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La financiación privada de carreteras. Un panorama de la situación mundial y

una aproximación al caso de Chile

Chapter · August 2000

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Roberto Pereira-Moreira

University of Vigo

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1) Introducción : un panorama de la literatura económica sobre la financiación de infraestructuras viarias.

La cuestión de la financiación de las carreteras no es un tema nuevo en la literatura econó­mica. En el s. XVIII Adam Smith ( 1776) plantea ya el problema. En el s. XIX Jules Dupuit ( 1849) también aborda el problema de los peajes. Desde entonces numerosos autores co­nocidos se han ido interesando por el tema. En los últimos años ha habido un interés cre­ciente por el tema que se ha plasmado en algunas contribuciones tanto de artículos como libros: JTEP( 1991 ). HMSO ( 1993), Gomez-lbañez y Meyer ( 1993), World Bank ( 1994), Heggie ( 1995), Roth ( 1996), Nakagawa y Matsunaka ( 1997), Klein et al ( 1998), Bonnafous ( 1999), Tirole ( 1999). En la literatura española podemos mencionar a Izquierdo ( 1997) y a De Rus et al (2000) .

Un hecho importante es que el tráfico y los peajes pueden no ser suficientes para cubrir todos los costes , incluyendo la construcción y el mantenimiento . Esto suele ocurrir en pai­ses en desarrollo donde los niveles de tráfico son bajos , o donde los costes de construc­ción son altos. Podemos ver una regla simple para la financiación de carreteras en Francia ( basada en algunos supuestos ).

Tráfico necesario para tener un cuentas equilibradas :

E E E uilibrio mínimo cubrir los Hipótesis:

*costes de construcción *préstamos * ea·e

15000-25000 veh/día 3500 v/d 1500 v/d

25 Millones Francos/km 10%, 20 años

0,40 Francos/km

Fuente: Fayard,Alain. The East-West Euro pean Road Conference , Varsovie, 22-24 September, 1993. To// Financing, Risk Financing, How to fit the needs without dogmas: The French experience

2) Un panorama de la situación mundial de la participación privada en relación al total de la red de carreteras.

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1) Introducción : un panorama de la literatura económica sobre la financiación de infraestructuras viarias.

La cuestión de la financiación de las carreteras no es un tema nuevo en la literatura econó­mica. En el s. XVIII Adam Smith ( 1776) plantea ya el problema. En el s. XIX Jules Dupuit ( 1849) también aborda el problema de los peajes. Desde entonces numerosos autores co­nocidos se han ido interesando por el tema. En los últimos años ha habido un interés cre­ciente por el tema que se ha plasmado en algunas contribuciones tanto de artículos como libros: JTEP( 199 1 ), HMSO ( 1993), Gomez-lbañez y Meyer ( 1993), World Bank ( 1994), Heggie (1995), Rot h (1996), Nakagawa y Matsunaka (1997), Klein et al (1998), Bonnafous (1999), Tirole ( 1999). En la literatura española podemos mencionar a Izquierdo ( 1997) y a De Rus et al (2000).

Un hecho importante es que el tráfico y los peajes pueden no ser suficientes para cubrir todos los costes , incluyendo la construcción y el mantenimiento . Esto suele ocurrir en pai­ses en desarrollo donde los niveles de tráfico son bajos , o donde los costes de construc­ción son altos. Podemos ver una regla simple para la financiación de carreteras en Francia ( basada en algunos supuestos ).

Tráfico necesario para tener un cuentas equilibradas :

E E

Hipótesis: *costes de construcción *préstamos * ea·e

15000-25000 veh/día 3500 v/d 1500 v/d

25 Millones Francos/km 10%, 20 años

0,40 Francos/km

Fuente: Fayard,Alain.The East-West European Road Conference,Varsovie, 22-24 September, 1993. To// Financing, Risk Financing, How to flt the needs without dogmas: The French experience

l) Un panorama de la situación mundial de la participación privada en relación al total de la red de carreteras.

La financiación privada de carreteras es un hecho que se da en numerosos países, y su im­portancia va en aumento debido a las mayores restricciones presupuestarias a las que se enfrentan los gobiernos. Así cada vez más países han emprendido proyectos viarios con fi-

:iación privada. Los argumentos sobre el sistema BOT (build-operate-and-transfer) son 1erosos, véase por ejemplo EFG ( 1996) y EFG ( 1999).

rreteras de ea· e otras carreteras en una selección de aises. Datos en Km

ís Red total de Red total de Red con Carreteras de

~entina

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onesia

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asia

KicO

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andia

>inas

sil

na

ombia

ng Kong no Unido

carreteras

216,000

343,200

966,000

158,600

260,000

314,360

1,144,360

77,000

94,000

303,262

525,000

64,600

160,000

1,980,000

1,180,000

107,000

1,760

372,000

6,420,000

autopistas peaje

10,400 9,800

7,194 2,255

14,886 6,305

435 57

530 530

6,444 5,550

15,079 9,219

1,880 1,880

1,702 1,127

5,683 5,683

1,440 825

N/d 300

N/d 140

N/d 856

N/d 4,735

N/d 1,330

N/d 68

N/d 8

N/d 7,363 entes: World Bank, Tell Roads and Concessions).

peaje como % de la red total

4.54%

0.66%

0.65%

0.04%

0.20%

1.77%

0.81%

2.44%

1.20%

1.87%

0.16%

0.46%

0.09%

0.04%

0.40%

1.24%

3.85%

0.00%

0.11%

Carreteras de peaje como % de las auto istas

94%

31%

42%

13%

100%

86%

61%

100%

66%

100%

57%

n/d

n/d

n/d

n/d

n/d

n/d

n/d

n/d

lna revisión del problema de las concesiones de infraestructuras chilenas.

e los años 1996 y 2000 el Ministerio de Obras Públicas chileno planeaba licitar conce­es interurbanas por más 2.400 millones de US$. Un buen mecanismo de licitaciones fa­!Ce a las firmas más eficientes, mientras que un mecanismo defectuoso tenderá ª selec­iar firmas que quebrarán o renegociarán sus contratos de concesión, ocasionando uicio a los usuarios.

En este trabajo se presenta un marco conceptual que permite analizar las virtudes y limita­ciones de los mecanismos para licitar carreter.as. Este marco incorpora las asimetrías de in­formación y los riesgos inherentes del negocio vial. Engel, Fisher y Galetovich, ( 1996) lo uti­lizan para exponer las deficiencias del mecanismo actual y para argumentar que el mecanismo propuesto en su estudio es claramente superior. Según estimaciones conserva­doras de adoptarse este nuevo mecanismo los usuarios ahorrarían alrededor de US$ 800 millones en peajes en las carreteras interurbanas que serán licitadas esos años.

En Chile era evidente que existía un grave déficit de infraestructura vial en el país. Debido a la carencia de recursos para llevar a cabo las inversiones, el Gobierno decidió otorgan en concesión las principales carreteras . EFG ( 1997) presentan un marco conceptual que incor­pora asimetrías de información, las diversas fuentes de riesgo y la economía política de las posibles renegociaciones. De acuerdo con este enfoque, que permite analizar las virtudes y limitaciones de diversos mecanismos de licitación de carreteras, se exponen las deficiencias del mecanismo actual y se propone, alternativamente, un mecanismo de licitación de carre­teras más conveniente.

El actual mecanismo de licitación.

La principal característica del mecanismo que se usa actualmente estriba en que la duración de la concesión se conoce con anticipación. En algunas licitaciones, el Estado fija el tiempo que dura la concesión, y se lo adjudica la firma que ofrece cobrar el menor peaje por cons­truir, operar y mantener la carretera. En otros casos, el Estado fija un peaje mínimo; si más de una firma ofrece este peaje, el ganador se determina según el menor plazo de concesión solicitado. Para que el concesionario recupere su inversión y los peajes sean razonables, las concesiones suelen otorgarse por períodos largos (típicamente 20 años). Ambos métodos son ingeniosos, pues la competencia por obtener la concesión reduce las rentas monopóli­cas del concesionario.Ante la imposibilidad de competir en la carretera, el mecanismo indu­ce a los licitantes a competir por la carretera.

Sin embargo, las licitaciones de plazo fijo tienen varios defectos. El primero: es imposible confiar en una predicción del tráfico a 20 años plazo. Además, como el plazo de la conce­sión es fijo, es probable que la mejor oferta la haga aquel licitante que (en forma equivoca­da) sea más optimista al estimar la demanda futura por la ruta ("maldición del ganador"). Bajo el mecanismo actual de concesiones, el negocio es sumamente arriesgado; tanto así que fue necesario que el Estado redujera el riesgo otorgando "garantías mínimas de tráfico" para que las firmas pudieran encontrar financiamiento para los proyectos. Como contrapar­tida, el Estado exige que el concesionario comparta su rentabilidad cuando ésta sea muy alta. Esto causa un nuevo problema, ya que el Estado debe averiguar los costos del conce­sionario para determinar su rentabilidad. Es bien sabido que contratos que requieren entre­gar información de costos suelen ser poco convenientes para la parte desinformada, en este caso el regulador y los usuarios. En segundo lugar, bajo el mecanismo actual es difícil modifi­car el contrato, lo que es necesario, por ejemplo, cuando el aumento del tránsito demanda ~~s pistas antes del término de la concesión. Si el concesionario considera que la modifica­c_i~n del contrato lo perjudica, ¿en cuánto debería compensarlo el Estado para poner fin an­ticipado a la concesión?. Por último, una licitación basada en el peaje mínimo dará lugar a pe-

J'll:J .x.x.111 ::>em ana ae 1a. "-drreLer d. ru11c111...10J / .......... , .. _ ... ___ - --

ajes bajos en tramos de mucho tránsito creando congestión. Por contraste, los peajes serán muy altos en las zonas con menor población.

Un nuevo mecanismo. El menor valor presente de los ingresos (MVPI).

Motivados por lo anterior, EFG ( 1998) proponen una nueva forma de licitar carreteras que, manteniendo las virtudes del mecanismo actual, reduce significativamente sus defectos. En la modalidad de licitación que se propone, el regulador fija al concesionario el peaje máximo por cobrar y se adjudicará la concesión a aquella empresa que solicita el me:>or valor pre­sente de ingresos por peajes. El mecanismo propuesto tiene varias ventajas sobre el actual. En primer Jugar, reduce el impacto negativo de una mala estimación del tráfico pues la con­cesión se acorta o alarga si la demanda por la ruta es mayor o menor que la pronosticada. Esto reduce la necesidad de una garantía del Estado. Al no saber cuánto durará la conce­sión, los usuarios asumen un poco más de riesgo. Sin embargo, el valor presente de los pea­jes que pagan con este método es considerablemente menor que aquel que pagan bajo la modalidad actual. Para valores típicos de la incertidumbre respecto de flujos de vehículos y del coeficiente de aversión al riesgo de las firmas, el valor presente de los menores pagos de los usuarios es alrededor del 33% del costo de la inversión. Tomando en cuenta que se esperaba invertir alrededor de 2.400 millones de dólares en las carreteras interurbanas :oncedidas en el período mencionado, esto se traduciría en un ahorro de 800 millones de ~ólares para los usuarios. La segunda ventaja del mecanismo propuesto es que resulta me-1os probable que se tenga que renegociar el contrato. Las firmas dispuestas a ofrecer los nejores términos en la licitación a menudo esperan renegociar el contrato una vez ganada a concesión. En tal caso no gana la empresa más eficiente sino aquella con mayor capacidad >ara renegociar en forma ventajosa en caso de un escenario adverso. Las renegociaciones on costosas para el Estado, porque ocurren en el marco de una relación bilateral que no ;arantiza la transparencia de la licitación original. El sistema propuesto desincentiva las ofer­as que son artificialmente bajas, pues en el caso de una renegociación el Estado puede ifrecer pagarle al concesionario el remanente del valor presente del ingreso solicitado al rincipio. Al evitar situaciones que llevan a renegociar el contrato original , el mecanismo repuesto no sólo beneficia al Estado, sino que también favorece a aquellas empresas que, endo más eficientes en gestionar carreteras, no tienen el poder ni la habilidad o disposi­ón para renegociar de modo ventajoso. En tercer lugar, las licitaciones por valor presente e los ingresos son flexibles, ya que permiten modificar los contratos en forma justa. Por emplo, si el regulador decide que es necesaria una ampliación del camino, puede compen-1r al concesionario con el remanente de la suma solicitada y relicitar la concesión bajo las Jevas condiciones. En cuarto lugar, en todos los tramos de carretera se pueden cobrar los ismos peajes, dado que el regulador los elige. En aquellos tramos con mayor tráfico las mcesiones terminarán antes.

ia posible crítica a la modalidad de licitación por valor presente de los ingresos es que au­enta los costos financieros, porque la duración de la concesión es variable. Como se ha ~ncionado antes, este método disminuye en forma significativa la probabilidad de quiebra, que hace financieramente más atractivo el proyecto.Además, existen instr umentos finan­?ros de plazo variable en otros países. Éstos no son costosos ni difíciles de diseñar. Una runda crítica al mecanismo propuesto es que limita la rentabilidad máxima que recibe el

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concesionario, al acortar la duración de la concesión cuando el negocio resulta se bueno. Es efectivo que las rentabilidades muy altas son menos probables con este m1 mo; sin embargo, esto va acompañado de una reducción de los riesgos de grandes pÉ y quiebra, puesto que cuando el negocio no es bueno, el plazo de la concesión se alar temáticamente. Por último en EFG (2000) podemos ver un informe reciente de lo oc realmente en Chile.

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