Documento de trabajo proyecto general

Nuevo Marco Tarifario para los servicios públicos de Acueducto y Alcantarillado

Segmentación

Julio de 2014

REGG-FOR07

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CONTENIDO

INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................................................3 1. OBJETIVO ........................................................................................................................................................3 2. JUSTIFICACIÓN ...............................................................................................................................................4 3. CRITERIOS ADOPTADOS ..............................................................................................................................4 4. EFECTOS PRÁCTICOS DE LA SEGMENTACIÓN .........................................................................................5 a. Definición de metas de los estándares de servicio y de eficiencia: .................................................................5 b. Tasa de descuento aplicable a los servicios de acueducto y alcantarillado ....................................................5 c. Costos administrativos eficientes estándar por suscriptor mensual (CAU*) ....................................................5 d. Costos operativos eficientes estándar por suscriptor mensual (COU*) ...........................................................6 e. Factor de recuperación del Capital ...................................................................................................................6 f. De la definición de descuentos asociados a la calidad del servicio .................................................................6 g. Progresividad en la aplicación de las tarifas ....................................................................................................6

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INTRODUCCIÓN La capacidad institucional y operativa, así como el potencial aprovechamiento de las economías de escala en los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, guardan relación directa con el número de suscriptores que atiende una misma persona prestadora, pues en términos generales sus posibilidades se incrementan en la medida que exista mayor densidad poblacional en su área de prestación. Por tal razón, el esquema de segmentación para la aplicación del nuevo marco tarifario en estos servicios define una frontera entre personas prestadoras, que permite aplicar decisiones regulatorias diferenciadas entre ellas en función del tamaño de mercado atendido. En ese mismo sentido, diferentes documentos sectoriales llaman la atención acerca de los altos niveles de dispersión en la prestación de estos servicios en Colombia, al respecto, entre otros, un artículo desarrollado en el marco de esta Comisión evidencia que: “Una de las principales características del sector de acueducto y alcantarillado en Colombia es el alto nivel de atomización de la prestación del servicio. Este nivel de atomización es el resultado de los procesos de descentralización de fines de los ochenta y los cambios implementados en la década de los noventa. Este cambio originó modificaciones en el esquema de prestación, pasando de un sistema centralizado a un esquema municipal numeroso y bastante heterogéneo, impidiendo que se generen condiciones suficientes para el aprovechamiento de economías de escala y alcance, en desmedro del bienestar de la sociedad... … bajo la teoría de economías de escala, se puede obtener lo siguiente:

• Aprovechar las mejoras en eficiencia, tanto asignativa como productiva, derivadas del aprovechamiento de economías de escala y alcance.

• Distribuir las ganancias en eficiencia entre los usuarios y los prestadores del servicio. De esta forma, la consolidación de la estructura industrial del sector es una clara necesidad para mejorar la eficiencia en la prestación del servicio...”

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Por lo anterior, la segmentación definida es determinante en el nuevo marco tarifario para el desarrollo empresarial del sector, y en ese sentido la frontera para la aplicación de una regulación diferenciada entre personas prestadoras en el territorio colombiano se establece con base en indicadores asociados a la fortaleza institucional de su entorno y a su capacidad operativa, así como a la gestión y el reporte de información y al tamaño de mercado por atender.

1. OBJETIVO El presente documento establece el límite de la segmentación de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado a aplicar en el nuevo marco tarifario para estos servicios. El objetivo último de lo aquí establecido es dar una señal de diferenciación relacionada a la capacidad operativa de las personas prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado, así como a la capacidad institucional del entorno en el que éstas operan, partiendo de la premisa de que en un mercado mayor, un prestador de estos servicios públicos tiene mayores posibilidades de aprovechar economías de escala, y por esa vía lograr resultados costo-eficientes. Por lo anterior, la segmentación busca contrastar personas prestadoras comparables en términos de sus posibilidades de avanzar hacía resultados eficientes en materia de prestación de los servicios.

1 Artículo: “Análisis de Economías de Escala y Alcance en los Servicios de Acueducto y Alcantarillado”, Daniel Revollo Fernández y

Giovanna Londoño, Revista de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico No. 14, Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

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2. JUSTIFICACIÓN La segmentación incluida en el presente documento permite reducir la atomización de la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado al introducir criterios de eficiencia comparable en el segmento de prestadores con mayor número de suscriptores por atender, pues en la medida que la densidad poblacional en su área de prestación del servicio permita explotar las economías de escala, la comparación de empresas al interior de un segmento los obliga a acogerse a los esquemas de prestación que lleven a lograr resultados eficientes. En este sentido la segmentación permite confrontar prestadores comparables entre sí. Igualmente, la importancia de comparar con igual rasero a prestadores que atienden mercados de tamaños comparables está asociada a que, tanto el entorno institucional, como su capacidad operativa, son factores transversales que afectan directamente las posibilidades de los prestadores para alcanzar los estándares de eficiencia requeridos. De otra parte, la segmentación permite racionalizar los costos de transacción relacionados con los esfuerzos regulatorios y de vigilancia y control, y permite establecer estrategias diferenciadas en cada uno de los segmentos, para así alcanzar mayores niveles de eficiencia y efectividad en términos del cumplimiento de los objetivos trazados por el regulador.

3. CRITERIOS ADOPTADOS En desarrollo de lo expuesto, se reconoce una mayor responsabilidad en los prestadores con un mayor número de suscriptores, al tiempo que registra un mayor desarrollo operativo e institucional en los mercados atendidos por éstos. Por ello, para establecer el límite de la segmentación se establecen 2 criterios principales; en primer lugar se busca que el segmento de mayor exigencia (Segmento 1) incluya el mayor número de suscriptores posibles, incluyendo a los prestadores que atienden a la mayoría de la población del país que se encuentra concentrada en los principales centros urbanos, y adicionalmente se incluyen consideraciones de eficiencia regulatoria y de control, que permitan incentivar el adecuado desempeño de los prestadores por tamaño de mercado. Para ello se realizó un análisis del acumulado de los suscriptores (asumiendo 4,03 habitantes por suscriptor para el año 2005) para todos los municipios del país, que para el efecto se asimila al tamaño de mercado, con base en la información del Censo 2005 del DANE. El siguiente gráfico muestra los suscriptores acumulados de los mercados ordenados por número de habitantes de mayor a menor. El eje horizontal representa el número de mercados que se agregan.

Gráfica No. 1. Suscriptores acumulados

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Se observa en la gráfica un primer punto en el que la pendiente cambia significativamente alrededor de 5.7 millones de suscriptores, los cuales se ubican en los 23 mercados con mayor población del país. De manera seguida se observa un segundo momento en el que la pendiente de la función acumulativa experimenta una gran desaceleración y se convierte casi en constante; esto ocurre aproximadamente a los 10.3 millones de suscriptores. Finalmente se observa un tercer segmento con mínimas variaciones que incluye los 1.7 millones de suscriptores restantes. Considerando lo anterior, las personas prestadoras estarán segmentadas de acuerdo al total de suscriptores en el mercado que atienden, de la siguiente manera:

1. Primer segmento. Personas prestadoras que atienden más de 100.000 suscriptores en el área urbana, y adicionalmente aquellas que atiendan más del 10% de los suscriptores del área urbana de ciudades capitales con desarrollo institucional comparable al de aquellas con más de 100.000 suscriptores.

2. Segundo segmento. Personas prestadoras que atienden a un número de suscriptores entre 5.001 y 100.000 en áreas urbanas con excepción de las personas prestadoras incluidas en el primer segmento.

En cualquier caso los prestadores podrán aplicar la metodología que les corresponde según el número de suscriptores totales que atienden conforme a lo establecido previamente, o aplicar la metodología correspondiente al segmento inmediatamente superior.

4. EFECTOS PRÁCTICOS DE LA SEGMENTACIÓN De acuerdo a lo establecido en el Nuevo Marco Tarifario de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, los efectos prácticos de pertenecer al primer o segundo segmento son los siguientes.

a. Definición de metas de los estándares de servicio y de eficiencia:

Las personas prestadoras del primer segmento tendrán 5 años a partir de la entrada en vigencia del nuevo marco tarifario para alcanzar las metas establecidas en los estándares de servicio de cobertura y continuidad para los servicios de acueducto y alcantarillado, mientras las personas prestadoras que atiendan municipios del segundo segmento tendrán 7 años para alcanzar dichas metas a partir de dicha fecha.

Las personas prestadoras del primer segmento tendrán 5 años a partir de la entrada en vigencia del nuevo marco tarifario para cubrir el 100% de la diferencia entre su situación real y la meta en materia de nuevos suscriptores de acueducto y alcantarillado en su Área de Prestación de Servicio, mientras aquellos que atiendan municipios del segmento 2 tendrán 7 años a partir de dicha fecha.

b. Tasa de descuento aplicable a los servicios de acueducto y alcantarillado El siguiente cuadro expresa la tasa de descuento que deberá aplicar una persona prestadora en función del componente del costo al que se asocie y del segmento al que pertenezca:

Cuadro 2. Tasa de descuento en función del segmento y el costo

Municipio CMI (WACC)

CMO & CMA (Capital de trabajo)

Anual

Segmento 1 12,28% 2,61%

Segmento 2 12,76% 2,43%

c. Costos administrativos eficientes estándar por suscriptor mensual (CAU*)

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Para determinar los costos administrativos eficientes estándar de las personas prestadoras del primer segmento, se considera el puntaje de eficiencia en costos administrativos resultante de la aplicación del modelo de eficiencia comparativa con la metodología de Análisis de la Envolvente de Datos (DEA) y el porcentaje de particularidades no captadas en el modelo DEA.

Los costos administrativos eficientes estándar por suscriptor mensual del segundo segmento para cada servicio se establecen conforme a estimaciones realizadas por la UAE-CRA así:

Costos administrativos eficientes estándar por suscriptor mensual para el segundo segmento (pesos

de diciembre de 2013)

$4.247 suscriptor/mes

$2.433 suscriptor/mes

d. Costos operativos eficientes estándar por suscriptor mensual (COU*)

Para determinar los costos operativos eficientes estándar de las personas prestadoras del primer segmento se considera el puntaje de eficiencia en costos operativos comparables resultante de la aplicación del modelo de eficiencia comparativa con la metodología de Análisis de la Envolvente de Datos (DEA) y el porcentaje de particularidades no captadas en el modelo DEA.

Los costos operativos eficientes estándar por suscriptor mensual del segundo segmento para cada servicio se establecen conforme a estimaciones realizadas por la UAE-CRA así:

Costos administrativos eficientes estándar por suscriptor mensual para el segundo segmento (pesos de diciembre de

2013)

$10.278 suscriptor/mes

$4.435 suscriptor/mes

e. Factor de recuperación del Capital

Tanto en el caso de los Costos Administrativos, como en el de los Operativos, los prestadores deberán incluir la remuneración de los activos administrativos y operativos de su propiedad. Dicha remuneración se calcula a partir del Factor de recuperación del capital, el cual corresponde a:

Primer segmento: 27,93%

Segundo segmento: 28,27%

f. De la definición de descuentos asociados a la calidad del servicio

La entrada en vigencia de los descuentos asociados a la continuidad del servicio de acueducto dependerá de la segmentación. Para el primer segmento entrarán en vigencia a partir del inicio del segundo año calendario de aplicación de la propuesta del marco tarifario, mientras que para el segundo segmento dichos descuentos entrarán en vigencia a partir del inicio del tercer año calendario.

g. Progresividad en la aplicación de las tarifas

Las personas prestadoras del segundo segmento podrán aplicar las tarifas resultantes de la nueva metodología de manera progresiva, mediante un plan mensual cuyo plazo no supere dos años contados desde el 1 de julio de 2015 en los casos en que las mismas sean superiores a las que tienen actualmente.