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REGIONAL:IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA

DE TRANSFORMACIN PRODUCTIVAA NIVEL LOCAL

CAPTULO

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258 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

1. La competitividad es local

A

l nal del da, quienes compiten son las em-presas, los sectores y los clusters, no los pa-

ses.1 Por tanto, la competitividad se gestadesde lo local, donde tienen maniestacin

estos actores y desde donde compiten las empresas. Co-lombia ser un pas ms competitivo en la medida en quetenga empresas, sectores y clusters competitivos. Por lotanto, cualquier esuerzo que se pretenda hacer en mate-ria de incrementar la productividad del pas, tendr que pasar inexorablemente por buscar incrementar la pro-ductividad de estos agentes.

La importancia de la competitividad a nivel local sehace ms evidente en la medida en que se entienda quelas distorsiones y otros cuellos de botella que restringenla productividad de las empresas son, en muchos casos,

particulares al contexto geogrco. Por ejemplo, las ne-cesidades en materia de bienes pblicos especcos deun sector en la costa norte, no necesariamente coincidencon las necesidades de este mismo sector en otro lugardel pas.

Por lo tanto, la implementacin de una agenda ver-tical en el marco de una poltica de transormacin pro-ductiva2 implica necesariamente la implementacinde un trabajo a nivel local. En este sentido, se necesitaarticular y coordinar un trabajo entre actores pblicos yprivados a nivel local, primero, para lograr denir cul esla hoja de ruta (o roadmap) que necesita implementarsepara que un sector en particular logre surtir el procesode transormacin que lo lleve a incrementar su produc-tividad; y, segundo, y ms importante, para implementaresta hoja de ruta.

Estas hojas de ruta, o roadmaps,3 no son otra cosaque un plan de trabajo en el cual, a partir de una visinmeramente de mercado y de negocios,4 se identica paradnde se debe mover un determinado sector y las distor-siones (usualmente asociadas a problemas de coordina-

1 Para mayor detalle sobre esta idea, vanse: Porter, Michael, The Competitive Advantage o Nations, Harvard Business Review,1990; y Porter, Michael, Clusters and Competition, On Competition, Harvard Business Review Book, 1998.

2 Para mayor detalle sobre lo que debe ser la agenda vertical en el marco de una poltica de transormacin productiva, vase el

Captulo Introduccin.

3 En algunos casos, llamado tambin Planes, o Iniciativas, de Reorzamiento de la Competitividad de Clusters o Sectores.

4 En la cual, por ejemplo, se identifcan los nichos de mercado, se desarrolla un conocimiento del cliente, se defne la atractividaddel sector, se determinan los cambios en la produccin, etc.

5 Las allas de coordinacin son un tipo de distorsin microeconmica asociada a la existencia de economas de escala. En tr-minos prcticos, se evidencia con la no maniestacin de un sector o de una actividad econmica, debido a la ausencia de otrosector o actividad econmica que los soporten. Por tanto, su solucin usualmente requiere, ya sea la provisin de un bien pblicoespecfco por parte del Estado o la presencia de este ltimo para garantizar a las partes la coordinacin entre ellas, con el fn decumplir con los requerimientos de escala. Las allas de apropiabilidad son otro tipo de distorsin microeconmica que se derivade problemas de externalidades de inormacin. En trminos prcticos, se manifestan como un nivel de inversin subptimo en laexploracin de nuevas actividades econmicas, en la medida en que los pioneros en una actividad econmica tienen que arontaruna serie de riesgos y costos que los seguidores no tienen que asumir. Para ms detalle, vanse: Lin, Justin y Celestin Monga,Growth Identifcation and Facilitation, The Role o the State in the Dynamics o Structural Change, Banco Mundial, mayo de 2010;y Sabel, Charles, Self Discovery as a Coordination Problem, BID, 2010.

cin y de apropiabilidad5) y otros cuellos de botella quetendran que abordar tanto las empresas como el sector pblico para que este sector pueda surgir o incremen-tar su nivel de productividad. Vale la pena aclarar que,

por tanto, las agendas que surgen de los roadmaps sonde dos tipos: i) de acciones que requieren interaccinentre agentes pblicos y privados y ii) de acciones querequieren nicamente la participacin y acuerdos entreprivados.

Ahora bien, la implementacin de este trabajo a nivellocal habr que articularlo con las instancias y polticasdel nivel nacional, de manera que se potencien y hayaretroalimentacin en ambos sentidos. Esto implicarproundizar la articulacin nacin-regin, que hoy en dasigue siendo uno de los alones de Aquiles del SistemaNacional de Competitividad e Innovacin (SNCeI).

Hasta hace poco, los esuerzos que vena haciendo

Colombia en el marco de su agenda vertical no se esta-ban concretando a nivel local. El Programa de ransor-macin Productiva (PP) del Ministerio de Comercio,

La importancia de lacompetitividad a nivel localse hace ms evidente en lamedida en que se entiendaque las distorsiones y otros

cuellos de botella querestringen la productividadde las empresas son, enmuchos casos, particularesal contexto geogrfco.

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259REGIONAL: IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA DE TRANSFORMACIN PRODUCTIVA A NIVEL LOCAL

6 El PTP del MCIT es un programa que pretende convertir a una serie de sectores en sectores de talla mundial. Los sectores dentro

del PTP estn divididos en tres olas. Una primera ola de sectores conocidos como ms y mejor de lo bueno incluye: Autopartes;Industria Grfca; Energa Elctrica y Bienes y Servicios Conexos; y Textil y Conecciones. Una segunda ola conocida como sec-tores nuevos y emergentes incluye: Sotware; BPO&O (Servicios Tercerizados y a Distancia); Turismo de Salud; y Cosmticos yArtculos de Aseo. La tercera ola la constituyen los siguientes sectores del mbito agropecuario y agroindustrial: Camaronicultura;Cacao, Chocolatera y Conftera; Palma y Aceites y Grasas; y Carne Bovina.

7 Sectores que en gran medida no coinciden con los sectores a los que le est apostando el pas a travs del PTP del MCIT.

8 Las CRC son las instancias creadas en el marco del Sistema Nacional de Competitividad para llevar a cabo la articulacin de losdierentes actores, tanto pblicos como de la sociedad civil a nivel departamental, con el fn de coordinar las acciones que con-lleven al mejoramiento de la competitividad a nivel local. En la actualidad existen 32 CRC, una por cada departamento, y cada unaha elaborado un Plan Regional de Competitividad.

9 Vase: Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Bases para una estrategia de innovacin y competitividad para Colombia,2011.

10 Para ms detalle sobreself-discovery(autodescubrimiento), vase Hausmann, Ricardo y Dani Rodrik, Economic Development asSelf-Discovery, John F. Kennedy School o Government, Universidad de Harvard, 2003.

Industria y urismo (MCI),6 por ejemplo, haba denidounos planes de trabajo para los sectores dentro del pro-grama, que contenan una serie de acciones e iniciativaspara mejorar la productividad de estos. Sin embargo, es-

tas acciones e iniciativas no se estaban aterrizando en untrabajo con los actores pblicos y privados a nivel local,en aquellas localizaciones donde tienen presencia lasindustrias que se pretende convertir en actores de tallamundial.

Por otro lado, si bien los departamentos han venidodeniendo en sus Planes Regionales de Competitividad(PRC) una serie de sectores7 a los cuales les estn apos-tando, y las Comisiones Regionales de Competitividad(CRC)8 pareceran el espacio idneo para articular el tra-bajo pblico-privado que hay que implementar sobre di-chos sectores, son muy pocas las CRC que han avanzadoen esta direccin.

Aortunadamente, de manera reciente, el GobiernoNacional ha dado pasos hacia la concrecin de agendasa nivel local para la implementacin de su agenda decompetitividad. En primer lugar, lanz en septiembrela Estrategia Nacional de Innovacin y Competitividad,que busca la transormacin de la economa colombianahacia sectores intensivos en conocimiento, de alto valoragregado y nivel de sosticacin tecnolgica.9 La estra-tegia se basa en los siguientes tres pilares: i) desarrollocientco y tecnolgico; ii) capital humano de calidad; eiii) innovacin empresarial y emprendimiento innovador.Esta estrategia est basada en la ocalizacin de esuer-zos sobre sectores concretos. En este sentido, la estrate-gia propone combinar un enoque top-down (de arribahacia abajo) como el que tiene el PP del MCI, conun enoque bottom-up (de abajo hacia arriba) que propi-cie el sel-discovery10 (autodescubrimiento), por parte delas regiones; es decir, la capacidad de identicar posiblessubsectores donde estas regiones podran tener ventajascompetitivas. Para la implementacin de este ltimo en-oque, la estrategia sugiere la masicacin del roadmap-pinga nivel local, con el n de determinar cules son las

apuestas productivas ms interesantes sobre las cualesvaldra la pena concentrar esuerzos.

En segundo lugar, el Gobierno realiz un relanza-miento del PP del MCI, en el cual se hicieron variosanuncios importantes con relacin a este programa.Primero, el PP pasar a ser implementado a travsde Bancoldex, lo cual le permitir un mayor grado demaniobrabilidad. Segundo, se triplica el presupuestodel PP, pasando a $25.000 millones en 2012, lo cual le permitir tener una mayor capacidad de impacto. er-cero, se establecen unas reglas de juego que denen lapermanencia o salida de los sectores del programa. Porlo tanto, el acompaamiento privilegiado y el apoyo delGobierno estarn condicionados al cumplimiento derequisitos de desempeo. Cuarto, se han comenzado aidenticar proyectos de inversin o proyectos bande-ra que apoyarn las dinmicas de crecimiento de lossectores bajo el programa. Por ltimo, el programa seaterrizar a nivel local a travs de la articulacin del tra-bajo pblico-privado va las CRC, en la medida en que

El Gobierno Nacional ha dadopasos hacia la concrecin deagendas a nivel local para la

implementacin de su agendade competitividad. En primerlugar, lanz en septiembrela Estrategia Nacional de

Innovacin y Competitividad,que busca la transormacinde la economa colombianahacia sectores intensivos enconocimiento, de alto valoragregado y nivel de sofsticacintecnolgica.

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las apuestas departamentales coincidan con los sectoresdentro del PP.

Lo cierto es que, tanto la justicacin terica, comolos recientes pasos tomados por el gobierno nacional,

conllevan la necesidad de que a nivel local, como a nivelnacional, el pas se organice para implementar este tipode trabajo. El propsito de este captulo es, por tanto, darluces sobre lo que debe ser la organizacin a nivel local y su coordinacin con las instancias nacionales para laimplementacin de la agenda de transormacin produc-tiva a nivel regional.

2. Fortalecimiento delas Comisiones Regionalesde Competitividad

La implementacin del tipo de agenda que sepropone es inconcebible si, primero o de or-ma paralela, no se logra ortalecer a las CRCdesde un punto de vista institucional y tcnico.

2.1. Fortalecimiento Institucional

El ortalecimiento institucional que necesitan las CRCdebe tener como principal objetivo el que estas comisio-nes se legitimen rente al resto de la sociedad como el es-pacio de articulacin de todos los actores de la sociedaden particular, actores pblicos y privados para la con-certacin e implementacin de agendas de trabajo quebusquen incrementar la competitividad del orden localbajo una ptica de largo plazo y, principalmente, a travsdel mejoramiento de las condiciones de productividad desus apuestas productivas.

Si bien este ha sido el objetivo desde un comienzo,hasta el momento no se ha logrado. Esto se ha debido ainnumerables causas. En algunos casos, a la debilidaddel sector privado en ciertos departamentos. En otros,a la alta de voluntad por parte de los gobiernos locales para coordinarse con el sector privado. ambin estn

11 En muchos casos, los inadecuados criterios para la elaboracin de los Planes de Competitividad Regional son los que han difcul-tado los procesos de concertacin. No solo es necesario trabajar para que sea una construccin colectiva de los agentes region-ales, tambin lo es que se tengan en cuenta aspectos relacionados con la prospectiva de la regin, sus dinmicas demogrfcas,tendencias tecnolgicas, emergencia de nuevos sectores, patrones y roles de consumidores, nuevas ormas de organizacin ymodelos de negocios, limitantes ambientales y de recursos, entre otros aspectos. En este sentido, con alguna recuencia se con-unde la estructura del Plan Regional de Competitividad con la de un Plan de Desarrollo Departamental.

12 La Ley 1450 de 2011 establece en su artculo 33 que: Las CRC coordinarn y articularn al interior de cada departamento la im-plementacin de las polticas de desarrollo productivo, de competitividad y productividad, de ortalecimiento de la micro, pequeay mediana empresa, y de omento de la cultura para el emprendimiento a travs de las dems instancias regionales tales comoConsejos Departamentales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Codecyt), Comits Universidad-Estado-Empresa, Comits deBiodiversidad, Redes Regionales de Emprendimiento, Consejos Regionales de PYME, Consejos Ambientales Regionales, Comitsde Seguimiento a los Convenios de Competitividad e Instancias Regionales promovidas por el Ministerio de Agricultura y Desar-rollo Rural. En el caso de los distritos, las comisiones se articularn a la coordinacin ejercida por las autoridades respectivas.

13 Vale la pena mencionar que, adicional a lo establecido por la Ley 1450 de 2011 en su Artculo 33, las Bases del Plan Nacional deDesarrollo mencionan a las CRC en 19 ocasiones, en las cuales les otorgan una serie de responsabilidades y tareas para la imple-mentacin del PND.

La implementacin del tipode agenda que se propone esinconcebible si, primero o de

orma paralela, no se lograortalecer a las CRC desde unpunto de vista institucionaly tcnico. En cuanto alortalecimiento institucional, esmuy positivo el rol que le otorgala Ley del Plan Nacional de

Desarrollo a las CRC.

los casos en que el sector privado no le ha visto mayor

utilidad a estos espacios de articulacin y, por tanto, hadejado de participar. No se pueden dejar de mencionarlos numerosos casos en los que la alta de agendas yresultados concretos derivada de la alta de oco y delineamientos claros por parte del nivel central11 hanimplicado la prdida de legitimidad de las CRC ante elresto de actores locales.

Sea cul haya sido la causa, lo cierto es que la nece-sidad que tiene el pas de implementar una agenda detransormacin productiva hace indispensable buscar laorma para el ortalecimiento institucional de estas CRC.En este sentido, es muy positivo el rol que le otorga laLey 1450 de 2011 Ley del Plan Nacional de Desarrollo(PND) a las CRC.12

En particular, el Artculo 33 de esta Ley le da a lasCRC la responsabilidad de articular las dierentes ins-tancias y espacios a nivel local que tienen como uncinmejorar la competitividad local y que en la actualidadejercen dicha uncin de manera descoordinada, conlle- vando a duplicidad de unciones y roles y limitando laposibilidad de lograr un mayor impacto.13

Las CRC se soportan sobre la base institucional exis-tente en cada regin, donde prolieran entidades de apo-

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yo para la productividad y la competitividad con bajaespecializacin y cobertura, algunas veces con duplici-dad de unciones y, en general, con mayor presencia en

las ciudades capitales que en el resto del departamento.Por lo tanto, la coordinacin interinstitucional a nivel

local exigir un esuerzo importante de dilogo entre lasinstituciones existentes, no solo para potenciar el traba-jo conjunto, sino para el establecimiento de indicadorese inormacin que permitan hacer un adecuado segui-miento a la gestin y sus impactos generales en los agre-gados econmicos regionales.

Por ello, la conormacin de espacios y organismosde coordinacin de polticas pblicas y, por ende, deasignacin de recursos y programacin nanciera, sonindispensables para no obstaculizar el fujo necesariode inormacin entre entidades.

La necesidad de reglamentar el Artculo 33 del PND,va decreto reglamentario, constituye una oportunidadnica para ortalecer institucionalmente a las CRC.Ese decreto deber servir para denir las bases de suarquitectura institucional, entre ellas: la arquitecturaorganizacional; la orma como debern articularse conlas otras instancias locales; las reglas para la toma dedecisiones y mecanismos de gobernanza; la orma enque podrn articularse con otras CRC, conormandoinstancias de carcter supradepartamental; la maneracomo garantizarn la representatividad de los actoresrelevantes; entre otras.

Este ortalecimiento institucional evidentementedeber tener en consideracin las dierencias en desa-rrollo institucional que pueda haber entre los dierentesdepartamentos.

En cuanto a arquitectura organizacional, dada la ex-periencia positiva que se ha tenido en la organizaciny uncionamiento de las mximas instancias del ordennacional del Sistema Nacional de Competitividad e In-novacin (SNCeI) la Comisin Nacional de Competiti-vidad (CNC), su Comit Ejecutivo (CE), su Comit cni-co (C) y su Secretara cnica (S)-, el Consejo Privadode Competitividad (CPC) viene proponiendo que se re-plique el mismo modelo de organizacin a nivel local.

De esa manera, la CRC debe ser la instancia anlo-ga a la CNC, en la cual los dierentes representantes delsector pblico local y la sociedad civil tengan asiento(Diagrama 1). Esta sera una instancia de carcter msdeliberativo que ejecutivo. Como instancia ejecutiva, seestablecera un Comit Ejecutivo que de orma anlogaal CE de la CNCestara conormado por el Gobernador,el Alcalde, el Presidente de la Cmara de Comercio y un

Sociedad Civil Sector pblico

Diagrama 1. Propuesta de arquitectura

institucional de las Comisiones Regionales

de Competitividad

*Gremios *Sector Laboral

*Cmara de comercio

*Empresarios *Academia

*Instancias para el

desarrollo regional

* Gobernacin

* Alcaldes

* Entidades

pblicas a nivel

local

Comisin Regional de Competitividad

* Presidente Cmara de

Comercio

* Representante Sector

Privado

* Gobernador

* Alcalde

Comit Ejecutivo

Equipos Tcnicos:

*Cmara de Comercio

*Sector Privado

Equipos Tcnicos:

*Gobernacin

* Alcalda

Comit Tcnico

*Cmara de Comercio local

Secretara Tcnica

representante del sector privado, quienes se reunirancon una periodicidad mnima de una vez al mes.

Habra tambin un Comit cnico que, de manerasimilar al nacional, estara conormado por los equipostcnicos de la Gobernacin, la Alcalda, la Cmara deComercio y el sector privado, y que dara su apoyo alComit Ejecutivo para la toma de decisiones. Final-mente, habra que denir a una de estas partes paraque ejerza las unciones de Secretara cnica, entre lascuales se destacan las de convocar reuniones, prepararactas y documentos de soporte, y hacer seguimiento a laimplementacin de la agenda local, entre otras.

A nivel nacional esta uncin es ejercida por la AltaConsejera Presidencial para la Gestin Pblica y Priva-da. A nivel local, esta Secretara cnica podra ser ejer-cida por la Cmara de Comercio local.

Esta conguracin institucional no solo permitiradarle carcter ejecutivo a las CRC, sino y quizs msimportante complementara la representatividad delsector privado en las comisiones, ms all de la represen-tacin que tiene a travs de las Cmaras de Comercio. 14

14 En los departamentos donde existe ms de una Cmara de Comercio, la representacin estara en cabeza de la Cmara de laciudad capital y el equipo tcnico debera tener representacin del conjunto de Cmaras del departamento.

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Adems de la estructura organizacional, un elementoclave para la ortaleza institucional de las CRC est en ga-rantizar que los Planes Regionales de Competitividad que se denen y actualizan en el marco de las CRC se in-

corporen o estn en lnea con los planes de desarrollo delos departamentos y sus municipios. Para ser ms exac-tos en la medida en que los PRC responden a visiones demediano y largo plazo de todos los actores del mbito de-partamental, mientras que los planes de desarrollo sonsimplemente la carta de navegacin para el cuatrienio delos gobernantes locales deben ser los planes de desarro-llo locales los que estn alineados con los PRC.

Esto se hace ms crtico cuando se est rente a uncambio en los gobiernos locales. Es clave, por lo tanto,garantizar por un lado que los nuevos planes de desarro-llo locales estn en lnea o incorporen los lineamientosincluidos en los PRC; pero tambin habr que garantizar

que los nuevos gobernantes eectivamente participen y,de esa manera, legitimen el espacio de las CRC.

En este sentido, es importante resaltar el trabajo quese viene realizando por parte del DNP y Conecmaras,con el apoyo de aliados estratgicos para las dierentesregiones, en cuanto a la preparacin de documentos paralos candidatos y al acompaamiento con los gobernanteselectos, con el objetivo de sensibilizar a los nuevos man-datarios sobre la existencia y la importancia de utilizarlas CRC. Ahora bien, este trabajo podra ser complemen-tado con una mayor exigencia de rendicin de cuentaspor parte de las instancias nacionales del SNCeI ComitEjecutivo, por ejemplo a las CRC mismas y a los gober-nantes locales, en cuanto a su participacin en las CRCy a la alineacin de sus planes de desarrollo locales conlos PRC.

Por ltimo, una mayor legitimidad y reconocimientode las CRC debe buscarse realizando una labor de sen-sibilizacin de todos los actores locales que incluyacampaas de mercadeo y socializacin, de manera que

estos reconozcan a las CRC como el espacio en el cual sedenen y articulan los esuerzos para alcanzar las visio-nes de mediano y largo plazo de los departamentos.

2.2. Fortalecimiento Tcnico

Adicional al ortalecimiento institucional, la necesidadde implementar esta agenda de transormacin produc-tiva a nivel local exige el ortalecimiento tcnico de lasCRC. En primer lugar, para que a nivel local se est en lacapacidad de disear e implementar roadmaps sectoria-les, en los cuales, entre otros, se haga anlisis de clusters,se denan nichos atractivos y se identiquen brechas en-

tre lo que hacen hoy las empresas y lo que deberan ha-cer para competir de manera exitosa. En segundo lugar,para que se est en capacidad de identicar y estructurarproyectos que irn a apoyar las dinmicas de los sectoressobre los cuales se estn ocalizando los esuerzos.

En un contexto de recursos pblicos escasos y denecesidad de generar los mayores impactos en materiade crecimiento, se hace indispensable tener un enoqueselectivo al momento de implementar estas agendas detransormacin productiva a nivel local. Una de las or-mas en que se puede aplicar este enoque de selectividades a travs de priorizar apuestas productivas a partir deaquellas hojas de ruta, o roadmaps, que parezcan tenerlas mejores perspectivas.

Como se coment, estas hojas de ruta no son msque un plan de trabajo, en el cual se identican los pasosque debe tomar un sector para incrementar su produc-tividad a partir de una visin de negocio. Usualmente,estos planes de trabajo involucran acciones, tanto para elsector privado, como para el pblico, sobre un sector osubsector especco. La elaboracin de estos planes detrabajo implica la utilizacin de herramientas, metodolo-gas y conceptos estndar en la literatura de las escuelasde negocios, como son, por ejemplo: mapeo de clusters,anlisis estratgico, las cinco Fuerzas y el Diamante dePorter,15 entre otros.

Si bien la implementacin de estas metodologas para la elaboracin de roadmaps no es complicada, larealidad es que hoy en da las regiones no cuentan conlas capacidades tcnicas para hacerlo. Por tanto, los pri-meros pilotos de diseo de hojas de ruta se vienen reali-zando a travs de la contratacin de rmas consultoras

Es clave garantizarque los nuevos planes dedesarrollo locales estn en lneao incorporen los lineamientosincluidos en los Planes

Regionales de Competitividad.Tambin habr que garantizarque los nuevos gobernanteseectivamente participen y,de esa manera, legitimen elespacio de las CRC.

15 Para ms detalle, vanse: Porter, Michael, International Cluster Competitiveness Project, Institute or Strategy and Competitive-ness, 1998; y Porter, Michael, Cluster Mapping Project, Institute or Strategy and Competitiveness, 2003.

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16 Ejemplos de esto son los tres pilotos que se realizaron en Atlntico, Quindo y Tolima con la frma internacional Competitiveness,a partir de un proyecto de cooperacin del BID con la Universidad de los Andes.

internacionales, especializadas en la consultora para eldesarrollo de clusters.16

Ahora bien, en la medida en que la implementacin deuna agenda de transormacin productiva a nivel local vaa implicar la necesidad de replicar en grandes nmerosla realizacin del roadmapingespecialmente para queestos roadmaps sirvan como criterio de selectividad yteniendo en cuenta que estas consultoras internaciona-les son costosas, habr que garantizar que las regionescuenten con las capacidades para la elaboracin de suspropias hojas de ruta.

En este sentido, hay que dedicar recursos para la con-tratacin de rmas que ormen consultores locales enestos temas, al estilo de los programas para el ortaleci-miento de la consultora nacional que ha apoyado el Ban-co Interamericano de Desarrollo (BID) en Amrica Latinadurante las ltimas dcadas. Igual a como ocurre con elortalecimiento institucional, el ortalecimiento tcnicodeber tener en consideracin las dierencias en desarro-llo que pueda haber entre los dierentes departamentos.Con el n de apalancar el impacto de estas consultoras,se recomienda que involucren adems de las personasvinculadas a las CRC a las universidades locales, con eln de que estas puedan a uturo replicar estos ejerciciosen todas las regiones del pas.

Adems de la capacidad de realizar estas hojas deruta sectoriales, habr que ortalecer tcnicamente alas regiones en la identicacin y estructuracin de pro-yectos que soporten las dinmicas de crecimiento de lasapuestas. Si bien los proyectos que necesitaran estruc-turar podran ser de cualquier naturaleza, buena parte

La necesidad de implementaresta agenda de transormacin

productiva a nivel local exigeel ortalecimiento tcnicode las CRC. En primer lugar,

para que a nivel local se esten la capacidad de diseare implementarroadmapssectoriales. En segundo lugar,

para que se est en capacidadde identifcar y estructurar

proyectos.

de ellos debern provenir de las necesidades sectorialestanto en orma de bienes pblicos generales como espe-ccos que se identiquen en los roadmaps.

En este sentido, nuevamente cabe destacar el esuer-

zo que vienen haciendo el DNP con Conecmaras paraortalecer las capacidades tcnicas de las CRC en la or-mulacin de proyectos. Ahora bien, habr que proundi-zar estos esuerzos, especialmente teniendo en cuentaque prontamente las regiones contarn con importantesrecursos de regalas que podrn utilizar para este tipo deproyectos.

3. Arquitectura organizacionaly reglas de juego parael diseo e implementacinde roadmapsa nivel local

Tanto la elaboracin de roadmaps como su im-plementacin, necesitan una orma de organi-zacin y unas reglas de juego para ser llevadasa cabo. En este sentido, se debe tener claro

quines son los responsables, cules sern sus respon-sabilidades, con quines debern interactuar, a quinesdebern reportar y cules son las reglas de juego que re-girn su trabajo.

El CPC, al igual que otros actores, ha venido recomen-dando que, tanto la elaboracin como la implementacinde hojas de ruta, deben tener un responsable por partedel sector privado en cuestin. Este gerente del sector, ocluster manager, tendra la responsabilidad de articular alos actores pblicos y privados necesarios para realizarlas dos tareas. En principio, el costo de este gerente debe-ra ser asumido por el sector privado a nivel local; sectorque debera tener los incentivos alineados para suragarpor este costo, en la medida en que se ver beneciadopor el acompaamiento preerencial que estar teniendoen el marco de las CRC.

Para el diseo pero, an ms importante, para laimplementacin de estas hojas de ruta, el gerente debe-ra articular la oerta institucional a nivel local sobre surespectivo sector, con el n de implementar las accionesque requieran un esuerzo pblico-privado.

Con el objetivo de apoyar la labor del gerente privadoen esta tarea, las CRC deberan establecer unas mesas detrabajo transversales que renan a los agentes pblico-privados relevantes, de acuerdo a la naturaleza de cadauna de estas mesas. Dichas mesas bien podran ser lasdierentes instancias que hoy en da existen a nivel local

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para el desarrollo regional que la Ley del PND ordenaarticular a las CRC17, o podran ser unas mesas de tra-bajo ms agregadas que conormen las CRC, en las que seincluyan los actores de estas instancias y otros que seannecesarios. En este caso, podra haber, por ejemplo, gru-pos de trabajo para abordar acciones en materia de Nor-matividad y Regulacin, Inraestructura y IC, CapitalHumano y Promocin, Financiacin e Innovacin (Dia-grama 2). Ahora bien, es importante que estos grupostemticos de trabajo puedan tener la suciente fexibili-dad, de manera que puedan achicarse o expandirse paraintegrar a los actores necesarios en un momento dado ypara la implementacin de las acciones contenidas en losroadmaps.

La conormacin de las mesas, o grupos de trabajo,ms agregadas acilitara la articulacin de estas ins-tancias transversales a nivel local con eventuales paresa nivel nacional. Por ejemplo, en el caso del Programa

El CPC ha venido recomendandoque, tanto la elaboracin comola implementacin de hojas deruta, deben tener un responsable

por parte del sector privado encuestin. Este gerente del sector,o cluster manager, tendra la

responsabilidad de articular alos actores pblicos y privadosnecesarios para realizar estasdos tareas.

17 Tales como los Codecyt, los Comits Universidad-Estado-Empresa, los Comits de Biodiversidad, las Redes Regionales deEmprendimiento, los Consejos Regionales de PYME, los Consejos Ambientales Regionales, los Comits de Seguimiento a losConvenios de Competitividad e Instancias Regionales promovidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entre otras.

Concejo

Municipal

Parques

tecnolgicos

Instituciones de

Educacin

Superior

Alcalda yGobernacin

Centros digitales

Comunitarios

Capital

humano

SECTOR (i)Normatividad y

regulacin

Infraestructura

(incluye TIC)

CODECTIs

Instituciones/Centros

de formacin

CUEEs

Promocin

(incluye

nanciacin y

CTel)

Diagrama 2. Ejemplo de oferta institucional a articular sobre determinado sector

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de ransormacin Productiva, ya existen gerentes anivel nacional para temas transversales como Norma-tividad y Regulacin, Inraestructura, Capital Humano, y Promocin. Por lo tanto, de replicar a nivel local la

arquitectura de este programa, las cabezas de las me-sas temticas de este nivel podran servir de puntos decontacto de los gerentes a nivel nacional en esas reastemticas, permitiendo articular trabajo en ambos nive-les (Diagrama 3).

Vale la pena mencionar que, con el establecimien-to de estas estructuras, buena parte de la implementa-cin de planes de trabajo y de resolucin de cuellos debotella que puedan estar aectando la competitividaddel sector en cuestin deber darse a nivel local. Soloen el caso en que un obstculo sobrepase el alcance delos actores locales, debera elevarse este al nivel nacio-nal. En este sentido, la coordinacin entre lo nacional y

lo regional se hace cada vez mas crtica y la utilizacin

de las nuevas tecnologas inormticas y plataormas para trabajo colaborativo que orece la Web 2.0, comosoporte a una estrategia de cambio, articulacin ycoordinacin, puede resultar muy eectiva.

Por otro lado, es importante tener en cuenta que laLey del PND le otorga a Bancoldex un nuevo rol comobanca de desarrollo. De esa manera, as como Chile tie-ne una Corporacin de Fomento a la Produccin (Coro),Colombia tendr en la Unidad de Desarrollo de Bancol-dex su agencia para promover el desarrollo de apuestassectoriales a nivel local. Una de las lneas estratgicas dela Unidad de Desarrollo ser la de identicar necesida-des y oportunidades del sector productivo, estructurar proyectos estratgicos de competitividad y gestionarrecursos de ondos pblicos, privados y de redescuento para la implementacin de proyectos con enoque re-gional. En este sentido, habr que vincular el trabajo delos equipos sectoriales a nivel local conormados porlos gerentes de clustery sus equipos y las mesas temti-cas transversales con esta nueva unidad de Bancoldex.

Adicionalmente, es clave denir un esquema de go-bernanza para la implementacin de este trabajo a nivellocal. En otras palabras, se debe tener claridad sobreante quines debern responder estos equipos sectoria-les y sus respectivos gerentes de cluster. Desde el CPCse ha venido proponiendo que, para este eecto, las CRCuncionen como una especie de junta directiva ante lacual todos los equipos sectoriales que estn trabajandoen un momento dado, tendran que rendir cuentas. Msconcretamente, seran los Comits Ejecutivos de las

Habr que vincular el trabajode los equipos sectoriales a

nivel local conormados porlos gerentes de cluster y susequipos y las mesas temticastransversales con la Unidadde Desarrollo de Bancoldex.

Adicionalmente, es clave defnirun esquema de gobernanza

para la implementacin deeste trabajo a nivel local.

Diagrama 3. Ejemplo de replicacin de la

arquitectura organizacional a nivel local y

nacional para la implementacin de roadmaps

INSTITUCIONALIDAD

NACIONAL

AGENCIA PTP

Infraestructura

Capital humano

Sector (i)

INSTITUCIONALIDAD

REGIONAL

Infraestructura(incluye TIC)

Capital humano

Sector (i)

GERENTE PRIVADO A NIVEL LOCAL

Normatividad yregulacin

Promocin(incluye $ y CTI)

Normatividady regulacin

Promocin(incluye $ y CTI)

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CRC quienes desempearan este rol de junta directiva, para que a su vez estos Comits Ejecutivos respondanante la sesin en pleno de la CRC (Diagrama 4).

Por ltimo, la evidencia emprica sugiere que entrelas mejores prcticas en materia de implementacin deagendas de transormacin productiva est la necesidadde establecer un esquema de incentivos de zanahoria ygarrote.18 Por lo tanto, para aquellas apuestas que no es-tn cumpliendo con ciertos requisitos de desempeo, los

gobiernos nacional y local deberan retirarles su acompaamiento y la asignacin de recursos pblicos en elmarco de esta poltica. Con este esquema, los sectoresinvolucrados tendrn los incentivos para implementar a

cabalidad las agendas establecidas para lograr incremen-tos en productividad.

4. Regalas como unagran oportunidad parala implementacin de la

transformacin productivaa nivel local

E

l pas tiene la suerte de que la necesidad de laimplementacin de una agenda de transor-macin productiva ha coincidido con la ocu-

rrencia de un boom minero-energtico y conuna reorma al reparto de regalas derivado de este boom.De no aprovechar esta gran coincidencia, el pas estaradesperdiciando una oportunidad nica para avanzar ensu agenda de desarrollo. Con la reorma al rgimen deregalas y la conormacin de un nuevo Sistema Generalde Regalas (SGR),19 las regiones tendrn acceso a recursosimportantes. Segn el DNP, mientras el pas recibi entre2000 y 2011 regalas por $46,6 billones, se espera que entre2012 y 2020 estas asciendan a $94,8 billones.

Ms importante an, una parte importante de estasregalas la recibirn muchos departamentos que tradi-cionalmente no haban recibido recurso alguno por esteconcepto. Por tanto, todas las regiones del pas tendrnun reto enorme en la denicin del gasto de estas rega-las. De la eciencia y el atino con que los dierentes de-partamentos empleen estos recursos de regalas, depen-der dnde estarn estos departamentos en 20 aos, entrminos de desarrollo.

El nuevo SGR establece una serie de ondos, a los cua-les los departamentos podrn acceder (Diagrama 5). Enparticular, hay tres ondos que sern relevantes para laimplementacin de las agendas de competitividad a ni-vel local, en la medida en que su naturaleza les permitirnanciar proyectos asociados a las agendas de desarrollolocales. Estos son el Fondo de Ciencia, ecnologa e Inno-vacin (que recibir 10% del total de regalas), el Fondode Desarrollo Regional (que recibir alrededor de 16% deltotal de regalas), y el Fondo de Compensacin Regional(que recibir alrededor de 24% del total de regalas). Estoquiere decir que las regiones tendrn a su disposicin al-rededor de $47,4 billones en los prximos ocho aos paraejecutar proyectos asociados a sus agendas de desarrollo.

18 Vase: Rodrik, Dani, Gene Grossman y Victor Norman, Getting Interventions Right: How South Korea and Taiwan Grew Rich,Economic Policy, abril de 1995.

19 Acto Legislativo 05 de 2011.

Se debe establecer un esquemade incentivos de zanahoria y

garrote. Para aquellas apuestasque no estn cumpliendocon ciertos requisitos dedesempeo, los gobiernos

nacional y local deberanretirarles su acompaamiento

y la asignacin de recursospblicos en el marco de estapoltica.

Diagrama 4. Propuesta de esquema

de gobernanza para la implementacin

de roadmaps sectoriales

Comisin Regional de Competitividad

Comit Ejecutivo CRC

Gerente privado

Sector (i)

Equipo Sectorial para

Sector (i)

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20 Para mayor detalle sobre el caso de Malasia, ver Captulo Introduccin.

21 El esquema que se describe en este documento es el que aplicara para el caso de un departamento que no recibe regalas directas.Para el caso de los departamentos con regalas directas, habra rganos colegiados adicionales conormados por representantesdel gobierno nacional, gobernadores y alcaldes de la regin.

Por otro lado, el Acto Legislativo que dene el SGR es-tablece unos rganos colegiados de administracin y de-cisin (tringulos de decisin, como tambin se les cono-ce), quienes tendrn a su cargo la aprobacin del gasto derecursos de regalas.21 Para el caso del Fondo de Ciencia,ecnologa e Innovacin, este rgano estar conormadopor representantes del gobierno nacional, Gobernadoresde la regin y representantes de universidades pblicas yprivadas. Para el caso de los ondos de Desarrollo Regio-nal y de Compensacin Regional, estos rganos estarn

Por lo tanto, el problema no ser de recursos sino degarantizar que estos sean bien utilizados en proyectos quetengan altas tasas de retorno social a uturo. Una de lasormas de apuntarle a esto es que los recursos sean im-plementados en proyectos que apuntalen las visiones demediano y largo plazo de las regiones. En este sentido,los Planes Regionales de Competitividad, elaborados y enperpetua actualizacin por parte de las CRC, surgen comolos instrumentos propicios para guiar la ormulacin deproyectos. Ms an, los roadmaps sectoriales deben con-vertirse en una de las ms importantes uentes de proyec-tos de inversin, que soporten las dinmicas de los sec-tores a los cuales los departamentos les estn apostando.

Esto es precisamente lo que ha hecho Malasia, en elmarco de su Programa de ransormacin Econmica.20Sus apuestas sobre 12 sectores han venido acompaadasde la identicacin de 131 proyectos de inversin asocia-dos a sus apuestas. El monto de las inversiones ascende-r a US$138.000 millones y dar cuenta de 31% del creci-miento incremental que necesitar Malasia para cumplircon sus metas de ingreso al ao 2020. 92% de la inversinprovendr del sector privado y el 8% restante ser provis-to por el sector pblico.

El gobierno nacional ha dado la seal de que, con elnimo de maximizar el potencial impacto de estos recur-sos, el nuevo SGR privilegiar los proyectos de impactoregional aquellos que probablemente tengan un impac-to en ms de un departamento sobre aquellos de impac-to local.

Las CRC deberan convertirseen una de las uentes msimportantes de proyectos a serconsiderados por los tringulosde decisin regionales, conlo que se asegurara que los

proyectos a ser evaluados

estn en lnea con las visionesde mediano y largo plazo quevienen defniendo las regiones atravs de sus CRC.

Diagrama 5. Esquema del nuevo Sistema General de Regalas

Sistema General de Regalas

Fondo de Ciencia,

Tecnologa e

Innovacin*

Fondo de

Compensacin

Regional*

Participacin

Entidades

Territoriales

Receptoras*

Fondo de

Ahorro y

Estabilizacin*

Ahorro

Pensional

Territorial*

Fondo de

Desarrollo

Regional*

10% 10%hasta

30%

*Las entidades receptoras (productoras o con puertos martimos o uviales para el transporte de recursos naturales no renovables)participan en todos los componentes del Sistema General de Regalas.

**despus de descontar FCTI, FAE, FONPET

***despus de descontar FCTI, FAE, FONPET: 60% FCR; 40% FDR

80% *** 20% **

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Bibliografa

Acto Legislativo 05, 2011.

Departamento Nacional de Planeacin(DNP), Bases para una estrategia de in-novacin y competitividad para Colom-bia, 2011.

Hausmann, Ricardo y Dani Rodrik, Eco-nomic Development as Sel-Discovery,

John F. Kennedy School o Government,Universidad de Harvard, 2003.

Ley 1450, Ley del Plan Nacional de Desa-rrollo, 2011.

Lin, Justin y Celestin Monga, GrowthIdentication and Facilitation, Te Roleo the State in the Dynamics o StructuralChange, Banco Mundial, mayo de 2010.

Porter, Michael, Te Competitive Ad- vantage o Nations, Harvard BusinessReview, 1990.

_____, Clusters and Competition, OnCompetition, Harvard Business Review

Book, 1998.

_____, International Cluster Competiti-veness Project, Institute or Strategy andCompetitiveness, 2008.

_____, Cluster Mapping Project, Instituteor Strategy and Competitiveness, 2003.

Rodrik, Dani, Gene Grossman y VictorNorman, Getting Interventions Right:How South Korea and aiwan GrewRich,Economic Policy, abril de 1995.

Sabel, Charles, Sel Discovery as a Coordi-nation Problem, BID, 2010.

conormados por representantes del gobierno nacional,gobernadores y alcaldes de la regin (Diagrama 6).

Si bien sern estos rganos colegiados los que tendrnla ltima palabra en cuanto a la aprobacin del gasto deregalas, el Acto Legislativo tambin prev la creacin deunos Comits de Carcter Consultivo con participacinde la sociedad civil.

Dicho lo anterior, surgen grandes retos para las CRCen el marco de la denicin de recursos del SGR. En pri-mer lugar, dado que el SGR va a privilegiar los proyectosde impacto regional, las CRC de dierentes departamentosdebern coordinarse para identicar en sus Planes Regio-nales de Competitividad aquellos proyectos comunes o enlos cuales podra haber sinergias, con el n de presentarlosante los ondos del SGR. De esta manera, el marco institu-cional de las CRC deber permitirles la generacin de es-pacios de articulacin supradepartamental, que sirvan desoporte para iniciativas como las que ya se estn gestando;por ejemplo, el espacio de las CRC de la Costa Caribe, laComisin de Competitividad para la Regin Central, la Re-gin Pacco y las CRC del Eje Caetero, entre otras.

En segundo lugar, en la medida en que en el cortoplazo va a ser muy dicil que las regiones adquieran la

capacidad tcnica para la estructuracin de proyectos aser nanciados con recursos de regalas, es importanteque las CRC logren presentar ante los ondos del SGRrequerimientos de recursos para la estructuracin deproyectos que estn en lnea con sus Planes Regionalesde Competitividad y, ms concretamente, con los road-maps sectoriales que estn implementando.

Por ltimo, en el marco del SNCeI se viene trabajan-do con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y conel DNP en el proyecto de ley reglamentaria del Acto Le-gislativo que dene el SGR, para que las CRC hagan par-te de los Comits de Carcter Consultivo que establecedicho Acto. De esa manera, las CRC deberan convertir-se en una de las uentes ms importantes de proyectosa ser considerados por los tringulos de decisin regio-nales, con lo que se asegurara que los proyectos a serevaluados estn en lnea con las visiones de mediano ylargo plazo que vienen deniendo las regiones a travsde sus CRC.

Diagrama 6. Esquema de los rganos Colegiados de Administracin y Decisin para los fondosde Ciencia, Tecnologa e Innovacin, de Desarrollo Regional y de Compensacin Regional

GOBERNADORES

DE LAS REGIONES

REPRESENTANTES POR EL

GOBIERNO NACIONAL

UNIVERSIDADES

PBLICAS Y

PRIVADAS

$GOBERNADORES

DE LAS REGIONES

REPRESENTANTES POR EL

GOBIERNO NACIONAL

ALCALDES

REPRESENTANTES

DE LOS

MUNICIPIOS$

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15. regional

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