Upravljanje savremenim javnim

finansijama

Master kurs: Ekonomska politika i razvoj, 2009/2010

Struktura predmeta

• Veličina i struktura javnog sektora • Intervencije države u privredi i javno

odlučivanje• Upravljanje javnim rashodima• Upravljanje javnim prihodima• Javni dug: karakteristike i upravljanje

Literatura i način polaganja ispita

• Literatura: Javne finansije – Harvey Rosen i Ted Gayer, CID, Beograd, 2009.– PPT prezentacije – Ostala literatura navedena u Info paketu

• Ispit se polaže pismeno– Test pitanja i kraća esejska pitanja

Uvod u upravljanje javnim finansijama

A government that is big enough to give you all you want, is also big enough to take it all away 

Teme

• Ideološka gledišta o državi

• Veličina javnog sektora

• Javni sektor u Srbiji – Javna potrošnja– Javni prihodi– Javni dug

• Regulatorni budžet

Pojam i definicija javnih finansija

• Predmet izučavanja javnih finansija– analiza funkcija države (politike javne potrošnje) i – analiza poreske politike

• Mikroekonomska orijentacija JF– efekti oporezivanja i potrošnje na građane i privredu (pozitivna analiza)– kakve bi aktivnosti države trebalo da budu (normativna analiza)

• Makroekonomska orijentacija JF (veza sa fiskalnom politikom)

Organsko gledište o državi

• Društvo je živi organizam, a država njegov najvažniji deo: – država određuje ciljeve društva i načine na koji će se oni ostvariti– vrednost pojedinca u društvu se meri time koliko doprinosi

ostvarivanju ciljeva koje je odredila država– lični interesi, vrednosni stavovi, a često i život pojedinca nisu

bitni

• Najdoslednije je realizovano u totalitarnim društvima: nacizmu, komunizmu i islamskom fundamentalizmu

Mehanicističko gledište o državi

• Država je oruđe koje su ljudi stvorili da bi realizovali individualne ciljeve

• Država služi za dobro naroda, ali se postavlja pitanje šta je to dobro naroda?– libertarijanci - uloga države jr samo da štiti članove društva od nasilja i

da obezbedi osnovnu infrastrukturu (A. Smith)– socijaldemokrate - država, osim toga, treba da: uvede obavezno

socijalno osiguranje, pruži pomoć siromašnima, obezbedi obrazovanje, garantuje minimalna prava radnika i dr.

– između stavova libertarijanaca i socijaldemokrata postoji niz različitih mišljenja o poželjnom stepenu intervencije države

• U savremenim državama (Evrope i Severne Amerike dominira mehanistički pristup, sa pojedinim elementima organskog gledišta)

Organsko ili mehanicističko gledište?

„Jaka država za Ruse ne predstavlja anomaliju, niti nešto protiv čega se treba boriti, već nasuprot tome...inicijatora i glavnu pokretačku snagu svih promena“

Vladimir Putin, premijer Rusije

Odnos javnosti prema državi

• Odnos javnosti prema državi je uglavnom ambivalentan:– Država neophodna:

• zaštitu od spoljnih neprijatelja, imovinsku i ličnu sigurnost, infrastrukturu, pruža socijalnu zaštitu, obrazovanje, zdravstvene usluge i dr.

– …ali postojanje države nosi određene troškove: • traži da se plaćaju porezi, uvodi pravila ponašanja, nekada krši ljudska

prava i dr.

• Odnos prema državi zavisi i od:– kvaliteta javnih usluga– efikasnosti države– postojanja korupcije, tradicije– socijalnog i ekonomskog položaja pojedinca i dr. (relativni poreski

pritisak)

Zakonski okvir za funkcionisanje države

• Opšti okvir za ulogu države u ekonomiji definisan je Ustavom određene zemlje

• Ustav Republike Srbije garantuje određena prava koja neposredno impliciraju javne rashode:– pravo na socijalnu zaštitu – pravo na penziju– pravo na besplatno osnovno i srednje obrazovanje– ravnomeran regionalni razvoj i dr.

• Ustav definiše i klasične funkcije države koje zahtevaju finansiranje kao što su odbrana, zaštita imovine i pojedinaca i dr.

• Ustav daje i pravo državi da uvodi poreze, da se zadužuje i dr.

Veličina javnog sektora

• Osnovni indikatori veličine državnog sektora:– konsolidovani bilans sektora države

– broj zaposlenih u državnom sektoru

• Ostali indikatori uticaja države na privredu su:– visina javnog duga

– regulatorni budžet

Dugoročni trendovi u kretanju veličine javnog sektora u svetu

• Od sredine XIX veka postoji tendencija rasta veličine javnog sektora u odnosu na BDP– Glavni pokretači rasta su nove funkcije države:

socijalno osiguranje, socijalna zaštita, subvencije

• Od kraja 70-tih godina XX veka usporen rast državnog sektora:– smanjena je ekonomska intervencija države

(subvencije, socijalna zaštita), ali je

– nastavljen rast izdataka za penzije i zdravstvo

Determinante veličine javnog sektora

• Nivo razvijenosti zemlje:– Postoji tendencija rasta učešća javne potrošnje u

BDP, sa povećanjem nivoa razvijenosti zemlje

• Vrednosni sudovi: – uloga javnog i privatnog sektora u socijalnom

osiguranju, intenzitet državne intervencije u privredi i dr.

• Ostali faktori

Struktura javnog sektora u Srbiji

Centralni nivo države

Budžet Republike Fondovi obaveznog socijalnog osiguranja

Regulatorna tela: NBS, agencija za zaštitu konkurencije i dr.

Javna preduzeća: EPS, PTT i dr

Subcentralni (lokalni) nivo države

Autonomne pokrajine Gradovi i opštine Lokalne agencije Lokalna javna preduzeća

Indirektni korisnici: škole, bolnice i dr.

Indirektni korisnici: vrtići, ustanove socijalne zaštite

Konsolidovani bilans sektora države u Srbiji

• Konsolidovani bilans države uključuje prihode i rashode svih nivoa države– budžet Republike, nezavisnih agencija, fondova socijalnog

osiguranja, autonomnih pokrajina, gradova i opština umanjenih za međusobne transfere

• Konsolidacija: – transferi budžeta Republike fondovima socijalnog osiguranja i

lokalnim zajednicama

– doprinosi na teret poslodavca koji plaća država za zaposlene u javnom sektoru

Konsolidacija javnih prihoda i javnih rashoda

Centralni nivo Mlrd. dinara

Lokalni nivo Mlrd. dinar

a

Prihodi - od toga doprinosi

koje je država uplatila kao poslodavac

1003

Prihodi- od toga transferi

od centralne države

155

Rashodi- od toga transferi

lokalnom novu

1105

Rashodi 13

Deficit -10 Deficit/suficit 2

Da li je javna potrošnja u Srbiji visoka?

% BDP2005 2006 2007 2008 2009*

Javni prihodi 42,9 43,8 42,4 41,1 38,8Javni rashodi 41,9 45,4 44,3 43,5 43,3Deficit/suficit 1,0 -1,6 -1,9 -2,5 -4,5* Procena

Ј ав ни рас ходи, % Б ДП, у 2007. години

33,735,6

36,436,936,9

37,537,838,0

38,840,6

42,442,442,5

43,343,343,443,743,943,944,0

45,845,9

47,548,248,548,9

50,150,6

52,652,6

40,6

Е стонијаЛитванија

ИрскаР умунија

С ловачкаЛуксембург

БугарскаЛетонијаШпанија

Т ранзиционе земљ еПољ ска

ЧешкаМалтаГрчка

С ловенијаС ве земљ е

УКНемачка

КипарС рбија

ПортугалХ оландија

ФинскаАустријаИталијаБелгија

МађарскаДанска

ФранцускаШведска

Da li je javna potrošnja u Srbiji visoka?

• ...blizu 600 hiljada zaposlenih u javnom sektoru u Srbiji (oko 31 % registrovanih zaposlenih)

• Razvijene zemlje: u javnom sektoru zaposleno je u proseku 7 radnika na 100 stanovnika

• Srbija: u javnom sektoru je zaposleno blizu 8 radnika na 100 stanovnika

Da li je javna potrošnja u Srbiji visoka?

• U odnosu na nivo razvijenosti zemlje Srbija ima visoko učešće javne potrošnje u BDP

• Visoko učešće javne potrošnje u BDP karakteriše većinu zemalja u centralnoj i jugoistočnoj Evropi

• Razlozi za visoko učešće javne potrošnje u BDP Srbije su:– socijalističko nasleđe (široko data socijalna prava, visoke subvencije i dr.) – demografski faktori (visoki izdaci za penzije i zdravstvo)– obnavljanje zapuštene infrastrukture– politički faktori (široke koalicione vlade ne mogu lako da se dogovore oko

prioriteta)

Funkcionalna klasifikacija konsolidovane javne potrošnje u Srbiji

% BDP

  2005 2006 2007 2008

Javni rashodi - ukupno 41,9 45,2 44,3 43,5

1. Opšte javne usluge 4,2 5,3 4,1 4,1

2. Odbrana 2,4 2,4 2,4 2,5

3. Javni red i bezbednost 2,3 2,5 2,4 2,3

4. Ekonomski poslovi 5,5 5,9 6,6 6,1

5. Zaštita životne sredine 0,2 0,3 0,3 0,3

6. Stanovanje i razvoj zajednice 1,5 2 1,8 1,5

7. Zdravstvo 5,7 5,9 6,0 5,7

8. Rekreacija, sport, kultura i vere 1 1 1,0 0,9

9. Obrazovanje 3,5 3,8 3,7 3,8

10. Socijalna zaštita 15,6 16,1 15,9 16,4

Ekonomska klasifikacija konsolidovane javne potrošnje u Srbiji

% BDP

  2005 2006 2007 2008 2009*

Javni rashodi 41,9 45,4 44,3 43,5 43,5

1. Tekući rashodi 38,7 41,3 38,9 39,7 39,4

1.1Rashodi za zaposlene 10,1 10,3 10,1 10,1 10,3

1.2 Robe i usluge 7,4 7,9 8,1 8,1 6,6

1.3 Otplata kamata 1,0 1,5 0,8 0,8 1,2

1.4 Subvencije 3,3 2,8 2,7 3,0 2,4

1.5 Soc. osigur i soc. pomoć 16,9 18,2 17,3 16,5 18,9

- penzije 11,0 11,5 11,0 12,7 14,0

2. Kapitalni rashodi 2,7 4,1 4,7 4,0 3,5

3. Budžetske pozajmice 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6

Podela javnih rashoda u Srbiji prema nivoima države u 2008. godini

  u %

UKUPNO DRŽAVA 100,0

1. Centralni nivo 85,7

Budžet Republike 45,3

Fond PIO 25,9

Fond zdravstva 11,4

Fond za nezaposlene 2,2

Putevi Srbije 0,8

2. Lokalni nivo 14,3

Vojvodina 2,3

Lokalne zajednice 12,0

Struktura javnih rashoda prema nivoima države

• Ekonomisti veruju da se neke javne usluge mogu efikasnije obezbediti na centralnom nivou: – odbrana, socijalno osiguranje, zdravstvena zaštita, nacionalna

infrastruktura i dr.

• ...a, druge na lokalnom nivou:– zaštita siromašnih, predškolske ustanove, komunalna

infrastruktura i dr.

• Zajedno obezbeđenje nekih usluga: obrazovanje, neke vrste socijalne zaštite i dr.

• Podela rashoda prema nivou države ukazuje na stepen decentralizacije i demokratizacije društva

• Učešće subcentralnog nivoa države u javnim rashodima u Srbiji je nešto ispod proseka zemalja članica OECD

Struktura poreskih prihoda u Srbiji

• U poreskom sistemu Srbije postoji preko 250 različitih fiskalnih dažbina: poreza, doprinosa, taksi, naknada i dr.

• Bilansni značaj ima samo nekoliko poreskih oblika i to: doprinosi za socijalno osiguranje, PDV, porez na dohodak, porez na dobit, akcize i carine

• Struktura poreskog sistema u određenoj zemlji je bitna, jer različiti poreski oblici imaju različit uticaj na:– ekonomske odluke (odluke o radu, investicijama, štednji) i – preraspodelu dohotka (neutralni, progresivni i regresivni

porezi)

Struktura poreskih prihoda u Srbiji

% BDP

2005 2006 2007 2008 2009*

Javni prihodi 42,9 43,8 42,4 41,1 38,8

Porez na dohodak 5,6 6,0 4,9 4,9 4,9

Porez na dobit 0,6 0,9 1,3 1,4 1,0

PDV 12,8 11,4 11,2 10,8 9,9

Akcize 4,2 4,4 4,2 3,9 4,3

Carine 2,3 2,3 2,4 2,3 1,5

Ostali porezi 1,4 1,5 1,4 1,3 1,3

Doprinosi 10,8 11,7 11,4 11,2 11,2

Neporeski i ostali 4,9 5,5 5,3 5,2 4,6

* Procena

Javni dug

• Javni dug po pravilu nastaje u cilju finansiranja fiskalnog deficita

• Veza između javnog duga i deficita može biti narušena, kada se deficit finansira npr. prihodima od privatizacije ili donacijama, ili kada država pruzme neke obaveze (denacionalizacija i dr.)

• Prema veličini javnog duga Srbija je srednje zadužena zemlja

Javni dug Srbije

Javni dug Srbije

169.3

102.2

69.564.3

53.3 50.2

36.229.4

25.331.6

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2008.08

% B

DP

Regulatorni budžet

• Regulatorni budžet predstavlja sistematski pregled troškova koje država kroz propise nameće privredi i građanima, mimo poreza

• Država nameće građanima i privredi raznovrsne rashode: – obaveza ugradnje posebnog sedišta za malu decu u automobilima– obaveza dostavljanja raznih izveštaja poreskoj upravi i centralnoj banci– troškove raznih potvrda, dozvola i registracija

• Zbog komplikovanih administrativnih procedura u Srbiji su ovi rashodi verovatno visoki - ali za sada ih niko nije procenjivao

• Neophodno je uzeti u obzir i koristi koji se ostvaruju njihovom primenom (veća bezbednost saobraćaja, veća sigurnost finansijskog sektora i dr.)