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TESIS DOCTORAL
LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN EL ACUERDO DE BELFAST Y EL PACTO DE ESTELLA
José Luis Hernangómez de MateoTeniente Coronel del Cuerpo General de las Armas
Escala Superior, Artillería
Facultad de Ciencias Políticas y SociologíaDepartamento de Ciencia Política y de la Administración
Universidad Nacional de Educación a Distancia
2003
149
Departamento de Ciencia Política y de la Administración
Facultad de Ciencias Políticas y Sociología
Tesis Doctoral
LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN EL ACUERDO DE BELFAST Y EL PACTO DE ESTELLA
José Luis Hernangómez de MateoTeniente Coronel del Cuerpo General de las Armas
Escala Superior, Artillería
Director de la Tesis DoctoralDr. D. Andrés de Blas Guerrero
150
ÍNDICE
CAPÍTULO 1. INTRODUCCIÓN 11.1. OBJETIVOS Y LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN 61.2. MÉTODO, HIPÓTESIS Y FUENTES 91.3. ACLARACIONES TERMINOLÓGICAS 21
CAPÍTULO 2. TEORÍAS DEL CONFLICTO Y SU RESOLUCIÓN. INTRODUCCIÓN AL CONFLICTO. TIPOLOGÍAS
35
2.1. LA CONCEPCIÓN CONDUCTISTA (TEORÍAS MICRO)
41
2.2. LA CONCEPCIÓN CLÁSICA (TEORÍAS MACRO) 442.2.1. La Teoría del Sistema Enemigo 542.2.2. La Teoría de las Necesidades Humanas 612.3. LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS 642.3.1. La Teoría de Resolución del Conflicto 662.3.2. La Diplomacia de Dos Vías (Track Two Diplomacy) 692.3.3. Corolario de aplicación a esta investigación 802.4. CICLO DE UN CONFLICTO Y DE SU
RESOLUCIÓN84
CAPÍTULO 3. EL ESCENARIO NORIRLANDÉS.
NACIONALISMO Y UNIONISMO: DOS
IDEOLOGÍAS CONTRAPUESTAS.
CARACTERÍSTICAS. ARTICULACIÓN
POLÍTICA Y FORMACIONES ASOCIADAS
107
3.1. UNIONISMO 1083.2. NACIONALISMO 1153.3. LA COLONIZACIÓN Y LA PARTICIÓN 1203.3.1. Evolución y características 1213.3.1.1. La reacción irlandesa 1253.3.1.2. Cambios en la política británica. Acciones y
reacciones131
3.3.1.3. Características del conflicto norirlandés 145
151
ÍNDICE
CAPÍTULO 4. EL ESCENARIO VASCO. DEL CENTRALISMO A LA AUTONOMÍA.
149
4.1. CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN. PROVINCIALISMO, REGIONALISMO, AUTONOMISMO Y FEDERALISMO. LA EVOLUCIÓN DEL MODELO DE ESTADO ESPAÑOL Y LA TRANSICIÓN EN EL PAÍS VASCO EN EL MARCO DE LA TRANSICIÓN ESPAÑOLA
149
4.2. EL REGIONALISMO VASCO DESDE LA RESTAURACIÓN HASTA LA ESPAÑA DE FRANCO
158
4.3. DEL ESTADO UNITARIO AL AUTONOMISTA 1644.4. EL RECORRIDO ESTATUTARIO VASCO 1804.5. LEGITIMACIÓN DE LA TRANSICIÓN VASCA 185
CAPÍTULO 5. GÉNESIS DEL ACUERDO DE BELFAST Y DEL PACTO DE ESTELLA
197
5.1. LA SECUENCIA TEMPORAL DE ACUERDOS QUE CONDUJO AL ACUERDO DE BELFAST
197
5.1.1. La primera etapa del parlamentarismo de Stormont 1995.1.1.1. Características 1995.1.1.2. La disolución o el Direct Rule 2105.1.2. Los Acuerdos y Tratados 2135.1.2.1. Tratado Anglo-Irlandés de 1921 2145.1.2.2. Acuerdo de Sunningdale de 1973 2155.1.2.3. Acuerdo Anglo-Irlandés de 1985 2165.1.2.4. Declaración Conjunta de Downing Street de 1993 2205.1.2.5. Documento “Un marco para el futuro (“Frameworks
for the Future”)222
5.1.2.6. Acuerdo de Viernes Santo o de Belfast de 1998 2265.2. MARCO LEGAL, PACTOS, ACUERDOS E
INICIATIVAS PREVIOS AL PACTO DE ESTELLA
232
5.2.1. Los efectos del Estatuto de Guernica 2325.2.2. Hitos principales desde Guernica 2375.2.2.1. Los Pactos de Madrid (5 de noviembre de 1987) 2385.2.2.2 El Pacto de Ajuria Enea (12 de enero de 1988) 2395.2.2.3. La Alternativa Democrática (26 de abril de 1995) 2425.2.2.4. El planteamiento Ollora (1996) 2445.2.2.5. El Plan Ardanza (17 de marzo de 1998) 2465.2.2.6. La Declaración (Pacto) de Estella (12 de septiembre
de 1998)249
5.2.2.7. Los resultados del modelo (comparación “horizontal” 250
152
ÍNDICE
o”funcional”)5.2.3. Las treguas y el Pacto de Estella 2545.2.3.1. ¿Qué supuso la tregua de septiembre de1998? 259
CAPÍTULO 6. EL ACUERDO DE BELFAST Y EL PACTO DE ESTELLA. ASPECTOS FORMALES
267
CAPÍTULO 7. LA DINÁMICA CENTRO-PERIFERIA EN LOS DOS CONFLICTOS
279
CAPÍTULO 8. LA CONSTITUCIONALIZACIÓN EN LOS DOS ESCENARIOS Y EN AMBOS TEXTOS
295
CAPÍTULO 9. LOS ACUERDOS DE BELFAST Y ESTELLA, Y LA TEORÍA DEL PACTO
307
9.1. INCLUSIVIDAD 3129.2. INCONDICIONALIDAD (PREDISPOSICIÓN AL
CONSENSO)319
CAPÍTULO 10. CARÁCTER DE TRANSICIÓN DE UN PACTO Y SU REFLEJO EN BELFAST Y ESTELLA
323
CAPÍTULO 11. CARÁCTER POLÍTICO DEL CONFLICTO Y LOS DOS ACUERDOS. CUESTIÓN NACIONAL. TERRITORIALIDAD, Y AUTODETERMINACIÓN
347
11.1. AUTOIDENTIFICACIÓN Y CONSTRUCCIÓN NACIONAL
362
11.2. POLARIZACIÓN SOCIOPOLÍTICA 374
CAPÍTULO 12. CONCLUSIONES 389
BIBLIOGRAFÍA 411
APÉNDICE I GRÁFICOS Y TABLAS v
APÉNDICE II SIGLAS EMPLEADAS ix
153
CAPÍTULO 1
INTRODUCCIÓN
Cuando en Europa Central y Oriental se han sucedido sin solución de
continuidad durante los últimos 10 años procesos de transición con la mirada
puesta en las democracias occidentales, España y el Reino Unido -países
miembros de la Unión Europea (UE) y de la OTAN- continúan haciendo frente a
diferentes problemas en sus respectivos territorios derivados de las reclamaciones
nacionalistas; la situación es muy llamativa en el caso español, debido a su
transición política desde un régimen autoritario a un modelo conocido como el
del “Estado de las autonomías”, novedoso y ejemplar en relación con la
descentralización en un Estado que conserva su carácter unitario, y que ha
concedido unas cotas de autonomía político-administrativa muy superiores a las
que todavía hoy no se han alcanzado en el Reino Unido.
Con independencia de factores que se estudiarán más adelante, baste
señalar ahora que la evolución de los acontecimientos internacionales a finales de
los años ochenta y principios de los noventa, derivados del final de la Guerra
Fría, influyó en el modelo de “lucha de liberación” tradicional que los
nacionalistas irlandeses y el sector radical vasco mantenían hasta el momento1;
1 No obstante, en el caso vasco podemos afirmar que, tras un apaciguamiento inicial del tono de la reivindicación a favor del derecho de autodeterminación, la tendencia se invirtió de nuevo, aumentando el vigor de la reivindicación, ejemplo de lo cual es el Pacto de Estella.
154
poniendo en evidencia la necesidad de abandonar los métodos violentos
para una resolución adecuada de los conflictos, al contrario de lo ocurrido, por
ejemplo, con la antigua Yugoslavia, caso que reveló un mal procedimiento para
los procesos de autodeterminación2.
Ambos escenarios, el irlandés y el vasco, constituyen una excepción, no la
única -pensemos en el corso, o en el padano- en cuanto a la función
ejemplarizante de las democracias europeas occidentales, y son un caso atípico
en la UE, porque tras haber impuesto unos criterios claros de admisión de
terceros –los conocidos como Criterios de Copenhague3, entre los que hay una
importante exigencia en materia de Estado de derecho y de respeto a los derechos
humanos-, sin embargo, la Unión debe aún solventar un escollo interno -en
cumplimiento del primer criterio- para la convivencia democrática y pacífica de
sus propios ciudadanos.
1998 fue un año emblemático para Europa, y lo fue para el Reino Unido,
Irlanda y España. Ese año estuvo repleto de hechos de gran simbolismo para la
construcción e integración europea. De los numerosos acontecimientos
destacables en este sentido, sólo señalaremos que diez socios de los Quince
2 RYAN, M., War and Peace in Ireland; Britain and the IRA in the New World Order, Pluto, London, 1994, pp. 35-41.3 En el Consejo Europeo celebrado en Copenhague (1993), la UE formuló los tres criterios conocidos como "de Copenhague" que deben cumplir todos los países candidatos. Son los siguientes: 1) estabilidad institucional, ordenamiento democrático y basado en el Estado de derecho, respeto de los derechos humanos, así como respeto y protección de las minorías; 2) economía de mercado funcional, y la capacidad de enfrentar la competencia intracomunitaria; 3) capacidad de asumir como propios los compromisos y objetivos derivados de la afiliación en la UE, es decir: adopción del "acervo comunitario de la UE" (compuesto por los tratados y actos jurídicos de la Unión Europea).
155
ratificaron el Tratado de Amsterdam, entre los que se encontraban el
Reino Unido e Irlanda; España lo haría el 5 de enero del año siguiente, como los
otros cuatro países restantes. En otro orden de cosas, el proceso de ampliación
comunitaria se inició en marzo de 1998; y el euro fue implantado como moneda
oficial por once países en enero siguiente.
Ese 1998 también fue clave para Irlanda del Norte y el País Vasco,
escenarios cuyas numerosas y notables diferencias son bien conocidas y en modo
alguno objeto de este estudio, aunque durante su desarrollo alguna de ellas llegue
a ser citada. Para Irlanda del Norte, 1998 fue el año del Acuerdo de Belfast o de
Viernes Santo, un año de “pasar página” hacia su pacificación y su normalización
sociopolítica. En cambio, para España, y en concreto para el País Vasco, 1998
fue el año del Pacto de Estella, nombrado como de Lizarra por la retórica
nacionalista, que supuso una de las más clarificadoras puestas en escena de las
pretensiones nacionalistas.
En abril de ese año, tras un largo proceso negociador, el Acuerdo de
Belfast permitió echar a andar a una muy incipiente autonomía norirlandesa bajo
la Corona británica; en septiembre, las fuerzas nacionalistas vascas -con el apoyo
de una formación política de izquierda- suscribieron el denominado Pacto de
Estella, plasmación de la constitución de un bloque nacionalista convencido de la
insuficiencia del marco legal constitucional y estatutario, y de la necesidad de
alcanzar el reconocimiento del derecho de autodeterminación y la independencia.
156
En el ánimo y en el discurso nacionalista vasco que dio lugar al Pacto de
Estella, estaba latente la referencia norirlandesa como modelo válido para ser
aplicado en la “pacificación” del País Vasco. El Acuerdo de Belfast estableció
unos niveles mínimos de autogobierno, muy inferiores a los que hoy existen en el
País Vasco al amparo del Estatuto de Autonomía; sin embargo, el nacionalismo
vasco trató de adoptar en el Pacto de Estella el tono conciliador del texto de
Belfast, presentando a éste como paradigma de lo que debiera ser una voluntad
real por poner fin a la violencia nacionalista radical vasca y modelar, al amparo
de un éxito ajeno, las reclamaciones autodeterminacionistas e independentistas de
un sector de la población vasca, no compartidas por la mayor parte de dicha
sociedad.
En cierto modo, el Acuerdo de Belfast actuó de catalizador del proceso
que dio lugar al Pacto de Estella, emergiendo éste como resultado de un proceso
dinámico en el que la referencia norirlandesa aparecía como habitual en la
retórica del nacionalismo vasco, haciendo una interpretación interesada del texto
norirlandés, adaptándolo a sus aspiraciones maximalistas, de modo que las
alusiones al Acuerdo de Belfast en la letra y el espíritu de Estella son
tergiversaciones de una realidad que no se corresponde con la del Reino Unido.
Las diversas teorías de resolución de conflictos, basadas en muchos casos
en la experiencia acumulada de una casuística de conflictos situados en
geografías muy dispares, marcan a modo de denominador común unas pautas
157
tanto a lo largo del proceso negociador como en el resultado final, plasmadas en
el Acuerdo de Belfast. Así, veremos la naturaleza del Acuerdo de Belfast
(acuerdo que recoge el compromiso trascendente de las partes involucradas por
superar el escenario de violencia terrorista y de desigualdad sociopolítica, para
lograr la convivencia democrática, mediante el consenso y la articulación de
instituciones bajo el respeto al marco legal vigente), de los términos en los que
está definido, y la medida en la que dicho Acuerdo se adapta a los principios
teóricos de la gestión y resolución de conflictos. De igual forma, en un segundo
nivel, mostraremos el modo en que el nacionalismo vasco recoge estos términos
de referencia en la gestación del Pacto de Estella.
Todas las consideraciones anteriores resultaron claves a la hora de que
fijásemos nuestra atención en la forma en que los principales actores implicados
tanto en el conflicto de Irlanda del Norte como en el del País Vasco trataron de
dar solución a sus respectivos problemas de violencia; el problema planteado en
la presente investigación es, precisamente, ese modo de afrontar la situación en
cada escenario y que dio como resultado los pactos de Belfast y de Estella. Con
ello, en el plano teórico de esta investigación se ha tratado de aportar el estudio
de la metodología de la resolución de conflictos al de los estudios sobre el
nacionalismo y, en concreto, al referido a los espacios norirlandés y vasco; por su
parte, su interés empírico reside en tratar de responder al problema y a las
hipótesis planteadas en este trabajo, que el lector encontrará a continuación.
158
1.1. OBJETIVOS Y LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN
Antes de referirnos a la singularidad de esta investigación, haremos
mención al estado actual de los estudios sobre el asunto que nos ocupa; la
actualidad tanto de las aportaciones sobre resolución negociada de conflictos
como de la situación en Irlanda del Norte y en el País Vasco, facilita la
proliferación de trabajos, lo que, por otra parte, complica el enunciado de las
últimas investigaciones realizadas tanto en España como en el extranjero por
universidades y numerosos centros de análisis, organismos públicos y privados, e
investigadores, por no citar los innumerables documentos y reseñas elaborados,
con mayor o menor rigor, por autores en algunos casos anónimos y que se
pueden encontrar en Internet.
Los estudios más recientes abarcan campos tales como la Ciencia Política,
la Sociología, la Historia, la Economía, y, por lo general, se trata de
investigaciones empíricas; y de trabajos de carácter descriptivo que aportan una
visión muy completa de la evolución de los acontecimientos; son también
consideraciones históricas a nivel nacional y regional tanto de España como del
Reino Unido e Irlanda; o trabajos que, desde la teoría de las disciplinas
señaladas, abordan distintos enfoques de las múltiples facetas del asunto que nos
ocupa.
159
En todo caso, hay que señalar que tan variados son los estudios en lengua
inglesa sobre el fenómeno norirlandés y en menor medida acerca del vasco, como
numerosos los escritos en lengua española relacionados con el País Vasco y muy
contados los que se dedican en profundidad al caso irlandés. Pero lo que nos
parece incuestionable es la escasez de estudios comparativos del Acuerdo de
Belfast y el Pacto de Estella, asunto que suele ser simplemente citado; lo antes
expuesto es especialmente significativo en relación con las teorías de conflictos y
de resolución de los mismos.
Por nuestra parte, lo que perseguimos con este trabajo es realizar una
aportación al estudio de ambos conflictos y, en concreto, de los pactos citados
desde el punto de vista de la resolución de conflictos. Conforme a lo planteado,
tras analizar ambos pactos y la evolución de las respectivas situaciones en Irlanda
del Norte y en País Vasco, bajo el prisma de la resolución de conflictos, nuestros
objetivos son, en primer lugar, tratar de responder al problema según las hipótesis
planteadas; así como intentar aplicar el debate teórico sobre la resolución de
conflictos al desarrollo de la articulación política intraestatal, ya que en el marco
de la Ciencia Política las teorías de resolución de conflictos suelen referirse al
ámbito de las Relaciones Internacionales o al de problemas relacionados con
minorías.
En un segundo nivel, sin pretender realizar un estudio comparativo más
sobre las diferencias existentes entre ambos escenarios, pretendemos resaltar
160
algunas de las más significativas, sobre todo, en relación con el grado de
autogobierno y de garantía de derechos fundamentales (necesidades básicas)
alcanzado en ambas entidades políticas.
Para ello, nos hemos servido de las siguientes perspectivas: la politológica,
en especial con relación a la metodología de investigación, a las teorías de
conflictos y de su resolución, y al fenómeno del nacionalismo y la construcción
nacional; la histórica, acerca de los hitos más destacados de la evolución de los
acontecimientos en ambos escenarios hasta la aprobación de los dos acuerdos
estudiados; la sociológica, referida a las teorías del comportamiento humano más
adecuadas al fin de esta tesis, desde el punto de vista del individuo como del
grupo, así como a la cuestión metodológica de la investigación en las ciencias
sociales; y la de relaciones internacionales, en lo que a resolución de conflictos se
refiere.
Tras esta investigación, creemos haber alcanzado los objetivos planteados,
y con ello cubierto parte del vacío existente en los estudios que abordan
simultáneamente la situación en Irlanda del Norte y la del País Vasco, en algunos
casos relativamente numerosos como ya se ha citado en relación con las
cuestiones religiosas, culturales, económicas, así como con la violencia y el
terrorismo, pero más escasos desde el enfoque de la resolución de conflictos.
161
1.2. MÉTODO, HIPÓTESIS Y FUENTES
Método
Este trabajo sigue las pautas del cuerpo doctrinal de las ciencias sociales, y
en él se ha tratado de seguir un esquema similar al defendido por Ander-Egg4,
adaptado a los requisitos de la tesis. Dado que el núcleo central del trabajo de
investigación consiste en contrastar las hipótesis formuladas, se atiende a las
consideraciones generales de Pardinas5 y de Ander-Egg6 acerca del problema y
de las hipótesis; y aceptando éstas como una formulación que nos permite dar
respuesta al problema planteado, la secuencia que se ha establecido para abordar
el presente trabajo ha sido la siguiente: formulación del problema; ejecución de la
investigación (establecimiento de las hipótesis y su demostración); finalmente,
exposición de la respuesta al problema, mediante las conclusiones pertinentes.
La formulación de las hipótesis enunciadas responde al tipo causa-efecto,
aunque su tipología nos permite calificarlas de otras maneras, todas ellas
complementarias: de un lado, son sustantivas, por cuanto se refieren a una
realidad social que debe ser verificada empíricamente; de otro, atendiendo al
nivel de abstracción, son relacionales, ya que muestran y prueban relaciones
entre diversos factores7.
4 ANDER-EGG, Ezequiel, Técnicas de investigación social, El Ateneo, México, 1987, p. 484.5 PARDINAS, Felipe, Metodología y técnicas de investigación en las ciencias sociales , Siglo XXI editores, México, 1993, p. 151.6 ANDER-EGG, ob. cit., p. 96.7 Para ver más tipos de hipótesis, consultar la obra de ANDER-EGG, ibídem, p. 98.
162
Se ha definido el marco teórico de la investigación, entendido como el
entorno de trabajo limitado por las proposiciones de carácter general y las
específicas de los fenómenos estudiados, así como por las hipótesis y su
significado, y la consideración reiterada del planeamiento de la investigación a
modo de “realimentación” continua en relación con otros estudios e
investigaciones. Con ello, se ha pretendido un objetivo triple: delimitar el campo
de trabajo; validar las fuentes documentales utilizadas; y evitar duplicidades en la
investigación.
Los estudios comparativos de los nacionalismos más significativos
amparados por los sistemas democráticos occidentales han sido muy ilustrativos
en el estudio y tratamiento de sus causas, comportamientos y efectos; la obra de
Keating8, entre otras de diversos autores, ha resultado de utilidad para
sistematizar estos procesos.
En cuanto al método a seguir en la presente investigación, de entre los
ofrecidos por las ciencias sociales9, comúnmente interrelacionados, se ha seguido
una práctica metodológica mixta: inductiva y deductiva, analítica (de detalle) y
sintética (de conjunto); y empírica, todas ellas emparentadas. De esta forma,
creemos haber logrado ir más allá de la descripción, aportando los antecedentes
8 Destacaremos KEATING, Michael, Naciones contra el Estado. El nacionalismo de Cataluña, Quebec y Escocia, Ariel Ciencia Política, 1996.9 ANDER-EGG, ibídem., pp. 41-44.
163
precisos para el análisis según las hipótesis.
La intención de verificar empíricamente las hipótesis planteadas ha
obligado a establecer un cierto equilibrio entre la generalización y lo particular
(lo que Ander-Egg denomina “generalidad y especificidad”); cuestión esta última
que se ha tenido presente para evitar que las afirmaciones puedan ser tachadas de
juicios de valor.
A propósito de la objetividad que debe presidir toda investigación social,
Duverger señala la práctica imposibilidad de formular una teoría o de concluir
una investigación en ciencias sociales bajo un supuesto de objetividad total; no
obstante, en un intento de evitar o corregir la eventual subjetividad, la
investigación ha seguido las pautas marcadas por el propio Duverger10.
Ante la gran influencia de los acontecimientos históricos sobre los
fenómenos estudiados en Irlanda del Norte y en el País Vasco, en especial, sobre
la formulación de los Acuerdos objeto de estudio, se ha tratado de mantener la
perspectiva y las referencias precisas mediante el método histórico y la adopción
de una visión totalizadora (la totalidad prima sobre la individualidad), analizando
los aspectos parciales del problema desde la perspectiva del todo11, puesto que el
10 Como sostiene el autor citado, dichas teorías o conclusiones se basan “más en creencias e intuiciones que en hechos establecidos. Esto genera: objetividad restringida, deformación inconsciente de la realidad, subestimación de ciertos hechos, sobreestimación de otros…”, lo que no es óbice para la utilización de teorías, siempre y cuando “las conclusiones dogmáticas del trabajo” sean consideradas “hipótesis de trabajo sometidas a una duda sistemática”. DUVERGER, Maurice, Métodos de las ciencias sociales, Ariel, Barcelona, 1981, pp. 374-380.11 ANDER-EGG, ob. cit., p. 45.
164
todo va más allá de la simple suma de las partes y de sus relaciones, incluyendo
la perspectiva general de las cosas.
Desde el punto de vista de la naturaleza de los conceptos analizados, la
observación se ha centrado, sobre todo, en obras sobre resolución de conflictos y
procesos de paz; naturaleza, desarrollo y evolución del Estado; y naturaleza,
desarrollo y evolución de la situación en Irlanda del Norte y en el País Vasco, así
como de los movimientos nacionalistas norirlandés y vasco.
En cuanto al comportamiento de determinados sectores y actores políticos
y a la valoración de la situación democrática en Irlanda del Norte y el País Vasco,
y a su influencia en los pactos estudiados, en la investigación se ha observado
alguna de las pautas incluidas en el test de Gunther12, que ayuda a valorar el
grado de democratización de un sistema político (ausencia de alternancia en el
ejercicio del poder; rechazo de la democracia como el único juego posible;
ruptura entre actores radicales y anti-sistema con otros partidarios del marco
legal vigente; cuestionamiento e invalidación de dicho marco).
La investigación se ha realizado en tres niveles: el descriptivo; el
clasificatorio; y el explicativo. Aunque esta tesis no es descriptiva, no se puede
obviar la importancia del nivel descriptivo, ya que es en él donde se definen y
describen los rasgos básicos de los fenómenos estudiados. El segundo nivel es el
12 GUNTHER, Richard P., DIAMANDOUROS, Nikiforos, PUHLE, Hans-Jurgen, The Politics of Democratic Consolidation: Southern Europe in Comparative Perspective, John Hopkins University Press, Baltimore, 1995.
165
clasificatorio, en el que se ha establecido una tipología13 que permite la
observación de hechos o datos que inicialmente se presentan de forma
desordenada, a fin de establecer categorías de datos según determinados criterios
y propiedades comunes. Establecidas las clasificaciones, se alcanza el nivel
explicativo, con la finalidad de solucionar de forma científica el objeto de la
investigación.
De otro lado, se ha empleado la comparación y, en menor medida, las
técnicas estadísticas y gráficas (mapas, diagramas, organigramas). A propósito de
la comparación, como afirma Duverger, “su utilización exige ciertas
precauciones (…) [atendiendo al] viejo adagio: ‘Comparación no es razón”14; es
decir, su empleo en este trabajo no pretende aceptar “paralelismos”, entendidos
como semejanzas, sino15 resaltar interdependencias entre las situaciones y textos
objeto de la comparación.
Por último, las conclusiones extraídas al término de la investigación son
del tipo comprobatorio, es decir, permiten comprobar la validez de las hipótesis
planteadas al inicio del trabajo16.
En lo que se refiere a la estructura de esta investigación, la misma se
articula, en esencia, en cinco grandes partes. La primera parte, contenida en los
13 Para ver una clasificación de tipologías, ver DUVERGER, ob. cit., pp. 366-374.14 DUVERGER, ibídem., p. 412.15 TILLY, C., Grandes estructuras, procesos amplios, comparaciones enormes, Alianza, Madrid, 1991. Cita cuatro tipos de comparación (individualizadoras, universalizadoras, diferenciales y globalizadoras).16 Cuatro son las posibles clases de conclusiones que, en términos generales, se pueden alcanzar: a) de comprobación o disaprobación de la hipótesis; b) de determinación del grado de probabilidad con el que aquélla resultó comprobada o disaprobada; c) de fijación de las limitaciones de la misma (es decir, el grado de generalización); d) de reformulación de nuevas hipótesis que sirvan de base de partida para estudios ulteriores. PARDINAS, ob. cit., p. 204.
166
capítulos primero y segundo, es una introducción a la investigación tanto desde el
punto de vista empírico como teórico y metodológico, en la que se explica las
hipótesis, el planeamiento y la ejecución del proceso investigador. En este
capítulo 1 se menciona la aportación de este trabajo al estado actual de la Ciencia
Política en general y, en particular, a los estudios referidos al nacionalismo y a la
situación en Irlanda del Norte y en el País Vasco. Finalmente, con el objeto de
determinar un lenguaje común y evitar errores de interpretación a lo largo de la
investigación, este primer capítulo incluye un breve repertorio de aclaraciones
terminológicas acerca de diversos conceptos utilizados en la tesis.
El soporte teórico del trabajo se desarrolla en el capítulo 2, donde quedan
recogidos los fundamentos de la investigación referidos a la resolución de
conflictos, que servirán de base a la hora de establecer los criterios empleados en
la validación de las hipótesis. Como se verá, la diversidad de planteamientos en
cuanto a la resolución negociada de conflictos es muy grande, entre otras
cuestiones, debido a la diversidad de escenarios geográficos en los que se dan
dichos conflictos. No obstante, del análisis de todos ellos se han establecido los
criterios y las pautas válidas para este estudio, y que serán objeto de tratamiento
específico en los capítulos posteriores.
La segunda parte de la tesis se desarrolla en los capítulos 3 y 4, en los que
se explica por separado los dos escenarios (Irlanda del Norte y País Vasco) y una
breve evolución histórica de cada uno de ellos, necesaria para enmarcar la
167
génesis de los Acuerdos estudiados. El capítulo 3 revela las ideologías que
pugnan por alzarse con la supremacía en Irlanda del Norte, contando con el
mínimo soporte histórico necesario para enmarcar de forma adecuada la actitud
de los distintos protagonistas y las características del conflicto norirlandés. Por su
parte, el capítulo 4 aborda la situación vasca en el marco próximo de la transición
española, abordando la evolución de las tendencias de organización estatal, desde
el centralismo hasta el sistema autonómico actual, así como la trascendencia de la
transición democrática española en la situación del nacionalismo vasco y de los
partidos que suscribieron el Pacto de Estella.
La tercera parte (capítulo 5) analiza la secuencia temporal de
acontecimientos esenciales que llevaron a la génesis de cada uno de los dos
acuerdos. Esta parte no consiste tan sólo en una reducida descripción de dichos
sucesos, sino que en ella se lleva a cabo un estudio de las características señeras
de los hitos que constituyen los antecedentes de cada uno de los acuerdos
alcanzados y que son objeto de este estudio. A diferencia del sistema seguido en
los capítulos anteriores, en los que cada ámbito geográfico queda recogido en un
capítulo diferente, a la hora de abordar la gestación de ambos pactos se ha optado
por incluirlos en un capítulo común, con la finalidad de facilitar al lector
proximidad y continuidad en el seguimiento de los hitos que antecedieron a los
dos. Este capítulo recoge las principales características de los acuerdos previos y
de aquellos otros documentos que, sin tener ese carácter, supusieron referencias
168
importantes e inspiradoras de los acuerdos estudiados en cada escenario
respectivo.
La cuarta parte (desde el capítulo 6 hasta el 11 inclusive) constituye la
parte demostrativa de la tesis, ya que incluye el análisis formal y conceptual de
los dos Acuerdos objeto de estudio, y en ella se tratará de argumentar y justificar
las hipótesis planteadas, mediante el desarrollo de los aspectos más significativos
de la resolución de conflictos en cuanto a la aplicación que en diverso grado se
ha observado en cada uno de los escenarios y pactos investigados. Por último, la
quinta parte del trabajo (capítulo 12) recoge las conclusiones alcanzadas.
La acotación de la investigación, referencias históricas obligadas aparte,
situará la misma en los años más recientes (sobre todo, en 1998), aunque serán
forzosas las menciones a períodos anteriores. De hecho, el núcleo del trabajo está
situado en los prolegómenos de la firma del Acuerdo de Viernes Santo y del
Acuerdo de Estella. En el caso norirlandés, el peso de la Historia en la situación
actual está reconocido por todos los investigadores, y es la razón por la que es
necesario un amplio repaso retrospectivo. Con objeto de presentar un tratamiento
compensado de ambas realidades, se aborda también la evolución del fenómeno
nacionalista vasco con cierta extensión.
La dinámica del proceso es tal que el límite final del período a analizar no
se ha considerado inamovible; igual que se han realizado regresiones históricas
169
cuando se ha creído conveniente, también se han tenido en consideración
acontecimientos ocurridos con posterioridad a esa barrera temporal marcada por
la firma de los textos de Belfast y Estella, aunque sólo en el caso de que sean
relevantes para comprender ciertos hechos estudiados en el período señalado y,
por tanto, para la demostración de la tesis.
A pesar de que escribir sobre procesos políticos actualmente en evolución
nos hace correr el riesgo de que los acontecimientos superen parte de los
razonamientos (desde que se escribieron las primeras líneas de esta tesis hasta
que fue entregada formalmente, numerosos acontecimientos han tenido lugar en
uno y otro escenario), y que cualquier análisis, sobre todo si incluye algo de
prospectiva, se convierte en un ejercicio arriesgado, creemos que la presente
acotación de la investigación posibilita con suficientes garantías la eficiencia del
trabajo.
Hipótesis
Establecido el ámbito geográfico y temporal, así como la metodología a
emplear y la organización que se ha dado al presente trabajo, a continuación se
enunciarán las hipótesis de la investigación.
En nuestro trabajo partimos de la hipótesis inicial de que el Acuerdo de
Belfast sigue con claridad los principios y el procedimiento propio de la
170
resolución negociada de conflictos, según las pautas establecidas por las diversas
teorías generales de resolución de conflictos, ya que tanto su redacción como su
estructura se ajusta a las formulaciones de dichas teorías.
Sostenemos, en segundo término, que el Pacto de Estella, por el contrario,
no se ciñe a los criterios señalados en la misma teoría, en tanto que ni las
circunstancias de entorno, ni las categorías de las partes intervinientes se ajustan
a la citada teoría.
A la vista de lo anteriormente expuesto, y de lo recogido por las teorías de
resolución de conflictos, que reflejan la contraposición entre un acuerdo stricto
sensu como es el caso del de Belfast y un Pacto que no reúne las condiciones
propias de un acuerdo, defendemos que la redacción del Pacto de Estella fue una
fórmula adoptada a fin de revestir de legitimidad la estrategia unilateral
nacionalista; y que no se dedujo, por tanto, de una decisión multilateral de
encontrar una solución negociada.
La redacción del Pacto de Estella requería una justificación, circunstancia
que nos conduce a defender la hipótesis de que en el Pacto de Estella se forzó una
comparación con el Acuerdo de Belfast, en un intento de dibujar un escenario
similar al de Irlanda del Norte y de poder alegar el obligado influjo de un
escenario sobre otro.
171
Teniendo en cuenta lo referido anteriormente, sostenemos en último lugar
que el influjo que el Pacto de Estella pudo recibir del Acuerdo de Belfast en
realidad responde a una instrumentalización simbólica de este último por parte de
los firmantes de Estella, circunstancia que permite explicar las características
propias de cada texto, así como las diferentes evoluciones posteriores a dichos
acuerdos en cada territorio.
A la conclusión del trabajo intentaremos que haya quedado explicado el
fenómeno expuesto en las hipótesis, intentando ir más allá de la simple
interpretación de los hechos -el qué y el cómo ocurren- para alcanzar el valor de
toda explicación científica -el porqué ocurren-.
Fuentes
Por otra parte, la observación17 se ha centrado en diversas fuentes de
información con objeto de recopilar datos fiables y precisos acerca de la realidad
sociopolítica de los escenarios estudiados, lo que ha permitido comprobar las
hipótesis planteadas. Los tipos de fuentes utilizadas han sido documentos
17 En cuanto a la importancia de la observación adecuada, convenimos en que “la correcta utilización de hipótesis falsas ha producido resultados más rentables que la observación no dirigida”. MORGAN, A. de, A budget of paradoxes, Chicago, 1915, vol. I, pág. 87. Citado en DUVERGER, ob. cit., p. 390.
172
primarios y secundarios; obras de referencia y consulta de propósito
general y monografías especializadas; y entrevistas personales. Así, se ha
consultado la información pertinente en los organismos públicos censales y los
competentes en materia de demografía y migraciones; las entidades financieras y
las instituciones económicas estatales y autonómicas; las universidades y otros
centros docentes; así como los medios de comunicación, que juegan un papel
destacado en el aporte de elementos de juicio en una materia de enorme
actualidad y en continua evolución, y que en ocasiones ilustran con mayor
facilidad y oportunidad que las revistas especializadas que se pueden encontrar
en las hemerotecas, aunque atendiendo a la necesidad de contrapesar los posibles
sesgos derivados de las diferentes líneas ideológicas de dichos medios.
La actividad investigadora en cuanto a la búsqueda de fuentes se ha
centrado en instituciones de escenarios diferentes: británico, irlandés, español,
estadounidense y comunitario. Desde el punto de vista de la naturaleza de las
fuentes de información, éstas se han extraído de los fondos documentales y
publicaciones de trabajos de diversos investigadores, de Universidades, Institutos
y Centros de Estudios, de partidos políticos, de Gobiernos e Instituciones
oficiales; así como contactos personales entre el autor y diversos especialistas en
la materia.
Acerca de las entrevistas mantenidas durante la investigación, fueron
conversaciones con personalidades del mundo académico, del político y del
173
jurídico, tal y como se recoge en el capitulado dedicado a la bibliografía de esta
tesis. Las cuestiones planteadas giraron en torno a puntos tales como las
vulnerabilidades de los marcos legales vigentes y las posibilidades de los Estados
a la hora de contrarrestar la acción de los nacionalismos periféricos; tipologías de
conflictos, caracterización del conflicto político y de la violencia política; y
vinculación entre confesiones religiosas y opciones políticas.
1.3. ACLARACIONES TERMINOLÓGICAS
A propósito del estudio del caso norirlandés, el profesor John White18
señala que es preciso ser sumamente cuidadosos con la terminología a emplear a
la hora de elaborar el trabajo, estableciendo un lenguaje común que evite
equívocos. En esta tesis explicaremos los términos precisos para comprender la
situación, y se mantendrán al margen otras definiciones de conceptos que, aun
perteneciendo al ámbito norirlandés o vasco, no entrañan una vinculación directa
o una influencia determinante en los aspectos a estudiar (las denominaciones, por
ejemplo, de Derry / Londonderry, y las de Gran Bretaña en lugar de Reino
Unido).
Las primeras precisiones terminológicas que abordaremos serán las
relacionadas con Irlanda del Norte; así, nos referiremos a la acepción más bien
errónea de “provincia” por la que se conoce a Irlanda del Norte; y a las dos
18 WHYTE, John, Interpreting Northern Ireland, Clarendon Press, Oxford, 1990, p. 18.
174
ideologías contrapuestas que marcan el enfrentamiento en la región: unionismo y
nacionalismo.
La isla de Irlanda está dividida en cuatro provincias: Ulster, Leinster,
Munster y Connacht. El Ulster, que es la que nos interesa, está integrado por
nueve condados (Fermanagh, Derry, Antrim, Down, Armagh, Tyrone, Cavan,
Donegal y Monaghan), de los que sólo los seis primeros19 pertenecen a lo que se
conoce como Irlanda del Norte; por tanto, no es correcto hablar de Ulster cuando
en realidad se desea hacer mención a Irlanda del Norte, ya que ésta es tan sólo
una parte del Ulster.
Esta aclaración, inspirada en aspectos puramente administrativos, se une a
otras que corroboran la incorrección del empleo del vocablo Ulster como
sinónimo de Irlanda del Norte; nos referimos a las connotaciones sociales y
religiosas de una denominación u otra, que tienen sentido diferente tanto para los
nacionalistas como para los unionistas. Para los primeros, Ulster tiene una
interpretación colonial, porque les recuerda la última conquista de los ingleses,
aunque esto ocurriera en el siglo XVI. En cambio, los unionistas, que son los que
con mayor profusión emplean este término, defienden el empleo del vocablo
Ulster para recordar el vínculo de ese territorio con Londres.
19 Como se verá más adelante, Londres no eligió de forma arbitraria esos seis condados, sino que su composición demográfica, mayoritariamente protestante, permitió a la comunidad unionista mantener el control de la minoría católica.
175
Además, dado que el Reino Unido, desde el punto de vista administrativo,
carece de provincias y, sin embargo, posee regiones, parece más adecuado
referirse a Irlanda del Norte como región, aspecto reforzado por el hecho de que
como tal figura dicho territorio en las estadísticas que el Gobierno británico edita
con carácter anual.
De otro lado, haremos otra precisión semántica que puede parecer retórica
pero que tiene, al margen de la errónea costumbre, un valor importante: la
denominación correcta de Irlanda es, precisamente, esa, y no República de
Irlanda, que no es sino la referencia a la forma política de ese Estado.
También debemos precisar lo que entenderemos por “terrorismo”. La
bibliografía al respecto es extensa, tanto como las definiciones del término; las
dificultades para delimitar el concepto también contribuyen a que su tratamiento
por los poderes correspondientes sea un fenómeno complejo. En todo caso, nos
referiremos a “terrorismo” como la violencia practicada por grupos sociales
ilegales anti-sistema, y que, según los casos, están relacionados de alguna forma
con organizaciones que disfrutan de la cobertura legal del sistema contra el que
atentan.
Otra cuestión sería el denominado “terrorismo de Estado”, es decir, la
violencia practicada por órganos o instituciones pertenecientes o vinculados al
aparato estatal. Asimismo, y en relación con este término sobre todo en las
176
páginas correspondientes a Irlanda del Norte, haremos mención a quienes
practican el terrorismo tanto como terroristas o como paramilitares, si bien esta
última palabra supone, en el caso de la región norirlandesa, una aceptación de la
terminología propia de los contendientes irlandeses, derivada de su necesidad de
evitar una descalificación del contrario que se volvería en contra de uno mismo
de forma automática20.
Por otra parte, llega el momento de abordar sucintamente los términos
unionismo y nacionalismo en Irlanda del Norte, empleados en las explicaciones
anteriores. Entendemos por nacionalismo la ideología que defiende la identidad
irlandesa y que rechaza la legitimidad y autoridad del Estado británico para
gobernar sobre Irlanda del Norte, por contraposición a las consideraciones de
pertenencia al Reino Unido que sostienen los unionistas. Nacionalistas serán las
posturas que, por un lado, sostiene John Hume y el partido que lidera, el Social
Democratic and Labour Party (SDLP), considerado como el nacionalismo
constitucional o nacionalismo moderado; y por otra las de Gerry Adams y el Sinn
Féin (SF), representantes del republicanismo.
En otras palabras, aunque más adelante se detallarán con mayor precisión
cada una de las dos filosofías y los partidos y organizaciones que inspiran,
resumiremos ambas posturas afirmando que los unionistas son quienes se
20 Ocurre como si ambas partes hubieran acordado calificarse mutuamente como paramilitar, evitando la utilización del término terrorista.
177
proclaman partidarios de mantener la unión entre Irlanda del Norte y el Reino
Unido; y los nacionalistas son aquellos que desean la separación.
Proseguiremos explicando lo que entendemos por la expresión “proceso
de paz”, utilizada con profusión en las referencias norirlandesas y empleado con
cierta asiduidad tanto por quienes estudian la situación en el País Vasco como
por líderes y responsables políticos.
En el caso de Irlanda del Norte, se puede hablar de un proceso de paz o de
unas negociaciones en toda regla, ya que nos estamos refiriendo a unas
conversaciones formalmente iniciadas en una fecha concreta, desarrolladas entre
unos interlocutores determinados, sobre un asunto específico –el modelo político
final de la región y el fin de la violencia- y con unas reglas del juego aprobadas
por todas las partes y, por tanto, de obligado cumplimiento.
Por el contrario, en el caso español, cuando hacemos mención a la
situación en el País Vasco, esa finalidad (al menos, el modelo político a seguir)
ya se negoció durante el período constituyente y cuando se elaboraron los
regímenes preautonómico y autonómico. De hecho, el grado de avance del
autogobierno vasco es superior al que puedan conseguir a medio o largo plazo los
norirlandeses.
178
Sin embargo, el discurso nacionalista vasco se refiere al modelo, que
consideran superado, cuando hacen mención a un supuesto “problema político”
(la necesidad de una nueva estructura política de la sociedad vasca21) como base
para erradicar la violencia, único móvil que les lleva a negociar.
Así, el planteamiento nacionalista en toda negociación se basa en que
dicho “problema político”, según su terminología, requiere, en primer lugar, la
aceptación de su existencia; y, a continuación, una solución mediante “métodos
políticos”. De ahí el empeño nacionalista por conseguir que la población vasca
tome conciencia de su identidad como “pueblo vasco”, aunque sea sobre bases
falsas, en el entendimiento de que a mayor sentimiento de pertenencia a una
colectividad exclusiva, mayor será también el reconocimiento externo de dicho
grupo, lo que contribuiría a revestir esta cuestión del pretendido carácter
“político” del problema y de la solución a adoptar22.
En el caso vasco, tampoco hay interlocutores –bandos- enfrentados en una
negociación como tal, en el marco de un insistente foro específico diseñado al
efecto, sino que quienes parlamentan son el conjunto de partidos democráticos –
en el que incluimos al Partido Nacionalista Vasco (PNV)- y, en ocasiones, el
colectivo sociopolítico articulado alrededor o bajo la organización terrorista
Euskadi ta Askatasuna (ETA). La ausencia de conversaciones formales en el
21 EGUÍBAR, Joseba, portavoz del Euskadi Buru Batzar, en una muy comentada entrevista publicada en el diario Gara, en http://www.gara.net/00/10/22/eus0501.htm (23/10/2000).22 En este sentido hay que interpretar las manifestaciones de Jon Jaúregui, Presidente de la Asamblea de Municipios Vascos: “Si un pueblo toma conciencia de su identidad, es difícil que agentes externos lo nieguen”. Ver Deia, 23 de abril de 2000. También son muy ilustrativas las declaraciones de Joseba Eguíbar, anteriormente citadas.
179
seno de una estructura ad hoc -salvo si consideramos el amparo del llamado y
arrinconado Pacto de Ajuria Enea- hace difícil también fijar un arranque
temporal del supuesto “proceso de paz”.
En relación con el Acuerdo de Belfast con el que finalmente tomó forma
el proceso de paz en Irlanda del Norte, los partidos y Gobiernos que intervinieron
en dicho proceso bautizaron el documento resultante como Acuerdo de Pascua o
de Viernes Santo; no obstante, Londres lo distribuyó bajo el título El Acuerdo o
El Acuerdo de Belfast.
Otro elemento que, desde su “bondad”, ha distorsionado la percepción
popular y, a buen seguro, la de algún experto académico y de responsables
políticos y de la Administración, con el respaldo incluso del aparato del
nacionalismo republicano norirlandés23, ha sido la última tregua (desde el 18 de
septiembre de 1998 hasta el 28 de noviembre de 1999) anunciada y denunciada
por ETA. La distorsión consiste en que dicho período de calma aparente -carente
de atentados aunque no de acciones violentas de otra índole, que continuaron
sucediéndose- ha sido considerado a veces como el de la negociación, como si
tregua fuese sinónimo de negociación, de modo que mientras hubiera tregua
habría “proceso de paz”. Aun en el supuesto de que admitiésemos la existencia
de dicho proceso, obviamente éste no tiene por qué ajustarse a los límites de la
tregua, ya que la tregua no sería sino una parte del proceso: no hay que confundir
23 GALIANA, Soledad, “Victories for Basque independence movement”, An Phoblacht /Republican News, 17 de junio de 1999, p. 17. La autora se refería en estos términos a la tregua: “The political process in the Basque Country that began in September last year...”.
180
ciertas conversaciones entre determinadas partes (no la totalidad de interesados),
subordinadas por lo general a la inexistencia de atentados, con el “proceso de
paz”. En definitiva, tregua no equivale a proceso de paz, como proceso de paz no
equivale a ciertas conversaciones parciales, aunque las incluya.
Por esa misma razón, no se puede sostener que por el hecho de que la
banda armada reanudase sus acciones terroristas, las conversaciones sobre la
situación en el País Vasco se rompieran. Un proceso negociador puede incluir
altos y bajos en su intensidad negociadora; incluso puede incluir el más bajo de
los estadios posibles, que no es sino la situación de retorno a las acciones
terroristas por parte de la organización y la ausencia total de diálogo entre las
partes interesadas, porque, como ha quedado dicho, un proceso de pacificación
no se da por concluido -o por superado de forma insatisfactoria- por el hecho de
que una de las partes reanude la acción terrorista. En suma, un denominado
“proceso de paz” continúa24 salvo denuncia por parte de los implicados.
De otro lado, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española
define el vocablo “tregua” como “suspensión de armas, cesación de hostilidades,
por determinado tiempo, entre los enemigos que tienen rota o pendiente la
guerra”. En sentido estricto, no cabría referirse a tregua porque supondría aceptar
la existencia de “guerra” entre “enemigos”. Sin embargo, en el sentido político sí 24 Durante el turno de réplicas de la sesión de investidura como Presidente del Gobierno (25.4.2000), Aznar replicó a Anasagasti parafraseando al líder israelí Isaac Rabin, quien durante una de las negociaciones del Proceso de Paz en Oriente Medio dijo que habría negociación como si no hubiera terrorismo, y que se perseguiría al terrorismo como si no hubiese negociación [es decir, siguiendo dos trayectorias paralelas, sin dependencia alguna]. Lo que el Presidente Aznar sostuvo fue que mientras hubiese atentados, no habría diálogo con ETA (sí con los partidos demócratas) y sí persecución del fenómeno terrorista.
181
es aceptable referirse a la existencia de ciertos sectores organizados como fuerza
anti-sistema que se declaran “en guerra” contra el resto de la colectividad y se
definen como “enemigos” del Estado, lo que nos aconseja aceptar el término
“tregua”.
No obstante, expuestas todas estas consideraciones, premisas y
limitaciones, aceptaremos aludir a la negociación entre las distintas partes
aludidas como “proceso de paz”. Asumiendo la existencia, la legalidad
plenamente democrática y la vigencia de los marcos constitucional y estatutario,
podemos considerar a éstos como los auténticos foros negociadores competentes
donde tiene cabida el término “proceso de paz”, máxime teniendo en cuenta que
en el caso vasco no existen estructuras ad hoc encargadas de entablar
conversaciones conducentes a lograr acuerdos que supongan el fin de la
violencia.
Sin embargo, reconocemos como elemento singular del proceso de paz el
Acuerdo para la Normalización y Pacificación de Euskadi (o Pacto de Ajuria
Enea, como será denominado en adelante en esta tesis) firmado en enero de 1988,
aunque hay que hacer la aclaración de que en este foro no participan los partidos
políticos ligados al tejido terrorista vasco25.
25 Esta exclusión, no obstante, no resta valor al Pacto, puesto que quienes lo suscriben, con independencia de sus sesgos nacionalistas, acuerdan por la vía del diálogo reforzar la acción política de las instituciones vascas a favor de la erradicación de la violencia en el País Vasco. La exclusión, pues, no deja fuera del diálogo al nacionalismo, sino al terrorismo. Por el contrario, lo que sí es excluyente es el posterior Pacto de Estella, instrumento del frente nacionalista, opuesto de raíz al Pacto de Ajuria Enea (reúne sólo, tras diversos avatares, a los partidos nacionalistas), y que se presentó a sí mismo como una iniciativa de naturaleza política cuya finalidad aparente sería el cese de la violencia y la normal convivencia bajo el amparo del Estatuto de Guernica.
182
Además, aceptaremos la existencia del vocablo “conflicto” según una
interpretación restrictiva: entendiéndolo no como un enfrentamiento entre el País
Vasco, por un lado, y España y Francia, por otro, derivado de un supuesto
“problema político” que precisara una “solución política”, tal y como ya hemos
señalado que se expresan los nacionalistas, sino como el rechazo por parte de
éstos de los actuales marcos constitucional y estatutario. Este “conflicto” no debe
ser aceptado como sinónimo de “déficit democrático” o, mucho menos, de
indicio de represión de pueblo alguno, sino como la no aceptación voluntaria por
parte de un determinado sector social de las reglas del juego democrático
aceptadas mayoritariamente por la sociedad. Esta situación no invalida dichas
reglas ni al sistema democrático, ya que una de las características señeras de todo
sistema democrático es su capacidad para solventar mediante procedimientos
pacíficos instaurados por el propio régimen las diferencias o los conflictos
surgidos en su seno, que no su ausencia.
Ese rechazo, acompañado de la violencia terrorista, no permite hablar de
“lucha armada”, tal y como acostumbra la terminología nacionalista, ya que no se
trata de ningún enfrentamiento entre bandos armados, de una batalla entre dos
fuerzas militares, sino antes al contrario, de acciones terroristas dirigidas tanto en
contra del entramado del Estado (instituciones y personas ligadas a ellas) como
del tejido social en general.
Otra precisión terminológica se refiere a que todo cuanto en este trabajo
afecta al nacionalismo vasco moderado, en alusión más o menos explícita al
183
PNV, y en su caso a Eusko Alkartasuna (EA), en realidad debe entenderse como
una mención a la dirección del partido respectivo y no al conjunto de afiliados.
Ese partido será, habitualmente, el PNV, por ser el partido nacionalista
mayoritario y, por lo tanto, sus líderes los responsables de la toma de posición
proindependentista de la doctrina nacionalista vasca en su conjunto; situación a la
que, no obstante, no es ajeno el conjunto de los nacionalistas afiliados, de quienes
depende la elección de los líderes de sus organizaciones, como tampoco lo son
aquellos que, no estando afiliados a ninguna organización política, se declaran
partidarios de posiciones similares a la señalada. Con esa precisión se pretende
aceptar por evidentes las diferentes corrientes de opinión que se manifiestan en el
seno del PNV y de EA, y diferenciar el posicionamiento ideológico y práctico del
nacionalista de base del de la dirección ejecutiva del partido. Hecha esta
aclaración, por tanto, cuando se encuentre una expresión en la que se hable de la
postura del nacionalismo, en general, interpretaremos que es la postura de la
dirección del partido que se mencione o, en su defecto, del PNV.
Por último, mencionaremos que ciertas expresiones utilizadas
comúnmente por los nacionalistas pueden inducir a confusión. Esto ocurre con el
término Euskal Herria, ya que se refiere al País Vasco español, además de a
Navarra y a los territorios del País Vasco francés, en contraposición al vocablo
Euskadi, que se refiere sólo al País Vasco español. Los nacionalistas han
adoptado el de Euskal Herria en un gradual reemplazo del vocablo Euskadi.
184
Los nacionalistas también han añadido a su vocabulario habitual términos
tales como “soberanismo” o “marco o ámbito vasco de decisión”, y
“territorialidad”, como instrumento tendente a crear un sentimiento de
pertenencia colectiva a un grupo exclusivo y excluyente. Así, la idea de
“soberanismo” elude conscientemente la diferencia de las tesis nacionalistas más
moderadas (autonomistas) y radicales (independentistas), y persigue unir
voluntades nacionalistas sin distinción de ninguna clase. Este término26 lo
rechazan de forma unánime los no nacionalistas o “constitucionalistas”, y
consolida la idea de frente nacionalista. Para los nacionalistas, el “soberanismo”
equivale a dos conceptos: al establecimiento de relaciones en pie de igualdad
entre el País Vasco y el Estado “constitucional” español; y un vínculo directo con
la UE. Así, “soberanismo” equivale a independentismo. En cuanto a la segunda
expresión, por “ámbito vasco de decisión” hay que entender, simplemente, el
derecho a la autodeterminación27. Por último, la “territorialidad” se refiere al
ámbito geográfico donde se ejerce la acción política nacionalista, y recuerda las
pretensiones “reunificadoras territoriales” del nacionalismo, a pesar de la
insuficiente implantación del nacionalismo moderado en Navarra y en el País
Vasco francés, y el variable rechazo del nacionalismo radical a participar en las
instituciones autonómicas mientras Navarra esté al margen de la Comunidad
Autónoma Vasca (CAV). Como es notorio, la “territorialidad” está íntimamente
ligada al término Euskal Herria.
26 Su origen se podría situar en Canadá, importado por los dirigentes peneuvistas del movimiento nacionalista quebequés, tras la sentencia del Tribunal Supremo de Canadá de 29 de agosto de 1998. El texto de la sentencia se puede encontrar en las páginas web del Tribunal Supremo de Canadá, en http://www.lexum.umontreal.ca/csc-scc/fr/pub/1998/vol2/html/1998rcs2_0217.html (06.05.2002).27 Expresamente definido así por EGUÍBAR, ob. cit.
185
CAPÍTULO 2
TEORÍAS DEL CONFLICTO Y SU RESOLUCIÓN. INTRODUCCIÓN AL
CONFLICTO. TIPOLOGÍAS
Para acotar el estudio de los dos acuerdos objeto de la presente tesis,
realizaremos una aproximación a lo que entendemos por conflicto, proceso de paz y
acuerdo. Más adelante abordaremos los elementos de los conflictos y de su resolución, a
través de una introducción de las principales teorías aplicables a Irlanda del Norte y al
País Vasco, para conocer la naturaleza de los conflictos vinculados a dichos escenarios
geográficos y para explicar la gestación del Acuerdo de Belfast y del Pacto de Estella.
Una de las mayores dificultades encontradas en el desarrollo de esta
investigación y, en concreto, este capítulo, no fue la escasez de fuentes
documentales, sino precisamente la contraria. La abundancia de las mismas, tanto
referidas a la resolución de conflictos como, en particular, centradas en Irlanda
del Norte y, en menor medida, en el País Vasco, exigió una importante labor de
selección, pues tan cierta como la amplitud del repertorio documental es la
irrelevancia de algunas de aquellas referencias a efectos de este trabajo.
186
A este fin, se revisaron teorías y conflictos atendiendo a dos criterios
distintos: el institucional (organizaciones dedicadas a la prevención y resolución
de conflictos); y el geográfico (escenarios geográficos donde los conflictos están
presentes)28. El resultado de dicha revisión ha sido la selección de teorías de
aplicación general a la resolución de conflictos, así como de trabajos centrados
en conflictos concretos situados en la totalidad de los continentes. Por las
características de la situación en Irlanda del Norte y en el País Vasco, se ha
considerado adecuado restringir la documentación a la de instituciones europeas
(españolas, británicas e irlandesas), norteamericanas y de América Latina, y a los
ámbitos geográficos de los conflictos abordados en esta tesis, aunque también
con el complemento de otros desarrollados en Europa y en América Latina.
En todo caso, se ha tratado de extractar y sintetizar los parámetros de las
teorías de los conflictos y de su resolución que se consideran de utilidad para esta
tesis, y en ningún caso se ha pretendido elaborar ni un compendio de las teorías
manejadas ni mucho menos desarrollar una nueva, aspecto del máximo interés
pero que escapa al marco de esta investigación.
Existen múltiples definiciones de lo que se entiende por conflicto, pero
podemos aceptar que es un proceso de interacción social29 consistente en el 28 Por su interés como vía de acceso a través de Internet a centros e instituciones dedicados al estudio de los conflictos, así como a su documentación, online o en soporte papel, se señala la WWW VIRTUAL LIBRARY: INTERNATIONAL AFFAIRES RESOURCES en www.etown.edu.vl/peace.html, e INTERNET SERVICES ON CONFLICT RESOLUTION AND ETHNICITY (INCORE), en www.incore.ulst.ac.uk/cds/metadata/organs.html. En lengua española, hay que destacar al INSTITUTE OF CONFLICT ANALISIS & RESOLUTION (ICAR), en www.gmu.edu/departments/ICAR/Espanol.html.29 INSTITUTO DE ASUNTOS MUNDIALES (IWA), Curso sobre manejo y negociación de conflictos, http://iadc.iwa.org/sp/Unidad1.htm (22.04.2002).
187
enfrentamiento entre varias partes, en el que la violencia en cualquiera de sus
formas (psicológica o emocional, física) se hace presente. Esta se deriva de
causas múltiples que pueden resumirse en la discrepancia de objetivos (intereses
o valores)30 que cada uno de dichos grupos defiende como propios y que percibe
como antítesis de los del otro. Vemos que entran en juego conceptos tales como
relaciones (entre las partes en disputa), percepciones (reales o falsas), valores
(compartidos o antitéticos), metas y motivaciones, medio (en el que se desarrolla
el conflicto), políticas (o vías para alcanzar las metas), y costes (de las políticas
a desarrollar para alcanzarlas dichas metas)31.
Por lo que de consciencia de incompatibilidad32 entre las partes tiene un
conflicto, Kenneth Boulding entiende que un conflicto es “una situación de
competencia en la que las partes son conscientes de la incompatibilidad de
futuras posiciones potenciales, y en la que cada una de ellas desea ocupar una
posición que es incompatible con los deseos de la otra” 33. En el caso de conflicto
armado, pocos matices cabe añadir más que el empleo de armamento en la
disputa existente “entre varios grupos sobre un desacuerdo acerca del status quo
que existe entre ellos”34.
30 Ver AZAR, Edward, The Management of Protracted Social Conflict: Theory and Cases, Dartmouth Publishing Company, Hampshire, 1990.31 BURTON, John, “La resolución de conflictos como sistema político”, www.gmu.edu/departments/ICAR/Español.html (05.03.2003).32 BOULDING, Kenneth E., Conflict and Defense: A General Theory, Harper & Row, New York, 1962, pág. 5.33 DALLANEGRA Pedraza, Luis, Procesos, métodos y modelos de negociación, http://www.geocities.com/luisdallanegra/Negointe/negoint1.htm (12.05.2002).34 OROZCO, Manuel, De la negociación a la adaptación: los avances de los estudios sobre resolución de conflictos, Universidad de Texas, Austin, http://gozips.uakron.edu/~morozco/conflictos.htm (27.04.2002).
188
Los objetivos de las partes implicadas en un conflicto son los temas de
discusión, y representan las necesidades a satisfacer por las partes; Mitchell los
define como un conjunto de “decisiones conscientes, condiciones deseables y
futuros resultados o determinaciones”35 que, en general, pueden adoptar dos
formas: la de objetivos positivos (en el sentido de conseguir algo) o la de
negativos (en el sentido de evitar algo); en este último caso, la aceptabilidad por
la otra parte y el grado de éxito son mayores si se logra reformularlos como
positivos.
Los factores que intervienen en un conflicto son, en esencia: las partes
(grupos, entidades sociales o individuos; su identificación resulta capital), sean
actores principales (con interés directo en el conflicto), secundarios (con interés
en el conflicto, aunque sin involucrarse de forma directa) o intermediarios
(intervienen para facilitar la resolución del conflicto); y los asuntos u objetivos
(temas o cuestiones que conciernen a las partes; en ocasiones, definirlos es uno
de los principales desafíos para los negociadores).
En un conflicto, pueden intervenir los mediadores, personas o
instituciones que, sin estar directamente involucrados en el problema, y sin tener
necesariamente algo en común con parte o con la totalidad de los contendientes,
constituyen el “tercer lado” según William Ury36; la Diplomacia de Doble Vía, de
35 MITCHELL, C. R., The Structure of International Conflict, St. Martin's Press, New York, 1981, p. 17.36 URY, William, The Third Side: Why We Fight and How We Can Stop, (publicado anteriormente como Getting to Peace), Penguin, New York, 2000.
189
Joseph Montville37; o la Diplomacia de Vías Múltiples, de Louise Diamond38 o de
James Notter y John McDonald39.
Si atendemos a los protagonistas y a su interacción mutua, los conflictos
pueden dirimirse entre diferentes entidades estatales; entre entidades estatales y
subestatales (incluyendo entre estas últimas, en esencia, a las autonomías de un
Estado autonómico, a las entidades federadas o confederadas, y a las colonias);
entre mayorías y minorías dentro de una misma entidad política, con
independencia de su estatalidad o subestatalidad; entre partidos, grupos o
facciones políticas, con o sin aparato armado asociado; etc.
Las diferentes teorías del conflicto proporcionan la perspectiva suficiente
para situar los dos escenarios y pactos objeto de esta investigación, y posibilitan
el mantenimiento de diferentes puntos de vista que, por un lado, enriquecen el
intento de establecer un paradigma adecuado, aunque, por otro, complican el
37 MONTVILLE, Joseph (ed.), Conflict and Peacemaking in Multiethnic Societies, Lexington Books, Lexington MA.,1990.38 DIAMOND, Louise, McDONALD, John W., Multi-Track Diplomacy: A Systems Approach to Peace, Kumarian Press, West Hartford, Connecticut, 1996.39 NOTTER, James, McDONALD, John, Track Two Diplomacy: Nongovernmental Strategies For Peace; Institute for Multi-Track Diplomacy http://www.arupa.or.id/papers/43.htm (24.02.2002).
190
ejercicio de síntesis. Así, la primera gran dicotomía se refiere a la
interpretación de la naturaleza del conflicto; Dougherty y Pfaltzgraff hablan del
mismo tanto como un fenómeno racional, constructivo y funcional para la
sociedad, como también el fenómeno opuesto, es decir, como irracional, dotado
de una elevada capacidad destructiva y casi anárquico en cuanto a su inicio, su
desarrollo y su desenlace40.
Pero la diferencia básica entre las diferentes aproximaciones teóricas al
conflicto reside en lo que se debe considerar como foco primario del mismo. En
este sentido, existen dos corrientes fundamentales y, en principio, opuestas: la
conductista y la clásica. La concepción conductista pone el énfasis en el nivel
micro, en el individuo más que en el grupo, mientras que la clásica se centra en el
nivel macro, en la interacción de los grupos, que pueden ser nacionales,
institucionales, étnicos, de clase, ideológicos, religiosos….. Las metodologías
también son diferentes; como señalan James Dougherty y Robert Pfaltzgraff, los
conductistas optan por aislar algunas variables y analizar un gran número de
casos, para determinar sus interrelaciones; por el contrario, los clásicos tratan de
examinar todas las variables que intervienen en un único caso41.
40 DOUGHERTY, James E., PFALTZGRAFF, Robert L., Contending Theories of International Relations, Harper & Row Publishers, New Cork, 1981, p. 187.41 DOUGHERTY, PFALTZGRAFF, ibid., p. 37.
191
2.1. LA CONCEPCIÓN CONDUCTISTA (TEORÍAS MICRO)
Según la escuela conductista, la raíz de todo conflicto reside en la
naturaleza del hombre y en su comportamiento, que responde a un mecanismo
básico de estímulo-respuesta. Esta escuela investiga los factores biológicos y
psicológicos del hombre que le llevan al conflicto, así como las relaciones entre
el individuo y su entorno. Como no se puede ignorar que el hombre forma parte
del reino animal, en el estudio se incluye el comportamiento animal en su más
amplio sentido, para concluir que las motivaciones para un conflicto son de orden
“territorial, de dominio, sexual y de supervivencia”42. Son, por tanto,
mecanismos innatos e instintivos los que inducen al hombre a la agresión, lo que
recuerda estudios psicológicos (el instinto asesino de Freud) y sociales (las
teorías de Darwin sobre la supervivencia). En general, esta corriente es muy
contestada, en cuanto que no explica si la agresión es automática o puede ser
evitada.
Una de las teorías conductistas sobre conflictos es la Teoría de la
Frustración-Agresión, cuya formulación básica a cargo de John Dollard (1939) y
posteriormente perfeccionada por Leonard Berkowitz (1978)43, es que toda
agresión tiene su causa en la frustración derivada de no lograr algún objetivo,
como por ejemplo, la satisfacción de ciertas necesidades básicas. Esta teoría se
42 O'CONNELL, Robert L., Of Arms and Men, A History of War, Weapons, and Aggression, Oxford University Press, New Cork, 1989, p. 15.43 DOLLARD, J., DOOB, L., MILLER, N., MOWRER, O.H. & SEARS, R.R., Frustration and aggression, Yale University Press, New Haven, CT, 1939; y BERKOWITZ, L., Aggression: Its causes, consequences and control, McGraw-Hill, New York, 1993.
192
basa en la hipótesis de la existencia de un mecanismo primario estímulo-
respuesta en la raíz de todo conflicto.
La existencia de estos mecanismos primarios de conflicto fue puesta en
entredicho, sobre todo, tras la Declaración de Sevilla sobre la Violencia (1986),
aceptada y adoptada más tarde por la UNESCO44 como documento fundamental
acerca del origen de la agresión humana, que sostiene que no hay bases
científicas para considerar la agresividad humana como algo derivado de una
determinación biológica inevitable. Antes al contrario, el sentido de la
responsabilidad del hombre y su voluntad permiten -o al menos tratan de
conseguir- una convivencia pacífica. De acuerdo con esta teoría, la agresión es
fruto de un proceso de aprendizaje y de socialización45.
La significación de la Declaración se dirige al núcleo de la discusión en la
investigación teórica de conflictos, y en el debate entre quienes sostienen que las
raíces de un conflicto son de naturaleza genética, y los que mantienen que los
orígenes están en el entorno, se decanta a favor de estos últimos. No obstante, la
discusión permanece abierta.
44 UNITED NATIONS EDUCATIONAL, SCIENTIFIC AND CULTURAL ORGANIZATION (UNESCO), El Manifiesto de Sevilla, París, 1989, http://www.unesco.org/cpp/sp/declaraciones/sevilla.htm (16.03.2003).45 MACK, John E., “The Enemy System”, en VOLKAN, Vamik, JULIUS, Demetrios A., MONTVILLE, Joseph V. (eds.), The Psychodynamics of International Relationships: Volume I: Concepts and Theories, Lexington Books, Lexington, MA, 1990, p. 58.
193
Por otro lado, la Teoría de la Identidad Social (Social Identity Theory,
SIT) desarrollada en 1978 por el psicólogo Henri Tajfel46, se basa en las
relaciones entre el individuo y el grupo al que pertenece; por necesidad propia, el
individuo crea su propia identidad social a fin de simplificar sus relaciones
exteriores, y cuando los grupos colisionan lo hacen atendiendo a la defensa de
sus intereses colectivos que, por otro lado, han sido definidos por los individuos
que los integran. La aportación de la SIT al debate del conflicto fue la ubicación
del individuo en el grupo, al mismo tiempo que reconocía al grupo cierta
individualidad47. Como reconoce William Cunningham48, es una aproximación
válida a la raíz de la situación en Irlanda del Norte, y creemos que al País Vasco
por extensión, por la importancia de las relaciones entre las diferentes
comunidades en cada escenario.
En ese sentido, las relaciones entre las comunidades, junto con su carácter
de minoría o mayoría, tienen su importancia por su reflejo en cuestiones de
estabilidad y legitimidad49, aspecto de relevancia en Irlanda del Norte y en el País
Vasco, ya que en ambos escenarios existen grupos que cuestionan legitimidades
vinculadas con las demás partes en litigio y con el marco legal50.
46 TAJFEL, Henri, Human Groups and Social Categories, Cambridge University Press, Cambridge, 1981.47 CAIRNS, Ed, A Welling Up Of Deep Unconscious Forces: Psychology and the Northern Ireland Conflict, Centre for the Study of Conflict, University of Ulster, Coleraine, 1994, pp. 5-9.48 CUNNINGHAM, William G. Jr., Conflict Theory and the Conflict in Northern Ireland, http://cain.ulst.ac.uk/conflict/cunningham.htm (08.03.2003).49 TAJFEL, ob. cit., p. 320.50 TAJFEL, Henri, Differentiation between Social Groups, Academic Press Inc., London, 1978, p. 76.
194
En resumen, las teorías conductistas o microteorías se basan en
observaciones sobre el individuo en su entorno para determinar las causas del
conflicto. Aunque básicamente asumen la hipótesis estímulo-respuesta citada,
esta corriente también ha creado modelos más complejos de comportamiento,
como la SIT, que vincula el comportamiento individual al del grupo, y lo
extrapola a las relaciones entre minorías y mayorías. Sin embargo, la Declaración
de Sevilla fue determinante para establecer que la voluntad del individuo y su
situación dentro de un grupo influyen en las relaciones y en los conflictos, y que
éstos no responden simplemente a un comportamiento instintivo del hombre.
2.2. LA CONCEPCIÓN CLÁSICA (TEORÍAS MACRO)
La concepción clásica del conflicto centra su atención en la interacción
entre grupos. Las primeras teorías, como las de Sun Tsu51, de Nicolás
Maquiavelo52 y de Karl von Clausewitz53, se basan en consideraciones de poder,
en el uso del poder en cualquiera de sus formas (político, económico, militar,
cultural) como concepto central en la teoría del conflicto. En esencia, estas
teorías clásicas defienden que la raíz del conflicto reside en la lucha por la
consecución del poder y el control de los recursos, según un esquema
malthusiano que subestima la capacidad productiva del hombre en sociedad y su
predisposición a compartir, aunque esta última queda habitualmente en
51 TSU, Sun, El arte de la guerra, Ejército de Tierra, Estado Mayor del Ejército, Madrid, 1980.52 MAQUIAVELO, Nicolás, El Príncipe, Espasa-Calpe, Madrid, 1979.53 CLAUSEWITZ, Carlos von, De la guerra, Ejército de Tierra, Ediciones Ejército, Madrid, 1978.
195
entredicho por la vida real.
En el siglo XIX, la Europa posnapoleónica vivió bajo el equilibrio del
poder, concepto empleado por Metternich54, Canciller del Imperio Austro-
Húngaro; mucho después, durante la Guerra Fría, se desarrolló el concepto de
disuasión55, o equilibrio del terror, que propugnaba la prevención del conflicto
nuclear ante la más que probable destrucción mutua asegurada. En estos años se
desarrollaron las teorías de juegos como soporte a las decisiones estratégicas en
el ámbito de la seguridad nacional y de las relaciones internacionales56.
Compartimos con Cunningham la defensa de la validez de esta corriente
de pensamiento de ejercicio de poder y de supremacía de un grupo sobre otro
para Irlanda del Norte, pues hay numerosos aspectos de la misma que pueden ser
aplicados en ese escenario, en el que los grupos tienen conciencia de sí mismos,
así como del otro como “enemigo”57. En esa sociedad dividida, como sostiene
Donald Horowitz, la pugna entre grupos contempla una gran variedad de
aspectos: sociales, políticos, económicos, de seguridad y burocráticos que
terminan convirtiéndose en elemento esencial de la disputa, por lo que suponen
de ejercicio de una cuota de poder sobre el otro grupo y, por extensión, sobre
toda la comunidad. Horowitz aplica a Irlanda del Norte su teoría de conflicto, que
54 HAROLD, Nicolson, The Congress of Vienna: A Study in Allied Unity 1812-1822, Grove Press, New York, 2001.55 Se pueden consultar modelos de comportamiento en DOWNS, Anthony, “An Economic Theory of Democracy”, 1957; y SCHELLING, Tomas, The Strategy of Conflict, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1960. Citados en CUNNINGHAM, ob. cit..56 BRAMS, Steven J., KILGOUR, D. Marc, Teoría de Juegos y Seguridad Nacional, Ministerio de Defensa de España, Madrid, 1989.57 CUNNINGHAM, ob. cit.
196
no es sino la de que cada grupo trata de hacerse con el control de la comunidad
para asegurarse sus propias necesidades básicas, incluso aceptando la posibilidad
de llegar a un conflicto de suma cero (un grupo gana lo que el otro pierde), y
excluyendo la posibilidad del beneficio mutuo58. Horowitz distingue entre
sistemas en los que un grupo domina completamente a los demás (que
normalmente son considerados como un solo bloque), y los estructurados en dos
grupos muy nivelados y perfectamente estratificados, con sus líderes, elites y sus
propias masas; para ese autor, Irlanda del Norte se aproxima al segundo sistema.
Otra contribución significativa a las teorías de conflicto es la de Walker
Connor59 sobre conflictos étnicos, alejando el discurso de los aspectos religiosos,
culturales y económicos, y centrándolo en la conciencia del “nosotros” y del
“ellos”. La oposición identitaria nacional es la que caracteriza realmente a ese
tipo de conflicto, y no tanto las demás cuestiones, aunque sean elementos
importantes a tener en cuenta en su estudio.
Connor señala que asuntos tales como el dominio que unos grupos ejercen
sobre otros, o las ambiciones de las elites, no son tan característicos del conflicto
étnico como los aspectos identitarios y pasionales de los grupos. De hecho, una
de las claves de los conflictos etnonacionalistas es que los dirigentes apelan no al
58 HOROWITZ, Donald, Ethnic Groups in Conflict, University of California Press, Berkely, 1985, pp. 5-8. Esta complejidad norirlandesa también se pone de manifiesto en la obra de DUNN, Seamus (ed.), Facets of the Conflict in Northern Ireland, St. Martin’s Press, New York,1995.59 CONNOR, Walter, Ethnonationalism, The Quest for Understanding, Princeton University Press, Princeton, 1994. p. 46.
197
raciocinio de las masas, sino a sus sentimientos, lo que facilita la
manipulación de las masas y la perdurabilidad de las disputas, convirtiéndolas en
difícilmente solucionables60.
Así, se puede argumentar que Irlanda del Norte es un ejemplo de conflicto
étnico conducido por las masas y no por las elites, en el sentido de que líderes
tales como Gerry Adams, John Hume, Ian Paisley y David Trimble ejercen su
influencia sobre el conflicto de forma muy restringida, debido a que sus
respectivas comunidades no están dispuestas a consentir toda iniciativa de sus
líderes; de ahí la necesidad sentida por aquéllos de someter a referéndum las
decisiones importantes referidas a ese conflicto, lo que no ocurriría si las elites
ejercieran un poder real sobre sus grupos.
En cualquier caso, según esta escuela clásica, los factores que pueden
conducir a una sociedad a un conflicto en general, y a la guerra en particular, son
muy variados, pero la relación que se muestra en un análisis de The Carnegie
Commission on Preventing Deadly Conflict61 nos ha parecido muy completa.
Dichos factores son los siguientes:
Estructura estatal débil, corrupta o desintegrada.
Regímenes represivos o ilegítimos.
60 CONNOR, ob. cit., pp. 74 y 161.61 CARNEGIE COMMISSION ON PREVENTING DEADLY CONFLICT, Final Report, Washington, DC, 1997, p. xviii; citado en http://iadc.iwa.org/sp/Unidad1.htm (22.04.2002).
198
Discriminación en contra de ciertos grupos sociales y/o étnicos (real, o
ficticia, explotada de forma demagógica por líderes políticos).
Manipulación inadecuada de las diferencias religiosas, culturales o
étnicas.
Comunidades religiosas políticamente activas, promotoras de mensajes
hostiles al sistema y favorecedoras de la discriminación.
Secuelas políticas y económicas del colonialismo y/o de la Guerra Fría.
Súbitos cambios políticos y económicos.
Alto índice de analfabetismo y escasa calidad sanitaria.
Carencia de recursos vitales (agua, tierra cultivable).
Concentración de armas y municiones.
Riesgo en las relaciones regionales.
Estos factores pueden ser agrupados en cuatro grandes categorías, aunque
normalmente la mayoría de los conflictos surgen de una combinación de éstas,
tanto en las relaciones internacionales como en las intra-estatales. Estas
categorías son las referidas a:
Recursos (distribución de territorio, dinero, fuentes de energía, alimentos
y otros bienes materiales).
Poder (en especial, todo aquello que implica accesibilidad y participación
en los procesos de tomas de decisión).
199
Identidad (características culturales, lingüísticas, sociales o étnicas de los
individuos).
Valores (sobre todo, los referidos a sistemas de gobierno, religiosos o
ideológicos).
Otra clasificación de entre las posibles sobre los conflictos en el ámbito
soberano territorial62, referida a una diferencia de grado, puede resumirse en la
siguiente:
Conflictos derivados de la aplicación del derecho, en los que las partes
mantienen diferencias respecto a cómo debe aplicarse los principios
jurídicos y a las interpretaciones sobre los mismos.
Conflictos derivados del rechazo a las normas, en los cuales una de las
partes se resiste a acatar las normas establecidas, no reconociéndolas, o
tratando de sustituirlas por otras. En este ámbito quedan incluidos los
conflictos derivados de reclamaciones históricas que se manifiestan, por
ejemplo, en forma de falsos agravios.
62 ROJAS ARAVENA, Francisco, América Latina: alternativas y mecanismos de prevención en situaciones vinculadas a la soberanía territorial, Programa Paz y Seguridad en las Américas, n° 14, octubre, 1997, http://www.flacso.cl/paz14.htm (03.05.2002).
200
Otras tipificaciones, como la de Alberto Piris63, se apoyan en ambas
corrientes, la conductista y la clásica, para establecer tres grandes grupos de
causas, que pueden ser de orden psicológico –relacionadas con las
percepciones64-, tradicional –acerca de reivindicaciones territoriales, históricas,
económicas y étnicas- y, por último, moderno -las relacionadas con las carencias
democráticas, la pauperización del Tercer Mundo, la degradación
medioambiental, y la proliferación de armas -.
Entre las teorías más notables desde una perspectiva epistemológica,
destacan las formuladas por Ted Robert Gurr65, Charles Tilly66 y Kaveli Holsti67.
El argumento del primero trata de la forma en que los individuos son privados de
ciertas necesidades, políticas o económicas. Tilly, por otro lado, ha argumentado
que el problema es de carácter estructural, en el sentido que la movilización de
recursos afecta sustantivamente a grupos específicos. Holsti, por su parte, ha
planteado que los conflictos internos son consecuencia de la debilidad del estado-
nación.
63 PIRIS, Alberto, “Apuntes para una clasificación de los conflictos”, Foro para la Paz, http://www.upaz.org.uy/foro/f034.htm (16.05.2001).64 La afirmación “Las guerras comienzan en las mentes de los hombres”, según el documento fundacional de la UNESCO, parece aceptar la tesis de la importancia de la percepción humana como uno de los principales orígenes de los conflictos.65 GURR, Ted Robert, Minorities at Risk: A Global View of Ethnopolitical Conflict, U.S. Institute of Peace Press, Washington, DC, 1993; y Peoples versus States: Minorities at Risk in the New Century, U.S. Institute of Peace Press, Washington, DC, 2000.66 TILLY, Charles, The Formation of National States in Western Europe, Princeton University Press, Princeton, 1973.67 HOLSTI, Kalevi J., The State, War and the State of War, Cambridge University Press, Cambrigde, 1996.
201
Desde el punto de vista taxonómico se pueden observar diferentes puntos
de vista. Estructuralmente, hay quienes invocan obstáculos políticos en vez de
económicos. Según las partes implicadas, se puede hablar de clases, o grupos
nacionales. De otro lado, Lund68 distingue entre conflictos regionales
etnopolíticos (Europa Central y la antigua Unión Soviética), de transición
democrática (África subsahariana), y de las nuevas democracias (América
Latina). Wallensteen69, en cambio, se refiere a la intensidad del conflicto: guerra
a gran escala (medios de destrucción poderosos), conflicto armado intermedio
(medios de destrucción limitados) y conflicto menor (escasos medios de
destrucción, o empleo de otro tipo de coacciones).
Desde una perspectiva de las causas inmediatas del conflicto, James Fearon70 y
Harrison Wagner71 se basan en el análisis del coste de entrar en guerra o no en relación
con la utilidad o el provecho a obtener tras una eventual confrontación militar. De otro
lado, Raymond Cohen72 ha dado prioridad al rol de la cultura por encima de la
importancia de la percepción psicológica.
68 LUND, Michael S., Preventing Violent Conflicts: a strategy for preventive diplomacy, US Institute of Peace, Washington, DC, 1996.69 WALLENSTEEN, Peter, AXELL, Karin, “Major Armed Conflicts”, en STOCKHOLM INTERNATIONAL RESEARCH PEACE INSTITUTE, SIPRI Yearbook: Armaments, Disarmament and International Security, Oxford University Press, Oxford, 1996.70 FEARON, James, LAITIN, David, “Ethnicity, Insurgency, and Civil War”, documento elaborado para la Reunión Annual 2001 de la American Political Science Association, San Francisco, August 30-September 2, 2001, http://pro.harvard.edu/papers/021/021007FearonJame.pdf (04.06.2002).71 WAGNER, R. Harrison, “Bargaining and War”, documento elaborado para la Reunión Anual 2001 de la American Political Science Association, San Francisco, August 30-September 2, 2001, http://pro.harvard.edu/abstracts/021/021002WagnerRobe.htm (04.06.2002).72 COHEN, Raymond, Negotiating Across Cultures: Communication Obstacles in International Diplomacy, US Institute of Peace Press, Washington, D.C., 1991.
202
Según la naturaleza de la acción empleada en contra de un poder
establecido (legítimo o ilegítimo), los conflictos pueden ser denominados de
descolonización, interestatales, de secesión, civiles, e híbridos (una combinación
de conflicto civil y de secesión) 73. La mayor parte de los conflictos ocurridos en
los últimos años se refiere a luchas intraestatales (por lo general relacionadas con
reivindicaciones de minorías) e interestatales (derivadas de reclamaciones
territoriales o de recursos). No obstante, con esto no estamos afirmando que la
existencia de una minoría étnica, religiosa o lingüística sea condición necesaria y
suficiente para el estallido de un conflicto, pues se precisa una conjunción de
factores añadidos para que esto se produzca, como, por ejemplo, que la minoría
en cuestión sea mayoría, a su vez, en una porción determinada del territorio
relacionado con el conflicto, dándose el fenómeno de la “doble minoría”
(concepto referido a la condición minoritaria de una parte en relación con otra,
pero mayoritaria en un marco más amplio, como es el caso de los católicos en
Irlanda del Norte, que son minoría en esa región, aunque suponen la mayoría en
el conjunto de Irlanda).
La tabla siguiente (Tabla 2.1.) muestra los diferentes tipos de conflicto
registrados desde 1945.
73 OROZCO, ob. cit.
203
Tabla 2.1. Tipos de conflicto en el período 1945-1994Tipos Cantidad Porcentaje
Anti-regímenes o sistemas 58 31.18De secesión 44 23.66Híbridas 21 11.29Internacionales 30 16.13De descolonización 11 5.91Otros 22 11.83Total 186 100Fuente: HAUCHLER, Ingomar y KENNEDY, Paul M., en Global Trends 1994, Central Intelligence Agencie, 1994; y elaboración propia.
Como señala Fernand de Varennes74, en el conflicto en el que el factor
identitario es de importancia acusada, entre las causas más comunes de tensión
encontramos la exclusión en el empleo público y privado por razones étnico-
lingüísticas; la dificultad o imposibilidad para acceder a la propiedad de la tierra;
el impedimento del ejercicio del derecho a la participación política, y de otros
derechos cívicos; la discriminación económica en beneficio de un colectivo y en
detrimento del grupo afectado; el rechazo o impedimento del uso de la lengua de
un grupo en el sistema público de enseñanza y de la Administración; y la
prohibición de prácticas culturales o religiosas en el ámbito privado pero que
pueden tener implicaciones semipúblicas o públicas.
En resumen, las teorías clásicas centran su atención en la interacción entre
grupos y en la pugna por el poder; son de utilidad para explicar acontecimientos,
74 VARENNES, Fernand de, “Lessons in Conflict Prevention: A Comparative Examination of the Content of Peace Accords”, The Global Review of Ethnopolitics, Vol. 1, nº 3, March 2002, pp. 53-59.
204
aunque no para abordar las razones últimas de los conflictos (sobre todo,
cuando se refieren a cuestiones subjetivas, relacionadas con las imágenes y las
percepciones), y se consideran una herramienta adecuada para enfocar el
conflicto en Irlanda del Norte, siempre y cuando se tenga en cuenta ciertos
aspectos de la corriente conductista, lo que exige una tarea de síntesis que incluya
el comportamiento tanto de los grupos como de los individuos y la complejidad
de sus emociones.
Las teorías que parecen conjugar ambas corrientes y que permiten abordar esta
investigación son la Teoría del Sistema Enemigo (Enemy System Theory, EST) y la
Teoría de las Necesidades Humanas (Human Needs Theory, HNT). Ambas están
estrechamente vinculadas a la resolución de conflictos según las investigaciones
plasmadas en la Teoría de Resolución de Conflictos (Conflict Resolution Theory, CRT)
de John Burton, y la Diplomacia de Dos Vías (Track Two Diplomacy, TTD) que se
introducen más adelante.
2.2.1. La Teoría del Sistema Enemigo
La Teoría del Sistema Enemigo (Enemy System Theory, EST) fue
desarrollada a comienzos de los años 1980, y contribuyó a explicar la Guerra Fría
antes de la desaparición de la Unión Soviética. Utiliza conceptos propios de la
psiquiatría y de las relaciones internacionales, y resulta útil también para
205
comprender el fenómeno terrorista en Irlanda del Norte, aunque no la totalidad
del conflicto75.
La EST establece un modelo que explica el comportamiento grupal, sobre
todo, en un contexto de relaciones antagónicas. La hipótesis básica de la EST es
la necesidad inconsciente, alimentada conscientemente también, tanto del hombre
como del grupo de clasificar al resto de la colectividad como amigos y enemigos.
Su interés reside en el estudio de la formación de grupos étnicos o nacionales, y
su comportamiento entre ellos y el resto de la población, para determinar si esa
relación se basa en la cooperación, en la competición o en el conflicto.
Volkan explica que esta aproximación requiere analizar el proceso mental
ante la toma de decisiones, y la posible necesidad de tener aliados y enemigos; la
vinculación entre el sentimiento individual y el de grupo con conceptos como
etnicidad y nacionalidad; y la conexión entre los instintos del hombre y la
guerra76.
75 MONTVILLE, Joseph V., “The Psychological Roots of Ethnic and Sectarian Terrorism”, en VOLKAN, ob. cit.76 VOLKAN, ibid., 31.
206
La EST maneja los siguientes conceptos:
1. Identidad. El ser humano se identifica como individuo y también como
perteneciente a una colectividad, de forma involuntaria (nacimiento, raza)
o mediante un ejercicio de la voluntad (trabajo, ocio). Estudios
psicológicos apuntan a la necesidad humana de la dicotomía, que lleva a
organizar nuestro entorno en grupos binarios: frío/calor, bueno/malo,
amigo/enemigo, cierto/falso… Con el tiempo, el ser humano termina
identificando que la realidad “nosotros/ellos” está normalmente asociada a
virtudes (nosotros) y a defectos (ellos).
2. Identidad negativa. Se genera en el ser humano cuando sufre alguna
agresión de forma continuada contra su autoestima; es habitual en
colectivos marginados u oprimidos, y se manifiesta en la transmisión de
dicha imagen negativa de uno mismo.
3. Etnonacionalismo. Es la identidad de un individuo en relación con su
grupo étnico o nacional. Las emociones asociadas son, por lo general, muy
fuertes y poderosas, y hacen sentir a los individuos que las comparten
pertenecientes a una familia que proteger y en la que se sienten protegidos.
Esta organización en grupos puede terminar en competición “adaptadora”
(Juegos Olímpicos) o “desadaptadora” (conflictos en la antigua
Yugoslavia, Irlanda del Norte, País Vasco). Cuando un grupo padece o
207
sostiene padecer discriminación política, económica, social, policial, etc.,
hay grandes probabilidades de que se genere un conflicto, en el que el
grupo que se siente damnificado agrede al otro. Como sostiene John E.
Mack, la clave para comprender la enemistad entre grupos es “localizar el
origen del odio o del antagonismo”77; con frecuencia se debe a un
enfrentamiento histórico. Por ejemplo, en Irlanda del Norte hay dos grupos
identitarios claramente diferenciados: los católico-nacionalistas-irlandeses,
y los protestantes-unionistas -probritánicos.
4. Victimización étnica. Ha sido definida por Joseph V. Montville como el
estado en el que se siente un grupo cuando percibe que su seguridad ha
sido quebrantada mediante la violencia. En ocasiones, la victimización
étnica presenta tres rasgos de forma simultánea: el grupo víctima está
conmocionado; hay violación de los derechos humanos y civiles; y si la
agresión es continua, genera miedo al aniquilamiento78. Si la victimización
está sostenida por la denuncia planificada de las violaciones traumáticas –
reales o imaginarias- sufridas, creando un sentimiento profundo de
condición de víctima, mediante la historiación injustificada y reiterada de
la agresión, estaremos refiriéndonos a la victimización sistemática79.
77 MACK, ob. cit., p. 63.78 MONTVILLE, ob. cit., p. 169.79 VOLKAN, Vamik, Need to Have Enemies & Allies: From Clinical Practice to International Relationships, Jason Aronson Publishers, Northvale, New Jersey, 1994.
208
A este respecto, en Irlanda del Norte las víctimas han sido,
tradicionalmente, los republicanos, hasta que con el Acuerdo de Belfast
los unionistas vieron amenazado su habitual estatuto de grupo dominante.
En el País Vasco, por el contrario, son los nacionalistas –el grupo en el
poder sin solución de continuidad desde la puesta en marcha del Estado de
las Autonomías- quienes proclaman el discurso victimista.
5. Egoísmo de la victimización. Mack lo define como “la incapacidad de
un grupo etnonacional, fruto de sus propios traumas históricos, para
simpatizar con el sufrimiento del otro grupo”80 y reaccionar ante él. De esa
forma, estos grupos no asumen la responsabilidad sobre las víctimas
creadas por sus acciones, lo que puede propiciar la venganza del contrario;
por ejemplo, que una víctima del terrorismo se convierta a su vez en
terrorista81. Derivado de este concepto es el de que la pasividad asegura la
continuación de la victimización82, lo que también contribuye a la
respuesta a la agresión en aras de la preservación del grupo. Su
importancia en los dos escenarios objeto de estudio en esta tesis es obvia.
6. Objetivos idóneos de externalización83. Con ellos se refiere Volkan a
objetos vinculados al imaginario del enemigo, normalmente símbolos, y
80 MACK, John E., “The Psychodynamics among National Groups in Conflict”, en VOLKAN, The Psychodinamics…, ob. cit., p. 125.81 La conversión de víctimas en terroristas está estudiada por OLSSON, Peter A., “The Terrorist and the Terrorized: Some Psychoanalytical Considerations”, en VOLKAN, ibid., p. 187.82 MONTVILLE, ob. cit., p. 170.83 VOLKAN, ob. cit., p. 33.
209
que actúan a modo de amplificadores identitarios del grupo ante los
demás (banderas o colores nacionales, alimentación, música, bailes, etc.),
de modo que las imágenes son retenidas por el propio grupo como
positivas, mientras son percibidas como negativas por los demás.
7. Incapacidad para llorar o lamentar una pérdida. Volkan sostiene que
es un sentimiento derivado de una amenaza de pérdida de algo, o de una
pérdida real84, sobre todo, cuando la pérdida se considera inevitable. El
efecto es la reacción del grupo para tratar de no perder el bien, o para
recuperarlo. En los casos en los que ese bien es el territorio, el conflicto
tiende a perpetuarse.
8. Demonización y deshumanización. La demonización es un mecanismo
de proyección de imágenes negativas sobre el contrario, en especial sobre
los líderes, que convierte las agresiones (incluso el matar) en una tarea
relativamente sencilla y fácil de asumir85. La deshumanización va más allá
de la demonización, porque lleva al convencimiento de que el contrario es
de una categoría inferior a la humana, y de que es posible llevar a cabo
acciones en su contra que serían muy reprobables. Son mecanismos muy
complejos, pues pueden terminar desacreditando al grupo que los utiliza.
84 VOLKAN, ibid., p. 43.85 JULIUS, Demetrios A., “The Genesis and Perpetuation of Aggression in International Conflicts”, en VOLKAN, ob. cit., 1990.
210
Ambos forman parte de lo que se viene en denominar Operaciones
Psicológicas o de Propaganda86.
9. Traumas escogidos87. Es un concepto relacionado con la victimización;
se puede definir como una causa concreta de sufrimiento por parte de un
grupo que llega a convertirse de forma intencionada en obsesiva. Un
trauma escogido suele ser utilizado para tratar de remediar desgracias o
errores pasados, permitiendo cometer actos que de otro modo serían
difícilmente justificables o explicables. Ejemplo de esta cuestión es la
relación de nombres escogidos por grupos terroristas como denominación
de sus organizaciones88, o la elección de hechos significados como
símbolos de ciertos movimientos por lo general de corte nacionalista89.
Estos extremos ayudan a comprender el origen y la perpetuación de los
conflictos y de los ciclos de violencia, en especial, la victimización unida a la
reciprocidad de las acciones hostiles (ciclo acción-represión-acción),
relacionados a su vez con los conflictos de suma cero90.
La EST es una teoría que combina elementos de la teoría clásica y de la
conductista con la teoría de relaciones internacionales, ya que se refiere a 86 Hay numerosos libros y manuales sobre Operaciones Psicológicas; uno de los más estudiados es HEADQUARTERS, DEPARMENT OF THE ARMY, FM 33-1-1, Psychological Operations. Techniques and Procedures, Washington, DC, 1994.87 VOLKAN, ob. cit., p. 44.88 En España, el Grupo de Resistencia Antifascista Primero de Octubre (GRAPO); en Grecia, la Organización Revolucionaria 17 de Noviembre.89 Ejemplo de esta circunstancia es el Holocausto para los judíos, el Bloody Sunday para los católicos irlandeses, y la derrota serbia contra los turcos en la batalla de Kosovo Polje.90 JULIUS, ob. cit., pp. 106-108.
211
conceptos y mecanismos tales como la cultura como respuesta al centralismo, y
la importancia del sentimiento o percepción de pertenencia al colectivo
“nosotros” o “ellos”, presentes en toda dinámica centro-periferia, por lo que se
convierte en una herramienta válida para nuestro propósito de estudiar el proceso
que llevó en Irlanda del Norte y en el País Vasco a la redacción de los acuerdos
respectivos objetos de esta tesis.
2.2.2. La Teoría de las Necesidades Humana s
La Teoría de las Necesidades Humanas (Human Needs Theory, HNT),
uno de cuyos máximos exponentes fue Katrin Lederer91, se desarrolló durante los
años 70 y 80 como una teoría genérica y holística de comportamiento humano; se
basa en la hipótesis de que el ser humano tiene necesidades básicas que debe
satisfacer en aras de la estabilidad social. Así, John Burton se refiere a las
necesidades básicas de identidad, de seguridad y de desarrollo, como las que
debe tener cubiertas el ser humano para no verse impelido a satisfacerlas
mediante un conflicto92.
Esta pugna por satisfacer las necesidades básicas está muy relacionada con
la teoría de la Frustación-Agresión, basada a su vez en la hipótesis de estímulo-
respuesta, de forma que la frustación derivada de la insatisfacción de cuestiones
91 LEDERER, K., ANTAL, D. & GALTUNG, J. (eds.), Human Needs: A Contribution to the Current Debate, Oelgeschlager, Gunn & Hain, Cambridge, MA, 1980.92 BURTON, John, “Conflict Resolution as a Political System”, en VOLKAN, Vamik, JULIUS, Demetrios A., MONTVILLE, Joseph V. (eds.), The Psychodynamics of International Relationships: Volume II: Tools of Unofficial Diplomacy, Lexington Books, Lexington, MA, 1991, pp. 82-83.
212
básicas lleva a la agresión y, por tanto, al conflicto. La diferencia entre la HNT y
la teoría de la Frustación-Agresión es que la primera se refiere sólo a necesidades
básicas (valores y derechos humanos fundamentales), mientras que la segunda
abarca todo lo que el ser humano pueda desear en un momento dado93.
Lo anterior parece particularmente relevante en los procesos que
condujeron al Acuerdo de Belfast y al texto de Estella, a la hora de determinar el
grado de compromiso de las partes implicadas por lograr el reconocimiento y la
garantía de los derechos civiles para el conjunto de las sociedades respectivas. En
ese sentido, resulta interesante estudiar los pactos suscritos para tratar de
establecer si pueden ser considerados como parte de un proceso consensuado de
transición política.
Lo significativo de esta teoría, como señala Cunningham para Irlanda del
Norte, es que “reconoce y legitima las necesidades tanto de católicos como de
protestantes en Irlanda del Norte”; y lo hace de forma simultánea para los dos
grupos, y no como en un conflicto de suma cero (es decir, no satisfaciendo las
necesidades de uno a costa de las del otro), sino haciendo abstracción de
objetivos particularistas y buscando la garantía de “necesidades humanas”
básicas94 comunes y señaladas antes por Burton, que no son necesidades
excluyentes, y cuya importancia parece superior a la del estatus político de la
provincia.
93 BURTON, John, “Political Realities”, en VOLKAN, ob. cit., , p. 21.94 CUNNINGHAM, ob. cit.
213
La solución que esta teoría propugna para un conflicto es la de crear un
entorno que garantice esas necesidades básicas de desarrollo humano y
estabilidad social para todos los grupos de la comunidad, tanto si están situados
en el mismo nivel dentro del Estado como si cabe enmarcarlos en las categorías
de centro y periferias. No obstante, Burton señala la complejidad a la que se
enfrentan los poderes públicos tanto en el plano interno como en el exterior para
articular una alternativa política eficaz en la prevención y resolución de
conflictos. Conseguir que las instituciones públicas se ajusten a las necesidades
básicas de toda la colectividad es una tarea tan complicada como lograr que
conceptos tales como democracia o justicia estén al servicio de las “necesidades
humanas de identidad, reconocimiento y autonomía, en todo lo que supone de
equidad”95.
En cuanto a la relación de estos aspectos con la resolución de conflictos,
Burton apunta que el objetivo de todo proceso de resolución debe consistir en la
creación de condiciones políticas y económicas que permitan una relación de
cooperación entre las partes implicadas, a fin de imposibilitar o, al menos,
dificultar en el futuro nuevos conflictos (lo que denomina conflict provention)96.
95 BURTON, John W., “Conflict Resolution as a Political Philosophy”, en SANDOLE, Dennis, J. D., MERWE, Hugo van der, Conflict Resolution Theory and Practice: Integration and Application, Manchester University Press, Manchester and New York, 1993, p. 58. Citado en el sumario elaborado por YEVYUKOVA, Mariya, www.colorado.edu/conflict/transform/burton.htm (03.04.2003).96 Este término “se refiere a los medios por los cuales se anticipa y maneja una situación eliminando las posibles causas del conflicto, sin la reserva de una amenaza del uso de la fuerza (…) para hacer que el conflicto se vuelva irrelevante”. Ver BARRUECO, Alberto, REGNIER, Brigitte, VEJARANO, Beatriz, Análisis y resolución de conflictos. Glosario español-inglés-español, Institute of Conflict Analisis & Resolution (ICAR), www.gmu.edu/departments/ICAR/glosarioespagnolingles2.pdf, pp. 3, 5. (3.04.2003).
214
En este sentido, tanto la Teoría del Sistema Enemigo vista anteriormente y
esta HNT, parecen íntimamente relacionadas con la siguiente teoría, la de
Resolución de Conflicto, de John Burton. Con ello, pasamos de estudiar los
conflictos a tratar de abordar lo que constituye la resolución de los mismos.
2.3. LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS
Resolver un conflicto significa “la terminación del conflicto a través de
métodos analíticos dirigidos a la raíz del problema” mediante un resultado que
supone la implantación de un proceso de cambio institucional del sistema
político, económico y social “de acuerdo con las partes implicadas”, que
satisfaga las necesidades individuales y colectivas respectivas, lo que constituye
la “solución permanente del problema”. La permanencia o la temporalidad del
conflicto es lo que diferencia la resolución del compromiso97.
La importancia del proceso analítico reside en la necesidad de determinar
la naturaleza del conflicto para poderlo manejar de modo adecuado, lo que obliga
a señalar los intereses (asuntos percibidos como negociables) y necesidades
básicas (aspectos por los que, en general, no hay predisposición a negociar) en
juego.
97 BURTON, “La resolución de conflictos como sistema político”, ob. cit..
215
Existen explicaciones genéricas sobre el comportamiento humano que,
mediante el análisis pertinente, permiten establecer estándares aplicables para
resolver problemas de relaciones sociales a diferentes niveles, y que, en ese
sentido, la resolución de conflictos es una especie de diplomacia a la que no
puede ser ajena la dimensión ética por cuanto si se modifican las relaciones
humanas debe hacerse asumiendo la responsabilidad de las consecuencias. Dicha
dimensión puede estar amenazada por dos fenómenos muy presentes en la
actividad política cotidiana98:
Los intereses a corto plazo, sobre todo los que protegen ventajas de poder,
que pueden dificultar o impedir la adopción de las conclusiones del
estudio analítico del problema.
El aprovechamiento en beneficio propio de la nueva situación por parte de
las elites en el poder que, al fin y al cabo, controlan los procesos de toma
de decisión.
Todo ello queda plasmado en las dos teorías siguientes, que nos permitirán
racionalizar el conflicto y su resolución, tanto en el plano teórico general, como
en el de su aplicación al objeto de esta investigación.
2.3.1. Teoría de Resolución de Conflicto
98 BURTON, ibid.
216
En esta Teoría de Resolución de Conflicto (Conflict Resolution Theory,
CRT), Burton distingue entre gestión, solución definitiva (settlement) y
resolución. La gestión está relacionada con la aceptación por las partes de una
alternativa habilidosa que sólo acota el conflicto; la solución definitiva se refiere
a un desenlace de corte legalista impuesto con autoridad por las elites; por
último, la resolución del conflicto supone su conclusión mediante métodos
analíticos que abordan la raíz del problema, apuntando hacia una salida que
constituye la verdadera solución permanente del problema para las partes
implicadas99.
Partiendo de la base de la HNT, Burton estima que los poderes públicos
están obligados a satisfacer las demandas del “poder individual”100, es decir, los
individuos, en cuanto miembros de sus grupos identitarios, se esforzarán para
satisfacer sus necesidades en su propio entorno. Si las elites de ese grupo,
instituciones u otra forma de autoridad impiden esa tarea, el conflicto será
inevitable. Para Burton, la solución consiste en abordar los problemas mediante
un procedimiento analítico, pudiendo apoyarse en terceras partes en calidad de
mediadores (facilitators) y no como autoridades. Esto es especialmente relevante
cuando el conflicto se debe a necesidades (no intereses materiales) que no pueden
ser pactadas, y sí deben ser negociadas y comprometidas.
99 BURTON, “Conflict Resolution as a Political System”, en VOLKAN, ob. cit., pp. 72, 73.100 BURTON, ibid., p. 84.
217
Este aspecto puede complementar el estudio del posible carácter de
transición del Acuerdo de Belfast y del Pacto de Estella. Del análisis de ambos se
intentará deducir la medida en que las partes implicadas en sus redacciones
buscaron satisfacer necesidades básicas (la pacificación de la región, por
ejemplo) o conseguir una ganancia (ventaja política) sobre el adversario.
El estudio analítico de los dos acuerdos desde este punto de vista -el del
tipo de cuestión a satisfacer, necesidad básica o interés político y material-
también puede resultar de utilidad para determinar el grado en el que el conflicto
es de carácter político, así como su plasmación en los textos finales de Belfast y
Estella en los aspectos referidos a la cuestión nacional, a la territorialidad y al
derecho de autodeterminación.
El primer elemento clave de la CRT es el reconocimiento inicial por parte
de los implicados de que el conflicto es una ruptura o un colapso de sus
relaciones, y de que entre los grupos antagonistas existen similitudes
fundamentales; de esta forma, el proceso de abstracción que los implicados deben
realizar ganará en objetividad, favoreciendo la comprensión y aceptación mutua
de las necesidades legítimas respectivas. El segundo elemento de importancia es
el desarrollo del proceso analítico que facilite el cambio de la situación marco, y
la posterior creación de un sistema social y político que satisfaga esas
necesidades.
218
A este respecto, Burton señala que “a largo plazo, la resolución del
conflicto consiste en un proceso de cambio en los sistemas políticos, sociales y
económicos. Es un proceso analítico de solución de un problema que tiene en
cuenta las necesidades individuales y las del grupo en cuanto a identidad y
reconocimiento mutuo, así como los cambios institucionales precisos para
satisfacer esas necesidades” 101.
En este trabajo trataremos de aplicar este reconocimiento estos extremos
señalados por Burton, referidos a la posible aceptación de la legitimidad de los
objetivos del contrario, para intentar determinar el nivel de reconocimiento
mutuo de las necesidades legítimas respectivas que tuvo lugar en la gestación del
Acuerdo de Belfast y del Pacto de Estella, y la medida en que quedó plasmado en
sus redacciones como acuerdos de transición.
Las aproximaciones tradicionales a la gestión y la resolución del conflicto
se han basado en la mediación y en la solución pactada, metodología que no
resulta muy eficaz cuando las partes en conflicto disputan necesidades básicas, y
101 BURTON, ibid., p. 71.
219
puede cuestionar la validez de la teoría de Burton para justificar un
proceso de cambio como el citado anteriormente. Ese nuevo proceso se aborda en
la sección siguiente.
2.3.2. La Diplomacia de Dos Vías (Track Two Diplomacy )
El empleo de la EST y de la HNT para explicar el conflicto de Irlanda del
Norte y cómo se llega al Acuerdo de Belfast es sólo un primer paso. Si se tiene
en cuenta la CRT de Burton, es posible establecer una “hoja de ruta”, unos
procedimientos para poner en práctica la teoría; dichos procedimientos son
conocidos como la Diplomacia de Dos Vías (Track Two Diplomacy, TTD),
definida por Joseph Montville como “la interacción informal y extraoficial de
individuos, grupos o naciones adversarios que pretenden desarrollar estrategias,
influir en la opinión pública, y organizar recursos humanos y materiales de
modo que se pueda resolver su conflicto. Hay que decir que la diplomacia de dos
vías no sustituye a la oficial y formal entre Gobiernos o líderes”102.
El término TTD fue acuñado en 1981 por Montville, al referirse a las
negociaciones llevadas a cabo de forma extraoficial, aunque complementaria a la
diplomacia oficial (Track One Diplomacy, TOD) ejercida a través de los canales
gubernamentales habituales. Desde su origen, la TTD fue asociada a la idea de
102 MONTVILLE, Joseph V., “The Arrow and the Olive Branch: A Case for Track Two Diplomacy”, en VOLKAN, op cit., p. 162. Dos obras de interés referidas a este método son la ya citada de DIAMOND y McDONALD; y McDONALD, John W., BENDAHMANE, Diane, Conflict Resolution: Track Two Diplomacy, Institute for Multi-Track Diplomacy, Washington, DC, 1995.
220
una diplomacia imaginativa al servicio de la resolución de conflictos, que trataba
de superarlos según los patrones tradicionales, habitualmente sin éxito.
Ante la multiplicidad de frentes y aspectos a abordar en un proceso TTD,
Louise Diamond se refirió a este tipo de negociaciones como “Multi-Track
Diplomacy (MTD)”, un sistema integrado de resolución de conflictos en el que
los dos procedimientos anteriores concretan unos ámbitos de actuación103. No
obstante, la teoría de Diamond no deja de ser una variante de la de Montville y,
como señalan James Notter y John Donald104, está basada en las mismas
categorías generales de actividades o ámbitos de la TTD: la consulta, el diálogo y
la orientación.
La consulta es la categoría más habitual de las actividades de la TTD. Se
basa en la capacidad personal de quienes intervienen en las negociaciones para
facilitar la discusión y alumbrar ideas creativas en aras de solucionar el
problema; si esos participantes tienen, además, influencia política, pueden
propiciar que sus aportaciones puedan ser incluidas en los contactos oficiales de
la TOD105.
En la TTD, el diálogo es un sistema de comunicación entre las partes
litigantes con un propósito exploratorio -no persuasivo- dirigido a tratar de
103 DIAMOND, McDONALD, ob. cit..104 NOTTER, McDONALD, ob. cit.105 NOTTER, McDONALD, ibid.
221
encontrar vínculos entre los grupos enfrentados. Este diálogo es utilizado
tanto por la TOD como, sobre todo, por la TTD cuando las conversaciones
oficiales se han interrumpido.
La tercera gran categoría del TTD es la orientación que los profesionales
de la resolución del conflicto pueden facilitar a las partes implicadas en forma de
ayudas concretas (en la comunicación, análisis del conflicto, reconciliación,
cooperación y negociación) en situaciones que van desde las disputas personales
hasta los problemas complejos de índole internacional, buscando la generación
de una base de confianza especialmente útil en conflictos sociales muy
arraigados106.
La TTD está pensada fundamentalmente para conflictos de larga duración
derivados de la insatisfacción de necesidades inmateriales, sobre todo, cuestiones
de identidad de grupos étniconacionales. Estos conflictos, denominados por
Edward E. Azar como Protracted Social Conflict (PSC), se generan en una
sociedad cuando un grupo que ha venido compartiendo con otro características
religiosas, étnicas, culturales, etc., a partir de un determinado momento
(normalmente, aquel en el que el grupo que ejerce el control político deja de
responder a las necesidades de los demás) se siente amenazado y trata de
106 Por ejemplo, el Institute for Multi-Track Diplomacy (IMTD) está comprometido desde 1991 en Chipre en una iniciativa orientadora de TTD, junto con el NTL (National Training Laboratories) Institute of Alexandria, Virginia, y el Conflict Management Group of Cambridge, Massachusetts, formando el Cyprus Consortium, con la finalidad de formar y orientar a más de medio millar de greco y turcochipriotas. Esta iniciativa cuenta con la ayuda de America-Mideast Educational and Training Services (AMIDEAST) y de la Cyprus Fulbright Commission, y con financiación de la U.S. Agency for International Development (USAID). Los participantes están implicados en numerosos proyectos comunes, y constituye una especie de movimiento social en la isla.
222
proteger y asegurar sus rasgos distintivos en un entorno que no le garantiza
alguno de ellos, además de la seguridad física o económica, la participación
política, el reconocimiento diferencial en relación con otros grupos, etc.107
En este tipo de conflicto, con independencia de las causas, el grupo que se
siente amenazado (habitualmente, el de menor poder) sostiene un discurso
“victimista” que le sirve de factor de cohesión y de conformación de su identidad
de grupo discriminado. Estas características son propias de los conflictos entre
centro y periferias y, en todo caso, de conflictos de difícil resolución en los que la
TTD puede tener cabida.
La TTD es un proceso que se desarrolla en tres niveles, en los que cada
grupo implicado en el conflicto trabaja para resolverlo en un marco libre de
violencia (coerción y confrontación). Como ya se ha dicho, no sustituye a la
diplomacia oficial, pero puede facilitar su trabajo en una etapa posterior, en el
curso de unas negociaciones oficiales mediante el cambio de actitud en la opinión
pública y en los líderes políticos. Los tres niveles en los que se desarrolla la TTD
son:
1. Primer nivel: abordado por equipos de trabajo que afrontan problemas
concretos. Estos equipos agrupan a personas influyentes de los distintos
grupos enfrentados (no a sus responsables políticos), para que puedan
107 AZAR, Edward E., “The Analysis and Management of Protracted Conflict”, en VOLKAN, ibid., pp. 93, 95.
223
explorar medios para definir su conflicto en término diferentes a los del
momento. El objetivo final es transformar las percepciones sobre un
conflicto de suma cero en otro de ganancia para todos (win-win), porque si
se logra dicho cambio, se posibilita la vision del conflicto en otros
términos. Para ello, los equipos mantienen reuniones en las que participan
expertos en psicología, en conflictos de grupo y en los aspectos
específicos de dicho grupo de trabajo; la tarea de dichos expertos no
consiste en imponer criterios ni soluciones, sino en facilitar la
comunicación entre los grupos enfrentados para lograr ese cambio de
percepciones y de actitudes.
Estos equipos, reducidos, pueden mantener durante días tantas reuniones
plenarias entre ellos cuantas estimen oportuno, complementadas con otras
de carácter informal, tales como cenas y visitas turísticas, al objeto de
crear un clima de confianza. Herbert C. Kelman detalla numerosas
cuestiones relacionadas con los equipos, aunque subraya la importancia de
centrar sus conversaciones en necesidades, no en intereses, como
exigencia básica para lograr el cambio de percepciones y de actitudes108.
Por ejemplo, pudiera darse el caso de dos partes que pugnasen por el
mismo objetivo en un conflicto de suma cero, pues las demandas
territoriales de uno solo serían satisfechas a expensas de las del otro. Sin
108 KELMAN, Herbert C., “Interactive Problem Solving: The Uses and Limits of a Therapeutic Model for the Resolution of International Conflicts”, en VOLKAN, ob. cit., p. 146.
224
embargo, podría haber un desbloqueo de posiciones si se descubriera que
una de las partes pretende ese territorio para satisfacer necesidades de
seguridad, y que la otra lo quiere para satisfacer cuestiones identitarias. El
conflicto quedaría redefinido en otros términos, y se podría comenzar a
buscar una solución satisfactoria para ambas partes, en las que la
expresión identitaria de un grupo no significara un riesgo para la seguridad
del otro109. En este caso, las restricciones de espacio (en el caso de una
isla, obvias) suponen un límite importante a la hora de desbloquear un
conflicto prolongado (la correlación entre la duración del conflicto y las
restricciones espaciales no es una coincidencia: Irlanda del Norte
(Irlanda), Chipre, Sri Lanka y Fiji son muestras de ello)110.
La estratificación del proceso resolutorio en estos niveles guarda relación
con los dos tipos de “problema” existentes, por lo general, en todo
conflicto: el inferior, el original, el raíz, el desencadenante; y el superior,
el posterior o visible, que no necesariamente tiene que mantener las
esencias del primero, aunque sí presenta la característica de su visibilidad
ante los grupos implicados, que obliga a los responsables políticos a
empeñarse en su pronta solución. De ahí, la conveniencia de constituir
tantos equipos en el primer nivel como problemas raíz y posteriores haya
que abordar en la resolución del conflicto.
109 KELMAN, ibid., p. 157.110 CUNNINGHAM, ob. cit.
225
En Irlanda del Norte, las instituciones, los partidos y los grupos
implicados hicieron, en la medida de lo posible, abstracción del problema
raíz -que, si se quiere, podría reducirse a consideraciones históricas lejanas
a pesar de su presencia en la realidad sociopolítica actual- y apostaron
también por superar los aspectos del conflicto superior, en el sentido de
abandonar una solución que pudiera ser percibida como un binomio entre
victoria y derrota.
En el País Vasco, por el contrario, el nacionalismo permanece sosteniendo
postulados ligados estrechamente con el conflicto raíz (ciertas
consideraciones históricas y ficticias, en algunos casos) y con el conflicto
superior (lograr el objetivo maximalista de la autodeterminación y la
independencia). La comparación de estas dos posturas dio como resultado
el diferente talante integrador que llevó a la redacción de los dos Acuerdos
estudiados.
Los equipos de trabajo que se organicen ofrecen la posibilidad de analizar
el problema, sus raíces, los intereses y las necesidades básicas de forma
conjunta y confidencial, desde una perspectiva “solucionadora” y sin
condiciones previas, en un lugar neutral, sin la presión de los medios de
comunicación. Sin embargo, esta vía constituye un riesgo para la
credibilidad de la TTD, ya que los participantes, al tener la posibilidad de
desarrollar relaciones personales con “el enemigo”, pueden ser
226
marginados a su regreso a su comunidad respectiva ante la sospecha de
haber subvertido las prioridades y los intereses del grupo111. Para paliar
este inconveniente y facilitar la readmisión de los negociadores, Notter y
McDonald sugieren que las conversaciones concluyan con programas
fácilmente ejecutables que permitan una cierta “transferencia de
confianza” entre los litigantes112.
2. Segundo nivel: es el de la difusión de las conclusiones alcanzadas por
los equipos hacia la opinión pública general y las comunidades implicadas
en el conflicto. Es un proceso lento que exige tiempo, constancia y
paciencia por parte de los participantes, que han de convencer a los líderes
–quienes toman decisiones- de sus comunidades acerca de las nuevas
percepciones y de su propio convencimiento. Sólo entonces se puede
comenzar el proceso de cambio en las comunidades, momento a partir del
cual los medios de comunicación desempeñan una tarea de primer orden
transmitiendo los mensajes de los participantes en los grupos de trabajo,
de los líderes políticos, y de expertos en general. Este proceso se beneficia
de la realimentación desde el tercer nivel.
3. Tercer nivel: es el del desarrollo y la cooperación económica. La
dimensión socioeconómica no es definitiva, pero ayuda a alcanzar la
111 BURTON, John, “La resolución de conflictos como sistema político”, ob. cit.112 En los casos de conflicto de acusado carácter étnico, se puede poner el acento en exposiciones de índole cultural, o en estudios sobre aspectos importantes de seguridad, de desarrollo económico o de derechos humanos; así como en los programas y en los libros de texto que deben manejar los educadores de las diferentes comunidades.
227
solución del conflicto mediante el alivio de las necesidades económicas de
las comunidades en litigio, porque colabora en el cambio de percepciones
y actitudes y, por tanto, en su resolución. Por lo general va dirigido hacia
una de éstas, tradicionalmente víctima de la discriminación; no obstante,
es conveniente proyectar ese desarrollo sobre todas las comunidades, en
especial, hacia sus sectores marginales (desempleados, entre otros), que
son los más afectados por el conflicto y donde los grupos paramilitares, en
su caso, pueden ejercer mayor influencia a efectos de reclutamiento. Este
sería el caso de Irlanda del Norte, donde la comunidad católica ha sufrido
la discriminación de forma especial. Como señala Tim Pat Coogan, la
creación de empleo es clave para el éxito del proceso de paz113. No
obstante, Edward Azar sostiene que para resolver un conflicto cuya raíz no
sea exclusivamente socioeconómica, la última prioridad de las políticas a
desarrollar debe ser la satisfacción económica de las necesidades de los
victimizados, cuestión que debe acometerse sólo cuando se produzcan
avances en la solución del conflicto, para evitar agravios y su
perpetuación114.
De acuerdo con las conclusiones de un informe elaborado por la Rand
Corporation115, en el marco de la resolución de un conflicto afectado por el 113 COOGAN, Tim Pat, entrevista en el Claddagh Pub, Auckland, el 9 de octubre de 1996, en CUNNINGHAM, ibid. Coogan es autor de The Troubles: Ireland’s Ordeal 1965-1995 and the Search for Peace, Hutchinson, London, 1995.114 AZAR, ob. cit., p. 101.115 CRAGIN, Kim, CHALK, Peter, “Terrorism & Development. Using Social and Economic Development to Inhibit a Resurgence of Terrorism”, Rand Corporation, Santa Mónica, CA, 2003. Disponible en versión electrónica en www.rand.org/publications/MR/MR1630/MR1630.pdf (19.03.2003). En este trabajo se analiza las políticas socioeconómicas adoptadas por el Reino Unido, Israel y Filipinas para evitar el fenómeno terrorista en sus respectivos territorios, y revela la importancia
228
fenómeno terrorista, la adopción de políticas de contenido social y económico
(los principales ámbitos de estas iniciativas suelen ser los de la
educación, salud, vivienda, infraestructura y desarrollo
urbanístico), en el marco de un plan multidimensional que incluya
aspectos políticos, de seguridad, y de relaciones
intercomunitarias, puede:
terminar con el apoyo a las actividades terroristas, creando clases medias
en los grupos litigantes;
debilitar el reclutamiento por parte de las organizaciones armadas, creando
alternativas pacíficas a la violencia como medio de vida;
contribuir a erradicar el fenómeno terrorista, dependiendo del grado de
implantación de dicha política. El mejor resultado se obtiene cuando las
comunidades litigantes intervienen en su formulación, cuando éstas han
consensuado las necesidades a satisfacer, y cuando quedan asegurados los
mecanismos de financiación y de autogestión adecuados; y
utilizarse como moneda de cambio, exigiendo la ausencia de violencia a
condición de desactivar el terrorismo.
de este tipo de iniciativas en la resolución de conflictos.
229
No obstante, dicho informe también sostiene que si las
medidas adoptadas no son implantadas o son equivocadas, su
puesta en marcha puede crear falsas expectativas y
resentimiento, lo que puede realimentar el enfrentamiento entre
comunidades e impedir la eliminación del terrorismo. Por ejemplo,
en Irlanda del Norte se están obteniendo dividendos positivos en
materia de convivencia, referidos a cuestiones como el acceso a
escuelas, la asistencia hospitalaria y los programas de vivienda
(Tabla 2.2.). Sin embargo, en Mindanao (Filipinas) los efectos de
ciertas medidas son negativos, debido a la escasez de las
ayudas y a su distribución injusta entre las comunidades de
cristianos y musulmanes.
Tabla 2.2. Asistencia social y económica enIrlanda del Norte, Mindanao y Gaza
Dólares EE.UU. per capita (total)
Irlanda del Norte(1997-2001)
Mindanao(1996-2001)
Gaza(1993-1999)
Gobierno central 515 2 69Comunidad Internacional
28 4 74
Total 543 6 143Fuente: http://www.rand.org/publications/MR/MR1630/MR1630.pdf (19.03.2003). Estos datos deben ser deben ser contemplados en términos relativos, ya que los niveles de vida de cada país son diferentes.
Por tanto, la TTD pretende cambiar percepciones y actitudes en los
participantes de las reuniones, después en los líderes (esta es casi una
230
precondición), y finalmente en las comunidades respectivas116. Esos cambios
allanan el camino de la diplomacia tradicional (Track One Diplomacy) que suele
116 KELMAN, ob. cit., p. 153.
231
fracasar ante este tipo de conflictos, puesto que las elites tratan de
negociar y manipular a fin de extraer el mejor rédito propio, procedimiento que
es más rentable en el ámbito de las relaciones internacionales.
La mayor efectividad en un proceso negociador se logra cuando se
realizan esfuerzos conjuntos de TOD y TTD; mientras que la TOD puede ser
utilizada inicialmente en una crisis importante, la TTD ofrece más posibilidades
de continuidad en los contactos, aunque no siempre es bien recibida por los
responsables de la vía oficial.
En todo caso, es conveniente que exista coordinación entre ambas
prácticas, así como que las iniciativas en el marco de la TTD permanezcan dentro
de la estrategia establecida por los responsables oficiales, puesto que, al fin y al
cabo, son los poderes públicos respectivos los responsables de la negociación,
firma y ratificación de los acuerdos y documentos finales117.
2.3.3. Corolario de aplicación a esta investigación
Un proceso de resolución de conflicto puede considerarse una especie de
sistema político. La relación existente entre insatisfacción de las necesidades
básicas y conflicto “socava la presunción básica en la filosofía occidental que 117 A modo de ejemplo, en el programa desarrollado en Chipre, fue adoptado mediante la implicación de representantes sociales y líderes de las dos comunidades, del Departamento de Estado de Estados Unidos, así como de representantes de Naciones Unidas, que desarrollan su trabajo tanto en EE.UU. como en la isla. Otro caso de coordinación entre la TOD y la TTD fue el proyecto de Tanzania, donde el U.S. Information Service (USIS) en Dar es Salaam desarrolló en 1996 un programa de diplomacia preventiva en el que participó una veintena de miembros tanto de la TOD como de la TTD. En este caso, los participantes decidieron también crear su propio Centro de Resolución de Conflictos.
232
sostiene que el individuo, agresivo o acosado por la escasez, puede ser forzado a
aceptar un comportamiento impuesto por las normas dictadas por las elites, y
que estas elites serían la única entidad relevante”118. Suponemos que Burton,
cuando emplea el término elites, se refiere a los dirigentes surgidos de un proceso
democrático. Este enfoque parece debilitar cualquier sistema, ya que la base y la
función primaria de un sistema político, libre o planificado, es la distribución de
recursos y el ejercicio del poder. Por lo tanto, al sugerir que los conflictos en los
que están en juego necesidades básicas (y, por tanto, poco o nada negociables) no
se pueden tratar por la metodología convencional, es decir, ni con la coacción ni
por la tradicional diplomacia oficial (TOD) del sistema119, se está afirmando que
el sistema es incapaz de atender las demandas de los individuos.
Sin embargo, tal vez la visión del sistema político tradicional por parte de
Burton esté sesgada al considerarlo represor, ya que sostiene que las elites
intentan reprimir las necesidades básicas de los individuos porque su satisfacción
implica la pérdida del poder (Burton defiende que la realidad política no está
definida por el poder político, sino por los individuos y sus deseos de tener
garantizadas esas necesidades básicas); no obstante, parece que mientras esas
necesidades permanezcan insatisfechas, el sistema político será inestable.
De cualquier modo, podemos tratar conceptualmente la resolución de
conflictos “como un sistema político” en cuanto que crea instituciones y reglas
118 BURTON, ob. cit.119 BURTON, ibid.
233
que permiten solucionar problemas de forma alternativa, paralela y
complementaria a los métodos institucionales (incluida la propia Ley como
instrumento de control). Ese “sistema político” llega a erigirse en un “sistema de
decisión” capaz de provocar cambios “en instituciones y normas”120, en ocasiones
quizá inalcanzables desde el poder.
Desde este punto de vista, los procesos de resolución de conflictos pueden
asimilarse a sistemas políticos “funcionales” (sólo buscan solucionar el
problema) y “apolíticos” (no coinciden con la práctica política habitual), dotados
de una notable capacidad de adaptación a las condiciones cambiantes del medio,
y que actúan simultáneamente de forma conservadora (trata de preservar las
necesidades) y radical (cambia todo lo que obstaculiza la satisfacción de
aquéllas).
Estas características son necesarias en la resolución de conflictos de larga
duración y muy arraigados, que requieren cambios en las percepciones, en las
actitudes, en las estructuras, y en las relaciones legales y políticas de las partes
enfrentadas. Los cambios en el nivel político son propios de la TOD, pero suelen
ser insuficientes para resolver definitivamente el problema, que sólo llega a
solucionarse mediante la implicación de todos los sectores sociales con las
estructuras de poder, lo que permite que se produzca un cambio real en la
situación; ahí es donde la TTD desempeña un papel importante como
complemento a los esfuerzos desarrollados mediante la vía oficial.
120 BURTON, ibid.
234
En este sentido, para analizar el carácter de transición de los acuerdos
estudiados en este trabajo, resultará interesante comprobar el grado de
compromiso y de cohesión social de las partes implicadas, así como el carácter
de integrador de los procesos que desembocaron en los citados pactos, en
relación con la participación de los agentes que tomaron parte en las
conversaciones previas, así como respecto al carácter selectivo o multipartito de
las mismas.
La metodología utilizada en Irlanda del Norte durante el proceso que dio
lugar al Acuerdo de Belfast se ajusta en gran medida a la TTD. La necesidad y la
importancia del cambio en las percepciones fue y es evidente en Irlanda del
Norte; las iniciativas desarrolladas en este sentido, en el ámbito de la educación
(Education for Mutual Understanding –EMU-) y la integración escolar son de
gran importancia; las percepciones de los líderes católicos en la comunidad
protestante han cambiado de forma notable. Podemos decir que iniciativas fáciles
de asumir y de desarrollar por las partes implicadas son susceptibles de ser
interpretadas como resultado de cambios tácticos, pero que, en cualquier caso,
favorecen, a su vez, transformaciones de mayor calado.
235
2.4. CICLO DE UN CONFLICTO Y DE SU RESOLUCIÓN
La secuencia de consecución de objetivos es, en líneas generales, como
sigue: a) avance hacia la erradicación de la desconfianza; b) construcción de una
situación de confianza; c) reconocimiento de oportunidades crecientes de
cooperación; d) y establecimiento de redes de interdependencia. En el gráfico que
sigue (Gráfico 2.1.) se muestra lo que podríamos denominar ciclo del conflicto.
Gráfico 2.1. Ciclo de vida de un conflicto
Ciclo de vida de un conflicto
DiplomaciaPreventiva
Peace Making Peace Keeping Consolidación de la paz
Etapa de negociación Cumplimiento de acuerdos Reconstrucción y desarrollo
236
Intensidad del conflicto
Disputa Conflicto (consideración
de la violencia)
Conflicto armado
(irrupción de la
violencia)
Post-
hostilidad I
(exploración de diálogo)
Post-
hostilidad II
(diálogo sobre
violencia)
Abandono
De la
confrontación
(abandono de posiciones iniciales)
Paz estable
Latencia Iniciación Búsqueda del equilibrio Logro del equilibrio
Fin del conflicto
Antes de la violencia Durante la violencia Después de la violenciaFuente: DALLANEGRA Pedraza, Luis, Procesos, métodos y modelos de negociación, http://www.geocities.com/luisdallanegra/Negointe/negoint1.htm (12.05.2002) y RUMMEL, R. J., Understanding Conflict and War, 2 volúmenes, Wiley, New York, 1976, y elaboración propia.
Según Rummel, el ciclo de vida de un conflicto (ver Gráfico 2.1., en
página anterior) puede dividirse en cinco fases121:
1. Latencia.
2. Iniciación.
3. Búsqueda del equilibrio.
4. Logro del equilibrio.
5. Ruptura del equilibrio.
6. Fin del conflicto.
Este proceso se denomina “homeostasis” o búsqueda del equilibrio, ya que
cada situación de desequilibrio genera mecanismos correctores, hasta que se
logra de forma gradual la “convergencia” o acercamiento entre las partes,
permitiendo alcanzar la resolución del conflicto, tal y como queda reflejado en el
párrafo anterior, mediante la flecha que enlaza el punto 5 (ruptura del equilibrio)
con el punto 3 (búsqueda del equilibro).
121 RUMMEL, R. J., Understanding Conflict and War, 2 volúmenes, Wiley, New York, 1976.
237
En contra de esta tendencia, el transcurso del tiempo puede dificultar la
resolución del conflicto. Gráficamente, puede imaginarse como un trazo en
espiral que vincula a cada una de las partes. Frente a la concepción de los
conflictos como una sola entidad, a medida que estos se consolidan en el tiempo,
terminan involucrando a un mayor número de partes y vinculándose a otros
conflictos.
Este efecto, característica común de los conflictos, puede denominarse
como la capacidad de autosostenimiento. El ciclo de vida teórico de un conflicto
-aparece, se intensifica, alcanza el clímax, decrece, y desaparece- puede
complicarse hasta un punto en el que el conflicto adquiere vida propia, al margen
de los objetivos iniciales que inspiraron la implicación de los diferentes actores.
Esta situación es más que probable, ya que en los conflictos reales intervienen
numerosos actores, y muchos objetivos e intereses diferentes, y resulta complejo
en extremo trazar un esquema que ayude a su resolución.
En cuanto a las fases teóricas de un conflicto –antes, durante y después de
la violencia, con posibles detenciones coyunturales de la violencia y nuevas
reanudaciones-, tanto el Acuerdo de Belfast como el Pacto de Estella se
generaron en plena segunda fase, durante la cual la tarea primordial es la
detención de la violencia.
238
El gráfico siguiente (Gráfico 2.2.) muestra la relación entre las etapas y
áreas citadas. En cuanto a los factores que dan lugar a la finalización del
conflicto, el cambio de identidad política es fundamental y a veces de mayor
importancia que el equilibrio armado. En la etapa de pre-negociación debe darse
una triple condición para que una de las partes se avenga a negociar: disposición
a alcanzar un acuerdo, en pie de igualdad con el resto de las partes, y aun en el
caso de que dicho acuerdo no sea favorable a la propia agenda. Finalmente, la
fase de cumplimiento es la de la implantación de acuerdos y de mecanismos de
prevención de un posible retorno a la violencia.
Gráfico 2.2. Etapas y fases del conflicto
239
Por negociación entendemos el proceso (conversaciones) protagonizado
por las partes mediante el cual deciden cesar o terminar la confrontación (en su
caso, armada). Esta negociación tiene tres etapas: la pre-negociación, la
negociación propiamente dicha, y el cumplimiento de acuerdos. En estas etapas
se identifican tres áreas que componen el proceso pacificador: los factores que
conducen a la terminación del conflicto, las condiciones necesarias para llegar a
Identidad política
Balance “militar”Situación internaPolítica internaEconomía “de guerra”Influencias exterioresApoyo popularTérminos de la negociación
Factores que influyen en la decisión de negociar
Compromiso a negociar SimetríaPosibilidad de lograr un acuerdo poco beneficioso
Condiciones para lograr la decisión de negociar
Decisión de negociar
Proceso de negociación
Ajuste de identidadPosición relevante
Problema de compromiso
Cumplimiento del Acuerdo de Paz
Poder de negociación
Proceso logístico y mediaciones
Condiciones para ejecutar el cumplimiento de acuerdos
Fuentes: DALLANEGRA Pedraza, Luis, Procesos, métodos y modelos de negociación, http://www.geocities.com/luisdallanegra/Negointe/negoint1.htm (12.05.2002) y elaboración propia.
240
una negociación, y las condiciones mínimas para evitar el surgimiento de un
nuevo conflicto.
Aquí, encontramos nuevamente diferencias entre las condiciones que
dieron lugar a ambos pactos objeto de estudio en la tesis, pues el texto
norirlandés se fragua en un contexto básico de ausencia de violencia -nos
referimos a la republicana, ya que los radicales unionistas no abandonaron esa
práctica- y menciona el asunto del abandono y entrega de las armas de los grupos
paramilitares; mientras que el texto de Estella se aprobó sin que el radicalismo
nacionalista renegase de los métodos terroristas. Otra cosa bien diferente es el
escenario que señala el propio Pacto de Estella; en este caso, sí aboga por la
necesidad de dialogar en ausencia de violencia:
“El proceso de negociación y resolución propiamente dicho, que
lleva implícitos la voluntad y el compromiso de abordar las causas
el conflicto, se realizaría en unas condiciones de ausencia
permanente de todas las expresiones de violencia del conflicto.”122
¿Cuál es el significado de la violencia, por qué se recurre a ella, por qué
no se renuncia tan fácilmente a ella? A este interrogante podemos responder que
hay una triple razón, en función del carácter de dicha violencia:
122 Pacto de Lizarra-Garazi, http://www.lizarra-garazi.org/01default.htm (06.02.2000).
241
Instrumental: la violencia es un instrumento utilizado para tratar de
incapacitar al adversario e imponer la voluntad propia sobre la suya.
Reactivo: la violencia puede ser resultado de la frustación, del odio, o de
la venganza.
Épico: la violencia puede ser una oportunidad para alcanzar la gloria y el
honor de la victoria (triunfalismo) o del fracaso (victimismo).
Cuando el nacionalismo republicano norirlandés decidió abandonar
las acciones armadas, uno de los motivos que le empujaron a ello fue la
consciencia de la imposibilidad de imponer su voluntad sobre la unionista y
británica. Ese abandono de la violencia fue también una contención del
carácter reactivo de la violencia, así como del victimismo, que, sin embargo,
continuó ejerciendo el unionismo.
En el País Vasco, el nacionalismo radical no abandonó el ejercicio del
terror salvo por motivos tácticos (situación de inferioridad); y el
nacionalismo vasco, en general, tampoco se resistió a abandonar el efecto
reactivo ni el victimismo tan frecuente en su retórica; en realidad, la
comunión de objetivos a largo plazo de ambas corrientes nacionalistas
legitimó la violencia ejercida por el sector radical.
242
¿A qué violencia nos estamos refiriendo? Podemos establecer una
clasificación teórica123, tomando como referencia la forma de operar de
quienes la ejercen; el esquema siguiente (Tabla 2.3.) representa las clases de
violencia, de cómo actúa y de los efectos que produce.
123 GALTUNG, Johan, Conflict Transformation by Peaceful Means. The Transcend Method, United Nations, www.transcend.org/TRMANPAR.HTM, New York, 1998 (24/01/2002).
243
Tabla 2.3. Tipología de la violencia
Criterio o
referencia
Forma de operar
Tipo Agresión física Agresión estructural124 Agresión cultural
Vertical Horizontal
Características Visible
Destructiva
Daño físico
Terror
Invisible
Destrucción +/-
Daño físico +/-
Invisible
Destrucción +/-
Daño físico +/-
Invisible
Daño psíquico y
físico +/-
Autores o
ejecutores
Terroristas
Aparato
represor de
régimen
totalitario
Líderes y
poderes
(políticos,
empresarios)
Líderes
económicos
(políticos,
empresarios)
Clérigos
Intelectuales
Profesionales
Víctimas Población
Población no
afín
ideológicamente
Población Población Población
Población no
afín
ideológicamente
Campos de
actuación,
efectos
Medioambiente
Ser humano
(físico y
psíquico)
Infraestructuras
colectivas
Violencia
Represión
(poder político)
Explotación
(poder
económico)
Alineación
(poder cultural)
Polarización y
fragmentación
social.
Enfrentamientos
Alienación
Sacralización de
la violencia
124 La agresión estructural vertical es la protagonizada por los poderes políticos; la de carácter horizontal es la que se produce sin intervención de los mismos.
244
Tabla 2.3. Tipología de la violencia
Criterio o
referencia
Forma de operar
Tipo Agresión física Agresión estructural Agresión cultural
Vertical Horizontal
diferida
Herencia
cultural
Fuente: GALTUNG, Johan, Conflict Transformation by Peaceful Means. The Transcend Method,
United Nations, www.transcend.org/TRMANPAR.HTM, New York, 1998 (24/01/2002), y
elaboración propia.
A la vista de todo ello, ¿cuáles son los factores que generan y, en su
caso, perpetúan la violencia en todo conflicto? Según Johan Galtung, las
estructuras que no satisfacen necesidades básicas; las culturas que justifican
la violencia; y los actores que instrumentalizan a su favor el ejercicio de la
violencia.
De entre los métodos que sostiene Galtung para eliminar la violencia
durante la resolución de un conflicto, hay uno íntimamente vinculado a la
voluntad del “agresor”: el convencimiento de que todas las partes
implicadas resultan perjudicadas por la espiral de violencia conocida como
“acción-represión-acción”. Y, sin embargo, aun ese estadio se puede
alcanzar mediante la imposición de la voluntad del contrario. Por tanto, un
245
nivel suficiente de imposición (para lograr el convencimiento, o para
conseguir el embargo de armas, la desmoralización, la evacuación o el
internamiento, etc.) desempeña un papel notable en el abandono de la
violencia por parte de quien la utiliza.
En Irlanda del Norte, la constitucionalización previa al Acuerdo de
Belfast que se produjo en el movimiento republicano se derivó, entre otras
circunstancias, del convencimiento de que la violencia no le permitiría
alcanzar objetivo alguno. La razón por la que en el País Vasco no se produjo
algo semejante ni antes ni después del Pacto de Estella fue, sencillamente,
por el convencimiento contrario en el ámbito nacionalista de que lograría
sus objetivos por los métodos violentos actuales.
En cualquier caso, el desenlace de un conflicto es el final de un proceso
desarrollado con diferentes metodologías, que van desde la negociación directa
entre las partes, hasta la intervención de un mediador, cuya decisión final es de
obligado cumplimiento para las partes implicadas125. En este sentido, la
mediación debe orientarse a encontrar un equilibrio de poderes entre las partes,
de una manera no coercitiva, hasta alcanzar un acuerdo; y está íntimamente
vinculada a aspectos esenciales de orden psicológico (confianza y percepción en
y de la otra parte)126.
125 DALLANEGRA, ob. cit.126 DALLANEGRA, ibid. También ver los criterios metodológicos desarrollados por FOLBERG, Jay, TAYLOR, Alison, Mediación: Resolución de Conflictos sin Litigio, Limusa, México, 1992.
246
En todo conflicto hay un momento clave: aquel en el que las partes
comprenden que ninguno de las dos tiene poder suficiente como para doblegar
definitivamente a la otra, y entienden que la única alternativa realista es buscar
una salida que sea beneficiosa para todas127. En el gráfico anterior sobre el ciclo
de un conflicto, dicho momento estaría ubicado en el vértice superior de la curva.
Los desenlaces pueden ser múltiples, y pretender una enumeración de
todos los posibles quedaría supeditado a establecer una relación exhaustiva de los
aspectos anteriores, lo que podría desviarnos del objeto del presente apartado, por
lo que nos limitaremos a fijar elementos globales para poder referirnos con
facilidad a los finales posibles de un conflicto.
Hauchler y Kennedy128 estudiaron un período de muestra comprendido entre
1945 y 1994, en el que han tenido lugar cerca de doscientos conflictos armados, que han
concluido por la vía de la negociación o por la derrota de una de las partes; en el cuadro
que sigue (Tabla 2.4.) se puede observar que cerca de un cuarenta por ciento de los
conflictos han sido negociados, ya sea a través de la ayuda de terceras partes como de
manera independiente.
Tabla 2.4. Formas de finalización de conflictos armados (1945-1994)
Fin del conflicto Número PorcentajeAcuerdo con mediación 37 28.24%Acuerdo sin mediación 17 12.98%Victoria del agresor 31 23.66%Derrota del agresor 37 28.24%Otros 9 6.88%
127 DALLANEGRA, ibid.128 HAUCHLER, Engomar, KENNEDY, Paul M., Global Trends 1994, Central Intelligence Agencie, 1994.
247
Tabla 2.4. Formas de finalización de conflictos armados (1945-1994)
Fin del conflicto Número PorcentajeTotal 131 100%Fuente: HAUCHLER, Ingomar y KENNEDY, Paul M., en Global Trends 1994, Central Intelligence Agencie, 1994.
Así, desde su no resolución y perpetuación, pasando o no por el uso de la
mediación, hasta su solución -con el abandono definitivo de la violencia armada
o con su suspensión temporal como prerrequisito a unas negociaciones-, por lo
general, el desenlace de un conflicto etnonacionalista se aproxima a uno de los
tres modelos siguientes, extraídos del análisis del repertorio de acuerdos de paz
firmados desde la conclusión de la Segunda Guerra Mundial, y coincidentes con
las principales líneas argumentales de las teorías expuestas con anterioridad:
a) el establecimiento de un nuevo sistema de poder (compartido,
autonómico o independiente);
b) la adopción de un sistema garante de los derechos humanos; y
c) el reparto equitativo en la explotación de recursos.
En líneas generales, la mayor parte de los conflictos de base identitaria,
como los que nos ocupan, concluye con la adopción de acuerdos que conceden a
248
las minorías una mayor autonomía y la posibilidad de compartir el poder en la
entidad política en la que están asentadas129.
Según Dallanegra, hay varios aspectos130 importantes a tener en cuenta en
la resolución de un conflicto; son los siguientes:
1) La forma en que se resolverá o dirimirá el conflicto: guerra,
negociación directa, a través de un mediador, a través de un árbitro, en el
marco bilateral o en el marco multilateral (un organismo internacional),
haciendo uso de documentos oficiales o a través de borradores extra-
oficiales (non papers).
2) La actitud que mantenga cada parte, favorable, opuesta o indiferente
ante la resolución del conflicto.
3) Los intereses y las necesidades de las partes en conflicto; es lo que cada
parte privilegia y los factores que pueden causar tensión.
4) La simetría o asimetría de la situación, es decir, la diferencia de
capacidad negociadora entre las partes en conflicto, incluyendo la de los
aliados respectivos.
129 Se puede contemplar una interesante relación de conflictos relativamente actuales, así como una tipología, en la obra de VARENNES, ob.cit., pp. 53-59.130 DALLANEGRA, ob. cit.
249
5) La agenda de la negociación (qué se negocia y qué no).
6) La imagen de pragmatismo de las partes (mediador incluido).
7) La flexibilidad para alcanzar el objetivo principal, cediendo en los
aspectos secundarios antes que sostener una posición irreductible y perder
toda posibilidad de lograr algún objetivo.
Gráfico 2.3. Proceso de negociación global
Fuente: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis, La problemática conflictiva, http://www.geocities.com/luisdallanegra/Negointe/negoint5.htm (12.03.2002).Las soluciones básicas a un conflicto consisten en la victoria de uno o
de otro de los contendientes, el abandono, el compromiso, y lo que
podríamos denominar “trascendencia”.
250
En los gráficos siguientes131 (Gráficos 2.3. y 2.4.), se esquematiza cada
una de las cinco posibles soluciones y en qué consiste cada una de ellas.
Gráfico 2.4. Soluciones del conflicto
Trascendencia
Compromiso
Abandono
Su interpretación es como sigue: cuanto más abscisa u ordenada comporte
el método elegido, más beneficio tendrá la solución final para la parte respectiva,
de modo que la solución óptima para cada parte es aquélla en la que logra la
ganancia máxima. Sin embargo, la solución óptima del conflicto es aquella en la
que las dos partes en litigio obtienen más provecho; sería la solución
trascendente, del tipo “todos ganan”, perseguida en la TTD. Es una solución
aceptable, no sólo para los elites participantes en el mismo, sino para las
poblaciones que éstos representan. Es preciso, por tanto, que dicha solución
signifique el acuerdo entre los líderes, así como el de éstos y sus representados.
¿Qué entendemos por victoria, abandono, compromiso y
trascendencia? Victoria es la prevalencia de un jugador sobre otro, e implica 131 Elaboración propia, basados en GALTUNG, ob. cit.
251
Jugador 1Victoria
Jugador 2Victoria
Beneficio
Beneficio
un mayor grado de consecución de objetivos por parte del primero;
abandono se debe entender como la renuncia de un jugador participante a
conseguir sus objetivos (pérdida); compromiso es la postura de los jugadores
a fin de alcanzar parcialmente sus objetivos (ganancia parcial); y
trascendencia supone la búsqueda de una solución que vaya más allá de la
simple consecución parcial de objetivos por cada una de las partes, para
alcanzar un acuerdo en términos en cierto modo nuevos y de orden superior
que los defendidos en un principio por cada una de las partes.
De estas actitudes ante la posible resolución del conflicto, la última es
la que exige mayor generosidad y mayor creatividad, por cuanto supone una
transformación auténtica de la situación; no obstante, esta característica no
significa siempre que sea la mejor solución posible, pues puede propiciar un
revisionismo perpetuo, de modo que ningún marco se acepte como definitivo
y dotado de cierta permanencia y estabilidad. Dicho revisionismo continuo
implicaría que toda solución a un conflicto por la vía de la trascendencia
podría llevar a un nuevo escenario, lo que, en el caso de que tuviera lugar
otro conflicto como transformación del anterior, podría crear un escenario
de intercambio continuo de conflictos.
Gráfico 2.5. Soluciones de un conflicto
Trascendencia Solución
252
Jugador 1VictoriaViolencia, imposición
Jugador 2Victoria,imposición
Beneficio
Beneficio
Compromiso Solución
AbandonoRendición o retirada
Por tanto, el comportamiento de las partes durante un conflicto se puede
clasificar en las categorías siguientes:
Victoria o imposición: cuando una de las partes trata de alcanzar sus
objetivos sin atender los intereses de la otra parte y, por lo general,
mediante su rendición; se emplea la coacción en todas sus acepciones.
Abandono por rendición: cuando una de las partes abandona parcial o
totalmente sus expectativas; en ocasiones, la rendición no es tal, sino una
tregua táctica (inactividad temporal) para ganar tiempo y desarrollar una
táctica nueva.
Abandono por retirada: cuando una o las dos partes abandonan de forma
permanente el conflicto sin llegar a satisfacer sus objetivos.
Compromiso o trascendencia: equivale a la verdadera solución negociada,
y tiene lugar cuando las partes identifican los problemas y adoptan una
253
solución aceptable para todos, que reconcilia objetivos antes
incompatibles.
A la vista de los gráficos anteriores, y pensando en el Acuerdo de Belfast,
y la coyuntura que condujo al mismo, así como en las circunstancias que
rodearon al Pacto de Estella, concluiremos que el Acuerdo norirlandés se puede
situar entre el compromiso y la trascendencia, aunque cerca de ésta, desde el
momento en que las partes abordaron el conflicto a resolver y llegaron a una
solución –no tan novedosa en cuanto a los instrumentos, sí en la predisposición
de los implicados- no sólo de compromiso, sino que trascendió la simple
satisfacción de los intereses propios. El Pacto de Estella -con independencia de lo
ya señalado, en el sentido de que no es el producto final, sino que lo que pretende
ser es un punto de partida- no busca el diálogo aunque explícitamente lo recoja el
texto, ya que los términos del diálogo pretendido por el nacionalismo fueron
entendidos como inaceptables para el conjunto no nacionalista, y además
definidos según unos objetivos últimos nada “trascendentes” (en el sentido de
“creativos”)132.
Un proceso de paz puede ser considerado como una negociación para
tratar de reducir todas las clases de violencia de forma que el conflicto pueda ser
resuelto mediante el diálogo; debe ser un proceso autónomo (sin injerencias
externas, salvo la mediación pactada), inclusivo, no violento y creativo; según los
132 En España, un escenario que, en cambio, sí resultó ser totalmente novedoso, fue el del Estado de las Autonomías, amparado por la Constitución de 1978; dicha configuración estatal dio paso, entre otros, al Estatuto de Autonomía de la CAV.
254
protagonistas de la aproximación -iniciativa-, el proceso puede ser de carácter
vertical, horizontal, o una combinación de ambos. En esencia, las características
de la aproximación vertical (una tercera parte interviene de modo activo, con
capacidad ejecutiva) son las siguientes:
Las partes mantienen posturas irreconciliables; la violencia puede estar o
no presente, por interés o convencimiento.
Un actor ajeno, normalmente con poder (un poder del Estado; una
organización internacional; una personalidad) intermedia entre las partes
litigantes.
Las partes se reúnen bajo la intermediación del tercer actor, que puede
buscar cierto protagonismo.
Las conversaciones, cerradas al público y de contenido secreto, tienen
lugar en una “mesa” bajo presidencia de la tercera parte.
Un portavoz emite mensajes de diversión, para desviar la atención pública
hacia otros asuntos.
El acuerdo es anunciado en el último momento del plazo establecido.
Nueva oportunidad de protagonismo de la parte mediadora.
255
De otro lado, la aproximación horizontal (la solución proviene de las
partes, y la tercera parte puede ser sólo un catalizador, sin capacidad de
presión) se caracteriza por los aspectos siguientes:
Las partes mantienen posturas irreconciliables, y permanecen en una
situación de bloqueo, en un ambiente de violencia aunque criticada.
En lugar de reuniones multipartitas, se establece previamente rondas de
conversaciones entre todas las partes, inicialmente dos a dos, por
separado, con la finalidad de llegar a un principio de acuerdo, punto de
partida común.
No hay presidencias, pues en las conversaciones “normales” todas las
partes son iguales.
La presión de los medios de comunicación sobre los participantes se limita
al máximo, manteniéndolos al margen; en este sentido, el proceso también
se desarrolla en secreto.
El desenlace tiene lugar en un clima de discreción y normalidad, sin
indicios de victoria ni de derrota.
256
Desde este punto de vista, el proceso de paz adoptado en Irlanda del Norte
parece que fue de una índole diferente a la evolución de los acontecimientos que
dieron lugar al Pacto de Estella; en esencia, la “horizontalidad” (iniciativa e
impulsos entre iguales) fue una característica del primero, en contraposición a las
principales iniciativas que hasta la fecha han tenido lugar en España, que, por lo
general, han sido de tipo “vertical” (iniciativa e impulsos de quienes ostentan
capacidad ejecutiva gubernamental). En el caso del Pacto de Estella, su “efecto
exclusión” (el rechazo de los sectores no nacionalistas, excepto las facciones de
corte comunista y afines) hizo prácticamente imposible la horizontalidad.
En conclusión, hemos visto los elementos principales que intervienen en
los conflictos y en su resolución, y cómo parece que entre las distintas teorías (en
esencia, las macro y micro teorías) puede establecerse cierta convergencia en un
cuerpo doctrinal común que posibilita un estudio más completo de un conflicto y
de su resolución, desde una óptica que combina las aproximaciones conductistas
y clásicas. Así, no se puede explicar de forma conveniente el conflicto en Irlanda
del Norte o en Oriente Medio mediante la única aproximación clásica o
conductista.
Mientras la EST introduce la necesidad humana de dicotomizar a su
entorno entre aliados y enemigos, la HNT defiende la necesidad de satisfacer
necesidades básicas de identidad para mejorar las relaciones entre aliados y
enemigos; ambas teorías insisten en la importancia de contribuir a mejorar la
257
estima propia y ajena de los grupos en litigio. La CRT de Burton reconoce esas
necesidades y sugiere métodos analíticos y no coercitivos para la resolución del
conflicto. Finalmente, la TTD explica el modo de desarrollar lo apuntado por
Burton. Como sostiene Cunningham, la fusión de la EST y la HNT ofrece una
referencia muy válida aunque insuficiente sobre el conflicto de Irlanda del Norte,
insuficiencia que resuelve la CRT con su aproximación holística a la resolución.
Las teorías estudiadas nos parecen adecuadas para analizar tanto la
situación en Irlanda del Norte y en el País Vasco, como los acontecimientos que
desembocaron en el Acuerdo de Belfast y en el Pacto de Estella, objetos de esta
tesis. En este sentido, la aproximación realizada a la resolución de conflictos
creemos que nos ha permitido adquirir la terminología adecuada, así como
establecer los parámetros que servirán de soporte a nuestra argumentación y que
serán desarrollados más adelante: la dinámica centro-periferia; la
“constitucionalización”133 de los actores de los dos escenarios; la teoría del pacto
y su plasmación en ambos Acuerdos, teniendo en consideración lo que
denominaremos la “inclusividad” así como el “igualitarismo” o la
incondicionalidad (predisposición al consenso); el carácter de transición de los
pactos; así como el carácter político de un conflicto, y la forma de abordar
conceptos tales como la cuestión nacional, la territorialidad y la
autodeterminación.
133 Término asociado al punto de vista jurídico (acatamiento de la Carta Magna) y al sociopolítico (actitud de respeto hacia la libertad y el pluralismo).
258
CAPÍTULO 3
EL ESCENARIO NORIRLANDÉS. NACIONALISMO Y UNIONISMO:
DOS IDEOLOGÍAS CONTRAPUESTAS. CARACTERÍSTICAS.
ARTICULACIÓN POLÍTICA Y FORMACIONES ASOCIADAS
Tal y como hemos anunciado en la Introducción, haremos una breve
aproximación a las ideologías enfrentadas en Irlanda del Norte134, tratando de
establecer un esquema que ayude a comprender el laberinto de ideas y mitos,
partidos, organizaciones y siglas, los puntos de fricción y de encuentro
protagonizados que, en última instancia, dieron lugar al Acuerdo de Belfast de
1998. En esencia, nos referiremos al unionismo y al nacionalismo norirlandés,
tanto en sus vertientes moderada como radical; los diferentes partidos políticos, y
organizaciones que, en su caso, están vinculadas a los mismos, se plasman en el
cuadro último del presente capítulo. Como toda simplificación, obligada por la
elaboración de una síntesis que ayude a presentar un esquema, será difícil hacer
notar las variedades de las dos grandes ideologías que protagonizan el conflicto
irlandés; aun con todo, hay elementos lo suficientemente significativos como
para poder establecer la clasificación citada.
134 Un espacio geográfico de 14.120 km2 y de algo más de 1,6 millones de habitantes, de los que un 42% es católico y un 54% protestante y anglicano.
259
3.1. UNIONISMO
Entenderemos por unionistas a quienes, de una forma o de otra, defienden
el mantenimiento de la pertenencia de Irlanda del Norte al Reino Unido. En
realidad, son todos aquellos, incluidos algunos católicos aunque con escasa
representatividad, que no aceptan una exclusión de Irlanda del Norte respecto del
Reino Unido, que prefieren el Gobierno de Londres, y que tratan de no
convertirse en una minoría en relación con el conjunto de la isla.
Importantes estudiosos del unionismo (Cochrane y Gibbon)135 coinciden
en que el unionismo tiene sus raíces en el siglo XIX, y que el que conocemos y al
que nos referiremos en este trabajo no es fruto de la crisis autonomista de esos
años, sino de más atrás, y aplicado al conjunto de la isla de Irlanda. Sin embargo,
las reivindicaciones unionistas actuales se centran y limitan al ámbito de Irlanda
del Norte.
Los unionistas son un gran colectivo integrado mayoritariamente por los
protestantes de Irlanda del Norte, pero al que pertenecen algunos católicos; están
agrupados en diversos partidos políticos y organizaciones afines, algunas de ellas
paramilitares.
135 COCHRANE, Feargal, Unionist Politics and the Politics of Unionism since the Anglo-Irish Agreement, University Press, Cork, 1997; GIBBON, Peter, The Origins of Ulster Unionism, University Press, Manchester, 1975.
260
Como decíamos al comienzo de este apartado, son varias las corrientes
unionistas como varias las clasificaciones posibles, atendiendo al criterio elegido,
aunque todas comparten la finalidad última de defender la pertenencia de Irlanda
del Norte al Reino Unido. Con objeto de simplificar dicha categorización, nos
limitaremos a exponer el siguiente cuadro sinóptico (Tabla 3.1.), basado en los
estudios antes citados y en el trabajo de Rogelio Alonso136 :
Tabla 3.1. Corrientes unionistasCriterio Carácter Corriente Singularidad
Según la ideología Énfasis religioso Ulster loyalism Carácter muy religiosoUlster British Carácter más laico (económico
liberal)Énfasis laico Cultural Ethos protestante y británico
Liberal Defienden relación de igualdad entre Irlanda del Norte y Gran Bretaña
Cívico Sostienen el reconocimiento de la identidad irlandesa en las instituciones del Reino Unido
Según las fórmulas políticas propugnadas de gobierno y de relación con Gran Bretaña
Integracionismo Defienden la total y completa subordinación al Gobierno de Londres, la equiparación total de la ciudadanía y la igualdad de los sistemas electorales
Devolucionismo Reaccionarios Buscan el autogobierno con una amplia devolución
Reformistas Ídem. Según su afinidad a la Monarquía
Lealismo Lealtad profesada a la Corona británica
La disparidad unionista viene dada desde el punto de vista ideológico137,
ya que se puede distinguir entre ideologías lealistas y británicas, de modo que la
característica del lealismo sería su identificación primaria como protestante de
136 ALONSO, Rogelio, Irlanda del Norte. Una historia de guerra y la búsqueda de la paz, Editorial Complutense, Madrid, 2001, pp. 7-37.137 ROSE, R., Governing Without Consensus, Faber, London, 1971.
261
Irlanda del Norte, mientras que la de la britaneidad es una lealtad de orden
inferior hacia Londres.
No obstante las diferencias, existen elementos comunes importantes en el
bloque unionista; son los siguientes:
Rechazo a la reunificación de Irlanda.
Mantenimiento de la frontera.
Continuación de Irlanda del norte como región vinculada
constitucionalmente a Gran Bretaña.
Ascendencia política de los unionistas.
En general, la totalidad del unionismo mantiene una abierta oposición a
Irlanda, cuya sociedad es vista como una sociedad extraña, dominada por la
Iglesia Católica, constitucionalmente respaldada para anexionar Irlanda del Norte
a la República irlandesa (antes del Acuerdo de Belfast y de la modificación de la
Carta Magna irlandesa), y cuyo Ejecutivo ha apoyado de alguna manera al
Ejército Republicano Irlandés (Irish Republican Army, IRA)138.
Los principales partidos unionistas y formaciones a ellos vinculadas139 son
los siguientes:
138 O'MALLEY, Padraig, The Uncivil Wars: Ireland Today, The Blackstaff, Belfast, 1983, p. 134.139 Para un recorrido más detallado de otros partidos y formaciones, consultar ALONSO, ob. cit., pp. 8-37.
262
A. Partido Unionista del Ulster (Ulster Unionist Party, UUP). Liderado por
David Trimble, es la fuerza política mayoritaria de Irlanda del Norte, con
el respaldo del casi 33% de la población norirlandesa, según las elecciones
generales de mayo de 1997; dicho porcentaje le supuso una representación
parlamentaria en Westminster de nueve escaños, de un total de 18
diputados correspondiente a Irlanda del Norte. La organización más
significativa vinculada al UUP es la conocida Orden de Orange (Orange
Order).
B. Partido Unionista Democrático (Democratic Unionist Party, DUP), a cuyo
frente se haya el reverendo Ian Paisley; representa, aproximadamente, al
14% de la población norirlandesa, y presenta tres diputados en
Westminster.
C. Partido Unionista Progresista (Progressive Unionist Party, PUP), ligado a
la clase trabajadora norirlandesa. Es minoritario y carece de
representación parlamentaria en Westminster, aunque su importancia
radica en su consideración de brazo político de la organización terrorista
Fuerza de Voluntarios del Ulster (Ulster Volunteer Force, UVF).
D. Partido Democrático del Ulster (Ulster Democratic Party, UDP), del
mismo tipo que el anterior, ligado a las organizaciones paramilitares
263
Luchadores por la Libertad del Ulster (Ulster Freedom Fighters, UFF) y
Asociación para la Defensa del Ulster (Ulster Defence Association, UDA).
E. El PUP y el UDP reciben el sobrenombre de lealistas (Loyalists),
calificativo que en teoría debieran recibir todos los partidos unionistas por
su adhesión a la Corona británica, pero que, en la práctica, se utiliza sólo
para los dos mencionados. En realidad, su lealtad hacia la Corona no es
fruto de su simple vocación monárquica, sino que dicha vocación está
supeditada a la condición de protestante del trono británico140 (en una
suerte de lealtad condicionada a la lealtad en las dos direcciones), lo que
pone de relieve la estrecha asociación entre religión y política y la
importancia del elemento religioso en el conflicto, aunque no como un
factor determinante (es obvio que no es un conflicto religioso, aunque este
factor se halle en el origen), sino como agente de influencia en la
dimensión cultural y política del mismo.
F. El Partido Unionista del Reino Unido (United Kingdom Unionist Party,
UKUP), cuyo líder es Robert McCartney, cuenta con tiene el último de los
diputados unionistas en Westminster.
140 BRUCE, Steve, God Save Ulster! The Religion and Politics of Paisleyim, Oxford University Press, Oxford, 1989, p. 251.
264
Tabla 3.2. Irlanda del NorteRepresentación parlamentaria en Westminster
Unionistas UUP 9DUP 3UKUP 1
Total unionistas 13Nacionalistas SDLP 3
SF 2Total nacionalistas 5Total 18Fuentes: Elaboración propia; NIO; Home Office.
De la Orden de Orange señalaremos su finalidad -que, aunque inspirada en
un texto redactado en su fundación en 1795, se mantiene vigente: mantener la
vinculación con la Corona británica, así como practicar y enseñar la fe
protestante-; destacaremos su enorme influencia en la política unionista, ya que la
mayor parte de los diputados unionistas en Westminster son también
“orangistas”, derivado del vínculo orgánico existente entre la Orden y el UUP; y,
según sostiene Rogelio Alonso, mencionaremos que “ha servido de enlace entre
el sistema político y el protestantismo”141.
Podemos resumir la actitud de los unionistas en la defensa de la
comunidad protestante ante el catolicismo irlandés, representado por los partidos
nacionalistas; en la defensa del sistema político actual frente al republicanismo
de la comunidad católica como alternativa. Por eso mismo, en términos de
seguridad, la solución política del conflicto pasa por la desaparición del IRA.
141 ALONSO, ob. cit., p. 15.
265
Asimismo, señalaremos que el incumplimiento del alto el fuego entre el
período de dicha declaración en octubre de 1994 hasta la firma del Acuerdo de
Belfast, en abril de 1998, ha sido protagonizado con mayor frecuencia por los
grupos paramilitares unionistas (lealistas, en concreto).
Por último, haremos mención a un aspecto muy interesante de la situación
en Irlanda del Norte, y es la preocupación que sobre el denominado “déficit
democrático” manifiestan, los nacionalistas, pero curiosamente también sectores
unionistas llamados “integracionistas”; y que comenzaría a contrarrestarse con la
plena entrada en vigor del Acuerdo de 1998. ¿En qué consiste dicho “déficit” y
qué reclama esta corriente?
Dicho “déficit democrático” se refiere al modo tan diferente de gobierno
que ha tenido Irlanda del Norte respecto del resto de las regiones del Reino
Unido, y que se traduce en que los norirlandeses apenas ejercen influencia en su
propio autogobierno; así:
El Ministro para Irlanda del Norte no es elegido por la población
norirlandesa, sino directamente por el Gobierno de Su Majestad. Para
algunos, recuerda la figura colonial del Gobernador británico.
266
Las estructuras de gobierno local británico no tienen equivalente en
Irlanda del Norte, y las competencias de las autoridades locales son muy
limitadas.
Los métodos electorales son diferentes a los adoptados en el resto del
Reino Unido, y varían según el tipo de consulta142.
3.2. NACIONALISMO
Comenzaremos señalando que, en líneas generales, la seña de identidad
más acusada del nacionalismo irlandés fue obtener la separación total de Gran
Bretaña y la ruptura con el Reino Unido y el Gobierno de Londres. De forma
semejante, se puede sostener que el nacionalismo norirlandés, consumada la
partición, ha aceptado los mismos objetivos referidos a Irlanda del Norte.
La ideología nacionalista, según el fin último, las posibles modalidades, y
la variedad de medios posibles a emplear, se ha articulado, en esencia, en dos
grandes grupos: los nacionalistas constitucionales, y los nacionalistas
republicanos. Las principales expresiones de ambos grupos (ver Tabla 3.3.) son
los siguientes:
142 En Gran Bretaña, tanto para las elecciones generales, locales como al Parlamento Europeo, se utiliza el sistema mayoritario o “First-past-the-post”. Por el contrario, en Irlanda del Norte, este sistema sólo se sigue en las elecciones generales, mientras que para las otras dos consultas se emplea un sistema de representación proporcional conocido como “Single Transferable Vote”. Los distintos sistemas electorales utilizados están recogidos en MITCHELL, Paul, GILLESPIE, Gordon, “The Electoral Systems”, en MITCHEL, Paul, WILFORD, Rick (eds.), Politics in Northern Ireland, Westview Press, Oxford, 1999, pp. 66-90.
267
A. Partido Laboral Socialdemócrata (Social Democratic and Labour Party,
SDLP). Liderado por John Hume, obtuvo, como ha quedado expresado en
el cuadro anterior, 3 diputados en Westminster, y representa
aproximadamente al 24% de la población norirlandesa y al 60% del
electorado nacionalista. El SDLP entiende el conflicto como un conflicto
de identidades; defiende una Irlanda unida por medio del diálogo; y, por lo
tanto, se muestra dispuesto a la adopción de medidas transitorias de poder
compartido o de soberanía conjunta (cosoberanía) anglo-irlandesa.
El nacionalismo constitucional comparte las aspiraciones
autodeterminacionistas con el republicanismo de Gerry Adams, aunque
critica la violencia del IRA como un obstáculo distorsionador de la causa
y de la imagen del nacionalismo. En este sentido, conviene recordar, a
efectos de la tesis, que la autodeterminación ha sido defendida por el
SDLP como un derecho de Irlanda en su conjunto143, mensaje reforzado
por las sucesivas comparecencias públicas de Hume, Adams y Albert
Reynolds, Primer Ministro irlandés, que contribuyeron a incrementar la
percepción de la comunión final de intereses de los nacionalistas, así como
de la forja de una alianza pan-nacionalista.
B. Sinn Féin (SF), cuya significado es “Nosotros solos”, y su aparato militar, el
IRA. Tras sucesivas escisiones del SF y del IRA, y habida cuenta de la
143 “Joint Statement by John Hume and Gerry Adams”, Sinn Féin Press Release, 23 de abril de 1993.
268
importancia relativa de alguna de las facciones resultantes, en adelante nos
referiremos a la sección más significativa del republicanismo, es decir, a la de
los “Provisionales” o Provos, aun sin hacer mención expresa a este calificativo.
El SF, liderado por Gerry Adams, representa a poco más del 16% de la
población norirlandesa y a casi el 40% de los nacionalistas.
Su enfoque del conflicto se basa en una interpretación colonial del mismo y,
defendiendo incluso que los protestantes norirlandeses forman parte de la nación
irlandesa, su objetivo es lograr la retirada total de los británicos de Irlanda del
Norte y la reunificación de la isla. Tres son sus diferencias más acusadas con el
nacionalismo constitucional o moderado: su rechazo a la soberanía británica, que
les llevó tradicionalmente a la autoexclusión de toda institución ligada de
cualquier forma a Londres (hasta el abandono de esta postura en mayo de 1998,
cuando en el partido se dio luz verde a la participación en las instituciones
surgidas del Acuerdo de abril); su más que discutida, que no discutible,144
vinculación al IRA; y la diferente interpretación del conflicto. Las dos primeras
diferencias, en la actualidad, son prácticamente inexistentes, en un clima de
“ausencia” de violencia y con la voluntad manifiesta de participar en el juego
político, en lo que supone ser una aproximación revisionista hacia el
nacionalismo constitucional; la tercera se mantiene, ya que los republicanos
mantienen la naturaleza colonial del problema, fruto inmediato de la partición y
de la ilegalidad de la entidad política conocida como Irlanda del Norte.
144 BISHOP, Patrick, MALLIE, Eamonn, The Provisional IRA, Corgi Books, Transworld Publishers, Londres, 1988, p. 227; O’BRIEN, Brenda, The Long War. The IRA and the Sinn Féin. 1985 to Today, The O’Brien Press, Dublin, 1993, p. 113; TAYLOR, Peter, Provos. The IRA and the Sinn Féin, Bloomsbury, Londres, 1997, pp. 138-140; SHARROCK, David, DEVENPORT, Mark, Man of War, Man of Peace? The Unaunthorized Biography of Gerry Adams, Macmillan, Londres, 1997.
269
De esta tercera consideración se deduce un elemento característico del
pensamiento y de la práctica política republicanos: la interpretación del
“principio de consentimiento” como un veto unionista rechazable por completo.
No obstante, el Acuerdo de 1998, ya citado, supuso un acercamiento muy
notorio de posiciones y un avance hacia el diálogo.
Al margen de esta clasificación, simplista pero inevitable, ya que la mayor
parte de las fuerzas políticas norirlandesas están identificadas con una confesión
religiosa, existen también fuerzas “bi-confesionales”, es decir, que agrupan
afiliados de ambas comunidades; en la actualidad, la fuerza más significativa es
el Partido de la Alianza (Alliance Party)145.
145 En los años sesenta, fueron ejemplo el Northern Ireland Labour Party y el Liberal Party; actualmente, es el Alliance Party. CONNOLLY, Michael, Politics and Policy-making in Northern Ireland, Macmillan Press Ltd., Hampshire, 1990, citado en http://cain.ulst.ac.uk/issues/politics/docs/connolly.htm (12.07.2002).
270
Tabla 3.3. Irlanda del Norte. Partidos políticos y organizaciones asociadasIdeología Inspiración
políticaConfesión Partido Organiz.
paramilitarNacionalista Constitucional Confesional
(católica)SDLP -
Republicana Confesional(católica)
SF IRAPSF PIRAOSF OIRARSF RIRA32 CSM/RIRA
RIRA
Aconfesional IRSF INLAUnionista Sin
calificaciónConfesional(Protestante)
UUP
Lealista Confesional UDP UDAUFF
DUP -PUP UVFUKUP -
Aconfesional APSin brazo político
RHCLVFUDF
Fuente: elaboración propia; y ALONSO, Rogelio, Irlanda del Norte. Una historia de guerra y la búsqueda de la paz, Editorial Complutense, Madrid, 2001.
Este partido, de importancia nada desdeñable, tiene sus orígenes en la
fusión de facciones del Unionist Party, del Liberal Party, y unionistas moderados
vinculados al New Ulster Movement. El respaldo del electorado de clase media y
alta de ambas comunidades se mantiene casi constante (entre un 7 y un 10%),
debido probablemente a su distanciamiento del uso de la violencia. Propugna una
271
solución basada en el poder compartido146, y ha colaborado en funciones públicas
con el SDLP y los unionistas moderados.
Así pues, la fragmentación que se daba en las filas unionistas también
alcanza al sector nacionalista; la minoría católica, que se siente discriminada en
relación con la población protestante147, rechaza la pertenencia de Irlanda del
Norte al Reino Unido y propugna la unión política con el resto de la isla de
Irlanda. De forma similar al caso unionista, hay una corriente moderada (la
representada por el SDLP) y otra radical (liderada por el SF y el IRA).
3.3. LA COLONIZACIÓN Y LA PARTICIÓN
Numerosos trabajos académicos comienzan por una introducción histórica.
Si bien es indudable que unos hechos conducen a otros, y así sucesivamente a lo
largo de los tiempos, en el tema que nos ocupa –Irlanda del Norte- resulta
ineludible una mínima perspectiva histórica, ya que la realidad política actual y la
historia están estrechamente vinculadas148 como en pocos conflictos actuales.
146 Conocido como power-sharing, este sistema de poder compartido entre las dos comunidades daría lugar (1974) a un Gobierno conjunto entre católicos y protestantes, materializado en un órgano llamado Consejo de Irlanda, destinado a reglar las relaciones en cuestiones “menores” entre el norte y el sur de la isla de Irlanda. Sus mayores detractores han venido siendo el DUP y el UUP.147 ROSE, R., ob. cit.148 BOYCE, George D., O’DAY Alan (eds.), The Making of Modern Irish History. Revisionism and the Revisionist Controversy, Routledge, London, 1996, pp. 216-238.
272
3.3.1. Evolución y características
Los factores internos del actual Reino Unido que modelaron la
singularidad de la situación en Irlanda del Norte son precisamente los
elementos de separación entre Irlanda e Inglaterra surgidos hace varios
siglos y que, sin embargo, permanecen hoy día muy presentes en la memoria
colectiva del pueblo irlandés: el religioso, la distribución de la propiedad de
la tierra y su gestión, y la estructura política que debía regir en la isla.
La cuestión religiosa se consolidó en el siglo XII tras la bula papal que
encargaba al rey inglés Enrique II el restablecimiento de la autoridad religiosa de
Inglaterra sobre Irlanda, lo que condujo a una ocupación militar que fue el
justificante de la posterior pretensión inglesa sobre la isla, y cuyas últimas
consecuencias se viven hoy día en Irlanda del Norte. La presencia militar inglesa
amparó la introducción del derecho consuetudinario inglés, su concepto de
propiedad individual de la tierra, la organización eclesiástica que Roma exigía -
arzobispados, obispados y parroquias- y el nombramiento de normandos ingleses
al frente de los puestos políticos y administrativos clave. De hecho, a finales del
siglo XIII existió un Parlamento irlandés, pero su obediencia a la Corona inglesa
fue indiscutible.
La presencia inglesa en Irlanda responde a un fenómeno de colonización
desarrollado, básicamente, en dos etapas diferentes y fundamentado en razones
273
también distintas. La primera de las etapas arranca en el siglo XII, fue
protagonizada por ingleses y también escoceses, aunque éstos en menor
proporción, quienes acudieron a la isla siguiendo, no los intereses de Inglaterra o
de Escocia, sino los suyos propios: la posesión de las tierras; en algún caso,
llegaron a Irlanda invitados por jefes irlandeses enfrentados entre sí y necesitados
de refuerzos militares. Sólo mucho más tarde, durante los siglos XIV y XV, fue
cuando tuvo lugar la consolidación de la colonia inglesa en la isla.
Durante esta primera oleada de ingleses y escoceses, se produjo cierta
asimilación de la lengua y de las costumbres irlandesas por parte de los primeros
-conocidos como Old English- lo que, unido a un poder creciente de los jefes
locales irlandeses, supuso una alarma para la política de Londres, que comenzó a
establecer separaciones y distinciones incluso físicas entre lo que apuntaba a
conformarse como dos mundos diferentes149. La primera expresión de los deseos
segregacionistas ingleses la constituyen los Estatutos de Kilkenny, dirigidos
sobre todo a disuadir a los colonos ingleses de la tentación de convertirse en
“más irlandeses que los propios irlandeses”150. Es el inicio de la existencia firme
de dos grupos diferentes en Irlanda, cuyas raíces se asientan en hechos muy
lejanos en el tiempo, pero, a la vez, muy presentes en la Irlanda actual: el fracaso
romano en alcanzar Irlanda y la cristianización impulsada por San Patricio,
149 O’FARRELL, Patrick, Ireland’s Question. Anglo-Irish Relations 1534-1970, Schocken Book, New York, 1971, p. 17. La segregación física constituyó una preocupación de primer orden para el poder inglés, que ordenó construir una empalizada o “Pale” a modo de defensa y frontera que aislase la pequeña colonia inglesa “pura” asentada en la costa este de la isla.150 LIDON, J. F., “The Medieval English Colony (c. 1300-c.1400)”, en MOODY, T. W., MARTIN F. X. (eds.), The Course of Irish History, The Mercier Press, Cork, 1967, pp. 153-154.
274
factores clave en el “hecho diferencial” irlandés y, por supuesto, en el fenómeno
nacionalista norirlandés.
La segunda etapa colonizadora inglesa en Irlanda tuvo lugar en el siglo
XVI, de la mano de la dinastía Tudor, tras comprobar el fracaso de los Estatutos
de Kilkenny y el dominio de la lengua y de la cultura gaélicas en la isla. Las
expediciones inglesas se organizaron buscando la reconquista de algo que, en
realidad, nunca había estado sometido a la Corona inglesa; la colonización se
sirvió del instrumento militar y del político, y este último de acusado carácter
económico, pues persiguió arrebatar el control de la tierra a los jefes de clanes y
tribus irlandeses, verdadero núcleo del poder en aquella sociedad.
Las motivaciones habían cambiado, por tanto, desde los simples intereses
particulares de algunos aventureros ingleses y escoceses, hasta las poderosas y
argumentadas razones de la Corona inglesa. En efecto, Inglaterra se planteó la
conquista de Irlanda como una necesidad política prioritaria por varias razones;
entre ellas, citaremos:
La ruptura de Enrique VIII con la Iglesia Católica, tras su matrimonio con
Ana Bolena (1533), fue un exponente de primera magnitud del
antagonismo entre Irlanda (católica) e Inglaterra (protestante). Desde ese
momento, ambas islas fueron dos mundos diferentes y la irlandesa una
amenaza al mundo protestante inglés al que había que preservar.
275
El interés estratégico de la isla de Irlanda como posición defensiva
avanzada de Inglaterra.
El no menos atractivo valor de Irlanda como primera colonia del proceso
expansivo imperial.
La ruptura de Enrique VIII con Roma y la consecuente creación de la
Iglesia anglicana resultaron decisivas para el nacionalismo irlandés; a partir
de dicho momento, la afirmación católica constituyó el “hecho diferencial”
respecto a los ingleses, que otorgó a las aspiraciones nacionalistas la
legitimidad espiritual y la posibilidad de concertar relaciones exteriores en
contra de Inglaterra.
La monarquía inglesa recurrió desde entonces a la colonización de
Irlanda mediante la emigración -orquestada por Londres- de ingleses y
escoceses para equilibrar la población desde el punto de vista socio-religioso,
y a la promulgación de las leyes conocidas como de “cesión y devolución”,
adoptadas para no devolver las tierras a quienes habían defendido la
legalidad irlandesa, ni a aquellos que habían defendido el catolicismo y la
obediencia al Vaticano.
Resultado de las campañas inglesas, fue la colonización “exitosa” de casi
toda la isla, excepción hecha del Ulster, verdadero reducto gaélico inexpugnable
276
hasta entonces, que constituía un mal ejemplo para el resto de la isla, ya
doblegado. El Ulster se convirtió así en todo un reto para Inglaterra, hasta que en
la batalla de Kinsale (1603) los ingleses vencieron la última resistencia gaélica y
conquistaron la totalidad de Irlanda151. El Tratado de Mellifont (1603) puso fin a
la guerra y la colonización inglesa fue materializándose a base del control de la
tierra, aunque la propia victoria llevaba aparejada el germen de las posteriores
rebeliones irlandesas y del actual conflicto en Irlanda del Norte: la conquista
militar permitió la existencia de un pequeño colectivo social favorable al poder
inglés, pero también la de una gran masa poblacional natural de la isla,
desposeída de sus tierras y marginada por completo de las estructuras del poder
político y administrativo.
3.3.1.1. La reacción irlandesa
Tras esta primera conquista formal de Irlanda, surgieron varios
levantamientos y oportunidades, que fueron aplastados por la Corona inglesa,
porque, como veremos, la historia de Irlanda y la del propio conflicto norirlandés
es una sucesión de insurrecciones sofocadas, y de victorias y posibilidades
truncadas por Londres. Los levantamientos más significativos fueron:
151 En el siglo XVII, la Corona inglesa se apropió de los condados de Armagh, Coleraine (más tarde
Londonderry), Fernannagh, Tyrone, Donegan y Cavan, continuando la política de asentamientos
con Cromwell y Guillermo de Orange.
277
1. La revuelta de 1641, por la que los católicos intentaron recuperar el
control de sus tierras. La reacción inglesa no se hizo esperar, y Oliver
Cromwell restableció el orden y se convirtió en gobernador de Irlanda en
1649; la represión de Cromwell causó estragos y forjó en los irlandeses su
sentimiento de identidad común, base de su nacionalismo.
De esta forma, el problema religioso y el de la tierra se convirtieron en el
litigio inglés en Irlanda, que se agravó tras la sangrienta persecución de
Cromwell en la isla, cuyo recuerdo gravita en las actuales discusiones
políticas acerca del contencioso en Irlanda del Norte.
2. La coronación del católico Jacobo II como rey de Inglaterra (1685), que
permitió que Parlamento en Irlanda con mayoría católica, anulase las
confiscaciones ordenadas por Cromwell, concluyó con su destronamiento,
primero vía parlamentaria y más tarde manu militari, en la batalla de
Boyne (1690), a cargo del protestante Guillermo de Orange152.
La victoria orangista contribuyó al fortalecimiento de la hegemonía
protestante: el Parlamento irlandés fue dominado por protestantes, lo que
permitió la elaboración y aprobación de una legislación sumamente
restrictiva (Penal Laws) para con los católicos en Irlanda, en el ámbito
político, económico y social, que para muchos estudiosos del tema
152 Esta victoria tuvo y tiene hoy día una carga simbólica muy importante para los protestantes, en el sentido de mostrar su superioridad sobre los católicos. La muestra más relevante de ello son las marchas y desfiles que cada 12 de julio se organizan en Irlanda del Norte.
278
constituye una manifestación de la inseguridad protestante en Irlanda,
derivada, a su vez, de la inseguridad inglesa ante el espacio católico de
279
Francia, Irlanda, y Europa en general, casi olvidándose de que su situación
era resultado de una escisión voluntaria153 tras Enrique VIII154. Esta
legislación, no obstante, fue abolida entre 1778 y 1782 por razones de
oportunidad política, ya que los ingleses necesitaban apoyo total en la
guerra de independencia estadounidense (el mismo razonamiento inglés se
repetiría después, durante la II Guerra Mundial).
3. La sublevación de 1798 de los Irlandeses Unidos (United Irishmen), con
apoyo múltiple francés, presbiteriano, anglicano y católico; el liderazgo de
esta asociación, integrada por representantes de las clases medias
irlandesas, correspondió a Theobald Wolfe Tone, nacionalista protestante.
Los irlandeses trataban de conseguir, además del derecho de voto (1793),
el acceso a los Poderes Legislativo y Judicial, y a las altas instancias de la
Administración del Estado. El espíritu de este levantamiento sería
retomado en el futuro.
4. Diversas insurrecciones, todas fracasadas, protagonizadas por
organizaciones sucesoras de los Irlandeses Unidos, tales como Joven
Irlanda (Young Ireland), Hermandad de los Fenianos (Fenian
Brotherhood), y Hermandad de Republicanos Irlandeses (Irish Republican
Brotherhood -IRB-), también conocida por el Movimiento Feniano,
partidarias del concepto de nación irlandesa basado en la residencia, sin 153 McGRATH, Charles I., “Securing the Protestant Interest: the Origins and Purpose of the Penal Laws of 1695”, en Irish Historical Studies, vol. XXX, nº 117, may 1996, pp. 25-46.154 En 1772 se concedió la independencia legislativa al Parlamento irlandés (representante, en realidad, de los intereses de las clases altas), aunque Irlanda permaneció ligada constitucionalmente a Inglaterra.
280
distinciones de raza o credo, y de la instauración de la República en
Irlanda, incluso con el uso de la violencia.
5. La sublevación de 1867, protagonizada por los fenianos, partidarios de la
violencia como único medio para alcanzar la independencia respecto de
Gran Bretaña, que, aunque fracasó, sirvió para que el Gobierno de
Londres (W. E. Gladstone era el Primer Ministro) enfatizara su atención
sobre Irlanda.
6. La sublevación de Pascua de 1916, (preparada para el domingo 23 de
abril), conocida como Eastern Reasing, llevada a cabo por el republicano
SF y la IRB, bajo el liderazgo de Patrick Pearse, que también fracasó, y
que la consiguiente represión llevó a la ejecución de los líderes
republicanos a manos de los británicos.
Superado dicho levantamiento, el Gobierno británico trató de
suavizar sus efectos mediante ciertas concesiones: la aplicación de la
Ley sobre el Gobierno de Irlanda, la Ley de Autonomía votada en
1914 y el permiso para que los seis condados del Ulster pudieran
decidir libremente continuar gobernados por Londres. Dichas
concesiones contribuyeron a dejar un poso de traición entre los
nacionalistas moderados, y de la rebelión consiguiente surgieron dos
protagonistas históricos clave: el dirigente Eamon de Valera, máximo
281
líder reconocido por todos los nacionalistas, y el IRA, a modo de
ejército de liberación del pueblo irlandés, organización que hasta 1919
no tuvo demasiada consistencia.
La creencia de que el domino británico es el impedimento de todo
desarrollo irlandés es, todavía, la característica principal de la ideología
republicana, aunque sus dirigentes (Gerry Adams y Martín McGuinness)
afirmaran recientemente la necesidad de reformar y actualizar las enseñanzas de
Tone y Pearse155, lo que ha sido un hecho muy significativo para la evolución de
la situación en Irlanda del Norte.
Cuando en 1801 fue aprobada la llamada ley de Unión (Act of Union 1801) -por
la que Irlanda pasó a formar parte del Reino Unido, se acordó la abolición del
Parlamento irlandés y se comenzó a gobernar desde Londres la totalidad de Irlanda-
quedaron importantes cuestiones sin resolver, cuestiones que constituían
reivindicaciones irlandesas; eran las siguientes:
Escasa representatividad en el Parlamento británico, ya fusionado con el
irlandés.
Anticuado sistema de distribución y explotación de la propiedad, sin
155 Ver discurso de Adams y McGuinness publicado en el periódico An Phoblacht / Republican News de 26 de junio de 1979; y SMITH, M. L. R., Fighting for Ireland? The Military Strategy of the Irish Republican Movement, Routledge, London, 1997, p. 223.
282
modificar.
Incompleta emancipación católica.
Más adelante tuvo lugar un renacimiento de la cultura autóctona irlandesa
centrado en la lengua gaélica, fenómeno que pasó a engrosar el acervo político
del nacionalismo irlandés, y que propició el nacimiento de las agrupaciones
políticas nacionalistas origen de las actuales tanto en la República de Irlanda
como en Irlanda del Norte156.
Las agitaciones iniciadas en 1867 provocaron un giro en el enfoque que
Gran Bretaña otorgaba a la cuestión norirlandesa, y comenzaron a surgir
iniciativas tendentes a conceder a Irlanda alguna forma de autogobierno, todo
ello antes de que el independentismo condujera a la isla fuera del dominio
británico. Los hitos más significativos fueron tres: las medidas del Gobierno
británico de William F. Gladston, que estableció la separación entre la Iglesia y
el Estado y que propició un clima pacífico de reivindicación nacionalista; la
unión de los nacionalistas en 1877 en una iniciativa conocida como Nuevo Punto
de Partida, consistente en la unión de los esfuerzos separatistas mediante el uso
de la violencia para conseguir el autogobierno y no un simple gobierno federal
local; por su parte, los unionistas rechazaron el menor atisbo de autonomía, y
llegaron a constituir un Gobierno provisional y un ejército propio, la Unión de 156 Así, el 17 de marzo de 1858, festividad de San Patricio, se fundó en Dublín la Hermandad Revolucionaria Irlandesa (IRB), y en Nueva York la Hermandad Feniana, sucedida después por el clan Na-Gael; ambas organizaciones, antecesoras del IRA y del Sinn Féin, comenzaron la insurrección contra Londres en 1867.
283
Voluntarios del Ulster, con la ayuda de prestigiosos oficiales del ejército
británico. En esta época comenzó la generalización de las acciones armadas por
ambos bandos -católicos y protestantes- y la consolidación del clima de guerra
civil.
3.3.1.2. Cambios en la política de Londres. Acciones y reacciones
El inicio del cambio en la postura de Londres, cambio consistente en
prestar más atención a la cuestión irlandesa por medio del reconocimiento de la
autonomía legislativa –que, sin embargo, se tradujo de forma gradual, a pesar de
la solución autonómica, en una política de mínimo compromiso-, fueron las ya
citadas circunstancias y el resultado de las elecciones legislativas de 1885. Fue el
“firme deseo de una nación, clara y constitucionalmente expresado”157 en forma
de victoria nacionalista protagonizada por el Partido Parlamentario Irlandés (Irish
Parlamentary Party) de Parnell, lo que hizo reconocer al Ejecutivo londinense la
necesidad de una desvinculación de Irlanda respecto de Gran Bretaña;
desvinculación que satisficiera las aspiraciones nacionalistas irlandesas. Los dos
intentos de solución vía autonomía legislativa fueron vetados por Westminster,
pero las relaciones anglo-irlandesas iniciaron un cambio de rumbo en un plano
más igualitario.
157 Palabras del Primer Ministro Gladstone tras el escrutinio de las elecciones generales de 1885. MOODY, ob. cit., p. 289.
284
Los resultados de aquellas elecciones se resumen en el cuadro siguiente
(Tabla 3.4.):
Tabla 3.4. Elecciones Generales de 1885Distribución de los escaños logrados
Irlanda UlsterNacionalistas 85 17Conservadores (unionistas) 18 16Liberales - -Fuente: Elaboración propia; y ALONSO, Rogelio, Irlanda del Norte. Una historia de guerra y la búsqueda de la paz, Editorial Complutense, Madrid, 2001.
El siguiente rechazo a la autonomía legislativa vino, no del Parlamento
británico, sino de los unionistas del Ulster, que aun no teniendo mayoría en la
Cámara tras la victoria liberal en las elecciones de 1910, consiguieron la
postergación del proyecto de un “sistema completo de autogobierno para
cuestiones puramente irlandesas”158. La oposición unionista ha sido el mayor
obstáculo de todos los intentos autonomistas en Irlanda, y revelaba, ya en
aquellos tiempos, su fortaleza en el norte de la isla y su capacidad de influencia
para movilizarse en contra de las iniciativas de Londres que supusieran, en su
opinión, posibles amenazas a su status, en comparación con el resto de la
población irlandesa.
El antagonismo se podía dibujar geográficamente y se delimitaba con
nitidez159 la conformación de dos comunidades bien diferenciadas desde el punto
158 HARKNESS, David, Ireland in the Twentieth Century. Divided Ireland, Macmillan Press, London, 1996, p. 11.159 ALONSO, ob. cit., p. 97.
285
de vista religioso, político y económico. Ya desde esos años, Londres consideró
la posibilidad de excluir alguno de los condados del norte de Irlanda de la
autonomía legislativa, cediendo a las presiones unionistas; por tanto, la partición
que daría lugar a Irlanda del Norte como parte del Reino Unido y al margen de la
República irlandesa se comenzaba a perfilar en aquellos años. En 1914 se
sucedieron varios fracasos en respectivos intentos de exclusión de condados en
diversos proyectos autonómicos, que lograron culminar en la Ley para el
Gobierno de Irlanda de 1914 (Government of Ireland Act, 1914), cuya aplicación
quedó pospuesta para después de la primera contienda mundial y que incluía
disposiciones específicas para el Ulster.
Desde 1914 se comenzó a aplicar la autonomía (la Ley sobre el Gobierno
de Irlanda estableció dos Parlamentos subordinados al británico, para Irlanda del
Norte y del Sur), aunque los condados de mayoría protestante del Ulster
permanecieron dirigidos desde la capital británica. Al año siguiente se
desencadenó una gran ofensiva del IRA, y en mayo los británicos agilizaron tanto
las negociaciones que en octubre lograron que una delegación nacionalista
aceptara un acuerdo por el que se concedía la independencia a Irlanda,
manteniendo el control de Londres sobre el Ulster y con un juramento de
fidelidad a la Corona por parte de los irlandeses del sur. Los partidarios del
tratado pactado formaron un Gobierno provisional, el IRA declaró la guerra al
tratado y el Ejército derrotó al IRA, fusilando a todos los dirigentes detenidos.
286
Algunos expertos se refieren al entonces riesgo grave de guerra civil en
Irlanda (y, por tanto, en el Reino Unido), que sólo pudo ser evitado por la
“distracción” de la guerra europea160.
Los resultados electorales reafirmaron las aspiraciones nacionalistas, y en
el Ulster se sucedieron dos acontecimientos de singular importancia por su
repercusión posterior en la situación actual, de los que los unionistas fueron los
protagonistas:
La formación del grupo armado, integrado por voluntarios, llamado UVF.
La constitución de un Gobierno provisional que fuese capaz de asumir el
control del Ulster tan pronto se adoptase la autonomía.
El motín de Curragh (1914), cuando mandos de las fuerzas militares
británicas declararon su intención de no desplegar las Unidades, y de
actuar, llegado el caso de la eventual autonomía legislativa, para frenar la
oposición unionista.
A fin de contrarrestar la acción unionista, los nacionalistas, por su parte,
reaccionaron de la manera siguiente:
160 HARKNESS, ob. cit., p. 27.
287
En el frente armado, creando los Voluntarios Irlandeses (Irish Volunteers),
como reacción a la UVF.
En el frente político, inscribiendo como partido político al SF.
En el frente cultural, organizando el Movimiento del Resurgimiento
Literario Irlandés (Irish Literary Revival), de W. B. Yeats, y la Liga
Gaélica (The Gaelic League) liderada por D. Hyde y por Pearse.
En el frente deportivo, iniciando la andadura de la Asociación Atlética
Gaélica (Gaelic Athletic Assotiation, GAA).
La conjunción de estos frentes contribuyó a cambiar la mentalidad
nacionalista irlandesa, hasta el punto de llegar a una declaración republicana de
independencia161 en 1916, como rechazo último al apoyo irlandés al Ejecutivo
londinense en la guerra mundial.
Aquel levantamiento de Pascua de 1916, fracasado desde el punto de vista
armado, fue un triunfo político para los insurrectos, convirtiéndose en un legado
recogido y venerado hasta nuestros días, ya que los republicanos se identifican
plenamente con aquellos ideales.
161 HARKNESS, loc. cit., p. 27.
288
De esa insurrección destacaremos, a efectos de esta tesis, que la
repercusión más señalada que tuvo en el movimiento nacionalista irlandés fue, en
esencia, la intensificación de su carácter independentista. Téngase presente que
del nacionalismo constitucional de J. Redmond, cuya meta principal consistía en
establecer un Parlamento irlandés aunque manteniendo la pertenencia de Irlanda
al Reino Unido, se pasó a un nacionalismo que, cinco años después, lograría la
independencia irlandesa respecto de Gran Bretaña, aunque, eso sí, perdiendo
parte del Ulster.
En efecto, el nacionalismo republicano logró más respaldo e influencia
que el constitucional162, pues la población irlandesa prefirió castigar a quienes se
habían decantado por abandonar todo litigio de la cuestión nacional en aras de la
fortaleza británica en el conflicto mundial, amén de por otras cuestiones, tales
como el intento británico fallido de introducir la recluta forzosa en Irlanda, las
vacilaciones de Londres a la hora de imponer la autonomía legislativa, o las
prohibiciones en materia de asociación y reuniones. La implantación del SF fue
tal que se convirtió, de hecho, en el representante del electorado irlandés.
La victoria republicana trajo consigo la proclamación del Parlamento de la
República de Irlanda y la reafirmación parlamentaria de la declaración de
independencia de 1916. A la cabeza del Ejecutivo y del Legislativo se situó
162 En las últimas elecciones generales celebradas en la totalidad de la isla de Irlanda (1918), los republicanos habían logrado 73 escaños, frente a los partidarios de la autonomía legislativa, quienes sólo alcanzaron 6 (de un total de 105, de los que 26 fueron ganados por unionistas. No obstante, la abstención se aproximó al 30%, y los 73 escaños alcanzados por los sinnfeiners lo fueron con el apoyo del 47% de los votantes).
289
Eamon de Valera, y el aparato armado del republicanismo radical, organizado
por Michael Collins, se convirtió en el IRA, que asumió el protagonismo en
Irlanda tras los escasos o nulos progresos logrados en el frente político por los
partidos nacionalistas, hasta el punto de provocar un debate muy intenso en el
seno del republicanismo entre los partidarios de la acción política y aquéllos que
se decantaban por las acciones violentas.
La reacción de Londres fue de dos órdenes:
Legislativa: por un lado, ilegalizar al SF y al Parlamento irlandés; por
otro, aprobar la Ley para el Gobierno de Irlanda de 1920 (Government of
Ireland Act 1920), sustituyendo a la de 1914, que había pospuesto la
autonomía hasta el final de la guerra europea.
Policial: reforzar los efectivos policiales en Irlanda, mediante el envío de
los Negros y Pardos (Black and Tans, por su uniformidad) y a los
Auxiliares (Auxiliaries).
Estas medidas lograron aunar los esfuerzos nacionalistas republicanos y
conjurar la amenaza de escisión interna, es decir, consiguieron fortalecer al
republicanismo.
290
En relación con este trabajo, la introducción de la nueva ley de 1920 tuvo
un significado especial, ya que por vez primera aparece el término Irlanda del
Norte (e Irlanda del Sur), quedando materializada la división de la isla definiendo
con precisión el territorio a incluir en cada una de las dos Irlandas. La del Norte
quedó integrada entonces por los seis condados de Antrim, Armagh, Down,
Fermanagh, Londonderry y Tyrone, junto a los distritos de Belfast y
Londonderry; el resto del territorio irlandés pasó a ser Irlanda del Sur. Que la
partición quedase consagrada por la ley británica no significa que Londres –y,
por supuesto, Dublín- renunciase a la reunificación para más adelante. De
momento, quedaban constituidas dos nuevas entidades políticas, cada una dotada
de Parlamento, estando ambos coordinados por el Consejo de Irlanda (Council of
Ireland) y subordinados al de Westminster, con la pretensión de que los
Parlamentos del Norte y del Sur fueran trasvasando competencias a dicho
Consejo y poder construir, en el futuro, una única Cámara legislativa para toda la
isla.
Sin embargo, el hecho de que la Ley de 1920 estableciese una
representación igual en el Consejo para Irlanda del Norte y para la del Sur,
supuso la introducción de un desequilibrio notable, ya que la minoría (Irlanda del
Norte) quedaba equiparada a la mayoría (el resto de la isla, es decir, Irlanda del
Sur), consagrando una paridad escasamente democrática163. Este hecho, que a
algunos puede parecer una medida de confianza “razonable”, llevaba consigo el
163 MANSERG, Nicholas, The Irish Question 1840-1921, George Allen & Unwin, London, 2ª ed. 1940 (1965), p. 212.
291
germen del futuro control británico sobre Irlanda del Norte, ya que esa minoría
norteña estaba mayoritariamente integrada por protestantes unionistas, quienes,
además, controlaban las estructuras de poder en Belfast. El trazado fronterizo,
como en tantos otros casos conocidos, había seguido los dictados de quien
ostentaba el poder y pretendía defender sus intereses. La pérdida territorial (la
renuncia a los tres condados restantes del Ulster) quedaba compensada, a efectos
unionistas, por una ganancia en viabilidad, asegurando el dominio protestante
incluso en zonas mayoritariamente católicas.
No obstante, la minoría (Irlanda del Norte) equiparada a la mayoría
(Irlanda del Sur) no era la única paradoja. De hecho, con la partición estipulada
por los británicos, se dieron las situaciones siguientes:
Equiparación política de dos entidades subestatales, de extensión y
demografía notablemente diferentes. Como ya hemos señalado, fue un
artificio británico para asegurar el control protestante.
Establecimiento de una minoría –católica- en Irlanda del Norte.
Establecimiento de otra minoría –protestante- en Irlanda del Sur, lo que
equivale a decir en toda la isla.
292
La partición tuvo lugar en un momento de máxima violencia entre
católicos y protestantes, sobre todo, en Irlanda del Norte.
Los republicanos del SF, derivado de su abstencionismo en Westminster
por no reconocer la soberanía británica sobre Irlanda, no pudieron impedir
la aprobación de la partición.
Esta guerra en Irlanda culminó con el Tratado Anglo-Irlandés (The Treaty)
de 1921, firmado por el Gobierno británico y, finalmente, por una delegación de
sinnfeiners liderada por Collins y Arthur Griffith. La significación de este
acuerdo es múltiple:
Si bien el mismo Tratado puede considerarse un cuestionamiento formal
de la partición de 1920, al ser reconocidas Gran Bretaña e Irlanda como
partes contractuales, lo cierto es que confirmó dicha división: el
Parlamento de Stormont, bajo dominio unionista hasta su derogación en
1972, defendió los intereses de los protestantes y de la Unión; y el Estado
Libre Irlandés se dirigía hacia la ruptura definitiva con la Corona
británica.
Su implantación contribuyó a que, en 1925, Londres, Belfast y Dublín
suscribieran un acuerdo confirmando las fronteras estipuladas cinco años
antes.
293
Asimismo, derivado del acuerdo tripartito anterior, el Consejo de Irlanda
instaurado en 1920 nunca entró en funcionamiento.
El Tratado supuso el fin de la guerra entre irlandeses e ingleses, pero en
ningún modo entre nacionalistas y unionistas, es decir, a efectos prácticos,
entre nacionalistas164 y británicos. Más aún, se puede afirmar que las
disposiciones contempladas en el texto contribuyeron a incrementar la
violencia en Irlanda del Norte, contra la que nada pudieron dos pactos
suscritos entre los católicos de Irlanda del Norte (Collins) y sus
adversarios unionistas (Craig). Más aún, la evolución posterior es
indicativa de que el Tratado consumó un antagonismo doble: entre
católicos y protestantes en Irlanda del Norte y en el resto de la isla.
Consumada la partición165 tras la implantación del Tratado de 1921, la
situación formal en la isla quedó como sigue: de un lado, Irlanda del Norte,
164 La aceptación y el rechazo al Tratado por parte de dos sectores de nacionalistas provocó la formación de diferentes partidos políticos que, hoy día, tienen una gran influencia en la vida irlandesa. Los partidarios del tratado constituyeron el Cumman na Gaedheal, hoy Fina Gael desde 1933; y los contrarios al mismo crearon el conocido en la actualidad como Fianna Fail.165 De la época de Churchill data un intento de aceptación de la autonomía por parte de los unionistas para la mayor parte de la isla a cambio de la denominada “opción de los condados”, consistente en que los condados con población de mayoría unionista -Down, Antrim, Armagh y Londonderry- tuvieran opción a permanecer fuera de la Irlanda autónoma y mantenerse bajo la autoridad del Parlamento de Westminster.
294
formando parte de los dominios del Imperio británico, según el artículo 1
de la Ley para Irlanda del Norte de 1949; y dotada de Parlamento propio
(Stormont); de otro, la República de Irlanda, constituida como tal después de
que el Estado Libre Irlandés aprobase la Ley para la República de Irlanda de
1948, y abandonase la Commonwealth.
Desde un punto de vista geográfico, Irlanda del Norte quedó
constituida de forma artificial; parte de los límites administrativos del
Ulster, coincidentes con la línea que dividía condados, se convirtieron de la
noche a la mañana en frontera internacional. Fermannagh y Tyrone, de
mayoría católica, fueron incluidos para otorgar a la nueva provincia
británica cierta viabilidad laboral. Asimismo, la frontera de Derry fue
modificada con arbitrariedad para obtener ventajas estratégicas en caso de
un hipotético ataque del nuevo Estado Libre, convertido en 1949 en la
República de Irlanda, independiente del marco de la Commonwealth.
Para entonces, ya habían surgido los partidos políticos más importantes
en Irlanda. Durante la guerra civil de 1922-1923, el movimiento Sinn Féin se
escindió; los partidarios del Estado libre formaron al año siguiente el Fine Gael
(Familia de los Gäel). Eamon de Valera agrupó a los vencidos y en 1923 creó el
Fianna Fail (Soldados del Destino), partidos que desde esas fechas son los
protagonistas de la política irlandesa.
295
En el terreno de los propósitos, y plasmado en los respectivos textos
legales, quedaban dos aspectos de la máxima trascendencia para la evolución
posterior de la situación:
1. El conocido como “principio de consentimiento”, por el que Irlanda del
Norte no abandonaría en ningún caso el Reino Unido, excepto con el
consentimiento expreso del Parlamento de Stormont.
2. La reunificación de la isla, como aspiración constitucional irlandesa
según los artículos 2 y 3 de la Carta Magna irlandesa, que serían
modificados posteriormente en 1999, un año después del Acuerdo de
Viernes Santo, eliminando dicha reclamación histórica.
Durante los años cincuenta, el IRA probó y consolidó su capacidad de
actuación en Irlanda del Norte con el apoyo de la República. En los años sesenta,
los católicos se desplazaron hacia posiciones políticas cercanas a la izquierda, y
los deseos de unificación de la isla -objetivo último- se mezclaron con la lucha
por el socialismo, lo que generó la escisión del IRA y la aparición de la facción
más violenta, el Ejército Provisional Republicano Irlandés (Provisional Irish
Republican Army, PIRA), que evolucionó hacia formas de terrorismo clásico,
aislándose de parte de la población católica de Irlanda del Norte y de la población
de la República, aunque gozando de la propaganda de los medios de
296
comunicación de todo el mundo. En todo caso, durante estos años se consolidó el
deseo permanente de los norirlandeses de que los británicos abandonaran la isla.
Los nacionalistas republicanos modificaron su estrategia en los años
siguientes, centrando su atención en las cuestiones socioeconómicas; no
cambiaron el fin último: la liberación y la unificación de Irlanda, sino la
estrategia. Con matices, desarrollaron normas democráticas en Irlanda del Norte
(intentando eliminar la discriminación), restaron importancia al tema confesional
y al asunto de la frontera; fusionaron paulatinamente el proletariado norirlandés
con la clase obrera del sur de la isla; y convirtieron la frontera en superflua sin
pretender eliminarla. A pesar de esta nueva evolución y orientación política y
militar del SF, este movimiento trató de seguir estando “militarmente” presente,
pero demostrando a la vez su imponente potencial político y reservándose la
posibilidad de defender sus ideas como partido. Esta apertura política fue
acompañada de un giro a la izquierda del IRA, y de un gradual dominio de esta
organización sobre el SF.
Los últimos años se caracterizan por una singular implicación del
Gobierno de Irlanda en la pacificación de la provincia, unida a la tradicional
presencia de los nacionalistas católicos y de los sectores unionistas más reacios a
negociar una mayor autonomía para la región. Hoy día, Londres, Dublín -y, en
mucha menor medida, unionistas y católicos, aunque con muchas reticencias por
297
parte de todos- tratan de reconstruir un casi imposible clima de confianza, así
como de neutralizar intentonas radicales.
Muestra de los esfuerzos de todas las partes implicadas en el conflicto
norirlandés fue el acuerdo suscrito el pasado 10 de abril de 1998, por el que
representantes de las distintas facciones políticas y de los dos Gobiernos
implicados en la resolución del contencioso se comprometieron a crear una
variedad de organismos e instituciones, sobre todo, una Asamblea autónoma, que
se encargarán de dar vida propia a la hoy día región británica de modo más
independiente respecto de Londres.
Lo que se configuraba como la región del Reino Unido -y de la isla de
Irlanda- más atrasada desde el punto de vista económico y político, se podría
convertir, en virtud de las transformaciones incluso constitucionales previstas,
en la bandera del proceso descentralizador emprendido por el gobierno
laborista británico.
3.3.1.3. Características del conflicto norirlandés
Antes de continuar estudiando los sucesivos acuerdos alcanzados sobre
Irlanda del Norte hasta llegar al Acuerdo de Belfast, señalaremos, a modo de
conclusiones parciales, unas precisiones en torno al conflicto y al importante
aspecto de la partición; son los siguientes:
298
a) Es un enfrentamiento de dos ideologías contrapuestas (nacionalismo; no
nacionalismo).
b) Es un conflicto triangular, histórico (no fruto de la partición) y
permanente: entre el nacionalismo constitucional; otro de corte más
independentista (el republicanismo) que no acepta la legitimidad del
Estado, aunque ambos pertenecen al mismo “bando”; y el Reino Unido.
c) El fracaso nacionalista en lograr la autonomía dentro del Imperio,
agudizó el sentimiento independentista de los nacionalistas republicanos.
d) La incapacidad de los sucesivos Gobiernos británicos en satisfacer las
demandas nacionalistas provocó el mismo efecto anterior. Más adelante
nos referiremos a esta incapacidad, aunque más bien se trata de
inhibición voluntaria.
e) La naturaleza triangular del conflicto y el fracaso nacionalista señalados
anteriormente, conforman el juego dialéctico permanente entre
nacionalistas y no nacionalistas: las demandas continuas de los primeros,
y las concesiones o negativas de los segundos. Los primeros siempre que
“avanzan” es porque consiguen alguna concesión de los segundos; estos,
cuando actúan a favor del “diálogo”, es para atender las demandas de
299
los primeros (cuando son acusados de “no actuar”, son sometidos al
chantaje del doble jugador nacionalista moderado-radical/violento).
f) La partición no es tanto causa del conflicto como efecto, básicamente, de
dos elementos: por un lado, la profunda división entre dos comunidades
que, en palabras de Frank Wright, constituía toda una “frontera étnica”
derivada del equilibrio cuantitativo entre la población colona y la
aborigen166; por otro, la intención británica de alejarse políticamente de
un conflicto interno grave y convertirlo en una cuestión periférica
mediante la intermediación de un Gobierno regional (de hecho, eso fue lo
que hizo Londres: aislar la cuestión norirlandesa del resto de las
cuestiones del Reino Unido al no participar, como otras regiones, en la
actividad parlamentaria de Westminster).
g) Además, en buena medida, la partición estipulada por Londres fue el
precio a pagar por mantener la integridad del conjunto de la Unión, ante
la imposibilidad de retener Irlanda por la fuerza. Londres cedió lo que no
podía mantener por la fuerza, y se quedó con la parte que le permitiría
asegurar su dominio en el futuro.
h) Tal y como surgió Irlanda del Norte, los protestantes estuvieron en
166 Concepto explicado en “The Ethnic Frontier and the Metrópolis”, pp. 1-27; y “National Conflict in the Ethnic Frontier”, pp. 28-54, en WRIGTH, F., Northern Ireland. A Comparative Analysis, Gill and Macmillan, Dublin, 1987.
300
condiciones de adoptar medidas a fin de asegurar el protagonismo
unionista, pudiendo adoptar el término “limpieza étnica” a juzgar por la
discriminación hacia los católicos que dio lugar a desplazamientos y
crímenes, fruto de las medidas establecidas por las instituciones
norirlandesas167.
i) Con independencia de las consideraciones anteriores, que son, si se
quiere, de tipo político, a lo largo de la evolución del conflicto
norirlandés, en lo que llevamos tratado y en lo que resta de trabajo,
subyace lo que, en palabras de Rogelio Alonso, es un “problema
humano” no superado, un problema “que en algunos casos trasciende la
propia disputa constitucional, [y que] emerge del conflicto entre mitología
e historia”168. Los mitos, elevados a la categoría de dogmas por católicos
y protestantes, han impregnado la forma de vivir de ambas comunidades,
alimentando el ensalzamiento y la sensación de amenaza hacia lo propio
y desatando la consiguiente descalificación y agresión hacia lo foráneo169.
Así, como señala Alonso, los católicos han creado una “sólida cultura de
gueto” y los protestantes una “mentalidad de asedio”170 que se mantienen
plenamente vigentes hasta nuestros días. La partición no es, realmente
algo físico, sino más bien una separación afectiva y de percepciones171.
167 ALONSO, ob. cit., p. 123.168 ALONSO, ibidem, p. 127.169 Sobre este “problema humano” y los mitos, ver FOLLIS, Bryan A., A State Under Siege. The Establishment of Northern Ireland, 1920-1925, Clarendon Press, Oxford, 1995, p. 194.170 ALONSO, ob. cit., pp. 128-129.171 Sobre las percepciones, ver la interesante obra de KENNEDY, Dennis, The Widening Gulf. Northern Attitudes to the Independent Irish State 1919-49, The Blackstaff Press, Oxford, 1988.
301
CAPÍTULO 4
EL ESCENARIO VASCO. DEL CENTRALISMO A LA AUTONOMÍA
4.1. CENTALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN. PROVINCIALISMO,
REGIONALISMO, AUTONOMISMO Y FEDERALISMO. LA EVOLUCIÓN
DEL MODELO DE ESTADO ESPAÑOL Y LA TRANSICIÓN EN EL PAÍS
VASCO EN EL MARCO DE LA TRANSICIÓN ESPAÑOLA
A pesar de que el protagonismo de lo local en detrimento de lo regional y
nacional fue un rasgo dominante en España hasta ya avanzado el siglo XX, el
absolutismo borbónico del siglo XVIII y sus reformas centralizadoras172 trajeron
consigo el inicio de la transformación de la economía del reino mediante el
desarrollo de las economías regionales, asunto determinante de la futura
vertebración del país. A lo largo del siglo XIX la población española fue
modificando su percepción de la política y de España como conjunto, hacia una
mayor generalización o nacionalización de la realidad española, aunque su
fragmentación económica y geográfica no se convertiría en un todo coherente a
nivel nacional hasta los primeros decenios del siglo XX, cuando las
transformaciones sociales y técnicas hicieron que la sociedad alcanzara esa idea
“nacional”173.
172 Estas reformas estuvieron motivadas más por razones de índole administrativa que por la posible existencia del sentimiento nacional, aunque con posterioridad terminasen contribuyendo a crear la idea de nación española.173 FUSI, Juan Pablo, España. La evolución de la identidad nacional, Temas de hoy, Madrid, 2000, pp. 165-167.
302
Fue precisamente durante el siglo XIX cuando la provincia174 se consolidó
como entidad y cuando se suscitaron los primeros debates en relación con el
papel del siguiente escalón administrativo -la región-, comenzándose a abordar
más en profundidad la cuestión del regionalismo175.
La creación de la provincia, que en el País Vasco no provocó resistencias,
supuso la implantación de la uniformidad provincial bajo la centralización
administrativa, aunque se estaba lejos aún de pretender diseñar y aplicar un
proyecto de entidad nacional, y se trataba solamente implicar a los ciudadanos en
ese modelo de estado centralizado de forma limitada, mediante la posibilidad de
elegir cargos locales por medio de la participación electoral a nivel local y
provincial, lo que confería al proyecto un carácter burocrático-administrativo por
encima del ideológico o político, y derivaría en la construcción de España con la
provincia como fundamento y justificación última.
Que se adoptara este sistema no significa que el Estado abandonase la
búsqueda de otra articulación, dotada de un escalón administrativo intermedio
entre el Estado y la provincia. Las diversas tentativas –unas de corte regionalista
y otras federalista- que se señalan a continuación revelan que los españoles de
mediado el siglo XIX tenían cierta conciencia de lo regional como concepto
vigente a tener en cuenta en el diseño político nacional176. Salvo en las que se 174 Según Real Decreto de 30 de noviembre de 1833, en tiempos de Javier de Burgos al frente de la Cartera de Fomento, se creó la provincia como estructura administrativa fundamental para la prestación de servicios estatales, y la diputación como órgano electivo de representación de la propia provincia. La España de 2001 mantiene la misma división. FUSI, ob. cit., pp. 173-174.175 Una buena aproximación al regionalismo o mesocracia en Europa se puede encontrar en SHARPE, L. J., The Rise of Meso Government in Europe, Sage, London, 1993.176 FUSI, ob. cit., pp. 176-177.
303
indique expresamente lo contrario, dichas tentativas no tuvieron traducción
política alguna, aunque todas ellas pusieron de manifiesto la existencia de una
cierta sensibilidad regional. Fueron las siguientes177:
El primer intento regionalista lo protagonizó Patricio de la Escosura
(1847), y consistió en proponer la creación de once demarcaciones o
gobiernos regionales.
El segundo, federal, se derivaba del proyecto de Constitución federal de
1873 de la I República, que establecía la existencia de 17 Estados
federales con sus correspondientes autonomías político-administrativas,
limitadas por la existencia de España como nación-Estado.
Más tarde, la Constitución de 1876 (Título X) contemplaba la provincia
como la única división territorial posible. El inspirador de esta Carta
Magna fue Cánovas, celoso guardián del carácter unitario de la nación
española, y para quien los vascos eran partícipes más que ningún otro
pueblo español en el esfuerzo imperial de los siglos XVI y XVII.
El siguiente proyecto, tan regionalista como el de Escosura, fue el de
Moret, quien el 5 de enero de 1884 lo presentó en el Senado. Pretendía la
creación de 15 grandes gobiernos civiles, evitando la descentralización y, 177 La siguiente relación se apoya en lo señalado por FUSI, Juan Pablo, ibidem, pp. 179-213, y OLMEDA, José Antonio, “Federalismo, regionalismo y autonomía en España”, en BLAS GUERRERO, Andrés de, Enciclopedia del nacionalismo, Alianza Editorial, colección Gran Bolsillo, 1999, p. 246.
304
desde luego, la reestructuración regional del Estado. Más aún, Moret
perseguía todo lo contrario: el refuerzo de las administraciones central y
provincial a través de la potenciación del gobierno civil como
representante del Estado en cada nuevo escalón administrativo –la región-
según la inspiración de la división provincial de España de 1833.
Otro proyecto regionalista que se saldó con el fracaso fue el de Romero
Robledo, también en 1884.
Posteriormente -nuevo intento regionalista- Silvela y su colaborador y
subsecretario Sánchez de la Toca pretendieron en 1891 dividir a España
en 13 regiones con la finalidad última de impulsar la región y
descentralizar el Estado partiendo de la propia región; la filosofía es bien
diferente a la de Moret.
A partir de 1914 se sucedieron las primeras realizaciones exitosas; la
primera fue la del 6 de abril de ese año: la creación de la mancomunidad
Catalana, aunque fue más un ejemplo de simple descentralización
administrativa que de opción regionalista o autonómica.
Calvo Sotelo, en 1925, promovió un Estatuto provincial.
305
Más tarde, la II República (1931-1936) apostó por una descentralización
gradual y prudente, protegiendo el poder estatal: se reconoció el derecho a
la autonomía regional y se concedió (Cataluña en 1932, y País Vasco en
octubre de 1936).
El modelo centralista instaurado tras la guerra civil (1936-1939) no sólo
mantuvo el centralismo provincial, sino que lo incrementó con la
supresión, a raíz de la iniciación del Alzamiento, del Concierto
Económico de las provincias de Guipúzcoa y Vizcaya, como castigo al no
haberse sumado al denominado Movimiento Nacional178. Esta política
exacerbó la respuesta regionalista, reafirmando y proclamando sus
pretensiones nacionalistas.
El último proyecto, esta vez de tipo federal, fue la vigente Constitución
“federalizable” de 1978. La preautonomía vasca fue sancionada por Real
Decreto Ley 1/1978 de 4 de enero (BOE nº 5 de 6 de enero de 1978), por
el que se creó el Consejo General Vasco (prolegómeno del futuro
Gobierno autónomo vasco). El diseño y materialización del Estado de las
Autonomías se completó entre 1979 y 1983, con la creación de las 17
Comunidades Autónomas que conocemos.
Realmente, la respuesta que las descentralizaciones política y
administrativa expuestas –los sucesivos intentos más o menos exitosos, de corte
178 GAMBRA CIUDAD, Rafael, Tradición o mimetismo. La encrucijada política del presente, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1976, p. 212.
306
regionalista o federalista- trataron de ofrecer, respondieron más a motivaciones
funcionales, esto es, a compromisos administrativos y criterios doctrinales
derivados de disfunciones administrativas territoriales, que a las de corte
ideológico como el que conocemos como “hecho diferencial”.
Aunque nos estamos ocupando de la situación vasca, hay que decir que el
motor del regionalismo en España fue Cataluña, tradicionalmente comprometida
con la idea de España. Grandes pensadores catalanes como Romaní, Pella y
Forgas propugnaron la articulación de España atendiendo a las regiones y los
regionalismos como la base sobre la que cimentar la descentralización territorial
del Estado manteniendo, eso sí, su carácter unitario.
Tan es así que lo catalán estaba entre bastidores, que el regionalismo tomó
carta de naturaleza el 10 de marzo de 1885, con Cánovas como jefe de Gobierno,
tras la presentación en Madrid al rey Alfonso XIII por parte de diversas entidades
catalanas del documento Memoria en defensa de los intereses morales y
materiales de Cataluña179, coincidente en el tiempo con la conformación oficial
de la cuestión catalana, en el que se reclamaba la implantación de un sistema
regional similar al de otros países europeos e, incluso, al que en su día tuvo
179 FUSI, ob. cit.,p. 201.
307
España.
No obstante, este sentimiento regionalista, que a excepción de los
catalanes, vascos y gallegos, fue escasamente compartido por el resto de los
españoles y estéril en cuanto a su traducción política, porque todo se redujo a una
cuestión afectiva hacia la “patria chica” y poco más, se fue deslizando en la
década de 1890 hacia el nacionalismo en Cataluña y en el País Vasco, surgiendo
movimientos que consideraron que sus respectivos territorios podían reclamar la
soberanía o, al menos, una autonomía mucho más allá que la simple
descentralización que los regionalismos sostenían en aquellos momentos180.
Esa transición desde el regionalismo al nacionalismo respondió a la
interacción de diversos procesos: de consolidación de la propia identidad
particular; de integración y vertebración regionales; de creación de economías
regionales; de dinamismo urbano; de articulación de la opinión pública local; de
desarrollo de un sistema educativo regional; de aparición de medios de
comunicación. Fue una conformación, en suma, de una conciencia colectiva que
interpretó la singularidad regional como una nacionalidad diferenciada181.
Este cambio, que afectó a la naturaleza de la política española y exigiría la
revisión profunda de la organización territorial estatal, concluyó con una
articulación lenta y desigual con la creación de la mancomunidad Catalana (6 de
180 FUSI, ibidem,pp. 209-210.181 FUSI, ibidem, p. 213.
308
abril de 1914); el reconocimiento del derecho a la autonomía regional (II
República, 1931-36); y su concesión (Cataluña en 1932, y País Vasco el 1 de
octubre de 1936). La II República adoptó la alternativa nacional “integral” frente
a la “unitaria” o la “federal” (artículo 1 de la Constitución) que ni siquiera se
planteó182: descentralizada, no uniforme, con un claro concepto unitario, aunque
admitiendo la coexistencia de diferentes culturas particulares -catalana, vasca,
gallega- y de diferentes grados de afirmación de identidad; para las regiones de
acusada personalidad político-administrativa, se permitieron grados diversos de
autonomía.
En este sentido, se rechazó la generalización de las autonomías, se acotó
sus posibilidades soberanistas, y se satisfizo los deseos vascos al incluir
disposiciones derogatorias de las leyes que en su día (25 de octubre de 1839, 21
de julio de 1876) habían abolido a los fueros vascos, garantizando así los
derechos históricos de los territorios forales. Al contrario que la Constitución
actual, aquélla apostó por un sistema evolutivo que no definiese previamente la
existencia de ninguna autonomía en particular, lo que le confería una
característica importante derivada de su flexibilidad: la inestabilidad183.
Para facilitar la comprensión del desarrollo posterior de este trabajo,
aclararemos antes unos conceptos. La descentralización exige sólo
descongestionar el gran aparato central a favor de la mayor actividad política en
182 OLMEDA, ob. cit., p. 245.183 FUSI, ob. cit.,p. 266.
309
los organismos no centrales de la nación. El regionalismo supone algo más:
desarrollar en las diversas regiones una vida política dotada de dinamismo
propio. Son conceptos en apariencia similares, pero teniendo en cuenta que
ciertas disposiciones descentralizadoras no tienen porqué ser regionalistas, como
medidas anti-regionalistas no tienen por qué ser centralizadoras. Por su parte, el
federalismo exige no sólo dotar a diversas regiones naturales de un Gobierno
propio en lo que a sus asuntos se refiere, sino entender dicho Ejecutivo más allá
de una simple delegación del central a su imagen y semejanza184, reconociendo la
autonomía a cada una de las regiones cuyas características históricas las
convierten en antiguos reinos federados, e integrando en un todo único partes
independientes185.
Visto así, el regionalismo es un método de reforma política desde la óptica
del poder centralizado, mientras que el federalismo, conceptualmente opuesto al
regionalismo, representa una posición restauradora que reconoce la preexistencia
y los derechos históricos de las diversas entidades políticas integradas en el
Estado. Así como el regionalismo releva de ciertas funciones al poder del Estado
para conferírselas a la región o al municipio, el federalismo, a la inversa,
conserva o restituye a los municipios y antiguos reinos todas sus funciones y
atribuciones, excepto las exclusivas del Estado -militares, diplomáticas y
judiciales-.
184 GAMBRA, ob. cit., pp. 216, 217.185 OLMEDA, ob. cit., p. 244.
310
4.2. EL REGIONALISMO VASCO DESDE LA RESTAURACIÓN HASTA
LA ESPAÑA DE FRANCO
Hemos apuntado antes cómo en el siglo XIX no se dio un auténtico
nacionalismo español, aunque sí existió una variedad de interpretaciones del
hecho nacional; de entre ellas, las más destacables fueron la liberal (Antonio
Cánovas), la democrática (Francisco Silvela) y la católica (Antonio Maura). Las
bases doctrinales de dichas corrientes estuvieron limitadas al ámbito de las elites
intelectuales y políticas, y se mantuvieron alejadas de la población española186, lo
que no quiere decir que los españoles carecieran de una idea profunda de España;
como señala Andrés de Blas, “la cohesión y el carácter indiscutido del Estado
nacional, en medio de una compleja y tensa vida política [en el siglo XIX],
hacen hasta cierto punto superfluo el recurso a una movilización política de
signo nacional”187 en su defensa.
Con la Constitución aprobada el 2 de julio de 1876, se formularon dos
importantes discursos nacionalistas de talante conservador: el de Antonio
Cánovas (liberal conservador) y el de Marcelino Menéndez Pelayo (nacional
católico)188; el primero impuso su modelo, y la Restauración trajo consigo un
modelo de Estado centralista, que no contemplaba otra división que no fuera la
provincial, aunque el propio Cánovas permitió (1978) el establecimiento de una
186 GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, María Jesús, “Conservadurismo y nacionalismo español”, en BLAS, ob. cit., , pp. 138-143.187 BLAS GUERRERO, Andrés de, “Liberalismo, democracia y nacionalismo español”, en BLAS, ibid., p. 425.188 BLAS, ibid., p. 427.
311
cierta descentralización regional a base de los conciertos económicos en las
provincias vascas.
A fin de enmarcar al nacionalismo vasco en la evolución de la articulación
del Estado Español hasta nuestros días, realizaremos una aproximación hacia lo
que supuso la Restauración; por esta razón, mencionaremos, aun de forma breve,
a los fueros189 y a sus vicisitudes más señaladas.
Finalizada la primera guerra civil, la ley del 25 de octubre de 1839
confirmó los fueros, si bien modificándolos, subordinándolos al régimen
constitucional, permaneciendo privilegios fiscales y exención de quintas190. Dos
años más tarde, el 29 de octubre de 1841, Espartero firmó el decreto de abolición
foral. Tras el derrocamiento del Regente, un nuevo decreto de 1844 restauró una
foralidad limitada, que no satisfizo ni al gobierno ni a las provincias, aunque
obtuvo la conformidad de todos. En los casos vasco y navarro, pese a la
modificación de los fueros vascos en 1839 –consecuencia de la guerra carlista
189 En la época de la Reconquista, el Fuero Juzgo era la ley a la que se acogían pueblos y ciudades, si bien adaptado a sus tradicionales necesidades, usos y costumbres. Dicho paquete legislativo y consuetudinario era posteriormente reconocido por los reyes respectivos como sustrato legal privativo de aquella entidad política, de forma que pueblos y ciudades se incorporaban a una Corona, lo hacían con sus fueros propios, que eran reconocidos y jurados por el monarca, no imponiéndoseles otros derechos o regímenes. Por tanto, esos fueros eran un conjunto de disposiciones jurídicas de origen consuetudinario –unas veces, público y otras privado- que regulaban la administración territorial a escala provincial. FUSI, ob. cit., p. 51. La estructura foral vasca se consolidó durante los siglos XV y XVI, adoptando las formas que mantendrá en lo esencial hasta la ley de octubre de 1839. CORCUERA ATIENZA, Javier, Orígenes, ideología y organización del nacionalismo vasco 1876-1904, Siglo XXI de España Editores, Madrid, 1979, p. 12.190 Los fueros de Vizcaya (recopilados en 1452 y revisados en 1526), de Guipúzcoa (primera elaboración en 1375, recopilación definitiva en 1696), de Álava (origen en 1478) estuvieron en vigor hasta su abolición definitiva por ley de 21 de julio de 1876. FUSI, ob. cit., p. 51.
312
(1833-1840) y a la transformación de Navarra de reino en provincia (1841), las
cuatro provincias vivieron su plena madurez foral hasta 1868191.
Más tarde, tras la segunda guerra civil (1873-76), el 21 de julio de 1876 el
gobierno de Cánovas promulgó la ley abolitoria definitiva de los fueros vascos192;
el posterior régimen de conciertos económicos (Real Decreto de 28 de febrero de
1878) fue acogido con satisfacción193.
El desastre colonial, la crisis del Estado-nación, la formación de los
restantes nacionalismos periféricos, así como la expansión industrial y la
consiguiente transformación de la sociedad vasca194, contribuyeron al repunte del
nacionalismo vasco a partir de 1898, como reacción defensiva a la amenaza que
para la identidad cultural vasca que pudieran suponer los procesos de
modernización y de mezcolanza social.
A pesar de que el nacionalismo vasco sostiene que los fueros
constituyeron una expresión genuina de la “soberanía” vasca como sinónimo de
derechos históricos adquiridos, quizá podamos afirmar únicamente que
191 FUSI, ibid., p. 168.192 GARCÍA VENERO, Maximiano, Historia del nacionalismo vasco, Editora Nacional, Madrid, 1979, p. 228.193 La singularidad vasca reapareció a partir de 1878 cuando las tres provincias vascas quedan acogidas a un régimen de conciertos económicos (Real Decreto de 28 de febrero de 1878) por el que las contribuciones de aquéllas al Estado quedarían fijadas en un cupo, administrado por las respectivas diputaciones provinciales. FUSI, ob. cit., pp. 176-177.194 La estructura social industrial moderna vasca comenzó a fraguarse: amplia clase baja de trabajadores industriales, clase media (nuevos grupos profesionales) y pequeña clase alta (industriales y banqueros). Dicho despegue industrial, incrementó el bienestar social de la población vasca y convirtió a esas provincias vascongadas en meta de las migraciones interiores desde otras regiones españolas menos favorecidas.
313
configuraron una referencia sobre la cual ese nacionalismo cimentó su discurso
posterior, en ocasiones sin justificación histórica.
En cuanto al foralismo y el nacionalismo, tal vez podamos afirmar que
ambos son dos particularismos con semejanzas ideológicas, aunque inherentes a
circunstancias históricas diferenciadas, siendo el segundo una ideología política
post-foral que altera algunos presupuestos de aquél para erigirse en una suerte de
neofuerismo de corte federalista195, que presenta la realidad vasca como una
realidad que no admite subordinación a España, como un bien perdido a
recuperar.
Con la constitución del primer Directorio militar a cargo de Miguel Primo de Rivera (septiembre, 1923) comenzó un repliegue del nacionalismo en general, aunque curiosamente se disolvieron todas las Diputaciones provinciales a excepción de las vascas y navarra, debido a cierta simpatía de Primo de Rivera hacia esa región. El nacionalismo vasco, menos perseguido que otros movimientos en España, articuló y aprovechó un aparato eficaz de propaganda.
Tras el cese de Primo de Rivera en la jefatura del Gobierno (enero de
1930), su sucesor, el general Dámaso Berenguer, se propuso restablecer la
legalidad constitucional; bajo su mandato se produjo un fortalecimiento de las
tesis republicano-socialistas; sin embargo, el nacionalismo vasco no hizo ademán
de acercamiento alguno hacia los republicanos196, aunque un acontecimiento
posterior, si bien puede que no lo suficientemente significativo, señale lo
195 Así, al contrario que la teoría foralista tradicional, que consideraba la foralidad no un privilegio sino el resultado de un pacto voluntario con la Corona, el nacionalismo identificó los fueros con la Carta Magna original de unos hipotéticos Estados vascos soberanos. Al rechazar Sabino Arana y Goiri (1865-1903) y sus seguidores la teoría del pacto y la adhesión voluntaria de las provincias vascongadas a Castilla y a España, también negaron -y niegan- la esencia del verdadero fuerismo.196 GARCÍA VENERO, ob. cit., pp. 471-472.
314
contrario, ya que la primera población donde el 14 de abril de 1931 se proclamó
la II República fue Eibar, anticipándose a Barcelona y Madrid.
La inanidad de la minoría vasco-navarra y de los diputados vascos que no
acataron la II República resultó palpable; la mayoría republicana y socialista de
las Cortes Constituyentes fue absoluta, y desde esos primeros momentos del
nuevo Estado, dicha mayoría se enfrentó a una oposición entre pasiva y hostil.
Además, la minoría vasco-navarra consumó su ruptura irreversible tras la
aprobación de la Constitución el 9 de diciembre de 1931; ejemplo de dicha
separación fue la celebración del primer “día de la Patria” vasca -el Aberri
Eguna- bajo el signo de la indiferencia y la hostilidad hacia el nacionalismo. De
hecho, los diversos anteproyectos autonómicos vasco-navarros (1932, 1933)
contaron con la oposición navarra y con la de las derechas y los radicales197.
Durante la guerra civil (1936-39), el nacionalismo vasco se alineó con la
República y el Frente Popular constituido por republicano-socialistas y
comunistas; sin embargo, los nacionalistas navarros se decantaron por el apoyo al
alzamiento liderado por Franco. La implantación del Estatuto autónomo vasco se
197 Un ejemplo muy ilustrativo del enfrentamiento ideológico al respecto fue el protagonizado por José Calvo Sotelo y José Antonio de Aguirre. GARCÍA VENERO, ibid., pp. 561-562.
315
produjo mediante acuerdo entre el Frente Popular y el PNV, y el Gobierno
autónomo presidido por José Antonio de Aguirre quedó constituido durante los
primeros días de octubre de 1936.
Por su parte, el Gobierno vasco en el exilio no cejó en su empeño de
captar el mayor apoyo internacional posible a la causa nacionalista vasca, aunque
no se preocupó tanto por organizar la oposición en las Vascongadas. Los
nacionalistas radicales vascos contaron con la comprensión y el apoyo de
Francia, al menos hasta que la violencia etarra dejó su sello en suelo francés,
circunstancia que dio origen a un giro en la política francesa y en sus relaciones
con España, si bien este cambio ha sido, en términos históricos, muy tardío.
La causa nacionalista defendida a través de la violencia sufrió un revés en
el plano internacional -que entonces pareció definitivo- cuando en 1951, tras la
gran huelga en el País Vasco en la que participaron nacionalistas vascos, se
levantaron las restricciones de la ONU establecidas contra el régimen de Franco
y comenzó una amplia colaboración de Estados Unidos con España. Este
acercamiento estadounidense fue seguido por el ingreso de España en la
Organización Mundial de la Salud, la concesión de créditos importantes por
Washington, la expulsión por parte de Francia del gobierno vasco en el exilio
afincado en París (1951), el ingreso en la UNESCO (1952), y la firma de los
acuerdos bilaterales hispano-norteamericanos (Convenio de 1953). De igual
forma, ese mismo año, se suscribió el Concordato con la Santa Sede, y dos años
316
más tarde España ingresó en la ONU; todo ello no era sino el progresivo
reconocimiento internacional del régimen de Franco.
4.3. DEL ESTADO UNITARIO AL AUTONOMISTA
El Estado español que surgió tras la guerra civil estuvo inspirado en un
nacionalismo, prácticamente inexistente antes de 1923, caracterizado por el
antiseparatismo, la religiosidad y, en menor medida de lo que pudiera aparentar,
el militarismo, y que le convirtió en un Estado autoritario, fuerte y centralizador.
Como consecuencia de dicho espíritu, se derogó el Estatuto de Autonomía vasco
(y el catalán) y se suprimieron algunas de las manifestaciones de identidad
características vascas, aunque transcurridos los años sesenta y, sobre todo, a
partir de la transición democrática española, el Estado inició y desarrolló la
apertura actual.
Mientras tanto, la protesta regional adquirió tintes violentos, cuyo cariz
fue y es desconocido en las demás regiones españolas, llegándose incluso a
escuchar voces a favor de la “liberación nacional”. De resultas de la actividad
terrorista desarrollada por ETA, el Estado desencadenó la correspondiente
represión, mantenida desde 1968 hasta el fallecimiento de Franco (1975), y que
en cierto modo se reveló como muestra del fracaso -no había logrado disipar el
pleito histórico planteado por los nacionalismos- de ese modelo de Estado198 y se
convirtió en un catalizador de la conciencia vasca.
198 FUSI, ob. cit., p. 259.
317
Dado que en sectores nacionalistas subsiste la idea de que la transición
vasca fue, y en alguna medida lo sigue siendo, un proceso “arrancado” por el
pueblo vasco al sistema heredado del régimen franquista, parece conveniente
analizar cuál fue el especial significado de dicho régimen en el País Vasco, desde
su inicio hasta su final, para intentar interpretar hasta qué punto condicionó la
posterior transición vasca. Estas características fueron las que se enumeran a
continuación:
1. El franquismo en el País Vasco tuvo rasgos similares al del resto de
España: una dictadura militar; una única concepción de España, centralista
y vinculada al nacional-catolicismo; y una estructura política de derechas
organizada en el marco del denominado “Movimiento Nacional”.
2. No obstante, la instauración del franquismo en el País Vasco tuvo otros
rasgos propios, diferentes de los del resto de España, debido al:
a) Sentimiento de derrota nacionalista. Los derrotados tras la guerra
civil fueron, además de las fuerzas de izquierda (como en toda
España), los nacionalistas, sin que esto signifique que se tratase de
una contienda entre Euskadi y España.
b) Amplio respaldo de masas. En el País Vasco, el carácter de guerra
civil fue muy acusado, debido a que el sector sublevado contra el
318
régimen republicano gozó de un amplio respaldo social: el de la
burguesía industrial; el de los tradicionalistas de origen carlista; el
de la derecha católica; y el de los grupos empresariales ligados al
liberalismo dinástico.
Estas dos consideraciones hicieron que el sentimiento de
vencedores y vencidos fuese más acusado en el País Vasco que en
el resto de la geografía española. Este antagonismo y bipolarización
en la instauración del régimen franquista resulta crucial para
comprender su posterior desarrollo199, ya que el franquismo -con la
lógica preocupación tras la guerra civil por controlar la sociedad-
no sólo no se preocupó de lograr la legitimación popular, sino que
no se apoyó después en los sectores vascos que lo respaldaron
durante la confrontación armada, en especial, aquellos impregnados
de la ideología carlista.
De resultas de esta actitud del régimen, y a pesar de la adhesión
social que obtuvo merced a la desmovilización sociopolítica y a la
prosperidad económica del país, el franquismo contó desde sus
199 MONTERO, Manuel, “La transición y la autonomía vasca”. En UGARTE, Javier (ed.), La transición en el País Vasco y España, Servicio Editorial de la Universidad del País Vasco, Bilbao, 1998, p. 96.
319
orígenes con la oposición de los nacionalistas, las fuerzas de
izquierda y los sectores tradicionalistas descontentos con su
relegación200, que mantuvieron las espadas en alto durante la “paz
social” de Franco.
c) Represión de las diferencias y peculiaridades tradicionales vascas, y
de sus manifestaciones externas, siempre y cuando el régimen
entendiera que atentaban contra la unidad de España201.
d) Impulso desequilibrado de la industrialización, que además de
consolidar la importancia económica de la burguesía vasca,
sobredimensionó el sector siderúrgico en detrimento del de
servicios, modernizando de forma limitada el aparato productivo.
e) Inmigración masiva desde el resto de España, fenómeno que
provocó una transformación social profunda. A nuestros efectos, la
escasa planificación urbanística provocó la creación de barrios
obreros marginales, fruto del desarrollo rápido. Además, derivado
de la desmovilización sociopolítica impulsada por el régimen, la
acogida de estas masas obreras fue rápidamente acaparada por los
200 Hasta el punto de que en las regiones de tradición carlista fueron caldo de cultivo de nuevas tesis de corte nacionalista y de izquierda radical.201 No obstante, como señala Aguilar Fernández, en contra del mito de la superior magnitud represiva del régimen de Franco, en el País Vasco “no hubo más represalias al final de la contienda que en otras zonas de España”. AGUILAR FERNÁNDEZ, Paloma, “La guerra civil española en el discurso nacionalista vasco. Memorias peculiares, lecciones diferentes”. En UGARTE, Javier (ed.), ob. cit., p. 135.
320
desafectos al mismo, es decir, por la izquierda y por el
nacionalismo.
3. Desigual desarrollo de las fuerzas de oposición al régimen. Mediados los
años sesenta, surgió y se consolidó una oposición al régimen, aplacada,
eso sí, por la acomodación social debida a la prosperidad económica
creciente. Al desfase ideológico y al exilio de los dirigentes de los partidos
históricos socialistas y republicanos (no así comunistas), hay que unir la
compleja evolución del nacionalismo vasco, que se trata seguidamente.
4. Complejidad en la evolución del nacionalismo vasco, anclado inicialmente
en su confianza en una intervención exterior ante el alzamiento de Franco,
y al final decepcionado ante la evidencia de que a las fuerzas democráticas
occidentales les preocupaba mucho más la amenaza comunista soviética
que el autoritarismo franquista. Sin embargo, a pesar de dicha decepción,
el PNV no cambió su estrategia, lo que favoreció que, en 1959, surgiera
una nueva organización nacionalista, esta vez de signo radical: ETA. Fue
la ruptura más importante en la historia del nacionalismo vasco.
ETA fue muy activa, al contrario que el PNV, retomando con ímpetu el
espíritu sabiniano y radicalizando su postura hasta abandonar
definitivamente el nacionalismo tradicional para abrazar otro de índole
marxista, orientado a los “trabajadores” -en este sentido, la V Asamblea de
321
ETA resultó esencial- que les llevaría a defender la liberación del pueblo
vasco y la creación de una sociedad socialista en Euskadi. Fueron las
primeras épocas del MLNV y los balbuceos de un “frente nacional”,
ampliamente desarrollado en los últimos años.
5. La evolución de la Iglesia católica vasca, desde los años 60 en adelante,
desde el apoyo al régimen hasta la disidencia parcial, con lo que el
régimen franquista perdió el dominio total sobre uno de los resortes de
control ideológico y social, y pasó a convertirse en uno de los principales
frentes de oposición y elemento de deslegitimación del sistema202. Para
comprender el papel de la Iglesia en este proceso, es preciso diferenciar
cuatro niveles de actuación:
a) El nivel doctrinal, a cargo del Vaticano. Las cuestiones sociales
cobraron vigor bajo el papado de Juan XXIII y la posterior
celebración del Concilio Vaticano II, amparadas, sobre todo, por las
ideas post-conciliares que defendían la implicación de la Iglesia en
su ámbito social respectivo como instrumento de liberación de los
pueblos oprimidos. A esto hay que añadir la circunstancia de que la
Iglesia era uno de los pocos medios, si no el único, de integración
social de los inmigrantes en el País Vasco.
202 BARROSO, Anabella, “Influencias de la cultura política del final del franquismo en el comportamiento político de la transición: el caso de Vizcaya”, en UGARTE, Javier (ed.), ob. cit.,p. 251; ver también “Los conflictos sociopolíticos de las diócesis vascas de 1960 a 1975, pp. 257-259; y su tesis doctoral titulada Los conflictos de la Iglesia en el País Vasco al final del franquismo (1960-1975).
322
b) El nivel jerárquico, a cargo de la cúpula católica en España, y en el
País Vasco en particular. La jerarquía, en los inicios del régimen
franquista, se enfrentó a los religiosos contestatarios al mismo,
quienes constituyeron uno de los más claros núcleos de oposición
política. La tensión entre la jerarquía eclesiástica y parte del clero
vasco fue evidente en los años sesenta, aunque más adelante aquélla
fue adoptando posturas más conciliadoras con el nacionalismo,
hasta llegar a posicionamientos decididamente nacionalistas.
c) El nivel del clero (colectivo de sacerdotes), en general, que desde
1960 denunció la “persecución de las características étnicas,
lingüísticas y sociales” vascas. Hay que tener en cuenta que buena
parte de las vocaciones religiosas surgió en el ámbito rural vasco,
donde estaba más arraigada la conciencia nacionalista.
d) El nivel popular católico, articulado en organizaciones cristianas de
base surgidas y fuertemente implantadas en los barrios obreros, y
que, en pequeña medida, se extendieron en la sociedad vasca.
6. La evolución de la situación obrera y laboral, que fue derivando hacia una
conflictividad crónica, fruto de una mezcla de motivaciones estrictamente
económico-laborales y de índole política.
323
7. El significado del denominado Proceso de Burgos203, con el que, además
de pretender castigar la comisión de actos terroristas, el régimen de Franco
trató de dar un escarmiento político al nacionalismo vasco. Sin embargo,
esta actitud resultó contraproducente para los intereses de Madrid, por la
movilización de la opinión pública internacional y el efecto
propagandístico que supuso para ETA.
8. El espectacular rebrote de la actividad de ETA, que culminó con un hito,
el asesinato del Presidente del Gobierno, almirante Carrero Blanco, que
contribuyó de modo definitivo a la interpretación “rupturista” (frente a la
“pactista”) de la transición política, por lo cual este crimen resultó de una
importancia aparentemente decisiva para vencer al régimen de Franco. Sin
embargo, esta percepción es errónea, cuando no interesada, pues a
principios de los años setenta ya se escuchaban voces desde el propio
régimen que habían optado por la transición a la democracia. Más aún,
esta acción desencadenó una enorme incertidumbre política y podría haber
llegado a generar el descontrol del aparato estatal, poniendo en peligro la
transición que se iniciaría poco después. Es decir, el asesinato de Carrero
tuvo un efecto doble: permitir el surgimiento “incontrolado” de sectores
contrarios a la apertura democrática (con sus ventajas e inconvenientes
para el propio nacionalismo radical); y prestigiar al terrorismo de ETA (lo
cual fue, evidentemente, bueno para la propia organización terrorista).
203 Juicio en el que fueron procesados 15 dirigentes de ETA; 6 de ellos resultaron condenados a muerte, aunque las sentencias no se ejecutaron.
324
9. La descomposición del régimen franquista en el País Vasco, propiciada
por la violencia etarra y la situación y actitud de los partidos democráticos,
todavía en la clandestinidad, fueron factores que agravaron una
circunstancia característica del régimen en el País Vasco: la escasa
estructura civil del Estado en esa región (basada en el sector que se
convertiría en UCD), sujeta a la desafección de los funcionarios tras el
acoso político y terrorista al que fueron sometidos. En la medida que estos
hechos favorecieron el fin del régimen franquista en general, y en el País
Vasco en particular, los partidos de la oposición, como ya se ha dicho, aún
clandestinos, se felicitaron por ello y apoyaron, en cierto modo, este
desarrollo de los acontecimientos.
Vistas así las cosas, la situación en el País Vasco a mediados de los años
setenta, cuando se presagiaba el inminente fallecimiento de Franco y, con él, la
desaparición del régimen, se caracterizaba por una incertidumbre, común, por
otra parte, a la que se respiraba en el resto de España. A esta incertidumbre
contribuyó la “interpretación instrumental”204 que de la democracia realizó la
oposición anti-franquista, que la concibió, más que como la forma de expresión
de la voluntad popular, como el medio para desarrollar los respectivos idearios
partidistas, plagados, en aquellos momentos, de posiciones maximalistas
difícilmente reconciliables y de respaldo improbable por la clase media (la
204 MONTERO, ob. cit., p. 8.
325
mayoría de la población), clase que suele rehuir los radicalismos políticos.
Dicho radicalismo maximalista hizo que, en el caso concreto del País
Vasco y del nacionalismo vasco, la ideología primara sobre la realidad
sociopolítica, lo que convirtió casi en utópica la posibilidad de hallar un punto de
encuentro entre los independentistas nacionalistas y quienes deseaban mantener
la unidad territorial de España. Y, lo que es más grave, ese mismo radicalismo
maximalista nacionalista pervive hoy día, sin rebaja alguna en sus pretensiones a
pesar de las continuas concesiones del Estado hacia la CAV.
Otra causa de enrarecimiento de la situación vasca en los momentos
finales del franquismo e iniciales de la democracia fue la evolución a la baja de la
economía, tras varios años de crecimiento sostenido. En la base de este cambio se
hallan dos hechos de naturaleza diferente:
a) El primero de ellos, de carácter exógeno, fue la crisis del petróleo, iniciada
en 1973 y cuyas repercusiones tardaron unos años en materializarse en el
País Vasco. El descenso de la actividad económica cuestionó el modelo de
desarrollo aplicado a las provincias vascongadas, ya que repercutió de
modo especial en los sectores tradicionales (siderúrgico y naval) sobre los
que se había construido durante casi un siglo el potencial económico
vasco.
326
b) El otro, endógeno, fue el terrorismo, cuyas acciones en contra del tejido
empresarial -atentados, secuestros e “impuesto revolucionario”-
desanimaron a los inversores potenciales. En este sentido, tanto el Estado,
con su aplazamiento de medidas económicas conducentes a atenuar los
efectos de la crisis, como las fuerzas políticas vascas, con su preocupación
ideológica por encima de la situación y perspectivas reales, contribuyeron
a reforzar la gravedad de la situación económica.
Por último, cabe citar como características esenciales de los primeros
momentos de la transición en el País Vasco la propia transición protagonizada
por los partidos políticos (desde la clandestinidad a la legalidad democrática), y
su precariedad (por lo reducido, en algunos casos, de su aparato, con
implantación sectorial pero sin apenas estructura interna; sobre todo, esta fue la
situación de los partidos de izquierda). La derecha estaba articulada alrededor de
UCD, heredera del régimen de Franco y dirigida por Adolfo Suárez, y de AP,
refugio natural de la derecha vasca tradicional y de destacadas personalidades
ligadas al régimen anterior.
Las primeras elecciones democráticas en España, desaparecido el régimen
franquista, tuvieron lugar el 15 de junio de 1977, y fueron resultado directo de la
controvertida Ley de Reforma Política, aprobada en referéndum el 15 de
diciembre del año anterior. De los resultados de estas elecciones deducimos dos
conclusiones para el País Vasco:
327
1. El espacio electoral vasco mostró una acusada fragmentación.
2. La opción nacionalista superó a la no nacionalista, aunque la presencia de
ésta fue significativa. El País Vasco no era ni tan nacionalista ni tan
radical como habían presentado y anunciado los dirigentes de izquierda y
los abertzales.
Cuando en 1978 fue aprobada la Constitución, lo fue con el respaldo
expreso del 90% de los votos emitidos contra un 9% o un 13% de votos
negativos, según las provincias vascas, lo que en modo alguno permite equiparar
la abstención propugnada por los nacionalistas al rechazo, puesto que éste fue
una opción real no ejercida mayoritariamente por los nacionalistas.
La Constitución creó un sistema democrático con amplias garantías, pero,
y esto es lo más significativo a efectos de este trabajo, dibujó el Estado de las
Autonomías, que posibilitaría la elaboración y aprobación del Estatuto vasco;
previamente, el Gobierno de Suárez restableció el régimen de Conciertos
Económicos (abolidos en 1937 como represalia a las “provincias traidoras” de
Vizcaya y Guipúzcoa), que permitiría la recuperación de una amplia autonomía
fiscal y económica a las provincias vascongadas, verdadera antesala y eje de la
futura e inmediata autonomía, que llegó pocas semanas después de haberse
aprobado la Carta Magna.
328
El Estatuto, aprobado el 29 de diciembre de 1978 por un amplio sector
político (PNV, PSOE, UCD, EE, AP y PCE), fue el hito crítico de la transición
en el País Vasco. A grandes rasgos, tres son las características esenciales del
mismo:
Permitía un elevado autogobierno, superior al concedido por el de 1936,
con amplias competencias y una financiación regulada por el sistema ya
aludido de Conciertos Económicos.
Navarra quedó excluida del Estatuto, tanto por el deseo expreso de
socialistas y populares, decisión que tuvo una repercusión escasa entre los
nacionalistas, como por el de los propios navarros, que mantuvieron una
postura diferencial clara en las convocatorias electorales de 1976 y 1978.
Obtuvo el consenso de la mayoría de los vascos, excluyéndose a sí
mismos de esta aprobación los nacionalistas radicales y los grupos de
extrema izquierda.
En todo caso, ante los dos acontecimientos y marcos de referencia de la
transición política en España, y en el País Vasco en particular (Constitución y
Estatuto), a la vista de los resultados diferentes obtenidos en las respectivas
aprobaciones de los dos textos legales marco, y a tenor de la diferente postura
329
que el propio nacionalismo había mantenido (abstención constitucional205 y
aprobación estatutaria), este nacionalismo moderado se encontraba en una
encrucijada:
O aceptaba el Estatuto como la casa común de las fuerzas democráticas
que habían aprobado mayoritariamente la Carta Magna y el “hijo de ésta”,
el Estatuto;
o bien interpretaba el mayor respaldo vasco al Estatuto como una opción
excluyente en detrimento de la Constitución, quedando el Estatuto como
única referencia y punto de partida en el camino hacia la independencia,
en concurrencia con los fines radicales.
Esta doble opción se ha mantenido en el nacionalismo hasta nuestros días,
aunque con una apuesta progresiva hacia la segunda postura, prescindiendo del
consenso entre ese movimiento y las restantes fuerzas democráticas no
nacionalistas, y tratando de liderar un proyecto de “construcción nacional”206
compartido -liderado, más bien- por los nacionalistas radicales.
El propio Estatuto, en los términos en los que se redactó, ha propiciado la
consolidación de esa segunda opción, ya que el traspaso de competencias desde
205 El nacionalismo se apropió de la abstención “técnica” -la de quienes nunca votan- para presentarla como respaldo a su postura. En realidad, la abstención “política” podría cifrarse sólo en un 20-25%. Además resulta falaz asimilar abstención a voto negativo, porque de igual forma cabría asimilarla al voto positivo.206 Es decir, un proyecto que busca la creación de un Estado para Euskal Herria.
330
el Gobierno central al autonómico se negocia caso por caso, por lo que el sistema
propicia una dinámica en la que la cesión de competencias viene presidida por el
ejercicio de la correspondiente presión nacionalista, pudiendo ser presentada
como una victoria política del nacionalismo frente al poder central del Estado.
Esto encierra una de las mayores contradicciones del nacionalismo, pues
mientras que los vascos respaldaron de forma mayoritaria la autonomía, son los
propios nacionalistas -moderados y radicales- quienes se oponen a la voluntad de
la ciudadanía vasca.
Así, cuando el 17 de julio de 1979 se llegó al acuerdo en la redacción del
Estatuto de Autonomía vasco207, y con él al establecimiento de una comunidad
autónoma vasca bajo el nombre de Euskadi, con instituciones propias de
autogobierno y amplias competencias208, el proceso autonómico estatal comenzó
a materializarse, aunque bajo un intento de tutela complementaria a cargo de la
Ley Orgánica para la Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA),
aprobada en julio de 1982 a instancias de Rodolfo Martín Villa, tras el intento
fallido del golpe de estado de 23 de febrero de 1981.
A pesar de la polémica surgida en torno a dicha LOAPA, recurrida ante el
Tribunal Constitucional por los nacionalistas vascos y catalanes, y ganados los
207 Fue elaborado en noviembre de 1978 por la Asamblea de Parlamentarios Vascos y aprobado en Guernica por el Legislativo autonómico el 29 de diciembre de ese mismo año.208 Gobierno y parlamento propios; co-oficialidad del castellano y del euskera; amplia autonomía fiscal; policía autónoma; amplios poderes exclusivos en materia de educación, cultura, obras públicas, justicia y seguridad social. FUSI, ob. cit., pp. 268-269.
331
correspondientes recursos por el Gobierno, la LOAPA estabilizó el proceso
autonómico homogéneo para todas las Comunidades Autónomas hasta su
culminación en 1983, bajo el Gobierno socialista, dándose por zanjado el proceso
constituyente autonómico.
En todo caso, la aprobación del Estatuto209 (25 de octubre de 1979) dio
paso a la autodisolución del Gobierno vasco en el exilio en diciembre de 1979, ya
que el País Vasco había recobrado -y más tarde superado con creces- la
autonomía alcanzada en la década de 1930. Durante la primavera de 1980 fueron
elegidos el Parlamento y el Gobierno vascos, presidido éste por Carlos
Garaicoechea, que lo constituyó formalmente en abril de 1980.
De esta forma, el recién estrenado sistema autonómico creía haber
solucionado uno de sus problemas esenciales ya en aquel entonces, el terrorismo
de ETA, mediante la descentralización del Estado. En realidad, este
reconocimiento de la singularidad de la región vasca fue considerado insuficiente
por los nacionalistas. Aunque rebasando la acotación temporal de la presente
tesis, conviene señalar una evidencia clara de dicha insatisfacción; en efecto,
años más tarde, los nacionalistas vascos, catalanes y gallegos suscribieron la
Declaración de Barcelona (16 de junio de 1998), en la que sostuvieron que
permanecía irresoluta “la articulación del Estado español como plurinacional” y
209 El Estatuto fue aprobado en referéndum por una amplia mayoría (más del 90%), aunque con índice de abstención alto (cercano al 40%), ratificado por el Parlamento español, y finalmente por el Rey (Ley Orgánica de 18 de diciembre de 1979).
332
que había que reconocer las “realidades nacionales” de Cataluña, Euskadi y
Galicia.
La ilusión autonómica -la presunción de que el establecimiento de un
modelo de Estado autonómico sería el punto final del problema nacionalista en
general, y del vasco en particular (sobre todo, el terrorismo de ETA)- se
demostró equivocada. Como sostiene Fusi, la explicación de esta “sorpresa”
anunciada reside en la nula dependencia entre los nacionalismos y la estructura
del Estado, ya que aquellos no son consecuencia del carácter centralista de éste,
sino “realidades históricas resultado de largos procesos de consolidación y
vertebración de la propia personalidad o identidad cultural diferenciada”210. En
cierto modo, la nueva articulación estatal suponía, en alguna medida, una cierta
desnacionalización del modelo que había quedado configurado como tal211 por
vez primera en la Constitución de Cádiz de 1812 -tras la crisis de 1808, cuando
España se quedó prácticamente sin Estado-, lo que justificaría parte del debate
permanente que sobre la cuestión está vigente en nuestro país.
4.4. EL RECORRIDO ESTATUTARIO VASCO
El primer proyecto de Estatuto de Autonomía vasco fue el conocido con el
sobrenombre de Estatuto de Estella (presentado en la Magna Asamblea de
Ayuntamientos el 14 de junio de 1931), surgido como elemento integrador entre
210 FUSI, ob. cit., pp. 275-276.211 Para una aproximación interesante a la aparición y consolidación de una nación como una entidad cambiante, ver FUSI, ibidem, pp. 38-40.
333
nacionalistas, tradicionalistas y dinásticos ante el sector constituyente, con la
pretensión básica de defender unas instituciones provinciales dotadas del mayor
número posible de competencias. Este régimen no prosperó a causa de la
anticonstitucionalidad que supuso la atribución de excesivas competencias en
materia de relaciones exteriores (Iglesia y el “Estado Vasco”) y una exigencia en
línea con el talante étnico-excluyente del nacionalismo vasco (exigencia de 10
años de residencia en el País Vasco para el ejercicio de los derechos políticos de
los no naturales vascos)212. A la vista del fracaso del proyecto, resulta al menos
sorprendente la importancia simbólica que se le concede por parte de los sectores
nacionalistas vascos.
El segundo Estatuto de Autonomía (primero que fue aprobado)
surgió en 1936 (ratificado por las Cortes el 1 de octubre) de resultas de
las buenas relaciones entre el PNV, entonces partido católico situado en
el centro político vasco, y el Frente Popular, coalición de izquierdas con
mayoría absoluta en las Cortes de 1936, al oponerse aquél a la
sublevación militar del 18 de julio de ese año. La razón de esta oposición,
y de esa confluencia de izquierdas y del centro-católico político, fue la
garantía ofrecida en septiembre de 1936 por el Frente de que, en caso de
victoria electoral del populismo, los nacionalistas obtendrían la
autonomía deseada para Euskadi, principal reivindicación nacionalista
desde la instauración de la República en España en 1931.
212 CORCUERA, Javier, “Estatutos de Autonomía: País Vasco”. Tomado de BLAS GUERRERO, Andrés de, Enciclopedia del nacionalismo, Alianza Editorial, colección Gran Bolsillo, 1999, pp. 191-193.
334
Este Estatuto, aprobado en referéndum por el pueblo vasco en 1933, era
muy diferente al proyecto anterior; ahora se apoyaba en la Constitución, que
establecía un modelo de Estado “integral”, potencialmente “regionalizable”; el
Estatuto, de inspiración izquierdista, creaba la “región autónoma” vasca y no
mencionaba la eventual incorporación del Navarra; el carácter foralista y
provincial era casi inexistente. El esfuerzo del primer Gobierno vasco (formado
el 7 de octubre de 1936) se centró en la vertebración de una amplia
administración burocrática propia de una especie de auténtico “Estado vasco”
soberano y casi independiente, imagen favorecida por las circunstancias de la
guerra civil. El fin de la autonomía del País Vasco llegó en junio de 1937 con la
ofensiva militar del general Mola y la toma de Bilbao, y con este final el de un
régimen estatutario de mínimos que alcanzó considerables cotas de autonomía213.
El tercer y último Estatuto de Autonomía del País Vasco (diciembre de
1979) es el vigente y conocido como de Guernica214, una de las consecuencias de
la Constitución de 1978, en aplicación del principio de autonomía de las
213 GRANJA, José Luis de la, “Estatuto de 1936 y primer Gobierno vasco”. Tomado de BLAS GUERRERO, Andrés de, Enciclopedia del nacionalismo, Alianza Editorial, colección Gran Bolsillo, 1999, pp. 193-195.214 El texto final es el resultado de un anteproyecto sancionado por la Asamblea de Parlamentarios vascos en Guernica el 23 de diciembre de 1978, a excepción de HB, sometido a referéndum del electorado vasco el 25 de octubre de 1979, y posteriormente aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre. Los trámites fueron guiados por el Consejo General del País Vasco, órgano de gobierno del régimen preautonómico, en el marco del mandato constitucional hacia las nacionalidades históricas.
335
regiones, provincias y municipios, y de la distribución territorial del poder.
El Estado democrático comenzó reconstruyendo su estructura territorial
atendiendo las demandas de autogobierno de las regiones. No obstante, entre el
proceso de 1931 y el del período 1976-1981 existe una diferencia: mientras que
con el primero se trató de solventar la cuestión catalana, con el segundo el Estado
buscó atender al unísono tanto las demandas de los nacionalismos históricos -
vasco y catalán- como las de las restantes regiones (demandas a veces débiles y
artificiales), mediante la instauración de un sistema uniforme de autonomías215.
En este sentido, la democracia española y la Constitución de 1979 trajeron
consigo un modelo cuasifederal en el que el punto de partida no fueron diversas
comunidades separadas que mutuamente acordaron unirse, sino de una
comunidad española, hasta la fecha articulada de forma unitaria, que buscó la
diferenciación de las diversas entidades que la integraban.
En todo caso, la aprobación del Estatuto vasco supuso la parcial
superación de la dinámica de bloques enfrentados entre partidos nacionalistas y
no nacionalistas, dejando aislados a los nacionalistas radicales, y se reveló desde
sus comienzos como un eficaz instrumento de integración política y de
normalización de las relaciones entre los Gobiernos autonómicos y centrales216, a
pesar de la política excluyente de las fuerzas políticas nacionalistas, sobre todo,
215 FUSI, ob. cit., p. 262.216 CORCUERA, Javier, “Estatuto de Guernica”. Tomado de BLAS GUERRERO, Andrés de, Enciclopedia del nacionalismo, Alianza Editorial, colección Gran Bolsillo, 1999, pp. 195-197.
336
en el ámbito de la cultura y de la lengua, y de su actitud ante el fenómeno
terrorista de ETA. Ambos aspectos están en el origen de las disputas políticas que
jalonan la transición y consolidación democrática española.
No obstante, en este punto se pone de manifiesto la adulteración del
moderno nacionalismo separatista vasco y del moderado que en ocasiones le
acompaña, y bien sumiso, en contra de lo recogido en el Estatuto de Autonomía:
su redacción no trata de reivindicar la constitución histórica del País Vasco, cuya
historia, por cierto, lo llevó a federarse con los demás pueblos españoles, sino de
establecer una organización autónoma de corte estatal, semejante a la que se
ejerce desde el poder central, tratando de aprovecharse –aunque para el
nacionalismo se trate a veces de abusar- del carácter “federalizable” de nuestra
Constitución actual, que ampara ese federalismo o regionalismo autonomista
precisamente como opción justificada por la Historia, a pesar de que la
federación no ha logrado alcanzar su consagración jurídica217.
El carácter separatista del nacionalismo vasco, tanto moderado como
radical aunque en diferente medida al menos en su expresión, es gradual e
interesado: no acepta el marco constitucional salvo en la medida que le sirve a
sus fines y le faculta para desarrollar políticas excluyentes y obtener beneficios
de partido en perjuicio del interés general vasco y español. Estas prácticas han
sido favorecidas, unas veces, por circunstancias electorales y de equilibrio de
217 GAMBRA, op. cit., pp. 218-222.
337
poder (alianzas pre y post-electorales); otras, por simple torpeza de las elites
dominantes; en ocasiones, por el temor de la clase dirigente nacional a que el
ejercicio de la autoridad fuese mal interpretado como el regreso a prácticas de un
cierto “autoritarismo democrático”.
4.5. LEGITIMACIÓN DE LA TRANSICIÓN VASCA
Desde las primeras elecciones democráticas de 1977, la población vasca
ha participado en veintiuna consultas electorales218, contribuyendo así a la
institucionalización autonómica. Por tanto, las elecciones autonómicas revisten
un significado especial a la hora de analizar la legitimación del proceso
autonómico y el arraigo institucional vasco, que de forma evidente influye en la
consolidación democrática en España, estableciéndose una reciprocidad entre
ambos procesos. Podemos afirmar que desde que se sancionara el Estatuto de
Autonomía vasco, la institucionalización autonómica se ha ido convirtiendo en
realidad, formando parte del concepto global de consolidación219.
218 Tres de referenda (en 1978 de aprobación de la Constitución Española; en 1979 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco; y en 1986 de ratificación del ingreso español en la OTAN), siete elecciones legislativas españolas (1977, 1979, 1982, 1986, 1989, 1993, 1996 y 2000), seis autonómicas al Parlamento Vasco (1980, 1984, 1986, 1990, 1994, 1998, 1999), en seis municipales y forales, y cuatro elecciones al Parlamento Europeo, celebradas siempre en coincidencia con algún otro comicio.219 LLERA RAMO, Francisco J., “Panorama Social de la C. A. de Euskadi”, Euskobarómetro, Instituto de Estadística de Euskadi (EUSTAT). http://www.lg.ehu.es/cpvweb/pags-directas/índice/EUSKOBARÓMETRO (08.10.2000).
338
Seguiremos la evolución de la situación política en el País Vasco con
arreglo a la clasificación del profesor Llera; los períodos220 de la evolución
política del País Vasco son los siguientes:
La transición política vasca (1977-1979).
La institucionalización interna (1980-1984).
La crisis del nacionalismo hegemónico (1984-1986).
La consolidación democrática en la CAV (1986-1998).
La pacificación y normalización política (1999 en adelante).
A continuación, se presenta un esquema resumen de los mismos (Tabla
4.1.).
220 Mantenemos esta clasificación, a pesar de su tono triunfalista (a tenor de la denominación del último período) derivado de que cuando el profesor Llera elaboró el informe, la tregua de ETA estaba en vigor y entonces fue habitual apostar por la irreversibilidad del cambio de actitud de la organización terrorista.
339
Tabla 4.1. Evolución de la transición en el País Vasco. Períodos1. Transición(1977-1979)
2. Institucionalización(1980-1984)
3. Crisis nacionalista(1984-1986)
4. Consolidación(1986-1998)
5. Pacificación(1999-)
Inicio Primeras elecciones generales (15 de Junio de 1977).
Elecciones autonómicas (9 de Marzo de 1980).
Segundas elecciones autonómicas de 1984.
Terceras elecciones autonómicas de 1986.
Sextas elecciones autonómicas de 1998.
Acontecimiento más señalado
Refrendos constitucional y estatutario.
Estreno del proceso descentralizador autonómico.
Crisis política nacionalista. Realineamiento electoral tras victoria socialista. Primer Gobierno de coalición PNV-PSE.
Declaración de tregua por parte de ETA.Pacto de Estella.
Característica más acusada
Política de pactos. Fin de la política de pactos e inicio de la política de adversarios.
Crisis en el nacionalismo por el modelo institucional.
Pacto de Ajuria Enea (regreso del pacto) y posterior ruptura.
Polarización entre nacionalistas y autonomistas.
Nacionalistas Entre 1977 y 1979, el nacionalismo vasco pasa a ser mayoritario.Escisión en la izquierda abertzale (ETAm-ETApm, para dar lugar a HB y EE).Deslegitimación del proceso constituyente.
Hegemonía peneuvista y refuerzo del control del proceso institucionalizador por el nacionalismo.
Fractura y escisión de EA.Giro estratégico para aliarse con los socialistas.
Fin de la mayoría absoluta parlamentaria.Retorno posterior del dominio nacionalista (1990).Giro soberanista del PNV.
Desplazamiento hacia tesis radicales anti-sistema. Formación de Gobierno de coalición nacionalista.
Radicales Protagonisno de ETA. Abstencionismo electoral. Asesinato de E. Casas Incremento del respaldo de la izquierda abertzale.Estrategia de desestabilicación: incremento del terrorismo.
Debilidad. Declaración de tregua.
No nacionalistas Dificultades de organización del centro-derecha heredero del franquismo.Las opciones estatales aparecen con relativa fuerza.
Reinserción social e inicio de conversaciones entre Gobierno central y EE y ETApm.
Acercamiento socialista al nacionalismo.
Triunfo electoral del socialismo.Éxito de UA.
Ascenso del respaldo electoral del PP y ligero descenso del PSE.
Elaboración propia, con base en LLERA RAMO, Francisco J., “Panorama Social de la C. A. de Euskadi”, Euskobarómetro, Instituto de Estadística de Euskadi (EUSTAT). Ver http://www.lg.ehu.es/cpvweb/pags-directas/índice/EUSKOBARÓMETRO (08.10.2000).
340
La transición política en el País Vasco sigue, en líneas generales, la
secuencia cronológica de los acontecimientos que marcaron la transición
española en su conjunto -el referéndum para la reforma política, el fin de las
Cortes del régimen de Franco, las elecciones constituyentes de 1977, la
aprobación del texto constitucional, el desarrollo de los procesos autonómicos, la
puesta en marcha de las instituciones democráticas- aunque caracterizada por
unas singularidades propias: la inclusión del “problema vasco” en la
Constitución; la peculiar respuesta vasca al referéndum constitucional; el debate
acerca del Estatuto y el referéndum aprobatorio; y la puesta en marcha del
Gobierno autonómico. Estas peculiaridades han influido en una cuestión clave en
todo proceso de transición y consolidación democrática: la legitimación del
mismo y de las instituciones de él resultantes.
Está fuera de toda duda que el Estado español, bajo el modelo único en
Europa del Estado Autonómico, está arropado por la legalidad necesaria, y por
tanto su legitimación queda fuera de toda duda; sin embargo, el nacionalismo
vasco supone un cuestionamiento de ésta, en esencia, por los siguientes factores,
referidos tanto a las actuaciones del Estado como a las del nacionalismo
gobernante en el País Vasco:
1. La limitada adhesión legitimadora del PNV (cuando no su rechazo más o
menos parcial), cuya manifestación más evidente fue su abstención en el
197
referéndum constitucional. El principal y más inmediato efecto es la
tensión en las relaciones entre los Gobiernos de Vitoria y Madrid.
2. El rechazo frontal por parte de HB a la política institucional derivada de la
Constitución y del Estatuto, reivindicando otro marco jurídico-político
nuevo.
3. La actuación en materia de orden público desarrollada por el Estado
español en los primeros años de la democracia, como -prácticamente- la
única respuesta que el Estado concedió a la cuestión de la violencia vasca,
lo que llevó a un cierto descrédito estatal. También se produjo una
deslegitimación por inacción: la amnistía tardía; la legalización de la
ikurriña; el criterio restrictivo de la LOAPA; lo que fue, para algunos, en
suma, falta de visión por parte del Estado acerca del papel del
nacionalismo y del PNV.
4. La escasa o nula alternancia política en el País Vasco, aunque este
fenómeno sea el resultado legítimo de un proceso democrático, sometido,
eso sí, parcialmente a la presión del terror.
La falta de consenso hizo que, en las fechas próximas a la aprobación del
Pacto de Estella, se siguiera hablando en España y, en especial, en el País Vasco,
de la necesidad de una “segunda transición” o, de otro modo, de la existencia de
198
“déficit democrático”. A pesar de que la transición democrático-estatutaria estaba
finalizada desde el punto de vista “cuantitativo”, y de que desde la óptica
cronológica se puede decir que se encontraba a la par que la española en su
conjunto, todavía quedaban algunas cuestiones por resolver y fueron las que
constituyeron el núcleo de los debates y de la situación en esos años. Las
diferencias “cualitativas” que dificultaban el consenso y constituían la
peculiaridad de la transición política en el País Vasco eran las siguientes:
La pluralidad (o fragmentación) real de la comunidad nacionalistas vasca,
puesta de manifiesto con los movimientos disidentes que dieron origen, en
1986, a la escisión de la que surgió EA.
La mutación de dicha realidad plural nacionalista, que durante los años
ochenta apostó por la necesidad de consenso inter-partidos (ver resultados
de las elecciones) y que, desde finales de los años noventa y durante el
año 2000, parece decantarse por una acción más enérgica de corte no
nacionalista, en el marco del Pacto de Ajuria Enea.
Dicho deslizamiento pareció estar derivando en que la esperanza colectiva
vasca y española se cifraba no tanto en reclamar un cambio de actitud real y
contrastable del PNV (en esencia, las aspiraciones nacionalistas contemplaban el
arrinconamiento de los idearios y pactos con el nacionalismo radical) como en
confiar en la capacidad de las fuerzas políticas vascas no nacionalistas para
199
convertir en inoperante -desde el punto de vista electoral - al nacionalismo
moderado. Las elecciones de octubre de 2000 demostraron lo vano de dicha
esperanza.
Del estudio de la evolución de la transición española y su reflejo en el País
Vasco cabe señalar sucesivas fases de:
1. Equívoco o malentendido desde el inicio de la transición, acerca de su
verdadero carácter, consistente en sostener que hubo ruptura y no pacto.
En el País Vasco nacionalista se supone que la transición fue un proceso
surgido de abajo arriba, fruto de la presión popular que socavó y derrumbó
al régimen construido bajo Franco; y no un acuerdo o pacto entre las
fuerzas democráticas y los ámbitos rectores del propio régimen. Este
malentendido, tradicionalmente bien acogido por la sociedad vasca por lo
que de “recuperación” tuvo el asentamiento de la democracia en España y
el establecimiento estatutario en el País Vasco, es favorable al
planteamiento nacionalista; continúa condicionando la realidad
sociopolítica vasca; y es utilizado por los detractores parciales o totales -
los nacionalistas, claro está- para cuestionar la legitimidad democrática del
sistema actual.
2. Desarrollo anómalo de la transición, en términos absolutos -en el País
Vasco, en sí mismo- y relativos -con relación al resto de España-. En
200
efecto, la transición española en el País Vasco estuvo marcada desde sus
orígenes por la violencia terrorista y por un nacionalismo que, en sus
diferentes corrientes moderada y radical, sujeto a fuertes tensiones
internas, cuestionaba todo el proceso. En cuanto al terrorismo, fenómeno
apoyado de forma minoritaria aunque no despreciable por la población
vasca, hay que señalar que no constituye expresión de la voluntad de los
vascos, quienes apostaron y apuestan por una democracia pacífica.
3. Éxito limitado de la transición, derivado de la elevada abstención vasca en
el referéndum constitucional. Este hecho favorece la interpretación de que
el régimen constitucional y estatutario nació con un “déficit democrático”,
aunque no justifica el resultado, ya que el rechazo abstencionista provino
de las discrepancias peneuvistas y, si se quiere, nacionalistas en general, y
no de una posición común de la generalidad de los vascos, ya que la
sociedad en el País Vasco acogió de buen grado el nuevo régimen
democrático y el sistema de partidos, con independencia de las diferentes
percepciones acerca de lo que debería ser el desarrollo autonómico.
Para ir concluyendo, creemos que la transición desde el franquismo
hasta la democracia no fue una ruptura, sino una negociación o pacto entre
todas las fuerzas políticas -se reconoció al hasta entonces ilegal Partido
Comunista- que supieron legitimar la democracia no sólo utilizando el
respaldo de los votos, sino adaptando las instituciones estatales heredadas
201
del anterior régimen a la nueva sociedad democrática, llegándose a
convertir en verdaderos garantes del nuevo sistema.
Sin embargo, en el País Vasco nacionalista la recuperación de la
democracia, más allá del enorme pacto que supuso la elaboración del Estatuto,
fue entendida como una victoria parcial y tardía de los vencidos en la guerra civil
sobre sus antiguos vencedores, una especie de desagravio para el conjunto del
pueblo vasco ante todo lo que representaba la España de Franco. La traducción
de todo ello fue la recuperación de las instituciones que habían regido la vida
vasca durante la república, legitimadas por la historia y por el origen.
En España, los partidos políticos aceptaron la Constitución como modelo
supremo de programa político común, en el que tuviera cabida todas las
formaciones políticas y todos los españoles, y el Estado español reconoció la
nacionalidad vasca democráticamente constituida. Sin embargo, el PNV no
reconoció al Estado y a la nación española, y se mantuvo la reivindicación de la
recuperación del fuerismo como la recuperación de una supuesta soberanía
perdida. Esta es la razón por la que los procesos constituyente y estatutario
fueron interpretados por el PNV como si el Estado español reconociera y
aceptara los postulados políticos e ideológicos peneuvistas. Así, la aceptación
constituyente de las reclamaciones nacionalistas vascas no obtuvo, por contra,
sino el rechazo, visible en el referéndum constitucional de 1978.
202
Mucho y nada ha cambiado el PNV (y ya hemos visto que prácticamente
es lo mismo hablar de este partido que del nacionalismo o del Gobierno vasco
hasta la fecha) desde que en el Congreso de 1916 se estableciera como objetivo
político del partido la derogación de las leyes que abolieron los fueros, dejando
entrever que el restablecimiento de las Juntas Generales provocaría la automática
disolución del PNV, dado que su misión histórica se habría visto cumplida. Sin
embargo, cuando la Constitución de 1978 se encargó de ello, el PNV,
sorprendentemente, se mantuvo en sus trece, como supuesto garante perpetuo de
la reclamación nacionalista.
Ante esta postura, es preciso plantearse de nuevo cómo el PNV es capaz
de dar una respuesta contradictoria a la sociedad vasca y al resto de la sociedad
española. La razón vuelve a ser la misma: la aceptación de la Constitución por
parte del PNV supondría, para el nacionalismo vasco, la negación de los derechos
anteriores a la propia Constitución de los que él mismo es celoso guardián, por lo
que el Estado no tenía derecho alguno a limitarlos mediante la Carta Magna. Es
decir, que el reconocimiento de la nacionalidad vasca ha sido interpretado por el
nacionalismo vasco como la confirmación de la ilegitimidad del Estado español
para gobernar en el País Vasco221.
En directa relación con esta actitud del PNV ante la Constitución está la
que mantuvo en la redacción y aprobación del Estatuto de Guernica; los 221 Ejemplo reciente de los intentos de deslegitimación de las instituciones democráticas por parte del nacionalismo son las declaraciones de Arzalluz cuando, refiriéndose a la Monarquía, sostuvo que «en nuestro país el Rey no pinta nada (...) porque es el Rey de España”. ARZALLUZ, Javier, http://abc.es/especial/documentos/vascos/noticias/0103001.asp (1-3-2000).
203
nacionalistas se mostraron hasta el último momento constructivos hacia el
Estatuto que les otorgaría el régimen de autogobierno más amplio no sólo de
entre las diferentes Comunidades Autónomas (CCAA) de España, sino en el
conjunto de las diferentes entidades que componen los Estados más
descentralizados de Europa. Sin embargo, reclamaron la inclusión de una
disposición adicional de lo más imprecisa, garantizando que la aceptación del
régimen autonómico estatutario no implicaría renuncia alguna a los derechos que
“le hubiera podido corresponder en razón de su historia”. Con ese anexo, el PNV
convirtió el Estatuto en un acuerdo de mínimos que le ha permitido participar del
juego democrático a fin de alcanzar su objetivo estratégico último.
En la reclamación nacionalista, el PNV se arroga el derecho de ser el
depositario y centinela de una especie de “única solución posible” al futuro vasco
y de una “única ideología aceptable” por y para los vascos, de modo que si los
demás partidos políticos no acceden a las pretensiones nacionalistas, se
convierten automáticamente en enemigos, como si el nacionalismo vasco fuera
un movimiento político en busca de un autogobierno perdido y de la atenuación
española en el País Vasco.
CAPÍTULO 5
204
GÉNESIS DEL ACUERDO DE BELFAST Y DEL PACTO DE ESTELLA
5.1. LA SECUENCIA TEMPORAL DE ACUERDOS QUE CONDUJO AL
ACUERDO DE BELFAST
En este capítulo, intentaremos sistematizar el estudio de los sucesivos
puntos de encuentro protagonizados por los principales actores en Irlanda, es
decir, el estudio de los diversos acuerdos y tratados que jalonan la historia del
conflicto, a fin de mostrar la filosofía que los inspiró, sus aspectos comunes, las
variaciones que presentaron, los efectos producidos, y, en su caso, las razones por
las que fracasaron. Aunque las denominadas Declaraciones Conjuntas firmadas
por los Gobiernos de Londres y Dublín no gozan de la misma categoría que un
Acuerdo o un Tratado, señalaremos alguna que consideramos significativa
porque, en esencia, constituye otra materialización del entendimiento entre los
Ejecutivos británico e irlandés sobre la cuestión.
A partir de este apartado, abandonaremos en la medida de lo posible la
descripción y explicación de la situación en Irlanda del Norte mediante un
205
esquema cuasi-cronológico, abordándola desde una perspectiva funcional, aun
sin abandonar por completo la secuencia temporal.
Comenzaremos por el período parlamentario de Stormont, para dar cuenta
de sus principales características, a fin de ilustrar las consecuencias de su
actividad política sobre la situación actual, las razones por las que fue disuelto y
las posibilidades que ofrece su reactivación después del Acuerdo de Belfast de
1998. También repasaremos los principales hitos del primer parlamentarismo de
Stormont (1921-1972) que culminaron con la derogación de esta Cámara por
parte de Londres, hasta que fue restablecida tras el Acuerdo de 1998.
Los Acuerdos y Tratados, así como alguna Declaración, que serán
analizados seguidamente son los siguientes:
Tratado Anglo-Irlandés de 1921.
Acuerdo de Sunningdale de 1973.
Acuerdo Anglo-Irlandés de 1985.
Declaración Conjunta de Downing Street de 1993.
Documento marco Frameworks for the Future de 1995.
Acuerdo de Viernes Santo de 1998.
206
5.1.1. La primera etapa de parlamentarismo de Stormont
5.1.1.1. Características
Los rasgos característicos del período parlamentario de Stormont entre
1921 y 1972 permitirán descubrir las razones por las que la Cámara fue disuelta,
a pesar de ser un poder norirlandés controlado absolutamente por los unionistas,
pasando de la situación de autogobierno (Home Rule) a la de gobierno desde
Londres (Direct Rule), en nada deseada por el Estado británico, en contra de lo
que pudiera parecer. Estos rasgos son los siguientes:
Sectarismo (o comportamiento antidemocrático)
Despliegue militar británico en Irlanda del Norte
Inhibición británica a intervenir en Irlanda del Norte
a) Sectarismo (o comportamiento antidemocrático)
Sobre la discriminación sufrida por los católicos hay numerosos estudios,
cada uno de ellos aceptando un mayor o menor grado de presión unionista; sin
embargo, todos coinciden al señalar los ámbitos en los que el sectarismo
207
protestante actuó: elecciones, empleo, policía, política regional y vivienda222.
Si bien las discriminaciones apuntadas en contra de los católicos tuvieron su
relevancia en la configuración del conflicto, nos detendremos algo en dos de ellas –
derechos civiles y policía- por lo que de evidencia tienen en la situación actual del
conflicto y por cuanto puede resultar de ilustrativo más adelante, cuando abordemos la
vertiente vasca del presente trabajo, poniendo de manifiesto una vez más la cercanía de
la historia en Irlanda del Norte.
El origen de la discriminación en materia de derechos civiles se halla en la
modificación interesada de los límites de las circunscripciones electorales locales
por parte de las autoridades norirlandesas -unionistas- a fin de crear zonas de
mayoría protestante. Este fenómeno, conocido como gerrymandering, unido a la
abolición del sistema proporcional en las elecciones legislativas desde 1929,
llevó a que ya en aquellas fechas, el control unionista local se acercara al 85% de
222 Las distintas interpretaciones se pueden encontrar en WHYTE, John, “How much discrimination was there under the unionist regime 1921-1968?”, en GALLAGER, Tom, O’CONNELL, James, Contemporary Irish Studies, Manchester University Press, Manchester, 1983; en la obra de McCANN, Eamonn, War and an Irish Town, Pluto Press, Londres, 3ª ed., 1974, 1980 (1993) se rebaja el nivel de agresión en contra de los católicos. También son interesantes las reflexiones de ALONSO, Rogelio, ob. cit., pp. 134-139; y la información contenida en el Informe Cameron, Disturbances in Northern Ireland. Report of the Comisión appointed by the Governor of Northern Ireland (Cameron Report, 1969), Cmd. 532, Her Mayestic’s Stationery Office, Belfast, 1969, párrafo 143, p. 62. Además, sobre la relación entre discrimanación y violencia es muy ilustrativo el Informe Scarman, Violence and Civil Disturbances in Northern Ireland in 1969 (Scarman Report). Cmd. 566, Her Majestic’s Stationery Office, vol. 1, Belfast, 1972. Finalmente, es aconsejable la lectura de los diversos trabajos de Christopher Hewitt y las réplicas a cargo de Denis O’Hearn que se citan a continuación: HEWITT, Christopher, “Catholic grievances, Catholic nationalism and violence in Northern Ireland during the Civil Rights Period: a reconsideration”, en British Journal of Sociology, vol. 32, nº 3, september 1981, pp. 364-380; “Discrimination in Northern Ireland: a rejoinder”, en British Journal of Sociology, vol XXXIV, nº 3, 1983, pp. 446-451; “Catholic Grievances and violence in Northern Ireland”, British Journal of Sociology, vol. XXXVI, nº 1, 1985, pp- 102-105; “Explaining violence in Northern Ireland”, British Journal of Sociology, vol XXXVIII, nº 1, 1987, pp. 88-93. De otro lado, O’HEARN, Denis, “Catholic grievances, Catholic nationalism: a comment”, en British Journal of Sociology, vol. XXXIV, nº 3, 1983, pp. 438-445; “Catholic grievances: comments”, British Journal of Sociology, vol XXXVIII, nº 1, 1987, pp. 94-99. En la misma línea que el anterior, ver KOVALCHECK, Kassian, “Catholic grievances in Northern Ireland: appraisal and and judgement”, British Journal of Sociology, vol. XXXVIII, nº 1, 1987, pp. 77-87. Todo ello, citado en ALONSO, ob. cit., p. 134.
208
los municipios siendo los protestantes tan sólo el 66% de la población
norirlandesa.
La gravedad de esta situación reside en sus efectos, ya que la
responsabilidad de asignar empleo y vivienda recaía en las autoridades locales,
circunstancia reconocida incluso por la Comisión nominada por el propio
Gobierno de Stormont con la finalidad de determinar las causas de la violencia en
Irlanda del Norte a finales de los años sesenta:
“(...) estos arreglos fueron efectuados intencionadamente y fueron
mantenidos con la consecuencia de que los unionistas utilizaron y
han continuado utilizando la mayoría electoral creada de esa
manera para favorecer a seguidores protestantes o unionistas en
los nombramientos públicos –sobre todo, de funcionarios- y para
manipular la asignación de vivienda con fines políticos y
sectarios” 223.
La discriminación en materia de policía también es evidente y de graves
consecuencias para Irlanda del Norte hoy en día. Según la Ley para el Gobierno
de Irlanda de 1920, las competencias en materia de orden público fueron
223 HIS MAJESTY STATIONNERY OFFICE (HMSO), “Disturbances in Northern Ireland. Report of the Comisión appointed by the Governor of Northern Ireland (Cameron Report, 1969)”, Cmd. 532, Belfast, 1969, párrafo 10.
209
transferidas desde Westminster a Stormont al año siguiente, y un año después era
creado el Royal Ulster Constabulary (RUC), fuerza paramilitar cuyos
componentes provenían del Royal Irish Constabulary (RIC), con competencias
en toda la isla, y del Ulster Special Constabulary (USC), integrado, a su vez, por
antiguos miembros de la UVF. Los antecedentes del RUC fueron condicionantes
del sectarismo policial –eco éste del sectarismo político practicado desde el
Gobierno autónomo- que pronto hizo que la policía autonómica fuera percibida
por la comunidad católica como un cuerpo represivo al servicio de los intereses
hegemónicos unionistas224.
La severa Ley para las Autoridades Civiles, Poderes Especiales de 1922,
introdujo y consagró una amplia discrecionalidad en el ejercicio de la autoridad,
y aunque fue aplicada en Irlanda del Norte a ambas comunidades, todos los
estudios apuntan a que el objetivo principal de la represión225 subsiguiente fueron
los nacionalistas, y que obedeció a criterios políticos, no de seguridad o de orden
público, ya que inicialmente, los niveles de violencia no parecían requerir la
adopción de excepcionalidad alguna. La policía se había convertido en un
instrumento partidista, llegando a recibir numerosas y duras condenas por su
sectarismo y carencia de sentido profesional en sus actuaciones, incluso desde
instancias del propio Ejecutivo norirlandés226.
224 Stormont aprobó la Ley Para las Autoridades Civiles, Poderes Especiales, de 1922. Sobre sus singularidades, ver HOGAN, Gerard, WALKER, Clive, Political Violence and the Law in Ireland, Manchester University Press, Manchester, 1989, pp. 14-16.225 La Ley para las Autoridades Civiles, Poderes Especiales, de 1922, fue complementada en 1951 con la Ley sobre Orden Público (con el fin de suprimir las manifestaciones nacionalistas) y la Ley sobre Banderas y Emblemas de 1954 (para garantizar el uso de la bandera británica).226 Nos referimos al General británico Sir Arthur Solly-Flood, asesor militar del Gobierno de Stormont en 1922. Ver BEW, Paul; GIBBON, Peter; y PATTERSON, Henry, Northern Ireland 1921-1994: Political Forces and Social Classes, Serif, London, 1995, pp. 35-41.
210
A fin de lograr más eficiencia e imparcialidad que el Ministerio del
Interior británico en el funcionamiento del RUC, en 1970 se creó la Autoridad
Policial; la institución, integrada por miembros elegidos por el Ministro para
Irlanda del Norte, desde el punto de vista teórico disponía de amplias facultades,
pero la práctica reveló que su papel fue muy reducido.
Más tarde, en agosto de 1971, se aprobó para Irlanda del Norte la libre
detención e internamiento sin juicio previo para aquellos sospechosos de cometer
actos terroristas, medida polémica que agudizó la percepción católica de
comunidad perseguida por los protestantes sin ninguna garantía legal. Los
excesos cometidos por las fuerzas de seguridad en aplicación del llamado
internment quedaron sobradamente documentados en el Informe Compton227. El
libre internamiento fue también un fracaso político y de seguridad desde el punto
de vista unionista, ya que modificó la situación política en Irlanda del Norte al
minar gravemente la legitimidad de Stormont ante la población protestante.
De la discriminación hacia la comunidad católica, de la que la bibliografía
227 HER MAJESTIC’S STATIONERY OFFICE, “Report of the enquiry into allegations against the security forces of physical brutality in Northern Ireland arising out of events on the 9 th August, 1971, (Compton Report)”, Cmnd. 4823, London, November, 1971.
211
apuntada da amplia cuenta, surgió en 1967 la Asociación por los Derechos
Civiles de Irlanda del Norte (Northern Ireland Civil Rights Assotiation, NICRA),
cuyos antecedentes hay que buscarlos en otra organización, la Campaña por la
Justicia Social (Campaign for Social Justice, CSJ). Precisamente fueron estas dos
organizaciones las que iniciaron las manifestaciones callejeras en Irlanda del
norte reclamando un trato igualitario para las dos comunidades, pero como señala
Rogelio Alonso, “esa nueva forma de expresión política quería constituir una
radical ruptura con la violenta tradición del republicanismo histórico (...) su
principal reivindicación era la reforma de una parte del Estado británico [la
cursiva es del autor] cuyos ciudadanos no disfrutaban de los mismos derechos
que el resto de los habitantes del Reino Unido, o sea, ‘derecho británico para
ciudadanos británicos”228.
A los líderes nacionalistas no se les escapaba que la campaña por los
derechos civiles constituía un instrumento de primer orden para desgastar la
hegemonía unionista. Si bien sus intenciones eran pacíficas, el resultado final
serían los incidentes que culminarían pocos años más tarde en el fin de la
autonomía norirlandesa, ya que para los protestantes, en cambio, esas
manifestaciones fueron percibidas como una amenaza directa a la pertenencia de
Irlanda del Norte al Reino Unido, lo que les llevó a organizar también
manifestaciones que acabarían dando lugar a la etapa más moderna del conflicto,
conocida como Troubles.
228 ALONSO, ob. cit., pp. 141-142.
212
Así las cosas, los disturbios a cargo de ambas comunidades, con motivo de
los derechos civiles, terminaron convirtiéndose en el eco de las diferencias
históricas identitarias, y la actividad de unos y otros se fue radicalizando, como
muestra el Informe Scarman229; es la época de la aparición de las no-go areas
(control total de barrios enteros a cargo de republicanos, donde los protestantes
no podían entrar) y de las peace lines (verdaderas fronteras físicas, a base de
muros de hormigón, separadores de ambas comunidades). El 12 de agosto de
1969 tuvo lugar en Derry la llamada Batalla del Bogside, enfrentamiento entre
nacionalistas y policías –con el refuerzo de tropas británicas, asunto del que
trataremos después- que constituyó el prolegómeno de otros muchos en toda
Irlanda del Norte, entre los que destaca el famoso Domingo Sangriento (Bloody
Sunday), al que nos referiremos también más adelante.
b) Despliegue militar británico en Irlanda del Norte
A petición del Gobierno de Stormont, de resultas de la incapacidad de la
policía norirlandesa para contener la violencia, el Ejército británico comenzó su
despliegue en Irlanda del Norte el 14 de agosto de 1969.
De este episodio, realizaremos diversas consideraciones acerca del empleo
de las Fuerzas Armadas (FAS) británicas como pretendido elemento garante del
orden público en Irlanda del Norte, que desaconsejaban la adopción de tal
229 HER MAJESTIC’S STATIONERY OFFICE, “Violence and Civil Disturbances in Northern Ireland in 1969 (Scarman Report)”. Cmd. 566, vol. 1, Belfast, 1972, párr. 2.8., p. 12.
213
medida desde el punto de vista doctrinal, de empleo y de implicaciones
constitucionales. Las consideraciones son las siguientes:
Por doctrina, las FAS británicas no estaban diseñadas para dirimir las
disputas, por muy violentas que fueran, entre dos comunidades amparadas
por la democracia del Reino Unido.
Derivado de lo anterior, ni los medios humanos y materiales eran los
apropiados para que el Ejército asumiera eficientemente tareas policiales
antidisturbios.
Como el poder político era consciente de ello, las órdenes cursadas a los
responsables militares pecaron de vaguedad, estableciendo un marco legal
ambiguo e insuficiente para una fuerza militar.
La responsabilidad del despliegue militar y de su actuación recayó en el
Mando Militar para Irlanda del Norte (General Officer Commander,
GOC), responsable de todas las cuestiones de seguridad, a su vez,
dependiente de forma directa del Ministro de Defensa británico, lo que
era, en apariencia230, una muestra de la falta de control político de
Stormont, una deslegitimación de las autoridades norirlandesas a cargo de
las
230 Aunque la dependencia directa era de Londres, a efectos prácticos los mandos militares británicos recibían órdenes del Gobierno unionista, que utilizó, por tanto, medios militares para sus finalidades políticas.
214
británicas, al menos, a ojos de los unionistas.
Por último, y lo que resulta del máximo interés, la intervención directa de
Londres en estos asuntos de Irlanda del Norte supuso una contradicción y
un revés para la política desarrollada hasta el momento por los británicos,
cuyo Gobierno se había mostrado manifiestamente reacio a asumir
responsabilidades en la espinosa cuestión norirlandesa. De este tema nos
ocuparemos en el apartado siguiente.
c) Inhibición británica a intervenir en Irlanda del Norte
Como ha quedado dicho, el Ejecutivo británico había rehusado de forma
constante implicarse en el conflicto; tal fue la filosofía que inspiró la Ley de
1920, en un intento de relegar los asuntos de la región a un plano periférico,
vinculando a la región con Londres de modo menos directo que el resto del
territorio del Reino.
Las revelaciones del Ministro del Interior entre 1967 y 1970, James
Callaghan, son sumamente ilustrativas, al manifestar que su Gobierno no quería
que Gran Bretaña “se viera involucrada en Irlanda del Norte más de lo
necesario”231, y, por supuesto, que asumiera el gobierno directo de la región.
Parecía que la máxima británica fuera la de la mínima intervención, dejando a los
231 CALLAGHAN, James, A House Divided. The Dilemma of Northern Ireland, Collins, London, 1973, p. 71.
215
líderes norirlandeses que asumieran sus responsabilidades y que resolvieran el
problema232.
No es que las autoridades británicas desconocieran la desigualdad que
soportaban los católicos, sino que temían que la adopción de medidas tendentes a
corregirla fueran percibidas por los unionistas como “entreguismo” y
marginación233; es decir, Londres optó por mantener satisfechos a los protestantes
en perjuicio de la comunidad católica.
La supuesta neutralidad británica ante el conflicto fue más bien pasividad
y dejación de sus responsabilidades, no ya en un conflicto colonial –que en el
origen sí lo es- sino en un conflicto interno, dentro de las fronteras del propio
Reino Unido, dirimido entre dos comunidades legalmente pertenecientes a un
mismo Estado y sometidas durante cinco décadas a un Gobierno integrado sólo
por unionistas, incapaz de haber encontrado una solución a la violencia
doméstica. Como sostiene Rogelio Alonso, “las autoridades estaban dispuestas a
sacrificar un nivel de violencia que calculaban como políticamente tolerable”234.
Esa “tolerancia” desembocó, coincidiendo con el contradictorio envío y
despliegue de tropas británicas en Irlanda del Norte, en el Bloody Sunday,
ocurrido el 30 de enero de 1972. De este suceso, del que el Primer Ministro
232 CALLAGHAN, James, Times and Chance, Collins, London, 1987, p. 500.233 FAULKNER, Brian, Memoirs of a Stateman, Weidenfeld and Nicolson, London, 1978, p. 69.234 ALONSO, ob. cit., pp. 157-158.
216
británico actual, el laborista Tony Blair, se comprometió en 1998 a realizar una
nueva investigación que subsanase la parcialidad del conocido Informe
Widgery235, las consecuencias últimas fueron las siguientes:
Alejamiento de la perspectiva de la unidad de Irlanda, pero de darse
semejante hipótesis, debería ser con todas las garantías para los
protestantes, como condición a toda solución política.
Incremento de la actividad del IRA236.
Declive definitivo del Gobierno autónomo y advenimiento del Direct
Rule.
De aquel acontecimiento se han realizado muchos estudios, pero
resaltaremos su categorización de mito como su característica más acusada, y
que, como otros sucesos y singularidades norirlandesas, siguió ejerciendo una
gran influencia en el proceso de paz que se desarrolló durante los años noventa y
que desembocaría, como última expresión del débil entendimiento entre
comunidades, en el Acuerdo de Viernes Santo, de abril de 1998.
235 HER MAJESTIC’S STATIONERY OFFICE, “Report of the Tribunal appointed to inquire into the events on Sunday, 30th Jannuary 1972, which led to loss of life in connecting with the procesion in Londonderry on that day by the Rt. Hon. Lord Widgery, O. B. E., T. D.”, (Widgery Report) , London, April 18, 1972.236 El abandono de la tradicional política de abstencionismo republicano (en diciembre de 1969), provocó la escisión del IRA y de su rama política, el SF, dando lugar a dos ramas: el PIRA (“Provisional IRA”) y el PSF (“Provisional SF”), o sea, los Provisionales o “Provos”, partidarios de proseguir con el abstencionismo; y el OIRA (“Oficial IRA”) y OSF (“Oficial SF”), favorables a la participación política del republicanismo en las instituciones del Reino Unido. Más tarde, volvería a ocurrir otra escisión en el PIRA, protagonizada por un grupo de activistas opuestos al Acuerdo de 1998, denominándose AIRA (Autentic IRA).
217
Un efecto del “abstencionismo” británico fue la consolidación del ya
citado “principio de consentimiento”, que quedó establecido inicialmente en el
tratado de 1921, y que es un elemento clave en la actitud británica en lo que
respecta a Irlanda del Norte; la dejación británica de responsabilidades señalada
anteriormente cabe justificarla con esa premisa, que establece que han de ser los
norirlandeses quienes resuelvan “sus problemas”. En todo caso, habría que
preguntarse cuál sería la actitud del Gobierno de Su Majestad ante un eventual
pronunciamiento del actual Parlamento de Stormont, llegado el caso.
5.1.1.2. La disolución o el Direct Rule
A finales de los años sesenta y primeros del decenio de los setenta, el
significado del Parlamento de Stormont para las tres partes en conflicto era
diverso:
Para los católicos, constituía un obstáculo a la reunificación Irlanda.
Los protestantes lo consideraban como una garantía de sus pregorrativas,
la defensa del statu quo.
Los británicos veían a Stormont como una “zona gris”, un tampón que les
permitía eludir sus responsabilidades y evitar el compromiso directo de
218
Londres a pesar de su convencimiento de la existencia de situaciones
antidemocráticas que perjudicaban a los católicos.
Por tanto, los nacionalistas estaban interesados en eliminar dicho
problema, y los acontecimientos se desarrollaron de forma que los republicanos
pasaron a la ofensiva para forzar a los británicos a sentarse en una mesa de
negociaciones. El IRA prentendió mostrar un signo de “fuerza” mediante la
declaración de una tregua (10 de marzo de 1972) limitada de 72 horas de
duración, y de una demanda múltiple, repetición casi exacta de la que formulase
la organización en septiembre de 1971.
Tabla 5.1. Demandas del IRASeptiembre de 1971 Marzo de 1972
Fin de la violencia por parte de las fuerzas británicas
Disolución de Stormont Celebración de elecciones libres a una
nueva Asamblea para Irlanda del Norte
Liberación de los presos políticos Compensación a las víctimas de la
violencia
Retirada de las tropas británicas
Abolición de Stormont Reconocimiento del derecho de
autodeterminación del pueblo irlandés, sin interferencias de Londres
Amnistía para los presos políticos
Los unionistas presionaban también a Londres, exigiendo garantías a la
autonomía en los términos conocidos, y amenazando con una radicalización que
llegó a materializarse con la constitución de un grupo unionista radical llamado
Ulster Vanguard, liderado por William Craig.
219
La respuesta del Gobierno británico fue una iniciativa triple:
Asegurar el “principio de consentimiento”, mediante su compromiso de
celebrar referenda periódicos sobre la cuestión nacional.
Garantizar los derechos de los católicos, eliminando el libre
internamiento.
Crear la figura del Ministro para Irlanda del Norte.
El Gobierno unionista aceptó las dos primeras, pero no la última,
interpretada por los protestantes como un ataque a la autonomía de Stormont y el
paso previo al Direct Rule, porque para ellos ese Parlamento era la última
garantía de la no reunificación de Irlanda; el Ejecutivo unionista dimitió en pleno
ante la decisión de Londres de implantar su iniciativa, lo que llevó a los
británicos a asumir el gobierno directo de la región237. ¿Qué empujó a Londres a
actuar de ese modo, si hasta la fecha se había mantenido lo más distante posible
de la cuestión norirlandesa? Londres tomó una decisión drástica cuando se
enfrentó a una situación desesperada; fueron los asuntos de orden público los que
movieron a Londres hacia la suspensión de la autonomía norirlandesa, ante la
incapacidad evidente del Gobierno unionista de restaurar y mantener la paz.
237 Formalmente, el Parlamento fue suspendido durante un año.
220
Como reconoció Callaghan, “deberíamos [la cursiva es del autor] haber
actuado para presionar al Gobierno de Stormont a hacer cosas”238.
5.1.2. Los Acuerdos y Tratados
Desde el inicio del primer período parlamentario de Stormont, Londres
esbozó unas premisas que se han repetido, de una forma o de otra, en cuantas
iniciativas han tenido lugar hasta nuestros días, y que quedaron reflejadas en una
primera propuesta para el gobierno de Irlanda del Norte y en la Ley para la
Constitución de Irlanda del Norte de 1973. Las premisas mencionadas son, en
esencia, las siguientes:
Respeto al “principio de consentimiento”.
Reconocimiento de la “dimensión irlandesa”239, tanto por razones
demográficas (doble minoría) como geográficas.
Aceptación de la soberanía del Parlamento de Westminster mientras
Irlanda del Norte pertenezca al Reino Unido.
Respaldo amplio de la población a las futuras instituciones norirlandesas.
Ídem a las disposiciones de orden público (en especial, las relativas a la
extradición, preocupación de los unionistas), como medida de confianza
238 Citados en COOGAN, Tim Pat, The Troubles. Ireland’s Ordeal 1966-1996 and the Search for Peace, Arrows Books, London, 2ª ed., 1995 (1996), p. 39, referenciados en ALONSO, ob. cit., p. 172.239 Concepto que se refiere a la necesidad de que todo acuerdo político sobre el futuro de Irlanda del Norte debe tener en cuenta la pertenencia geográfica y demográfica a Irlanda; según Rogelio Alonso, es la primera vez que se recogía tal término en documentos oficiales. ALONSO, ibídem., p. 188.
221
primordial.
Celebración de consultas populares sobre la cuestión nacional.
Estas premisas, sin perder su vigencia, fueron adaptándose a la evolución
de la situación hasta poder afirmar que, a mediados de los años noventa, podían
esbozarse con los enunciados240 que siguen:
Respeto al principio de autodeterminación.
Acatamiento del principio de consentimiento.
Búsqueda del consenso exclusivamente por medio de métodos
democráticos y pacíficos (exclusión de la violencia como forma de
acción).
Establecimiento de una paridad real entre las comunidades norirlandesas.
5.1.2.1. Tratado Anglo-Irlandés de 1921. De este Tratado ya se ha comentado
anteriormente (en el apartado 3.3.1.2.) cómo surgió y a qué dio origen, donde
queda de manifiesto su carácter singular por lo que legó de alguna forma a
acuerdos y tratados posteriores, sobre todo, el de 1998.
5.1.2.2. Acuerdo de Sunningdale de 1973. El Acuerdo fue fruto de numerosas
concesiones por parte de los participantes, y, puede que tal vez por ello, fuera
interpretado de forma muy diferente por los distintos firmantes. El pacto se
240 De hecho, el documento conocido como Frameworks for the Future reiteraba la consagración de estos principios como el núcleo de toda discusión sobre el futuro norirlandés.
222
centró en la creación de un sistema de gobierno con poder compartido por
católicos y protestantes, y sus puntos neurálgicos fueron cuatro: el citado poder
compartido, la dimensión irlandesa, la cooperación policial y la extradición.
En general, los católicos recibieron con satisfacción el Acuerdo que no
cercenaba la posibilidad de una futura reunificación irlandesa; los unionistas
contemplaban al Consejo de Irlanda y la devolución de poderes consagrados en el
texto precisamente como una amenaza grave a la permanencia de Irlanda del
Norte dentro del Reino Unido; y los británicos decidieron mantener una
ambigüedad calculada, es decir, no llegar a decisiones concretas a fin de poder
seguir avanzando en la estrategia de implicarse lo menos posible.
La debilidad241 del Acuerdo, fruto de tantas concesiones interpretadas
interesadamente, dio lugar a un sistema político frágil, que terminó por fracasar
tras la victoria de los unionistas en las elecciones generales británicas de febrero
de 1974, inoportunamente convocadas por un Ejecutivo británico que no vio, o
que no quiso tener en cuenta que en Irlanda del Norte los comicios serían
tomados como una oportunidad para respaldar o arrinconar el Acuerdo, y no
como una forma de terminar con el problema y verdadero motivo de los mismos:
la deteriorada situación económica de Gran Bretaña; los unionistas lograron la
mayoría suficiente para terminar con el Acuerdo, lo que trajo la adopción del
Direct Rule de forma transitoria.
241 GILLESPIE, Gordon, “The Sunningdale Agreement: Lost Opportunity or an Agreement Too Far?, en Irish Political Studies, vol. 13, 1998, pp. 100-114.
223
A las circunstancias señaladas anteriormente, hay que añadir como
factores que contribuyeron al fin del gobierno norirlandés y al fracaso del
Acuerdo, la huelga general celebrada de resultas de la convocatoria de la
organización lealista Consejo de Trabajadores del Ulster (Ulster Worker’s
Council –UWC-) y la ulterior represión brutal a cargo del Ejército británico, si
bien no hay acuerdo sobre el grado de repercusión de la huelga y de la actuación
del aparato de seguridad británico242.
5.1.2.3. Acuerdo Anglo-Irlandés de 1985. El desgaste electoral sufrido por el
nacionalismo constitucional en las elecciones a la Asamblea de Irlanda del Norte
en 1982, así como los efectos en materia de imagen que las huelgas de hambre
protagonizadas por los presos republicanos durante 1981, cuya consecuencia
última, para Dublín y, sobre todo, para Londres, era el temor al ascenso electoral
imparable del republicanismo radical, forzaron la consolidación del eje anglo-
irlandés, que se materializó en el Acuerdo bilateral suscrito el 15 de noviembre
de 1985, también conocido por Acuerdo de Hillsborough, fruto de la sexta
cumbre celebrada a lo largo del proceso que comenzase en mayo de 1980.
Razones de imagen ante Estados Unidos y la Unión Europea, así como el
conocido Informe Haagerup, tarea del Parlamento Europeo publicado en 1984,
que apuntaban todas ellas a la necesidad de incluir la “dimensión irlandesa” en
242 Manifestaciones de Ken Bloomfield, ex Secretario del Ejecutivo de Irlanda del Norte, y Bernard Donoughue, asesor de Harold Wilson en aquellos años, en el transcurso de un seminario organizado por el Institute of British Contemporary History, London, enero de 1993, citado en ALONSO, ob. cit., p. 199.
224
una posible solución al conflicto, llevaron al Gobierno Thatcher a realizar alguna
concesión legitimadora de las aspiraciones nacionalistas, aun no simpatizando en
exceso con un sistema de autoridad compartida con Dublín.
El Acuerdo inter-estatal, al margen de cuestiones semánticas aunque
definitorias de las diferentes concepciones y aspiraciones últimas de las partes
implicadas, y menciones también aparte de las referencias obligadas a las
premisas citadas anteriormente, se centró en la creación de una Conferencia
Intergubernamental, órgano de gestión, que no de gobierno, encargado de
presentar propuestas a Dublín y Londres, y en reconocer la dimensión económica
y social del problema norirlandés, creando un Fondo Internacional para Irlanda,
para gestionar la ayuda exterior al desarrollo de las regiones irlandesas más
desfavorecidas.
Las interpretaciones, aun distintas como en el Acuerdo anterior según su
origen nacionalista o unionista, pueden considerarse acertadas; para los
unionistas, el Acuerdo era una aproximación hacia la unidad de Irlanda243,
mientras que para los republicanos era un intento británico de restarles
protagonismo en beneficio de los nacionalistas constitucionales, amén de un
lavado de imagen internacional de Londres244. Por su parte, estos últimos
valoraron de forma positiva el Acuerdo porque, a su juicio, el Ejecutivo británico
243 O’MALLEY, Padraig, Northern Ireland. Questions of Nuance, The Blacstaff Press, Belfast, 1990, p. 25.244 ADAMS, Gerry, The Politics of Irish Freedom, Brandon, Dingle, 1986, p. 10.
225
había abandonado su sesgo pro-unionista o, lo que es lo mismo, su
persistencia en mantener la división de la isla245. Para los británicos, el Acuerdo
supuso, en esencia, un refuerzo a su apoyo al principio de consentimiento.
El resultado del Acuerdo fue, no obstante, un fracaso en términos
políticos, a la vista de los siguientes efectos: el divorcio entre británicos y
unionistas norirlandeses; el consiguiente incremento de la violencia paramilitar
unionista; el aumento del apoyo social al republicanismo del SF. Podemos
resumir las consecuencias del texto de 1985 sosteniendo que contribuyó a
aumentar las diferencias entre las comunidades católica y protestante en Irlanda
del Norte. No obstante, hay que señalar que no todo fue negativo: John Hume
consiguió apadrinar el diseño de un nacionalismo irlandés algo más alejado del
radicalismo del SF y, por tanto, del IRA.
La conclusión que podemos extraer de este Acuerdo es que su filosofía,
inspirada en el intervensionismo oficial, fue un rotundo fracaso a corto plazo, si
exceptuamos que este fracaso propició un cambio radical en la propia filosofía
(británica) de cómo enfocar el conflicto. Desde esos años, Londres pasó de
adoptar medidas unilaterales con la intención de satisfacer las aspiraciones de
todos sin herir las susceptibilidades de nadie, a apostar por impulsar
negociaciones protagonizadas por los partidos constitucionales. Esta es una idea
clave que señalaremos cuando abordemos el caso vasco: la resolución del
conflicto en su época más actual está inspirada en una filosofía “horizontal”
245 John Hume se manifestó en este sentido, según recoge O’MALLEY, ob. cit., p. 18.
226
(hablan los partidos políticos), en contraposición a la imperante hasta el momento
en Irlanda del Norte y que domina la escena española, cual es la filosofía
“vertical” (el protagonismo lo ejercen las instituciones oficiales).
El hecho es que, tras el fracaso del Acuerdo de 1985, se comenzó a
bosquejar un elemento de la máxima importancia: el esquema de relaciones a tres
bandas246 que más adelante constituiría el núcleo de las negociaciones en el
proceso de paz que conocemos actualmente y que dieron origen al Acuerdo de
1998:
Relaciones entre los partidos de Irlanda del Norte (conversaciones
multipartidas), y alguna institución norirlandesa y Londres (para terminar
con el Direct Rule);
Relaciones entre Irlanda del Norte y la República (para garantizar la
“dimensión irlandesa”);
Relaciones entre Londres y Dublín (para implicar a los Gobiernos
“nodriza”).
246 Las conversaciones bajo este formato, que tuvieron lugar entre abril de 1991 y noviembre de 1992, se denominaron “conversaciones Brooke/Mayhew”, en honor a los Ministros para Irlanda del Norte durante cuyos mandatos se celebraron. ALONSO, ob. cit., p. 264. Ver también BLOOMFIELD, David, Political Dialogue in Northern Ireland. The Brooke Initiative, 1989-1992, Macmillan Press, London, 1998.
227
Las conversaciones247 así diseñadas fracasaron también; los principales
obstáculos que no pudieron ser superados fueron el perpetuo ansia de control
institucional por parte de los unionistas; la defensa de un concepto amplio de
“poder compartido” esgrimido por los nacionalistas moderados; y las
aspiraciones territoriales constitucionales irlandesa y británica. Como hasta la
fecha, cada ideología y cada partido trató de anteponer sus intereses por encima
de cualquier entendimiento, haciendo fracasar las medidas de confianza
impulsadas hasta el momento248.
En todo caso, interesa resaltar las conclusiones que extrae Rogelio Alonso
de este formato de conversaciones, por lo que fueron capaces de aportar en las
conversaciones sucesivas y, por tanto, en el denominado proceso de paz:
estructura; agenda política; revisión de posturas; y experiencia249.
5.1.2.4. Declaración Conjunta de Downing Street de 1993. El 15 de diciembre
de 1993, en un clima de gran violencia, los Gobiernos del Reino Unido e Irlanda
suscribieron un documento de 12 párrafos con la finalidad inmediata de detener
los atentados cometidos tanto por católicos como por protestantes; no era, pues,
una fórmula aproximativa a un acuerdo político como los mencionados
anteriormente, sino una declaración de principios plagada, como fue explicado
247 A fin de evitar interrupciones que favorecieran los intereses de alguna de las partes antes de haberse alcanzado el consenso, ese triple nivel de actuación se completaría con un principio similar al que es frecuente invocar en la toma de decisiones en la OTAN: “nada está concluido hasta que todo está concluido”.248 Simultáneamente al establecimiento de las conversaciones con dicho formato, el Ejecutivo británico (y el irlandés, así como John Hume, líder del SDLP) se embarcó en una etapa de reuniones con el IRA, cuestión de enorme importancia pero irrelevante al caso que nos ocupa. Rogelio Alonso realiza un relato esclarecedor de este asunto y cita una muy interesante bibliografía. ALONSO, ob. cit., pp. 266-274.249 ALONSO, ibídem, pp. 300-301.
228
por Londres poco después, de numerosas concesiones250 a modo de medidas
generadoras de confianza en ambas comunidades. Su virtud principal fue que
permitió el consenso entre unionistas y nacionalistas, en contraposición a
Sunningdale o el Acuerdo de 1985.
Incluía el primer reconocimiento explícito efectuado conjuntamente por
Londres y Dublín del derecho de autodeterminación de los irlandeses, aunque
condicionado –de nuevo el principio de consentimiento- a la voluntad expresa de
los norirlandeses.
Inicialmente, la Declaración fue rechazada de forma clara por el DUP, y
respaldada por el SDLP y Alianza. Los partidos y grupos vinculados al empleo
de la violencia se manifestaron en términos equívocos al respecto. Finalmente,
tras las explicaciones del Ejecutivo británico acerca del documento y de la
generosidad de la posición de Londres, logró presionar a los republicanos; el
resultado final fue el anuncio del 31 de agosto de 1994 por parte del IRA de un
“cese completo de las actividades militares”251 aunque matizando que aun no
siendo la Declaración una solución, quedaba expedito el camino para unas
negociaciones “inclusivas”252. Se puede concluir que las conversaciones
250 A lo largo del conflicto, el juego “demanda-concesión” es continuo, y en opinión de la parte demandante –por lo general, republicanos y unionistas- con déficit en cuanto a las concesiones. No obstante, el Ejecutivo británico adoptó, sobre todo, después de la Declaración de Downing Street de 1993, una “sutil estrategia de concesiones”, en palabras de Rogelio Alonso. ALONSO, ibídem, pp. 310-311.251 No era ésta la primera tregua; desde comienzos de la década de los noventa y antes que la señalada, el IRA decretó cinco: cuatro en las Navidades de 1990, 1991, 1992 y 1993, y la quinta en la Semana Santa de 1994.252 BEW, Paul, The Northern Ireland Peace Process 1993-1996. A Chronology, Serif, London, 1996, p. 63.
229
Brooke/Mayhew alumbraron unas políticas intergubernamentales relativamente
eficientes.
5.1.2.5. Documento “Un marco para el futuro” ( Frameworks for the Future )
de 1995. El citado documento253, publicado en febrero de 1995, fue la plasmación
de un posible escenario negociador desde el punto de vista anglo-británico acerca
del futuro de Irlanda del Norte, y de las líneas generales del posible acuerdo
político que Londres y Dublín estarían dispuestos a alcanzar. Fue resultado del
deseo de ambos Gobiernos por salir del estancamiento en el que se encontraba el
proceso, tratando de evitar la sensación de bloqueo y de faltas de iniciativas que
pudieran romper la tregua del IRA. El documento representó, en suma, un pilar
necesario de imagen y de apoyo real a la creación de una verdadera “transición”
en Irlanda del Norte.
A favor del mismo se mostraron los nacionalistas; en su contra se manifestaron
los partidos unionistas más importantes (es decir, el UUP y el DUP), mientras que, aun
críticos, tanto el UDP y el PUP, precisamente las formaciones más próximas a los
grupos armados, calificaron las propuestas recogidas en dicho documento como
discutibles, ya que todo acuerdo posible quedaba supeditado al sempiterno “principio de
consentimiento”.
253 HER MAJESTIC’S STATIONERY OFFICE, Framewoks for the Future, Belfast, 22 de febero de 1995.
230
En todo caso, el análisis de este documento se juzga útil para comprender
mejor el Acuerdo de abril de 1998, textos entre los que cabe establecer una
relación causa-efecto evidente.
El texto estaba divido en dos partes; la primera de ellas (Un marco para el
gobierno responsable de Irlanda del Norte, A Framework for Accountable
Government in Northern Ireland) abordaba cuestiones de orden “interno” de
Irlanda del Norte, refieriéndose, en general, a todas las posibilidades de que la
población norirlandesa participase en el diseño de su propio futuro; la segunda
(Un marco nuevo para el Acuerdo, o A New Framework for Agreement) atendía,
con preferencia, la dimensión “exterior”, es decir, las relaciones triangulares
entre Irlanda del Norte, la República de Irlanda y el Reino Unido.
En cuanto a la estructura de las iniciativas propuestas, se puede afirmar
que, en esencia, mantuvieron el formato de las ya citadas Conversaciones
Brooke/Mayhew, es decir, a tres niveles. No obstante, lo verdaderamente
significativo de Frameworks for the Future no fueron las propuestas del texto, las
mismas o sin variaciones significativas a lo largo del proceso, sino las
circunstancias –alto el fuego por parte de las organizaciones armadas, tanto
republicanas como unionistas- en las que se produjeron.
En efecto, la ausencia de violencia era la señal identificativa determinante
del momento en el que el documento vio la luz; más aún, la ausencia de violencia
231
también era la meta principal de los redactores y de cuantos, desde un bando o de
otro, deberían trabajar sobre las bases en él contenidas254, entendiéndolo tan sólo
como un instrumento, no como un fin impuesto.
No obstante, debemos aclarar que el término ausencia de violencia no se
puede entender en su sentido literal, sino sólo referido a las acciones violentas
que suponían atentados contra personas y bienes de la comunidad opuesta, ya que
las acciones de aprovisionamiento logístico, de información (señalamiento de
objetivos) y de instrucción no cesaron en ninguno de los bandos.
En todo caso, la circunstancia reseñada desapareció en 1996, tras un
estruendoso atentado por parte del IRA el 9 de febrero, como protesta,
fundamentalmente, a que aún no se habían iniciado las conversaciones basadas
en el “Frameworks” y a que la “inclusividad” requerida por los republicanos a fin
de participar en las conversaciones y negociaciones todavía no tenía visos de
convertirse en realidad.
La reacción de los Gobiernos de Londres y Dublín apenas se hizo esperar,
y el 28 de febrero comunicaron que el 10 de junio255 sería la fecha en la que
darían inicio las conversaciones multipartitas; el comunicado puso de manifiesto
un cambio radical en la política británica hacia Irlanda del Norte, al renunciar a
254 Así fue manifestado por los líderes de todo el espectro político norirlandés; así queda atestiguado en la prensa –The Independent y The Irish Times- de, sobre todo, febrero y marzo de 1995.255 Ver The Irish Times, de 29 de febrero de 1996.
232
su tradicional exigencia de la entrega de las armas por parte del IRA como
condición previa y sine qua non para permitir la asistencia del SF a las
conversaciones256. Asimismo, los republicanos lograron satisfacer otra de sus
demandas, la referida a la internacionalización del conflicto, al ser designado el
estadounidense George Mitchell como moderador en las negociaciones. De esta
situación cabe extraer una conclusión: la violencia del IRA había logrado dos
importantes éxitos políticos del Ejecutivo de John Major.
Durante los sucesos ocurridos en julio de 1996, conocidos como el
“segundo sitio de Dumcree” (al igual que ocurrió el año anterior y sucedería al
siguiente), ocurridos en este contexto prenegociador, en los que las autoridades
británicas claudicaron ante las presiones políticas y, sobre todo, violentas por
parte de las organizaciones unionistas, podemos extraer que también los
protestantes, al igual que ocurrió con los católicos, obtuvieron, vía violencia,
importantes concesiones.
Como conclusión final de estos últimos párrafos, señalamos lo apuntado
por Rogelio Alonso, en el sentido de la abdicación por parte del Estado de sus
responsabilidades, por incapacidad o falta de voluntad política, a fin de proteger a
la ciudadanía víctima de la violencia organizada, dirigida y ejecutada por un
sector de la sociedad257. Todo esto lleva a un corolario: el reconocimiento de la
256 La exigencia británica había sido un obstáculo muy importante para el proceso hasta ese momento. El abandono de la misma y su mutación por un proceso en paralelo con las conversaciones políticas, según recomendaba el Informe Mitchell, fue una importante concesión y medida de confianza hacia los republicanos. Ver Report of the International Body on Arms Decomissioning, de George Mitchell, John de Castelain, y Harri Holkeri, The Irish Times, 25 de enero de 1996.257 ALONSO, Rogelio, ob. cit., p. 350.
233
potencialidad del conflicto armado frente a un proceso negociador para obtener
resultados, cuando el “reclamante” es consciente de su fortaleza frente a un Poder
legítimamente constituido pero que no sabe o no quiere cumplir y hacer cumplir
la Ley.
5.1.2.6. Acuerdo de Viernes Santo o de Belfast de 1998. El entorno del
Acuerdo de Belfast258 está delimitado por las siguientes circunstancias:
Fin de la tradicional influencia unionista en el Reino Unido, derivada de la
amplia victoria laborista (179 escaños de un total de 659 en Westminster)
tras las elecciones generales de mayo de 1997.
Cambio de los términos del discurso laborista hacia la cuestión
norirlandesa, supeditándola al “principio de consentimiento”, ya que desde
1981 (o tradicionalmente) esta formación había sido abierta defensora de
la unificación irlandesa.
Clima de “devolución de poderes” para Escocia y Gales, con la pretensión
británica de llevar a cabo una operación similar en Irlanda del Norte.
“Restauración” del alto el fuego (no declaración de uno “nuevo”) por
258 HER MAJESTIC’S STATIONERY OFFICE, The Agreement. Agreement reached in the multi-party negotiations, Belfast, abril de 1998.
234
parte del IRA, tras la pérdida de credibilidad del Ejecutivo británico durante los
sucesos de julio de 1997 en Dumcree, lo que parece una postura de cierta
condescendencia para con Londres en un momento delicado para los británicos.
Consiguiente habilitación al SF, derivado de lo anterior, para incorporarse
a las negociaciones reanudadas en septiembre de 1997.
Rechazo a la participación del SF en las conversaciones, por parte del
DUP (Paisley) y UKUP (Robert McCartney), y posterior abandono de las
conversaciones.
Las negociaciones, iniciadas en septiembre de 1997, culminaron en abril
de 1998, y el 22 de mayo de ese mismo año el Acuerdo fue refrendado de forma
simultánea, aunque separada, por la población irlandesa del norte y del sur259. Es
preciso notar que ante una cuestión tan significativa como el decomiso de armas,
que según declararon los Gobiernos de Londres y de Dublín “era una parte
indispensable del proceso de negociación”260, y el hecho de que no tuviera puesta
en práctica alguna, pues en el transcurso de los ocho meses de conversaciones no
se produjo decomiso de armas alguno, ninguno de los Ejecutivos denunciara la
259 El respaldo del electorado norirlandés superó el 71%, y en la República de Irlanda alcanzó el 94%.260 Ver el comunicado conjunto suscrito por el Primer Ministro británico, Tony Blair, y su homólogo irlandés, Bertie Ahern, aparecido en The Irish Times, 16 de septiembre de 1997.
235
situación más allá de las palabras.
El texto del Acuerdo conserva los premisas fundamentales de las
iniciativas anteriores, pero presenta también novedades importantes. Aunque los
términos del Acuerdo son sobradamente conocidos, parece oportuno incluirlos, si
bien de forma resumida, a efectos de ilustrar cuanto de novedoso tuvo el texto, y
su valor ejemplarizante a tenor del Acuerdo de Estella suscrito por los
nacionalistas vascos, cuestión que se abordará más adelante.
El Acuerdo incluyó:
Declaración de apoyo.
Cuestiones constitucionales.
Primer nivel: Instituciones democráticas en Irlanda del Norte.
Segundo nivel: Consejo Ministerial Norte-Sur.
Tercer nivel: Consejo Británico-Irlandés; Conferencia Intergubernamental
Británico-Irlandesa.
Derechos, garantías, igualdad de oportunidades.
Decomiso de armas.
Seguridad.
Policía y Justicia.
Presos.
Acuerdos y reconocimientos intergubernamentales.
236
En suma, el Acuerdo abordó dos importantes cuestiones que, de un modo
u otro, habían sido tratadas por todas las estrategias oficiales hasta la fecha: el
desarme y las conversaciones multipartitas261.
Del grado de cumplimiento del Acuerdo, resaltaremos dos cuestiones de la
máxima actualidad: la formación (noviembre de 1999) del primer Gobierno
autónomo norirlandés tras el largo Direct Rule británico, primero en la historia de
la región constituido por representantes de las comunidades protestante
(unionistas) y católica (nacionalistas constitucionales y republicanos), y cuyo jefe
sería David Trimble, quien en julio de 2001 presentó su dimisión por la negativa
del IRA a iniciar el decomiso; y, por otro lado, la no entrega de las armas a cargo
de las organizaciones armadas, en especial, del IRA.
Hemos hecho mención a los cambios en la postura gubernamental
británica a lo largo de los últimos años, y ahora mencionaremos tras alteraciones
de importancia extrema en el comportamiento republicano:
La primera de ellas, se refiere a la posición del republicanismo –el de los
Provisionales, se entiende- ante la violencia. Aun considerando las
acciones armadas como útiles a efectos de propaganda262, prevalece el
convencimiento de que la lucha armada es incapaz, por sí sola, de
provocar la retirada total de los británicos de Irlanda del Norte, y de que, 261 En su día, el procedimiento de negociación “simultánea” fue bautizado por sus impulsores como “Twin Track” o de cursos paralelos . Ver comunicado conjunto de los Primeros Ministros británicos, John Major, e irlandés, John Bruton, en The Irish Times, 29 de noviembre de 1995.262 ADAMS, Gerry, declaraciones a An Phoblacht/Republican News de 3 de septiembre de 1998.
237
por tanto, debe considerarse la violencia como un método dirigido a crear
estados de opinión favorables a los fines nacionalistas (sobre todo,
republicanos) entre la población británica y su Ejecutivo, a fin de
presionar activamente para conseguir la “devolución total”. No es una
condena de la violencia en general, sino una condena selectiva de una
clase de violencia (la que causa daños al margen de los intereses
británicos); el republicanismo no descalifica la violencia cuando de ella se
derivan “beneficios” políticos.
La segunda consideración es la concerniente a la aceptación de la
partición de la isla, extremo nunca asumido formalmente por los
republicanos hasta la firma del Acuerdo de 1998, y del fin del
abstencionismo institucional, es decir, a la participación de los
republicanos en la Asamblea norirlandesa, decisión respaldada por el
congreso extraordinario del SF celebrado en mayo de 1998.
Igualmente señalada es la mutación republicana acerca de su apoyo a la
reivindicación constitucional irlandesa de la reunificación de la isla,
refrendada también por dicho congreso.
Por último, nos referimos a la aceptación también de la legitimidad de la
presencia del Estado británico en la región, materializado en el fin del veto
republicano al “principio de consentimiento”, hasta el momento
238
interpretado como un derecho de veto ejercido por los unionistas, ya que
el derecho de autodeterminación debería ser aprobado, en última instancia,
por los votos de esa comunidad pro-Unión.
Como colofón a estas consideraciones, y a la vista de los sucesivos
“puntos de encuentro” entre las partes en conflicto, afirmamos que, en la
comunidad republicana, el elemento político ha triunfado sobre el ideológico, no
ocurriendo así en la unionista, ya que:
Las ofertas inclusivas al republicanismo por parte de los Gobiernos
británico e irlandés han sido constantes a lo largo de los últimos años, y se
puede decir que con el mismo formato con el que finalmente concluyó el
Acuerdo de 1998, como constantes han sido las políticas gubernamentales
de persecución de la violencia. Por tanto, cabe referirse al triunfo de
alcance estratégico de la política de Londres.
Dichas políticas llevaron a las formaciones republicanas al
convencimiento táctico de la incapacidad de la violencia para conseguir
sus fines y de la eficiencia de los métodos políticos, lo que contribuyó a
forzar la última declaración de alto el fuego del IRA.
Por parte unionista, sin embargo, cualquier avance en las negociaciones
continúa siendo percibido como un paso hacia la reunificación, de ahí su
239
oposición al Acuerdo de 1998 y a que sea la actividad armada protestante
la casi única que persiste en la violencia.
5.2. MARCO LEGAL, PACTOS, ACUERDOS E INICIATIVAS QUE
DESEMBOCARON EN EL PACTO DE ESTELLA
5.2.1. Los efectos del Estatuto de Guernica
Las condiciones en las que el 25 de octubre de 1979 fue aprobado en
referéndum el Estatuto de Guernica fueron radicalmente distintas a las existentes
diecinueve años después; en esencia, podemos afirmar que la diferencia entre
aquella situación y la que rodeó la elaboración del Pacto de Estella radica en que
no se daba el consenso en 1998 entre las formaciones políticas vascas, ni la
fractura entre partidos nacionalistas y no nacionalistas, ya que tanto el PNV
como EA se hallaban en ese momento más próximos a los planteamientos de HB
que a los del conjunto de partidos demócratas y, evidente, no nacionalistas.
Muestra de ello fue que el nacionalismo constituyó un frente común para la
consecución de los objetivos defendidos por ETA mediante la violencia,
desgajándose del conjunto de partidos que en su día defendieron unidos el
Estatuto.
Desde 1979, el partido que varió más radicalmente sus planteamientos fue
el PNV, que admitió -y lo sigue defendiendo- que la superación del Estatuto es el
240
precio que todos los partidos nacionalistas exigen pagar (a ellos mismos y al
resto) a cambio del supuesto cese de la violencia etarra. Esa actitud no respondía
a la voluntad mayoritaria de la sociedad vasca, sino a la de los radicales apoyados
por los moderados, dispuestos a imponer, sin convencer, su modelo político para
el País Vasco.
Seis años después, en octubre de 1985, todos los partidos vascos –
excepción hecha de HB- volvieron a consensuar sus posturas acerca de las
competencias estatutarias que permanecían por desarrollar. El Parlamento vasco,
de nuevo por unanimidad –y también con la habitual excepción de HB-, aprobó
un texto en el que se reconocieron estos extremos.
No obstante, el traspaso de competencias iniciado en 1978 no ha sido un
proceso uniforme. Lo cierto es que la tendencia “centralista” se mantuvo
mientras los Gobiernos de España tuvieron la mayoría suficiente como para
gobernar sin el obligado apoyo nacionalista vasco; así, hay que recordar las
tensiones entre el Gobierno de UCD y el del entonces Presidente del Ejecutivo
vasco, Carlos Garaicoechea, que no se eliminaron tampoco de la mano del primer
Gobierno socialista de la democracia (1982), sino todo lo contrario; ni tan
siquiera la cuestión de las transferencias mejoró a raíz de que en 1985 se firmase
el pacto de legislatura en el País Vasco entre el PSOE y el PNV y se constituyera
el primer Gobierno vasco de coalición.
241
Sin embargo, cuando los socialistas perdieron en 1993 su mayoría
absoluta en el gobierno de España, se vieron abocados a negociar el apoyo vasco
en el Congreso de los Diputados al Ejecutivo de Felipe González. Ya en abril de
1996, tras el triunfo electoral del PP y la consiguiente designación de José María
Aznar como Presidente del Gobierno, el PP y el PNV suscribieron otro pacto de
investidura mediante el cual el partido vasco apoyaría al ejecutivo siempre y
cuando se favoreciera el desarrollo estatutario. El Gobierno del PP dio por
cerrado el traspaso de competencias en capítulos importantes en marzo de 1998,
lo que originó protestas nacionalistas.
De entre todas las competencias transferidas a la CAV, las más
destacables son el régimen fiscal, la policía autonómica y el sistema de salud.
Pero la piedra angular de la autonomía vasca es el Concierto Económico263, que
sitúa al País Vasco en la frontera de la cuasi-independencia fiscal. No obstante, el
Parlamento vasco carece de competencias financieras -cedidas a las Diputaciones
forales, dotadas de Hacienda propia, y coordinadas por un Consejo Vasco de
Finanzas-, lo que convierte a este sistema económico en un entramado bastante
complejo. En cualquier caso, el nivel de vida alcanzado por el País Vasco,
superadas etapas críticas como la de 1993, ha seguido una línea ascendente.
263 Pacto derivado del artículo 41 del pacto estatutario, suscrito entre la CAV y el Gobierno español, por el que las Diputaciones tienen plena capacidad recaudatoria (excepción hecha de los tributos de Aduanas) y amplia capacidad normativa fiscal dentro del sistema impositivo estatal. A cambio, la CAV aporta una cantidad anual, denominada Cupo, consensuada anualmente y que varía con el tiempo, destinada al sostenimiento de las cargas que no son asumidas por las instituciones vascas y que permanecen bajo la responsabilidad del Estado.
242
Resulta bastante ilustrativo ver la evolución del PNV en relación con el
Estatuto, ya que este texto fue elaborado en base a un borrador presentado por el
propio PNV, que fue perfeccionado con una gran contribución de corte
nacionalista, según sostuvo Julen Guimón, el ponente de UCD264. En la redacción
final intervino el propio Arzalluz, que se mostró satisfecho; de hecho, el PNV se
implicó activamente para lograr el refrendo del Estatuto durante la campaña a
favor del citado texto, condicionado, eso sí, a la reserva del derecho a la
autodeterminación, como expresión del rechazo nacionalista a la Carta Magna265.
La postura actual está bien reflejada en la Ponencia Política aprobada por
la III Asamblea General del PNV, celebrada en enero de 2000, documento en el
que se reconoce que el pacto estatutario representó la “voluntad mayoritaria del
Pueblo vasco” para lograr su propio autogobierno, y que fue “un paso importante
en el camino de la consolidación de nuestra conciencia nacional compartida y de
la construcción nacional”266, valorando de forma positiva tanto el pacto como sus
resultados, aunque estos son siempre considerados escasos por el nacionalismo
vasco a consecuencia de la supuesta falta de voluntad del Gobierno español.
Dado que para el nacionalismo vasco el obstáculo para lograr eliminar el
déficit en las transferencias desde el Estado español a las Instituciones vascas es
el propio Estatuto y el marco constitucional, al que se ajustan los sucesivos
264 Ver “El decisivo borrador del PNV”, suplemento Los domingos de Abc, del 24 de octubre de 1998, p. 5.265 Tal y como sostiene el PNV, los nacionalistas vascos no aprobaron el texto constitucional. PNV, Ponencia Política, III Asamblea General, enero, 2000, p. 17.266 PNV, ibidem, pp. 15, 16.
243
Gobiernos centrales, el nacionalismo se plantea “superar por vías
democráticas”267 el papel exclusivo que se ha arrogado el Estado español a la
hora de definir y articular las relaciones de toda índole con las “comunidades,
regiones y naciones”.
Entonces, desde que el PNV rechazase la autodeterminación en 1978 por
sus connotaciones marxistas, hasta la postura actual, ¿por qué ese cambio tan
drástico? Porque, paradójicamente, el Estatuto se fraguó en el consenso
integrador268 de las fuerzas democráticas; logró la implantación de una sociedad
democrática y plural; posibilitó la capacidad de los vascos de tomar decisiones; e
impidió que el nacionalismo radical impusiera la uniformidad étnico-cultural y la
soberanía vasca pretendida por la doctrina aranista, la misma que sustenta la
ideología del nacionalismo moderado.
Es decir, el propio mérito principal del Estatuto -lograr la normalización y
la convivencia política, impidiendo que la sociedad se fraccionara en dos
comunidades enemigas como en Irlanda del Norte- ha sido el revulsivo para el
nacionalismo vasco, que ha comprobado cómo esa sociedad ha visto satisfechas
con amplitud y profundidad sus aspiraciones “razonables” dentro del marco
constitucional y estatutario, y que las otras -tales como la anexión de Navarra y
267 PNV, loc. cit, p. 16.268 A diferencia de los anteriores, el actual Estatuto no va dirigido contra nadie: el de 1931 fue un proyecto antirrepublicano vasco-navarro pactado inicialmente entre el nacionalismo y el carlismo; el de 1936 fue aprobado por las Cortes republicanas y desapareció en junio de 1937 a raíz de la caída de Bilbao durante la guerra civil.
244
del País Vasco francés, o la independencia- sólo se pueden alcanzar mediante
métodos revolucionarios no democráticos.
Esta y no otra es la causa del distanciamiento “real”269
nacionalista hacia el Estatuto; de la insatisfacción de los dirigentes del
nacionalismo moderado, en coincidencia con los radicales; de la denuncia de
los términos del “Gran Pacto” que impide la satisfacción de máximos de
cada una de las partes, una conformada democráticamente a vivir en paz
(con renuncias), y la otra “predestinada” a reclamar su objetivo
independentista (sin renuncias)270.
5.2.2. Hitos principales desde Guernica
A efectos del presente trabajo, los hitos principales desde la entrada en
vigor del Estatuto hasta la fecha271 han sido, por orden cronológico, los
siguientes:
269 Se insiste en el término “real”, porque una cosa es lo que hacen los dirigentes peneuvistas, y otra bien distinta lo que en ocasiones dicen. Iñaqui Anasagasti escribió recientemente en el diario Deia que “si de algún éxito hay que hablar en los últimos veinte años es del éxito estatutario del PNV que logró (...) tener órganos de autogobierno propios, algunos casi de un país independiente (...) ¿Cómo vamos a despreciar este vital instrumento de convivencia y vasquidad?”. ANASAGASTI, Iñaqui, Deia, 21 de mayo de 2000, http://www.deia.com/21-5-2000/21OP20A.htm (21.05.2000). 270 En palabras de Pello Salaburu, antiguo Rector de la Universidad del País Vasco, “el ámbito estatutario lo conciben [la alianza integrada por PNV-EA-EH] como algo que va contra esa estructura nacional en la que ellos piensan”. SOUTO, Ignacio, “No sé dónde va el País Vasco”, Abc, 17 de octubre de 1999, p.22.271 El País, 17 de septiembre de 1998, p. 18.
245
Los Pactos de Madrid272.
El Pacto de Ajuria Enea.
La Alternativa Democrática.
El planteamiento Ollora.
El Plan Ardanza.
La Declaración de Estella.
Estudiaremos todos ellos desde un punto de vista comparativo, mediante
el establecimiento de un modelo común. Dicho modelo permite analizar las
distintas interpretaciones acerca de la naturaleza del conflicto; de la situación
final que se persigue; de las condiciones que debería reunir la solución para que
fuera una salida negociada; de quiénes deben ser los protagonistas del diálogo; y,
finalmente, qué extremos debe incluir dicho diálogo.
5.2.2.1. Los Pactos de Madrid (5 de noviembre de 1987)
a) La definición y naturaleza del conflicto. Las fuerzas políticas que se
comprometieron en este Pacto, acordaron que el problema fundamental era la
existencia de ETA, su falta de legitimidad para defender los intereses de los
vascos, y que el terrorismo era un problema de Estado.
272 Fueron firmantes del citado pacto los siguientes partidos políticos: PSOE, AP, CDS, CIU, PNV, PDP, PL, PCE y EE; todos ellos asistentes a la reunión celebrada en el Congreso de los Diputados el día 5 de Noviembre de 1987, con la premisa aceptada por todos de que el terrorismo era un problema de Estado.
246
b) Finalidad perseguida. Los firmantes aspiraron a alcanzar un acuerdo en el
marco del Estatuto de Guernica conducente a la erradicación de la violencia de la
organización terrorista.
c) Condiciones que debería reunir la solución para que fuera una salida
negociada. Las condiciones pasaban por el abandono formal por parte de ETA de
las armas y la aceptación de los medios democráticos como único método para
defender sus postulados.
d) Protagonistas del diálogo. Fueron todos los partidos políticos con
representación parlamentaria, el Gobierno vasco y el central. De forma
secundaria, la sociedad civil y, de forma especial, los medios de comunicación.
e) Aspectos a incluir en el diálogo. Tras la manifiesta satisfacción mostrada por
los partidos firmantes acerca de la derogación de la Ley anti-terrorista y la
esperanza puesta en lograr el consenso en materia de legislación ordinaria, las
fuerzas políticas apostaron decididamente por el pleno desarrollo del Estatuto
como única vía para la normalización política y social del País Vasco.
5.2.2.2. El Pacto de Ajuria Enea (12 de enero de 1988)
a) La definición y naturaleza del conflicto. Los partidos que suscribieron este
Pacto coincidieron en señalar que la base del conflicto es la existencia de ETA,
247
organización que desprecia la voluntad de la sociedad vasca y obstaculiza sus
aspiraciones. A este respecto, las fuerzas políticas vascas declararon que el marco
válido de satisfacción de dichas aspiraciones y de resolución de cualquier
conflicto social vasco es el Estatuto de Guernica y su pleno desarrollo. Según el
propio Estatuto, solamente la sociedad vasca es la que puede determinar la
validez y vigencia del Estatuto como instrumento de autogobierno y, en su caso,
decidir sobre su reforma según la Constitución (según la disposición adicional
primera) y el propio Estatuto (a tenor de la disposición única).
b) Finalidad perseguida. La solución que los firmantes del Pacto de Ajuria Enea
propusieron, incluía los extremos siguientes:
1. La existencia de un acuerdo estable entre los Gobiernos central y vasco.
2. Una actuación policial ajustada a la legalidad vigente y al respeto de los
derechos humanos.
3. El concierto de una estrecha colaboración internacional.
4. La renuncia expresa de ETA a la violencia.
5. La participación de HB en las instituciones.
6. El establecimiento de medidas efectivas que permitan la reinsercción de
los presos de la organización terrorista.
248
c) Condiciones que debería reunir la solución para que fuera una salida
negociada. Básicamente, se reducían a la manifestación por parte de ETA –tanto
palabras como hechos- de una inequívoca voluntad de poner fin a la violencia.
d) Protagonistas del diálogo. Se acordó que fuera el Gobierno vasco quien
liderase la acción política, con el apoyo activo de los partidos como únicos
representantes legítimos de la voluntad popular. Lograda la consumación del cese
de la violencia, el Gobierno autonómico respaldaría el diálogo entre el Estado y
quienes abandonasen las armas.
e) Aspectos a incluir en el diálogo. Se estudiarían las cuestiones políticas. De
forma complementaria, se admitió que el Estado y ETA mantuviesen procesos de
diálogo restringidos acerca de la situación del colectivo de los presos y exiliados
de la organización terrorista.
Llegados a este punto, nos permitimos reproducir unas palabras del líder
nacionalista José Antonio Ardanza, cuando en 1992 era Presidente autonómico
vasco, a fin de ilustrar lo que supuso este Pacto: “Lo esencial del nuevo
planteamiento [refiriéndose a la Mesa de Ajuria Enea] es que logra, por fin,
situar el conflicto en sus términos y contexto correctos. Lo saca del terreno del
nacionalismo y lo coloca en el campo de la democracia. El conflicto que está en
la base de la violencia no consiste en un “contencioso” no resuelto entre el
Pueblo Vasco y el Estado español, sino en que una minoría de vascos se niega a
249
aceptar la voluntad de la mayoría y emplea para imponer la suya el instrumento
de la ‘lucha armada”273.
La significación política del Pacto fue y es obvia: fue la revelación de la
disposición del Gobierno autónomo vasco a hacer propia la voluntad general
vasca por erradicar el terrorismo; y constituyó el primer resultado práctico del
Estatuto y del proceso autonómico en lo que a la violencia nacionalista se refiere,
ya que el Ejecutivo vasco percibió y aceptó la incipiente cohesión social de
entonces. En pocas palabras, el Pacto permitió el mayor avance en materia de
cohesión social y, sobre todo, política entre las fuerzas democráticas –con
independencia de su carácter más o menos nacionalista- ante el terrorismo de
ETA, y realzó el valor del Estatuto como el instrumento democrático más
importante al servicio de la normalización de la vida diaria del País Vasco. No
obstante, la casi nulidad del Pacto estaba garantizada, ya que el PNV pronto
mostró escasa predisposición práctica a asumir de forma inequívoca los
compromisos democráticos de dicho Pacto.
5.2.2.3. La Alternativa Democrática de ETA (26 de abril de 1995)
a) La definición y naturaleza del conflicto. ETA sostuvo que la violencia es la
manifestación del conflicto “histórico” que enfrenta al Estado español y al pueblo
273 Tomado de “Pacificación y democracia”. Conferencia pronunciada por el Presidente del Gobierno autónomo vasco, José Antonio Ardanza, en la Fundación Sabino Arana, el 16 de diciembre de 1992. Secretaría de la Presidencia del Gobierno Vasco.
250
vasco. Se puede considerar que la Alternativa actualizara y sustituyera a la
Alternativa KAS.
b) Finalidad perseguida. El fin último perseguido por ETA es el reconocimiento
previo por parte del Estado del derecho de Euskal Herria a lograr su
autodeterminación y a consumar su unidad territorial.
c) Condiciones que debería reunir la solución para que fuera una salida
negociada. Para lograr la finalidad expuesta anteriormente, ETA exigía la
existencia de un diálogo previo entre esa organización y el Estado. Sólo cuando
el Estado reconociese el doble derecho señalado, ETA proclamaría un alto el
fuego que posibilitase el posterior diálogo político y social que diera lugar al sus
pretensiones.
d) Protagonistas del diálogo. En un primer estadio, los interlocutores serían,
exclusivamente, ETA y el Estado; en una segunda fase, se vería implicada la
sociedad civil: instituciones, partidos, sindicatos, asociaciones y movimientos
sociales.
e) Aspectos a incluir en el diálogo. En el diálogo buscado por ETA, hay dos
grandes bloques de cuestiones: de un lado, la doble aspiración
autodeterminacionista y territorial de Euskal Herria; de otro, su desarrollo
práctico, incluyendo cuestiones tales como la amnistía; las relaciones en toda
251
Euskal Herria; la nueva organización institucional; el plan para “euskaldunizar”
(convertir en nacionalista) el país; y la planificación socioeconómica.
5.2.2.4. El planteamiento Ollora (1996)
No es un plan propiamente dicho, sino una forma de referirnos a las tesis
propugnadas en un libro titulado “Una vía para la paz”274; a la vista de la deriva
radical del PNV, cabe afirmar de dicho libro que -mucho más allá de lo que
sostiene Onaindía, en el sentido de que el texto pretendiera servir de guión al
PNV- ha logrado su pretensión.
La hipótesis que desarrolla su autor, José María Ollora, es que -como el
gran impedimento para el entendimiento político entre el PNV y EH es, según las
tesis nacionalistas, la aceptación de la Constitución y del Estatuto por parte del
PNV- el partido liderado por Arzalluz debería adoptar los pasos siguientes:
El abandono de la vía estatutaria y de su ambigüedad característica y, por
tanto, de la supuesta intención peneuvista de atraer a HB al Estatuto.
La apuesta inequívoca del PNV por la vía independentista, planteando
soluciones nuevas: abandono definitivo de la Constitución, del Estatuto y
del Pacto de Ajuria Enea (es decir, establecimiento de un marco político
274 OLLORA, J. M., Una vía para la paz, Editorial Erein, Donostia, 1996.
252
nuevo).
La alianza firme y clara con el nacionalismo radical de EH/ETA.
En suma, la iniciativa contenida en el libro de Ollora invitaba al PNV a
que elaborase su estrategia de soberanía o “marco -ámbito- vasco de decisión”, y
formase un “frente nacionalista” que pudiera negociar con el Gobierno central,
aislando a las formaciones políticas que manifiestamente apoyan a la
Constitución y al Estatuto.
Las características de la “vía Ollora” son, al menos, dos: es excluyente y,
desde el punto de vista territorial, reivindicativa, lo que la convierte en una
“propuesta de confrontación entre nacionalistas y no nacionalistas”275 que
derivaría en una situación inexistente, por el momento, en el País Vasco y que sí,
en cambio, se ha dado desde sus comienzos en Irlanda del Norte: dos
comunidades excluyentes y enfrentadas.
Finalmente, los acontecimientos han demostrado claramente que el PNV
se fue decantando por la “vía Ollora”, decisión que en su momento provocó
serias divisiones de opinión en las bases del partido, que en ocasiones han
mostrado su disconformidad con la dirección del mismo.
275 ONAINDÍA, Mario, Guía para comprender el laberinto vasco, Temas de Hoy, 3ª edición, Madrid, 2000, p. 110.
253
5.2.2.5. El Plan Ardanza 276 (17 de marzo de 1998)
a) La definición y naturaleza del conflicto. Según la propuesta elaborada por el
antiguo Presidente del Ejecutivo autónomo vasco, el problema no residía en la
confrontación entre Euskadi y el Estado, sino entre “lo que somos y lo que
queremos ser”. Ardanza señalaba que no había déficit democrático en Euskadi,
aunque sí una profunda división social y política que no se solucionaría mediante
métodos policiales. Estas consideraciones, unidas a que no estimaba previsible
que ETA renunciase a la violencia sin haber conseguido sus objetivos, llevaron al
político nacionalista al convencimiento de que se imponía ofrecer a ETA un
gesto que esa organización pueda interpretar como un “incentivo político”.
b) Finalidad perseguida. La iniciativa de Ardanza buscaba, con la condición de
ausencia de interferencias terroristas, el establecimiento del diálogo sobre la
cuestión nacional, partiendo del marco estatutario existente, al que reconocía una
legitimidad democrática incuestionable.
c) Condiciones que debería reunir la solución para que fuera una salida
negociada. Ardanza presentaba dos condiciones: la ausencia total de práctica
terrorista por parte de ETA; y la ausencia de condiciones previas y límites en el
diálogo.
276 El conocido como “Plan Ardanza” fue presentado bajo el título “Para un acuerdo entre los partido de la Mesa sobre el ‘final dialogado”, como un documento personal que no contó con el apoyo expreso del Gobierno autónomo ni del PNV. En el fondo, es un texto ilustrativo de las contradicciones del nacionalismo vasco, aunque excluye las posturas más extremas en un intento de facilitar el consenso entre todos los partidos.
254
d) Protagonistas del diálogo. Formarían parte del diálogo político sólo los
partidos representativos de la sociedad vasca, incluyendo a HB (ETA nunca sería
interlocutor del Gobierno). El Estado debería permitir que los partidos políticos
presentes en el País Vasco (nacionalistas y no nacionalistas, de ámbito regional o
estatal) alcanzasen una solución dialogada; suscribir como propios los acuerdos
alcanzados por las instituciones vascas; y pactar con dichas instituciones su
eventual incorporación al ordenamiento jurídico a fin de convertirlos en
operativos.
e) Aspectos a incluir en el diálogo. Todos lo que permitieran abordar la cuestión
nacional a partir del Estatuto. Una vez alcanzados acuerdos finales, éstos
deberían someterse a referéndum trascurrido un plazo de asimilación.
Este Plan merece un comentario adicional, por el eco que tuvo en los
medios políticos. El Plan Ardanza –propuesta de “diálogo político
resolutivo”- fue planteado por el mundo nacionalista a modo de tabla de
salvación del Pacto de Ajuria Enea, que para los dirigentes nacionalistas
vascos había entrado en vía muerta. Obtuvo el respaldo de PNV, EA, IU-EB
y UA, la aprobación parcial del PSOE y la oposición del PP y del PSE-EE277.
Las características esenciales del citado documento son las siguientes:
277 El Mundo, 18 de marzo de 1998, http://www.el-mundo.es/1998/03/18/espana/18N0021.html (28.05.2000).
255
Iniciativa insólita de un nacionalista por cuanto en ella no había vestigios
de la tradición peneuvista de autoerigirse -tanto el partido como su
programa- en la quintaesencia de la nación vasca y en la única instancia
representativa de la sociedad vasca. Por vez primera en la historia reciente
del nacionalismo vasco, un documento nacionalista rompía con la falacia
de la supuesta identidad entre “nacionalista” y “vasco”, poniendo en
manos de la población y del conjunto de los partidos políticos conceptos
que hasta el momento eran considerados “sagrados” por el nacionalismo
“oficial”.
Abandono del enfoque teórico-doctrinal de la “cuestión vasca”, para
afrontarlo desde una posición más pragmática acerca de las competencias
de las instituciones vascas, según lo dispuesto en el artº. 159.2 de la
Constitución, en cuanto a la potestad del Gobierno central para traspasar
transferencias al autonómico, dejando entrever que no existe, en teoría,
límite en dicho traspaso.
Rechazo por el Gobierno central debido a la filosofía que inspira su fase
resolutiva, en la que se dejaría la resolución de la “cuestión vasca” en
manos exclusivamente vascas -partidos y pueblo-, con capacidad, sin
embargo, para modificar el ordenamiento general español sin la
intervención del resto de las fuerzas políticas e instituciones competentes
españolas.
256
5.2.2.6. La Declaración (Pacto) de Estella (12 de septiembre de 1998)
a) La definición y naturaleza del conflicto. Es un conflicto que implica a los
Estados español y francés, con origen histórico y naturaleza política. Resulta
significativo ver la evolución de la postura nacionalista radical hacia una
extensión del conflicto más allá de los límites estrictamente nacionales españoles:
en Estella se cita a Francia como una de las partes responsables de la existencia
del conflicto y, por tanto, de su solución; sin embargo, en la Alternativa de ETA
ni se aludía al país vecino. En todo caso, el “espíritu” de Estella reclamaba la
resolución de las siguientes cuestiones: territorialidad, soberanía política, y sujeto
de decisión (definición del concepto del Pueblo vasco al que supuestamente le
correspondería decidir).
b) Finalidad perseguida. Abrir un proceso de diálogo y negociación con
capacidad resolutiva, que deposite en los ciudadanos de Euskal Herria la última
palabra acerca de su futuro, que debiera ser respetada por España y Francia.
c) Condiciones que debería reunir la solución para que fuera una salida
negociada. En la denominada “fase preliminar” se rechazaban condiciones
previas que pudieran impedir que cualquier proyecto político gozase de igualdad
de oportunidades. En la “fase resolutoria” se impondría la “ausencia permanente
de todas las expresiones de violencia” (la habitual forma equívoca de referirse a
257
una declaración de tregua por parte de ETA y, en la terminología radical, a la
ausencia de medidas policiales por parte del Estado).
d) Protagonistas del diálogo. Serían todos los agentes implicados, sin
exclusiones (es decir, ETA también debería participar en el diálogo), con especial
referencia a la sociedad vasca en su conjunto.
e) Aspectos a incluir en el diálogo. Las negociaciones deberían incluir, sin
limitaciones, la totalidad de las cuestiones esenciales del conflicto (léase las
reclamaciones esenciales del radicalismo vasco), sobre todo, territorialidad,
soberanía política, y definición del “pueblo vasco”, al que debería someterse la
decisión final para su aprobación definitiva.
5.2.2.7. Los resultados del modelo (comparación “funcional” u “horizontal”)
En líneas generales, la convergencia entre los postulados de la Alternativa
Democrática y del Pacto de Estella es clara y lógica, ya que el denominador
común a ambas son las tesis independentistas del abertzalismo radical defendidas
por ETA y su entorno, y asumidas con ligeros matices por el nacionalismo
moderado.
El documento presentado por el ex–Presidente del Gobierno autónomo
vasco no sólo no aunó esfuerzos, sino que provocó reacciones encontradas en los
258
principales partidos no nacionalistas de ámbito estatal; el origen de estas
discusiones, en contra de lo que pudiera pensarse, no residió tanto en que
propusiera discutir cuestiones de soberanía, sino en que todos los partidos
(vascos) que participaran en el proceso y el Gobierno de la nación deberían
asumir los acuerdos finales que se alcanzasen278.
El Plan satisfacía las aspiraciones del nacionalismo y provocó el rechazo
generalizado del PSE-PSOE, de UA, del PP y del gobierno, para el que resultó
difícilmente aceptable que el final dialogado eventualmente alcanzado sólo por
los partidos políticos vascos, fuera aceptado por las instituciones del Estado y
susceptible de modificar el actual sistema jurídico-político.
Además, conviene realizar algunos comentarios al Plan de Ardanza,
presentado e interpretado en ocasiones como la opción moderada o posibilista.
En primer lugar, si hubiera triunfado la opción defendida por el PNV, EA, HB y
IU, hubiera sido preciso -según el Plan- la modificación del marco constitucional
y la configuración de un nuevo marco jurídico y político, lo que en realidad es el
objetivo final de ETA. Este resultado se hubiera opuesto al sentimiento
generalizado de los vascos, que se sienten cómodos con el actual Estatuto, cuyos
techos de autogobierno se pueden elevar mediante el consenso de los partidos
democráticos. Por otro lado, hubiera exigido al Gobierno central un cheque en
278 El Mundo, 13 de marzo de 1998, http://subs.newtonsigloxxi.com/1998/03/13/opinion/13N0024.html (28.05.2000).
259
blanco, manteniéndole al margen y con una capacidad de participación indirecta
en el proceso.
Finalmente, existía el riesgo de que una gran minoría hubiera debido
plegarse a soluciones inaceptables, cuando lo más razonable parecía trabajar por
consenso y no imponer alternativas por una muy ajustada mayoría, evitando la
división social y política vasca en dos bloques.
260
Tabla 5.2. Hitos desde Ajuria Enea hasta EstellaPacto de Madrid
Pacto de Ajuria Enea
(12.1.88)
Alternativa Democrática279 de
ETA (26.4.95)
Plan Ardanza (17.3.98)
Declaraciónde Estella (12.9.98)
Definición y naturaleza del conflicto
El terrorismo de ETA es un problema de Estado.
Falta de legitimidad de ETA.
El problema es ETA.
El conflicto histórico que enfrenta al Estado español y al pueblo vasco.
La contraposición de “lo que somos y lo que queremos ser”. Profunda división social y política.
El conflicto de origen histórico y naturaleza política.
Solución propuesta
Acuerdo entre fuerzas políticas democráticas en el marco del Estatuto de Guernica.
Acuerdo estable entre los gobiernos vasco y central. El único marco es el Estatuto de Guernica.
Reconocimiento previo por parte del Estado del derecho a la autodeterminación y la unidad territorial de Euskal Herria.
Diálogo –sin interferencias de ETA- sobre la cuestión nacional en el marco del Estatuto.
Diálogo abierto resolutivo sobre cualquier proyecto político, con refrendo final en Euskal Herria.
Requisitos para una salida dialogada
ETA debe abandonar de modo formal las armas y aceptar los métodos democráticos.
Clara voluntad por parte de ETA de poner fin a la violencia.
Reconocimiento previo por parte del Estado del derecho a la autodeterminación y la unidad territorial; posterior alto el fuego; finalmente, diálogo político y social.
Abandono total del terrorismo de ETA; diálogo sin condiciones previas ni límites.
Ningún requisito en la llamada “fase preliminar”. En la “fase resolutoria”, ausencia permanente de todas las expresiones de violencia”.
Protagonistas del diálogo
Partidos políticos con representación parlamentaria, el Gobierno vasco y el central.
El Gobierno vasco, los partidos.
ETA y el Estado; posteriormente, sociedad civil.
Partidos vascos, incluyendo a HB.
Toda la sociedad vasca y los agentes implicados, ETA incluida,
Contenidos del diálogo
Derogación de Ley antiterrorista y consenso en legislación ordinaria. Pleno desarrollo del Estatuto.
Cuestiones políticas; presos y exiliados de ETA.
Reconocimiento del derecho a la autodeterminación; de la unidad territorial de Euskal Herria; desarrollo práctico.
La cuestión nacional, que tras plazo de sedimentación, se refrendaría.
La cuestión nacional: territorialidad, definición del pueblo vasco.
279 Su vigencia para ETA parece clara, ya que volvió a esgrimir su texto ante los representantes del Gobierno que se entrevistaron con dirigentes etarras durante el encuentro de fecha 19 de mayo de 1999. Para ver ampliación de esta información, resulta interesante leer Documentos de ETA sobre el proceso político, Gara, 1 de mayo de 2000, http://www.gara.net/egunekoa.htm.
261
5.2.3. Las treguas y el Pacto de Estella
Las ofertas de diálogo y las treguas por parte de ETA entre 1981 y 1998
tuvieron en común dos particularidades:
a. Todos esos gestos se iniciaron siempre cuando la organización
terrorista se encontraba en una situación de inferioridad.
b. De igual forma, todos esos gestos concluyeron con una ETA reforzada
y más sanguinaria.
A mediados de julio de 1998, ETA ofreció una iniciativa; según ella, la
organización proclamaría, de forma pública, un alto el fuego indefinido e
incondicional, aunque sujeto a un primer período provisional de cuatro meses, a
cambio de que el PNV y EA asumieran el compromiso de romper sus pactos con
“los partidos enemigos de Euskal Herria”. A mediados de agosto, el PNV y EA
dieron su respuesta positiva sobre el mismo documento, firmándolo y escribiendo
un texto de desarrollo de dicho acuerdo. Sin embargo, el PNV se desmarcó de sus
socios moderados y, en solitario, presentó a ETA otro documento280 que recogía
la interpretación que ese partido hizo del acuerdo.
280 Los documentos divulgados por ETA a través del diario Gara, heredero de Egin tras su cierre por orden judicial, fueron tres: el acuerdo propiamente dicho, concretado sobre la propuesta de los nacionalistas radicales; el desarrollo del mismo según el PNV; y su interpretación. Ver www.gara.net/00/04/30 (30.04.2000).
262
ETA decidió dar por bueno el acuerdo, excepción hecha del “desarrollo”
efectuado por las dos formaciones moderadas. La respuesta concreta fue el
anuncio de la tregua.
¿Cómo se llegó a esa última tregua etarra de septiembre de 1998? Las
razones y circunstancias (en esencia, la oportunidad y la debilidad del
movimiento terrorista en esas fechas) que desembocaron en esta situación
propicia a la negociación estuvieron íntimamente relacionadas con los
acontecimientos previos a esa fecha.
No obstante, antes de abordar las razones que llevaron a ETA a declarar
esta tregua, repasemos las que han impedido a la organización terrorista
abandonar la violencia:
La elevada rentabilidad política para el nacionalismo, moderado o
radical.
La ausencia de ideología clara y de mentalidad racional (mecanismos
teóricos e ideológicos), lo que dificulta su eventual integración futura
en el entramado sociopolítico vasco, porque a pesar de que es una
organización que proviene de una escisión de un partido o movimiento
político, carece de ubicación ideológica y de política concreta.
263
Los antecedentes: siempre que se ha planteado en sus filas el abandono
de la violencia se han producido escisiones, “perdiendo” la batalla los
partidarios del fin de la violencia.
Entonces, volvamos a la cuestión inicial de ¿porqué sobrevino la tregua?
La respuesta nos parece inequívoca: porque la dirección de ETA llegó al
convencimiento de que la continuación del ejercicio de la violencia no sería tan
rentable políticamente como su abandono. Dos razones llevaron a esta conclusión
a la cúpula de la organización terrorista:
1. El éxito de la acción policial y judicial, que provocó más debates
ideológicos y cambios en los planteamientos políticos de ETA –como fue
reconocido por la organización misma- que las transformaciones
experimentadas por la sociedad vasca en veinte años de democracia
estatutaria. No obstante, la tregua fue simplemente una cuestión táctica,
“tregua trampa”, como la calificó el entonces Ministro del Interior, Mayor
Oreja; pero, en todo caso, fruto del acoso policial y judicial estatales,
incluyendo la eficaz colaboración internacional.
2. La sustitución, por parte de ETA, de su actividad armada por otro
instrumento -el Pacto de Estella- no sólo menos perjudicial para sus fines,
sino todo lo contrario: mutuamente beneficioso para los integrantes del
frente nacionalista, los radicales del MLNV y los moderados del conjunto
264
PNV/EA -a los que en un principio se sumó IU para poco después
abandonarles-, entendiendo que los moderados no recurren a la violencia
de modo directo, aunque obtengan réditos políticos de su uso.
Sin embargo, ETA aseguró que en modo alguno la tregua fue fruto de la
presión policial o del Pacto de Estella, firmado pocos días antes, sino que afirmó
que la única razón del cese de las acciones terroristas fue el acuerdo firmado con
PNV y EA281.
Que ETA se manifestase en esos términos (tregua) cabe interpretarlo en
términos tácticos y estratégicos. Tomando prestada la terminología militar, el
movimiento de ETA fue una defensiva elástica (una cesión temporal de terreno,
con el propósito de recuperarlo después) obligada por la decisión firme del
Gobierno de no sentarse a negociar con la organización mientras no dejara de
asesinar, así como por su situación de inferioridad derivada de las acciones
exitosas judiciales y policiales282, que se sucedieron sin solución de continuidad
centradas, sobre todo, en la infraestructura de la organización terrorista,
afectando a la operatividad de ETA.
¿Qué pretendió el nacionalismo radical en aquellos momentos con la
281 Del mismo modo, la organización armada citó otros factores que coincidieron temporalmente y pudieron provocar algún tipo de distorsión en la iniciativa, como el nacimiento de EH o las elecciones autonómicas de octubre de 1998, sólo un mes después de la puesta en marcha del proceso. Artículo publicado en Gara, ibid.282 El encarcelamiento de la Mesa Nacional de HB, el cierre del diario Egin y la amenaza de ilegalización que pesaba sobre HB.
265
iniciativa presentada a los partidos nacionalistas moderados, iniciativa que
incluía la tregua? Los radicales283 pretendieron los siguientes efectos, todos ellos
capaces de permitir al nacionalismo abordar el camino para obtener el objetivo
final, esto es, la independencia:
Evitar debates sobre “terceras vías” entre la autonomía y la independencia,
calificados por los radicales de “estériles”, despejando cualquier clase de
“falsa ilusión” que se alejase del objetivo irrenunciable de los radicales.
Esclarecer la ambigüedad característica del PNV en su quehacer político,
de forma que este partido se decantara finalmente en contra de los
“compromisos con el enemigo” y a favor de los “compromisos con Euskal
Herria”.
Combatir el “vascongadismo” y la partición territorial.
En esencia, el nacionalismo radical recordó con su iniciativa los grandes
ejes o compromisos sobre los que se articula su estrategia: que todas las
formaciones nacionalistas se comprometiesen con la “construcción nacional”
vasca; rompieran los pactos que pudieran haber suscrito con las fuerzas
“españolistas”; e impulsaran la creación de una institución para el conjunto de
Euskal Herria (cuyo embrión sería la Asamblea de electos nacionalistas,
283 Artículo publicado en Gara, ob. cit.
266
Udalbiltza, nacida en septiembre de 1999). Todo ello llevaría consigo el cese de
las acciones armadas por parte de ETA.
El nacionalismo vasco en su conjunto también contribuyó a su modo a
dicha tregua, ya que logró que el entorno radical se sintiera respaldado ante dicha
decisión. Un amplio conglomerado “filonacionalista” de partidos, sindicatos y
colectivos de la más variada inspiración y procedencia, se unieron en el
autodenominado Foro de Irlanda284, con el supuesto objetivo de alejar la violencia
del País Vasco.
5.2.3.1. ¿Qué supuso la tregua de septiembre de 1998?
Este bloque de fuerzas del más diverso signo, prácticamente nacionalistas
en su totalidad, excepción hecha de la breve participación de IU, entendieron que
el Pacto de Ajuria Enea había alcanzado su nivel de incompetencia, y el 12 de
septiembre de 1998 suscribieron en la localidad navarra de Estella el Pacto del
mismo nombre, lo que supuso de facto la denuncia del de Ajuria Enea por parte
de la comunidad nacionalista. En realidad, fue ETA la organización que
determinó la oportunidad de ese momento para dar el paso, y, en perfecta
coordinación con su representación política, logró la concurrencia de las restantes
fuerzas. Los firmantes del pacto de Estella habían dado la cara en un concierto en
284 El Foro de Irlanda, creado el 21 de junio de 1998 como foro de debate permanente, «secreto y discreto», para tratar de dar una salida al problema de la violencia, fue promovido por HB, y en él participan, además de HB, PNV, EA, IU, los sindicatos ELA, LAB y EHNE, el grupo eclesiástico Herria Eliza 2.000, y las agrupaciones sociales Bakea Orain, Elkarri, Senideak y Gestoras pro Amnistía.
267
el que, sin embargo, ETA había escrito las partituras y sujetado con mano firme
la batuta.
En todo caso, la imagen que pretendió dar el nacionalismo fue la de haber
realizado todo cuanto estaba en sus manos para facilitar una solución pacífica al
“problema vasco”, dejando en apariencia “la pelota en el tejado del Gobierno”.
Sin embargo, éste interpretó correctamente la tregua resultante y acuñó el
término “tregua-trampa”, aspecto reconocido incluso por la propia ETA al
admitir que dicha tregua no fue sino “un instrumento dirigido contra los
Gobiernos francés y español”285.
Los prolegómenos de la tregua iniciada en septiembre de 1998, abordados
con anterioridad, son tan esclarecedores como los acontecimientos que tuvieron
lugar durante la misma para comprender lo que cabía esperar del gesto terrorista.
En la tabla siguiente (Tabla 5.3.) se muestra una cronología que revela la
sucesión de manifestaciones de unos y de otros, la voluntad que cada uno de los
actores puso de manifiesto en su transcurso, y cómo se fue deteriorando el clima
de aparente bonanza política a base de la imperecedera reclamación maximalista
de los nacionalistas.
285 Artículo publicado en Gara, ob. cit.
268
Tabla 5.3. Cronología de la tregua 16.09.1998 – 28.11.1999 (438 días)Fecha Acontecimiento
12.09.1998 Acuerdo de Estella, o de Lizarra-Garazi16.09.1998 ETA anuncia el inicio de la tregua, efectiva desde el día 1817.09.1998 Aznar ofrece flexibilizar la postura gubernamental si ETA desea la paz 27.09.1998 Aznar ofrece “generosidad” aunque supeditada a la Constitución y al Estatuto15.10.1998 El Gobierno acerca cuatro presos al País Vasco y concesión de un tercer grado
por trastornos mentales24.10.1998 ETA anuncia desde la BBC que la tregua “va en serio”25.10.1998 Elecciones autonómicas.03.11.1998 Aznar anuncia su autorización para dialogar con ETA05.11.1998 ETA, en su segundo comunicado, subraya la importancia del Pacto de Estella y
se felicita del crecimiento de EH23.11.1998 El Congreso aprueba una orientación flexible de la política penitenciaria15.12.1998 Reunión entre interlocutores del Gobierno y HB en Burgos18.12.1998 El Ejecutivo anuncia el acercamiento de 21 presos desde Canarias, Baleares,
Ceuta y Melilla21.12.1998 ETA en su tercer comunicado niega contactos con el Gobierno y niega la
existencia de condiciones para la paz29.12.1998 Apoyo de EH de la investidura de Ibarreche como Presidente del Gobierno
autónomo vasco15.01.1999 HB suspende en el último momento la posible segunda reunión con
representantes del Gobierno02.02.1999 En el cuarto comunicado, ETA critica a varios medios de comunicación por ser
“instrumentos de guerra para perpetuar la represión”05.02.1999 El Gobierno decide el acercamiento de otro preso etarra06.02.1999 Se constituye la Asamblea de Electos de Euskal Herria (Euskal Herriko Udal
Ordezkarien Bitzarra)25.02.1999 ETA anuncia su intención de prorrogar la tregua y elogia Estella09.03.1999 ETA sufre el mayor revés policial desde el inicio de la tragua con la detención
del jefe del aparato militar y cinco jefes más10.03.1999 Desarticulación del comando Donosti12.03.1999 Comunicado de los presos de ETA19.03.1999 El Gobierno acerca otro preso terrorista29.03.1999 Dos etarras, durante una entrevista en ETB, no condenan la violencia callejera31.03.1999 El Gobierno anuncia el acercamiento de otros tres presos04.04.1999 Incautación por la policía francesa de 1.200 kgs. de explosivo en Bayona07.04.1999 Un preso (condenado a más de 3.000 años) puesto en libertad por sufrir una
grave enfermedad03.05.1999 Descubrimiento de una base logística en Ciboure (Francia) con armas.16.05.1999 ETA expresa en Gara su disposición a dialogar con el Gobierno18.05.1999 Pacto de legislatura entre PNV-EA-EH para garantizar la estabilidad19.05.1999 Única reunión (Zurich) entre Gobierno y ETA07.06.1999 El Gobierno anuncia los contactos con ETA08.06.1999 ETA en su sexto comunicado anuncia que mantuvo conversaciones con el
269
Tabla 5.3. Cronología de la tregua 16.09.1998 – 28.11.1999 (438 días)Fecha Acontecimiento
Gobierno para continuar el diálogo13.06.1999 Elecciones municipales. El resultado es interpretado como fin de la Asamblea
de Municipios.15.06.1999 Segunda moción aprobada en el Congreso a favor de la flexibilización de la
política penitenciaria22.07.1999 Sentencia del Tribunal Constitucional anulando la del Tribunal Supremo, y
excarcelación de la Mesa Nacional de HB01.08.1999 Detención del jefe del aparato internacional de ETA por la policía francesa15.08.1999 Suspensión por ETA de la segunda reunión prevista entre Gobierno y ETA25.08.1999 Aznar responsabiliza a ETA y HB del estancamiento del proceso de paz26.08.1999 ETA anuncia –séptimo comunicado- la suspensión de contactos con el
Gobierno28.08.1999 En su octavo comunicado, ETA acusa al PNV de no lograr avances en la
cuestión de la soberanía 30.08.1999 El PNV dice que rechaza la tutela de ETA07.09.1999 El Gobierno traslada 105 presos a cárceles vascas y la concesión de cinco
“tercer grado”. ETA califica la medida de tardía e insuficiente10.09.1999 Aznar emplaza a ETA a una reunión inmediata29.09.1999 Asalto al polvorín de Plevin, en la Bretaña francesa30.09.1999 Recuperación de parte de los explosivos robados en Bretaña y detención de tres
etarras07.10.1999 El PNV anuncia que la tregua está “técnicamente en suspenso” y que ETA
puede volver a atentar24.10.1999 Carta de ETA al Gobierno señalándole nuevos interlocutores para una segunda
reunión. La carta llega tres días después.25.10.1999 Detención de Belén González (conversaciones de Argel y la reunión del 19 de
mayo)30.10.1999 La Asamblea Nacional de HB ratifica su intención de no concurrir a las
generales02.11.1999 Inicio de huelga de hambre de veinte presos etarras exigiendo la amnistía. Días
después se suma HB04.11.1999 El Ejecutivo remite carta a ETA mostrándose abierto a dialogar al máximo
nivel para conseguir la paz definitiva, mantiene sus interlocutores y rechaza a tres de los propuestos por ETA
28.11.1999 ETA anuncia la rotura de la tregua a partir del 3 de diciembreFuente: Elaboración propia, a base de informaciones de Deia, Abc, La Razón, La Vanguardia y Diario 16 del 29 de noviembre de 1999.
La traducción en números de lo que supuso la tregua resulta bastante
significativa. A la larga decena de gestos dialogantes por parte del Gobierno
(incluido el traslado de 135 presos a prisiones del País Vasco o cercanas a él, y la
270
excarcelación de 203 presos) se contrapusieron los numerosos seguimientos,
sabotajes y atentados contra candidatos y miembros electos de partidos no
nacionalistas; la continuación de las tareas terroristas de índole “logística” (robos
de vehículos en Francia; de máquinas troqueladoras en Eibar y también en
Francia; tareas de seguimiento y señalamiento de objetivos; robos de material: el
caso más sonado fue el robo de 8.000 kilogramos de explosivos en Francia); y el
sostenimiento de la violencia callejera (kale borroka), de la que se registraron en
el período de la tregua 413 incidentes.
Resulta igual de significativo el estudio de la evolución de la violencia
callejera de acuerdo con la situación política del País Vasco y los intereses del
entorno nacionalista radical; la secuencia temporal de los actos de violencia
callejera ilustra asimismo cierta correlación entre su intensificación y
determinados acontecimientos sociopolíticos relacionados con el País Vasco,
como puede verse en el gráfico siguiente (Gráfico 5.1.)286.
En él, se observa cómo hay dos momentos de mínima actividad terrorista,
coincidentes con “logros” nacionalistas (reuniones, acercamientos de presos,
apoyo del nacionalismo radical a la investidura del presidente del gobierno
autónomo), y otros dos grandes máximos que tienen lugar cuando peligran las
pretensiones nacionalistas (básicamente, suspensión de contactos).
286 Elaboración propia, a base de la información publicada en La Razón del 29 de noviembre de 1999.
271
El fin de la tregua dejó al PNV una vez más en evidencia, después de un
año de defensa cerrada de la estrategia marcada por ETA, defensa materializada
en el apoyo constante del Gobierno vasco a EH.
Una de las consecuencias más importantes del fin de la tregua, fue la
coyuntura en la que quedó el PNV –entre dos aguas, pero más cerca del
radicalismo nacionalista que de la apuesta democrática, constitucional y
estatutaria-, que le llevó posteriormente a romper los compromisos políticos
suscritos con el Ejecutivo del PP, tras tres años y medio de legislatura
caracterizados por una estrecha colaboración, durante la cual el PNV apoyó
272
alguna de las iniciativas gubernamentales más importantes287, en algún
caso de extremo interés del PNV, como fue la renovación del Concierto
Económico y del Cupo, primera vez desde la existencia del Estatuto que se llevó
a cabo sin retrasos. El PNV, guardándose las espaldas ante posibles acusaciones
por parte del nacionalismo radical de “colaboracionismo” o “entreguismo”, se
refería a estas relaciones con el Ejecutivo no con el nombre de “pacto”, sino
como acuerdo supeditado al desarrollo del Estatuto por parte del Ejecutivo
central, objeto éste de las habituales denuncias del PNV.
287 Algunas de ellas son: Presupuestos Generales 1997, 1998 y 1999; medidas para el cumplimiento de los criterios de convergencia para el ingreso en la Moneda Única Europea; Ley de Régimen de Personal de las FAS; Ley del IRPF; Ley de Reforma de la Administración del Estado; Ley de resarcimiento a las víctimas del terrorismo; renovación del Concierto Económico y del Cupo; una maniobra nacionalista permitió el voto en conciencia evitando la ampliación del aborto, lo que impidió la ampliación de los supuestos, no deseada por el Gobierno central.
273
CAPÍTULO 6
EL ACUERDO DE BELFAST Y EL PACTO DE ESTELLA.
ASPECTOS FORMALES
Una vez repasada la situación en cada uno de los escenarios, tanto desde el
punto de vista ideológico y sociopolítico, así como los principales elementos que
caracterizaron la evolución de los acontecimientos que dieron lugar a los
acuerdos objeto de estudio en esta tesis, creemos estar en condiciones de aplicar
determinados principios de las teorías de conflictos y de su resolución para tratar
de demostrar la validez de las hipótesis planteadas. Comenzaremos por abordar
una comparación del Acuerdo de Belfast y del Pacto de Estella desde el punto de
vista formal, para dar luego paso a un análisis conceptual de los mismos, según
los conceptos manejados en el segundo capítulo de este trabajo.
El Acuerdo de Belfast es el resultado de una negociación entre las partes,
iniciada en un contexto determinado, fruto de la evolución de la situación tal y
como se ha visto anteriormente. Dicho Acuerdo es, pues, el producto final de un
proceso de elaboración política, aunque, como tal producto final, constituye la
referencia y el punto de partida para el posterior desarrollo de la actividad de los
actores involucrados en Irlanda del Norte.
274
Por su parte, el Pacto de Estella, aun siendo el resultado de unas
determinadas conversaciones, no constituye ningún acuerdo marco para el
ordenamiento sociopolítico de Euskadi; de él no se deriva la constitución ni de
instituciones ni de reglas de gobierno; es sólo un acuerdo de principio que
establece el marco de referencia para el inicio de unas eventuales conversaciones
que pudieran desembocar, más tarde, en una decisión sobre qué instituciones
habrían de crearse en el País Vasco y sobre sus reglas de funcionamiento.
Por tanto, la comparación que se establezca para determinar el grado de
influencia que ejerció el documento de Belfast sobre el de Estella hay que
subordinarla a la premisa formal de que no son acuerdos equiparables, ya que
sólo el primero de ellos es de carácter “ejecutivo”, mientras que el segundo es
una etapa previa a la hipotética consecución de un acuerdo que supusiera la
creación de formas y reglas de funcionamiento institucional en Euskadi. Dicho de
otra forma: el Acuerdo de Belfast se acerca en Irlanda del Norte más a lo que en
el País Vasco fue, en su día, el Estatuto de Autonomía, que al Pacto de Estella.
Quede claro, por tanto, que no son acuerdos situados “al mismo nivel”, lo que no
obsta para que parte de la letra y del espíritu del Viernes Santo norirlandés
quedaran plasmados en el texto de Estella, como veremos a continuación.
De lo que antecede se deduce que la estructura de los apartados referidos a
los dos documentos objeto de este estudio no será la misma, dado que el Acuerdo
de Belfast supone la creación de determinados instrumentos políticos, no siendo
275
éste el caso del Pacto de Estella. En todo caso, se mostrarán los elementos más
significativos, tanto formales como conceptuales, a fin de llegar a establecer
cuanto de inspiración pudo tener tuvo el primero para el segundo, o, en su caso,
lo que de interpretación o manipulación del caso norirlandés hay en Estella.
Desde el punto de vista estructural, el Acuerdo de Belfast está
organizado en tres niveles, marcando la pauta del esquema institucional
deseado para Irlanda del Norte:
a) El local (el parlamentario). La dimensión de la nueva Asamblea
Autónoma (108 escaños norirlandeses -frente a 60 del Parlamento de
Gales y 129 del escocés- elegidos por el sistema de representación
proporcional en 18 distritos electorales, en las elecciones del 25 de
junio de ese mismo año) ilustra la importancia de Irlanda del Norte en
el conjunto de la política británica de “devolución de poderes”,
aspecto de la política interior del Reino Unido que ha sufrido un
impulso notable durante los últimos años.
La Asamblea elegirá un Gobierno integrado por un Presidente, un
Primer Ministro (uno de cada comunidad) y 12 miembros. Con
independencia de sus tareas legislativas, la primera misión
fundamental de la Asamblea fue la elección del Comité Ministerial
Interfronterizo Norte-Sur.
276
b) El cooperativo Norte-Sur (la cooperación transfronteriza o la
dimensión irlandesa).
La cooperación transfronteriza era ya un concepto manejado en el
Framework Document de febrero de 1995. Sin embargo, dicho
documento aportó una novedad hasta la fecha, que sirvió para que el
Acuerdo de Belfast resultase esperanzador en cuanto a resultados; en
opinión de Paul Bew, fue la ausencia de calificativos tales como
ejecutivo, armonizador, dinámico288 en aquél texto.
Esta forma diferente de presentar la cooperación transfronteriza por
medio del Consejo Ministerial Interfronterizo Norte-Sur, organismo
interdependiente junto con la Asamblea que no es sino la plasmación
de la ya comentada “dimensión irlandesa”, proviene de dos formas
diferentes de entender la buscada permeabilidad entre el norte y el
sur de la isla: la británica y la irlandesa. Ese organismo está integrado
por los jefes de las Asambleas, además del Primer Ministro y de otros
representantes del Gobierno irlandés.
Este plano es aprovechado por los británicos para tratar de
aprovechar la amplia gama de cooperaciones que tienen lugar, de
288 COX, Michael, GUELKE, Adrian, STEPHEN, Fiona, A Farewell to Arms? From ‘Long War’ to Long Peace in Northern Ireland, Manchester University Press, Manchester, 2000, p. 45.
277
forma natural y al margen del Acuerdo, entre ambas partes de la isla
(unionistas incluidos) y por los irlandeses, que aspiran a una island
economy289 en el contexto de la UE290.
A este Consejo le fue encomendada la regulación de las relaciones
entre las dos Irlandas y la toma de decisiones, por consenso, sobre
temas de interés común a ambas partes. Está integrado por miembros
del Ejecutivo de Dublín y por representantes de la nueva
Administración norirlandesa.
c) El cooperativo Este-Oeste (el poder compartido).
La novedad respecto al Framework Document de 1995 radica en el
Consejo de las Islas Británicas, organismo británico-irlandés
instituido en el Acuerdo de Belfast, elemento interpretado por los
unionistas como un factor de equilibrio de la cooperación Norte-Sur y
una garantía del compromiso de Londres hacia la región, al estar
integrado por representantes de ambos Gobiernos, garantes de los
intereses de las distintas regiones irlandesas y británicas.
289 Concepto utilizado por BEW, Paul, “The Belfast Agreement of 1998: from ethnic democracy to a multicultural consociational settlement?”, en COX, loc. cit., p. 45.290 En este sentido, conviene recordar las respectivas políticas monetarias de Londres y Dublín y su situación frente a la Unión Económica y Monetaria, es decir, ante la participación de sus monedas en el euro.
278
Este Consejo se ocupa de las relaciones con los Gobiernos de Dublín,
Londres y Belfast, y los de las entidades autonómicas de Escocia y
Gales, y está integrado por representantes de dichas instituciones.
Asimismo, se creó la Conferencia Intergubernamental Anglo-
Irlandesa como foro de discusión de temas tales como Justicia,
Derechos Humanos, y otras materias no transferidas a la Asamblea.
También podríamos referirnos a un cuarto y a un quinto nivel de
acuerdos: el cuarto sería el de los derechos humanos (asuntos relacionados
con la policía, el ejército y los presos), y el quinto correspondería a las
relaciones triangulares entre Dublín, Belfast y Londres, referido, sobre todo,
a las normas constitucionales. En todo caso, se señalan a continuación estos
tipos de acuerdos.
d) Reformas constitucionales.
El Ejecutivo de Irlanda se comprometió a modificar los artículos 2 y 3
de la Constitución irlandesa, en los que se recoge la reclamación del
territorio de Irlanda del Norte para proceder a la reunificación de la
isla. Asimismo, se reconoció el derecho de la doble nacionalidad
británico-irlandesa a los habitantes de Irlanda de Norte
279
Por otra parte, Londres se comprometió a incorporar a su legislación
el denominado “principio de consentimiento”.
e) Policía, Justicia y Ejército.
El Gobierno británico se comprometió a revisar el sistema penal en
Irlanda del Norte, y a reformar la Ley de Prevención del Terrorismo
y el sistema judicial excepcional vigente en los procesos de terrorismo.
Londres dispondría una Comisión de Policía en Irlanda del Norte
para revisar la situación de seguridad en la región, las necesidades y
los instrumentos precisos para satisfacerlas. Asimismo, según la
evolución de la situación, se procedería a la retirada gradual del
Ejército británico, así como a la excarcelación de presos (unos 700)
lealistas y republicanos291.
f) Desarme.
En el plazo de dos años, contado a partir de la celebración de los
referenda simultáneos en las dos Irlandas (22 de mayo de 1998), los
firmantes se comprometieron a decomisar todas las armas de las
organizaciones paramilitares, bajo la supervisión de una Comisión
Internacional designada al efecto.
291 Los beneficiarios de esta medida serían miembros del IRA, de la UVF, y de los UFF.
280
g) Víctimas de la violencia.
La Comisión de Víctimas de Irlanda del Norte se comprometió a
elaborar un informe acerca de las medidas a adoptar para generar la
reconciliación entre ambas comunidades.
h) Presos.
Ante la revisión de las sentencias, se acordó que se consideraría un
factor favorable la pertenencia de dichos presos a las organizaciones
que respalden el Acuerdo de Belfast; la intención última fue la de
proceder a la liberación de dichos presos en el plazo de dos años.
Por su parte, el Pacto de Estella no establece institución alguna de
gobierno, ya que dicho Pacto es sólo el marco en el que el nacionalismo vasco
pretendía renegociar el futuro del País Vasco. Sin embargo, podemos intuir el
tipo de estructuras a las que se refiere el Pacto, aun de forma implícita, precisas
para modificar la situación del País Vasco.
En este sentido, la lectura del Pacto de Estella apunta entidades o
estructuras bien diferentes de las que propuso el Acuerdo de Belfast, ya que éste
estableció órganos de ejecución del propio pacto, mientras que Estella no fue
sino un principio de acuerdo sobre el que comenzar a trabajar; es decir, que el
281
acuerdo vasco se encontró en un estado “embrionario” en comparación con el
norirlandés, en lo que se refiere a la resolución de un conflicto se refiere. En
cualquier caso, esas entidades insinuadas en el Pacto de Estella son del orden
siguiente292:
a) Estructuras en las que se vean representados los Estados español y francés, a
tenor de lo que señala el texto del Pacto en su apartado “Identificación”:
“El contencioso vasco es un conflicto histórico de origen y
naturaleza política en el que se ven implicados el estado
Español y el Estado Francés. Su resolución debe ser
necesariamente política”.
b) Órganos representativos capaces de desarrollar una negociación multilateral
calificable, según la terminología nacionalista, de “abierta”, es decir, en los que
tengan cabida los poderes públicos y todos los partidos políticos, agentes sociales
y organizaciones implicados en la situación, tal y como recoge el apartado
“Método” del Pacto:
“La resolución política sólo puede plasmarse a través de un
proceso de diálogo y negociación abierto, sin exclusiones
respecto de los agentes implicados y con la intervención de
la sociedad vasca en su conjunto”.
292 Ver el texto del Pacto en http://www.lizarra-garazi.org/01default.htm (06.02.2000).
282
y el titulado “Proceso”:
“El proceso de diálogo y negociación puede propiciarse con
conversaciones multilaterales”.
c) En la última fase de resolución, el Pacto de Estella pretende dar especial
protagonismo a la población del País Vasco, como un actor muy especial del
proceso, según se lee en el apartado “Caves de resolución”:
“Ello conlleva que una negociación resolutiva no comporte
imposiciones específicas, respete la pluralidad de la
sociedad vasca, sitúe todos los proyectos en igualdad de
condiciones de consecución, profundice la democracia en el
sentido de depositar en los ciudadanos de Euskal Herria la
última palabra respecto a la conformación de su futuro y se
respete la decisión por parte de los estados implicados.
Euskal Herria debe tener la palabra y la decisión”.
283
Por tanto, no cabe hablar en el Pacto de Estella de un esquema
institucional señalado de modo explícito en el texto, ni tan siquiera de niveles
institucionales.
En resumen, parece importante señalar en este punto algo que aun por
obvio no debe ser dejado de lado: Belfast fue un punto final de unas
negociaciones, mientras que Estella pretendió ser el marco inicial de otras. Por
tanto, mientras que en la redacción del Acuerdo de Belfast quedan contempladas
las estructuras aprobadas en virtud de la culminación de las conversaciones
pertinentes, el texto del Pacto de Estella, obviamente, no llega a ese grado de
concreción debido a la diferencia radical en el carácter de este acuerdo, que fue
establecido con la pretensión de ser el desencadenante de unas negociaciones
posteriores.
En este sentido, como ya apuntábamos en la introducción, el método
comparativo es aplicable cuando los fenómenos o magnitudes son, valga la
redundancia, comparables, esto es, tienen los suficientes elementos comunes
como para poder aplicar dicho método. Así pues, al hablar de una comparación
en el plano institucional de ambos Acuerdos, no hay otra conclusión comparativa
posible, ya a priori, que la de afirmar que Belfast establece unas instituciones de
gobierno -autogobierno y gobierno compartido- que Estella, por definición, no
pudo determinar. Hecha esta aclaración, no obstante, parece quedar en evidencia
que la institucionalización del autogobierno establecida por Belfast se encuentra
284
en un estadio de desarrollo muy inferior al que está en vigor en el País Vasco
bajo cobertura estatutaria.
285
CAPÍTULO 7
LA DINÁMICA CENTRO-PERIFERIA EN LOS DOS CONFLICTOS
En líneas generales, la respuesta de las periferias suele adoptar el formato
cultural, entendiendo como cultura el lazo de orden psicológico que aglutina a los
individuos en el marco de una única comunidad bajo símbolos comunes293. Las
razones de que la movilización de las periferias presente dicho sesgo cultural hay
que buscarlas, precisamente, en la política adoptada por los Estados centralistas
desarrollada, en esencia, durante los años sesenta294.
En esa época, dicha política consistió en ayudar al establecimiento de
elites y de sistemas de valores regionales, como reconocimiento a las
particularidades de las entidades sub-estatales que los integraban. Más tarde, las
sociedades de dichas entidades comenzaron a utilizar las instituciones y los
diversos símbolos culturales como medio de expresión del descontento hacia el
mismo Estado que había propiciado su aparición y consolidación295. Podemos
293 DEUTSCH, Karl Wolfgang, Nationalism and its Alternatives, Alfred A. Knopf, New York, 1969, p. 15.294 ERCEGOVAC, ob. cit.295 BOAL, Frederick W., NEVILLE J., DOUGLAS, H. (eds), Integration and Division: Geographical Perspectives on the Northern Ireland Problem, Academic Press inc., London, 1982.
286
decir que el Estado facilitó la etnogénesis de la periferia, y la cultura se
convirtió en toda una respuesta a la centralidad del Estado296.
Como la cultura se convirtió en un arma importante de movilización
política en contra de la acción estatal centralista en relación con la periferia, el
desarrollo cultural de la población y la formulación del modelo nacionalista pasó
a ser un instrumento de presión de la periferia sobre el centro, constituyendo en
ocasiones la movilización cultural, más que una característica esencial de la
población que representa, una manifestación de la insatisfacción ante las políticas
uniformadoras centrales, en lo que Smith denomina la “movilización del
sentimiento”297. Así, los signos culturales distintivos son vistos no como
consecuencias del desarrollo de la comunidad, sino como una justificación para
el desarrollo de estructuras autónomas al margen del control estatal.
Estos signos generan un sentimiento de homogeización y de exclusividad
que favorece la movilización y la polarización de la población, la cual, a su vez,
se muestra más activa en la definición de parámetros tales como “nosotros” y
“ellos”; y en el establecimiento de la equivalencia establecida por Deutsch entre
“independencia” y “seguridad”, entre “libertad” y “protección” del “nosotros”
ante “ellos”298; este proceso viene a ser la culturización de la demanda periférica
296 DEUTSCH, Karl Wolfgang, The Nerves of Government: Models of Political Communication and Control, The Free Press, New York, 1963.297 DURING, Simon, “Literature- Nationalism’s Other? The Case for Revision”, en BHABHA, Homi K. (ed.), Nation and Narration, Routledge, London, 1994, p. 139.298 DEUTSCH, Karl Wolfgang, Tides Among Nations, The Free Press/MacMillan, New York, 1979, p. 203.
287
ante el centro, siguiendo un ciclo reforma-protesta-reforma en el marco de una
dinámica permanente de interacción mutua299.
Otra singularidad de la actitud de la periferia ante el centro es la
imitatividad300, es decir, la periferia, tan pronto está dotada de estructuras de
poder, se configura como un contrapoder al centro y como centro a su vez de
una nueva periferia o entidad marginada.
El fenómeno de la “imitación” lo abordan autores como López Garrido y
Conversi, para quienes la periferia imita al Estado en el ciclo acción-represión-
acción, produciéndose una ampliación de la base social nacionalista radical301.
Para algunos autores, a medida que se fue asentando el Estado autonómico en el
País Vasco, la periferia nacionalista convirtió al Estado español en el artífice de
una nueva política hacia la región302 no bien recibida por aquel sector, por lo que
el nacionalismo moderado mostró su “comprensión” hacia el rechazo de esa
política por los radicales y terroristas, aceptando aunque no reconociendo al
299 BRUBAKER, Rogers, Nationalism Reframed: Nationhood and the National Question in the New Europe, Cambridge University Press, Cambrigde, 1996, pp. 20-21.300 ERCEGOVAC, ob. cit.301 LÓPEZ GARRIDO, Diego, La Guardia Civil y los orígenes del Estado centralista, Crítica, Barcelona, 1982; y CONVERSI, Daniele, The Basques, the Catalans and Spain: Alternative Routes to National Mobilisation, Hurst & Company, London, 1997, p. 158.302 DÍEZ-MEDRANO, Juan, Divided Nations: Class, Politics, and Nationalism in the Basque Country and Catalonia, Cornell University Press, Ithaca, New York,1995.
288
terrorismo como un instrumento en manos de una estrategia defensiva303.
En el caso vasco, esta realidad es perceptible ya que, al amparo del régimen
estatutario, se ha reproducido en el plano institucional autonómico el Estado centralista
al que se imputa la tensión centro-periferia, mediante la creación de las instituciones
sub-estatales correspondientes a la autonomía, convirtiéndose el País Vasco en un
“mini-Estado”304 gobernado por el nacionalismo de forma similar a la que denuncia en
el caso del Estado central, circunstancia que hace invertir los términos de la
responsabilidad, ya que el Estado ha pasado de ser la causa de la movilización periférica
para convertirse también en modelo y fin último de la acción de la entidad subestatal. El
efecto es el de haberse establecido un círculo de corresponsabilidad entre la periferia y
el centro, aunque con un papel determinante de aquélla.
Así como la periferia tiende a imitar al centro, éste sufre un efecto espejo:
la movilización de la periferia termina por contribuir a la toma de conciencia del
centro como entidad diferenciada305 en sí misma, al contrario de la percepción
tradicional del centro consistente en el unitarismo y su participación en el todo
como único generador de entidades y de sentimientos identitarios periféricos. De
esta forma, el nacionalismo periférico se erige en legitimador del nuevo orden,
como alternativa a la legitimación proveniente del centro.
303 HIGLEY, John, GUNTHER, Richard (eds), Elite and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe, Cambridge University Press, Cambridge, 1992, p. 65; y BLAS GUERRERO, Andrés de, “El problema nacional-regional español en la transición”, y “La transición como objeto de estudio”, en TEZANOS, José Félix, COTARELO, Ramón, BLAS GUERRERO, Andrés de (eds), La transición democrática española, Editorial Sistema, Madrid, 1993, pp. 603-606.304 CONVERSI, ob. cit.305 TILLY, Charles, “Reflections on the History of European State-Making”, en TILLY, Charles (ed.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton University Press, Princeton, 1975.
289
Para ello, el nacionalismo debe articularse políticamente y conquistar el
poder –sobre todo, cuando hay un vacío de entendimiento mutuo entre el Estado
y la comunidad306-, y ello depende de que la sociedad lo perciba como un
instrumento capaz de conformar las instituciones pre-políticas necesarias para
iniciar un proceso de construcción estatal; lograda esa visión, el nacionalismo se
convierte en un factor importante de movilización307 y en una opción política
alternativa a la del Estado308 capaz de proporcionar la autonomía, la unidad y la
identidad propias de una nación. Así es como el nacionalismo trata de polarizar y
de fraccionar la sociedad, así como de alcanzar sus objetivos políticos de
autonomía o de independencia.
Con anterioridad, hemos comprobado cómo la mayor parte de las macro
teorías referidas a los conflictos explican acertadamente aspectos tales como la
utilización de la cultura como respuesta a las políticas centralizadoras, así como
la importancia de la percepción de un sentimiento de pertenencia al colectivo
“nosotros” o “ellos”; estos aspectos suelen están presentes en la dinámica centro-
periferia.
306 ANDERSON, Benedict, Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism, Verso Revised Edition, London, 1993; CONNOR, Walker, “A Nation Is a Nation, Is a State, Is an Ethnic Group, Is a...”, en CONNOR, Walker (ed.), Ethnonationalism: The Quest for Understanding, Princeton University Press, Princeton, 1994.307 SMITH, ob. cit., p. 17.308 MOSSE, George L., “Mass Politics and the Political Liturgy of Nationalism”, en KAMENKA, Eugene (ed.), Nationalism: The Nature and Evolution of an Idea, Australian National University Press, Canberra, 1975; GELLNER, Ernest, Spectacles and Predicaments: Essays in Social Theory, Cambridge University Press, Cambrigde, 1979; ROKKAN, Stein y URWIN, Derek W., Economy, Territory, Identity: Politics of West European Peripheries, Sage Publications, London, 1983.
290
De hecho, tanto la EST como la HNT parecen haber sido herramientas
válidas para nuestro objetivo, puesto que ambas propugnan la creación de un
entorno garante de las necesidades básicas para los individuos de la comunidad,
con independencia de su pertenencia a un grupo o a otro, o al margen de si los
grupos respectivos se hallan ubicados al mismo nivel dentro del Estado o son
susceptibles de ser catalogados como centro y periferias.
En los conflictos de larga duración y en los que existe una dinámica entre
el centro y la periferia, como es el caso, el “victimismo” es una de las
características más acusadas, que, con independencia de otros réditos que pueda
reportar a quien lo sostiene, facilita un elemento de cohesión y de refuerzo
identitario como grupo discriminado.
Todo ello hizo que la TTD resultase de utilidad a la hora de tratar de
resolver el conflicto de Irlanda del Norte mediante el proceso que culminó con el
Acuerdo de Belfast.
En los casos que nos ocupan, la manifestación cultural alternativa a la
ofrecida por el Estado se convirtió, para los nacionalistas norirlandeses y vascos,
en formas de resistencia simbólica “anticolonial”309 a lo que se percibía desde la
periferia como una hegemonía cultural del Estado.
309 SMITH, Anthony D., National Identity, Penguin, London, 1991, p. 91.
291
Sin embargo, el Acuerdo de Belfast, a diferencia del Acuerdo de
Hillsborough, se caracterizó por el abandono de las tradicionales reclamaciones
centro-periferia por las partes que tomaron parte en las negociaciones previas.
Al margen de lo ya expuesto en el apartado 5.1.2.3., Hillsborough supuso
una cierta emancipación para los unionistas y republicanos moderados, pero, en
general, fue interpretado por los protestantes como una descentralización muy
acusada310, lo que degeneró en una especie de legitimación de la violencia
protestante y la consiguiente reacción republicana311.
A mediados de los años ochenta se reformuló la relación centro-
periferia312, y se produjo el fenómeno ya aludido de la imitación –interés de la
periferia por parodiar al Estado en cada acción, buscando ubicar al IRA en el
papel de alternativa ideológica frente a la capacidad mediadora del Estado- a
cargo de los nacionalistas, que en mayo de 1987 publicaron el documento A
Scenario for Peace313 en el que se señalaba el papel a desempeñar por el IRA
como elemento de respuesta a la presión policial dirigida por Londres.
310 DUNN, Seamus, MORGAN, Valerie, Protestant Alienation in Northern Ireland: A Preliminary Survey, Centre for the Study of Conflict, University of Ulster, Coleraine, 1994; CLAYTON, Pamela, Enemies and Passing Friends: Settler Ideologies in Twentieth Century Ulster, Pluto Press, London, 1996; MORROW, Duncan, “Church and Religion in the Ulster Crisis”, en DUNN, Seamus (ed.), Facets of the Conflict in Northern Ireland, St. Martin’s Press, New York, 1995.311 HADDEN, Tom, BOYLE, Kevin, The Anglo-Irish Agreement. Commentary, Text, and Official Review, Sweet & Maxwell, London, 1989.312 MALLIE, Eamonn y McKITTRICK, David, The Fight for Peace: The Secret Story Behind the Irish Peace Process, Mandarin, London, 1997, pp. 27-43.313 Ver http://www.geocities.com/CapitolHill/Lobby/7111/freedom.htm (04.06.2002).
292
Sin embargo, el 22 de febrero de 1995, los negociadores en Irlanda del
Norte suscribieron el documento conocido como Frameworks For the Future314,
que en realidad fue un doble acuerdo: consagró el principio del poder
compartido; y convirtió a Dublín y a Londres en los garantes de sus respectivas
comunidades, aunque, en realidad, Londres ya lo había venido siendo de la
protestante, por lo que la novedad fue admitir ese papel para el Gobierno irlandés
en relación con los republicanos de Irlanda del Norte315.
Finalmente, la “constitucionalización” de los republicanos (en esencia,
término por el que entenderemos el abandono de sus postulados radicales a favor
de aquellos de los moderados) tuvo una recompensa en el Acuerdo de Belfast,
puesto que los términos del documento franquearon el paso a las tradicionales
aspiraciones católicas (reunificación de la isla, y abandono del entramado de
seguridad británico); aún quedaron temores acerca de la posibilidad real de
disponer de un espacio en las instituciones resultantes, y de una nueva abolición
institucional de Stormont. Para los unionistas, en cambio, el temor a la
“dimensión irlandesa” se fue disipando, comprobando que los republicanos
estaban dispuestos a participar en el proyecto y que las instituciones funcionaban
con normalidad, a pesar de no haberse llegado a una solución de la cuestión del
desarme de los grupos paramilitares. Las dos partes se fueron convenciendo de
que la alternativa al desarrollo del Acuerdo, es decir, el fracaso del proceso de
paz, pasaba por lo que se ha venido en denominar “estratificación del conflicto”,
314 El texto se puede leeer en http://cain.ulst.ac.uk/events/peace/docs/fd22295.htm (20.06.2002).315 KYLE, Keith, A Framework for the North, Centre for the Study of Conflict, University of Ulster, Coleraine, 1995, p. 5.
293
es decir, la consagración del ciclo protesta-reforma-protesta, o acción-reacción-
acción316.
Aunque el resultado del referéndum del 22 de mayo de 1998 ha sido
interpretado comúnmente como un éxito para las partes implicadas, porque la
solución incluyó aspiraciones tradicionales y renuncias evidentes, no debe
olvidarse que el Acuerdo logrado beneficia más, en términos generales, al
nacionalismo republicano que al sector protestante en este conflicto prolongado;
también hay que señalar la dificultad por parte del centro (en realidad, Dublín y
Londres, aunque el centro “director” fue y es Londres) para lograr avances hacia
la casi única solución para pacificar la región, mediante concesiones que, in
extremis, pueden aparentar que posibilitan una eventual separación de Irlanda del
Norte respecto del Reino Unido. A pesar de todo, el Acuerdo de Belfast supuso
un acercamiento notable entre las partes, permitiendo la supervivencia de Irlanda
del Norte, aunque de una forma diferente a la habitual317.
Con el ejemplo norirlandés de fondo, podemos establecer que en los
conflictos periferia-centro, la capacidad de la primera para comprometer al
Estado a través de estrategias de protesta multi-dimensionales, se une a la
dificultad del centro para solucionar las demandas periféricas, lo que facilita la
perpetuación y legitimación de la dialéctica y de las aspiraciones de la periferia.
316 BEW, Paul, PATTERSON, Henry, TEAGUE, Paul, Between War and Peace: The Political Future of Northern Ireland, Lawrence & Wishart, London, 1997, pp. 210-211.317 ERCEGOVAC, ob. cit.
294
En Irlanda del Norte se logró romper con la “estratificación” del ciclo
acción-represión-acción que impedía el convencimiento del “otro” y la rotura del
impasse creado hasta el momento.
No obstante, el comportamiento de la periferia y del centro implicados en
ciclos de protesta y reformas similares a los expuestos, no nos parece que se
pueda extrapolar necesariamente a otros espacios geográficos318; este sería el caso
del País Vasco.
Hay que pensar que el escenario previo al Acuerdo de Belfast era
democrático, aunque defectuoso en detrimento de los republicanos, en el sentido
de que esta comunidad sufría una discriminación mayor que la protestante. En
cambio, el escenario donde surge el Pacto de Estella era completamente
democrático y, desde la perspectiva centro-periferia que nos ocupa, el discurso
defendido por el nacionalismo vasco no se justificaba en el marco democrático-
estatutario en vigor, sino que era más propio de la época pre-democrática,
durante la cual las elites nacionalistas carecieron de los recursos y beneficios
democráticos de un Estado de Derecho. Esa carencia democrática de la periferia
se convirtió, hasta Estella e incluso hasta nuestros días, en parte del discurso
habitual de los nacionalistas.
Desde que el nacionalismo alcanzase el poder en la periferia vasca, ha
ejercido el mimetismo al que nos hemos referido anteriormente, pero sin
318 ERCEGOVAC, ibídem.
295
justificación alguna en la época democrática, imponiendo un sistema monolítico
de poder a imagen del centralista que denostaba en la época franquista. El
movimiento nacionalista vasco, con anterioridad a la firma de Estella, ha venido
sosteniendo el ciclo protesta-reforma-protesta como núcleo de la movilización
periférica contra el centralismo estatal, incluso limitando las expectativas
periféricas en el marco del Estado democrático.
La negación por parte del nacionalismo radical vasco a cualquier
legitimación electoral de sus aspiraciones (Constitución, Estatuto, Pactos de la
Moncloa, Pacto de Ajuria Enea, etc.) parece inspirada en el nacionalismo
republicano antes de su constitucionalización, que para la periferia nacionalista
vasca constituía, agrupado en el Sinn Féin, un grupo políticamente viable, que
rechazaba el marco legal y democrático vigente.
En el País Vasco, la estrategia periférica nacionalista quedaba articulada,
desde el momento en que incluyó el Estatuto de Autonomía como instrumento de
la política centralista, en torno al rechazo a la Carta Magna y a dicho Estatuto, así
como en el ejercicio de la violencia armada por parte del nacionalismo radical,
que, sin embargo, continuó pudiendo tomar parte en el juego político
institucional; por lo tanto, la totalidad de la periferia, incluso la vinculada con el
terrorismo nacionalista, participaba sin exclusiones del proceso político319.
319 Se recuerda que el límite temporal de esta tesis es 1998, año en el que suscribió el Pacto de Estella, lejos, por tanto, del debate sobre la Ley de Partidos Políticos (2002), que contempla la posibilidad de ilegalizar las formaciones políticas vinculadas de alguna forma al terrorismo.
296
Algunos acontecimientos ocurridos en los años ochenta pudieron influir en
el fortalecimiento del sentimiento de periferia excluida: la política socialista tras
la victoria electoral de 1982 -por un lado de acercamiento a los planteamientos
nacionalistas, y, por otro, de lucha antiterrorista clandestina e ilegal320-; la
aprobación de la LOAPA321; y el fallido golpe de Estado del 23 de febrero de
1981322.
Estos elementos fueron interpretados por la periferia como una tendencia
estatal del Estado de las Autonomías hacia el aislamiento y el control centralista,
y una muestra más de la confrontación centro-periferia323, lo que pudo contribuir
a la consolidación del centro como el objetivo a batir por parte de la protesta
radical.
A pesar de que las circunstancias políticas españolas cambiaron
radicalmente desde la transición democrática, y de que el Estado unitario se había
convertido en un Estado completamente democrático, autonómico, muy
descentralizado324, y que dialogaba de forma fluida con toda la periferia325, el
320 GILMOUR, David, The Transformation of Spain: From Franco to the Constitutional Monarchy, Quartet Books, London, 1985, p. 227.321 HANNUM, Hurst, Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination: The Accommodation of Conflicting Rights, University of Pennsylvania Press, Philadelphia, 1990, pp. 263-279.322 BUSQUETS, Julio, AGUILAR, Miguel Ángel, PUCHE, Ignacio, El golpe: anatomía y claves del asalto al Congreso, Ariel, Barcelona, 1981; CID CAÑAVERAL, Ricardo y otros, Todos al suelo: la conspiración y el golpe, Punto Crítico, Madrid, 1981; y MORALES, José, CALADA, Juan, La alternativa militar: El golpismo después de Franco, Tecnos, Madrid, 1981.323 CAZORLA, José, “The Theory and Reality of the Authoritarian Regime, Thirty Years Later”, en GUNTHER, Richard (ed.), Politics, Society, and Democracy: The Case of Spain. Essays in Honor of Juan J. Linz, Westview Press, Boulder, 1993, pp. 72-84.324 TEZANOS, COTARELO, BLAS GUERRERO, ob. cit., pp. 433-489. 325 AJA, TORNOS, FONT, PERULLES, ALBERTI, El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, Tecnos, Madrid, 1986; EMBID, A., Los parlamentos territoriales, Tecnos, Madrid, 1987; HERNÁNDEZ, F., MERCADÉ, F., Estructuras socialies y cuestión nacional en España, Ariel, Barcelona, 1987.
297
nacionalismo periférico continuó combatiendo (de forma moderada y radical –
léase también legal e ilegal-, a pesar de las diferencias ideológicas y de
metodología de ambos nacionalismos) en contra de ese Estado como si nada
hubiera cambiado desde la democratización española.
En la lucha periferia-centro, la Historia parece estar demostrando que
tanto la organización ETA como el IRA han fracasado en su intento armado para
lograr la independencia, es decir, que la periferia ha sido incapaz de utilizar de
forma eficaz el círculo acción-represión-acción, ante la eficiencia de los Estados
democráticos que han realizado esfuerzos notables por tratar de anular la razón
de ser de la radicalidad periférica326.
Más aún, con el Pacto de Estella, fue la periferia quien excluyó al centro
en su sentido más amplio, es decir, la periferia nacionalista pareció excluir de
facto (aunque el texto del acuerdo no niega la participación de ningún partido) al
centro “constitucionalista”, tratando de llevar la iniciativa en el ciclo protesta-
326 ERCEGOVAC, ob. cit.
298
reforma-protesta y de marcar la involución de la exclusión ya citada, buscando la
estratificación o perpetuación del ciclo, y orientando y limitando el campo de las
soluciones posibles hacia el ejercicio del derecho de autodeterminación y a la
independencia como única vía para la pacificación.
Esta situación distancia al País Vasco y al Pacto de Estella del escenario
norirlandés y del Acuerdo de Belfast, ya que la instauración del régimen
estatutario-democrático en la CAV terminó con el sesgo centralista del sistema
político anterior, y trató de alejar al nacionalismo de sus pasadas
argumentaciones. Sin embargo, la institucionalización de la autonomía colocó al
nacionalismo vasco ante el dilema de aceptar plenamente la nueva situación y
abandonar las aspiraciones independentistas (lo que llevaba al lógico abandono
del ciclo acción-represión-acción), o mantener la postura maximalista
(autodeterminación e independencia); en el Pacto de Estella parece quedar claro
que el nacionalismo optó por la última.
El ciclo de interdependencia entre dos posiciones antagónicas (el
nacionalismo periférico y el centralismo estatal) muestra en qué medida el Estado
es el enemigo a combatir y la razón del inicial activismo periférico. No obstante,
la observación de los dos escenarios y acuerdos objeto de estudio en esta tesis
arroja conclusiones interesantes, pues en el norirlandés el activismo periférico no
parece ser tanto instrumento de la movilización en contra del centro, aunque sí
revela el fallo –subsanado tras el Acuerdo de Belfast- del sistema centralista a la
299
hora de articular un espacio autónomo; por el contrario, Estella tuvo intenciones
movilizadoras en contra del sistema político vigente.
El nacionalismo suele pretender trasladar al Estado la responsabilidad de
la polarización y de la movilización periférica, aunque hay autores que rechazan
ese planteamiento. La actuación de las periferias norirlandesa y vasca fue
diferente: en Irlanda del Norte, la aceptación del sistema y del resultado de las
negociaciones fue clara durante y tras las negociaciones en Stormont, mientras
que Estella muestra la intención del nacionalismo de utilizar y abandonar el
sistema mediante la participación en las instituciones y utilización de sus
recursos, como sostiene Della Porta327.
327 DELLA PORTA, Donatella, “Social Movements and the State: Thoughts on the Policing of Protest”; en McADAM, Doug, McCARTHY, John D., ZALD, Mayer N. (eds), Comparative Perspectives on Social Movements: Political Opportunities, Mobilising Structures, and Cultural Framings, Cambridge University Press, New York, 1996.
300
CAPÍTULO 8
LA CONSTITUCIONALIZACIÓN EN LOS DOS ESCENARIOS Y EN
AMBOS TEXTOS
Abordaremos a continuación un aspecto fundamental para comprender una
de las mayores diferencias tanto en la inspiración del Acuerdo de Belfast y del
Pacto de Estella, como en el espíritu que rigió sus respectivas redacciones; dicho
aspecto podemos denominarlo como el grado de constitucionalización de los
nacionalismos norirlandés y vasco, entendido, de forma genérica, como el
posibilismo de cada uno de dichos movimientos.
Como vimos en el capítulo 2, las teorías que hemos estudiado
anteriormente permiten comprobar que la solución mejor para un conflicto
proviene de haber adoptado un método analítico y no coercitivo. Así lo sugieren,
en especial, la CRT y la TTD, sobre todo cuando las partes muestran su
predisposición a acatar el marco legal vigente, sino las reglas específicas del
proceso en el que se implicarán para tratar de resolver la disputa. En particular, el
abandono de ciertos postulados tradicionales por parte de los nacionalistas
norirlandeses –que hemos venido en denominar “constitucionalización”- facilitó
sobremanera el establecimiento y el avance de las negociaciones, como apunta la
301
teoría de Burton en el nivel teórico y como queda establecido en su
desarrollo práctico por medio de la TTD.
Por ello, en este capítulo estudiaremos dicha “constitucionalización” del
movimiento republicano irlandés como una de las cuestiones que resultaron
clave328 para que el proceso norirlandés se materializase en el Acuerdo de Belfast.
Aunque los antecedentes de este fenómeno cabe situarlos en febrero de
1992, cuando el SF aprobó su nueva estrategia, reflejada en el documento
Towards a Lasting Peace in Ireland329, dicha “constitucionalización” se debió a
las reflexiones que introdujo en el entorno republicano el documento conocido
como Tactical Use of Armed Struggle (TUAS)330, que circuló desde 1994 entre
las filas del SF y marcó a los republicanos la necesidad de cubrir las carencias de
su política seguida hasta el momento, a la vista de los escasos resultados logrados
hasta la fecha por el nacionalismo en general, y en especial por el radical.
En efecto, ese documento contribuyó a provocar en las filas nacionalistas
radicales la toma de conciencia del fracaso de la violencia como forma de acción
al servicio de los fines políticos del republicanismo, y de la desventaja que estaba
sufriendo ese bando con relación al nacionalismo constitucional. Que el cambio
328 El otro protagonista del proceso de cambio sufrido por el nacionalismo fue el del segmento constitucionalista, cuyo máximo exponente fue la asunción de la obligación de modificar la redacción de los artículos 2 y 3 de la Constitución irlandesa.329 En español conocido como “Hacia una paz duradera”, en http://sinnfein.ie/documents/tlpsumm.html (05.05.2002).330 El texto del documento se puede leer en COX, GUELKE, STEPHEN, ob. cit., pp. 333-335.
302
operado en el entorno del SF fuese ofrecido a la opinión pública como una
victoria estratégica del republicanismo, no dejó de ser una argucia política de los
radicales, que se vieron abocados a alcanzar el consenso con los moderados a fin
de evitar un descrédito irreversible.
El citado consenso –alcanzado no sólo entre los nacionalistas, sino entre éstos,
los unionistas y los Gobiernos de Irlanda y el Reino Unido- fue expresado en los
términos del Acuerdo de Belfast, y supuso la consagración del acercamiento
republicano a los postulados constitucionales de los nacionalistas moderados. En
esencia, dicha “constitucionalización” supuso la aceptación de una serie de premisas y
la ruptura con la trayectoria política habitual, que poco antes hubiera sido imposible
imaginar.
El Acuerdo de Belfast significó la ruptura con los principios que habían
inspirado la habitual política republicana, o lo que es lo mismo, la aceptación de
propuestas históricamente rechazadas: la participación institucional; el “principio
de consentimiento” (lo que significaba, entre otras consideraciones, el
cuestionamiento de la autodeterminación como expresión de autodeterminación
nacional, subordinándola al deseo expreso del electorado norirlandés); y la
inutilidad de la violencia (con su consiguiente repudio) como instrumento para
alcanzar los objetivos políticos.
El cambio de postura republicana respondió, por tanto, a una evidencia
triple:
303
De un lado, a la creciente ventaja política que el nacionalismo
constitucional estaba imponiendo sobre los radicales.
De otro, al hecho de que los republicanos habían fracasado en su objetivo
de forzar la retirada británica.
Por último, a la victoria británica en la batalla por el consentimiento.
Hay otros dos aspectos que ayudan a comprender la razón por la
que en esta ocasión se llegase a un acuerdo, tras dos años de
conversaciones durante las cuales tanto unionistas como republicanos
mantuvieron relaciones directas, al menos oficialmente. El primero de
ellos fue la intervención ante David Trimble, líder del UUP, del entonces
Presidente de EE.UU., Bill Clinton, dando garantías, en la medida de lo
posible, de que el IRA abandonaría las armas. El segundo, una concesión
a los nacionalistas: la aceptación de que fuera la Asamblea Autónoma, en
lugar del Parlamento de Westminster, la que respaldase legalmente a las
entidades norte-sur que se constituyeran, aunque con el plazo límite de un
año, bajo advertencia de que si ello no fuera posible, Londres asumiría de
nuevo el control331.
Finalmente, el Acuerdo fue sometido a un referéndum posterior (22 de mayo) en
las dos Irlandas, en el que participó cerca del 80% de la población. Las cuestiones 331 VARGAS LLOSA, Álvaro, “El Ulster se prepara para la paz tras el acuerdo de Stormont”, Abc, 12 de abril de 1998, p. 33.
304
planteadas en las dos consultas fueron diferentes –en Irlanda del Norte se limitaba a
recabar el apoyo al Acuerdo, y en Irlanda, además, se votaba sobre el Tratado de
Ámsterdam- pero ambos obtuvieron el respaldo de los irlandeses332.
El resultado de los citados referenda fue el que sigue (Tabla 8.1.):
Tabla 8.1. Doble Referéndum de 22 de mayo de 1998Irlanda Irlanda del Norte
Sí No Sí NoElectorado 1.175.403 2.753.127Votos emitidos 953.583 1.545.395Votos válidos 951.845 1.528.331Participación 80,98% 55,59%
676.966 (71,12%)
274.879(28,88%)
1.442.583 (94,39%)
85.748 (5,61%)
Fuente: Elaboración propia; Oficina para Irlanda del Norte (Gobierno británico); y diario El Mundo, www.el-mundo.es/1998/05/24/internacional/24N0002.html (24.05.2002); y http://cain.ulst.ac.uk/issues/politics/election/ref1998.htm (19.07.2002).
Dicho referéndum constituyó parte integral del proceso de paz; y fue la
primera vez, desde 1918, que la totalidad de los irlandeses de la isla votaban
sobre asuntos que les concernían.
El calendario inicial de aplicación del Acuerdo, tras su respaldo por las urnas (no
se cumplió en su aspecto más controvertido: el de las armas) fue:
25 de junio de 1998, elección de la Asamblea Autónoma y del Gabinete333.
332 En Irlanda del Norte, la pregunta formulada fue Do you support the agreement reached in the multi-party talks on Northern Ireland and set out in Command Paper 3883? (Command Paper 3883 es la denominación técnica del Acuerdo de Belfast); en Irlanda, la cuestión fue Do you approve of the proposal to amend the Constitution contained in the undermentioned Bill, the Nineteenth Amendment of the Constitution Bill, 1998?
305
Antes de fin de 1998, constitución del Comité Ministerial Interfronterizo
Norte-Sur.
Antes del verano de 1999, redacción de un informe sobre el RUC.
Antes de fin de 2000, concesión de una amnistía gradual e inicio del
desarme de los grupos paramilitares.
En el caso vasco cabe hablar más de anticonstitucionalización del
nacionalismo vasco, como fenómeno alejado si no contrario al experimentado
por el republicanismo norirlandés, antes y después del Pacto de Estella. Además
del rechazo previo conocido de la Constitución, y del calificativo de “agotado”
aplicado al Estatuto (ver la evolución del apoyo vasco a la Carta Magna en el
Gráfico 8.1.), lo que el nacionalismo persiguió con el Pacto de Estella fue la
superación del marco estatutario-constitucional por métodos ajenos a dicho
marco. Es decir, el posibilismo nacionalista vasco existió, pero de carácter bien
diferente al norirlandés334.
333 El resultado de las elecciones a la Asamblea arrojó un saldo del 47,45% de los votos para los partidos unionistas (47,45%), frente al 39,64% correspondiente a los partidos nacionalistas. Ver http://cain.ulst.ac.uk/issues/politics/election/ra1998.htm (19.07.2002).334 Parte del nacionalismo vasco adoptó una postura posibilista, ya en la guerra civil española, cuando vislumbró en el triunfo de la República la oportunidad para lograr el ansiado Estatuto de Autonomía; mientras, los esencialistas del aranismo (Luis Arana y Elías Gallastegui) sostuvieron la marginalidad del nacionalismo respecto de una guerra considerada sólo entre “españoles”. El mismo posibilismo movió a un sector del PNV -al margen del Gobierno vasco, del de la República, y del propio Franco- a suscribir con los fascistas italianos el llamado Pacto o Rendición de Santoña, que no fue sino una rendición ventajosa, a cambio de recibir un trato más benévolo que el resto de los vencidos. Ver AGUILAR FERNÁNDEZ, Paloma, “Nacionalismo, fraticidio y memoria”, El País, 29 de febrero de 2000.
306
Fuente: Euskobarómetro (Universidad del País Vasco).www.ehu.es/cpvweb/series_eusko/series_09.html (17.07.2002)
El posibilismo nacionalista vasco no ha llegado a apostar nunca de forma
clara e inequívoca, como lo hizo el movimiento republicano norirlándes antes del
Acuerdo de Belfast, a favor del marco legal actual, sino todo lo contrario. El
nacionalismo vasco del Pacto de Estella -y recuérdese que nacionalista ha sido el
autogobierno vasco desde hace más de 20 años- rechaza el marco constitucional
y estatutario alegando que se encuentra superado y es insuficiente; y que no
protege de forma equilibrada la pluralidad y heterogeneidad de la sociedad vasca.
De hecho, la característica más acusada del PNV en los últimos tiempos es
la apuesta por aglutinar a la sociedad vasca, no por medio del acatamiento de la
autonomía (es decir, del juego democrático legal), sino a través de la llamada al
ejercicio del derecho de autodeterminación. Prueba de ello es la aprobación por
307
unanimidad335, durante la celebración de su III Asamblea General (sesión del 15
de enero de 2000), de la estrategia a seguir durante los próximos cuatro años, la
cual persigue que el entramado legal español reconozca el derecho de
autodeterminación para finalmente ejercitarlo mediante la celebración de un
referéndum y, de esa manera, que los vascos puedan decidir el modelo de
relaciones que desean establecer entre Euskal Herria y el Estado español336.
La ponencia política de la III Asamblea defiende la creación de una
herramienta que impulse el “soberanismo”, una especie de Consejo de partidos
nacionalistas, que tendría la misión de impulsar “progresiva y eficazmente la
construcción de la nación vasca”, mediante la colaboración imprescindible –
según Eguíbar- de todos los partidos nacionalistas337.
Las razones argumentadas por Arzalluz, y que justificarían la adopción de
la citada estrategia, fueron, según él, los cambios por los que atraviesa el proceso
de integración europea, la aparición de la coalición EH, y la necesidad de paz. A
diferencia de las últimas Asambleas (1992 y 1995), en las que se puso el énfasis
en el desarrollo pleno del Estatuto, el PNV decidió que ahora más que nunca -
335 El habitual consenso (ausencia de críticas y discrepancias, y aparición de la unanimidad más absoluta ) en el PNV fue incluso objeto de las ironías del portavoz, Joseba Egibar, quien bromeó sobre las posibles comparaciones de la III Asamblea General –el PNV tiene unos 40.000 afiliados- con los congresos “a la búlgara”; y también fue justificado por Arzalluz, al explicar que en Suiza ocurre lo mismo, ya que “el debate arranca en los cantones y para cuando llega a Berna, todo está absolutamente pactado y consensuado”. El número de afiliados al PNV está extraído de www.basque-red.net/cas/euskal/escision/intro.htm (6.07.2002).336 Un día después de esa sesión, Arzalluz fue nuevamente reelegido como Presidente del EBB. Fue en esta III Asamblea cuando se debatió el documento conocido como “Reconocimiento del ser para decidir”, anexo a la ponencia política. GOROSPE, Pedro, “El partido de Arzalluz se marca como objetivo un referéndum para la autodeterminación”, El País, 16 de enero de 2000.337 GUENAGA, Aitor, “El PNV propone un Consejo de partidos nacionalistas que impulse el soberanismo”, El País, 19 de enero de 2000.
308
lema de la convocatoria- se debe conseguir la paz mediante la consecución del
denominado “ámbito vasco de decisión” y la soberanía total de Euskal Herria,
objetivo del Pacto de Estella.
No obstante, a pesar de la coincidencia en el fin último, el PNV estableció
ciertas distancias metodológicas en su consecución con sus socios de Gobierno.
En efecto, mientras que HB/HE hace caso omiso de leyes y estatutos en su
reclamación de elecciones en el País Vasco, Navarra y el País Vasco francés,
como requisito previo a la creación de una asamblea constituyente, el PNV se
ubica entre el límite estatutario y el objetivo final soberano, más cerca de éste.
Así, el PNV trata nuevamente de dar satisfacción a sus dos corrientes: a los
partidarios de mantener y profundizar un acuerdo de mínimos con el
nacionalismo radical; y a quienes no rechazando en principio la eventual
independencia del País Vasco (ver Gráfico 8.2.), desean mantener las relaciones
con los sectores no nacionalistas dentro del marco legal actual.
La dirección del PNV consideró durante la celebración de la III Asamblea
que el referéndum sería “legítimo” al margen del parecer del Gobierno central,
argumentando que el ejercicio del derecho de autodeterminación corresponde al
pueblo vasco.
En este supuesto de celebración de un referéndum y de una eventual
declaración de independencia, el nacionalismo vasco y, en particular, las
309
autoridades vascas, se enfrentarían a retos de índole política y jurídica: la
definición del cuerpo electoral338; la asunción de competencias legales exclusivas
del Estado339; y la carencia de eficacia jurídica –no necesariamente de la material
o política- de la supuesta consulta340.
Fuente: Euskobarómetro, www.ehu.es/cpvweb/paginas/series_eusko/series_24.html (22.07.2002)
En cuanto al plazo más conveniente para celebrar dicha consulta, Arzalluz,
recién reelegido Presidente del PNV, aseguró la inconveniencia de desencadenar
338 Esta cuestión constituye un asunto de gran calado: ¿qué censo acudiría a las urnas? ¿sólo el censo del País Vasco? ¿el del conjunto de España?339 La potestad para realizar consultas populares por vía de referéndum es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.32ª CE) mediante el procedimiento establecido en el art. 92. Es decir, si la decisión de someter a referéndum se adoptara en el marco del art. 92 de la Constitución y de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero. La decisión de convocar referéndum debe ser adoptada por el Gobierno, a propuesta de su Presidente (salvo en los supuestos en que la Constitución reserve tal competencia al Congreso de los Diputados), según el art. 2.2 de la citada Ley Orgánica. En cualquier caso, la convocatoria debe ser autorizada por el Congreso de los Diputados por mayoría absoluta (art. 6 de la LO). HUELIN, Joaquín, entrevista y correspondencia mantenida con el autor (Madrid 23.01.2001; y Luxemburgo, agosto de 2001).340 Una eventual declaración de independencia tras la hipotética celebración de un referéndum (no vinculante) convocado por las instituciones autonómicas, sería un acto desprovisto de toda eficacia jurídica. No obstante, esta carencia de legitimidad, es decir, esta situación ajena al marco legal, no imposibilita necesariamente efectos materiales. HUELIN, ob. cit.
310
a corto plazo –desde luego, no antes de 2003 ó 2004- el proceso de
autodeterminación para Euskal Herria (los seis territorios de Euskadi, Navarra y
el País vascofrancés), por la escasa probabilidad de su éxito.
En este supuesto, Arzalluz admitió que un resultado contrario a la
independencia obligaría a los nacionalistas a “aceptar” su inclusión en “España
por decisión de la mayoría y no por la decisión de un espadón, como ha sido
normalmente hasta ahora”341, lo que no significa, necesariamente, que tras ese
hipotético resultado, el nacionalismo moderado se resignase a aceptar el marco
político-jurídico actual, y a dar por finalizada la interminable sucesión de sus
demandas irredentistas.
El rumbo del PNV tras la III Asamblea y Estella fue tan severa como
inútilmente criticado por algunas voces significativas del propio nacionalismo342,
menos proclives que la cúpula del partido a las tesis radicales y a la ruptura, y
favorables al mantenimiento institucional-estatutario; y también recibió las
críticas de los partidos no nacionalistas del País Vasco, sobre todo, del PP y del
PSE, cuyos responsables se refirieron al carácter “rupturista” y separatista del
proyecto, tanto desde el punto de vista político como social343.
341 Arzalluz precisó que “no es un tema urgente” y que en “un periodo de tres o cuatro años” no contemplan [en el PNV] la posibilidad de promover una consulta. GUENAGA, ob. cit.342 Las opiniones de mayor peso en este sentido fueron las del ex presidente del Gobierno autónomo, José Antonio Ardanza; del ex consejero de Cultura, Joseba Arregi; de los hermanos Emilio y Javier Guevara, ex Diputado General de Álava, y número 3 del PNV por Álava en las elecciones de 1998; del alcalde de Bilbao, Iñaki Azkuna; y de la portavoz en el Ayuntamiento de Vitoria, María Jesús Aguirre.343 El portavoz del PP, Leopoldo Barreda, acusó a los peneuvistas de “abrir una brecha” en la convivencia vasca; según Ramón Jáuregui (PSE), el proyecto del PNV fue una “apuesta radical que rompe Euskadi”.
311
Así pues, el Pacto de Estella fue un acuerdo de inicio, en el que se puso de
manifiesto tanto la convergencia de fondo entre el nacionalismo moderado y el
radical, aunque no la coincidencia en el método, como también un fenómeno que
podríamos calificar como de “capilaridad”, por el que entre ambas corrientes
existe un flujo constante de ideas y votos. Estella abogó por la ruptura y el
abandono del marco autonómico, la radicalización del PNV, el posicionamiento
nacionalista en contra de España y Francia, y la declaración de una tregua de
carácter táctico. En suma, Estella fue el efecto visible de toda una
“anticonstitucionalización” del PNV y el desencadenamiento de una ofensiva
contra el marco legal vigente.
312
CAPÍTULO 9
LOS ACUERDOS DE BELFAST Y ESTELLA, Y LA TEORÍA DEL
PACTO
A continuación, abordaremos un aspecto que, aunque estudiado en el
marco de las transiciones políticas, tiene cabida perfecta en el presente estudio:
los pactos. Aunque es preciso evitar la extrapolación de los postulados
formulados por O’Donnell y Schmitter antes de trazar las acotaciones propias
para el caso que nos ocupa y aclarar lo que entendemos por pacto.
Asimismo, recordemos cómo para analizar el posible carácter de
transición de los acuerdos estudiados en este trabajo, las teorías de resolución de
conflicto abordadas en el segundo capítulo de esta tesis apuntaban el interés de
comprobar, entre otras cuestiones, la predisposición de las partes implicadas en
un proceso de resolución de un conflicto a mantener un comportamiento
inclusivo, y el carácter –selectivo o multipartito- que estas partes adoptaran en las
negociaciones.
Aceptamos la definición que de pacto elaboraron ambos politólogos como
“un acuerdo explícito, aunque no siempre explicitado o justificado públicamente,
313
entre un conjunto selecto de autores que procuran definir (o, mejor aún, redefinir)
las reglas que rigen el ejercicio del poder, sobre la base de garantías mutuas
concernientes a los ‘intereses vitales’ de quienes lo acuerdan”. Este acuerdo
“consiste esencialmente en un compromiso negociado por el cual los actores
concuerdan en renunciar (o recurrir en menor medida) a su capacidad de
perjudicarse mutuamente, garantizando que no pondrán en peligro las respectivas
autonomías corporativas o intereses vitales de cada cual” 344.
Así, aceptamos, tal y como hemos visto anteriormente, el carácter
transicional del Acuerdo final surgido del proceso vivido en Irlanda del Norte,
entendiendo que en esa región del Reino Unido ha existido un intervalo que
media entre un sistema político previo y otro posterior, desde una situación de
gobierno directo desde Londres hasta el establecimiento de unas instituciones
autonómicas y democráticas. Con el término “acuerdo de transición” no
queremos decir que el gobierno directo desde Londres fuera no democrático, sino
democrático y de no autogobierno. Al fin y al cabo, la transición es una
invención de reglas del juego democrático, reglas que pueden ser
complementadas por los pactos.
Asimismo, también son aplicables al caso norirlandés dos características
de todo proceso de cambio, de toda transición: que durante su desarrollo, las
344 O’DONNELL, Guillermo, SCHMITTER, Philippe C., Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones tentativas sobre democracias inciertas, Paidós SAICF, Buenos Aires, (1986), 1988, pp. 63-64.
314
reglas del juego político no están definidas; y que las reglas y procedimientos
efectivos estuvieron, como suele ocurrir en general y de forma paradójica, a
merced del sistema de poder que se quiere cambiar y que dirige el cambio. Se
dieron señales habituales en estas circunstancias en Irlanda del Norte a lo largo
del proceso de paz, y, desde luego, en las proximidades del Acuerdo de Belfast;
tal vez la más evidente la constituyó el conjunto de modificaciones de las propias
reglas del régimen establecido, o del statu quo, a fin de brindar oportunidades y
garantías mayores para los derechos individuales y colectivos345.
Los autores citados sitúan toda transición en un marco de gran
incertidumbre, en contraposición al “orden” establecido y perfectamente
conocido del sistema anterior. Esta incertidumbre es lógica en el inicio del
proceso negociador e incluso en las primeras fases de implantación de los
acuerdos alcanzados, ya que se debe al desconocimiento de qué clases, sectores,
instituciones y otros grupos apoyarán el proceso y el resultado final, y en qué
medida; en ocasiones, a la falta de rumbo; al tipo de desenlace posible en cuanto
a su carácter conservador, autolimitativo, progresista, expansivo, etc. El resultado
es que dicha incertidumbre es capaz de generar una sensación de “desorden”, lo
que constituye una seria amenaza para el proceso y su desenlace, ante la eventual
comparación que puedan realizar algunos sectores entre la nueva situación y la
pasada -caracterizada por ese “orden” de lo ya conocido-; esto convierte a los
primeros momentos del proceso en muy vulnerables a los movimientos
involucionistas.
345 O’DONNELL, SCHMITTER, ibídem, p. 66.
315
Como en toda transición, el pacto no es un factor indispensable; no
obstante, en situaciones como las que nos ocupan, cuando los esfuerzos
“verticales”, esto es, emanados y dirigidos por las estructuras de poder
establecidas, han venido si no fracasando, sí obteniendo el rechazo más o menos
generalizado de una parte significativa de los agentes implicados, el pacto
incrementa las probabilidades de éxito del proceso.
En líneas generales, la necesidad del pacto se justifica por una de las
motivaciones básicas siguientes, o por la combinación de ambas:
Predominio insuficiente de un grupo social o partido político con
capacidad suficiente para lograr la imposición unilateral de su “proyecto
ideal” al resto.
Carácter de imprescindible de los agentes en relación con el resto
(ninguno puede prescindir de los demás).
El producto final del pacto es una alternativa diferente a la defendida
inicialmente en el proceso por cada grupo; diferente porque ninguno de los
actores alcanza a identificarse plenamente con ella, ya que implica renuncias de
postulados propios y aceptaciones de los ajenos. Sin embargo, puede resultar una
316
opción válida, en la que todas las partes participan y concuerdan346.
En el caso que nos ocupa, tanto en relación con Irlanda del Norte como
con el País Vasco, no se da la situación paradójica de los pactos en las
transiciones tradicionales, permitiendo -o, al menos, ayudando y reforzando-
conducirse al sistema político hacia la democracia mediante métodos no
democráticos. En efecto, tanto en el caso norirlandés como en el vasco, las
situaciones de partida que desembocaron en los textos de Belfast y de Estella
eran democráticas, aunque el Direct Rule dificultase o impidiese el autogobierno
democrático. Lo que sí se da en el caso vasco es un proceso de aprovechamiento
del sistema democrático con la finalidad de deslegitimarlo con mecanismos
democráticos, ya que, en este sentido, el Pacto busca la creación de un bloque
nacionalista que logre la capacidad de reclamar, con el respaldo legal e
institucional suficiente, las reivindicaciones autodeterminacionistas e
independentistas del nacionalismo.
Veamos a continuación dos aspectos notables de la política de pactos,
como son los referidos a la “imprescindibilidad” de las distintas partes
implicadas en el conflicto, y al “igualitarismo” de sus posiciones respectivas.
346 O’DONNELL, SCHMITTER, ibídem, pp. 64-65.
317
9.1. INCLUSIVIDAD
La “inclusividad” es otro de los factores a resaltar en la consecución del
Acuerdo de Belfast. Veremos cómo la “inclusividad” en el diálogo no fue total,
aunque se intentó, y dicha “carencia” no fue óbice para la firma del pacto; en el
caso vasco, es claro que una de las condiciones del discurso nacionalista es la
subordinación de todo progreso en la eliminación de la violencia a un diálogo
con todas las partes, de modo que, en opinión de los nacionalistas, una exclusión
convertiría prácticamente en inviable cualquier resultado.
El talante en Irlanda del Norte, que propiciaría negociaciones inclusivas,
o, si se quiere, que daría lugar a un acuerdo con un acusado carácter de
inclusividad, comenzó a gestarse antes del cambio de actitud sin precedentes en
el republicanismo norirlandés, por el que el SF reconoció de forma explícita las
instituciones adoptadas bajo el signo de la partición de la isla, es decir, aceptó el
marco legal vigente, y por tanto admitió la partición del país347. En el capítulo
VIII de esta tesis hemos estudiado este fenómeno, denominado
“constitucionalización”. Otro gesto del SF, muy anterior al aludido arriba, ya que
comenzó en los años ochenta, fue el inicio de conversaciones exploratorias con el
SDLP y con el Gobierno de Irlanda (era Primer Ministro entonces Charles
Haughey).
347 RYAN, M., War and Peace in Ireland; Britain and the IRA in the New World Order, Pluto, London, 1994, pp. 58-74.
318
Dicho talante inclusivo se comenzó a manifestar con la apertura de
conversaciones entre los republicanos y el Ejecutivo británico, poniendo el
énfasis en la conveniencia de buscar un acuerdo de acomodación, no una
imposición348, que estuvo respaldado por actores tales como los Gobiernos de
Reino Unido y de Irlanda, la Casa Blanca, las diferentes Iglesias, el SDLP, y
asociaciones de apoyo a las víctimas, aunque las reticencias fueron más difíciles
de superar en el sector unionista.
La inclusividad se vio favorecida por el énfasis puesto por los
responsables de las negociaciones en la necesidad de trabajar codo con codo
entre las partes, generando medidas de confianza que desactivasen el descontento
en Irlanda del Norte349. Para ello, en esencia, se adoptaron tres vectores de
actuación: la exclusión de la influencia de quienes podían boicotear el proceso; la
difuminación del descontento, aclarando ciertos elementos confusos; y la
incorporación al proceso de personas con talante positivo. No obstante, esta
evolución se tradujo, también, en un sentimiento de frustación y desmoralización
en las filas republicanas350 y unionistas351.
En efecto, en los prolegómenos del Acuerdo de Viernes Santo, todos los
partidos (incluido el SF) y grupos paramilitares estuvieron representados, lo que 348 SINN FÉIN, Setting the Record Straight, Sinn Féin, Belfast, 1994, p. 21.349 GILLIGAN, Chris, TONGE, Tom (eds), Peace or War? Understanding the Peace Process in Northern Ireland, Ashgate Publishing Limited, Gower House, Aldershot, 1997, citado en http://cain.ulst.ac.uk/events/peace/gilligan.htm (12.07.2002).350 CAMPBELL, D., “Piece-by-Piece Process”, Scotland on Sunday, 27 August 1995, p. 10; HUGHILL, B., NELSON, D., “Peace for one year - but the war is still not over”, The Observer, 27 August 1995, p. 13.351 LYTTLE, J., “In my home town, even peace is uneasy”, The Independent, 28 August 1995, pp. 2-3; McKITTRICK, D., “Ulster tiptoes towards a brighter future”, The Independent, 1 September 1995.
319
provocó, sin embargo, la autoexclusión de algunos (DUP, UKUP, el Partido
Conservador de Irlanda del Norte). No obstante, las exclusiones correspondieron
a fuerzas minoritarias, escasamente representativas de la sociedad norirlandesa;
así, la participación del SF, representante de algo más del 16% del voto, provocó
la marginación de los ya señalados, que ostentaban la representatividad del
13,6% (DUP), 1,6% (UKUP), y 1,2% (conservadores). En todo caso, el Acuerdo
fue suscrito por los representantes mayoritarios del Reino Unido, de Irlanda, de
los nacionalistas y de los unionistas.
A pesar de las ausencias citadas, el Acuerdo fue posible, lo que demostró
que los maximalismos nacionalistas no conducían sino a un bloqueo de la
situación, y que una mayor flexibilidad por parte de dicho bando permitió que se
pudiera alcanzar el punto de encuentro histórico de 1998. Dicho en otras
palabras, la estabilidad lograda por el consenso entre las fuerzas políticas
mayoritarias fue superior a la desestabilidad de la exclusión de las facciones
minoritarias más radicales.
La flexibilidad del texto de Estella, en cuyo desarrollo no aparecen condiciones
o limitaciones expresas, es solamente aparente, ya que al referirse a la necesidad de
solucionar un “problema político” en su origen y su naturaleza352 mediante la
correspondiente “solución política”, colocó –de facto, que no de iure- un impedimento
de primera magnitud a la participación de los partidos no nacionalistas mayoritarios,
352 Recuérdese que la principal reclamación de este Pacto consiste en la negociación política con el Estado español, sobre tres asuntos: soberanía, territorialidad y autodeterminación. http://crisiswatch.barcelona2004.org/observatorio/mostrarDossier_i.htm?num_dossier=87 (18.10.2001).
320
además de al Gobierno español, que rechazaron dichos origen y naturaleza tanto del
“problema” como de la eventual solución.
Este aspecto es de suma importancia, por tres razones: por el conocimiento
previo por parte del nacionalismo de la reacción de los partidos no nacionalistas; el
ejercicio de la iniciativa por parte también de ese mismo sector; y por la anteposición
del interés en incluir a un 12% de la población (representada por HB en ese momento) a
costa de excluir a otro 40% (el representado por el PP y el PSOE). El documento
tampoco señala cómo habría de materializarse la participación de Francia en el diálogo.
Estas exclusiones suponen un problema añadido a la hora de
ejecutar los acuerdos alcanzados, ya que los recursos políticos en manos
de los partidos nacionalistas y del propio Gobierno vasco no son
suficientes para llevar adelante lo pactado353. La celebración del
referéndum; la eventual modificación de la Constitución; y una decisión
en cuanto a la territorialidad –Navarra-; son cuestiones vetadas para los
nacionalistas vascos, puesto que su solución legal exige el concurso del
Gobierno central.
Sin embargo, el texto de Estella no sólo no marca de forma explícita la
exclusión de ETA mientras siga desarrollando actividades terroristas, sino que
elimina la posibilidad de vetar su presencia al referirse al diálogo “abierto”, a
desarrollar “sin exclusiones respecto de los agentes implicados”.
353 Así ha sido reconocido con posterioridad, según declaraciones de Iñaki Gerenabarrena, Presidente del PNV de Álava. “El PNV dice que la solución es un ‘escenario al estilo Lizarra”, Abc, 22 de enero de 2002, p. 18.
321
Desde el punto de vista del respaldo social, el exclusivismo de Estella se
pone de manifiesto si comprobamos que el Pacto representó la voluntad,
aproximadamente, del 50% de la sociedad vasca, mientras que el Pacto de Ajuria
Enea fue representativo para un 90% de los ciudadanos vascos.
Para comprobar esta aseveración, basta con cuantificar el electorado de los
firmantes de ambos pactos, en las épocas en las que fueron suscritos. En efecto,
cuando en 1988 fue rubricado el Pacto de Ajuria Enea, las formaciones políticas
que lo respaldaron acapararon el 80,5% de los votos vascos en las últimas
elecciones autonómicas de 1996. Por su parte, el porcentaje pasa al 59,4%
cuando nos referimos al de los votos logrados por las formaciones firmantes del
Pacto de Estella en 1998, según las elecciones autonómicas de 1998354.
Veamos ahora el método propuesto, es decir, el “cómo” habría que
resolver el hipotético “conflicto político” según los términos del Pacto de Estella.
354 Ver los datos que figuran en las estadísticas del Euskobarómetro de la Universidad del País Vasco, en http://optico.pre.gva.es/buscam/index.html?URL=http://optico.pre.gva.es/buscam/espec/eusk01.html (22.07.2002).
322
El concepto clave que los nacionalistas adoptaron fue la “inclusividad”,
acompañado de un calificativo al que podríamos referirnos como “igualitaria”, y
de otro, como el de “incondicional”. El documento de Estella deja claro que se
debe establecer un diálogo sin exclusiones entre todos los agentes que
intervienen en el conflicto, que éstos deben actuar en igualdad de condiciones
entre sí, y que ninguno de ellos debe establecer premisas previas a los demás.
La “estrategia inclusiva” que subyace en los planteamientos de Estella surge de
la confrontación entre dos planteamientos opuestos -el que defiende la marginación de
los movimientos político-militares anti-sistema (que, en su caso, puede llevar a la
ilegalización de dichos movimientos), y el que propugna su incorporación de forma
incondicional y en igualdad de condiciones que las demás formaciones políticas- y la
adopción del segundo.
En efecto, en la redacción de Estella se ve cómo el nacionalismo vasco
adoptó un acuerdo basado en el último planteamiento, es decir, en el de la
incorporación sin limitación del mundo nacionalista al “diálogo constitucional
vasco”; en su decisión final, el nacionalismo buscó situarse dentro del marco del
hipotético proceso negociador, así como tratar de forzar a los elementos no
nacionalistas a la aceptación de esa situación como mal menor; incluso al precio
de la autoexclusión de estos últimos.
En septiembre de 1998, a los partidos “constitucionalistas” (los que
aceptan sin reservas el marco legal actual; los más señalados son el PP, el PSOE
323
y UA) les cupo acogerse a una de estas tres posturas posibles: a) la aceptación de
Estella; b) el rechazo de Estella y la articulación de una alianza anti-nacionalista;
y c) el rechazo de Estella y la búsqueda de la ilegalización de las formaciones
vinculadas al terrorismo vasco.
A la inviabilidad de la primera se unieron los riesgos de la tercera. En
efecto, la alternativa de la exclusión vía ilegalización, tendría un coste político
elevado para quienes la adoptasen, ya que resulta complejo y delicado excluir de
un diálogo a quienes tienen la representación democrática, aunque ésta se derive
de un sistema político cuestionado355. De ahí que la redacción del Pacto de Estella
deje entrever la inclusividad como el marco adecuado para traspasar, desde las
instancias estatales a los políticos nacionalistas, la responsabilidad del cese de las
acciones terroristas.
El caso es que Estella, conocido entre algunos observadores como el
Basque Storming, provocó la exclusión, sin embargo, de los dos principales
actores, es decir, de los dos partidos mayoritarios españoles y no nacionalistas
(PP y PSOE), circunstancia que no se dio en Irlanda del Norte.
Por tanto, el resultado más evidente de Estella fue la ruptura del espectro
político en dos grandes grupos, los afines a las pretensiones nacionalistas, y los
opuestos a las mismas. Poco después de producirse esta polarización, ETA
355 Se recuerda la acotación temporal de la tesis, lejana del debate surgido en la primavera de 2002 con motivo del proyecto de ley que permitiría la ilegalización de Batasuna (antes HB).
324
reanudó e intensificó sus atentados contra personas e intereses de los no
nacionalistas (populares y socialistas)356.
La estrategia “rupturista” en el plano político es causa y efecto a la vez de
una polarización social extrema en el caso vasco, aun sin llegar ni mucho menos
a los enfrentamientos de Irlanda del Norte, y en alguna medida resultado también
de la descentralización española y la consiguiente búsqueda y enaltecimiento de
las identidades colectivas de las diferentes entidades sub-estatales. Este extremo
se abordará con mayor amplitud y profundidad en el punto 8 de este capítulo.
9.2. INCONDICIONALIDAD (PREDISPOSICIÓN AL CONSENSO)
La búsqueda del acuerdo que desembocó en el texto de Viernes Santo se
hizo con la convicción de que el consenso sería determinante para alcanzar el fin
de la violencia y lograr así la creación de las instituciones fruto de dicho
Acuerdo; esta búsqueda del consenso ya se puso de manifiesto en la Declaración
de Downing Street de 1995, que desencadenó el proceso de paz que culminaría
356 MORENO, Luis, “Sociedades divididas. Polarización electoral en el País Vasco”, Working Paper 01-07, Unidad de Políticas Comparadas, Consejo Superior de investigaciones Científicas (CSIC), http://www.iesam.csic.es/doctrab2/dt-0107.htm (21.11.2001).
325
en abril de 1998.
El final del proceso de paz en Irlanda del Norte tuvo su origen más
próximo en el alto el fuego, es decir, en el abandono previo de la violencia,
decretado por el IRA en agosto de 1994. Sin embargo, los hechos determinantes
para llegar a la declaración del citado cese de las hostilidades fueron, en primer
lugar, la ronda de conversaciones que propugnó el Gobierno de Londres
(retórica, predisposición a diálogo inclusivo) con los principales partidos de
Irlanda del Norte, a la que se adhirió, en 1992, el Gobierno irlandés; en segundo
lugar, las declaraciones públicas de los Gobiernos británicos e irlandeses a favor
de la generosidad en caso de producirse un alto el fuego; y, finalmente, la
implicación (no oficial) de todas los actores locales y otros, como es el caso de la
Administración Clinton, en pro de la causa nacionalista357.
Más tarde, a la citada declaración de alto el fuego del IRA se añadió la de
los grupos paramilitares unionistas (los legalistas). A partir de este momento, el
Gobierno británico mantuvo diálogos de acercamiento con los grupos
paramilitares. Por último, el 22 de febrero de 1995 se redactó el documento
marco Frameworks for the Future: por un lado, incluía propuestas para establecer
relaciones entre la isla de Irlanda y los dos Gobiernos y, por otro, para crear
nuevas instituciones en Irlanda del Norte.
357 “Irlanda del Norte, el duro y espinoso camino hacia la paz”, http://observatori.barcelona2004.org/observatorio/dossierCompleto_e.htm?num_dossier=2 (23.02.2000).
326
A raíz de este documento, el 10 de junio de 1996 se iniciaron en el castillo
de Stormont las negociaciones formales entre todos los partidos políticos con
representación en Irlanda del Norte; 22 meses después - el 10 de abril de 1998 –
dieron sus frutos en lo que se conoce como Acuerdo de Belfast, un tratado de paz
realmente histórico y de carácter multi-partidista, que atribuyó al Ulster
competencias de autogobierno, legislativas y ejecutivas, en más de diez áreas de
Gobierno. Este tratado fue aprobado por un referéndum el 22 de mayo del mismo
año, y reemplazó al Tratado Anglo-irlandés de 1985; el 25 de junio fueron
convocadas elecciones para designar los 108 miembros de la Asamblea
norirlandesa.
Con posterioridad al Acuerdo, las instituciones surgidas bajo su amparo
han ido asumiendo las funciones que hasta ese momento habían sido
responsabilidad de Londres, y el IRA ha aceptado el desmantelamiento de su
arsenal, bajo la supervisión de la Comisión Internacional de Desarme, presidida
por el general canadiense John de Chastelain.
El Pacto de Estella -cuando sostiene que “la negociación no debe ser
concebida como un proceso de ganancias particularizadas”, así como que la
“negociación resolutiva no comporte imposiciones específicas”358- está
defendiendo la necesidad de alcanzar el consenso, sin temor al resultado final,
como si éste fuera la garantía mejor de la democracia. Los nacionalistas
358 Acuerdo de Lizarra-Garazi, http://www.lizarra-garazi.org/01default.htm y http://www.lizarra-garazi.org/01default.htm (06.02.2000).
327
sostuvieron en Estella que el principio del consenso forzaría a las partes
dialogantes a formular propuestas intermedias, por lo tanto, alejadas de las
fórmulas maximalistas doctrinales, tratando de evitar que una mayoría coyuntural
pudiera imponer de forma unilateral un acuerdo que, por ser impuesto por esa
mayoría, fuera sólo un acuerdo en su aspecto formal.
En este punto, es claro el afán nacionalista por olvidar el acuerdo previo
que se alcanzó con la redacción y aprobación de la Constitución y del Estatuto
vasco; así como el que rodeó y amparó al Pacto de Ajuria Enea hasta que los
nacionalistas decidieron buscar su propio acuerdo, para el que esgrimieron la
existencia de una pretendida “falla constitucional vasca”359 como justificación del
eventual establecimiento de un diálogo político sin exclusiones (en alusión al
nacionalismo radical).
359 No se menciona en el documento de Estella, pero se deduce en el sentido que se puede leer en GURRUCHAGA, Ínigo, El modelo irlandés. Historia secreta de un proceso de paz , Ediciones Península, Barcelona, 1998, p. 322. En realidad, este autor defiende la existencia de una falla “constitucional” y otra de carácter “moral”, que la sitúa en la base del “problema político” del conflicto vasco; falla moral que se refiere a la existencia de grupos armados que rechazan la supremacía política del Estado.
328
CAPÍTULO 10
CARÁCTER DE TRANSICIÓN DE UN PACTO
Y SU REFLEJO EN BELFAST Y ESTELLA
La teoría original de Lijphart sobre la democracia consociativa establece
que es el modelo de democracia caracterizado por “culturas políticas
fragmentadas”360 y por un poder ejercido por un sector excluyente de las elites.
Es la democracia por consenso, que representa una base social compleja y
fragmentada (como la vasca) “dominada por la voluntad excluyente de un sector
social momentáneamente mayoritario”, en contraposición a la democracia
mayoritaria, útil solamente para sociedades muy homogéneas desde el punto de
vista cultural361. Según el profesor Ruiz Martínez, los parámetros consociativos
son de consenso intercomunitario362.
Por otra parte, establecida la definición de pacto, trataremos de averiguar
si podemos referirnos a una clase de pacto al que podríamos calificar de
“transición”, es decir, un pacto o acuerdo por el cual las partes establecen un
nuevo marco de relaciones (o reglas de juego), pasando desde una situación
360 LUTHER, Kurt Richard, Pilares y bóvedas de la arquitectura política austríaca, http://ripc.spri.ucl.ac.be/es/R%E9sum%E9/r%E9su4-3/luther.htm (18.05.2002)361 GIL CALVO, Enrique, La falacia de la sucesión, http://webpages.ull.es/users/fjsher/materiales/soceduc/estpodaut/secesion.htm (18.05.2002).362 RUIZ MARTÍNEZ, Francisco Javier, Proceso de normalización democrática y opinión pública en Irlanda del Norte, www.uax.es/iurisuax/textos02/ruiz00.htm (18.05.2002).
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previa no democrática o deficitariamente democrática (también podemos
referirnos a una situación de partida caracterizada por la ausencia de
autogobierno), hasta otra regida por normas e instituciones democráticas (o hasta
una situación de autogobierno).
A este respecto, hay que señalar los momentos o distintos consensos a los
que se refiere Cotarelo363: el primero de ellos versa sobre el pasado de las partes,
que es respetado por las restantes en el sentido de no convertirlo en instrumento
de deslegitimación de las posiciones actuales (es el básico y primero en el
tiempo)364; el segundo se refiere a las reglas que regirían de forma provisional el
juego político (es éste al que nos estamos refiriendo en estas líneas, y el clave en
una transición); y el tercer pacto es por el que se adoptan las reglas definitivas del
juego (forma parte de la consolidación general del proceso).
Las partes, sean o no Estados, son capaces de establecer pactos “de
transición”, o dicho de otro modo, pactos “para el período de transición”, por los
cuales dichas partes fijan cuestiones tales como las reglas de comportamiento, los
calendarios, las cuestiones a resolver, los objetivos finales, etc.365 Los términos
del pacto pueden no ser explícitos, pero en cualquier caso deben ser garantes del
consenso alcanzado. Los pactos de transición, en los procesos de transición
363 COTARELO, Ramón, “Introducción. La transición democrática española”, en COTARELO, Ramón (comp.), Transición política y consolidación democrática. España (1975-1986), Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid, 1992, pp. 3-27.364 Es una especie de “pacto de olvido”; presenta el inconveniente de que puede sentar precedentes de impunidad no deseables en el futuro.365 ECHEVERRÍA, Carlos, correspondencia mantenida con el autor (21.06.2002).
330
política, deben perseguir la consecución de un objetivo básico: el reconocimiento
de los derechos civiles y de los políticos.
La HNT establece que el ser humano tiene unas necesidades básicas que
satisfacer, lo que redunda en beneficio de la estabilidad social; también vimos
que ese afán de satisfacer necesidades básicas está vinculado al fenómeno
estímulo-respuesta y a la teoría de la Frustación-Agresión (referida a aspiraciones
más amplias que las consideradas como básicas).
Estas consideraciones resultan significativas sobre todo en el proceso que
culminó en el Acuerdo de Belfast en lo referido al eventual reconocimiento y
garantía de los derechos civiles, elemento de particular transcendencia en un
proceso consensuado de transición política, de modo que se abandonaría el
carácter de conflicto de suma cero (satisfaciendo las necesidades de uno a costa
de las del otro) para adoptar el de “todos ganan”, puesto que, además, las
necesidades básicas no tienen por qué ser excluyentes, y su importancia supera
con mucho la que pueda alcanzar el estatus político final.
Por tanto, la HNT puede complementar el análisis de la medida en que el
Acuerdo de Belfast y del Pacto de Estella fueron un acuerdo de transición,
tratando de descubrir cómo las partes implicadas en las redacciones de los citados
textos pretendieron la satisfacción de las necesidades básicas (por ejemplo, paz) o
la consecución de una ventaja política sobre el adversario.
331
Como conflictos de larga duración y fuertemente implantados en las
sociedades respectivas, para su resolución se precisa una serie de cambios (en los
niveles de percepciones, actitudes, estructuras, relaciones), que se pueden
producir en dos ámbitos no excluyentes: los cambios políticos se pueden lograr
mediante la TOD, pero a menudo resultan insuficientes y deben ser
complementados mediante la TTD, que trata de lograr la implicación de todos los
sectores sociales con las estructuras de poder, a fin de cambiar completamente la
situación en aras de la solución definitiva del problema.
Como señala Mouffe366, en clara alusión a Clausewitz, la continuación de
la guerra civil por otros medios (incruentos) se deriva del convencimiento sobre
la imposibilidad de vencer por medio de la violencia y de la consecuente decisión
de pactar reglas incruentas de juego a fin de alcanzar el poder. Este es el modelo,
entre otros, de Dankwart Rustow367, aplicado por Cotarelo al estudio del caso de
la transición española368.
En dicho enfrentamiento cívico y no violento, como señalan Gil Calvo369 y
Linz370, son precisas dos condiciones: el reconocimiento igualitario e inviolable
de los derechos civiles de las partes (condición necesaria); y el pacto
366 MOUFFE, Chantal, El retorno de lo político, Paidós, Barcelona, 1999.367 RUSTOW, Dankwart, “Transitions to Democracy: Towards a dynamic model”, Comparative Politics, 2, 1970, pp. 337-363.368 COTARELO, ob. cit., pp. 3-27.369 GIL CALVO, Enrique, “Crítica de la Transición (1975-2000)”, (30.08.2000), www.ucm.es/info/socio1/Transcio.doc (11.07.2002).370 LINZ, Juan J., “Transiciones a la democracia”, Revista Española de Investigaciones Sociológicas núm. 51, 1990.
332
consensuado sobre las reglas de juego –derechos políticos- que arbitran la
competición por el poder (condición suficiente).
El consenso más frecuente es uno de carácter instrumental; si se quiere
incluso accesorio, porque sirve para consensuar las reglas de juego político
(consenso procedimental). Ahora bien, puede existir otro tipo de consenso, de
mayor calado, llamésmosle sustancial, capaz de modificar las raíces del
enfrentamiento civil y del conflicto, incluyendo el resultado mismo del juego, es
decir, el resultado electoral y el reparto de poder.
Según el origen de las iniciativas consensuales, podemos referirnos
también a consensos verticales (tutelados por los poderes públicos) y consensos
horizontales (a cargo de los grupos sociopolíticos, sin intervención de dichos
poderes). En los primeros, los poderes públicos otorgan parte de las nuevas reglas
de juego; en los segundos, son los grupos en el poder y la oposición quienes
consensúan dicha formulación. Podemos referirnos a un tipo mixto, en el que un
modelo evoluciona en el tiempo hacia el otro. Cuando el desenlace es
satisfactorio para las partes, ha habido consentimiento mutuo.
Cuando se pone como ejemplo de transiciones a la española, se cita a la
civilización del enfrentamiento político371 como el factor que contribuyó a
suplantar la cultura del enfrentamiento violento por la del político, ya que las
371 ELIAS, Norbert, El proceso de la civilización, F.C.E., México, 1997.
333
partes implicadas renunciaron definitivamente a la violencia como
instrumento válido para alcanzar el poder. No obstante, lo que se cumple en la
generalidad del territorio español tiene su excepción en el País Vasco, donde el
nacionalismo radical, firmante del Pacto de Estella, continúa conculcando los
derechos civiles de la población vasca, sobre todo, de la no nacionalista.
Los diversos modelos de ciclo político que estudian el comportamiento y
el rendimiento de los sistemas políticos en sus diferentes etapas372 coinciden en
señalar las diversas causas que originan tensión y el consiguiente cambio en el
sistema y la alternancia en el poder. En los casos que nos ocupan, hay dos causas
de conflicto que alimentan tensión: el antagonismo ideológico derecha-izquierda
(o monárquicos y republicanos; católicos y protestantes), y el antagonismo
territorial centro-periferia (españolistas o constitucionalistas, y unionistas e
independentistas).
Mientras que la apuesta materializada en el Acuerdo de Belfast por el
reconocimiento de los derechos civiles fue resultado de la evidencia para las
partes de que ninguna de ellas podría imponerse a las demás mediante la fuerza
(de modo similar a la Transición española), el nacionalismo vasco ha tolerado y,
372 Ver SCHLESINGER, Arthur M., Los ciclos de la historia americana, Alianza, Madrid, 1988; HIRSCHMAN, Albert, Interés privado y acción pública, F.C.E., México, 1986; MOSCOSO, Leopoldo, BABIANO, José (comps.), Ciclos en política y economía, Pablo Iglesias, Madrid, 1992; BRAND, Karl-Werner, “Aspectos cíclicos de los nuevos movimientos sociales”, en DALTON, Russell, KUECHLER, Manfred (comps.), Los nuevos movimientos sociales, Alfons El Magnànim, Valencia, 1992, pp. 45-69; HUNTINGTON, Samuel, La tercera ola. La democratización a finales del siglo XX, Paidós, Barcelona, 1994; y TARROW, Sydney, “Ciclos de protesta”, en TARROW, Sydney, El poder en movimiento, Alianza, Madrid, 1997, pp. 263-86.
334
en su caso, justificado el uso de la violencia para tratar de lograr el
monopolio de la legitimidad, y redactó el Pacto de Estella buscando el consenso
de los nacionalistas, lejos de la inspiración norirlandesa, que apostó por la
participación de todas las partes en la construcción de nuevas reglas de
confrontación civil. El Pacto de Estella parece poner en evidencia la
fragmentación política vasca, y las escasas garantías de respeto de los derechos
civiles y políticos de la sociedad vasca, máxime si se compara la situación en el
País Vasco con la del resto de España.
Desde la puesta en marcha del Acuerdo de Belfast, las expectativas de
pacificación han ido consolidándose en la sociedad norirlandesa, así como que de
la misma manera ésta ha marcado cierta distancia con respecto a los partidos
políticos, en un doble movimiento de apuesta por el nuevo sistema político a la
vez que de alejamiento del fraccionamiento partidario tradicional373, lo que revela
un fenómeno sociopolítico de moderación.
Tras la aprobación del Acuerdo de Belfast se hicieron numerosos
sondeos374; en todos ellos, se puede encontrar varios denominadores comunes:
para los unionistas, cuya división interna era evidente375, la prioridad residía en la
373 RUIZ MARTÍNEZ, ob. cit.374 Los sondeos más significativos fueron ocho; los del Belfast Telegraph, realizados a finales de enero y agosto de 1998, y publicados el 8 de febrero de 1999 y el 6 de septiembre de 1999; por la Queen’s University de Belfast, llevado a cabo a finales de febrero y dado a conocer el 3 de marzo; así como el publicado el 26 de octubre de 1999 por el Rowntree Trust; por The Irish Times, realizado a finales de marzo y publicado el 27 de abril de 1999; por PA Consulting Group, cuyo trabajo de campo fue desarrollado a finales de mayo de 1998; por la BBC, hecho a primeros de marzo de 1999 y emitido el 3 de ese mismo mes; y por el diario Sunday Mirror, ejecutado el 16 de julio de 1999 y publicado dos días más tarde.375 Los partidarios de David Trimble apostaban fuertemente por las nuevas instituciones, mientras que los seguidores de Ian Paisley recurrían a una visión tradicionalista y temerosa de una Irlanda unida.
335
cuestión del desarme de los paramilitares republicanos; para el bando católico,
más cohesionado376, las preocupaciones esenciales eran la reforma del sistema
policial y el respeto a los derechos humanos. Sin embargo, existía un apreciable
grado de consenso entre ambas comunidades en aspectos tales como la necesidad
de alcanzar el consenso en cuanto a un futuro regido por un sistema
democrático377.
El documento del Acuerdo de Belfast fue consensuado por la mayor parte
de los grupos hasta ese momento en conflicto abierto en Irlanda del Norte, en un
intento de alcanzar la normalización democrática; las consideraciones a las que
aludiremos a continuación permiten sostener su carácter de transición, pues, en
líneas generales, supuso un cambio novedoso y fundamental en el ordenamiento
constitucional británico, y dotó de una base constitucional democrático-
consociativa al proyecto para Irlanda del Norte. En efecto:
Fue inclusivo hacia todas las opciones políticas e ideológicas.
Permitió el inicio del proceso de devolución de poderes.
Estableció el compromiso de modificar la constitución irlandesa
(Bunreacht na hÉireann) de 1937, en el sentido de incluir la renuncia a las
demandas territoriales.376 Por su parte, los objetivos últimos del SDLP de John Hume y del SF de Gerry Adams diferían: el de los primeros es la convivencia democrática con primacía sobre la reunificación; el de los segundos, dicha reunificación era la meta final habilitada por la firma del Acuerdo.377 Se puede consultar un buen análisis de estas encuestas en RUIZ MARTÍNEZ, ob. cit.
336
Sentó las bases jurídicas para la creación de organizaciones político-
administrativas transnacionales, en las que participasen, en igualdad de
condiciones, los Gobiernos de Dublín y de Belfast378.
Legitimó al Gobierno de Dublín, de forma realmente efectiva, como parte
implicada en la resolución de la cuestión norirlandesa379.
Se consagró el principio de consentimiento, es decir, el compromiso
británico e irlandés de respetar la voluntad de la población norirlandesa380.
El proceso de conversaciones multipartitas que dio como resultado el
Acuerdo de Belfast, reúne los cuatro requisitos del acuerdo consociativo
establecido por Lijphart381, que son los siguientes:
Poder ejecutivo compartido “transcomunitario”.
Reglas proporcionales aplicadas al relevo al frente de las entidades de
gobierno y de los sectores públicos.
Gobierno autónomo y paridad cultural.378 A este respecto, Ruiz Martínez señala que, con la adopción de esas instituciones, “ la diferencia entre orden estatal e infraestatal queda diluida en una especie de sistema de cosoberanía territorial”. RUIZ MARTÍNEZ, ibídem.379 Para ser exactos, el papel de la República de Irlanda en la solución del problema norirlandés está reconocida en el Anglo-Irish Agreement de 1985; no obstante, en esa ocasión no pasó de ser un actor pasivo y observador.380 Ya contemplado en el Acuerdo Anglo-Irlandés de 1985 y en la Declaración de Downing Street de 1993.381 LIJPHART, A., “Consociational Democracy”, World Politics, Vol. XXI, Jan. 1969, pp. 207-225.
337
Derecho de veto a cargo de las minorías.
En el Acuerdo de Belfast existe una serie de disposiciones legales que
permiten articular la estructura político-administrativa de la autonomía
gubernativa de Irlanda del Norte (elección y constitución de una asamblea
parlamentaria; formación de gobierno; y desarrollo de un aparato de
administración pública). Desde un punto de vista comparativo, podemos decir
que el Acuerdo de Belfast situó a Irlanda del Norte en una situación similar a la
que se encontraba el País Vasco en las proximidades de 1980.
Las negociaciones, tanto las previas a la redacción y aprobación del
Acuerdo de Belfast, como las de su desarrollo posterior, estuvieron marcadas por
dos problemas de calado: la oposición de parte del unionismo a desarrollar las
reformas constitucionales previstas en el Acuerdo de Belfast (que en el futuro
podrían habilitar la pérdida del carácter británico de Irlanda del Norte y la
reunificación de la isla), y la resistencia de parte del republicanismo a abandonar
la relativa capacidad de control de la situación y del proceso de paz (eso es lo que
lo que sostiene el republicanismo acerca de lo que supondría el desarme del
IRA). No obstante, estas consideraciones fueron elementos claves para el futuro
del proceso de devolución de poderes a Belfast por parte de Londres382.
382 Para ampliar sobre el término y el concepto de la devolution, ver MacKINTOSH, J. P., The Devolution of Power: Local Democracy, Regionalism and Nationalism, Penguin, Middlesex, 1968; y BOGDANOR, V., Constitutional and Political Consequences of Devolution, C.S.C., London, 1978.
338
Tras la firma del Acuerdo, la situación cambió mucho en relación con la
de febrero de 1996, hasta el punto de que conforme ha ido transcurriendo el
tiempo se ha ido reduciendo el riesgo de una involución en la marcha del
proceso, aunque esta posibilidad no se puede excluir. Varios son los factores que
permiten apuntalar ese cambio, ligados a cada uno de los protagonistas en el
proceso.
En primer lugar, el Gobierno Blair, con la suficiente mayoría
parlamentaria propia (no como los gobiernos conservadores anteriores)383 y el
apoyo total del Ejecutivo irlandés, adoptó un modelo de reforma constitucional
para alcanzar el consenso, bajo la dirección consecutiva de Mo Mowland y de
Peter Mandelson, Ministros para Irlanda del Norte.
En segundo lugar, los unionistas, que inicialmente persiguieron el colapso
de las nuevas instituciones, vinculando la cuestión del desarme a la presencia
institucional de los partidos políticos ligados a los grupos armados, tuvieron que
cambiar su posicionamiento desde la hostilidad más absoluta hasta la aceptación
de la inclusión de los republicanos en el juego político, resignados ante la
claridad del texto del Acuerdo, que no establece precondición alguna en la
cuestión del desarme, y ante el compromiso real de los republicanos.
383 La debilidad parlamentaria de los dos últimos Gobiernos conservadores, obligó al Ejecutivo británico a transigir con las tesis del bando unionista en el inicio de las negociaciones tras la Declaración de Downing Street de 1993. Parecida debilidad parlamentaria condujo en su momento al fracaso del Acuerdo de Sunningdale de diciembre de 1973; en febrero de 1974, el Primer Ministro Edward Heat, intentando consolidar su mayoría parlamentaria, convocó y perdió las elecciones anticipadas ante el laborista Harold Wilson, quien suspendió dicho Acuerdo en mayo del mismo año, debido a su nula capacidad de control del llamamiento a la huelga general por parte de los unionistas.
339
Por su parte, los republicanos cumplieron las condiciones estipuladas en el
Acuerdo de Belfast384:
“All participants accordingly reaffirm their commitment to the total
disarmament of all paramilitary organisations. They also confirm
their intention to continue to work constructively and in good faith
with the Independent Commission, and to use any influence they
may have, to achieve the decommissioning of all paramilitary arms
within two years following endorsement in referendums North and
South of the agreement and in the context of the implementation of
the overall settlement”.
por lo que no se encontró razón alguna para su exclusión inicial de las tareas de
gobierno en Irlanda del Norte.
Así las cosas, el 27 de junio de 1998 tuvo lugar la elección385 de la
384 Ver Belfast Agreement, capítulo 7; y Decommissioning, art. 3.385 Para estudiar el sistema electoral y el funcionamiento del llamado single tranferible vote (o voto único transferible), ver CHUBB, B., The Government and Politics of Ireland, Longman, London, 1992.
340
Asamblea Autónoma; y pocos días después, atendiendo al consenso
intercomunitario (sistema consociativo) establecido en el Acuerdo de Belfast
fueron designados el Primer Ministro David Trimble, como líder del partido
(UUP) con mayor representación parlamentaria; y el Viceprimer Ministro
Seamus Mallon, en su calidad de líder del partido (SDLP, de John Hume) más
votado y representativo de la comunidad opuesta a la representada por el partido
más votado. Siguiendo la ley d’Hont, ambos tuvieron que formar Gobierno con
los representantes de las cuatro formaciones con mayor representación
parlamentaria, existiendo una gran incertidumbre, sobre todo, acerca de la
evolución de la cuestión del desarme y de la participación del SF en las
instituciones386.
En todo caso, el nombramiento de este Ejecutivo387 estuvo sujeto a fuertes
tensiones derivadas de la negativa unionista a admitir nombramientos de
republicanos antes de que el IRA acordase los términos del desarme, aunque
estas reticencias fueron finalmente superadas en otoño de 1999, como señala el
profesor Ruiz Martínez388, tras la publicación del Informe Patten sobre la reforma
policial, y la remodelación ministerial del Gabinete británico, con la designación
de Mandelson en sustitución de Mowland.
386 RUANE, J., TODD, J., “Peace processes and communalism in Northen Ireland”, en CROTTY, W., SCHMITT, D.E., Ireland and the Politics of Change, Longman, London, 1998, pp. 178-194.387 Este Gobierno autónomo se compone, atendiendo a la asignación por partidos, de las siguientes Carteras ministeriales: Office of the Prime Minister (UUP); Deputy Prime Minister (SDLP); Ministry for Enterprise, Trade and Investment, Environment Ministry y Culture, Arts and Leisure Ministry (UUP); Finance and Personnel Ministry, Ministry for Higher and Further Education, Training and Employment y Ministry for Agriculture and Rural Development (SDLP); Ministry for Regional Development y Ministry for Social Development (DUP); y Education Ministry y Ministry for Health and Social Services (SF).388 RUIZ MARTÍNEZ, ob.cit.
341
Como hemos apuntado anteriormente, desde la formación del Gobierno
norirlandés, se hizo patente que el futuro del proceso de paz en Irlanda del Norte
quedaría supeditado a un fenómeno sociopolítico de cohesión doble389: por un
lado, de la población ubicada mayoritariamente en posiciones de centro (que
favorecería las relaciones intracomunitarias); de otro, de cada una de las dos
comunidades, la republicana y la unionista (la primera en mayor medida que la
segunda).
Esta cohesión vería su reflejo en el proceso de toma de decisiones
gubernamentales, que incluye dos procedimientos para abordar las decisiones en
asuntos de gran importancia, y que podrían ser vetados por una de las
comunidades, en especial por la unionista, la más dividida390:
La primera, sólo serían aprobadas las propuestas apoyadas por “(i)
parallel consent, i.e. a majority of those members present and voting,
including a majority of the unionist and nationalist designations present
and voting”. Esto supondría que bastaría con que votasen en contra de la
propuesta 30 –la mitad más uno- de los 58 parlamentarios declarados
389 RUIZ MARTÍNEZ, Francisco Javier, “Elections à l’Assemblée d’Irlande du Nord: la fin de la polarisation”, Cahier d’Etudes Irlandaises 4, Presses Universitaires de Caen, Caen, 1999, pp. 63-76.390 Los escaños parlamentarios unionistas eran: 28 escaños de UUP, 20 de DUP, 5 del UKUP, 2 del PUP y 3 de unionistas independientes.
342
unionistas para paralizar el proceso constitucional391.
La segunda, más compleja, habilitaba el desbloqueo anterior, y consiste en
hacer que la propuesta sea aprobada por “(ii) a weighted majority (60%) of
members present and voting, including at least 40% of each of the
nationalist and unionist designations present and voting”392.
Cuando en febrero de 1999 fue votada la puesta en marcha de las
instituciones de autogobierno, no fue preciso utilizar este segundo procedimiento,
ya que quienes se oponían al Acuerdo obtuvieron 29 votos, número insuficiente
para lograr el bloqueo del proceso.
El senador estadounidense George Mitchell, mediador convocado por
Londres y Dublín, logró que el 16 de noviembre de 1999 David Trimble y Gerry
Adams presentaran una declaración conjunta393, seguida al día siguiente por otra
del IRA legitimando las decisiones adoptadas por el SF.
Lo más significativo de dicha declaración fue que el UUP se comprometió
391 Como el UUP de Trimble disponía en la práctica de 27 escaños (en enero de 1999, Meter Weir, uno de los representantes del UUP rompió la disciplina de voto en contra de su partido oponiéndose a la puesta en marcha de las instituciones autonómicas), la pérdida de otro voto provocaría la paralización del proceso de paz (los parlamentarios unionistas que apoyaban el Acuerdo son los 27 miembros del UUP ya mencionados y los 2 del PUP -Partido Unionista Progresista-). En abril de 1999, se produjo una nueva ruptura de la disciplina de voto, protagonizada por Pauline Armitage. Ver The Irish Times del 14 de abril de 1999.392 Según esta fórmula, el número de votos unionistas precisos para vetar cualquier iniciativa ascendería a 35, lo que daba mayor margen de maniobra a Trimble y Mallon. Belfast Agreement, Strand One: Democratic Institutions in Northern Ireland, 5d, i, ii.393 Ver The Irish Times, de 17 de noviembre de 1999.
343
a “la aplicación del Acuerdo de Belfast en todos su aspectos”; y reconoció
y aceptó la legitimidad del objetivo político nacionalistas “de una Irlanda unida
a través de métodos exclusivamente pacíficos y democráticos”; este
reconocimiento fue el primero expreso de la mayoría unionista hacia el derecho
de una Irlanda unida394.
No de menor importancia porque ya hubiera sido anunciado
anteriormente, fue la declaración del republicanismo por la que el SF aceptaba
que “la entrega de armas es una parte esencial del proceso de paz” y que “todas
las partes tienen la obligación de llevar a cabo la entrega de armas. El SF se
compromete a cumplir con sus responsabilidades a este respecto”, lo cual fue
una concesión política esencial del SF a favor de las tesis consociativas y
elemento básico de la denominada constitucionalización del republicanismo.
El 2 de diciembre de 1999 se formó el nuevo Gobierno, como paso de
suma importancia en el proceso de devolution por parte de Londres, mientras que
Dublín promulgaba la nueva redacción constitucional en lo referente a los
artículos 2 y 3; todos estos acontecimientos eran los pilares de una transición en
Irlanda del Norte por métodos democráticos, pacíficos y por consenso, no exenta
de riesgos, muestra de los cuales fue que el 6 de febrero de 2000 el Gobierno
británico suspendió temporalmente395 las instituciones y asumió las competencias
394 El 10 de abril de 1993, los líderes John Hume y Gerry Adams propusieron conjuntamente una iniciativa para la negociación y resolución del conflicto, en la que reconocían el derecho de “autodeterminación nacional” de la población irlandesa en su conjunto.395 Se consideró que la suspensión transitoria fue una artimaña jurídico-política que evitó la disolución definitiva de los poderes ejecutivo y legislativo autonómicos.
344
que dos meses antes había cedido a Belfast, fruto del primer informe de la
comisión encargada de supervisar el proceso de desarme de los grupos
paramilitares.
Así, la solución en Irlanda del Norte materializada en el Acuerdo del
Viernes Santo, dio como resultado la redacción de un “paquete
constitucional”396 que posibilitara la realidad identitaria norirlandesa,
incluyendo la britaneidad unionista y el nacionalismo republicano; como en
todo acuerdo, todas las partes cedieron algo y obtuvieron diversas
contrapartidas.
El Acuerdo de Belfast puede ser calificado como de transición, ya que
permitió pasar desde una situación de dependencia total respecto de
Londres, es decir, desde el “no autogobierno”, hacia el inicio del
autogobierno, aunque fuera bajo tutela, función ésta desarrollada por los
niveles cooperativos del pacto. Y fue un acuerdo de transición en su sentido
de progreso o de movimiento “hacia adelante”, porque estableció reglas y
mecanismos para pasar de un estado inicial carente de opciones políticas de
autogobierno a otro final más avanzado, posibilista y con capacidad de
autodesarrollo. También sería posible entender el apelativo de “transición”
en su acepción de estadio intermedio entre escenarios tales como una
Irlanda unida, la pertenencia a Gran Bretaña, o la autodeterminación,
aunque esas opciones fueron obviadas o pospuestas por las
396 HAYES, Maurice, “Sí, va a funcionar”, El País, 13 de abril de 1998, p. 4.
345
partes.
En todo caso, el objetivo que primó en las formaciones políticas que
intervinieron en el proceso norirlandés que desembocó en el Acuerdo de
Belfast fue la pacificación de la región, no la consecución de una u otra
ventaja política sobre el adversario.
Por su parte, la declaración del Pacto de Estella, que, según Arzalluz397,
fue una ampliación del apartado 10 del “Plan Ardanza”, y que para ETA fue un
“marco de lealtad”398, presenta dos partes. En la primera, se analizan las
características del Acuerdo de Belfast, exponiendo los factores que lo hicieron
posible. En la segunda, los firmantes sugieren la manera de aplicar esos factores
en el País Vasco.
En el documento, que implica no sólo al Estado español sino al francés,
los firmantes definen el problema como un “conflicto histórico de origen y
naturaleza política” cuya resolución depende, en esencia, de la resolución de las
tres cuestiones siguientes: el sujeto de la decisión, la territorialidad, y la
soberanía política.
397 GOROSPE, Pedro, “El PNV dice que someterá la Declaración de Lizarra a debate en la Mesa de Ajuria Enea”, El País, 17 de septiembre de 1998, p. 20.398 Una valoración acerca de este Pacto y de las diferentes treguas terroristas puede verse en “Documentos de ETA sobre el proceso político”, Gara, 1 de mayo de 2000, http://www.gara.net/egunekoa.htm (02.05.2000).
346
Esta declaración fue saludada con parabienes por el Foro de Irlanda, que
consensuó un documento debatido el mismo día 12 de septiembre en la localidad
de Estella; para los integrantes del Foro, el Pacto de Estella permitía la
posibilidad de iniciar una negociación multilateral (sin exclusiones de ninguna
clase) sin exigencias previas inaceptables (para el colectivo nacionalista, es decir,
con independencia del cese de las acciones terroristas) para seguir con una
segunda etapa resolutoria, en unas “condiciones de ausencia permanente de la
violencia”399. Como podemos ver, texto de Estella apostó por dejar en un segundo
plano el cese de la violencia, término en el que hasta la fecha había existido
consenso entre todas las fuerzas democráticas400.
De ese modo, el Foro de Irlanda buscó soslayar los obstáculos que
habían frenado inicialmente el diálogo en Irlanda del Norte: la exigencia de
un alto el fuego permanente (incluida en la Declaración de Downing Street
que abrió el proceso de paz irlandés) y de la entrega previa de las armas, ya
que el Foro entendió que, desechados ambos requisitos previos por el
Gobierno británico, el proceso de paz pudo comenzar. El Foro de Irlanda,
también a semejanza del caso norirlandés, logró que algún grupo no
nacionalista (como IU) firmase el Pacto, aunque el incumplimiento de la
tregua por parte de ETA provocó la salida de la coalición comunista, hecho
de gran calado político porque echó por tierra la coartada del nacionalismo
399 ARGIÑANO, J. L., “El Foro de Irlanda plantea un diálogo con ETA ‘sin condiciones previas”, El Mundo, 12 de septiembre de 1998.400 Tanto en el Pacto de Ajuria Enea como en el “Plan Ardanza”.
347
de que “la Declaración de Lizarra-Garazi no es un frente nacionalista”401 y
puso de manifiesto el carácter excluyente del Pacto.
Así, el Pacto abonó en apariencia el terreno para que ETA aceptase la vía
política y no la armada, aunque en realidad satisfizo los propósitos de ETA: defender la
discusión política acerca de la territorialidad y la soberanía. Además, supuso todo un
torpedo en la santabárbara del que hasta la fecha, Estatuto e instituciones vascas aparte,
había sido el buque insignia del diálogo democrático acerca de la violencia en el País
Vasco: el Pacto de Ajuria Enea.
El Pacto de Estella supuso, en principio, tres cosas: la primera de ellas, la
intensificación de una campaña de desprestigio de los militantes del PP y del
PSE-EE, que volvieron a convertirse de modo público y notorio en objetivo de
las iras nacionalistas y de la organización terrorista ETA402. La segunda, la
desmovilización social vasca por la ausencia temporal de terrorismo403, lo que
significó que en algunos sectores de la sociedad vascongada se asumiera que el
precio del final del terrorismo sería la concesión de las demandas nacionalistas404.
401 PNV, ob. cit., p. 32.402 Tras nueve meses en ausencia de atentados, “populares y socialistas son los que llevan ahora el estigma de ‘antivascos’ y ‘reventadores del proceso de paz’. Son, según versión de la intolerancia proetarra, ‘asesinos’ y ‘carceleros”. PAGOLA, J., “Entre la inquietud de Estella y la esperanza de la paz”, http://abc.es/especial/documentos/vascos/repor/esperanza.asp#inquietud.403 Por ejemplo, Carmen Gurruchaga escribía en el diario El Mundo tan sólo dos semanas después de la primera acción terrorista tras la ruptura de la tregua (el 21 de enero de 2000, con el asesinato del teniente coronel Pedro Antonio Blanco García): “La tregua de ETA es seria y tiene un punto de partida muy sólido porque se ha invertido la dialéctica. Hasta la fecha, la organización terrorista buscaba la acumulación de fuerzas en el campo militar: atentados y muertos. En esta ocasión, ha concentrado esfuerzos en el ámbito político: partidos, sindicatos y organizaciones sociales. El proceso de paz puede tener altibajos, pero es irreversible tal y como se ha planteado”. GURRUCHAGA, Carmen, “Días de esperanza. ETA y el histórico lanzamiento de una tregua de paz”, El Mundo, http://www.el-mundo.es/nacional/constitucion/1998/historia.html (06.02.2000)404 Muestra de esta desmovilización fue la actitud de los nacionalistas vascos tras los atentados que siguieron a la tregua; durante la tregua fueron frecuentes las manifestaciones de líderes nacionalistas en el sentido de la irreversibilidad de la tregua, cosa, que, evidentemente, no ocurrió.
348
El tercer efecto del Pacto de Estella fue el intento de conformar las dos
sociedades que pretende el nacionalismo excluyente: la nacionalista y la no
nacionalista, “nosotros” y “ellos”; los primeros al amparo de Estella, y los
segundos, los “españolistas” o “constitucionalistas”, al amparo de la Carta
Magna. A este respecto, para el nacionalismo el Pacto es mucho más que un
acuerdo entre partidos: es “un marco para superar el conflicto y la base para
abordar el proceso democrático de Euskal Herria”405. La terminología adoptada
por el PNV en su Ponencia Política de la III Asamblea resulta significativa
cuando se refiere a la necesidad de que dialoguen “unionistas e
independentistas”, con un vocabulario tan en clara sintonía con el empleado en el
conflicto norirlandés como en discordancia con la situación real vasca.
No obstante, tal vez la consecuencia más perniciosa de cuantas ha
producido Estella fue la regresión406 que en un proceso de estas características
supone el debilitamiento o la quiebra del pacto suscrito entre los partidos que
defienden el cese de la violencia, el Estatuto de Guernica y la Constitución. Y ese
debilitamiento o rotura se tradujo en inestabilidad, lo que afectó negativamente a
la consolidación de la democracia en la CAV, por cuanto reforzó el apoyo
político de los objetivos nacionalistas, rompió el consenso en el marco del Pacto
de Ajuria Enea, y trató de deslegitimar la referencia estatutaria.
405 SOUTO, I., “ETA: al final del proceso, Euskal Herria tendrá Constitución propia”, Abc, 17 de mayo de 1999, p. 28.406 En cuanto al acuerdo entre las diversas formaciones políticas, la situación volvió a ser casi tan confusa como en los momentos previos al Pacto de Ajuria Enea.
349
Sin embargo, el Pacto de Estella quedó parcialmente descalificado con los
resultados electorales del PNV y de EA en los comicios autonómicos del 25 de
octubre de 1998 (descenso en el número de votos obtenidos en relación con las
anteriores elecciones), que pusieron de manifiesto el rechazo de la población
vasca ante ese acuerdo que suponía que todas las formaciones nacionalistas
compartían el objetivo fundamental de la “construcción nacional vasca” (basta
leer el comunicado del PNV de 2 de diciembre de 1999, tras la rotura de la
tregua)407; no obstante, esas reacciones no fueron suficientes para evitar el
mantenimiento de la alianza nacionalista.
Malograda la tregua y descubierta la inutilidad de los foros “soberanistas”,
Ibarreche persistió408 en su propuesta de pacificación, cuya piedra angular es “el
reconocimiento mutuo de las dos partes” y el “derecho de los vascos a decidir su
futuro”, propuesta cuya ejecución condicionó a la existencia de un “escenario sin
violencia”, para lo que los principales partidos nacionalistas coordinarían sus
actividades para intentar que ETA declarase una nueva tregua. Según el “plan
Ibarreche”, las diversas fuerzas políticas vascas deberían alcanzar un acuerdo
político que, finalmente, debería ser aprobado en referéndum.
El rechazo del PNV hacia el planteamiento terrorista (convocar elecciones
en toda Euskal Herria “por parte del mayor número de instituciones”, y mantener
Udalbiltza, que desembocase en la creación de un “Parlamento Nacional” que
impulsara el proceso constituyente vasco409) no satisfizo a los radicales, quienes
407 PORTILLO Valdés, José María, “Aquí ahora”, Abc, 22 de enero de 2000, p. 26.408 Ibarreche habló de su “plan” en el madrileño Club Siglo XXI el 12 de mayo de 2000.409 www.elcorreodigital.com/2000/04/30/ (30.04.2000).
350
entendieron que las elecciones generales –es decir, que la sociedad y el Estado
“enemigos”- influían desfavorablemente en el juego político vasco, y que la
actitud del PNV intentaba buscar la división en el nacionalismo radical. Por ello,
ETA dio por incumplido el acuerdo rubricado en agosto de 1998 por parte del
PNV y EA, lo que desembocó en el final de la tregua.
El cuestionamiento de Estella, tras las elecciones autonómicas del 25 de
octubre de 1998, quedó nuevamente en evidencia en tres ocasiones más: la
primera, por el propio Presidente del Gobierno autónomo vasco, que calificó el
Pacto como de invalidado después del primer atentado etarra que dio por
finalizada la tregua; la segunda, por el Presidente del Gobierno autónomo
catalán, Jordi Pujol, quien sostuvo que la vía de Estella había “fracasado” 410; la
tercera, por el abandono del Pacto por parte de IU411.
En suma, el Pacto de Estella, a diferencia de lo que hemos visto en el
Acuerdo de Belfast, parece no reunir las características de lo que hemos
venido en denominar acuerdo de transición, sino más bien de un proceso de
ruptura y de inicio de una nueva etapa en la que involucrar solamente a las
fuerzas afines al proyecto nacionalista.
410 http://www.abc.es/abc/fijas/nacional/010pa00.asp (13.5.2000)411 La presidencia federal de IU, máximo órgano ejecutivo de la coalición, certificó el 13 de diciembre de 1999 (con 33 votos a favor y 13 en contra de Ezker Batua -EB-, la federación de IU en el País Vasco) el abandono definitivo del Pacto de Estella. La polémica de EB quedó sin resolverse tras la votación, ya que EB debe ejecutar la decisión, pero se niega a acatarla. Seis días después, la V Asamblea de IU-EB debatió su permanencia o no en el Pacto. CUÉ, Carlos E., “Anguita reconoce que no puede imponer a IU del País Vasco que deje Lizarra”, El País, 14 de diciembre de 1999.
351
CAPÍTULO 11
CARÁCTER POLÍTICO DE UN CONFLICTO Y LOS DOS ACUERDOS.
CUESTIÓN NACIONAL, TERRITORIALIDAD, Y
AUTODETERMINACIÓN
Burton considera, teniendo en cuenta la HNT, que los poderes públicos
tienen obligación de satisfacer las demandas del individuo y de la colectividad,
aunque si la autoridad incumple o impide dicha tarea, el conflicto parece
inevitable, y tendría un carácter político en el caso de que las demandas
insatisfechas fueran de tipo político (históricos o derivados del carácter nacional
de un grupo), ya que entonces el poder estaría mermando su propia legitimidad,
convirtiéndose en no democrático, y tal propiciando la utilización de la práctica
de la violencia por parte del grupo afectado, que entonces argumentaría que esa
violencia tendría carácter político.
De esta forma, el estudio analítico de los dos acuerdos desde este punto de
vista -el del tipo de cuestión a satisfacer, necesidad básica o interés político y
material- también puede resultar de utilidad para determinar el grado en el que el
conflicto pueda ser de carácter político, así como su plasmación en los textos
finales de Belfast y Estella en los aspectos referidos a la cuestión nacional, a la
territorialidad y al derecho de autodeterminación.
352
Como hemos ido viendo a lo largo del trabajo, las teorías del enemigo y de
las necesidades ofrecen una referencia válida sobre el conflicto y la situación en
Irlanda del Norte y en el País Vasco, de igual forma que en el ámbito de la
resolución de conflictos tanto la CRT como la TTD, con su aproximación
holística al problema y a su solución, parecen explicar de modo satisfactorio el
modo de desarrollar lo apuntado por Burton.
Estas teorías nos han parecido adecuadas para tratar de abordar el aspecto
de carácter político de cada conflicto respectivo, así como lo relacionado con
conceptos tales como la cuestión nacional, la territorialidad y la
autodeterminación.
Nos hemos referido a los conflictos y a su tipología, aunque no nos hemos
detenido especialmente en la caracterización de lo que entendemos por conflicto
político. ¿Dónde reside la politicidad del conflicto? En el capítulo 2 ya
apuntábamos las causas de un conflicto, y entre ellas citábamos algunas bien
diferenciadas de los aspectos sociales, económicos, religiosos, etc., entendidos
estos términos en sentido estricto, pues todos ellos forman parte de lo que
denominamos política. Es cierto que una cosa son las causas de un fenómeno, y
otra bien diferente el fenómeno en cuestión, pero no es menos cierto que cuando
aquellas pueden ser incluidas en una catalogación determinada, el fenómeno
derivado suele presentar un sesgo inequívoco, de modo que sus rasgos son
353
diferentes del fenómeno que, aun siendo el mismo, tiene sus raíces en aspectos
diferentes.
Como sostiene Carl Schmitt, el concepto político de conflicto o de batalla
en el pensamiento liberal se trastoca en competición en el dominio de la
economía, y viceversa, de modo que la pugna económica puede derivar en lucha
política; es decir, que el carácter político puede alcanzarse partiendo del
económico y también de cualquier otro ámbito412. Y esta afirmación parece ser
válida tanto en el plano interno como en el de las relaciones internacionales.
Al referirse al carácter político de las relaciones humanas y los conflictos
entre grupos, Schmitt413 hace hincapié en los aspectos del conflicto surgido en el
juego entre el amigo y el enemigo, considerando que lo que confiere carácter
político a un conflicto es, en esencia, el grado de tensión entre las partes
implicadas, de manera que sólo cuando aquel alcanza el nivel suficiente como
para poner en riesgo la unidad social, es cuando adquiere el carácter político.
Por su parte, Hannah Arendt414 pone el énfasis de lo político en el
consenso que permite el reconocimiento de las identidades respectivas que deben
ser reconocidas por las partes implicadas para lograr la estabilidad social
necesaria para convivir, fundamentada en una doble legitimidad: la de la
coacción o las
412 SCHMITT, Carl, Teoría de la Constitución, Alianza Editorial, Madrid, 1982, p. 359.413 SCHMITT, Carl, El Concepto de lo Político, Alianza Editorial, Madrid, 1998.414 ARENDT, Hannah, ¿Qué es la política?, Paidós Ibérica, Barcelona, 1997.
354
fuerzas; y la del consenso, la de las normas válidas que regulan la
convivencia. Así, Arendt liga lo político a lo público en la medida que esta esfera
pública es donde se define y reconoce la identidad particular de cada actor social;
de esta manera, la política es inseparable del conflicto.
Las dos visiones, de Schmitt y de Arendt, no son incompatibles sino
complementarias, ya que la primera pone su acento en la fractura, y la segunda en
la cohesión; de hecho, creemos que cuando el primero se refiere a la unidad
social amenazada por un alto grado de tensión –o, dicho de otro modo, por un
conflicto de gran intensidad-, y la segunda a la estabilidad social, ambos se
refieren a la misma cosa: a que un conflicto político es aquel en el que se han
vulnerado las condiciones políticas (conjunto de derechos) que posibilitan la
convivencia mediante el consenso, quedando sólo la posibilidad de recurrir al uso
de la fuerza para la conservación del marco político vigente415.
En esta misma línea, Enrique Serrano416 vincula el conflicto (en tanto que
lo político es una variedad del conflicto social) y el consenso (su referencia al
consensus iuris), para llegar a definir lo político, hasta el punto de concluir que la
relación amigo-enemigo entre las partes es el criterio diferencial de lo político, y
que un conflicto político es un conflicto social en el que se da una triple
condición:
415 Esta idea es la expresada por el consensus iuris, referido a la necesidad de la existencia de un compendio normativo que permita satisfacer y estabilizar la expectativas de las partes, a fin de preservar la unidad del orden social.416 SERRANO GÓMEZ, Enrique, Consenso y conflicto. Schmitt, Arendt y la definición de lo político, Centro de Estudios de Política Comparada, A. C., México, 1998.
355
La tensión alcanzada entre las partes rebasa la esfera privada y entra de
lleno en la esfera pública; es decir, cuando los actores involucrados son
actores políticos.
Se cuestionan determinadas señas de identidad particular y/o los fines
colectivos aceptados hasta el momento; en otras palabras, se exigen
reivindicaciones políticas; y
El consensus iuris se mantiene aún como referencia; o sea, se acepta el
marco consensual vigente como el entorno donde negociar.
Si las partes aceptan que la estabilidad social exige la unión (no la
exclusión) de esfuerzos, si acuerdan que los demás implicados son elementos con
los que hay que convivir, ese consensus iuris se convierte en la legitimación del
sistema y en la referencia del conflicto político.
Sin embargo, cuando esta referencia es cuestionada y rechazada por al
menos una de las partes; cuando se pretende excluir y destruir (incluso
físicamente) a la otra parte, porque se la considera como el enemigo con quien la
convivencia no es factible; cuando la única salida posible del conflicto es la
violenta, haciendo uso del terrorismo como instrumento al servicio de un
determinado objetivo político; podríamos estar hablando no de un conflicto
356
político, sino de un terrorismo político que puede tratarse como delito común
desde el punto de vista del consenso legal.
El profesor Carlos Echeverría sostiene que “un problema es político
cuando los actores involucrados son actores políticos; (…) es imprescindible
que el otro actor exija reivindicaciones políticas. (…) El conflicto entre un
Estado y un actor no estatal que utiliza el terrorismo como instrumento para la
consecución de unos objetivos que son políticos (independencia política, cambio
de sistema político, etc) se inscribe en lo que es un claro problema político, o
mejor, de terrorismo político”417.
De ahí el interés de quienes alegan la existencia de un supuesto conflicto
político por anular el consenso sobre el marco legal establecido mediante el
consenso democrático, y por referirse al otro en términos de enemigo para con
quien la violencia está justificada, desde su punto de vista.
Ahora bien, que una de las partes denuncie el marco consensual; que
adopte formas violentas –e ilegítimas- de lucha; y que alegue la existencia de
conflicto político, no hace que éste exista en realidad; en otras palabras, no basta
con que una de las partes denuncie la existencia de un conflicto político para que
éste sea una realidad.
417 ECHEVERRÍA, Carlos, correspondencia mantenida con el autor (21 y 26.06. 2002).
357
En Irlanda del Norte existía un conflicto político, cuya solución se
aproximaba y se alejaba de forma cíclica, conforme eran habilitadas o
inhabilitadas las instituciones norirlandesas al dictado de Londres, según las
circunstancias sociopolíticas en la región. Dicho conflicto político se basaba en la
desigualdad política y la desigualdad socioeconómica de los norirlandeses, en la
pugna entre la autodeterminación y el mantenimiento del statu quo, y en la
ausencia de mecanismos institucionales adecuados para dar respuesta a dichos
problemas, porque los mecanismos existentes hasta alcanzar y desarrollar el
Acuerdo de Belfast habían tendido a favorecer a la comunidad protestante en
perjuicio de la católica. Este problema -la carencia de instrumentos capaces de
solucionar democráticamente ese déficit democrático- supuso una merma
importante del Estado de Derecho en Irlanda del Norte, región en la que la
legislación vigente antes de 1998 había concedido, de iure y de facto,
preeminencia a una comunidad sobre la otra.
Tras lo que hemos llamado la “constitucionalización” del republicanismo,
es decir, la aceptación de las reglas del juego democrático, el núcleo de ese
conflicto dejó de ser varias cosas: la reclamación al derecho de
autodeterminación; la reivindicación irlandesa de la reunificación; la imposición
británica desde Londres, consagrando el “principio de consentimiento”. El
conflicto político en Irlanda del Norte pasó entonces a centrarse en asuntos que
dejaban de lado las cuestiones de soberanía y de territorio, aceptando el marco
legal vigente, así como el que pudiera desarrollarse al amparo del nuevo
358
Acuerdo, para tratar de solucionar cuestiones mucho más básicas y urgentes
(como la paz) que las reclamaciones sobre intereses de grupo (como la soberanía
o las cuestiones territoriales).
Por su parte, el Pacto de Estella fue firmado escasos días antes de la
declaración de una tregua por parte de ETA, en un momento en el que ETA
estuvo fuertemente presionada por la seguridad estatal y, por tanto, con escasa
capacidad para cometer actos terroristas418. Es decir, el nacionalismo aprovechó
un momento de debilidad “táctica” para tratar de ofrecer una imagen de
superioridad estratégica, y aparentar un interés a favor de una salida dialogada al
conflicto.
El Pacto hizo de cuestiones tales como la soberanía y la autodeterminación
la esencia del supuesto problema político, obviando los avances democráticos
establecidos por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, y negando
reiteradamente su validez. Por tanto, el supuesto conflicto “de origen y naturaleza
política”419 cuya existencia alegan los nacionalistas es la conjunción de tres
reclamaciones: la “territorialidad”, el “sujeto de decisión” y la “soberanía
política”, y en cuya resolución los nacionalistas pretenden implicar a los Estados
español y francés, a pesar de que dicho problema es inexistente desde que la
CAV comenzó a ser regida por reglas e instituciones democráticas.
418 MORENO, Luis, ob. cit.419 Acuerdo de Lizarra-Garazi, http://www.lizarra-garazi.org/01default.htm y http://www.lizarra-garazi.org/01default.htm (06.02.2000).
359
No siendo la pretensión de este trabajo abordar en profundidad una
materia tan compleja y, por otra parte, tan amplia y profundamente tratada, como
es el derecho de autodeterminación, no se puede obviar que este aspecto está en
el núcleo del pretendido “problema político” planteado por el nacionalismo vasco
en el documento de Estella, texto que hace hincapié en la necesidad de buscar un
espacio de encuentro entre la unidad constitucional de España y el derecho de
autodeterminación que reclaman los nacionalistas para dar paso a un País Vasco
independiente.
En general, la reflexión y la acción política de las últimas décadas han
tratado de huir de posturas extremas para dirigirse a espacios plurales donde no
tenga cabida la autoafirmación nacional excluyente; en la contemporaneidad, el
concepto de lo identitario420 es diferente del que fue en la modernidad (individual
o ideológico)421. Las sociedades, al menos en el marco occidental, que es el que
nos interesa a efectos de este trabajo, parecen haber asimilado la importancia de
la pluralidad como marco para el desarrollo de cualquier proyecto de progreso, y
la necesidad de dirimir las diferencias existentes en cuanto a lo que somos y a la
forma de vivir que deseamos mediante procedimientos ajenos a la violencia y
neutrales en lo que se refiere a las diferentes y, en ocasiones, contrapuestas
concepciones del bien.
420 Entenderemos el concepto de identidad como la importancia de la pertenencia a algo que otorga la razón de ser del propio ser.421 ÁGUILA, Rafael, La señal del mal. Política y razón de Estado, Taurus, Madrid, 2000, p. 211.
360
La clave en la articulación justa de una realidad plural reside en el
procedimiento; por tanto, en este capítulo veremos cómo los
procedimientos adoptados tanto en el escenario norirlandés como en el
vasco para la resolución de sus conflictos (las estrategias políticas
elegidas para dar lugar al Acuerdo de Belfast y al Pacto de Estella)
persiguieron fines distintos422 según métodos diferentes.
En general, aparece de modo frecuente la simultaneidad de dos
fenómenos: de un lado, la universalidad identitaria; de otro, la proliferación de
nacionalismos que exigen su reconocimiento como diferentes, reacción hasta
cierto punto lógica ante un mundo cambiante y sometido a un proceso
globalizador, pero que en ese reconocimiento llevan implícita una dicotomía
contradictoria, pues incluyen en sí mismos una tendencia uniformadora que
dificulta el reconocimiento de diferencias internas. Coincidimos con Rafael del
Águila en que “existe un claro vínculo entre estos excesos implacables de las
identidades y su definición como una reacción ‘natural’ ante la opresiva
homogeneidad moderna”, aunque la ciudadanía moderna no supone un abandono
de la identidad básica ante otra de orden superior o más amplio, sino su
reordenación y subordinación, en lo que este autor denomina “cambio de
adscripción de identidades”423.
422 Ya hemos visto que el Acuerdo de Belfast buscó el consenso en torno a la convivencia democrática, mientras que el Pacto de Estella trató de cerrar filas en torno al ideario nacionalista.423 ÁGUILA, ob. cit., pp. 214-215.
361
Como hemos visto, el conjunto que los nacionalistas entienden por
nosotros es sumamente excluyente, pues no sólo rechaza al claramente
clasificado como fuera del grupo, sino que también rechaza al perteneciente al
grupo pero que no acepta la identificación plena.
La identidad no parece un concepto fijo en el tiempo, ni tan siquiera
determinado de forma exclusiva por el sujeto identificado con ella, sino que es un
rasgo con múltiples facetas, pues es algo de algún modo voluntarista, aunque
también dependiente del entorno de cada sujeto; por lo tanto, la identidad es algo
cambiante y, como tal, sujeto a tensiones, conflictos, negociaciones y a acuerdos
temporales, con independencia del plazo al que nos estemos refiriendo. Así, la
identidad se convierte en objeto de elaboración continua, y no de lucha por la
recuperación de una esencia perdida, como es interpretada por el nacionalismo.
Rafael del Águila establece tres tipos diferentes de sociedad, según el
grado de aceptación del pluralismo identitario: la democrática (principios
liberales aceptados voluntariamente por todas las partes), la jerárquica
(subordinación parcial de la libertad a la consecución de la paz, legitimidad
popular, respeto a los derechos humanos) y la tiránica (concepción unitaria del
bien impuesta por la coacción y el terror)424. Parece fácil vislumbrar el modelo
por el que apostó el nacionalismo vasco en el Pacto de Estella, a diferencia del
424 ÁGUILA, ibídem, p. 238.
362
elegido por el republicanismo norirlandés y reflejado en el Acuerdo de
Belfast.
Podemos sostener que el principio y el derecho de autodeterminación
arranca del principio de las nacionalidades formulado a la altura de 1918, por el
que toda nación cultural (nacionalidad), tiene derecho a articular una
organización política propia. Este sujeto, el de la nación cultural, es un hecho
objetivo, a diferencia, como veremos más adelante, de la subjetividad que anima
el derecho de autodeterminación, surgido finalizada la II Guerra Mundial. No
obstante, los hechos nacionales son muy plurales, aunque podemos señalar dos
grandes tipos de nación: la nación política y la nación cultural.
La nación política, tratada magistralmente por K. Meinecke425, es producto
de la acción del Estado liberal con vocación de Estado-nación, como señala
Ortega y Gasset426, por lo que es dicho Estado el que genera políticamente a la
nación y, por tanto, un nacionalismo a la medida de sus necesidades, según
Kamenka427; hasta cierto punto, como señala A. Cobban, el Estado hace una
concepción utilitarista del Estado-nación428.
En contraposición, la nación cultural está ligada a concepciones
herderistas429, basadas en la “escogibilidad” de un pueblo. Así como la nación 425 MEINECKE, F., La idea de la razón de Estado en la Edad Moderna (1924), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1983.426 ORTEGA Y GASSET, José, Europa y la idea de nación, Alianza Editorial, Madrid, 1998.427 KAMENKA, Eugene (ed), Nationalism: The Nature and Evolution of an Idea, Australian National University Press, Canberra, 1975.428 COBBAN, A., Nacional Self-Determination, Oxford University Press, London, 1945.429 HERDER, Johann Gottfried, Obra selecta, Alfaguara, Madrid, 1982.
363
política es fruto de una génesis política, la nación cultural resulta de una
concepción cultural de base territorial, en la que el valor supremo a preservar es
la personalidad cultural (entendida como identidad430) diferencial del pueblo. Este
aspecto último confiere a la nación cultural un cierto carácter defensivo ante
agresiones, supuestas o reales, que le puede hacer incurrir en el victimismo.
Ligado a este concepto de nación cultural aparece el nacionalismo de base étnica,
en el que los derechos de la población no se derivan de la condición de
ciudadanía, sino de la étnica.
Según mencionábamos en el inicio de esta exposición referida al principio
de las nacionalidades, diremos que a la conclusión de la segunda conflagración
mundial sobrevino la crisis de dicho principio, derivado, como señala Andrés de
Blas, de su “potencialidad antidemocrática a la vista de la base supraindividual
del beneficiario del principio (la nación cultural o nacionalidad), y su
inadecuación para afrontar el proceso descolonizador”431.
Dicha crisis franqueó el paso al principio de autodeterminación, ligado a
conceptos kantianos432 -en el sentido de un principio de participación y de
autogobierno de la población de todo sistema político liberal democrático-, que
430 Juan Maldonado establece una interesante diferenciación entre la identidad política (pragmática, basada en la articulación del Estado y de la implicación política de la sociedad) e identidad cultural (fundamentada en el idioma, la raza y el carácter nacional). Ver MALDONADO GAGO, Juan, “Identidad nacional”, en BLAS GUERRERO, Andrés de (dir.), Enciclopedia del nacionalismo, Alianza Editorial, 1999, pp. 337-340.431 BLAS GUERRERO, Andrés de, “Autodeterminación y secesión”, en ob. cit., p. 56.432 KANT, Inmanuel, Introducción a la Teoría del Derecho, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1978.
364
pronto se deslizó desde esta concepción puramente “interna” de la
autodeterminación hacia otra “externa”, según la cual la ciudadanía tiene el
derecho a constituir libremente su propia entidad estatal. Esta última postura
tiene un claro sesgo subjetivo, ligado íntimamente a la voluntad de un conjunto
de habitantes del territorio nacional de dotarse de un nuevo Estado.
El ejercicio del derecho de autodeterminación plantea dos grandes
problemas, como señala el profesor De Blas: de un lado, la necesidad de definir
el “auto”, es decir, la colectividad sujeto potencial del principio y del derecho; de
otro, el gran alcance de orden nacional e internacional de su ejercicio433, por la
dificultad de “establecer unos límites razonables a tal ejercicio”434, sin los cuales
podríamos presenciar una sucesión interminable de invocaciones a tal derecho,
hasta la completa atomización (individualización) social del mundo.
En principio, la legalidad internacional es inequívoca en cuanto a la
definición del derecho de autodeterminación. La Carta de Naciones Unidas
(1945)435 en sus artículos 1 y 55; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (aprobado en 1966 y en vigor en 1976)436, el Acta Final de Helsinki
(1975)437; y la Declaración de Argelia (1988)438, son documentos que señalan
433 BLAS GUERRERO, ob. cit., p. 57.434 PASTOR, Manuel, “Los expertos consideran ‘inviable’ el derecho de autodeterminación en el orden internacional”, Abc, 29 de julio de 2001, p. 21.435 Ver el texto íntegro en http://www.un.org/spanish/aboutun/charter.htm (05.06.2002).436 Ver el texto íntegro en http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/a_ccpr_sp.htm (05.06.2002).437 Ver el texto íntegro en http://www.mde.es/mde/docs/tratados/helsin1.htm (05.06.2002).438 En Argel, el 15 de noviembre de 1988 el Consejo Nacional Palestino declaró el Estado de Palestina como parte del Plan de Partición de Naciones Unidas recogido en sus Resoluciones 181 y 242. Se puede leer un extracto del documento citado en la dirección http://www.geocities.com/ass_salam/palestina/historia3.htm (05.06.2002).
365
como sujetos del derecho citado a los pueblos colonizados y a los sometidos a
gobiernos “ajenos” o racistas. El reconocimiento de esta doctrina está vinculado a
los procesos de descolonización, tal y como queda plasmado en las Resoluciones
1415 y 2625 de la Asamblea General de Naciones Unidas.
De acuerdo con esta visión jurídica, ningún pueblo perteneciente a un
marco estatal independiente, no colonial, no racista y democrático, puede ejercer
dicho derecho de autodeterminación, excepto entendido bajo la concepción
“interna” de perfeccionamiento de sus derechos y libertades democráticas. Por
tanto, está aceptado que la autodeterminación se aplica en el ámbito del derecho
internacional para resolver situaciones coloniales donde los pueblos colonizados
no pueden manifestarse o decidir en libertad, por lo que no parece aceptable su
aplicación al País Vasco.
De entre las salidas posibles a una demanda de este tipo, citadas con
claridad por Gurutz Jáuregui439, citaremos la autonomista y la federalista, como
formas “amplias” y menos rupturistas con el Estado “nodriza”, y a la secesión,
como la expresión más extrema de separación entre el sujeto y el Estado.
439 Libre asociación, confederación, federalismo, autonomía, territorio protegido, territorio internacionalizado, condominio, protectorado, independencia, etc. Ver JAÚREGUI, Gurutz, “El derecho de autodeterminación en el siglo XXI”, Revista de Occidente, nº 241, mayo, Madrid, 2001, p. 225.
366
11.1. AUTOIDENTIFICACIÓN Y CONSTRUCCIÓN NACIONAL
Cuando el SF aceptó la vigencia de la Asamblea surgida del Acuerdo de
Belfast, reconoció también la identidad geopolítica de Irlanda del Norte, separada
de la República de Irlanda, asunto tabú hasta ese momento para los republicanos,
quienes habían defendido la reunificación de la isla. En todo caso, tanto los
republicanos como los unionistas se avinieron a abandonar el enfoque territorial
y el de la soberanía defendido hasta la fecha; sin esta postura, difícilmente se
habría alcanzado acuerdo alguno.
La nueva postura del republicanismo confirió al conjunto del nacionalismo
norirlandés una dimensión menos territorial y excluyente, al reconocer que una
imposición de la unificación de la isla, vía autodeterminación, no resolvería el
conflicto; por tanto, el enfoque nacionalista de la cuestión norirlandesa es
autonomista y no independentista, caracteriza el Acuerdo de 1998, y fue uno de
los elementos que lo hicieron posible.
El fracaso y abandono del “espíritu territorialista” en la resolución del
conflicto norirlandés es una de las evidencias de Belfast y que no tuvieron eco en
Estella. Como señala John Whyte, “la modificación de las fronteras (…) no
solucionará el conflicto. Donde quiera que se ubique, aún habrá dos
comunidades en la misma región con esperanzas y miedos opuestos. (…)
367
Cualquier teoría para el problema de Irlanda del Norte debe ir más allá de las
líneas en los mapas para examinar a la gente que vive en esa región (…)”440.
Otro de los elementos significativos del Acuerdo de Belfast fue la
subordinación del derecho de autodeterminación de Irlanda al derecho de
autodeterminación de Irlanda del Norte441, situación en la que el “principio de
consentimiento” desempeñaba un papel relevante. Los republicanos consintieron
en romper su tradicional equiparación entre autodeterminación y soberanía
estatal, entre nación y Estado.
Asimismo, otro de los elementos singulares que caracterizaron el
desenlace de 1998 fue el cambio republicano en cuanto al enfoque colonial de la
cuestión norirlandesa, a pesar de que la presencia británica en la isla fue resultado
de una ocupación militar en toda regla y el consiguiente asentamiento de una
población foránea, con imposición de sus leyes y costumbres. Los propios
nacionalistas parecen haber superado el discurso anticolonial, desechando uno de
sus pensamientos más tradicionales (suponer que unionistas son descendientes de
los colonos). Uno de los reflejos de este cambio fue la disminución del tono
“victimista” de la retórica nacionalista en Irlanda del Norte, lo cual redujo el
enfrentamiento entre las dos comunidades.
440 WHYTE, Interpreting…, op. cit., pp. 173-174.441 En realidad, no fue novedoso en 1998, ya que en la Declaración de Downing Street de 1993, ya quedaba así recogido.
368
Sin embargo, los nacionalistas vascos tergiversaron en la Declaración de
Estella la filosofía y los términos del mencionado derecho de autodeterminación
recogido en el Acuerdo de Belfast, y obviaron dicha subordinación, proponiendo
que la simple mención en el Acuerdo de 1998 era la novedad más señalada de
aquel pacto. Estella no sugirió en ninguno de sus párrafos que el verdadero factor
nuevo que permitió el Acuerdo de Viernes Santo fue el cambio del
republicanismo, fenómeno que hemos venido en denominar
constitucionalización.
Asimismo, los nacionalistas firmantes de Estella se refirieron al
denominado “sujeto de decisión”, también llamado “ámbito vasco de decisión”,
para mencionar de forma implítica al denominado derecho de
autodeterminación442.
Los nacionalistas vascos convirtieron el derecho de autodeterminación en
el eje de su discurso y del texto de Estella, y consagraron la “territorialidad” o
“integridad territorial” como uno de los pilares sobre los que debía erigirse
cualquier pacto sobre el futuro de Euskadi443, convirtiendo a la identidad
territorial en un valor superior a la identidad heterogénea de la población vasca,
concepto éste a superar, según el nacionalismo vasco.
442 Expresamente definido así por Joseba Eguíbar, en entrevista de fecha 22.10.2000 concedida a Gara y publicada al día siguiente.443 Este aspecto también se pone de manifiesto con la lectura del Acuerdo de Estella; del documento del PNV titulado “Reconocimiento del ser para decidir” aprobado el la III Asamblea General del PNV de enero de 2000; y del del Pacto de Ajuria Enea (1988), pues en éste se reconocía que el enfrentamiento se producía entre vascos, y no entre el Estado español y Euskadi.
369
El nosotros del discurso nacionalista incluye a los vascos abertzales,
independentistas, y excluye a los no vascos, a los vascos no nacionalistas, a los
vascos partidarios del marco legal actual; en general, a los no independentistas.
Este segundo colectivo constituye toda una identidad ajena a la que suscribió el
Pacto de Estella (todo lo contrario de lo que ocurre en el Acuerdo de Belfast),
cuya presencia social es vista por el nacionalismo como un potencial mestizaje a
modo de estratagema foránea que busca la división interna de aquél. De ahí que
para el nacionalismo resulte imprescindible la homogeneización interna y la
consecuente lucha, con medios democráticos o no, para lograr el poder y
garantizar desde él la seguridad identitaria444.
En sintonía con lo anterior, en la página web del PNV se puede leer:
"El Pueblo Vasco, conformado como tal desde entonces, con su
propia cultura e idioma (...), ha logrado sobrevivir manteniendo su
propia identidad. Viendo a lo largo de milenios aparecer y
desaparecer otras culturas, reinos e imperios que la pusieron en
peligro. Celtas, iberos, romanos, bárbaros, árabes, fueron
escribiendo sus líneas en las páginas de una historia que
raramente se ocupaba de los 'persistentes' vascos"445.
444 AGUILAR, ob. cit. ((¿QUÉ FUENTE ES ÉSTA?))445 PNV, “Antecedentes históricos”, en “Historia”, www.eaj-pnv.com (22.09.2002).
370
El discurso esgrimido por el nacionalismo en el documento de Estella se
refiere de forma implícita a favor de la independencia y de la necesidad de contar
con un Estado propio para defender su identidad (delimitada territorialmente)
amenazada446, al mencionar a Euskal Herria como entidad situada al mismo nivel
que los Estados español y francés, pretendiendo transmitir la idea de que los
límites bien establecidos (en aras de una homogeneidad libre de contaminación
exterior) contribuyen a mantener buenas relaciones. Y de estas circunstancias, se
deducen dos características de la actitud nacionalista:
El rechazo a cualquier tipo de alianza entre esa comunidad defensora de su
identidad y sus hipotéticos agresores.
La adopción de políticas nacionales por encima de políticas
democráticas447, en el sentido de que la pertenencia y la autenticidad
identitarias priman sobre la convivencia democrática.
El propio documento de Estella, en su apartado “Identificación”,
determina claramente el nudo gordiano del problema a resolver:
“Siendo distintas las concepciones que existen sobre la raíz y permanencia
del conflicto, expresadas en la territorialidad, el sujeto de decisión y la soberanía
446 KYMLIMKA, W., Multicultural Citizenship, Clarendon Press, Oxford, 1995.447 ÁGUILA, ob. cit., p. 238.
371
política, estos se constituyen en el núcleo de cuestiones fundamentales a
resolver”448.
Por tanto, el Pacto de Estella deja muy claro que la cuestión nacional y la
reivindicación de una estatalidad vasca están tan presentes en el espíritu y en la
letra del Pacto como el rechazo al nacionalismo español, lo que no deja de ser
una contradicción, ya que -en el caso de que éste existiera- ambos tendrían la
misma legitimidad449.
Según señalábamos en el primer capítulo, los nacionalistas adoptaron en
Estella el concepto de “territorialidad” como el ámbito geográfico objeto de la
acción política nacionalista, cuya amplitud física deja claro su carácter
expansionista y anexionista, ya que ese discurso no ceja en la pretensión
territorial reunificadora; de ahí que el término Euskal Herria esté muy presente
en la retórica nacionalista.
Este aspecto de recuperación irredentista es clave en el nacionalismo
vasco, a diferencia de lo ocurrido en el caso del republicanismo norirlandés,
sobre todo tras su “constitucionalización”, tanto desde el punto de vista étnico
(discurso racial vasco) como del territorial (reivindicación del mito de la frontera
mutilada perpetuado en la aspiración a Euskal Herria), y condiciona su actitud
448 Apartado “Identificación”, Pacto de Estella, http://www.lizarra-garazi.org/01default.htm (06.02.2000).449 SÁNCHEZ CÁMARA, Ignacio, “Nacionalismo español”, http://abc.es/busquedas/dia-2/abc/fijas/opinion/011pa00.asp (21.08.2001).
372
defensiva, que encuentra en la retórica de inseguridad y riesgo uno de sus más
eficaces aglutinantes para su autodefensa excluyente.
Por último, el concepto “soberanía política”450 o “soberanismo”, sobre
el que hay identificación total entre el nacionalismo más moderado
(autonomista) y el radical (independentista), es el que más contribuye a
fraguar la idea de frente nacionalista, ya que para el mundo nacionalista
dicha “soberanía política” equivale, por un lado, a la igualdad entre el País
Vasco y el Estado “constitucional” español, y, por otro, al anclaje directo del
País Vasco con la Unión Europea al margen de España; en este sentido, el
“soberanismo” es una máscara del independentismo.
Desde un punto de vista formal, el texto de Estella trata de dejar de lado la
terminología conflictiva, para facilitar la consecución de un posible acuerdo entre
las formaciones políticas nacionalistas y no nacionalistas; así, no se cita de forma
expresa al derecho de autodeterminación, a la integración de Navarra, a la
celebración de un referéndum, o a la tregua de ETA. No obstante, el documento
deja claro que el diálogo “sin límites” debe abarcar, precisamente, estas
cuestiones, que quedan expresadas con alusiones más o menos claras.
Muy vinculado con la aceptación de la existencia de un pretendido
problema político en el Pacto, nos encontramos de forma subyacente con
450 Su origen se podría situar en Canadá, importado por los dirigentes peneuvistas del movimiento nacionalista quebequés, tras la ya citada sentencia del Tribunal Supremo de Quebec.
373
el reconocimiento de un conflicto ideológico, cual es la exposición de una
interpretación del concepto del derecho de autodeterminación. Así, los
firmantes –recordemos que IU se desligó del Pacto451, por lo que nos
referimos, básicamente, a las formaciones nacionalistas vascas-
conformaron un frente común en el que el citado derecho está al servicio
de la soberanía vasca, en abierta oposición a los partidos de ámbito
estatal, sobre todo los mayoritarios y, además, no nacionalistas, que no
aceptan ese derecho.
Para los nacionalistas vascos, el marco legal vigente en España, y en el
País Vasco en particular, conculca el ejercicio del derecho de autodeterminación,
por lo que decidieron redactar el texto de Estella de forma que quedara abierta,
no explícitamente, la posibilidad de su invocación, interpretando que, en cambio,
tras el proceso de paz de Irlanda del Norte quedó no sólo reconocido, sino
satisfecho tras la creación de instituciones contempladas en el Acuerdo en las que
las diferentes opciones políticas, al margen de mayorías y minorías, tienen la
opción de dirigir la marcha política y el futuro.
La retórica nacionalista del poder autonómico elegido libremente por los
vascos, cuando sostiene la invalidez e insuficiencia democrática del sistema, o
cuando afirma respetar el marco democrático-estatutario pero insiste en preguntar
451 El Consejo Político de IU-EB acordó, reunido el 26 de enero de 2000 en Bilbao, es decir, después de 16 de permanencia en ese foro, y por un total de 49 votos a favor y 13 en contra, el abandono del Pacto de Estella por parte de Izquierda Unida-Ezker Batua, tras una negativa de los firmantes a condenar de forma unánime el último atentado mortal de ETA (21.01.2000).
374
a los vascos acerca de su capacidad de elección libre452, no es tanto una
contradicción como una argucia política, ya que, como dijo Peces Barba, el
discurso nacionalista “afirma al mismo tiempo una alternativa y su contraria”453.
Estella puso en tela de juicio el compromiso constituyente y el estatutario
en un intento de anular las reglas del juego democrático, ya que es dicho
compromiso el que, precisamente, garantiza la autonomía del País Vasco y que
esa comunidad haya transitado de un estadio de autogobierno nulo hasta uno de
los más altos de Europa.
Veamos a continuación la posición de las sociedades en ambos escenarios
geográficos, para tratar de ilustrar el grado de correlación existente entre la
percepción de las poblaciones respectivas y la definición política de los distintos
grupos sociales.
La población vasca muestra un grado de identificación étnico-territorial
alto, lo que no significa necesariamente una alineación mayoritaria con los fines
independentistas declarados por los nacionalistas; de hecho, esa población
452 En este sentido, la retórica nacionalista ha mantenido su apuesta por el independentismo: a) la Presidenta de EA se unió a los jóvenes nacionalistas en sus gritos de “independencia”; b) antes de la última investidura del Presidente autónomo vasco, el “autodeterminacionismo” del PNV se unió al independentismo de EA; c) durante la investidura, el Presidente vasco optó por la ambigüedad –el pueblo vasco debe ser capaz de elegir libremente su futuro- y las llamadas al diálogo. Todo ello, a pesar de que: 1) el presidente del Parlamento vasco, Atucha, declaró en Madrid que el PNV y el Gobierno vasco siempre respetarían las reglas del juego; y 2) por su parte, el Presidente vasco, tras prestar juramento, afirmase su condición de representante del Estado en la CAV, su lealtad a la Corona, y su respeto al marco legal vigente.453 PECES-BARBA MARTÍNEZ, Gregorio, “Autodeterminación e independencia”, El País, 30 de julio de 2001, http://www.elpais.es (30.07.2001).
375
rechaza la posibilidad secesionista, si bien apuesta por un mayor grado de
autogobierno y de representación en las instituciones de la UE (Tabla 11.1.).
Basta ver cómo sólo el 18% de los electores del PNV (o el 19% del conjunto de
la sociedad vasca) se muestra partidario de la independencia total del País Vasco,
frente al 68% que opta por la autonomía454.
Tabla 11.1. Organización territorial para el País Vasco.Preferencias vascas (%)
País Vasco (conjunto) PNV EA HBCentralizado 6 5 1 -- Autonomía (igual grado) 34 33 21 2 Autonomía (mayor grado) 22 35 42 9 Independencia 19 18 21 83 NS/NC 19 8 15 5 Fuentes: MORENO, Luis, “Sociedades divididas. Polarización electoral en el País Vasco”, Working Paper 01-07, Unidad de Políticas Comparadas, Consejo Superior de investigaciones Científicas (CSIC), http://www.iesam.csic.es/doctrab2/dt-0107.htm (21.11.2001).
La tabla siguiente (Tabla 11.2.) muestra las preferencias a nivel nacional
en cuanto al modelo a adoptar para el País Vasco en el marco del Estado español.
Los resultados son similares, excepto en el caso de la opción independentista
mostrada por los encuestados vascos, algo más acusada que en el ejemplo
anterior.
454 Bien diferente es la postura del dirigente nacionalista Javier Arzallus, quien sostuvo que, en un hipotético referéndum sobre la independencia, bastaría con obtener un 51% de los votos a favor para su proclamación, postura que fue contestada por otro dirigente peneuvista, Ignacio Anasagasti, calificando de “absurdo” dicha postura. Ver El País, 14 de diciembre de 1999.
376
Tabla 11.2. Organización territorial en el País Vasco.Preferencias a nivel nacional (vascos en 1998; españoles en 1996)
Vascos (1998) % Españoles (1996) %Centralismo 4 16 Autonomía 37 44 Federalismo 25 21 Independencia 25 8 NS/NC 9 11 Fuentes: MORENO, Luis, “Sociedades divididas. Polarización electoral en el País Vasco”, Working Paper 01-07, Unidad de Políticas Comparadas, Consejo Superior de investigaciones Científicas (CSIC), http://www.iesam.csic.es/doctrab2/dt-0107.htm (21.11.2001).
Estos resultados contrastan con datos similares obtenidos en Irlanda del Norte 455 ,
donde las preferencias de ambas comunidades en cuanto al futuro político son bien
dispares entre republicanos y unionistas 456 , con independencia de la diferente opción
mayoritaria dentro de cada comunidad (en el colectivo católico podemos observar una
cierta heterogeneidad de las posturas, mientras que la opción de los protestantes es más
homogénea), como se puede ver en la Tabla 11.3.
La mayor parte de los republicanos desea, a largo plazo, una Irlanda unida,
aunque existe un porcentaje considerable afín al mantenimiento del statu quo . Por su
lado, los unionistas se oponen de forma mayoritaria a un cambio constitucional de
Irlanda del Norte. No obstante, como ya hemos visto, la manifestación más reciente e
inequívoca del nuevo sesgo de las posturas mantenidas por ambas comunidades, fue el
referéndum de aceptación del Acuerdo de Belfast.
455 Hay que señalar que, en el caso de Irlanda del Norte, los estudios más completos acerca del estado de la cuestión social se refieren a 1989 y a ciertos trabajos comparativos entre ese año y 1996, por lo que serán los adoptados para abordar este apartado.456 La pregunta contestada fue: Do you think that the long term policy for Northern Ireland should be for it to ... remain part of the UK/reunify with the rest of Ireland/other? Ver DUFFY, EVANS, ob. cit.
377
Tabla 11.3. Preferencias constitucionales sobre el futuro de Irlanda del Norte (%)
Protestantes CatólicosParte del Reino Unido 87,0 29,5Irlanda unida 6,5 58,8Otros 4,0 4,0NS / NC 2,5 7,5Fuente: Elaboración propia; y DUFFY, Mary; y EVANS, Geoffrey, “Class, Community Polarisation and Politics”, en DOWDS, Lizanne; DEVINE, Paula; y BREEN, Richard, Social Attitudes in Northern Ireland: The Sixth Report, 1996-1997, Appletree Press Ltd., Belfast, 1997. Se puede consultar un resumen en http://cain.ulst.ac.uk/othelem/research/nisas/rep6c6.htm (17.07.2002).
En este sentido, el documento de Estella está redactado de forma que
permite, no de una forma explícita, la fórmula federalizante del Estado español
como solución correctora de la tensión interestatal actual (es decir, la búsqueda
de la articulación de la opción “disgregadora” para satisfacer las demandas de los
independentistas).
Este federalismo corrector, en opinión de Andrés de Blas, es un artificio
que podría conducir más a la ruptura nacional que a la convivencia de unas
entidades “federalizables” que, lo que buscan realmente, es la independencia
total; de hecho, los ejemplos actuales en el mundo occidental (Canadá) y
pretéritos en la Europa del Este (antigua Unión Soviética, antigua
Checoslovaquia) son muy ilustrativos acerca del fracaso de los sistemas federales
establecidos a fin de apaciguar las tensiones internas de un Estado457. La filosofía
de quienes pretenden dicho tipo de federalismo es opuesta a la inspiradora de la
fórmula creadora de un Estado federal ex novo, fruto de la manifiesta voluntad de
457 BLAS GUERRERO, Andrés de, entrevista personal con el autor (Madrid, 24.07.2002).
378
las partes integrantes por unirse para dar lugar a una entidad supraestatal
aglutinadora.
En todo caso, la reclamación independentista vasca implícita en Estella en
aras de la “construcción nacional” planteó problemas al Estado en diversos
niveles: el de los fines, la formulación teórica, el nivel metodológico y el de
ejecución, debido a que, ante la posible elección del tipo de solución al conflicto
planteado (mediante las reglas legales y democráticas del Estado de Derecho, o
mediante la acción marginal, una de cuyas manifestaciones es el terrorismo)458,
Estella apostó por el apoyo social y electoral necesario de un sector (el
nacionalista) en cooperación con quienes optan claramente por la vía marginal e
ilegal459.
11.2. POLARIZACIÓN SOCIOPOLÍTICA
Asimismo, la evolución del respaldo social a las distintas opciones
políticas en cada uno de los escenarios que nos ocupan, pone de manifiesto la
articulación religiosa y electoral de las sociedades y formaciones políticas que las
representan, lo cual contribuye a comprender el grado de cohesión o de
fragmentación social, en su caso, que respaldaba la redacción de los pactos de
Belfast y Estella.
458 En relación con lo anteriormente expuesto, nos remitimos a lo apuntado en el capítulo 10 y lo señalado por HUELIN, ob. cit.459 SÁNCHEZ CÁMARA, ob. cit.
379
En Irlanda del Norte, el análisis de la evolución del voto desde las
elecciones al Parlamento de Stormont en 1969 muestra un desvanecimiento del
apoyo a formaciones identificadas débilmente con las dos ideologías principales,
y un crecimiento de éstas, tal y como queda recogido en el Gráfico 11.1.
Gráfico 11.1. Evolución del unionismo y nacionalismo
Fuente: Elaboración propia; y http://cain.ulst.ac.uk/issues/politics/election/electsum.htm (12.07.2002).
La articulación política de la sociedad norirlandesa revela una polarización
acusada; de hecho, son numerosos los analistas que, refiriéndose al conflicto
social norirlandés, utilizan expresiones tales como “sociedad políticamente
bipolar” o “gobierno sin consenso”460.
460 En CONNOLLY, ob. cit., se señalan las referencias siguientes: ARTHUR, Paul, Government and Politics of Northern Ireland, Longman, London, 1984; BIRRELL, D. MURIE, A., Policy Government in Northern Ireland: Lessons of Devolution, Gill and Macmillan, Dublin, 1989; ROSE, Richard, Governing without Consensus: An Irish Perspective, Faber and Faber, London, 1971; y BEW, Paul (et al.), Northern Ireland: A Time of Choice, Macmillan, London, 1976.
380
Ya hemos enunciado en el capítulo 3 que dicha polarización se articula en
dos ideologías -el unionismo y el nacionalismo- cuyo enfrentamiento queda
patente viendo cómo entre el 75% y el 98% de los votos (gráfico anterior)
emitidos en las diversas consultas electorales celebradas en la región, se decanta
por opciones políticas claramente comprometidas con dichos posicionamientos.
El enfrentamiento de dichas posiciones se deriva, básicamente, de las dos
cuestiones siguientes:
La posición constitucional de Irlanda del Norte en relación con el Reino
Unido e Irlanda (los unionistas se inclinan a Irlanda del Norte como parte
integrante del Reino Unido, mientras que los nacionalistas son favorables
a una mayor relación entre la región británica y el resto de Irlanda); y
la identificación religiosa de ambos bandos (protestantes los primeros,
católicos los segundos) 461, con las salvedades que veremos más adelante.
En todo caso, el grado de compromiso político de la población
461 En CONNOLLY, ibídem.
381
norirlandesa con alguna de las opciones políticas de la región (es decir, el
porcentaje de población comprometida de forma activa con algún partido
político) es mayor en la comunidad protestante que en la católica (el 45% de los
protestantes, frente al 25% de los católicos, se sentían comprometidos
activamente con algún partido político)462. Algunas interpretaciones apuntan a
que este bajo grado de compromiso político de los católicos se debe a la falta de
opciones, ya que existe un porcentaje considerable de católicos que no se siente
nacionalista463.
No obstante, esta afirmación es tan cierta como inexacta (como toda
simplificación en busca de una descripción gráfica), ya que ambos bandos
agrupan diferentes tendencias que, en contra de lo que la citada simplificación
apunta, en ocasiones acercan posicionamientos de sectores importantes de ambas
partes, dando lugar a agrupaciones políticas -no pequeñas, pero sí de menor
envergadura, como el Partido de la Alianza y el Partido de los Trabajadores- con
significativas coincidencias ideológicas o programáticas. No falta quien sostiene
que dicha diversidad contribuye al equilibrio y a la limitación del conflicto464.
Un aspecto a tener en cuenta para tratar de establecer el grado de
462 Los entrevistados respondieron a la pregunta: Generally speaking, do you think ofyourself as a supporter of any one political party? DUFFY, EVANS, ob. cit.463 BREEN, Richard, “Who Wants a United Ireland? Constitutional Preferences among Catholics and Protestants”, en BREEN, R., DEVINE, P., DOWDS, L. (eds), Social Attitudes in Northern Ireland, 5th Report, 1996, Appletree Press Ltd., Belfast, 1996; se puede consultar un resumen en http://cain.ulst.ac.uk/othelem/research/nisas/rep5c2.htm (13.07.2002).464 ARTHUR, Paul, Government and Politics of Northern Ireland, Longman, London, 1984, p. 52; y DARBY, John, “Conflict in Northern Ireland: A Background Essay”, en DUNN, ob. cit., p. 82.
382
credibilidad y de legitimidad de las instituciones de autogobierno de
Irlanda del Norte es la confianza que merece a cada comunidad un gobierno
a cargo de la otra comunidad.
En principio, y refiriéndonos al sector unionista, a la desconfianza
tradicional hacia las disposiciones del Ejecutivo de Dublín, se une el
descontento de los meses previos al Acuerdo de Belfast -por no decir nada de
los posteriores- originado por la actitud de Londres; podemos concluir que
los unionistas están en una postura defensiva constante. En cambio, entre los
republicanos hay una mayor receptividad hacia la actitud de Londres,
además de la ya habitual confianza en Irlanda. Los datos de las tablas
siguientes (Tablas 11.4. y 11.5.) ilustran lo explicado anteriormente465.
Tabla 11.4. Confianza ante las medidas del Gobierno británicoUnionistas Republicanos
Siempre o casi siempre 25,5 23Nunca 9,0 9Fuentes: Elaboración propia; y DUFFY, Mary; y EVANS, Geoffrey, “Class, Community Polarisation and Politics”, en DOWDS, Lizanne; DEVINE, Paula; y BREEN, Richard, Social Attitudes in Northern Ireland: The Sixth Report, 1996-1997, Appletree Press Ltd., Belfast, 1997. Se puede consultar un resumen en http://cain.ulst.ac.uk/othelem/research/nisas/rep6c6.htm (17.07.2002).
Resulta llamativa la similitud del número de quienes, en ambos grupos,
confían en el Gobierno británico, mientras que son los republicanos quienes
465 En ambos casos, las cuestiones planteadas fueron: Under direct rule from Britain, as now, how much do you generally trust British governments of any party to act in the best interests of Northern Ire land? And if there was a united Ireland, how much do you think you would generally trust an Irish government to act in the best interests of Northern Ireland? DUFFY, EVANS, ob. cit.
383
destacan con mucho en lo que se refiere al Ejecutivo irlandés, como puede
verse en la tabla siguiente, en la que queda de manifiesto que los unionistas
tienen una confianza mucho menor que aquéllos en un Gobierno irlandés.
Tabla 11.5. Confianza ante las medidas del Gobierno irlandésUnionistas Republicanos
Siempre o casi siempre 17,0 45,0Nunca 29,0 3,5Fuentes: Elaboración propia; y DUFFY, Mary; y EVANS, Geoffrey, “Class, Community Polarisation and Politics”, en DOWDS, Lizanne; DEVINE, Paula; y BREEN, Richard, Social Attitudes in Northern Ireland: The Sixth Report, 1996-1997, Appletree Press Ltd., Belfast, 1997. Se puede consultar un resumen en http://cain.ulst.ac.uk/othelem/research/nisas/rep6c6.htm (17.07.2002).
Por otro lado, las preferencias políticas de la población norirlandesa,
atendiendo a la religión que profesa se muestran en el gráfico siguiente (Gráfico
11.2.), donde es fácil comprobar que la mayoría de los católicos y casi las dos
terceras partes de los protestantes se decantan por su identidad habitual466.
466 Ver DUFFY, EVANS, ibídem.
384
Gráfico 11.2. Sentimiento identitario
Fuentes: Elaboración propia; y DUFFY, Mary; y EVANS, Geoffrey, “Class, Community Polarisation and Politics”, en DOWDS, Lizanne; DEVINE, Paula; y BREEN, Richard, Social Attitudes in Northern Ireland: The Sixth Report, 1996-1997, Appletree Press Ltd., Belfast, 1997. Se puede consultar un resumen en http://cain.ulst.ac.uk/othelem/research/nisas/rep6c6.htm (17.07.2002).
Una precaución a tener en cuenta antes de efectuar cualquier valoración
del estado de la cuestión en Irlanda del Norte, es que por identidad “del Ulster”
entendemos un sentimiento identitario de corte protestante-unionista a favor del
carácter británico de la región, aunque con el reconocimiento de sus
particularidas propias. La significación de este elemento clasificatorio le viene de
la importancia que tuvo en el pasado, ya que, en 1968, el 32% de los protestantes
de Irlanda del Norte se declaró a favor de la Ulster Identity467; y de la evolución
de la población unionista a favor de la identidad norirlandesa, la segunda entre
los católicos.
Seguidamente (Tabla 11.6.), mostramos otros datos que parecen
evidenciar una relación entre partidos y confesiones religiosas468.
467 DUFFY, EVANS, ibídem.468 La pregunta formulada fue: Do you think of yourself as a little closer to one political party than to others? Si la respuesta fue negativa, se preguntó: If there was a general election tomorrow, which political party do you think you would be most likely to support? Ver DUFFY, EVANS, ibídem.
385
Tabla 11.6. Identificación entre confesión y partidos (%)Protestantes Católicos
UUP 45,5 1,0DUP 15,5 1,0SDLP 1,0 54,0SF 0,0 4,5APNI 13,5 10,5Otros 6,5 5,5Ninguno 13,5 20,0NS / NC 4,5 4,5Fuente: Elaboración propia; y DUFFY, Mary; y EVANS, Geoffrey, “Class, Community Polarisation and Politics”, en DOWDS, Lizanne; DEVINE, Paula; y BREEN, Richard, Social Attitudes in Northern Ireland: The Sixth Report, 1996-1997, Appletree Press Ltd., Belfast, 1997. Se puede consultar un resumen en http://cain.ulst.ac.uk/othelem/research/nisas/rep6c6.htm (17.07.2002).
El cuadro anterior revela una identificación acusada con
determinadas fuerzas políticas en ambas comunidades; y la escasa afinidad
religiosa de miembros de una comunidad hacia la otra, hacia los principales
partidos “confesionales”; así como el apoyo que logra algún partido que
comparte parcialmente los objetivos de aquellos más identificados con cada
una de las dos comunidades. Todo ello pone de relieve la importancia del
factor religioso como determinante de la opción política.
No obstante, es importante señalar que la cautela debe presidir el análisis a
386
la hora de abordar las implicaciones de las confesiones religiosas en las
afinidades políticas469, aspecto que, unido al demográfico, ha sido
recurrentemente utilizado en las proximidades de momentos políticos
importantes (consultas electorales y negociaciones) para avalar supuestas
ventajas electorales de los nacionalistas alegando una mayor tasa de natalidad de
la comunidad católica. Como escribió Alonso, estas manipulaciones “perpetúan
el etnicismo y el sectarismo, así como la equívoca identificación de la población
católica como absolutamente nacionalista y de la protestante como unionista.
Como las encuestas sociológicas confirman, el término católico no es sinónimo
de nacionalismo, ni éste a su vez equivale en todos los casos a la aspiración a
una Irlanda unida”470.
Por su parte, en relación con el País Vasco, en el Gráfico 11.3. se puede
comprobar la evolución del voto471 a lo largo de los diferentes comicios
autonómicos celebrados desde 1980.
469 ALONSO, Rogelio, correspondencia mantenida con el autor (13.09.2002).470 ALONSO, Rogelio, “Referéndum irlandés”, El Correo, 13 de marzo de 2002.471 Las formaciones nacionalistas fueron variando a lo largo de los años. En 1980, éstas fueron PNV, HB y EE. En los años 1986 y 1990 fueron las anteriores más EA. En 1994, fueron PNV, EA, y HB/EH. En cuanto a los grupos no nacionalistas, señalaremos que desde 1980 a 1990, éstos fueron PSE/PSOE, PP, UCD/CDS, PCE/IU (en 1977, el PSOE incluyó al PSP, al PSOE (histórico) y a ASD. Por su parte, el PP se correspondía a AP y GU (1977), UFVP (1979), CP (1982-86) y PP (1989); UCD/CDS incluía a UCD + DCV, DIV (1977), UCD (1979), y CDS (1986-89). El PCE/IU fue PCE (1977-79-82) y IU (1986-89-93-96-00). Asimismo, en 1994 y 1998, los no nacionalistas fueron PSE/EE--PP--IU—UA; en 2001, pasaron a ser PSE/EE--PP/UA—IU.
387
Gráfico 11.3. Evolución del voto en elecciones autonómicas vascas
Fuentes: Elaboración propia; y MORENO, Luis, “Sociedades divididas. Polarización electoral en el País Vasco”, Working Paper 01-07, Unidad de Políticas Comparadas, Centro Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), http://www.iesam.csic.es/doctrab2/dt-0107.htm (21.11.2001).
De forma similar, en el Gráfico 11.4. se refleja la variación del voto472
seguida en España durante las distintas elecciones generales entre 1977 y 2000.
472 También cabe señalar ligeras variaciones acaecidas en las formaciones nacionalistas y no nacionalistas en este período referidas a las elecciones generales. En 1980, éstas fueron PNV, HB y EE (en 1977, los votos de HB correspondieron a ANV y ESB). En los años 1982 y 1986 fueron las anteriores más EA. En 1989, fueron PNV, EA, y HB/EH. En cuanto a los grupos no nacionalistas, señalaremos que desde 1977 a 1986, éstos fueron PSE/PSOE, PP, UCD/CDS, PCE/IU (en 1977, el PSOE incluyó al PSP, al PSOE (histórico) y a ASD. Por su parte, el PP se correspondía a AP y GU (1977), UFVP (1979), CP (1982-86) y PP (1989); UCD/CDS incluía a UCD y DCV, DIV (1977), UCD (1979), y CDS (1986-89). El PCE/IU fue PCE (1977-79-82) y IU (1986-89-93-96-00). Asimismo, en 1989 y 1993, los no nacionalistas fueron PSE/EE, PP, IU, UA; en 2000, pasaron a ser PSOE, PP e IU.
388
Gráfico 11.4. Evolución del voto en elecciones generales españolas
Fuentes: Elaboración propia; MORENO, Luis, “Sociedades divididas. Polarización electoral en el País Vasco”, Working Paper 01-07, Unidad de Políticas Comparadas, Centro Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), http://www.iesam.csic.es/doctrab2/dt-0107.htm (21.11.2001).
El texto del Pacto y el resultado de los comicios autonómicos de octubre
de 1998 apuntan a la confirmación de la teoría sobre el nacionalismo elaborada
por autores como Gellner en apoyo del nacionalismo como constructor de la
nación (corriente cultural), en contraposición a la de quienes sostienen que la
nación (corriente política) es fruto de la acción del Estado; si bien la idea de que
el nacionalismo preexiste a la nación parece excluir la posibilidad del
nacionalismo “defensivo”, surgido como baluarte ante “contaminaciones”
externas de la identidad propia.
No obstante, como afirma Íñigo Sáenz de Miera, para lograr esa capacidad
de construcción, el nacionalismo “necesita poder, y el poder normalmente se lo
da un Estado -o al menos un gobierno fuerte-”; la situación habitual, según
Sáenz de Miera, es la de “aparatos gubernamentales bien organizados que
389
tratan, con los muchos medios de que disponen, de convertir sus territorios en
naciones”473. Ese espíritu parece quedar al descubierto en el texto de Estella.
Gráfico 11.5. Evolución del sentimiento nacionalistas de los vascos
Fuente: Elaboración propia; y Euskobarómetro, Universidad del País Vasco, www.ehu.es/cpvweb/series_eusko (17.07.2002).
La evolución del sentimiento nacionalista de los vascos se observa en el
gráfico anterior (Gráfico 11.5.), en el que se puede comprobar que se ha
producido una inversión: cuando en 1988 fue firmado el Pacto de Ajuria Enea,
había predominio de los que se sentían nacionalistas (48% sobre 41%) sobre los
473 SÁENZ DE MIERA, Iñigo, “Oportunidad perdida”, Abc, 23 de mayo de 2001.
390
no nacionalistas; sin embargo, en 1998, cuando se firmó el Pacto de Estella, el
porcentaje de quienes se sentían nacionalistas (42%) era inferior al de quienes se
proclamaban no nacionalistas (45%).
Véase (Tabla 11.7.) el resultado de una encuesta celebrada en fechas
previas a las elecciones autonómicas vascas de octubre de 1998 y, por tanto, a la
dimisión del entonces Ministro Interior Mayor Oreja, antes de ser designado
candidato por el PP a la Presidencia del Gobierno autónomo vasco:
Tabla 11.7. Percepción del papel del PNV en el País Vasco¿Es el PNV imprescindible para lograr una salida al problema vasco?
España País VascoSí 51,8 75,5No 22,8 15,1NS/NC 25,4 9,4
¿Qué gobierno sería mejor para el País Vasco?España País Vasco
PP-PSOE 20,9 11,3PSOE-PNV 20,9 28,3PP-PSOE-PNV 20,9 13,2NS/NC 43,3 18,7PNV 5,7 20,8Fuente: Pulsómetro de la Cadena SER, recogido por El País, 17 de octubre de 2000, http://www.elpais.es/p/d/20001017/espana/g1.htm (18.01.2000).
No obstante, para estudiar ambos escenarios con la perspectiva adecuada,
conviene analizar cuestiones de algún modo globales. Así, resulta ilustrativo el
grado de satisfacción de los vascos en las fechas próximas a la firma del Pacto de
Estella, en el sentido de que una mayoría muy significativa (73%) de vascos
manifestaba su satisfacción por el Estatuto de Guernica, frente a los insatisfechos
391
(26%), como se puede ver en el Gráfico 11.6., que también revela la evolución
general de dicha satisfacción vasca por el Estatuto de Autonomía.
392
Gráfico 11.6. Evolución de la satisfacción de los vascos con el Estatuto (1993-
2001)
Fuente: Euskobarómetro, Universidad del País Vasco, www.ehu.es/cpvweb/series_eusko/series_13.html (17.07.2002).
393
CAPÍTULO 12
CONCLUSIONES
La tesis presente se iniciaba con unos interrogantes y unas hipótesis para
los que la investigación realizada ha pretendido ofrecer, dentro de la dificultad
del tema, respuestas documentadas para respaldar las hipótesis. En este apartado
las resumimos.
Recordemos que en nuestro trabajo partíamos de la afirmación de que el
Acuerdo de Belfast se ajusta con claridad a los principios y procedimientos
contemplados por la teoría general de resolución negociada de conflictos.
Asimismo, afirmábamos que el Pacto de Estella, al contrario que el acuerdo
alcanzado para Irlanda del Norte, no respeta los criterios esenciales señalados en
la misma teoría, ni por las condiciones en las que se llegó a la redacción del
Pacto, ni por la entidad y exclusivismo de las partes firmantes.
Además, planteábamos que el Pacto de Estella no es el resultado
consensuado entre todas las partes afectadas. Por ello, su redacción exigió que
quienes lo presentaron realizasen una argumentación a favor del texto en la forma
y en el momento en los que fue adoptado, lo que nos llevó a defender la hipótesis
de que el nacionalismo vasco intentó forzar la comparación –en un sentido de
establecer similitud o igualdad- entre dos escenarios y dos situaciones bien
diferentes, con la pretensión de asimilar el caso vasco al norirlandés y, así, poder
394
esgrimir la supuesta similitud entre ambas cuestiones y la eventual validez del
Acuerdo de Belfast como ejemplo para el documento de Estella.
Los estudios sobre los conflictos y su resolución aportan los elementos
teóricos precisos para estudiar las situaciones por las que atraviesan Irlanda del
Norte y el País Vasco y, por lo tanto, permiten analizar el Acuerdo de Belfast y el
Pacto de Estella con una base suficiente para alcanzar conclusiones válidas. En
este sentido, creemos haber demostrado cómo tanto la redacción del citado
Acuerdo como su estructura parecen ajustarse a las formulaciones teóricas
referidas a la gestión de conflictos.
Creemos que es posible asimilar parcialmente un proceso de resolución de
conflictos a un sistema político, en la medida en que aquel se convierte en un
sistema de toma de decisiones, con capacidad para provocar cambios tanto en las
instituciones oficiales como en la normativa que rige la vida de la comunidad en
conflicto. De esa manera, puede darse el caso de que un proceso de resolución de
conflictos trate de resolver problemas (satisfacer necesidades básicas de las
partes implicadas) que los sistemas políticos “reales” no aciertan a afrontar con
éxito. La adopción de metodologías y la utilización de recursos al margen de la
vía oficial (y, por tanto, de los intereses partidistas de las formaciones políticas
implicadas) permite implantar un nuevo sistema, basado en la trascendencia
(solución que alcanza objetivos nuevos y de orden superior que los defendidos en
395
un principio por cada una de las partes), que garantice esas necesidades y que
proporcione, además, estabilidad.
También hemos analizado cómo la Track Two Diplomacy (TTD) parece
un procedimiento válido a la hora de tratar de solventar conflictos muy
arraigados y de larga duración, en los que la violencia es una de las formas de
acción habituales de alguna de las partes implicadas, ya que aquella estrategia
permite lograr o al menos impulsar los cambios de percepción, de actitud, de
estructura y de relación que pueden poner punto final al conflicto. En este
sentido, se ha tratado de comprobar el grado de compromiso y de cohesión social
de las partes implicadas, así como el carácter selectivo o multipartito de los
procesos previos a la aprobación de los acuerdos objeto de este estudio.
En ambos escenarios, la situación conflictiva y los intereses de las partes
implicadas llevaron a la redacción de documentos que, de forma muy diferente,
trataron de ofrecer una solución desde distintos puntos de vista: en el caso
norirlandés, el jurídico (principios jurídicos a ser aplicados, su interpretación, su
desarrollo) y, sobre todo, el del marco legal (regidor de la convivencia en cada
uno de los dos casos); en el escenario vasco, fue el político (la defensa del
modelo nacionalista) el que marcó la pauta del texto de Estella, cuestionando la
vigencia y la aplicabilidad de la normativa en vigor, rechazándola y tratando de
modificarla.
396
Con el Acuerdo de Belfast, las partes lograron una doble abstracción de
sus principios doctrinales más tradicionales: de un lado, su interpretación acerca
de las causas primeras (conflicto raíz) de la situación actual; y de otro, sus
reclamaciones maximalistas (conflicto superior). Por el contrario, la redacción
del Pacto de Estella refleja el sostenimiento por parte de los firmantes de sus
reivindicaciones tradicionales y maximalistas, es decir, de una defensa de ambos
niveles de conflicto. A la vista de esas actitudes tan dispares en cada uno de los
escenarios, podemos afirmar que el concepto denominado capacidad de
autosostenimiento del conflicto (entendido como la capacidad para perpetuarse
en el tiempo con independencia de las causas iniciales) se ha convertido en un
elemento diferencial de ambos textos.
A esa capacidad de autosostenimiento contribuye el “victimismo”, una de
las señas de identidad características de un conflicto, que surge entre quienes se
sienten objeto de discriminación y persecución por parte del grupo dominante, al
que se imputa el control y la presión política sobre la colectividad, de modo
asimétrico y en perjuicio de las “víctimas”. En Irlanda del Norte, podemos
afirmar que ambas partes, la nacionalista y la unionista, adoptaron un
“victimismo” equilibrado, amparándose en la situación de doble minoría
(nacionalistas minoritarios en la región mayoritariamente unionista, pero a la vez
aquellos mayoritarios teniendo en cuenta la totalidad de Irlanda), a pesar del
ejercicio antes tradicional de ese “victimismo” por parte de los nacionalistas. En
el País Vasco, aquél ha sido ejercido, de modo sistemático, al menos antes de
397
Estella, por el nacionalismo en el poder, así como por el sector nacionalista
radical, ajeno al mismo, lo que no deja de ser una paradoja, ya que dicho poder
fue, y continúa siendo, la representación política democrática de una buena parte
de la sociedad nacionalista vasca.
Por otro lado, en todo proceso de paz las partes implicadas negocian
porque todas ellas han decidido (con independencia de las causas) abandonar la
confrontación. El Acuerdo de Belfast surgió al final de un proceso de esas
características, en el que todos los actores buscaron un punto de encuentro
abandonando posiciones maximalistas; hecho de cariz muy diferente al del Pacto
de Estella, puesto que fue fruto del posicionamiento exclusivo del sector
nacionalista (con el apoyo temporal de alguna formación no nacionalista).
El abandono de la confrontación para emprender la resolución negociada
de un conflicto se produce, por lo general, cuando todos los implicados llegan al
convencimiento de que ninguno de ellos, por sí solo, tiene la capacidad suficiente
de vencer al resto; y que la única solución realista es la búsqueda de una salida
beneficiosa para todos. Este aspecto resulta especialmente clarificador a la hora
de comprender el eventual abandono de la violencia por parte de aquel actor que
la haya venido utilizando. El Acuerdo de Belfast se aprobó y comenzó su
andadura con el abandono de la violencia sobre todo por parte de los
republicanos, quienes se habían convertido, aparentemente, en la parte más
violenta de cuantas se hallaban implicadas en ese escenario; este hecho dejó en
398
evidencia la violencia unionista, en contra de la imagen tradicional del terrorismo
del IRA como el único que actuaba en la provincia.
Por todo lo anterior, y a tenor de las soluciones básicas a un conflicto,
estimamos que la trascendencia es la calificación más adecuada para el Acuerdo
de Belfast, ya que las partes consensuaron una solución capaz de superar la
simple consecución parcial de sus objetivos respectivos, definiéndolos de nuevo,
así como el marco de relaciones. La generosidad que exige una solución de este
tipo nos parece ausente en el Pacto de Estella, en el que una de las partes invita a
las restantes a participar en un diálogo claramente dirigido hacia la consecución
de objetivos parciales de acusado carácter nacionalista.
De otro lado, la “direccionalidad” de los impulsos enfocados a la
redacción y aprobación de ambos textos es diferente; el Acuerdo de Belfast fue el
resultado de un proceso horizontal en el que las iniciativas que lo propiciaron
provinieron de todos los actores implicados, con un componente vertical nada
desdeñable por parte de los actores gubernamentales; en cambio, el Pacto de
Estella fue fruto de un proceso horizontal parcial (el compromiso de sólo los
actores nacionalistas), con una verticalidad sesgada debida al alineamiento del
actor gubernamental vasco (nacionalista) con el sector comprometido (el
nacionalista).
399
A esa aproximación horizontal a la que nos hemos referido anteriormente
contribuyó lo que en los primeros decenios del siglo veinte comenzó a
denominarse “principio de consentimiento”, es decir, la subordinación del futuro
de Irlanda del Norte al deseo expreso del legislativo regional, y su aceptación por
parte de Londres y de Dublín; esta fue una de las manifestaciones de la
trascendencia aludida anteriormente y que quedó reflejada en el Acuerdo de
Belfast. Este último es la culminación de un largo proceso más amplio que el que
se acepta como período negociador, iniciado en 1996; en realidad, el Acuerdo fue
un pacto derivado de una sucesión de acuerdos, tratados y declaraciones, en la
que se fue plasmando de forma cíclica la voluntad de acercamiento entre las
partes, y esbozando el esquema de las relaciones a tres bandas, sentando las bases
del Acuerdo y de las instituciones de autogobierno por él amparadas.
Las circunstancias que rodearon la aprobación del Acuerdo de Belfast
fueron, en líneas generales, la presencia del laborismo en el nuevo Gobierno
británico y la pérdida de influencia de los unionistas en ese Ejecutivo; la
aceptación creciente del “principio de consentimiento”; el ambiente de
“devolución de poderes” o de descentralización en el Reino Unido; la
restauración del alto el fuego y la incorporación de todas las fuerzas políticas a
las negociaciones, salvo las autoexclusiones posteriores de los unionistas. En el
escenario vasco-español, la evolución fue bien diferente y ajena al aspecto
colonial, resultado de equilibrios múltiples entre posiciones centralizadoras y
descentralizadoras que culminaron en la autonomía de 1979, que ha resultado
400
insuficiente para el nacionalismo vasco, tal y como quedó evidenciado con el
Pacto de Estella.
El documento de Estella no surge como resultado de acercamientos de
posiciones entre las diferentes partes, materializados en los Pactos de Madrid y el
Pacto de Enea, sino de diversas iniciativas y planes propuestos por el sector
nacionalista (que tuvieron diferente acogida en el sector no nacionalista vasco y
español). Estos planteamientos, en su última fase de gestación, estuvieron
acompañados por una interrupción por parte del nacionalismo radical de la
actividad terrorista, que pareció deberse a un interés a corto plazo más que a una
verdadera voluntad de abandonar el ejercicio de la violencia.
En cuanto al análisis formal de los dos acuerdos, efectuado en el capítulo 6
de esta tesis, es una evidencia más de que desarrollar un estudio comparado de
dos fenómenos no es sinónimo de equiparación, sino de tratar de descubrir
similitudes y diferencias por medio de parámetros comunes; y cuando llega el
caso en el que resulta difícil establecer dichos parámetros, el método comparativo
sigue manteniendo su vigencia para constatar las diferentes realidades objeto de
estudio, la influencia de un fenómeno sobre otro, o la adaptación o manipulación
de un hecho para dar lugar a otro supuestamente inspirado en el primero,
aparentando respetar sus rasgos distintivos esenciales. Así, el Acuerdo de Belfast
es el producto final de una negociación, con la terminología y el contenido
propios de un pacto de esas características, todo lo contrario del Pacto de Estella,
401
que pretendió ser el marco de referencia a partir del cual se pudiera desarrollar
unas negociaciones conducentes a algún acuerdo más resolutivo.
Hemos visto que la mayoría de las macro teorías explican aspectos de un
conflicto tales como la respuesta cultural a las políticas del centro, y la
importancia del sentimiento de pertenencia al colectivo “nosotros” o al de
“ellos”, y cómo estos aspectos suelen formar parte de la dinámica centro-
periferia. Tanto la Enemy System Theory (EST) como la Human Needs Theory
(HNT) defienden la creación de un sistema que garantice las necesidades básicas
a los individuos de la comunidad, con independencia de que el grupo al que
pertenecen esté al mismo nivel social que los demás en relación con el Estado, o
de si es centro o periferia. Los dos casos analizados en esta tesis se refieren a
conflictos de larga duración, en los que, además, existe la dinámica centro-
periferia, a la que no es ajena el fenómeno del “victimismo”, seña que, por lo
general, distingue y cohesiona al grupo que lo ejerce. Por ello, la metodología de
la TTD resultó de utilidad en el proceso que culminó con el Acuerdo de Belfast.
De ahí que el primero de los factores analizados fuera la dinámica entre el centro
y la periferia, estudio durante el cual quedó patente la importancia de la cultura
como instrumento de movilización política de aquélla en contra del centro, en la
que toman una relevancia singular las percepciones de homogeneización y
exclusión, del “nosotros” y del “ellos”.
402
Otra de las características de esa relación dinámica entre el centro y la
periferia es la “imitatividad” de ésta, entendiendo como tal el fenómeno por el
que, tan pronto la periferia se dota de estructuras de poder, comienza a
configurarse a la vez como contrapoder del centro y como centro de la nueva
entidad, pudiendo actuar en ésta bajo los mismos patrones que lograron su
movilización como periferia. En todo caso, se puede afirmar que en los conflictos
centro-periferia se dan dos fenómenos simultáneos y contrapuestos -la
incapacidad del centro para atender las demandas de la periferia, y la capacidad
de la primera para comprometer al segundo- que tienden a favorecer la
perpetuación del conflicto.
En este sentido, resulta difícil hablar de mimetismo en Irlanda del Norte y
de su reflejo en el Acuerdo de Belfast, aunque sí es posible hacerlo en el
escenario vasco, donde la praxis uniformadora nacionalista cabe calificarla de
centralista del mismo modo que el nacionalismo calificó de ese modo al Estado
antes y después del concierto autonómico y, en particular, del Pacto de Estella. El
resultado, plasmado en Estella, trata de trasvasar la responsabilidad de la
violencia terrorista y de la insatisfacción autonomista periférica vasca desde la
periferia hacia el centro.
El siguiente aspecto analizado es el carácter de pacto de ambos textos, a la
vista de la definición de pacto elaborada por O’Donnell y Schmitter y de “las
garantías mutuas concernientes a los ‘intereses vitales’ de quienes lo
403
acuerdan”474. Las teorías de resolución de conflicto tratadas en el segundo
capítulo sugerían comprobar, entre otras cuestiones, la predisposición de las
partes a mantener un comportamiento inclusivo, y el carácter -selectivo o
multipartito- del diálogo que estas partes adoptaran en las negociaciones,
cuestión que se ponía especialmente de manifiesto en la TTD.
Durante la elaboración del Acuerdo de Belfast, así como en su redacción
final, quedó de manifiesto la voluntad de los actores en el escenario norirlandés
por ese compromiso de renuncia a sus objetivos de máximos, y su apuesta por la
aproximación a una posición común que no supusiera una amenaza a sus
supuestos ideológicos y políticos más profundos; al contrario de lo plasmado en
el documento de Estella, en el que uno de los compromisos más claramente
expresados es el de satisfacer las reclamaciones tradicionales del nacionalismo.
En relación con la diferente capacidad de renuncia de las pretensiones
maximalistas de los protagonistas implicados en cada escenario, debemos resaltar
la “inclusividad” de los documentos. Ésta se halla muy relacionada con el
carácter de pacto mencionado anteriormente, entendiéndola como la
predisposición de las partes a favorecer la inclusión de todas las demás en el
proceso.
En el caso del Acuerdo de Belfast, la adopción de medidas de confianza
no logró eliminar por completo el sentimiento de frustración y la desmoralización
474 O’DONNELL, SCHMITTER, ob. cit., p. 63.
404
en ambos bandos. El Pacto de Estella, en cambio, no recoge medidas de
confianza más allá de la retórica, esto es, más allá de los llamamientos a todos los
actores a participar en un diálogo de algún modo “conducido”, a pesar de las
menciones expresas a la ausencia de condiciones o límites. De hecho, basta
observar las posiciones de alejamiento, y no de acercamiento, que adoptaron los
sectores nacionalistas y no nacionalistas antes y después del Pacto.
En lo que al carácter de transición de ambos pactos se refiere, la HNT
establece que el ser humano tiene unas necesidades básicas que satisfacer, lo que
redunda en beneficio de la estabilidad social. Ese afán de satisfacerlas está
vinculado al fenómeno estímulo-respuesta y a la teoría de la Frustación-Agresión
(referida a aspiraciones más amplias que las consideradas como básicas). Estas
consideraciones resultan significativas sobre todo en el proceso que culminó en
el Acuerdo de Belfast, en lo referido al eventual reconocimiento y garantía de
los derechos civiles. Este es un elemento de particular transcendencia en un
proceso consensuado de transición política, en el que se abandonaría el carácter
de conflicto de suma cero (satisfaciendo las necesidades de uno a costa de las del
otro) para adoptar el de “todos ganan”, puesto que, además, las necesidades
básicas no tienen por qué ser excluyentes, y su importancia supera con mucho la
que pueda alcanzar el estatus político final.
Pensamos que la HNT ha complementado el análisis de la medida en que
el Acuerdo de Belfast y el Pacto de Estella fueron acuerdos de transición,
405
tratando de descubrir cómo las partes implicadas en las redacciones de los citados
textos pretendieron la satisfacción de las necesidades básicas (por ejemplo, paz) o
la consecución de una ventaja política sobre el adversario. Además, ambos
conflictos son de larga duración y fuertemente implantados en las sociedades
respectivas, y creemos que en la búsqueda de su resolución se han aplicado
metodologías diferentes. En la redacción del Acuerdo de Belfast se tuvo presente
la necesidad de lograr los cambios precisos (en los niveles de percepciones,
actitudes, estructuras, relaciones) mediante la actuación en dos ámbitos no
excluyentes: el político oficial de la Track One Diplomacy -TOD- (ineludible,
aunque solo puede resultar insuficiente en ocasiones), y el complementario de la
TTD, que trata de lograr la implicación de todos los sectores sociales con las
estructuras de poder, a fin de cambiar completamente la situación en aras de la
solución definitiva del problema.
La teoría política acerca de la resolución de conflictos y de los procesos de
transición también ha resultado de utilidad para mostrar, en su caso, el carácter
de pacto de transición de los documentos estudiados; así, reglas de
comportamiento, órganos de ejecución y control, cuestiones a resolver y
objetivos, están explicitados en el texto de Belfast, punto de partida no de
negociaciones, sino de implantación de medidas concretas de autogobierno.
Belfast supuso, en efecto, la materialización de un “paquete constitucional”
garante de una identidad norirlandesa común. En cambio, en el Pacto de Estella
quedaron plasmados principios y bases procedimentales que probablemente sólo
406
hubieran servido, en el supuesto de haber sido aceptados por nacionalistas y no
nacionalistas, para iniciar un proceso negociador para culminar en un acuerdo
ejecutivo. En todo caso, con el texto de Belfast, en Irlanda del Norte comenzó el
autogobierno pretendido, mientras que con Estella se buscó la viabilidad del
proyecto independentista, apoyado en lo que el lenguaje nacionalista denomina
“sujeto de la decisión”, la “territorialidad” y la “soberanía política”.
En lo que se refiere al carácter político de un conflicto, hemos estudiado
cómo los poderes públicos tienen obligación de satisfacer las demandas del
individuo y de la colectividad, y el riesgo que supone que la autoridad incumpla
o impida dicha tarea, ya que en ese caso, con gran probabilidad, el conflicto sería
inevitable. En este sentido, el Acuerdo de Belfast terminó de modo formal con
aquella vulneración múltiple (en el plano político, económico y social) que
padecía la sociedad norirlandesa, carente de mecanismos adecuados para dar
satisfacción a sus necesidades. En el País Vasco, antes de Estella, no parece
adecuado sostener que se diera una previa vulneración de derechos que
imposibilitara el consenso y la convivencia en el País Vasco, y que la sociedad
vasca no dispusiera de mecanismos institucionales que garantizasen sus derechos.
La Enemy System Theory y la Human Needs Theory nos han ofrecido una
referencia válida, junto a la Conflict Resolution Theory (CRT) y la Track Two
Diplomacy, para estudiar estos aspectos y valorar el grado en el que el supuesto
carácter político de los conflictos queda recogido en los textos finales de Belfast
y Estella.
407
En lo que respecta a la “constitucionalización”, entendida como la
aceptación de las reglas del juego en vigor como punto de partida para negociar
una nueva situación, ha quedado patente la divergencia entre el comportamiento
del nacionalismo norirlandés y del vasco: el primero manifestó un elevado grado
de compromiso por alcanzar un acuerdo según y dentro del marco legal vigente,
mientras que el segundo rechazó tanto la Constitución como el Estatuto de
Autonomía, actitud recogida en el Pacto de Estella.
Como quedó establecido en el capítulo 2, la CRT en un plano teórico y la
TTD en cuanto a su aplicación práctica se refiere permiten sostener la validez del
método analítico y no coercitivo como solución de un conflicto, destacando la
importancia de que las partes enfrentadas muestren su predisposición a acatar el
marco legal vigente y las reglas específicas que regirán la resolución de la
disputa. En particular, el abandono de postulados años atrás irrenunciables por
parte del movimiento republicano norirlandés posibilitó el establecimiento y el
avance del proceso negociador.
Nos parece importante señalar que las condiciones que propiciaron el
cambio del nacionalismo norirlandés hacia esa “constitucionalización” fueron, en
esencia, el distanciamiento y la ventaja de los nacionalistas moderados sobre los
radicales; el fracaso en los intentos de retirada británica de la región; y la
aceptación del principio del consentimiento. La aceptación del marco legal y de
sus reglas por parte del nacionalismo norirlandés y del unionismo es un
408
fenómeno que contrasta con la actitud de los propiciadores del Pacto de Estella,
que anteponen el derecho de autodeterminación a la autonomía constitucional
vigente.
Así, uno de los elementos significativos del Acuerdo de Belfast fue la
subordinación del derecho de autodeterminación de Irlanda al de Irlanda del
Norte, situación en la que el “principio de consentimiento” antes citado
desempeñaba un papel relevante. De hecho, el Acuerdo de Belfast es un
documento de corte autonomista, que establece instituciones y organismos de
gobierno y representación dentro del marco legal británico; más aún, tanto el
nacionalismo norirlandés como el unionismo abandonaron el tradicional enfoque
territorial y el de la soberanía.
Consecuencia de la adopción de una postura “no territorialista” por parte
de las diferentes corrientes norirlandesas, es el abandono también del enfoque
colonial de la cuestión, lo que contribuyó, por su parte, a que los nacionalistas
dejasen de lado el habitual “victimismo”, sentimiento y discurso adoptado más
tarde por algunos sectores unionistas que vieron amenazada su situación con el
Acuerdo de Belfast. La nueva postura del republicanismo confirió al conjunto del
nacionalismo norirlandés una dimensión menos territorial y excluyente, al
reconocer que una imposición de la unificación de la isla, vía autodeterminación,
no resolvería el conflicto; esa dimensión fue una de las claves que hicieron
posible el Acuerdo de 1998. De igual modo, podemos decir que el fracaso del
409
“espíritu territorialista” en la resolución del conflicto norirlandés es una de las
consecuencias de Belfast y que no tuvieron eco en Estella. En este sentido,
podemos afirmar que el nacionalismo norirlandés ha redefinido sus fundamentos
ideológicos y su estrategia política; como sostiene Rogelio Alonso, “el diálogo
que ha conducido al Acuerdo de Viernes Santo no se ha basado en la
radicalización del nacionalismo democrático, sino en la ‘constitucionalización’
del nacionalismo violento”475.
Todo lo anterior contrasta con la actitud nacionalista que inspira la
redacción del Pacto de Estella y el contenido del propio texto, donde se reclamó
la “estatalidad” vasca para defender una identidad delimitada territorialmente
(mito de la frontera mutilada) y amenazada. Esta entidad estatal vasca estaría en
pie de igualdad con la española (la resultante tras la escisión), y vinculada
mediante alguna fórmula de asociacionismo o de federalismo que la experiencia
parece demostrar inservible para aplacar las tensiones intraestatales.
Los nacionalistas vascos situaron el derecho de autodeterminación en el
eje del problema, y consagraron la “territorialidad” o “integridad territorial”
como uno de los principios sobre los que debía erigirse cualquier acuerdo sobre
el futuro de Euskadi. Convirtieron así a la identidad territorial en un valor
superior a la identidad múltiple de la población vasca.
475 ALONSO, Rogelio, ob. cit., p. 423.
410
Otra de las conclusiones que hemos extraído es la de que la redacción del
Pacto de Estella estuvo influenciada por una cuestión de oportunidad política,
tanto desde el punto de vista local como desde el internacional, en un intento de
convertir dicho Pacto en la fórmula legitimadora de la estrategia unilateral
nacionalista vasca en un momento aparentemente favorable.
Finalmente, a la vista de las circunstancias referidas, propugnábamos que
el influjo que el Pacto de Estella pudiera haber recibido del Acuerdo de Belfast
responde, en realidad, a una extrapolación inválida e interesada, lo cual explica
tanto las diferentes características de cada texto, como las distintas evoluciones
de la situación posteriores a dichos acuerdos en sus territorios de aplicación
respectivos. De hecho, tras la firma del Acuerdo de Belfast, comenzó en España,
y en el País Vasco en particular, un período de interpretaciones políticas. El
nacionalismo vasco hizo hincapié en el aspecto político del Acuerdo (existencia
de un conflicto político) y resaltó su voluntad negociadora, haciéndola extensible
al sector radical. También contempló la posibilidad de extrapolar el Acuerdo de
Belfast, con la justificación de que en ambos escenarios se utilizaba la violencia
como instrumento al servicio de fines políticos, y con la pretensión de que el
diálogo favoreciese concesiones por parte del Gobierno español que propiciasen
un gesto positivo de la organización terrorista476.
476 Joseba Eguíbar afirmó que existían “indicadores que apuntan a la entrada de HB en la exploración de vías políticas”. INTXAUSTI, Aurora, “El PNV pide a HB y ETA que manifiesten ‘la madurez’ mostrada por el Sinn Féin y el IRA”, El País, 12 de abril de 1998, p. 7.
411
En este sentido, hemos intentado poner en evidencia cómo el inicio del
texto del Pacto de Estella es un recordatorio de los factores que, a juicio de los
firmantes, propiciaron que se alcanzase un pacto de envergadura en Belfast; sin
embargo, como hemos tratado de constatar en la presente investigación, en aquel
documento hay una omisión muy significativa: la mencionada
“constitucionalización” del movimiento republicano, núcleo del Acuerdo
norirlandés, lo que parece revelar una cierta manipulación de los acontecimientos
por parte del nacionalismo vasco por razones de oportunidad política.
Esta circunstancia no permite sostener una relación causal entre el
proceso de paz en la región británica y el Acuerdo de abril de 1998, y el
Pacto vasco, al margen del factor supuestamente ejemplarizante del
Acuerdo de Viernes Santo477 y de los contactos entre miembros del SF y de
HB478. Rechazada dicha relación, podemos convenir en que el Acuerdo de
Belfast debió parecer a los nacionalistas vascos un ejemplo válido479 como el
instrumento más exitoso de los últimos años de la historia de Irlanda del
Norte, por su capacidad de poder iniciar el fin de la violencia en dicha
región y de comenzar a garantizar los derechos democráticos más
elementales del conjunto de la población de esa región.
477 La referencia a ese ejemplo inicial se debe a que, como señalan Francisco Letamendía y John Laughlin, la inspiración de abril de 1998 pudo ser decreciente hasta llegar a la redacción final de Estella, ya que además del caso norirlandés bien pudo haber servido de ejemplo el de Quebec. LETAMENDÍA, Francisco, LOUGHLIN, John, “Peace in the Basque Country and Corsica”, en COX, GUELKE, STEPHEN, ob. cit., p. 240. Ver también la sentencia del Tribunal Supremo de Canadá de 29 de agosto de 1998, según la cita 26 del capítulo 1. 478 GILLESPIE, Richard, “Peace Moves in the Basque Country”, en Journal of Southern Europe and the Balkans, vol. I, nº 2, 1999, pp. 119-136.479 http://crisiswatch.barcelona2004.org/observatorio/mostrarDossier_i.htm?num_dossier=87 (18.10.2001).
412
Por todo lo anterior, el Acuerdo de Belfast parece hallarse en cierto modo
más próximo al Pacto de Ajuria Enea, que lo que pueda estarlo el texto de
Estella. Recordemos que Ajuria Enea se fundamentó, como hemos analizado, en
tres pilares básicos: la inexistencia de conflicto político alguno, y, por tanto, la
nula justificación de la violencia sobre en virtud de dicho conflicto; el rechazo y
el aislamiento a quienes utilicen la fuerza terrorista; y la imposibilidad de
establecer el diálogo mientras haya violencia terrorista. Por el contrario, Estella
consagró principios opuestos: la existencia de un conflicto político que explica y
justifica al terrorismo; la cooperación entre quienes comulgan con los mismos
fines autodeterminacionistas e independentistas, incluso con quienes emplean la
violencia; y la voluntad de dialogar aun durante el ejercicio de la violencia
terrorista. Por ello, podemos considerar a Estella como la ruptura política de
cuanto había sido anteriormente el Pacto de Ajuria Enea.
Estella pretendió iniciar un llamado proceso de paz que apostaba por un
primer paso: la integración de todas las fuerzas nacionalistas y simpatizantes a su
causa; a pesar de su pretendido “inclusivismo”, Estella fue tan sólo la
constitución de un frente nacionalista al servicio de los fines independentistas, y
la manifestación de un “exclusivismo” evidente480. A diferencia de lo que sucedió
en Irlanda del Norte, los firmantes principales de Estella se redujeron a las
480 En las páginas web del PNV se pueden encontrar los documentos que relatan los contactos “secretos” mantenidos entre los partidos nacionalistas PNV y EA, y ETA, en los que se muestra el interés nacionalista en “romper con todos los partidos que tienen como objetivo la construcción de España”. Ver el documento “Contrapropuesta del PNV y EA” del 13.08.1998 en http://www.eaj-pnv.com/documentos/documentos/980813Doc2.jpg (07.04.2003)
413
formaciones nacionalistas y a una agrupación política de base comunista que,
poco después, terminó abandonando el Pacto.
En todo caso, sin obviar ciertos gestos de repulsa del nacionalismo
moderado hacia el nacionalismo radical y el terrorismo, tampoco podemos
olvidarnos, como ha señalado en fecha reciente Andrés de Blas, de la
“intuición [del propio nacionalismo moderado] acerca de los riesgos que para
su hegemonía política supondría su eliminación [la del terrorismo] sin
alcanzar previamente unas ventajas políticas. Aquí radica la base de toda la
confusión y ambigüedad ante el tema de ETA por parte del complejo PNV-
EA”481. Con el Pacto de Estella, el nacionalismo trató de servirse de dicha
ambigüedad482 a fin de lograr unos fines políticos (los nacionalistas) a
cambio de la desaparición del terrorismo, como si la forma de erradicar la
violencia en el País Vasco fuera la implantación de aquéllos, cuestionando la
capacidad y la legitimidad del Estado español y de la población española
(vasca incluida) para resolver en Euskadi el problema de la violencia y del
respeto a los derechos democráticos.
481 BLAS GUERRERO, Andrés de, “Ante el desafío del nacionalismo vasco”, El País, 5 de octubre de 2002, http://www.elpais.es/articulo.html?xref=20021005elpepiopi_12&type=Tes&anchor=elpepiopi&d_date=20021005 (06.10.2002).482 Cuando se redactó el Pacto de Estella, el PNV todavía se mantenía ambiguo ante términos como separatismo y autonomismo. PECES-BARBA MARTÍNEZ, ob. cit.
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471
En líneas generales, las citas a pie de página referidas a fuentes de prensa
en soporte tradicional o localizadas en Internet, no se citan de forma expresa en
este apartado, exceptuando algunos artículos de prensa de cierto carácter
monográfico.
Los medios de comunicación consultados, tanto en soporte papel como, en
su caso, electrónico (es decir, sus correspondientes páginas web), han sido los
siguientes:
An Phoblacht/Republican News
ABC
Agencia Francesa de Noticias AFP
Belfast Telegraph
Bulletin Quotidien Europe, Agence Europe S. A., Bruselas
CNN
Deia
Diario 16
Diario de Navarra
El Correo
El Heraldo de Aragón
El Mundo del Siglo XXI
El País
Financial Times
472
Gara
Irish News
La Razón
La Vanguardia
Le Monde
News Letter
Periódico de Álava
Rowntree Trust
Scotland on Sunday
Sunday Mirror
The Daily Telegraph
The Guardian
The Independent
The Irish Times
The Observer
The Sunday Times
The Times
Tiempo
Además, fueron consultadas las páginas web oficiales de las
organizaciones e instituciones siguientes:
Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT)
473
Boletín Oficial del País Vasco
Cadena SER
Carter Center
Centro de Investigaciones para la Paz (CIP)
Centro de Información y de Documentación Internacionales de Barcelona
(CIDOB)
Central Intelligence Agencie (CIA)
Centre for the Study of Conflict (University of Ulster)
Centre for Peace and Development Studies (University of Limerick)
Centro de Investigación para la Paz (CIP)
Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS)
Centro de Relaciones Internacionales y de Cooperación Internacional
Colorado Conflict Research Consortium (CCRC)
Conflict Archive on the Internet (CAIN)
Consejo de Europa
Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC)
Consortium on Peace Research, Education and Development (COPRED)
Gobierno autónomo vasco
Gobierno español
ELA-STV (sindicato)
European Consortium for Political Research (Bath University, United
Kingdom)
European Negotiation and Conflict Resolution (ENCORE)
474
Euskal Herritarrok (EH)
Eusko Alkartasuna (EA)
Euskonews
Fundación Sabino Arana
Home Office
Institute for Multi-Track Diplomacy
Instituto de Asuntos Mundiales
Instituto Vasco de Estadística
Instituto de Estudios Europeos, de la Queen’s University de Belfast
Izquierda Unida (IU)
Junta Electoral Central
Mediation UK
Naciones Unidas (UN)
Northern Ireland Office (NIO)
Northern Ireland Social and Political Archive (ARK)
Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE)
Parlamento Vasco
Partido Nacionalista Vasco (PNV)
Partido Popular (PP)
Partido Socialista Obrero Español (PSOE)
Policía Autónoma Vasca
Queen’s University
Rand Corporation
475
Sinn Féin
Stockholm International Research Peace Institute
Transcend: A Peace and Development Network
Tribunal Supremo de Canadá
Udalbiltza
Unidad Alavesa (UA)
Unión Europea (UE)
Comité de las Regiones (Unión Europea)
Ulster University (UU)
Universidad del País Vasco (UPV)
OTRAS FUENTES (ENTREVISTAS PERSONALES, CONFERENCIAS,
VÍDEOS, MATERIAL NO PUBLICADO)
ALCOCK, Anthony, conferencia acerca del unionismo norirlandés,
pronunciada en la Universidad de Zaragoza el 26 de noviembre de 1999.
ALONSO, Rogelio, conversación telefónica mantenida el 11 de septiembre de
2002, y correspondencia del 13 de septiembre de 2002.
AZNAR, José María, vídeo del discurso de investidura como Presidente del
Gobierno, pronunciado el 24 de abril de 2000. TVE.
BBC, vídeo The Provos-The Provisional IRA & Sinn Féin, Five Part, BBC TV
Series on the history of the ‘Troubles’ and the Rise of the IRA, October, 1997.
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BEW, Paul, conversación telefónica mantenida el 10 de septiembre de 2002.
—, ANCRAM, Michael, BEETON, Tony, FUSI, Juan Pablo, conferencia
titulada “La situación política en Irlanda del Norte”, Instituto Universitario
Ortega y Gasset, Madrid, 27 de enero de 1997.
BLAS GUERRERO, Andrés de, entrevista personal con el autor, Madrid, el 24
de julio de 2002.
COOGAN, Tim Pat, experto en los conocidos “Troubles”. Entrevista en el
Claddagh Pub, Auckland, el 9 de octubre de 1996, en CUNNINGHAM,
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Public Administration, University of Sydney, March 1998. En versión corregida,
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marzo de 1999, editada en internet por The Nationalism Project, Madison, WI,
1999, www.nationalismproject.org/articles/Pero/title.html (30.01.2002).
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correspondencia al efecto, Madrid y Luxemburgo, 23 de diciembre de 2000,
23 de enero de 2001 y agosto de 2001.
IBARRECHE, Juan José, conferencia pronunciada por el Presidente del
Gobierno Autónomo vasco, en el Club Siglo XXI de Madrid, el pasado 23 de
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KING, Steven, “Unionist Perspectivs of the Peace Process”, conferencia
pronunciada en la Universidad Internacional SEK de Segovia, el 20 de julio de
1998.
MANSERGH, Martin, conferencia sobre la actuación del gobierno irlandés,
pronunciada en la Universidad de Zaragoza el 26 de noviembre de 1999.
—, “The Role of the Irish Government in the Peace Process”, conferencia
pronunciada en la Universidad Internacional SEK de Segovia, el 20 de julio de
1998.
478
MARTÍ, Félix, CASALS, Muriel, ORTIZ, Javier, EMA, José Enrique,
conferencia-debate titulada “Desde Cataluña y Madrid, diálogo sin
exclusiones para el conflicto vasco”, celebrada durante el acto de
presentación del Forum Cívico para el Diálogo, en el Ateneo de Madrid el 5
de febrero de 2001.
McINTYRE, Anthony, conferencia pronunciada en la Universidad de
Zaragoza el 26 de noviembre de 1999.
—, “Republican Perspectivs of the Peace Process”, conferencia pronunciada en
la Universidad Internacional SEK de Segovia, el 20 de julio de 1998.
PATTERSON, Henry, conferencia sobre el Gobierno británico, pronunciada
en la Universidad de Zaragoza el 26 de noviembre de 1999.
—, “The Role of the British Government in the Peace Process”, conferencia
pronunciada en la Universidad Internacional SEK de Segovia, el 20 de julio de
1998.
—, conversación telefónica mantenida el 11 de septiembre de 2002.
POWELL, Charles, conferencia pronunciada en el marco del curso “Mirada
retrospectiva de la Historia. Balance de un siglo”, celebrado en la Universidad
Internacional Menéndez y Pelayo, Santander, el 14 de septiembre de 2000.
479
ROUCO VARELA, Antonio María, “Retos y tareas de la Iglesia en el umbral
del siglo XXI”, conferencia pronunciada en el Club Siglo XXI de Madrid, el
15 de marzo de 2001.
TODD, Jennifer, correspondencia mantenida con el autor el 24 de septiembre de
2002.
TRIMBLE, David, conferencia pronunciada en la Universidad de Zaragoza
el 26 de noviembre de 1999.
APÉNDICE I
GRÁFICOS Y TABLAS
GRÁFICOS
480
CAPÍTULO ASUNTO Pág.
CAPÍTULO 2 Gráfico 2.1. Ciclo de vida de un conflicto 84
Gráfico 2.2. Etapas y fases del conflicto 87
Gráfico 2.3. Proceso de negociación global 96
Gráfico 2.4. Soluciones del conflicto 97
Gráfico 2.5. Soluciones de un conflicto 99
CAPÍTULO 5 Gráfico 5.1. Violencia callejera durante la tregua 264
CAPÍTULO 8 Gráfico 8.1. Evolución del voto de los vascos a la
Constitución (1978-2001)
301
Gráfico 8.2. Evolución del deseo de independencia de
los vascos
305
CAPÍTULO 11 Gráfico 11.1. Evolución del unionismo y nacionalismo 375
Gráfico 11.2 Sentimiento identitario 380
Gráfico 11.3. Evolución del voto en elecciones
autonómicas vascas
383
Gráfico 11.4. Evolución del voto en elecciones generales
españolas
384
Gráfico 11.5. Evolución del sentimiento nacionalistas de 385
481
CAPÍTULO ASUNTO Pág.
los vascos
Gráfico 11.6. Evolución de la satisfacción de los vascos
con el Estatuto (1993-2001)
387
TABLAS
482
CAPÍTULO ASUNTO Pág.
CAPÍTULO 2 Tabla 2.1. Tipos de conflicto en el período 1945-1994 53
Tabla 2.2. Asistencia social y económica en Irlanda del
Norte, Mindanao y Gaza
79
Tabla 2.3. Tipología de la violencia 91
Tabla 2.4. Formas de finalización de conflictos armados
(1945-1994)
94
CAPÍTULO 3 Tabla 3.1. Corrientes unionistas 109
Tabla 3.2. Irlanda del Norte. Representación
parlamentaria en Westminster
113
Tabla 3.3. Irlanda del Norte. Partidos políticos y
organizaciones asociadas
119
Tabla 3.4. Elecciones Generales de 1885. Distribución
de los escaños logrados
132
CAPÍTULO 4 Tabla 4.1. Evolución de la transición en el País Vasco.
Períodos
187
CAPÍTULO 5 Tabla 5.1. Demandas del IRA 211
Tabla 5.2. Hitos desde Ajuria Enea hasta Estella 253
Tabla 5.3. Cronología de la tregua 16.09.1998 – 261
483
CAPÍTULO ASUNTO Pág.
28.11.1999 (438 días)
CAPÍTULO 8 Tabla 8.1. Doble Referéndum de 22 de mayo de 1998 299
CAPÍTULO 11 Tabla 11.1. Organización territorial para el País Vasco.
Preferencias vascas (%)
371
Tabla 11.2. Organización territorial en el País Vasco.Preferencias a nivel nacional (vascos en 1998; españoles
en 1996)
372
Tabla 11.3. Preferencias constitucionales sobre el futuro
de Irlanda del Norte (%)
373
Tabla 11.4. Confianza ante las medidas del Gobierno
británico
378
Tabla 11.5. Confianza ante las medidas del Gobierno
irlandés
379
Tabla 11.6. Identificación entre confesión y partidos (%) 381
Tabla 11.7. Percepción del papel del PNV en el País
Vasco.
386
APÉNDICE II
484
SIGLAS EMPLEADAS
ABREVIATURA SIGNIFICADO
AIRA Autentic IRA, IRA auténtico
ANV Acción Nacionalista Vasca
AP Alianza Popular
APNI Alliance Party Norther Ireland, Partido de la Alianza de
Irlanda del Norte
ASD Alianza Socialista Democrática
ASEN Association for the Study of Ethnicity and Nationalism,
Asociación para el estudio de la etnicidad y el nacionalismo
AVT Asociación de Víctimas del Terrorismo
BBC British Broadcasting Corporation
BOE Boletín Oficial del Estado
CAIN Conflict Archive on the Internet, Archivo del Conflicto en
Internet
CAV Comunidad Autónoma Vasca
CCAA Comunidades Autónomas
CDS Centro Democrático y Social
CIA Central Intelligence Agencie
CIDOB Centro de Información y de Documentación Internacionales
485
ABREVIATURA SIGNIFICADO
de Barcelona
CIP Centro de Investigaciones para la Paz
CIS Centro de Investigaciones Sociológicas
CIU Convengencia i Unió, Convergencia y Unión
CP Coalición Popular
CRT Conflict Resolution Theory, Teoría de Resolución de
Conflicto
CSIC Consejo Superior de Investigaciones Científicas
CSJ Campaign for Social Justice, Campaña para la Justicia
Social
DCV Democracia Cristiana Vasca
DIV Diversas candidaturas independientes
DUP Democratic Unionist Party, Partido Democrático Unionista
EA Eusko Alkartasuna
EB Ezker Batua, Izquierda Unida (País Vasco)
EBB Euskadi Buru Batzar, Consejo Nacional del PNV
EE Euskadiko Eskerra, Izquierda Vasca
EE.UU. Estados Unidos
EH Euskal Herritarrok
EHNE Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna, Sindicato Agrario
de Euskal Herria.
ELA-STV Euzko Langilleen Alkartasuna, Solidaridad de Trabajadores
486
ABREVIATURA SIGNIFICADO
Vascos
ESB Unión Socialista de Euskadi
EST Enemy System Theory, Teoría del Sistema Enemigo
ETA Euskadi ta Askatasuna, Euskadi y Libertad
ETAm ETA militar
ETApm ETA político-militar
EUSTAT Instituto de Estadística de Euskadi
FAS Fuerzas Armadas
GAA Gaelic Athletic Assotiation, Asociación Gaélica Atlética
Gaélica
GOC General Officer Commander, Oficial General Comandante
GU Guipúzcoa Unida
HB Herri Batasuna
HMSO Her Mayestic’s Stationery Office, Oficina de Publicaciones
de Su Majestad
HNT Human Needs Theory, Teoría de las Necesidades Humanas
IPES Instituto para la Promoción de los Estudios Sociales
IRA Irish Republican Army, Ejército Republicano Irlandés
IRB Irish Republican Brotherhood, Hermandad de
Republicanos Irlandeses
IU Izquierda Unida
IWA Institute of World Affaires, Instituto de Asuntos Mundiales
487
ABREVIATURA SIGNIFICADO
LOAPA Ley Orgánica para la Armonización del Proceso
Autonómico
LOTC Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
LVF Loyalist Volunteer Force, Fuerza de Voluntarios Lealistas
MLNV Movimiento de Liberación Nacional Vasco
NICRA Northern Ireland Civil Rights Assotiation, Asociación de los
Derechos Civiles de Irlanda del Norte
NIO Northern Ireland Office, Oficina para Irlanda del Norte
OIRA Oficial IRA, IRA Oficial
ONU Organización de Naciones Unidas
OSCE Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa
OSF Oficial SF, SF Oficial
OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte
PCE Partido Comunista de España
PDP People’s Democracy Party, Partido Demócrata Popular
PIRA Provisional Irish Republican Army, IRA Provisional
PL Partido Liberal
PNV Partido Nacionalista Vasco
PP Partido Popular
PSE Partido Socialista de Euskadi
PSF Provisional SF, SF Provisional
488
ABREVIATURA SIGNIFICADO
PSOE Partido Socialista Obrero Español
PUP Progressive Unionist Party, Partido Progresista Unionista
RHC Red Hand Command, Mando de la Mano Roja
RIC Royal Irish Constabulary, Policía Real Irlandesa
RUC Royal Ulster Constabulary, Policía Real del Ulster
SDLP Social Democratic and Labour Party, Partido Laboral
Socialdemócrata
SF Sinn Féin, Nosotros solos
TOD Track One Diplomacy, Diplomacia de Una Vía
TTD Track Two Diplomacy, Diplomacia de Doble Vía
TUAS Tactical Use of Armed Struggle, Empleo Táctico de la
Lucha Armada
UA Unidad Alavesa
UCD Unión de Centro Democrático
UDA Ulster Defence Association, Asociación para la Defensa del
Ulster
UDP Ulster Democratic Party, Partido Democrático del Ulster
UE Unión Europea
UFF Ulster Freedom Fighters, Luchadores por la Libertad del
Ulster
UKUP United Kingdom Unionist Party, Partido Unionista del
489
ABREVIATURA SIGNIFICADO
Reino Unido
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural
Organization, Organización de Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura
UPV Universidad del País Vasco
USC Ulster Special Constabulary, Policía Especial del Ulster
UUP Ulster Unionist Party, Partido Unionista del Ulster
UVF Ulster Volunteer Force, Fuerza de Voluntarios del Ulster
UWC Ulster Worker’s Council, Consejo de Trabajadores del
Ulster
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