 이에 대응한 정책대응으로서 고용서비스정책부문에서 분권화를

지지하는 몇 가지 이유들이 제시되어 왔다. 예컨대 Greffe(2003)는 실업의 다면적 성격,

경제의 세계화현상과 지식기반 경제에서 노동시장의 점증하는 휘발성, 지역파트너십을

통한 혁신적 해법의 개발, 적극적 복지국가로의 전환 등을 제시하였다. 물론 이 외에 중앙의

정책형성과 지역의 정책집행 간의 분리 및 신공공관리기법의 도입을 통한 복지국가의

지출비용 축소라는 동기 역시 중요한 배경이었다.

그러나 무엇보다 분권화는 노동시장의 지역적 차원의 증가된 요구의 수용과 맞춤형

정책제공 필요성의 증가 때문에 진행되었다. 물론 분권화의 대상인 공적 서비스로서

공공재의 전달체계 상의 다양성은 해당 국가의 크기와 지역적 수요의 다양성, 그리고

역사적 제도적 특성에 의존하였다. 예컨대 덴마크는 소득보호와 고용서비스를 지자체

수준에서 통합적으로 제공하도록 권한을 양도하였다. 네덜란드 역시 신사회부조법(New

Social Assistance Act)을 도입하여 정책결정 및 금융적 책임 양 측면에서 광범위한 탈규제

및 분권화를 시도하였다. 이러한 경향은 영국과 호주와 같은 영미권 뿐만 아니라 전통적으로

지역적 분권화가 잘 발달된 독일과 같은 대륙국가에서도 정도의 차이만 있을 뿐 유사하게

나타났다.

그런데 분권화는 본질적으로 중앙과 지역 당국 간의 권력분할을 의미한다. 이 때문에

분권화는 필연적으로 정치적 성격을 띤다. 왜냐하면 분권화는 누군가에게는 손실인 반면,

누군가에게는 이득이 될 가능성이 높기 때문이다. 이런 관점에서 분권화를 이해하면

권력자원의 양도(devolve)의 정도를 기준으로 크게 두 가지 양상을 확인할 수 있다.

첫째는 행정적 분권화(administrative decentralisation)현상이다. 행정적 분권화란 정책과

행정을 분리하는 것을 의미한다. 예컨대 과거 중앙이 함께 담당하고 있던 정책과 집행을

중앙은 정책을 담당하고 지역은 행정을 담당하는 식으로 상호간의 역할을 분할하는 것을

고용서비스 전달체계 혁신의 해외 동향과 시사점

Employment Issue 13

의미한다. 이 경우 중앙에서 집행을 어떻게 관리하는지가 중요한 과제로 남는다. 그동안의

경험을 보면 서유럽 대부분의 국가들에서 행정적 분권화는 1980년대 이래 공공부문 개혁의

주요흐름인 신공공관리(New Public Management Theory)에 영향을 받아 주로 MBO를

적용하는 형태로 나타났다.

둘째로는 정치적 분권화(political decentralisation)이다. 정치적 분권화는 정책의 자율성

뿐만 아니라 재정적 자율성의 권한까지도 이양하는 것을 말한다. 이러한 정치적 분권화는

크게 세 가지 양상으로 나타나는데 캐나다에서 볼 수 있는 중앙정부와 지방정부 간의

쌍무협정(Bilateral Agreement), 벨기에, 이탈리아, 스페인 등에서 주로 나타나는 지역화

(Regionalisation), 그리고 독일과 네덜란드 등에서 주로 나타나는 자치도시화(Municipalisation)가

그것이다.

결국 분권화는 중앙과 지역 간의 관계에서 위계적 권력자원의 배분을 어떤 수준으로

가져가느냐의 문제로 집중된다. 중앙과 지방 간의 대등한 관계인 경우가 쌍무협정,

지역으로 중앙자원을 양도하지만 그 범위가 광범위인 경우가 지역화, 좀더 미시적인

현장단위인 경우가 자치도시화로 볼 수 있다.

2. 시장화(Marketisation) : 준시장의 창설

고용서비스 혁신의 또 다른 영역은 시장과 경쟁의 도입, 즉 ‘시장화’ 현상이었다. 즉

고용서비스의 조달 및 활성화(activation) 방식에 있어서 민간위탁(contracting-out) 혹은

‘준시장’(quasi-markets)의 도입이 정도의 차이를 두고 선진국 전체에서 광범위하게

나타났다. 특히 이 시기 시장기제의 적용은 정부조직의 민영화 및 성과관리 등의 도입을

추진했던 신공공관리의 발전에도 크게 영향을 받았다(Struyven & Steurs, 2005). 공적으로

조성된 서비스 제공에 시장을 도입하고자 했던 이유는 명백했다. 즉 경쟁의 강화로

서비스의 효율성 및 정책효과성, 품질, 현지 및 개별적 욕구에 대한 유연성과 반응성,

그리고 서비스의 가격에 대한 긍정적인 영향을 미칠 것을 기대했기 때문이다.

기획특집 1

14 2013년 11월호 고용이슈

시장화는 기본적으로 서비스의 구매자(예로 급여 및 복지담당기관)와 서비스 제공자

(provider)(예로 민간의 영리/비영리 기관 등 위탁기관) 간의 역할을 구분하는 것을 의미한다.

즉 대부분의 경우 서비스의 구매자는 실질적인 서비스 사용자(대체로 실업자들)가 아니라

공적기관인데 이 때문에 이 시장을 ‘준시장’으로 분류한다. 준시장의 가장 대표적인 형태는

종종 공적 제공자로부터 아웃소싱을 하는 것으로 이해되는 민간위탁이었다(Thuy et al.,

2001). 이를 좀더 자세히 살펴보자.

사회서비스 부문에서 준시장개념의 발전은 그리 오래되지 않았다(대표적으로 Le Grand

and Barlett, 1993). 그간 논의에 비추어 보면 준시장이란 크게 세 가지 측면에서 순수시장과

구별된다. 1)준시장에서 경쟁은 반드시 이윤동기에 의해 추동될 필요가 없다. 왜냐하면

비영리 및 공적 기관들 역시 경쟁에 참여하고 교육과 보건 등 특정영역에서는 지배적인

위치를 차지하기도 한다. 2)준시장은 과거 보조금체계에서처럼 정부가 제공하는 공적

기금에 기반한다. 이 때문에 조달회차별로 위탁기관들 간 제공되는 금액의 구성은 변할

수 있지만 순수시장과 달리 시장전체의 총수요는 변하지 않는다. 3)준시장에서 구매력은

개별고객에 따르는 것이 아니라 이 최종소비자를 대표하여 하나의 고객처럼 행동하는 어떤

조직에 따른다. 한편, Le Grand and Barlett(1993)에 따르면 준시장은 두 개의 핵심적 목표를

가지고 있는데 즉 한편으로는 서비스의 효율성과 효과성을 개선시킴과 동시에 다른

한편으로 위탁기관의 수용성(responsiviness) 및 소비자의 선택의 자유를 증가시키는 것이

그것이다.

그러나 개인의 선택의 자유를 높이는 것은 동시에 개인의 책임성을 강조하는 것과

관련되어 있음을 유의해야 한다. 왜냐하면 구직자와 맺는 준계약적 동의는 과거 자동적으로

제공되었던 급여권을 권리와 의무에 기초한 접근으로 대체하는 것을 의미했기 때문이다.

이처럼 사회서비스 혹은 고용서비스 제공과 관련하여 개인의 책임을 중시하는 흐름은

‘신계약주의’(new contractualism)로 불려져 왔다. 신계약주의는 공적 혹은 사적 간 상호

작용에 대한 규제에서 입법 및 준입법적 계약의 활용이 점차 증가하고 있는 새로운

고용서비스 전달체계 혁신의 해외 동향과 시사점

Employment Issue 15

조직원리로 개념화되고 있다(Carney and Ramia, 2002; Handler, 2003). 신계약주의는

시장화의 흐름과 함께 각국들의 다양한 재통합정책에서 확인되었는데 주로 자유주의적

복지국가체제에서 발견되었다.

한편, 호주와 네덜란드는 구직자의 재통합 및 취업알선에서 시장경쟁원리가 적용된

대표적인 국가들로 여겨져 왔다. 네덜란드의 ‘사적 재통합시장’은 호주의 잡네트워크모델을

거의 유사하게 본뜬 것인데 특히 호주는 전세계적으로 시장화가 가장 급진적으로 진행된

대표적인 국가로 평가되었다(OECD, 2001). 실제 호주는 1998년 공공고용서비스제공에

민간위탁을 처음 추진한 이래 현재는 완전히 민간에 양도한 대표적인 나라에 해당한다.

그러나 비록 준시장의 도입 등 시장화의 물결이 휘몰아쳤지만 그 양상이 각국들 간에

뚜렷할 정도로 수렴현상을 보인 것은 아니었다. 왜냐하면 나라마다 서비스 제공자들의

특성, 수와 규모, 국가규제의 성격과 정도, 구매자와 제공자 간 계약의 성격들의 차이로

시장화의 패턴이 동일하지 않았기 때문이다. 예컨대 유명한 복지국가체제의 유형화를

기준으로 보면 시장화가 가장 발달할 것으로 예상할 수 있는 곳은 자유주의적

복지국가체계인데 실제로 영국, 호주, 그리고 미국과 같은 곳에서 시장화가 적극적으로

추진되었다. 그럼에도 정도의 차이는 있지만 유사한 현상이 독일과 같은 보수주의적

복지국가체계 그리고 심지어 덴마크와 같은 사회민주주의적 복지국가체계에서도

발생했다. 특히 두 체계의 혼합형(hybrid) 체계로 분류되기도 하는 네덜란드의 경우

EU국가들 내에서 시장화기제가 가장 급진적으로 도입되었다고 평가받기도 한다. 따라서

복지국가체제의 유형화가 여전히 유지되고 있는 상황에서 고용서비스의 시장화를 둘러싼

혁신은 훨씬 더 복잡한 양상을 띠고 있다고 할 수 있다. 복지국가개혁과 관련한 다양한

분석들에 비해 상대적으로 고용서비스의 전달체계의 혁신에 대한 체계적 분석이 빈약한

것도 이러한 상황과 무관하지 않은 것으로 보인다.

기획특집 1

16 2013년 11월호 고용이슈

3. 기관 간 협력 및 서비스의 통합

고용서비스 혁신의 세 번째 측면은 기관 간 협력 및 서비스의 통합이 활발하게 진행

되었다는 것이다. 이는 주로 급여와 고용서비스 기관 간의 협력으로 나타났는데 2장에서

논의된 대로 주로 소득보호체계를 활성화하고자 했던 복지국가개혁의 논리적 귀결이라고

볼 수 있다. 구체적으로 주로 소득보호의 울타리 내에 놓여 있던 실업급여 대상자들을

노동시장에 참여하도록 수급권을 고용시장참여에 조건화하려 했던 목적의 결과였던

것이다. 그리하여 고용서비스 전달체계와 소득보호관리라는 측면에서 두 제도를 통합적

으로 관리하려는 경향이 나타났다. 예컨대 가장 광범위한 전략이 구사되었던 것으로

평가받는 영국은 기존의 급여국(the Benefit Agency)과 공공고용센터(the Public Employment

Centres)를 통합하여 잡센터플러스(Jobcentre Plus)를 만들었다. 노르웨이의 NAV(the

Norwegian Labour and Welfare Organisation) 역시 전국보험(the National Insurance organ-

isation)과 전국고용서비스(the National Employment Service)를 통합한 것이었다. 최근

인적서비스부(DHS, the Department of Human Service)로 이름을 변경한 호주의 구

센터링크(Centerlink) 역시 대표적인 사례이다. 프랑스 역시 기존의 공공고용서비스인

ANPE를 사회보장청인 UNEDIC와 통합하여 고용센터(Employment Counters)를 수립

하였다.

한편, 이들 보다는 좀더 약한 전략을 채택했던 나라들은 일종의 게이트웨이로서 원스톱숍을

도입하는 방식을 이용하였다. 독일과 네덜란드가 대표적인데 네덜란드의 고용소득센터(the

Dutch Centres for Work and Income, CWI)는 실업자가 사회보장체계로 진입하는 일종의

게이트웨이로서 기능하도록 설계되었다. 독일 역시 이와 유사하게 하르츠(Hartz) 개혁 이후

ARGE(Arbeitsgemeinschaften)를 만들었는데 이는 기존의 연방고용청(the Federal Employment

Agencies)을 지방자치도시와 공동으로 장기실업에 집중적으로 책임을 지도록 통합한

형태였다.

고용서비스 전달체계 혁신의 해외 동향과 시사점

Employment Issue 17

물론 이러한 기관과 고용서비스의 통합은 급여와 고용서비스에만 국한하지 않는다. 많은

나라들은 고용서비스 활성화의 대상자로 고려되는 상당수의 실업자들이 복잡한 사회적

문제에 직면하고 따라서 고용서비스 외에 주거, 건강, 심리적 지원 등 다양한 사회서비스를

제공받을 필요에 놓여 있다는 사실을 중요하게 받아들였다. 독일의 ARGE와 핀란드의

LAFOS는 고용서비스에만 국한하지 않고 통합된 서비스를 제공하는 대표적인 사례이다.

다수의 북부 및 유럽권 국가들과 달리 어떤 국가적 사회부조시스템을 가지고 있지 않은

이탈리아 역시 지역적 수준에서 다양한 통합서비스를 제공하고 있는 것으로 알려져 있다.

이처럼 선진각국들의 공공고용서비스의 혁신에는 단순히 고용서비스전달체계만의

혁신이 아니라 복지수급대상자들에 대한 각종 소득보호체계와 연동하여 진행되었다.

아래의 그림은 대체로 공공고용서비스가 시장화의 구조개혁을 진행한 이후 나타났던

기본적인 구조를 보여주고 있다.

[그림 1] PES 시장화의 기본구조

출처 : Bruttel, O.(2005: 5).

기획특집 1

18 2013년 11월호 고용이슈

위의 [그림 1]을 보면 한편에서 급여관련 행정 및 지급을 관장하는 책임을 지는 부분과

또 다른 한편에선 취업알선을 담당하는 부분으로 나뉘어져 있음을 알 수 있다. 이는 비록

고용서비스혁신의 주요흐름으로 진행된 시장화가 비록 고용서비스를 전담하는 쪽으로

방향을 잡긴 했다 하더라도 여전히 소득보호기능은 공적기관의 책임 아래 남겨 두고자 했던

원리가 반영되었던 것으로 볼 수 있다. 즉 급여와 취업알선이 구분되며 동시에 새로운

PES는 일종의 취업알선을 위한 게이트웨이로서 원스톱 숍으로서 기능하고 있음을 알 수

있다. 물론 원스톱이라 하더라도 기능상의 차이들은 존재한다. 예컨대 호주의 경우 어떠한

취업알선서비스를 제공하지 않지만 덴마크의 경우는 단기 구직자들에 대한 취업알선

서비스를 제공하기도 한다. 반면 영국의 잡센터플러스의 경우 주로 장기구직자들에 집중적

으로 개입하고 급여 뿐만 아니라 직업카운셀링 등 포괄적인 서비스를 제공한다.

4. 기타

우리는 고용서비스 혁신과 관련해서 추가적으로 이 논의에서는 깊게 다루지 않지만

중요한 한 가지를 언급할 필요가 있다. 그것은 전통적으로 유럽의 사회합의주의의 주요축을

담당하고 있는 사회적 파트너들(예로 노동조합 및 사용자단체)의 역할이 주변화되는 경향이

포착되고 있다는 점이다. 물론 노사관계적 관점에서 선진국의 노동조합조직률의 지속적

하락과 영향력의 약화가 포착되긴 했지만 이 때문에 과연 서유럽 사회합의주의가 약화

되었는가는 논란의 여지가 있다. 그러나 적어도 고용서비스전달체계의 주요담당자로서

이들 사회적 파트너들의 약화는 다소 분명해 보인다. 이는 실업자들 및 복지수급권자들

등 취약계층의 활성화와 관련 전통적인 사회적 파트너들의 역할이 축소되어 갔던 것과

관련되어 보인다. 물론 다른 한편으로는 사회적 파트너들의 역할이 고용서비스전달을

중심으로 새롭게 재편되는 하나의 과도기의 모습으로도 포착할 수 있을지 모른다. 이는

보다 심층적인 분석을 요구한다.

고용서비스 전달체계 혁신의 해외 동향과 시사점

Employment Issue 19

Ⅳ. 고용서비스 혁신의 과제와 정책적 시사점

우리는 지금까지 고용서비스혁신을 둘러싼 해외사례의 동향을 분권화 및 시장화, 그리고

이와 관련한 해당 기구 및 제도들의 변화의 흐름을 중심으로 개괄적으로 살펴보았다.

고용서비스혁신의 중심에 분권화와 시장화가 강하게 자리잡고 있기 때문에 우리는 이 두

흐름과 관련해서 고민해야 할 과제들이 무엇인지 살펴볼 필요가 있다. 이 두 흐름은 단순히

이론적 측면에 그치지 않고 지난 몇 년 이래 한국에서도 중요한 이슈로 제기되고 있다는

점에서 실천적인 함의가 작지 않다. 즉 한국에서도 지역 및 개인맞춤형 공공서비스를

제공하기 위한 다양한 분권화의 요구들이 분출하고 있고 또한 공공서비스의 효율화를 위한

다양한 시장화기제들이 점점 더 그 활용폭을 키워가고 있는 것이다.

1. 분권화의 문제

최근 고용서비스 혁신의 가장 주요한 흐름은 역시 분권화이다. 물론 분권화는 일방향적인

것도 아니고 특정제도로 수렴하는 것도 아니다. 그럼에도 공공서비스의 직접적 수혜자에

대한 맞춤형 서비스 제공이라는 사회적 요구가 분출함에 따라 다양한 형태의 분권화가

하나의 주요한 경향이 되었던 것은 부인하기 어렵다.

그렇다면 분권화에 대한 평가는 어떠한가. 고용서비스 혁신에 대한 논의의 산발성 때문에

단정적으로 말하기 어렵지만 그럼에도 대략적인 몇 가지 논점들이 제기되었다. 무엇보다

그 동안 분권화의 경험은 정책집행의 개선이 복잡하고도 다층적 과정이라는 점과 또한

의도하지 않게 바람직하지 못한 결과들도 보여주었다는 점이다. 이를 중심으로 간단히

살펴보도록 하자.

우선, 그동안 분권화를 둘러싼 찬반양론, 즉 분권화에 대한 지지 혹은 집중화에 대한

지지에 관한 어떤 연구도 명료하게 설득력 있는 근거를 제시하지 못했다. 오히려

기획특집 1

20 2013년 11월호 고용이슈

연구결과는 이 두 흐름이 어느 한 흐름의 장기적 추세라기보다는 오히려 상호 순환하는

추세를 보여주고 있다는 것으로 평가되고 있다(De Vries, 2000: 194). 여기에는 분권화에

대한 일방적인 지지를 어렵게 하는 복잡한 측면이 존재하기 때문이다.

무엇보다 분권화가 강조하는 유연성이 균등한 대우라는 가치와 충돌하는 문제가 있다.

예컨대 분권화의 강한 지향성을 보여주었던 스웨덴의 경우 청년고용정책과 보편적 성격의

정책에서는 오히려 집중화의 경향성을 보이기도 했다. 특히 독일과 같이 보편적 사회적

권리가 강한 국가일수록 이런 충돌우려는 강했다. 따라서 보편성과 지역의 특수성을 어떻게

균형되게 조화시키느냐는 분권화의 문제가 간단치 않음을 보여준다.

게다가 분권화가 지역의 다양한 자치당국들 간의 경쟁에 의해 혁신을 장려하는 장점이

있지만 이 다양성은 정책의 중복성 및 분절화의 부정적 효과로 상쇄되기도 하였다. 또한

해당 지역의 주요 행위자 혹은 정책결정자들이 지역의 사정 및 필요가 무엇인지 잘 안다는

점은 장점이지만 상대적으로 중앙에 비해 금전적 보상 차이 등의 이유로 유능한 인물들을

보유하기 어렵다는 점에서 정책실행역량능력을 떨어뜨리기도 하였다. 정치적 책임성의

문제 역시 흔히 의사결정권한의 분산은 중앙집중적 관료적 행정체계에 비해 지역의 선출직

징책집행자들의 책임감을 증진시킨다고 알려져 있지만 동시에 지역의 정책집행자들이

중앙에 비해 언론 및 대중의 감시에 상대적으로 덜 노출된다는 점에서 의문을 받기도 한다.

더욱이 책임의 분산은 전국적 정책 아젠다에서 중요한 이슈들을 제거하는 효과를 지닐 수도

있다. 게다가 지방정부 간의 경쟁의 압력 강화에 의한 부정적 효과로 일종의 ‘근린궁핍화

정책들’(beggar thy neighbor policies)들도 나타나기도 한다.

결국 분권화는 국가의 정책적 틀 내에서 지역적 맞춤형 전략에 맞는 유연성을 갖도록

하는 균형점의 형성이 가장 중요한 과제로 제기되었다고 할 수 있다. 이 문제를 해결하기

위해서는 최소한도의 표준 혹은 가이드라인을 설정할 필요가 있고 동시에 지역의 역량을

강화하기 위한 다양한 노력들이 동시에 진행되어야 한다. 단순한 권한과 책임의 이양만에

의한 분권화는 긍정적 효과 이상의 부정적 효과를 지닐 수도 있다.

고용서비스 전달체계 혁신의 해외 동향과 시사점

Employment Issue 21

2. 시장화의 문제

앞에서 본대로 시장화는 기본적으로 PES에 대한 점증하는 비판, 복지국가의 활성화정책,

공적서비스의 민영화 등의 시대적 흐름을 반영하고 있다. 결국 공적서비스의 민간서비스

간 경쟁 및 구직자와 공급자간의 새로운 관계를 도입함으로써 공적 서비스의 효과성 및

효율성 제고를 도모하였던 것이다. 그러나 시장화는 긍정적인 효과들 뿐만 아니라 부정적인

효과도 동시에 감지되었다. 이는 시장화가 주로 효율성을 추구했던 점에 비추어 비효율성을

지적하는 것에 집중되었다.

첫째, 과연 자유로운 경쟁체제가 형성되었는가 하는 점이다. 즉 시간이 흐름에 따라

고용서비스의 조달과정상 높은 거래비용 때문에 신규입찰자들에 대한 시장진입이

방해되고 있다는 점이 발견되었다. 실제 이는 최근 호주에서도 민간위탁기관들이 시간이

흐름에 따라 대형기업위주로 고착화되고 신규기업들이 점점 제한되고 있는 것에서도

확인되었다. 이에 따라 한 지역의 여러 민간위탁기관들이 존재하는 곳에서는 한명의 고객을

놓고 중복적인 비효율성 경쟁이 초래되는 등의 문제가 제기되었다.

둘째, 시장화기제의 대표적인 우려였던 크리밍(creaming)과 파킹(parking)문제를 피해가지

못했다. 특히 실적이 없을 경우 지불하지 않는다는 계약원칙(‘no cure no pay’)을 지닌

위탁계약의 경우(예컨대 바우처시스템 등) 이 문제는 심각했다. 실제 참여자들에 대한

서비스설문조사에서 민간위탁기관들이 상대적으로 가난한 지역 혹은 부문 특수적 시장

전망을 지닌 참여자들을 다양한 형태로 차별 혹은 거절했다는 결과들이 제시되었다.

셋째, 사업진행상의 불투명성 및 모니터링 수단의 결여 문제가 제기되었다. 이는 특히

2002년 취업알선 바우처 제도를 실시한 독일의 경우 심각했다. 실제 전체적으로 수많은

남용사례로 바우처에 대한 현금지급요구조건이 강화되었는데 예로 동일사용주에 대한

재고용과 위탁기관 소유 기업의 취업알선이 더 이상 허용되지 않았다. 또한 2005년 이래로

바우처를 현금화하기 위한 사업자등록증을 가지도록 함으로써 위탁기관들에 대한 관리가

엄격해졌다. 이는 결국 사업의 경직성을 강화시켰고 최종서비스 소비자의 선택권을

기획특집 1

22 2013년 11월호 고용이슈

제한함으로써 시장화를 도입하려던 취지와 충돌하기도 했다. 실제 사업집행상 구직자와

민간고용기관은 위탁계약수단에 대한 선택권을 제약받았고 특히 덜 유능한 구직자의

선택권은 심지어 배제되기도 하였다.

그러나 시장화는 무엇보다 구직자의 관점에서 중요한 철학적 문제를 제기했다.

통상적으로 공적서비스의 고객을 직접적 소비자로 전환하려 한데는 소비자선택권의 증대

및 민간기관들의 경쟁에 의한 고용서비스의 효율성 및 품질의 제고라는 취지가 놓여

있었다. 그러나 이는 구직자를 소비자(customers)로만 인식케 함으로써 구직자에게 가해진

포괄적인 변화의 의미를 놓칠 수 있다는 문제를 제기했다. 예컨대 독일에서 취업알선의

바우처라는 시장화를 분석한 Kaps(2009)는 이를 ‘이중의 노동의 재상품화’(double re-com-

modification of labour)라고 비판한다. 즉 전통적인 노동시장 외에 취업알선 시장이라는

제2차 시장이 도입된 시장화 체제에서 노동은 민간기관의 공적 보조금경쟁을 위한

경제재가 되었다. 예컨대 극단적으로 보조금에 적합하지 않은 구직자들은 구직시장에

자신의 노동을 팔기위해 스스로에 대한 대가를 지불해야 하는 상황까지 이르게 되었다는

것이다. 공적서비스의 시장화에 대한 공적 개입의 의미가 무엇인지 근본적인 고민거리가

있는 것이다.

3. 정책적 시사점

우리나라의 노동시장정책은 서구의 복지국가개혁이 탈수급을 목표로 과도한 복지부담을

덜기 위한 목표로 진행된 것과 달리 복지증가의 사회적 요구 속에서 진행되어왔다는 점이

다른 환경으로 볼 수 있다. 따라서 우리나라 고용서비스전달체계를 둘러싸고 선진국의

모형을 그대로 이식하는 것은 여러 부작용을 나을 가능성을 유의해야 한다. 그럼에도

운영상의 개혁에 있어서는 효율성 및 효과성의 제고, 수요자 지향적 맞춤형 고용서비스의

제공 등의 과제는 여전히 중요한 문제로 남아 있다. 우리나라 고용서비스전달체계의

재구조화에 대한 지속적인 논의들이 이어지고 있는 것도 이 때문이다. 우리는 우리나라

고용서비스 전달체계 혁신의 해외 동향과 시사점

Employment Issue 23

고용서비스혁신의 구체적인 내용을 다루진 못하지만 지금까지 논의를 바탕으로 정책적

시사점을 언급하는 것으로 결론을 대신하고자 한다.

첫째, 무엇보다 고용서비스의 혁신이 소득보호기능과의 체계적인 연관성 속에서

논의되어야 한다는 점이다. 이는 지금까지 선진국의 고용서비스 혁신을 형태(Form)와

운영(Opreation)으로 구분해서 그 연관성을 추적하고자 했던 이유이기도 하다. 예컨대

선진국 대부분에서 제도화되어 있는 실업부조가 없는 상황에서 고용서비스의 혁신은

구체적으로 무엇을 목표로 하는지 명확히 할 필요가 있다. 이런 관점에서 어쩌면 고용

서비스혁신의 구체적인 방향은 소득보호기능이 보다 강화되어 일정한 수준에 도달하여

체계화될 때에 비로소 가능할지도 모른다. 물론 이 과정이 반드시 순서적일 필요는 없다.

즉 양자 간의 동시병행적 진행도 가능한데 그러기 위해선 이 두 기능 간의 응집성을 함께

고려해야 할 것이다. 적어도 그간의 논의는 이러한 문제의식이 약했다고 판단된다.

둘째, 소득보호와 고용서비스혁신의 연관성 속에서 그동안 세계적 추이를 보면 몇 가지

정책적 함의를 좀더 구체적으로 판단할 수 있을 것 같기도 하다. 무엇보다 급여관리와

고용서비스의 연계를 통합하면서도(gateway) 담당 기관들은 분할된 역할을 맡고 있는

추이를 고려할 필요가 있다. 즉 고용서비스가 시장화와 분권화라는 형태를 취하면서도

급여와 관련한 집행 및 관리는 오히려 보다 더 집중적으로 통합관리되는 경향이 있다는

점이다. 또한 분권화가 결국 정치적 관점에서 정책과 집행 간의 권한을 어느 수준까지

분리 혹은 이양할 것인가의 문제라는 점 역시 강조될 필요가 있다. 이에 따라 중앙정부와

지방정부 간의 고용서비스 연계강화를 위한 제도화에 있어 어떤 형태를 취할지(헌법적

이양, 쌍무적 협정, 별도의 법제정 등) 우리나라의 실정을 고려한 다양한 형태의 가능성을

고민할 필요가 있다. 또한 선진국들에서 고용서비스의 주된 정책대상이 주로 장기실업자인

반면 우리나라의 경우 비경활 취약계층이 주요 정책대상이라는 점 또한 고려할 필요가

있다. 무엇보다 우리나라의 여러 상황을 고려하여 시장화가 추구하는 궁극적 사회적 가치가

무엇인지 고민해야 할 것이다.

기획특집 1

24 2013년 11월호 고용이슈

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2기획특집변화의 흐름을 읽으면

혁신이 보인다

지난 20여 년 간 혁신을 거듭한 서구의 고용서비스

제도의 변화는 복지국가개혁 및 적극적 노동시장

정책과 긴밀한 연관이 있다. 취약계층의 복지를 강

화하는 우리와 달리 과도한 복지부담을 덜기 위한

선진국의 공공고용서비스 변화는 소득보호와 고용

서비스혁신의 연관성 속에서 ‘형태’(Form)와 ‘운영’

(Operation)으로 구분되었다. 이에 따라 지난 몇 년

간 우리에게도 이슈가 되고 있는 고용서비스혁신의

주요 축인 분권화와 시장화의 두 흐름을 파악해 살

펴볼 필요가 있다. 노동시장의 환경이 우리와 다른

해외사례를 그대로 수용하기는 어려우나 시사하는

바를 짚어 복지의 양적확대를 토대로 고용을 연계

해야할 우리의 입장에서 추구할 수 있는 사회적 가

치가 무엇인지 고민해야 할 것이다.

고용서비스 전달체계 혁신의 해외 동향과 시사점

기획특집 2

28 2013년 11월호 고용이슈

* 양지윤 고용서비스평가센터 부연구위원(sun1004@keis.or.kr)

주 : 이 글의 내용은 전적으로 저자의 의견이며 한국고용정보원, 고용노동부의 공식 의견이 아님을 밝힘

워크넷을 민간에게 개방함으로써 박근혜 정부의 창조경제와 정부3.0의 시류에 부응함과 동시에

창의적인 인재를 양성하고 나아가 맞춤형 서비스로 고용률 제고에 이바지할 방안을 제안했다.

현재 워크넷의 문제점을 정보과잉 문제와 특정 규모 기업의 워크넷 편향성으로 보고, 해결방안

으로 민간에게 워크넷 서비스를 개방해서 서비스의 개발은 한국고용정보원이 담당하고 서비스의

운영은 민간에서 이루어져 워크넷 서비스 품질을 향상할 수 있는 방안을 제시했다. 이를 위해

기술적으로 검증된 웹서비스 개념과 사례에 대해 살펴보고 워크넷 플랫폼 전략을 통해 워크넷

서비스의 효율적인 운영방안을 제시하고 워크넷 미래 모습에 대해 살펴봤다.

양지윤*

개방과 창조의 시각에서 워크넷 개편 방안에 대한 소고

개방과 창조의 시각에서 워크넷 개편 방안에 대한 소고

Employment Issue 29

Ⅰ. 서론

박근혜 정부의 등장으로 창조경제라는 용어가 화두가 되었다. 창조경제의 실체에 대한

다양한 개념 정의가 이루어지고 있는 가운데서 창조경제를 “창의성을 핵심가치로 두고

과학기술과 정보통신기술의 융합을 통해 산업과 산업, 산업과 문화를 융합하여 새로운

기술가치를 창출하고 일자리를 만들어 내는 것”으로 정의되고 있다. 결국, 창조경제를 통해

고용률 70%의 달성이 핵심이라고 할 수 있다. 고용률 향상을 위해서는 창의성, 기술, 융합,

산업, 문화, 가치창출, 일자리의 핵심키워드가 유기적으로 잘 연계되어야 한다. 이를

위해서는 창조경제의 기반을 마련하는 정부의 책임과 역할이 커지는 상황에서 공공기관이

가진 정보 활용이 중요해졌다.

공공정보의 개방은 2001년 김대중 정부의 전자정부 구축에서 시작되었다고 볼 수 있다.

그러나 이용자는 정부가 제공하는 정보를 순수하게 이용하는 한 방향 의사소통 방식이었다.

정부기관은 정보만 공개했고, 공개된 정보를 열람하려면 각 기관 홈페이지에 접속해 자료를

찾아서 내려받아야 했다. 행정안정부가 2009년에 정부 2.0을 선전 표어로 내세우면서 공유,

개방, 참여, 상호작용을 핵심 가치로 내걸고 정부 중심이 아닌 국민 중심으로, 일방향에서

양방향 의사소통으로 분위기를 변화시켰다. 공개범위는 매우 제한적이었지만, 인터넷

웹사이트에서 공공정보를 검색해 활용할 수 있게 되었고, 웹사이트에서 공공정보를

내려받아 다양한 프로그램(앱, 애플리케이션)이 만들어졌다. 서울열린데이터광장(http://

data.seoul.go.kr/)에서는 서울시 내 공공정보 존재 여부와 소재 정보를 확인해 데이터를

내려받을 수 있으며, 공유자원포털(https://www.data.go.kr/)에서는 국가나 지자체가 공개한

정보를 열람할 수 있다. 그 외에도 정부가 트위터와 페이스북을 통해 국민과 직접

상호작용하고, 응용프로그램 인터페이스(API) 형태로 정보를 내려받을 수 있는 공공정보

플랫폼이 구축되기 시작했다.

기획특집 2

30 2013년 11월호 고용이슈

박근혜 정부의 등장으로 공공정보의 개방은 더욱 빠른 속도로 추진될 예정이다. 국민

중심의 사고로 진행되는 정부 3.0은 정부의 역할을 재규정하여 정보서비스 플랫폼 제공자,

SNS 기반의 또 다른 국민, 집단지성을 일궈내는 협업의 파트너, 미리 알아서 행동하는

지능형 정부로 설정될 수 있다(오영균, 2013). 이는 정부가 모든 역할을 하는 것이 아니라,

가장 잘할 수 있는 주체가 건전한 경쟁을 통해 양질의 서비스를 제공하도록 환경을

조성하는 정부이라고 할 수 있다(홍필기, 2013). 정부3.0은 공공정보를 적극적으로 민간에

개방하여 국민의 참신한 아이디어와 결합하여 새로운 일자리와 창조기업이 만들어지는

기반을 마련하기 위해 공공데이터의 품질을 개선하고 관련 법률 정비 등을 통해 국민이

쉽게 이용할 수 있도록 범정부적인 지원 대책을 추진중이다. 이를 통해 국민 개개인별로

맞춤형 서비스를 제공하고, 일자리 창출 등 창조경제를 지원하고자 한다. 이러한 정부 3.0이

추구하고 있는 방향성은 공공정보의 개방과 공유를 통해 정부-국민 간의 소통과 협력을

확대하고 국가보다 국민 개개인의 행복에 초점을 두어 맞춤형 서비스를 제공함으로써

민간의 창의와 활력이 증진되는 혁신 생태계 조성하며 부처 간 칸막이를 뛰어넘는 통합형

정부운영이다(오영균, 2013).

이처럼 정부3.0 기반에서 창조경제를 부흥시킬 수 있는 하나의 대안으로 한국고용

정보원이 보유하는 워크넷의 개방을 고려해볼 필요가 있다. 워크넷은 국가가 운영하는

대표적인 고용정보 웹사이트로 잡코리아나 인크루트 및 사람인 등의 수익성을 추구하는

민간취업포털과 달리 공익성을 추구하면서 고용부의 고용센터나 지자체, 새일센터 등

다양한 유관기관도 함께 이용하면서 취업알선을 지원하는 곳이기 때문이다. 본 논문은

창조경제와 정부 3.0의 시각에서 워크넷을 플랫폼화하면서 가져올 수 있는 이익과

고려해야 할 전략적 측면과 기술적 문제를 살펴보고자 한다.

개방과 창조의 시각에서 워크넷 개편 방안에 대한 소고

Employment Issue 31

Ⅱ. 워크넷의 문제점

1. 정보과잉 문제

2013년 9월 16일 기준으로 워크넷의 누적회원은 8,865천 명이고, 2012년 월평균 접속

자수는 423천 명, 취업자수는 95천 명, 신규구직건수는 282천 명, 신규구인건수는 192천

명으로 나타났다. 이처럼 워크넷의 구인·구직 건수는 실시간으로 폭발적으로 증가하고

있다.

그러나 워크넷의 정보가 많아짐에 따라 구직자나 구인자가 필요한 정보를 찾기가 더욱

어려워지고 있다. 물론 워크넷의 초기화면에서 검색조건을 구체적으로 줘서 검색하면 어느

정도 범위를 줄일 수 있지만, 이것이 개인 맞춤화된 정보를 의미하지는 않는다. 한가지 예를

들면, 워크넷의 구직정보 초기화면에 접속해서 아무 조건도 넣지 않은 채 검색버튼을

누르면 2013년 9월 12일 4시 현재 192,251건이 나온다. 이 중 워크넷만을 선택하고

검색하면 88,983건이 검색된다. 하루에도 엄청난 구직정보가 신규로 등록되는 가운데

구직자가 정보 과잉으로 인한 혼란을 경험하게 된다. 물론 지역이나 직종의 조건을 줘서

검색을 하면 검색 결과를 줄일 수 있지만, 온라인으로 접속하는 이용자가 필요한 정보를

쉽게 찾기는 힘들 수 있다. 정보과잉은 구직자의 의사결정의 질을 저하하고 심리적

저항감이 높아질 수도 있다.

기획특집 2

32 2013년 11월호 고용이슈

[그림 1] 워크넷 검색화면

정보과잉에 대한 문제는 이미 여러 문헌에서 연구되어 있다(Hwang & Lin, 1999). Hwang

and Lin (1999)은 인간의 정보처리 능력은 제한적이어서 한계를 넘어서면 잘못된

의사결정을 보일 수도 있다는 것이다. 정보처리와 정보량의 관계를 보여주는 [그림 1]에서

의사 결정자가 정보 저부화(information underload)를 경험할 때 정보처리 능력이

증대되지만, 정보 과부하(information overload)를 경험하면 정보처리 능력이 계속해서

감소할 수 있다. 즉, 정보부하가 증가하여 의사결정자의 능력을 초과한다면 정보 처리는

더는 증대되지 않고 멈추게 되며, 정보처리 능력과 정적관계를 가졌던 의사결정의 질은

저하될 수밖에 없다(Hwang & Lin, 1999; 구교태, 2009). 정보과잉을 경험한 사람은

의사결정을 유보하거나 많은 정보로 인해 분석력 저하 현상(analysis paralysis)을 보이기도

했다. 즉 지나치게 많은 정보에 노출되면 사람들의 분석 능력이 낮아지고 이를 통해 자신의

결정이 멈춰질 수 있다는 것이다.

개방과 창조의 시각에서 워크넷 개편 방안에 대한 소고

Employment Issue 33

[그림 2] 정보처리와 정보부하 관계

출처 : Hwang and Lin (1999)

현재의 워크넷의 정보과잉 문제를 해결하지 않고는 구직자와 구인자의 높은 의사결정의

질은 제고할 수 없다.

2. 특정 규모 기업의 워크넷 편향성

정보과잉과 더불어 워크넷의 기업규모의 편향성 문제를 살펴봤다. 워크넷 DB를 분석해

보면 구인기업 대부분이 30인 미만 기업으로 나타났다1).

2012년 10월 기준으로 워크넷 DB를 살펴보면, 월별 신규 기업회원 규모별 추이를

살펴보면 [그 림 3]처럼 신규 기업회원 대부분이 30인 미만 기업회원인 것으로 나타났다.

우리나라 대부분 기업이 소기업인 것을 감안할 때 비정상적인 것은 아니지만 [그림 4]처럼

워크넷 웹사이트 이용자가 대부분이 39세 이하라는 점과 [그림 5]처럼 고졸이나 대학원

1) 본 조사에서 사용된 워크넷 DB분석은 한국고용정보원 정보화본부에서 제공하는 공식 통계가 아니라 연구자가 워크넷 DB에 직접 접속해서 사용목적에 맞게 기준을 세운 후 추출한 자료이기 때문에 공식 통계와는 수치가 다를 수 있음

기획특집 2

34 2013년 11월호 고용이슈

졸보다 대졸 회원의 로그인 수가 많다는 점(양지윤, 2012)을 고려할 때 워크넷 웹사이트에서

제공되는 서비스를 통해 부조화가 발생할 가능성이 크다는 점을 배제할 수 없다.

[그림 3] 유효기업회원수 추이

[그림 4] 연령별 로그인수

개방과 창조의 시각에서 워크넷 개편 방안에 대한 소고

Employment Issue 35

[그림 5] 학력별 로그인 수

Ⅲ. 기술적 측면에서의 해결방안

1. 서비스 지향 아키텍처

서비스 지향 아키텍처(Service-Oriented Architectures)는 [그림 6]과 같이 서비스 요청자

(Service Requester), 서비스 공급자(Service Provider), 서비스 중개자(Service Registry)로 구성된다.

[그림 6] 서비스 지향 아키텍처

기획특집 2

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서비스 요청자는 호출할 서비스를 찾고 있는 소프트웨어 컴포넌트로서, 미리 정의된

기준을 만족하게 하는 가용 서비스들의 집합을 서비스 중개자를 통해 찾는다. 서비스

공급자는 서비스의 소유자로서 서비스 중개자에 등록된 서비스 설명을 등록한다. 서비스

중개자는 서비스 요청자와 공급자 사이의 관계를 중개한다. 그러나 여기서 중요한 점은

서비스는 일반적으로 서비스 공급자에 의해 운영되고 실행된다는 점이다. 서비스 중개자는

서비스 요청자에 의한 서비스 발견을 쉽게 하기 위한 서비스들의 중앙 집중화된

저장소이다. 만약 서비스 요청자와 공급자가 기존의 신뢰하는 동업자 관계라면, 서비스

요청자는 공급자로부터 직접 서비스 설명을 획득할 수 있다. 이런 경우에는 서비스

중개자는 요청자와 공급자에 의해 우회하는 것 같이 SOA의 선택사항 컴포넌트라고 간주할

수 있다(Marks & Werrell, 2003). 이들 사이의 상호작용을 쉽게 하기 위해서는 등록, 발견,

바인딩하는 것이 필요하다.

등록이라는 것은 서비스 공급자가 서비스의 설명을 등록하는 것을 말한다. 이 설명은

서비스 요청자가 서비스를 발견하고 상호작용하는 데 필요한 정보를 상세히 설명하는

것이다. 서비스 설명은 특정 서비스와 바인딩하는 데 필요한 정보(서비스의 네트워크 위치,

사용된 전송 프로토콜, 메시지 형식)를 포함하고 있다.

발견이라는 절차(operation)는 서비스 요청자에 의해 시작되고 서비스 중개자에게

제출된다. 서비스 요청자는 최종 사용자나 다른 서비스가 될 수 있다. 발견이라는 절차를

통해 서비스 중개자는 적합한 서비스에 위치한 후에 요청자에게 서비스 설명을 반환한다.

바인딩이라는 것은 일단 서비스 요청자가 요청한 서비스를 발견했다면, 그 서비스는

서비스 설명으로 제공된 정보를 바인딩함으로써 직접 호출될 수 있다.

여기서 서비스와 컴포넌트 차이를 명확히 구분하자면, 컴포넌트는 보안과 인증을 위해

사용자 로그온 같은 하위 수준 기술적 함수들을 구현하는 데 반해, 서비스는 사용자 관리

서비스 같은 비즈니스 수준 서비스를 구현하는 것을 의미한다. 즉, 컴포넌트들이 모여서

서비스를 형성하며, 또다시 서비스들이 모여서 애플리케이션이나 비즈니스 프로세스들이

개방과 창조의 시각에서 워크넷 개편 방안에 대한 소고

Employment Issue 37

구축되는 것이다(Marks & Werrell, 2003). 서비스 지향 아키텍처를 구현하면 기업은

조직에서 필요한 서비스를 구매를 해서 기존의 서비스 지향 아키텍처에 쉽게 통합을 할

수 있어서 변화하는 기업 환경에 유연하게 대처할 수 있게 된다.

2. 웹서비스에 대한 연구

기술적인 관점에서 웹서비스는 “서비스 지향 아키텍처의 한 형태로 쉽게 접근될 수 있는

인터넷 표준 기술을 통해 비즈니스 기능을 제공하는 느슨하게 결합(loosely coupled)한

소프트웨어 컴포넌트”로 정의할 수 있다(Chen, 2003; Estrem, 2003; Newcomer, 2002).

웹서비스에 기반을 둔 애플리케이션 개발은 전통적인 애플리케이션과 다르게 서비스에

기반한 접근 방법이 필요하다.

여기서 느슨한 결합이라는 것은 웹서비스가 프로그래밍 언어, 플랫폼, 객체 모델에서

각각의 서비스가 애플리케이션을 구성하는 다른 서비스와 독립적으로 존재한다는 것을

의미한다(Chen, 2003). 이것은 특정 애플리케이션과 관계없는 다른 애플리케이션에 영향을

주지 않고 수정될 수 있다. 그래서 웹서비스는 쉽게 통합할 수 있으며 접근 가능성도 높다.

웹서비스는 애플리케이션의 서비스 기반 개발과 웹과의 융합으로 묘사되기도 한다.

서비스 지향 아키텍처 모델에서 애플리케이션을 구성하는 비즈니스 프로세서는

독립적이고, 쉽게 분산된 컴포넌트인 서비스로 분리된다. 이 프로세서들은 비즈니스 문제를

해결하기 위해 다른 프로세스와 하드웨어에 상관없이 상호 호환된다. 이렇게 느슨하게

결합한 방식은 관련 없는 서비스를 수정할 필요 없이 애플리케이션에 새롭고 수정된

서비스를 삽입함으로써 애플리케이션을 쉽게 변화시킬 수 있다. 이런 특성 때문에 웹서비스는

플랫폼 독립적인 웹 프로토콜 통신을 통해 이종 환경의 통합을 쉽게 할 수 있다. 이종

환경을 통합하기 위해 EAI나 J2EE을 이용하거나 자신들만의 고유한 방법론을 사용한다.

그러나 현재 이런 대부분 방식은 통합을 위한 표준 확산의 부족으로 진정한 의미의 통합을

기획특집 2

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달성하기에는 힘들다. 이처럼 진정한 의미의 통합을 위해서는 채택된 언어가 XML, SOAP,

WSDL, UDDI로 구성되는 웹서비스 기술이라고 할 수 있다.

[그림 7] 웹서비스 구성도

출처 : http://api.epeople.go.kr/guide/

SOAP(Simple Object Access Protocol)은 클라이언트와 서버 애플리케이션 프로그램들

사이에서 커뮤니케이션을 가능하게 하는 기본 전송 프로토콜로서의 HTTP를 효율화시키는

메시징 프레임워크이다. SOAP 메시지는 구조화되고 자체 기술적인 메시지를 위한

유동적인 방법을 제공하는 XML를 사용해 생성된다. WSDL(Web Services Description

Language)은 웹서비스의 비즈니스 및 기술적 특성과 상호 작용하는 방법을 기술하는데

사용되는 XML 기반을 둔 언어이고, UDDI(Universal Description, Discovery and Integration)는

WSDL 문서가 외부 구성원에 의해 공개적 접근을 위한 저장될 수 있는 공개 디렉터리

서비스로써 제공되는 의도로 만들어졌다. 일반적으로 서비스 지향 아키텍처인 웹서비스는

서비스 공급자, 서비스 요청자, 서비스 중개자로 구성되어 동작한다. 서비스 등록자는

개방과 창조의 시각에서 워크넷 개편 방안에 대한 소고

Employment Issue 39

제공하고자 하는 정보를 UDDI 레지스트리에 등록한다. 그러면 서비스 이용자가 UDDI에

등록된 서비스 중에서 이용할 수 있는 서비스를 검색한다. 만약, 찾고자 하는 서비스와

제공된 서비스의 기술 사양과 호환이 되면, 서비스 요청자와 제공자는 상호연결 된다. 즉,

SOAP을 통해 UDDI 내에 있는 웹서비스 제공자를 조회해서 WSDL이나 웹서비스의 위치를

파악한 후에 자신이 필요한 정의를 입력하거나 산출한 후에 웹서비스 업체를 호출함으로써

웹서비스를 받게 되는 것이다.

기업이 웹서비스를 도입하면 여러 비즈니스에 유연하게 대처할 수 있고 IT 비용을 줄일

수 있고 고객, 공급자, 동업자, 종업원 사이의 협업을 증가시켜 비즈니스에 유연하게 대처할

수 있다. 즉, 웹서비스는 웹 브라우저를 통해 정보를 단순히 공유하는 것을 넘어서,

BI(Business Intelligence)의 비즈니스 가치를 최대화할 수 있게 해준다. 즉, 애플리케이션

로직 계층과 프레젠테이션 계층을 분리함으로써 BI가 비즈니스 프로세스들을 끼워 넣을

수 있기 때문이다. 그러므로 웹서비스는 기존의 상품의 판매자와 구매자가 서비스의

공급자와 소비자로 바뀌게 되고 솔루션 업체도 이와 같은 모델을 가장 잘 수용할 수 있는

방향으로 제품을 만들어야 한다는 서비스 지향 아키텍처의 형태를 보인다(Hagel III &

Brown, 2001).

3. 아마존의 웹서비스 사례(AWS : Amazon Web Services)2)

Amazon.com(이하 아마존)은 1994년에 미국 시애틀의 작은 주차장에서 출발하여 설립된

온라인 전자 서점으로 인터넷 전자상거래의 급속한 확산에 힘입어 고객인지도 1위의

기업이다. 아마존은 충분히 확보된 다양한 고객층을 기반으로 하여 음반, DVD, 비디오,

카메라, 가정용품 등으로 상품 아이템의 폭을 넓혀나갔다.

2) 안중호, 양지윤 (2004). "웹서비스 도입 요인에 대한 탐색적 연구 - 사례 조사를 중심으로." 경영정보논집 14(1)에서 발췌

기획특집 2

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상품 아이템이 다양해지고, 고객의 폭이 넓어짐에 따라, 아마존에서 판매하는 특정 상품

카테고리를 전문적으로 판매하는 제휴 사이트들이 Target (가구전문), Nordstrom (의류전문),

The Gap (의류전문), Toys R Us (아동용 장난감 전문) 등이 이러한 제휴 사이트 중의

하나이다. 이와 같은 제휴 사이트는 자신의 사이트에 아마존에서 판매되는 상품들을

진열하고, 실질적인 주문과 구매 및 배송은 아마존에서 이루어졌다. 제휴 사이트는 상품

매출의 15%를 수수료로 돌려받았고, 이와 같은 제휴 사이트를 통한 상품 판매 매출이

아마존 전체 매출액의 20%를 차지하게 되었다. 이들 제휴 사이트는 대부분 특정 상품의

고객과 시장에 대한 비법을 가지고 나름대로 마케팅을 통해서 아마존 본사가 할 수 없는

전략을 섬세하게 추진할 수 있는 장점을 가지고 있고 특화된 상품을 중심으로 애호가 층을

형성하여 충성도가 높은 고객을 많이 확보할 수 있었다.

제휴 사이트를 통한 매출액이 전체 매출액에서 차지하는 비중이 늘어남에 따라서, 이들

제휴 사이트에 좀 더 편리한 웹사이트 관리 도구를 제공할 필요성이 생겨났다. 기존에 제휴

사이트는 아마존의 상품에 단순히 링크를 걸거나, 화면을 갈무리하는 방식을 사용하고

있었는데, 이와 같은 방식은 아마존의 상품이 업그레이드되었을 경우, 매번 홈페이지를

수정해야 하는 불편함이 있었기 때문이다. 이와 같은 웹 페이지 인터페이스 구축 상의

한계는 고객의 필요에 따라 홈페이지를 유동적으로 디자인할 수 있게 하는 데 걸림돌이

되어 왔다. 아마존의 웹서비스를 이용한 이들 제휴 사이트에 대한 경쟁력 향상이 자사의

매출 증대로 이어질 수 있었다.

경쟁사인 eBay가 일찍부터 제휴 사이트를 지원하기 위해 거의 2년 동안 자사의 API

(Application Programming Interface)를 이용할 수 있도록 개방하여 그 실효를 거두고 있는

상황이었으므로, 이에 적절히 대응할 방안이 필요했다. 이에 아마존은 2002년 7월 16일

아마존 웹서비스(AWS: Amazon Web Services)의 첫 번째 버전을 발표하고, 본격적인 제휴

사이트 지원에 나섰다. 구글의 개발자 연결 방식과 유사하게 제삼자 업체에 무료 라이센스

키를 나누어주고, 그들의 콘텐츠와 제삼자 업체의 애플리케이션을 통합할 개발자

프로그램을 내려받아 사용하게 하는 방식을 채택하였다(정부연, 2002)

개방과 창조의 시각에서 워크넷 개편 방안에 대한 소고

Employment Issue 41

제휴 사이트가 웹서비스를 이용하게 될 경우, 화면을 갈무리하여 일일이 업데이트를

해야만 했던 것에서, 자동으로 업데이트 되는 방식으로 전환할 수 있고, 사이트

인터페이스를 바꾸는데 한계가 있던 것에서 좀 더 유동적이고 창조적으로 사이트를 만들

수 있게 될 것이라고 예상했다. 더구나 제휴 사이트 각각이 서로 다른 플랫폼에 구축되어

있었던 것을 고려할 때 웹서비스는 이와 같은 환경적 요인에 효과적으로 대응할 수 있는

방식이라고 예상했다.

아마존은 웹서비스를 통해서 수많은 제휴 사이트에 훨씬 더 유연한 방식으로 상품관련

정보를 제공할 수 있게 되었다. 단순한 링크만을 제공하던 것에서, 상품 명세, 상품 이미지,

상품 가격 등으로부터 고객 등급, 상품에 대한 고객의 리뷰, 추천 상품 정보, 장바구니 기능,

채팅 등에 이르기까지 아마존 사이트의 거의 모든 기능을 제공할 수 있게 된 것이다. 즉,

아마존 사이트에 대한 개발과 유지를 위해서 내부적으로 이용하던 세부적인 기능을 제휴

사이트를 관리하는 개발자도 이용할 수 있도록 제공한 것이다.

제휴 사이트는 아마존 웹서비스를 이용하여 훨씬 편리하고 유연하게 아마존의 상품을

관리하고 판매할 수 있게 되었다. 예를 들어, 아마존 웹서비스를 사용하고 있는 미국 록밴드

White Stripes의 팬 사이트의 경우에, 특정 앨범에 대한 트랙을 리스트로 제공할 수 있으며,

고객의 평가 별점이 3개 이상인 곡만을 골라서 리스트로 제공할 수도 있다. 무엇보다도

이와 같은 리스트 순위가 시간에 따라 변동이 된다 해도 아마존 사이트의 업데이트 관련

정보가 제휴 사이트에 자동으로 반영될 수 있다. 이는 아마존 웹서비스가 아마존의 상품

정보를 제휴 사이트의 인터페이스에 맞게 창조적으로 만들 수 있는 유동성을 제공하기

때문이다(Akin, 2003).

기획특집 2

42 2013년 11월호 고용이슈

구분 웹서비스 도입 전 웹서비스 도입 후 도입효과 수혜자

제휴 사이트

관리방식

화면 갈무리,

매번 직접 업데이트

자동 업데이트,

유동적인 사이트 인터페이스

구현가능

제휴 사이트

고객정보 공유제휴 사이트가 개별적으로

저장 관리

아마존 본사가 흡수 할 수

있게 됨.아마존

아마존

내부 DB 이용제휴 사이트에서 이용 불가능 제휴 사이트에서 이용가능 제휴 사이트

진입장벽 높음 낮음

아마존 : 더 많은 제휴 사이트

확보

제휴 사이트 : 시장에 쉽게 진입,

그러나 경쟁 격화

이러한 웹서비스를 통한 제휴 사이트에 대한 지원은, 비록 자본의 규모가 작다 해도 특정

애호가 시장의 고객과 판매에 대한 비결을 가지고 있으면, 손쉽게 시장에 진출할 수 있는

새로운 수익 모델을 제시하였다는 점에서 새로운 비즈니스 모델로서의 의의가 있다고 할

수 있다. 제품공급, 결제, 물류와 관련한 프로세스를 아마존이 담당하기 때문에 비교적 적은

자본으로 시장에 진입할 수 있기 때문이다. 또한, 이와 같은 웹서비스를 제공하는 기업의

입장에서는 너무 세분화되어 진출하기 어려운 시장을 제휴 사이트가 가진 비결을 통해

섬세하게 관리할 수 있게 하였다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다. 한편, 아마존은 제휴

사이트에 웹서비스를 통해 자사의 상품 정보를 효과적으로 제공하고 이를 유동적으로

활용할 수 있게 하였다. 이를 통해 상품 매출액의 15%를 제휴 사이트에 수수료로 되돌려

주고 있다. 아마존은 이에 대한 대가로 개별 제휴 사이트에 대한 실질적인 통제력과 엄청난

양의 고객 데이터를 얻을 수 있게 되었다. 각각의 제휴 사이트에 개별적으로 저장되고

관리되던 고객과 판매에 대한 중요한 정보가, 웹서비스를 이용하게 되면 아마존 본사로

직접 흘러올 수 있게 되어, 본사 차원에서 통제할 수 있는 정보가 많아지게 되는 것이다.

이를 통해 고객관리를 좀 더 효율적으로 할 수 있게 되었고, 기존에 흩어져 있던 자료를

개방과 창조의 시각에서 워크넷 개편 방안에 대한 소고

Employment Issue 43

통합하게 됨으로써 얻을 수 있는 시너지 효과도 얻었다. 제휴 사이트는 각각의 특정 상품

카테고리를 창의적인 사고로 개발하여 애호가 고객층을 효과적으로 공략하여 아마존의

상품 시장을 확장하는 데 중요한 중개자 역할을 하였다.

Ⅳ. 전략적 측면에서 워크넷의 개선 방안

1. 경제적 촉매자의 활성화를 통한 플랫폼 비즈니스

Evans and Schmalensee (2007)는 일종의 중개 비즈니스인 경제적 촉매자(catalyst) 개념을

제안했다. 경제적 촉매자가 되기 위해서는 두 집단 이상의 고객 집단을 갖고 있고, 그 고객

집단은 서로 필요로 하고, 이 고객은 자신의 힘으로 서로 가치를 구현할 능력이 없으며,

그들 간의 가치 창조적 유대관계를 위해 촉매자에 의존한다고 정의했다. 경제적 촉매자는

네트워크 외부성(network externality) 구현이 생존을 위해 필수적이며, 닭과 달걀 문제

(chicken-egg problem)를 해결해야 한다. 네트워크 외부성이란 제품의 가치가 사용자의

숫자에 따라 달라지는 것을 말한다(Shapiro & Varian, 1998). 닭과 달걀 문제란 두 집단

중에서 누군가는 먼저 끌어들여야 한다는 것이다. 즉, 경제적 촉매자는 보조금을

지원하더라도 한 집단을 먼저 참여시켜 시장을 활성화하고 점차 참여자를 늘려 네트워크

외부효과를 창출해 가치를 높여야만 한다.

경제적 촉매자는 크게 장소제공형, 약장사형, 비용절감형으로 분류된다. 장소제공형은

거래를 촉진하는 목적으로 이루어지며 대표적인 사이트가 이베이(eBay), 거래소(예,

NASDAQ) 등이며, 약장사형은 한쪽을 지렛대(leverage) 삼아 상대편을 모집하는 하는 구글,

BBC, Tivo 등이 대표적이며, 비용절감형은 효율성 제고를 목적으로 하는데, Xbox,

Windows, Linux 등이 있다.

기획특집 2

44 2013년 11월호 고용이슈

Evans and Schmalensee (2007)는 촉매자 전략으로 다음과 같은 것을 제안했다. 첫째,

플랫폼 커뮤니티를 확인하는 것으로 누가 무엇을 왜 필요한지는 찾는 것이다. 둘째, 고객이

플랫폼에 참여하고 사용하도록 각각 별개로 가격을 책정하라는 것이다. 즉, 고객이

참여하도록 비용을 지급하고, 상대편 집단에게는 무료로 하거나 아니면 (-) 사용료를

책정하라�