1

L’accesso, la comunicazione e la diffusione dei dati

pubbliciin Italia e in Europa

C. BatiniUniversità di Milano Bicocca

(batini@disco.unimib.it)

2

Sintesi estrema sui dati pubblici

Leggi/Direttive/Studi

Iniziative attuative e realizzazioni

Italia Moltissimi Poche

Europa Molti Molte

3

Riferimenti - 1 • Legge 7 agosto 1990 n.241, Nuove norme in materia di

procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi

• Libro verde sull’informazione del settore pubblico nella società dell’informazione” della Commissione europea, 2000

• Freedom of Information Act USA, 1996.• Rapporto Mandelkern: D. Mandelkern,Diffusion des données

publiques et révolution numérique Commissariat général du Plan, 1999.

• Progetto Norma in Rete, Aipa dal 1999.• F. Merloni – Per una autonoma configurazione della

“Informazione pubblica” - Conv. “L’informazione e la comunicazione pubblica nella Società Inf.” Roma, 1999.

• Progetto Protocollo Trasparenza Aipa 1998• Legge 240/2000 di semplificazione• Documento CSI Piemonte Assinform Studio di fattiiblita’ sulle

azioni per migliorare la disponibilità dei dati pubblici, 2000• Commercial exploitation of Europe’s Public Sector

Information, for the European Commission, 2000

4

Riferimenti - 2• Circolare 6 settembre 2001, n. AIPA/CR/32, Criteri e strumenti per

migliorare l'accessibilità dei siti web e delle applicazioni informatiche a persone disabili, 2001

• Digital Administration, Denmark 2001• e-Europe 2002• Documento Aipa: I dati pubblici: linee guida per l'accesso, la

comunicazione e la diffusione, 2002.• Gruppo di lavoro Lussemburgo, 2002• Progetti Aipa mai passati alla operativita’, 2002• Iniziativa “ex 107” della PCM, Camera, Senato, MIT, 2003-2008 DPCM

1/2003 • Iniziativa Danese, 2003• E-Europe 2005

Decreto legislativo per lo sviluppo e l’utilizzazione dei programmi informatici da parte delle pubbliche amministrazioni, Ministro per la Innovazione Tecnol., 2003

• European directive on the re-use of public sector documents, 2003

5

Tema di rilevanza politica • L’accesso ai dati e informazioni pubbliche ha rilevanza

non solo tecnologica, ma sociale e politica • E’ un diritto che trova traccia nella Costituzione • Dalle singole informazioni pubbliche al “patrimonio

informativo pubblico” (public information domain”), all’informazione come “bene pubblico globale” (global public good) o come bene di uso collettivo (information commons).

• Questione cruciale: cosa fare di tutto questo “giacimento informativo” che si accumula presso le (e a causa dell’attività informativa e conoscitiva delle) pubbliche amministrazioni?

• Le tecnologie possono facilitare il riconoscimento dei diritti dei cittadini, se esiste volonta’ politica

6

Dati pubblici e rapporto pubblico-privato-cittadino

Pubblico Privato

Cittadini

MercatoServizio pubblico

Riduffusione/Re-use

Backoffice

7

1. Rapporto pubblico-cittadino

Pubblico

Cittadini

Servizio pubblico

8

Leggi direttive studi progetti

Leggi/Direttive/Studi

Italia Moltissimi

Europa Molti

9

Cosa si intende per dato pubblico?

• L’Aipa ha affrontato il problema nel documento: I dati pubblici: linee guida per l'accesso, la comunicazione e la diffusione – 2002

• Principali risultati del documento– Definizione dei dati pubblici– Forme di fruizione: accesso, comunicazione, diffusione– Classificazione delle diverse tipologie di dati pubblici– Regole di qualita’ per i dati pubblici – Sicurezza: Regole per accesso, comunicazione, diffusione– Usabilita’ e accessibilita’: Tipologie di utenti e loro profili

e regole generali– Alcune proposte per la ridiffusione ai privati – Sensibilizzazione a normare

10

Conoscibilità

• Insieme di regole che disciplinano la fruibilità in favore dei soggetti interessati da parte dei soggetti pubblici che li raccolgono e li trattano

11

Forme di conoscibilita’

• Accesso - permettere al soggetto interessato di fruire direttamente del dato su richiesta

• Comunicazione - far pervenire il dato ad uno o più destinatari abilitati e predeterminati

• Diffusione - rendere i dati disponibili ad una platea indeterminata di soggetti, anche tramite la loro pubblicazione, in forma tradizionale o su Internet

12

Definizioni dei dati pubblici• Dati accessibili pubblicamente: fa riferimento

all’assenza di requisiti di riservatezza, e riflette un aspetto legato alla legittimità della consultazione da parte di soggetti comunque interessati. Applicabile ad un sottoinsieme dei dati detenuti dai soggetti pubblici (ad esempio: le leggi);

• Dati detenuti da un soggetto pubblico: natura pubblica del titolare del trattamento (ad esempio: dati anagrafici di persone e imprese) che può eventualmente esserne anche il produttore. Accezione adottata dal “Libro verde” della UE.

• Dati di interesse di un soggetto pubblico: natura pubblica del fruitore nell’interesse della collettività e riguarda informazioni che, anche se detenute da un soggetto privato, devono essere in determinate condizioni rese accessibili ai soggetti pubblici per il perseguimento di fini istituzionali (ad esempio, i dati di tracciamento di contatti telefonici ).

13

Classificazione delle diverse tipologie di DP- 1

Identificabilitàdati personalidati sensibili

dati anonimi Presenza in registri pubblici

provenienti da pubblici registri, elenchi, atti o documenti conoscibili da chiunque.

Aggregazione e generalizzazione elementari statistici ovverometadati e schemi di dati

14

Classificazione delle diverse tipologie di DP- 2

Grado di elaborazionedati grezzidati di basedati arricchiti (o elaborati)

Utilita’ per i soggetti interessati ad accedere al datodati essenzialidati non essenziali

Area di conoscibilita’ a conoscibilita’ limitatageneralmente conoscibili

15

Dati essenziali

• Dati essenziali sono i dati pubblici dei quali i cittadini, le imprese e altri operatori privati devono poter disporre per esercitare i propri diritti.

• I dati essenziali possono essere sia – anonimi, come le norme e molti dati statistici,

Dati generalmente conoscibili, Sia – personali (la maggior parte dei dati

amministrativi); per questi ultimi è necessario mettere a punto regole che ne assicurino la protezione senza ostacolarne la conoscibilità da parte degli aventi diritto Dati a conoscibilita’ limitata

16

Public data available in UK - 1

• legislation - both primary and secondary • explanatory notes on legislation• Bills of Parliament• Statutory Codes of Practice (eg the Highway

Code)• annual reports and accounts• policy circulars• papers printed by the Command of Parliament• court judgments• tribunal reports• proceedings of Parliament• directories (Civil Service Year Book)

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Public data available in UK - 2

• historical information (including photographs and official histories)

• guides (ie How to Pass Your Driving Test, Guide to Public Records)

• statistical data about social and economic issues• information which is available on public registers (eg

birth, death and marriage certificates)• forms• leaflets, brochures and newsletters• manuals of procedure (eg manuals relating to the

application of VAT)• mapping data and products• scientific papers and articles• medical classifications• ministerial papers and speeches

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Tipologie di dati essenziali - 1

• leggi e regolamenti vigenti;• i dati statistici nazionali più importanti o

necessari per le decisioni individuali o collettive;

• i dati personali in possesso dei soggetti pubblici e che riguardano il richiedente;

• le indicazioni necessarie ad usufruire dei servizi erogati da soggetti pubblici e a verificare lo stato dell'iter amministrativo (portali e sportelli di accesso unificati ai servizi, organigrammi, indirizzi postali, numeri di telefono, eccetera).

19

Tipologie di dati essenziali – 2

(Rapporto Mandelkern)• Dati giuridici (atti normativi, la

giurisprudenza)• Dati statistici• Dati geografici• Dati ambientali• Dati meteorologici• Dati economici e finanziari• Registri

20

Due modelli per la conoscibilita’

• Modello Freedom Of Information Act (USA): – Accesso deve essere garantito– E’ prevista una autorità di vigilanza (Information

Commissioner) sul comportamento delle amministrazioni nel garantire il diritto di accesso

• Modello “servizi informativi” – Diffusione deve essere garantita– profilo di indirizzo politico:

• configurazione e la estensione dei servizi informativi. – profilo che sembra preferibile sia sottratto all’indirizzo

politico:• concreta identificazione dei dati essenziali, • la certificazione della loro qualità di dati pubblici e • la vigilanza sulla correttezza nell’erogazione dei servizi

informativi e sulla adeguatezza della loro dimensione rispetto alle necessità informative.

21

Regole di qualita’ per i dati pubblici

• Sicurezza• Usabilita’/Accessibilita’ - facilità con cui un

soggetto interessato a conoscere il dato riesce ad accedervi con le tecnologie disponibili e a partire dalla propria situazione fisica, psichica e culturale

• Esattezza• Accuratezza• Completezza• Consistenza• Tempestivita’• Pertinenza e non eccedenza

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Tipologie di utenti e loro profili- utente “normale”, caratterizzato da un grado di

cultura complessiva e da una conoscenza di base degli strumenti informatici tali da far ritenere che lo sforzo necessario per aumentare la usabilità, sul versante sia delle tecnologie sia della formazione e addestramento, sia limitato;

utente con divario culturale, caratterizzato da limitazioni nella cultura, nel linguaggio, nella capacità di utilizzo delle tecnologie dell'informazione, anche impedirebbero l’accesso a molte tipologie di informazioni rese fruibili a soggetti "normali" e che rendono perciò necessario l’utilizzo di tecnologie ad alto grado di usabilità per permettere l’effettivo accesso;

utente disabile, caratterizzato da limitazioni fisiche o psichiche che rendono indispensabile l’utilizzo di specifiche tecnologie assistive le quali gli permettono di accedere al dato.

23

Communication of the EU commission

Lisbona e Feira, 2002

• By the end of 2000 provide access to essential public data:– Legal – Administrative – Environmental– Cultural – Real time traffic conditions and

congestion

24

Decreto legislativo per lo sviluppo e l’utilizzazione dei programmi informatici

da parte delle pubbliche amministrazioni, 2003

• La PA deve garantire che i dati ed i documenti debbano essere resi disponibili e memorizzati attraverso almeno un formato aperto

25

2. Dati pubblici e relazioni G2G tra amministrazioni

PubblicoFlussi di backoffice

26

Il back office G2G

• Legge 340/2000 art. 25 comma 2Le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993 hanno accesso gratuito ai dati contenuti in pubblici registri, elenchi, atti o documenti da chiunque conoscibili

27

Attuazioni - realizzazioni

Iniziative attuative e realizzazioni

Italia Poche

Europa Molte

28

Cosa e’ stato fatto in Italia? Concentriamo l’attenzione su tre iniziative

• Diffusione – Dati essenziali a conoscibilita’ generale

• Dati giuridici: Progetto Norme in Rete e “ex 107”

– Dati a conoscibilita’ limitataTrasparenza sullo stato delle pratiche:Progetto protocollo e trasparenza

• Back officeStudio CSI Piemonte Assinform e progetti

successivi

29

Il progetto Norme in rete e la sua evoluzione

• Norme in Rete (1999, 3Ml€)• Programma per la informatizzazione

della normativa vigente – PCM,Camera, Senato, MIT (cosiddetto ex art.107/388 del 2000) (2003, 12.5 Ml €)

• Norme in Rete Regioni (Comitato dei Ministri SI, 2004, 4.2 Ml €)

30

Norme in Rete: Vision

• Obiettivo: favorire l’accesso alla legislazione “disponibile” (storica o vigente)

• Vision: costruire strumenti e metodologie per integrare le iniziativi di diffusione della normativa nel rispetto della loro autonomia

• Vision2: Condividere esperienze e strumenti (servizi applicativi/ capitolati/ regole tecniche)

• Modello “Internet” Peer to Peer

31

Centralizzazione (80s)

€

Corte di Cassazione Gazzetta Ufficiale

Editori

€ €

32

Paradosso del Poligrafico

• Costava piu’ la informazione elettronica di quella cartacea

33

Costo delle transazioni bancarie

$5,00

$3,40

$0,30$0,10 $0,01

$0,00

$1,00

$2,00

$3,00

$4,00

$5,00

$6,00

Visit toClient

Client goesto Teller

Client goesto ATM

Banking byPhone

InternetBanking

$ C

ost

per

tran

sacti

on

Fonte: Belltech - “America Economia”, Nov. 19, 1998, p. 209

34

Costo di consultazione della GU 2000

Fonte: elaborazione da dati IPZS - Il Sole-24 Ore, nov. 2000

L. 30

L. 3.200

L. 0

L. 500

L. 1.000

L. 1.500

L. 2.000

L. 2.500

L. 3.000

L. 3.500

L. 4.000

Edizione su carta Edizione telematica

Co

sto

in L

. per

pag

ina

35

Normeinrete I

PA centraleCorti superiori

e Autorità PA Locale

Normeinrete

36

Norme in Rete

normativa statale

primaria circolari

e decretipareri e pronunce

leggi regionali

CED Corte Cassazione

MinisteriCorti superiori

Autorità Regioni

Normeinrete IIProspettiva

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Stategia di attuazione• Portale specializzato;• Definizione di standard per consentire

interoperabilità;• Registri centrali (catalogo, metadati, registri

“anagrafici” delle istituzioni);• Porte applicative presso ogni fornitore di dati, che

permettono il dialogo tra i sistemi interni e il sistema NIR

• Sviluppo di software opensource per la gestione del ciclo di vita dei provvedimenti e la pubblicazione;

• Formazione e condivisione di esperienze tra PA

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Risultati • www.normeinrete.it:

– > 50 PA partecipanti– > 160.000 documenti indicizzati– > 100.000 sessioni di ricerca al mese

• standard emanati da AIPA– DTD per la rappresentazione in XML delle leggi – URN (Uniform Resource Name) per tutti i

documenti giuridici

• Editor e strumenti software distribuiti alle PA

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Problema irrisolto

• Resta valore aggiunto (e dunque non considerato come dato essenziale) il testo vigente

• In una contesto legislativo in cui non e’ ammessa l’ignoranza della legge

• E’ essenziale garantire la qualita’

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Informatizzazione della normativa

vigente Contenuto del programma

• compilazione dei testi vigenti delle leggi statali, risultanti dalle modifiche e abrogazioni espresse, e loro classificazione;

• realizzazione di appositi portali e siti Internet, corredati da idonei motori di ricerca per la messa a disposizione gratuita dei testi normativi;

• studio ed applicazione di strumenti e procedure di ricerca raffinata della normativa vigente, nonchè di sistemi avanzati di trattamento informatico, di marcatura e di classificazione degli atti normativi, anche ai fini dell'istruttoria dell'attività di riordino normativo;

41

Modalità di attuazione• Indirizzi: Comitato Guida (segretari generali di

Camera, Senato e Presidenza del Consiglio) e Gruppo di Lavoro di supporto

• Esecuzione : Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi PdC e Ministro per l’Innovazione e le tecnologie

• Le attività incluse nel programma sono definite in coordinamento con le iniziative già avviate ,… in particolare dalla Corte costituzionale, Corte suprema di cassazione, Magistratura amministrativa e contabile, Ministero della giustizia, Istituto Poligrafico e Zecca della Stato, AIPA, regioni e province autonome.

42

La trasparenza dei processi amministrativi

43

Trasparenza verso il cittadino, l’impresa, le amministrazioni

A E

F

G

H

Amministrazione o Area organizzativa B

A E H

Amministrazione o Area organizzativa

C

A

B

C

D

E

F

G

H

Amministrazione o Area organizzativa A

Che fine ha fatto la mia

pratica?

44

Workflow

GESTIONE DOCUMENTALE

Archiviazione

PROCEDIMENTIe PROCESSI

Trasparenza

Fascicolo

Componenti funzionali di un sistema di protocollo e trasparenza

Nucleo MinimoObbligo entro 1.1.2004

45

Cosa e’ la trasparenza

• Concreto diritto del cittadino e/o impresa di conoscere (attraverso diversi canali, tra cui internet) lo stato delle attività amministrative che li riguardano e avere la garanzia che tali attività siano condotte nel rispetto di regole di priorità e massimo impegno.

46

Dunque

• A che punto e’ la soddisfazione della mia esigenza? ------ Stato

• Quanto tempo manca? -------- Tempo

• Sono stato trattato come gli altri? -Correttezza

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I 10 obiettivi di legislatura

• La trasparenza e’ citata tra i dieci obiettivi che le amministrazioni devono raggiungere entro il 2005

• 2/3 degli uffici della Pubblica Amministrazione con accesso on-line all’iter delle pratiche da parte dei cittadini

48

Direttiva sulla trasparenza dell’azione amm.

e gestione elettronica dei flussi documentali

• comunicare al Centro Tecnico il nome di un referente

• individuare i servizi di propria competenza erogati ai cittadini e alle imprese sia con modalità tradizionali che in rete;

• pianificare, secondo criteri di priorità, l'attuazione della trasparenza dell'azione amministrativa, tramite la predisposizione di progetti

• migliorare la comunicazione tra gli uffici e gli URP

• compilare, per ogni progetto una scheda informativa, secondo uno schema standard

49

Ma ….

• Costo del progetto protocollo 1Mld €• Budget disponibile 300 Mln €• Solo il 30% delle PAC PAL

raggiungeranno l’obiettivo del nucleo minimo il 1.1.2004

• La trasparenza suscita resistenze nelle PA non scalfite dalla direttiva (che si applica solo alla PAC)

50

Le iniziative europee

• Il gruppo del Lussemburgo e descrizione della esperienza danese

• Vedi Allegato

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Progetto Aipa 2002 (mai partito)

1. Individuazione puntuale dei dati pubblici essenziali, con l’obbligo per le Amministrazioni di renderli accessibili entro un determinato periodo temporale attraverso Internet;

2. Per i dati pubblici generalmente conoscibili, disponibili solo in forma cartacea, pubblicazione su Internet, entro un determinato periodo temporale, dei cataloghi dei dati disponibili e delle modalità e livelli di servizio con cui è possibile accedere ai dati.

3. Per i dati pubblici a conoscibilità limitata, la individuazione delle tipologie da rendere accessibili via internet, con la definizione delle modalità di identificazione del richiedente e della autorizzazione all’accesso, e, per quelli disponibili solo in forma cartacea, la pubblicazione, entro un determinato periodo temporale, dei cataloghi.

4. Definizione di un insieme minimo di metainformazioni da associare a ciascuna tipologia di dati ovvero a ciascun documento, e la definizione di regole tecniche per il formato dei cataloghi.

52

E-europe 2005

• Attenzione al back office progetto IDA

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Il back office Lo studio

CSI Piemonte Assinform

54

Modello di scambio G2G tra enti definito nello studio CSI

Assinform

Materie Tipologie

di dati

Ente fornitore Ente fruitore

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Filoni individuati

• Popolazione, inteso non solo come anagrafe dei comuni, ma anche come anagrafe per l’erogazione di nuovi servizi in materia sanitaria e tributaria

• Catasto e dati territoriali, per andare incontro alle esigenze specifiche dei diversi enti territoriali

• Imprese ad attività economiche, in collegamento con i servizi orientati ai temi del lavoro e alla sperimentazione a livello regionale del Sistema Inf. del Lavoro

• Opere pubbliche, per la ricomposizione di una visione unitaria della spesa pubblica ad ogni livello

56

Esempio

57

Il progetto mai partito tra Aipa INPS INAIL AGENTRATE CSI PIEMONTE

• Circa 100 flussi PAC PAC e PAC PAL censiti con – Ente fornitore– Ente fruitore attuale– Enti fruitori potenziali– Flusso scambiato– Modello/Form– Tecnologia attuale di scambio– Supporto– Perioditicita’– Quantita’

58

Iniziative sulla qualita’ dei dati pubblici

Creazione dell’Indice Nazionale delle AnagrafiProgetto Servizi alle imprese tra Inps, Inail,

Sistema Camerale Progetto Aipa – Istat per metodologie e

sperimentazioni su:• Dati toponomastici e di localizzazione di

persone fisiche• Dati di localizzazione delle imprese

59

3. Dati pubblici e rapporto pubblico privato

Pubblico Privato

Cittadini

Mercato

Riduffusione/Re-use

60

Valore economico dei dati pubblici in Europa

Studio europeo del 2000

• Stima 68 Mld €• 1% del prodotto lordo

61

Si possono vendere i dati pubblici?

Direttiva europea in dirittura d’arrivo • Definizione di Riuso: uso da parte di soggetti fisici o

giuridici di dati pubblici per scopi diversi da quelli iniziali e eccedenti procedure amministrative

• Tempo ragionevole• Attraverso formati elettronici quando possibile• Dato elaborato/estratto solo se sforzo

proporzionato• Costo ragionevole e trasparenti• Regole trasparenti• Licenze quando opportune• Non discriminazione• Non esclusivita’• Simmetria verso pubblico e privato

62

Competenze e flussi dei dati pubblici

Pubblico/

PrivatoPubblico/

Privato

Informazione(dato elaborato)

Pubblico/

PrivatoPubblicoDato

Non essenziali

Essenziali

63

Allegato

Danish policies on Access to Data

shj@vtu.dk

64

Danish policies onAccess to Data

Søren HjarupMinistry of Science,

Technology and Innovationshj@vtu.dk

65

Report on Digital Administration

• Potentials from Digital Administration– Efficient Public Administration– Reuse of data

• Digital administration is a organisational challenge

• Focus on Access to data– Juridical issues– Economic issues– Technical issues

• Focus on security– Digital signature & secure intranet

66

Theoretical Public Dataflow

ERP - Enterprise ResourcePlanning System

MPS - Market Place System

EDM - Electronic DocumentManagement System

PDA - Personal DigitalAssistant

e-bus - e-business

Agency(DFNA)

Munici-pality

Data

e-d

ocum

ents

Archiving

Request

Answer

Ministry(MEE)

e-d

ocum

ents

CPR

PropertyRegistry(BBR)

Archives(DSA)

DOIP

e-b

us. d

ata

Supplierof

productse-bus. data ERP

ERP

MPS

EDM

EDM

wwwe-mailPDATV

Phoneetc.

Business

Citizen

EDM

67

Potentials from digitised data

exchange• Eased exchange of data • Reuse of data - based on unique

identifiers– Distributed data collection– Distributed validation– Access to current data

• Better public services– Eased exchange of data and documents between

public institutions– Eased access for private/commercial use of public data

68

Eased exchange of data

• Juridical issues• Economic issues• Technical issues

69

Eased exchange of data

- Juridical -• Juridical issues

– Legislative rights to access data – Protection of personal data

• Procedures for complaining– The Danish Data Protection Agency– Statement by group of Permanent

Secretaries

70

Eased exchange of data

- Economic -• Access at marginal cost price

– Cost of collection– Cost of distribution

• Types of data– Data collected as public task– Qualitatively improved data– “Special data”

71

Eased exchange of data

- Technical -• XML to be used onwards

– Existing exchanges on existing platforms

• Standardisation of metadata– Key datatypes (firstname, lastname etc.)– Key schemas (address, citizen etc. based on

key datatypes)– Data to be standardised in all sectors

• Infostructurebase– Toolbox for standardisation and integration

72

Infostructurebase• Repository

– datatypes– schemas

• Infosite– web-access

• Toolset– collaboration

• UDDI– yellow pages for webservices

ISB

XMLXML

E.g. SOAP

73

What public information is available and

requests?

Public PrivateData units High HighCase Documents High LowLegislation High HighReports Low Medium

74

How do re-users find information?

• Public websites• Searches • All XML-based data and

webservices exposed in Infostructurebase

75

How is information obtained?

• Information exchanged in existing formats

• XML data described in the Infostructurebase

• Technical description of XML data and webservices

• XML data and webservices exchanged directly between institutions