LA LEY FEDERAL DE

CINEMATOGRAFÍA A 13 AÑOS DE SU

REFORMA

Israel Tonatiuh Lay Arellano 1

1Doctor en ciencias sociales por la Universidad de Guadalajara, autor del libro “Análisis del proceso de la Iniciativa de ley de la industria cinematográfica de 1998” (2005). Actualmente profesor invitado del Centro de Estudios de las Ciencias de la Comunicación de la Facultad de Ciencias políticas y Sociales de la UNAM.

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Es conocido por todos que la producción fílmica nacional comenzó a decaer en calidad en

la década de los ochenta. Si bien se seguía produciendo una cantidad importante de

películas al año, su calidad generó el alejamiento del público y por ende una decadencia

general para la industria cinematográfica. El espectador optó por las producciones

norteamericanas de Hollywood y los nuevos complejos de salas múltiples comenzaron a

sustituir a los viejos cines. Esta situación quiso ser aprovechada por el Estado Mexicano, el

cual incorporó al cine en las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del

Norte (TLCAN), donde se le daría a esta industria un peso mayoritario para el

entretenimiento.

Para lograr lo anterior, el entonces presidente Carlos Salinas de Gortari envió una

iniciativa para reformar la Ley de la Industria Cinematográfica, la cual databa del año de

19522. Si bien esta legislación tenía 40 años en esos momentos, su redacción regulaba una

industria con un enfoque más cultural, esto es, un bien de consumo de mayor alcance

popular, mientras que la propuesta de reforma sólo adecuaba a la industria nacional como

receptora y exhibidora del cine comercial norteamericano, situación que inconformó a

diversos miembros de este rubro. El dictamen de la iniciativa presidencial fue aprobada en

15 minutos en la Cámara de Diputados.

Un grupo conformado por directores, actores, escritores y estudiantes de cine, entre

otros, sostuvieron diversas reuniones para intercambiar ideas con respecto a este sector

y concluyeron que la legislación no contribuía a su activación, por lo que inició una serie

de acciones encaminadas a examinar las deficiencias de la industria y realizar las

propuestas pertinentes para su revitalización. Este grupo se autodenominó Comunidad

2 Tanto el reglamento de 1913, como el de 1919, primeros antecedentes de la legislación cinematográfica nacional, tenían el objetivo de censurar tanto la producción como la exhibición de las películas. En 1947 se crea el Reglamento de la Comisión Nacional de Cinematografía, con el fin de continuar con la producción exitosa de cine nacional, que había comenzado la llamada Época de Oro; y en 1949 se crea la primer Ley de la Industria Cinematográfica, reformada dos años después.

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Sobre la prohibición al doblaje, ésta ya estaba contemplado en la LFC de 1992. El artículo

8 textualmente señalaba: “Las películas serán exhibidas al público en su versión original y,

en su caso, subtituladas al español en los términos que establezca el reglamento. Las

clasificadas para el público infantil y los documentales educativos podrán ser doblados al

español”. Sin embargo los empresarios aprovecharon la discusión para señalar su rechazo.

El tercer pilar proponía un mayor tiempo en pantalla para el cine mexicano, en dos

supuestos: el primero, si se activaban todas las cadenas productivas de la industria fílmica,

entonces se tendría una mayor cantidad de películas para exhibirse. El segundo supuesto

giraba en torno al poco tiempo, que en esos días, se le otorgaba a las cintas nacionales en

la cartelera.

En 1997, a punto de culminar la LVI Legislatura Federal y tras meses de pláticas y

acercamientos con diputados del aún mayoritario Partido Revolucionario Institucional

(PRI), la Comunidad social cinematográfica se enfrentó al primer obstáculo: el

representante del grupo de los legisladores priístas señaló que finalmente no avalarían su

proyecto de iniciativa ciudadana para ser presentada en la Cámara. La razón además de

ingenua fue una ofensa para los cineastas: no se encontraba en los supuestos del artículo

71 de la Constitución, esto es, que no existe (incluso a la fecha) a nivel federal el derecho

de los ciudadanos a presentar iniciativas (iniciativas populares), los únicos facultados para

ello son el Presidente de la República, los diputados federales y los congresos locales de

las entidades federativas.

En las elecciones federales intermedias de 1997, María Rojo, conocida actriz del cine

mexicano, fue electa diputada federal por el PRD y nombrada Presidenta de la Comisión

de Cultura de la Cámara de Diputados. Ante esta coyuntura, la Comunidad Social

Cinematográfica tuvo la oportunidad de presentar su iniciativa de reforma, a través de la

figura de Rojo. El proyecto se denominó Iniciativa de Ley de la Industria Cinematográfica

(ILIC), pues pretendía erigirse en un ordenamiento diferente al que se encontraba vigente.

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La iniciativa se presentó en el mes de abril de 1998, y se turnó tanto a la Comisión de

Cultura como a la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía, que presidía el panista

Javier Corral Jurado.3 El proyecto había pasado por diferentes tratamientos, a petición de

las diversas observaciones que se le habían hecho en las mesas de consulta organizadas

por la Comunidad social cinematográfica, así mismo la cual había trabajado en el formato

de asamblea e incluido los intereses de sus miembros. Así mismo, la Canacine también

participó defendiendo sus intereses. Los principales diarios de circulación nacional fueron

los vehículos para la discusión pública al exterior de la Cámara.

La iniciativa pasó por más de diez tratamientos antes de tener una versión definitiva.

Cuando se alcanzó ésta, se conformó una Comisión Dictaminadora con siete integrantes

tanto de la comisión de Radio, Televisión y Cinematografía (RTC) como de la de Cultura.

De estos destaca la presencia de Angélica de la Peña y Lázaro Cárdenas (PRD), Leonardo

García Camarena (PAN), Francisco Arroyo (PRI). Al ser un grupo plural, contaron con el

aval de sus fracciones parlamentarias. El procedimiento para dictaminar requirió la unidad

de los siete legisladores, el escuchar y analizar los puntos polémicos, y trabajar con sigilo,

esto es, que ninguno de los avances de la redacción del dictamen se debía de hacer

público, pues en esta fase se consideró que sería positivo el trabajar sin presiones de

ningún grupo. El dictamen fue presentado el 11 de diciembre de 1998. Dos días después,

el 13 de diciembre, fue aprobado por unanimidad de los 478 diputados presentes en la

sesión.

El documento insistía en el papel regulador del Estado sobre esta industria. Sobre los tres

puntos polémicos, el dictamen señaló que en cuanto al doblaje, la propuesta mantenía el

texto de la ley vigente. De los tiempos de pantalla, se propuso un trato justo y equitativo

para las producciones nacionales frente a las extranjeras, en los términos de la Ley Federal

de Competencia Económica y de acuerdo con los compromisos internacionales de México

3 Actor fundamental en la discusión de la reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión y a la Ley Federal de Telecomunicaciones en el Senado de la República en 2006

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en materia de regulación. Finalmente, el proyecto dio pie a la creación de un fideicomiso

para la promoción y fomento de la industria cinematográfica en el que participarían todos

los sectores de la industria.

En su papel de cámara revisora, el Senado de la República apoyó el contenido de la

minuta, sin embargo hizo observaciones al artículo 19, que reservaba un tiempo de

pantalla de 10% para el cine nacional. En el debate de los senadores intervinieron, entre

otros Beatriz Paredes, Carlos Payán, Adolfo Aguilar Zinser y Silvia Pinal. Finalmente

acordaron no acotar a un porcentaje determinado, sino sujetarlo a los compromisos

adquiridos en la materia en los tratados internacionales. El documento fue aprobado por

65 votos a favor y 39 en contra. De esta manera, se turnó el expediente completo a la

Cámara de Diputados, para los efectos del inciso d del Artículo 72 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos. La Cámara también aprobó la modificación

realizada por el Senado con 372 votos a favor, uno en contra y 19 abstenciones, para

luego ser publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 1999 como

reformas a la Ley Federal de Cinematografía.

En la cuestión del doblaje, también en marzo del año 2000, la Suprema Corte de Justicia

de la Nación (SCJN) declaró inconstitucional el artículo 8 de la LFC. En marzo de 1997, al

mismo tiempo que la Comunidad social cinematográfica buscaba el apoyo de los diputados

de la LVI Legislatura para presentar su iniciativa, UIP solicitaba a la Dirección General de

RTC la exhibición pública y comercial de la película Parque Jurásico (Jurassic Park) en su

versión doblada al español. La respuesta de la Dirección General de RTC a UIP fue que de

acuerdo al Artículo 8 de la LFC no podía otorgar la autorización para esa película.

Debido a la negativa, la UIP interpuso una demanda de amparo, argumentando la violación

de las garantías individuales relativas a la libertad de trabajo (Artículo 5 de la Constitución)

y a la manifestación de ideas (Artículo 6 de la Constitución). Sin embargo, la Juez Cuarto

de Distrito en materia administrativa negó el amparo por no considerar que había

violación de tales derechos. Ante esta situación, la IUP interpuso un recurso de revisión

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ante la SCJN, la cual en su pleno se declaró competente. Después de las sesiones de los

días 21 de febrero, 2 de marzo y 6 de marzo del año 2000, la mayoría de los Ministros en

Pleno, decidió apoyar la postura de inconstitucionalidad del Artículo 8 de la LFC. Debido a

lo controvertido del tema, se dio una votación minoritaria de los Ministros Miguel

Aguinaco Alemán, María Sánchez Cordero y el entonces Presidente de la Corte, David

Góngora Pimentel, quienes sostuvieron que dicho precepto no transgredía la garantía de

comercio, en cambio garantizaba la defensa del idioma español, la identidad nacional, el

respeto a la originalidad de integridad de la obra, y el conocimiento de diversidad de otras

culturas (SCJN, 2000).

En los siguientes años, la Ley Federal de Cinematografía sufriría sólo dos reformas

mínimas. El 30 de diciembre de 2002 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la

reforma a la Fracción VI del artículo 34 de la LFC, que volvía a insistir en el peso en

taquilla y que dio paso a la discusión del artículo 226 de la Ley del Impuesto Sobre la

Renta (LISR). La segunda reforma se publicó el 26 de enero de 2006, donde se reforma el

artículo 41, fracción I, incisos c y e, y se adiciona el inciso i. La primera reforma tiene que

ver con los derechos que se generan por la cinematografía, mientras que la última modifica

y adiciona las atribuciones de la Secretaría de Educación Pública (SEP) en la materia.

El 1 de diciembre de 2004 se publicó en el DOF la adición al artículo 226 a la LISR, con el

objetivo de otorgar un estímulo fiscal a los contribuyentes del impuesto sobre la renta

que, en el ejercicio fiscal de que se trate, aporten a proyectos de inversión en la

producción cinematográfica nacional. Pero la Secretaría de Hacienda se negó a cumplir

con las esas disposiciones dando siempre una interpretación diferente al espíritu de la

redacción del artículo4. En el mes de noviembre de 2005 los senadores Javier Corral

(PAN), Raúl Ojeda (PRD) y Manuel Bartlett (PRI) presentaron una iniciativa de reforma, la

cual se aprobó en el mes de diciembre de ese año, logrando así que en 2006 se tuvieran

64 largometrajes terminados. Una nueva iniciativa, ahora del senador Carlos Sotelo (PRD),

4 Molina, Tania (2006), Bloquea Hacienda estímulos fiscales para la producción cinematográfica, en Diario La Jornada, 25 de noviembre de 2006: http://www.jornada.unam.mx/2006/11/25/index.php?section=espectaculos&article=a09n1esp

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con el apoyo de los senadores Ricardo García Cervantes y Gustavo Madero (PAN),

aprobada a finales de 2006, logró que se incrementara el número de producciones

cinematográficas a 70 para el año 20075, y 75 para el 20086, pero decreció a 57 para el año

20107.

Sin embargo, la entrada en vigor del Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) en enero

de 2009 repercutió en la participación de las empresas en este estímulo fiscal8, lo cual

conllevó a una nueva reforma en el mes de diciembre de ese año, con la intención de

mantener el beneficio. Actualmente el artículo 226 mantiene la redacción de El monto

total del estímulo a distribuir entre los aspirantes del beneficio, no excederá de 500

millones de pesos por cada ejercicio fiscal ni de 20 millones de pesos por cada

contribuyente y proyecto de inversión en la producción cinematográfica nacional.

Algunas cifras demuestran esta lenta recuperación en el cine mexicano. En los últimos

años las películas mexicanas más taquilleras y sus ingresos son los siguientes: Una película

de huevos (2006), ingresos: 142.3 millones de pesos, asistentes: 3 millones 995 mil. Km 31

(2007), ingresos: 118.8 millones de pesos, asistentes: 3 millones 200 mil. Rudo y Cursi

(2008), ingresos: 127 millones 413 mil, asistentes: 3 millones 5 mil. Bajo la misma luna

(2008), ingresos: 101 millones, asistentes: 2 millones 535 mil. Arráncame la vida (2008),

ingresos: 97.9 millones de pesos, asistentes: 2 millones 383 mil (Canacine, 2009). En este

año 2011 destacan las películas Rescatando al Soldado Pérez y Presunto culpable, con una

ganancia de casi 100 millones de pesos para la primera y de casi veinte millones para la

segunda, tomando en cuenta su formato de documental. Sin embargo, las estadísticas

continúan demostrando la superioridad del cine norteamericano sobre el mexicano, tan

sólo como ejemplo podemos señalar las ganancias que obtuvieron las cintas

hollywoodenses más taquilleras de este año en nuestro país: Harry Potter y las reliquias

5 Ver informe de labores del año 2007 del IMCINE. 6 Ver informe de labores del año 2008 del IMCINE. 7 Ver Diario el Financiero, del 2 de enero de 2010. 8 Peguero, Raquel, (2008) El IETU “apaga” al cine mexicano, Portal CNNExpansión, en http://www.cnnexpansion.com/expansion/2008/12/22/una-pelicula-de-terror

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de la muerte parte 2, y Piratas del Caribe 4, con una ganancia de más de 417 millones de

pesos y de más de 336 millones de pesos, respectivamente.

Como conclusión podemos señalar dos puntos. El primero relacionado directamente con

la industria cinematográfica. Si bien la legislación en esta materia no ha sido la panacea para

la producción fílmica nacional, sí ha cumplido el objetivo de contribuir a una mayor y

mejor realización de películas que antes de la reforma de 1998, además de que los

cambios legislativos a otros ordenamientos han buscado incidir en este objetivo, tal y

como la adición al artículo 226 de la Ley del Impuesto sobre la Renta. Sin embargo, el

fortalecimiento de la industria cinematográfica nacional depende de todos los actores

involucrados en el sector y de una ley que sea puntual en sus objetivos y derechos y

obligaciones para quien está dirigida

El segundo punto es precisamente la participación de los actores de esta industria en las

modificaciones legislativas o reglamentarias a la Ley Federal de Cinematografía. Si bien esa

reforma no consiguió todos los objetivos buscados por la Comunidad social

cinematográfica, e incluso aún existen cuestiones que reformar, su organización y

capacidad para haber llevado su proyecto a discusión a la Cámara de Diputados, y su

posterior discusión en esos espacios parlamentarios, fueron muestra de que también los

grupos de la sociedad civil pueden acceder al cabildeo, y no sólo los grupos empresariales,

por lo que se enfatiza lo que ya mencionado anteriormente, con esta acción el cabildeo se

volvió más transparente, esto es, ya no sólo fue una negociación privada entre legisladores

y representantes de grupos de interés.

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BIBLIOGRAFÍA

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