ГОСУДАРСТВЕННЫЕФИНАНСЫ РОССИИ

4БЮДЖЕТ КАК ОСНОВНОЕ ЗВЕНО

СИСТЕМЫ ФИНАНСОВ

5ЦЕЛЕВЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ.

ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ

6НАЛОГОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ЭКОНОМИКИ

7ТАМОЖЕННЫЕ ДОХОДЫ

8ФИНАНСЫ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ

9СТРАХОВАНИЕ В СИСТЕМЕ ФИНАНСОВ

/ ГЛАВА 4БЮДЖЕТ КАК ОСНОВНОЕ ЗВЕНО

СИСТЕМЫ ФИНАНСОВ

4.1. Бюджет в макроэкономическом регулировании

Изучив Материалы данного параграфа, Вы сможете:• раскрыть сущность бюджета как экономической категории;• назвать функции бюджетных отношений;• дать определение бюджета;• пояснить роль бюджета в макроэкономическом регулирова-

нии1.

Основу системы государственного регулирования социально-эко-номических процессов составляют отношения по поводу пере-распределения доходов. При этом объективно существующая не-обходимость удовлетворения растущих потребностей в обществен-ных товарах и услугах, с одной стороны, и ограничения, которыерынок накладывает на формы и методы государственного регули-рования, с другой, приводят к тому, что существенная перераспре-делительная нагрузка в обществе ложится на бюджет2. Наличие бюд-жетной сферы стоимостного перераспределения, как составной орга-нической части финансов, обусловлено потребностями развитияпроизводства и социальной сферы. Ведь для организации беспере-бойного кругооборота фондов в масштабе всей экономики и обеспе-чения социальной поддержки населения необходима централизацияденежных ресурсов, выходящая за рамки отдельных хозяйств и от-раслей. Эту функцию в обществе, как известно, выполняет государ-ство. С его возникновением и развитием органически связано суще-ствование и развитие бюджета. Кроме того, централизация общего-

1 В главе 4 цели изучения материала приводятся в каждом параграфе.2 При рассмотрении этимологии термина «бюджет», чаще всего упомина-

ется английское происхождение этого слова, означающего «чемодан», «ме-шок с деньгами». Имеется также версия, что термин «бедже» (кожаный ме-шок, в котором хранилась казна дожей), трансформировавшийся в общеупот-ребительный сегодня «бюджет», впервые стал употребляться в Венеции. (Пе-шехонов ВЛ Государство и экономика: Учеб. пособие. — СПб.: Изд-во СПбГУ,1998. - С. 64.) "

149

сударственных денежных средств создает материальную базу для функ-ционирования самих государственных структур.

Изложенные ранее основы финансового регулирования эконо-мики и социальной сферы позволяют характеризовать бюджет какважную предпосылку и средство осуществления воспроизвод-ственного процесса. С его помощью создаются условия для реали-зации социальных программ, обеспечения сохранности окружающейсреды, стимулирования научно-технического прогресса, решенияструктурных проблем, поддержания обороноспособности, выполне-ния иных государственных функций. Соответственно, и нормаль-ное функционирование хозяйственного механизма невозможно безсовершенствования бюджетных отношений, без последовательногопроведения научно разработанной бюджетной политики, без нали-чия эффективной системы управления бюджетным процессом.

Повышение результативности бюджетного воздействия во мно-гом зависит от степени постижения сути этой системы, знания фак-торов, определяющих ее развитие, теоретической обоснованностинеобходимых изменений. Здесь необходимо отметить, что исследо-ванию сущности бюджета и его роли в макроэкономическом регули-ровании представителями финансовой науки уделяется недостаточ-ное внимание. .Об этом свидетельствует отсутствие единых подходовк определению понятия «бюджет», разнообразие мнений по поводухарактерных его черт и функций, фрагментарность анализа новыхявлений и тенденций, возникающих в области бюджетного перерас-пределения, i

Сложность выяснения сущности бюджета, прежде всего, связа-на с тем, что данный термин используется для обозначения различ-ных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокупностьособой сферы финансовых отношений, обусловленной существова-нием основного централизованного денежного фонда страны. Со-ответственно, это явление выступает составной частью экономи-ческого базиса общества. Другое же связано с формой практическо-го использования бюджетных отношений, с законодательным офор-млением соответствующего финансового документа, а потому от-носится к надстроечным отношениям. Обоснование данного ут-верждения требует дополнительной аргументации. Рассматриватьбюджет в качестве финансовой, а соответственно, и экономичес-кой категории товарного хозяйствования позволяют следующиеобстоятельства. Отношения, возникающие в экономическом бази-се на стадии стоимостного перераспределения, реальны. Следова-тельно, бюджет как составная часть перераспределительных про-цессов, обусловленных необходимостью обеспечения непрерывное-

150

ти воспроизводства, как один из способов функционирования фи-нансов — объективен.

Бюджетные отношения возникают между государством и други-ми субъектами воспроизводства (юридическими и физическими ли-цами) в процессе мобилизации и использования денежных средств,которые необходимы для выполнения подавляющей части государ-ственных функций — экономических, социальных, управленческих,внешнеполитических. Поэтому качественная определенность бюд-жетных отношений характеризуется обособленной сферой стоимост-ного перераспределения, выполняющей специфическое обществен-ное назначение — удовлетворение наиболее важных общественныхпотребностей. Их внутреннюю количественную определенность вы-ражает бюджетный фоцд. Он выступает как форма материализации ипроявления общественного характера бюджетных отношений, как фор-ма выражения их денежной природы. Совокупность Денежных отноше-ний государства с предприятиями, учреждениями, населением, а такжемежду органами государственной власти, связанных с образованием ииспользованием на общественные потребности основного централизо-ванного фонда, формирует внутреннюю структуру этого фонда или, чторавнозначно, экономическое содержание бюджетных отношений.

Как экономической категории, как категории финансовой наукибюджету присущи .следующие признаки. Прежде всего, финансовыйхарактер стоящих за этим понятием отношений, что подразумеваетих денежную природу, выделяет внутри экономического базиса вкачестве перераспределительных отношений, необходимых для удов-летворения потребностей в общественных товарах и услугах, подчер-кивает императивную форму их проявления. Однако это свойственновсем понятиям, которые объединяет более общая категория — финан-сы. Поэтому бюджетные отношения должны обладать специфически-ми чертами, позволяющими выделить их из системы финансовыхкатегорий. Ими, в своей совокупности, являются характеристикаобъекта бюджетного перераспределения, специфика общественного пред-назначения бюджета и степень проявления у бюджетных отношенийпризнака императивности.

Бюджетными выступают отношения по поводу перераспределе-ния, главным образом, национального дохода. При этом не ис-ключена возможность перераспределения через бюджет и части фондавозмещения, а иногда и национального богатства. Финансовые от-ношения, связанные с формированием и использованием фондовденежных средств государственных предприятий и организаций,обязательно распространяются на фонд возмещения. Бюджетные

151

отношения складываются в процессе образования и использованияосновного централизованного государственного фонда денежныхсредств, необходимого для удовлетворения наиболее важных сово-купных потребностей общественного воспроизводства — развитияключевых сфер экономики, образования, науки, культуры, осуще-ствления социальной политики, обеспечения обороны страны и уп-равления обществом. Следовательно, пропорции бюджетного пере-распределения стоимости в большей мере, чем в других сферах фи-нансовых отношений, определяются потребностями воспроизводстваи общества в целом. Наконец, бюджет, в отличие от других финан-совых категорий, выражает целостную систему императивных денеж-ных отношений. Именно в бюджете признак императивности нахо-дит свое наибольшее проявление. Подтверждением этого служит от-носительная самостоятельность государственных предприятий и уч-реждений в формировании и использовании своих фондов денеж-ных средств, а также возможность установления определенной сте-пени добровольности участия субъектов воспроизводства в форми-ровании децентрализованных внебюджетных фондов.

Бюджет как экономическая категория выражает систему импера-тивных денежных отношений между государством и другими субъекта-ми воспроизводства по поводу перераспределения части стоимости об-щественного продукта (главным образом, национального дохода) в про-цессе образования основного общегосударственного фонда денежныхсредств и его использования для удовлетворения наиболее важных наданном этапе развития потребностей общественного воспроизводства. Вболее лаконичном виде экономическую категорию «бюджет» можноопределить как систему опосредствуемых государством денежныхотношений по поводу образования и использования бюджетногофонда.

Сущность бюджета, как и любой другой экономической катего-рии, проявляется в его функциях. Общественное предназначение бюд-жетных отношений заключается:

• в образовании основного общегосударственного фонда денежныхсредств (в ходе реализации этой функции обеспечивается кон-центрация основной части централизованных финансовыхресурсов в бюджетной системе государства);

• использовании средств основного общегосударственного денеж-ного фонда (данная функция реализуется в процессе целевогорасходования бюджетных средств);

• осуществлении контроля за движением бюджетных ресурсов, ана этой основе — за динамикой экономического развития иходом социально-экономических процессов в целом.

152

Внешняя форма существования бюджетных отношений находитсвое проявление в обособлении у органов власти и местного самоуп-равления части стоимости созданного общественного продукта. Онаотражает субъективную сторону бюджета как явления общественнойжизни, за которой скрывается его сущность. При этом системати-ческое использование государством различных форм и методов дви-жения средств бюджетного фонда, потребность в конкретизации егообъемов и структуры порождают объективную необходимость нали-чия в обществе соответствующего финансового документа, в кото-ром отражаются перераспределяемые через бюджет денежные ресур-сы. Терминологически его также называют бюджетом. Причем, наи-более часто это понятие используется именно для обозначения фи-нансового плана государства, росписи его доходов и расходов, имею-щей законодательный характер. В этом случае под бюджетом пони-мается форма использования объективно существующих бюджетныхотношений. Ведь как специфический финансовый план бюджет пред-ставляет собой юридически оформленный документ, в котором в коли-чественном выражении отражается процесс получения и распределе-ния государством денежных ресурсов, необходимых для выполнения егоосновных функций.

Составление и контроль над исполнением бюджета как финансо-вого документа государства находится в сфере исключительной ком-петенции политической надстройки. Соответственно, в данном кон-тексте бюджетными могут быть названы процессуальные отношения,возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и испол-нении бюджета как основного финансового плана государства. Важноезначение бюджета в макроэкономическом регулировании объектив-но предопределено. Поскольку возникновение бюджетных отноше-ний и изменения в них происходят вследствие развития экономики,она является предпосылкой и одновременно объектом их воздействия.Необходимые для воспроизводства ресурсы ограничены по величи-не, да и не все они могут быть предоставлены рынком. Это порожда-ет известные противоречия между различными субъектами распре-делительного процесса, в основе которых лежит несовпадение инте-ресов отдельных его участников. Однако требования нормальногосоциально-экономического развития общества предполагают посто-янное возобновление процесса производства материальных благ имаксимальное удовлетворение всего комплекса имеющихся в обще-стве потребностей.

В перераспределении стоимости между сферами общественнойдеятельности, территориями, отдельными группами граждан имен-но для удовлетворения таких общественно необходимых потреб-

153

ностей, которые иным путем не могут быть реализованы, и за-ключается основная регулирующая роль бюджета. Данная эконо-мическая категория объединяет в себе формы отношений между участ-никами общественной системы, позволяющие централизованно ре-гулировать социально-экономическое развитие. Бюджет выступаетсвоеобразным, выработанным по ходу человеческой истории спосо-бом воздействия на экономический базис и на общественные отно-шения в целом, если учитывать его теснейшую связь со всем воспро-изводственным процессом.

Возможности использования бюджета в макроэкономическомрегулировании связаны с условиями и результатами производства,уровнем развития экономических отношений, характером по-требления. Отсюда следует, что закономерности и особенности функ-ционирования механизма бюджетного воздействия должны опреде-ляться в соответствии с требованиями экономических законов. Фор-мирование пропорций стоимостного бюджетного перераспределе-ния должно исходить, прежде всего, из требований основного эко-номического закона, закона возвышения человеческих потребное-:тей и закона пропорционального развития экономики. Свою прак-тическую реализацию это находит в целенаправленном воздействии \бюджетных отношений на формирование соответствующих пропор-ций распределения национального дохода, позволяющих обеспечить'социальные гарантии, более полное удовлетворение потребностей в ]общественных товарах и услугах, межотраслевое и межтерритори-альное перераспределение бюджетных ресурсов.

Действие таких экономических законов, как закон накопления,закон экономического роста на интенсивной основе и закон огра-ниченности ресурсов предполагает концентрацию средств бюджет» \на важнейших направлениях социально-экономического развития.В их числе обязательными являются мероприятия по ускорению на*-учно-технического прогресса. Стихийность в течении рыночшпроцессов и действии природных сил предопределяет объективную |потребность в централизации бюджетных ресурсов для ликвидацииих последствий. Концентрация денежных средств в бюджете необхо-дима также для покрытия общих, не относящихся непосредственнак производству издержек управления.

Бюджетное воздействие оказывается посредством особых эко»номических форм, отражающих отдельные этапы бюджетного пе+рераспределения стоимости. Ими выступают объективные по свое!сути, предопределенные внутренней структурой бюджета его дохеи расходы. Факт их присутствия в обществе не обусловлен ни пстакой, ни любой другой областью государственной деятельности.

154

связан с развитием материального производства, самого человека иэкономических отношений, систематически воспроизводящих не-обходимость их регулирования.

Доходы бюджета отражают экономические отношения, возни-кающие у государства с предприятиями, организациями и гражданамив процессе формирования бюджетного фонда. Расходы бюджета пред-ставляют экономические отношения, которые возникают между го-сударством, с одной стороны, и предприятиями, организациями и граж-данами, с другой, в процессе распределения и использования по различ-ным направлениям средств бюджетного фонда. Оказывая воздействиена формирование стоимостных пропорций в целях удовлетворенияобщегосударственных потребностей, названные экономические ка-тегории различны по своим функциональным характеристикам. Вэтом находит отражение специфика их общественного назначения.С помощью доходов осуществляется процесс формирования бюджет-ных ресурсов, тогда как расходы опосредствуют процесс их исполь-зования. Изъятие части стоимости в бюджет ведет к уменьшениюматериальных возможностей субъектов хозяйствования и населениядля удовлетворения своих потребностей. Бюджетные расходы, на-против, на базе общегосударственных ресурсов увеличивают эти воз-можности, а в отдельных случаях даже полностью удовлетворяютнекоторые из них.

Обе рассматриваемые формы механизма бюджетного воздействиясвязаны как между собой, так и с экономикой в целом, что проявля-ется в их тесном взаимовлиянии друг на друга. Объем расходов бюд-жета, в конечном счете, ограничен рамками поступающих бюджет-ных доходов, в свою очередь, зависящих от количественных показа-телей развития экономики. С другой стороны, через бюджетные рас-ходы оказывается обратное воздействие на экономические возмож-ности производства на базе содействия росту его эффективности иускорению научно-технического прогресса, что, конечно, влияет наобъемы доходов самого основного централизованного фонда денеж-ных средств.

Одну и ту же сумму денег можно изъять в бюджет и использоватьс большим или меньшим результатом для развития производитель-ных сил, содействуя тем самым их прогрессу либо задерживая темпыих развития. Поэтому доходы бюджета формируют не только мате-риальную основу существования самого государства, базу покрытияпотребностей в средствах для выполнения основной части возложен-ных на государство функций. Они выступают средством перераспре-деления денежных ресурсов в масштабах общества в пользу тех или иныхгрупп населения, отраслей и территорий, являются одним из важней-

155

ших элементов системы финансового и, в целом, государственного ре-гулирования хода воспроизводства, которое Стимулирует либо дести-мулирует теяение тех или иных социально-экономических тф1$ц#с-сов. 1!

Доходы бюджета необходимо рассматривать; прежде всего, какфактор, влияющий на совокупное потребление через воздействие науровень доходности социальных групп и видов деятельности. Крометого, взимание бюджетных доходов позволяет оказывать определен-ное воздействие на выбор направлений использования накоплений,образующихся в ходе хозяйственной деятельности, регулироватьспрос и структуру конечного потребления. Доходы бюджета способ-ны воздействовать на хозяйственную активность, на объемы выпус-каемой продукции и техническое оснащение производства, На рав-новесие цен и состояние их эластичности, на отраслевбе и террито-риальное размещение инвестиций. В результате они обеспечиваютвозможность смягчения циклических колебаний в экономическомразвитии, регулирования стоимостных макроэкономических пропор-ций, корректиррвки темпов социально-экономического развития. ' *•

Регулирующие возможности бюджетных доходов, однако, име-ют определенные пределы. Высокий уровень изъятия денежныхсредств у предприятий и населения ведет к падению хозяйственнойактивности, уменьшению потребительских расходов, снижению со- ;

вокупного спроса на рынке, что, соответственно, способствует па-дению объемов выпускаемой продукции, повышению цен, уменьтшению реально произведенного ВНП, а впоследствии — и по-тенциальных доходов самого государства. Установление же низко-го уровня изъятия одномоментно сокращает бюджетные доходы,сужая тем самым масштабы возможного государственного регули-рования. Поэтому в обществе всегда стоит проблема определенийразумных границ бюджетного перераспределения применительно,к конкретным условиям.

Посредством другой формы функционирования бюджета — бюд-жетных расходов — образуются доходы нетрудоспособных, и оказы-̂ *вается поддержка другим социально незащищенным гражданам.Само же воздействие на величину указанных выплат регулирует мерупотребления данных групп населения в соответствии с эконбмичес-кими возможностями общества. Бюджетные расходы способны ока-зывать активное влияние на формирование нового качества эконо-мического роста. Приоритетное финансирование научных исследо-ваний, развитие прогрессивных отраслей, оптимизация структурыматериального производства, сглаживание региональных диспропор-ций — в этом также находит свое проявление регулирующая роль;

156

расходов бюджета. Помимо этого, они являются еще и основой су-ществования рыночной инфраструктуры общего назначения. В итогебюджетного воздействия в целом становится возможным процессрегулирования финансовой базы самого государства и денежных ре-сурсов, оставляемых в распоряжении других субъектов воспроизвод-ства, процесс корректировки объемов фондов потребления и накоп-ления, а также влияние на формирование и использование средствфонда возмещения.

На социально-экономические процессы оказывают влияние кон-кретные формы, принципы и методы мобилизации и расходованиябюджетных средств. Их регулирующие возможности определяются,с одной стороны, соответствием отдельных элементов системы бюд-жетного воздействия условиям хозяйствования, реальным экономи-ческим отношениям и сущности бюджета, а с другой — зависимос-тью этих элементов от проводимой в данный момент государствен-ной политики.

Целенаправленное функционирование бюджета как экономиче-ской категории организует государство на базе разработки и проведе-ния соответствующих мероприятий, являющихся частью его финан-совой политики. Последнюю можно рассматривать в качестве орга-низующего начала общественного развития. Содержанием ее бюд-жетной компоненты является выработка основных направлений ис-пользования бюджетных отношений, исходя из необходимости ре-шения задач, стоящих перед обществом на данном этапе его разви-тия. Сущность государственной политики в области бюджета рас-крывает анализ взаимодействия экономического базиса и надстрой-ки, который позволяет характеризовать ее как результат сознатель-ной (субъективной) деятельности людей по использованию объек-тивно существующих бюджетных отношений. Причем, в этой поли-тике, с учетом значимости основного общегосударственного фондаденежных средств, отражаются практически все формы регулирую-щей деятельности государства — социальная, хозяйственная, нацио-нальная, региональная, внешнеполитическая, военная и др.

Таким образом, политика в области бюджета относится к числунаиболее важных инструментов государственного регулированиясоциально-экономическими процессами, а бюджет является важней-шим элементом системы финансового регулирования экономики исоциальной сферы. Его устойчивость служит главным и опреде-ляющим среди критериев равновесного и пропорционального раз-вития. Размеры и порядок образования основного централизован-ного фонда в совокупности с направлениями и методами использо-вания этих средств обеспечивают материальную базу существования

157

государства, создают условия для выполнения органами власти уп-равленческих функций и самым непосредственным образом влияютна достижение целей системы государственного регулирования.

Накопление средств в любых фондах и их расходование должнорегулироваться как по объему, так и по времени. Именно в ходе регу-лирования бюджетного фонда, который также не образуется и не ис-пользуется автоматически, создаются условия для решения наиболееважных задач государственного воздействия на экономику, выбира-ются конкретные способы регулирования. Кроме того, сложная внут-ренняя структура бюджетных отношений, объективно необходимоеразнообразие конкретных форм их проявления, воздействие на мно-гочисленные интересы субъектов воспроизводства, несовпадение меж-ду желаемыми и реальными результатами действия бюджетных регу-ляторов, в свою очередь, предопределяют обязательное наличие регу-лирующего воздействия на рассматриваемую совокупность денежныхотношений. Необходимость обеспечения согласованного функциони-рования всех элементов системы бюджетного воздействия и важностьсвоевременного решения имеющихся общественных проблем приво-дят к тому, что количественные и качественные параметры бюджет-ного фонда нуждаются в управлении, а сам бюджет выступает в качест-ве объекта государственного воздействия.

В условиях повышения регулирующей роли бюджета требуютсясерьезные преобразования всего процесса управления общегосу*дарственным фондом денежных средств. Основные направления кар- jдинальной его перестройки должны базироваться, прежде всего, ни jисследовании системы противоречий и действии экономических за- *конов на данном этапе, отражать новые возможности реализации,функций бюджетных отношений. При их разработке необходим*!учитывать реальные перемены, происходящие в России, в ее государственном устройстве. Кроме того, совершенствование процеяпо управлению бюджетом невозможно без осознания сути социаль*|но-экономических тенденций развития зарубежных стран, без учета!высокой динамики межхозяйствённых связей и изменений в уело4!виях производственной деятельности людей, способах и формахобщественной организации.

Контрольные вопросы:

1. Охарактеризуйте сущность бюджета как экономической категории.2. Перечислите функции бюджета.3. Дайте определение бюджета.4. Каким образом через бюджет может оказываться регулирующее возде*

ствие на экономику и социальную сферу?

158

4.2. Развитие бюджетной системы в 1930—1990 годы

Изучив материалы параграфа, Вы сможете:• дать характеристику структуры и принципов построения

бюджетной системы СССР;• назвать основные этапы развития бюджетной системы

СССР;• обосновать изменения структуры доходов и расходов госу-

дарственного бюджета СССР;• указать причины проведения хозяйственной реформы 1965 года,

t последующих мер по совершенствованию хозяйственного меха-низма в 70-80-х годах XX века.

Бюджетная система СССР просуществовала более шестидесятилет. За это время она прошла несколько этапов развития. После ус-тановления Советской власти в России первые полугодовые, а затеми годовые бюджеты составлялись как единые, без выделения в ихсоставе союзного бюджета, бюджетов автономных республик, вхо-дивших в РСФСР, и местных бюджетов. Такая централизация бюд-жетной системы была вызвана крайне тяжелой экономической иполитической ситуацией в стране. Порядок составления единогобюджета сохранился и после объединения советских республик. Об-разование в 1922 году Союза Советских Социалистических Респуб-,лик послужило основанием для создания новой бюджетной системыгосударства. В нее вошла широко разветвленная сеть бюджетов мес-тных Советов, которая была наделена собственными источникамидоходов, получала надбавки, дотации на покрытие разницы в дохо-дах и расходах, а также субвенции при долевом участии собственныхсредств. Организация различных видов бюджетов и порядок их со-ставления регулировались законодательными актами государства.

Бюджетное устройство, состоящее из союзного бюджета, финан-сирующего общегосударственные потребности, бюджетов союзныхреспублик и местных бюджетов, зафиксированное в первой Кон-ституции СССР 1924 года, было коренным образом изменено тольков 1991 году. Особое значение в этот период имели взаимоотношениямежду союзным бюджетом и бюджетами союзных республик. Не всесоюзные республики располагали достаточными для сбалансирова-ния их бюджетов источниками доходов, поэтому бюджетное законо-дательство было пересмотрено с целью устойчивого закрепления засоюзными республиками доходных источников, достаточных длятого, чтобы обеспечить необходимыми средствами все расходы, ус-тановленные по бюджетам союзных республик.

159

Положением о бюджетных правах Союза ССР и союзных рес-публик, утвержденным Центральным исполнительным комитетом(ЦИК) и Советом народных комиссаров (СНК) СССР 25 мая 1927года, для придания устойчивости бюджетам союзных республик заними закреплялось 99% доходов от сельскохозяйственного, промыс-лового и подоходного налогов, поступивших на территорию дан-ной республики. За союзными республиками были также закреп-лены:

• доходы от недр, 50% доходов от прибылей предприятий об-щесоюзного значения, состоящих в ведении республиканскихорганов; ^

• 50% доходов от концессий общесоюзного значения; .-,• доходы от реализации всех государственных фондов, как об-

щесоюзных, так и республиканских (кроме государственных ,фондов местного значения, доходы от которых принадлежалиместным бюджетам);

• доходы от возврата всех ссуд, в том числе выданных предприя-тиям и организациям республиканского значения из обще- >союзных источников.

Такое распределение доходных источников повысило заинтере-сованность республик в поступлении общесоюзных доходов и спо-собствовало росту их собственных доходов. Союзные республики |.имели право устанавливать минимальный перечень доходов и рас- •ходов, включаемых в местные бюджеты, а также порядок их состав- ;ления, рассмотрения и утверждения. Основными доходными источ- ;никами государственного бюджета этого периода были поступления!от обобществленного хозяйства и привлеченные средства населения,которые поступали через систему налогообложения и покупку зай*мов. По итогам выполнения первого пятилетнего плана развития |народного хозяйства Союза ССР 74,9% всех доходов единого финан-* [сового плана составили средства обобществленного хозяйства, при-влеченные средства населения — 17,9% и прочие доходы — 7,2%1^Понятие «единый финансовый план», в отличие от государственного бюджета, охватывало все денежные накопления общественнотхозяйства (прибыль, налог с оборота, начисления на зарплату, амстизация), привлеченные средства населения (налоги, займы, паи;;вклады в сберкассы и т.д.) и все расходы на капитальные вложенияуприрост оборотных средств в производстве и обращении, все рас*ды на культуру и управление.

1 Итоги выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР. - М.: Госплан СССР, 1933. - С. 205.

160

Основными статьями расходов бюджета становятся расходы нанародное хозяйство и социально-культурные мероприятия. Эта тен-денция в развитии расходов бюджета сохранилась и в дальнейшем.Всего за первую пятилетку через бюджетную систему СССР быломобилизовано и перераспределено 82,8 млрд руб., или 69% всех ре-сурсов единого финансового плана1. Остальная часть ресурсов час-тично перераспределена через кредитную систему, но в основноймассе непосредственно распределялась отдельными отраслями народ-ного хозяйства.

Крупным мероприятием в перестройке финансовой работы яви-лась налоговая реформа 1930 года, которая привела к изменению сис-темы платежей предприятий в бюджет и введению двухканальнойсистемы изъятия: отчислений от прибыли и налога с оборота, в ко-тором были объединены множество налогов и сборов. Но некоторыепрежние платежи сохранились. Платежи, объединенные в налог соборота, давали бюджету к 1930 году 61,6% всех доходов, в том числеакцизы — 29,0% и промысловый налог — 21,5%. Поступления отналога с оборота стали самым крупным доходным источником го-сударственного бюджета. Одновременно с налоговой проводилиськредитная реформа и перестройка управления промышленностью,которые сопровождались максимальной концентрацией прибыли вбюджете. В 1930 году норма отчислений прибыли в бюджет былаопределена в 81%.

В связи с обострением проблемы устойчивости доходов государ-ственного бюджета, в 1931 году было принято положение о ежеме-сячном перечислении в бюджет установленной доли плановой при-были вместо практиковавшегося до тех пор ежеквартального пере-числения доли от реально полученной (а не плановой) прибыли. Этасистема перечислений в бюджет сохранилась в основном до конца1980-х годов. В 1932 году общие нормы распределения прибыли быливообще устранены: вся плановая прибыль могла быть изъята в бюд-жет, за предприятием закреплялась лишь часть сверхплановой при-были. Материальное поощрение работников стало возможным за счетэкономии расходов и не могло превышать 1% фонда заработной пла-ты. Прибыль в «основной своей массе перестала быть источникомматериального стимулирования, социального и технического разви-тия предприятия. Для характеристики структуры доходов госбюд-жета за период с 1933 по 1937 год приведем следующие данные {еж.табл. 4.2.1).

1 Итоги выполнения первого пятилетнего плана развития народного хо-зяйства СССР. - М.: Госплан СССР, 1933. - С. 207.

6 Я 782 161

Т а б л и ц а 4.2.1

Доходы государственного бюджет за 1933—1937 годы1

• 1 ' \ '

1 1

Наямевоаашм дохода

Всего доходов

в том числе:Налог с оборота

Отчисления от прибыли

Подоходный налог и другие налогис предприятий и организаций

Налоги и сборы с населения

Государственные займы

Средства госсоцстраха

Прочие доходы

Всего за1933-1937 годы,

мли руб.

383 536,1

258 418,1 "

24 260,9

7 185,9

18 274,3 '

24 349,0

32 446,1

18 603,8

г ; ;( В %

к общейсумме

100,0

67,4

6,3

1,9

4,8

6,4

8,5

4,7

В годы третьей пятилетки в действующую систему взимания на-•лога с оборота был внесен ряд упрощений и изменений: сокращено!количество ставок налога с оборота, отменены бюджетные нацеши бюджетные разницы по некоторым промышленным товарам. Но,'несмотря на это, поступления от налога с оборота на долгие годы|оставались основным доходным источником государственного бкдожета. Значительная доля государственных расходов этого периодприходилась на союзный бюджет, второе место занимали расход]местного бюджета, третье — расходы республиканских бюджетовБыла произведена перегруппировка доходов между государствен*и местными бюджетами с целью обеспечения более равномернограспределения поступающих доходов местных бюджетов, полиспередан в местные бюджеты культжилсбор на селе, до 50% повыше^ны отчисления в местные бюджеты от государственных займов, реа«лизуемых среди колхозных и единоличных хозяйств. Постановление СНК от 04.01.36 г. «О расширении доходных источников сельких бюджетов» полностью закрепило за сельскими бюджетамидоходных источников, установило минимальные обязательныеценты отчислений в сельские бюджеты от государственных доходеи налогов, а также ввело ряд новых источников доходов, связан»

1 Финансы СССР за XXX лет. — М.: Госфиниздат, 1947. — С. 168.

162

с местной экономикой. Это позволило увеличить расходы местныхи республиканских бюджетов на народное хозяйство, однако боль-шая часть средств на финансирование крупной промышленности всоюзных республиках направлялась из союзного бюджета.

Формирование бюджетной системы Союза ССР завершилось в1938 году, когда местные бюджеты и бюджет социального страхова-ния были официально включены в состав единого государственногобюджета. Расширение функций местных Советов и их бюджетныхправ сопровождалось неуклонным ростом расходов. Государственныерасходы, т.е. расходы по союзному, республиканским и местнымбюджетам на просвещение, здравоохранение, физкультуру и соци-альное обеспечение, а также расходы по государственному социаль-ному страхованию увеличились за вторую пятилетку в 3,7 раза с 8,3млрд руб. в 1932 г. до 30,8 млрд руб. в 1937 г.1.

Основная доля расходной части государственного бюджета на-правлялась на финансирование народного хозяйства, главным об-разом на капитальные вложения в новые основные фонды, финан-совую помощь колхозам, социально-культурные мероприятия, обо-рону. Доля расходов на управление несколько сократилась, а рас-ходы на военные нужды устойчиво росли и составили в 1940 году56,8 млрд руб., или 32,6% всех расходов госбюджета СССР2. Черезгосударственный бюджет перераспределялось свыше 60% всех фи-нансовых ресурсов государства. Правительство последовательнопроводило политику централизованного управления и планирова-ния народного хозяйства, что отрицательно сказалось на формиро-вании хозяйственного механизма и развитии товарно-денежных от-ношений. Ряд негативных черт финансовой системы, сложившей-ся в 1930-х годах, сохранились до начала 1990-х годов, мешая раз-витию самостоятельности и инициативы предприятий, несмотряна неоднократные попытки усовершенствовать хозяйственный ме-ханизм.

В годы Великой Отечественной войны в финансовой системе и фи-нансовых органах принципиальных изменений не было. Но отдельныеизменения в финансовую политику были внесены, что было неиз-бежно в связи со стоящими перед финансовой системой СССР за-дачами:

• максимальной мобилизации финансовых ресурсов страны дляполного и бесперебойного финансирования потребностей

1 Итоги выполнения второго пятилетнего плана развития народного хо-зяйства СССР. — М.: Госпланиздат, 1939. — С. 62.

2 Финансы СССР за XXX лет. — М.: Госфиниздат, 1947. — С. 180.

L 163

фронта в вооружении, боеприпасах, снаряжении, продоволь-<|ствии и в денежном довольствии личного состава;

• обеспечения бесперебойного финансирования нужд тыла, свя-занных с расширением производства военной продукции;

• одновременного обеспечения потребностей социально-куль-*турного характера;

• осуществления строгого, жесткого контроля над производстввом, распределением и использованием материальных, тру-»довых и финансовых ресурсов.

Решение вышеперечисленных задач вызвало усиление централ*зации финансовых ресурсов государства. Через финансово-кредит^ную систему производилось перераспределение национального дохов пользу военных расходов. На нужды войны были мобилизован!свободные финансовые ресурсы промышленности, торговли, банкадолгосрочные вложения. В результате временной потери ряда важ-jiнейших промышленных районов сократилась или полностью при-остановилась хозяйственная деятельность на больших территор*что неизбежно отразилось на структуре государственных доходеРезко понизились доходы от налога с оборота и отчислений от прибыли. Поступления от налога с оборота уменьшились с 105,9руб. в 1940 году до 66,4 млрд руб. в 1942 году; отчисления от прибьли — с 21,7 млрд руб. в 1940 году до 15,3 млрд руб. в 1942 году1,дальнейшем по мере восстановления и развития производства дохеды бюджета от народного хозяйства стали постепенно возрастать, й 11945 году поступления налога с оборота и отчислений от прибьсоставили почти половину всех доходов государственного бюджета, i

Часть средств для ведения войны была получена в виде налого!добровольных взносов населения, государственных внутренних.мов, доходов от денежно-вещевых лотерей. За годы войны этиступления составили около одной четвертой всех бюджетныхсурсов. Во время войны были введены новые налоги, переемеи изменены существующие. Если до войны налоги с населения с£ставляли в доходах бюджета примерно 5%, то в военные годы oiвозросли до 13%. Рост налоговых поступлений в начале войны 6iобеспечен за счет введенной в 1941 году 100%-ной надбавки к сескохозяйственному и подоходному налогам. С введением в 1942 ]военного налога эта надбавка была отменена. В основу построен!военного налога был положен принцип подушного обложения,позволило увеличить контингент плательщиков за счет лиц,

1 Плотников К.Н. Очерки истории бюджета Советского государства. —'Госфиниздат, 1954. — С. 293.

164

/г

не являвшихся плательщиками налогов. За 1942—1945 годы поступ-ления военного налога в бюджет составили свыше 72 млрд руб.1,что сыграло важную роль в финансировании военных расходов и визъятии денежной массы из обращения. В этот период был такжевведен налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан.Этот налог, введенный в конце 1941 года, был предназначен дляпокрытия государственных расходов на оказание помощи одино-ким и. многодетным матерям, а также на содержание и воспитаниедетей, родители которых погибли во время войны. С 1944 года этотналог стали удерживать с граждан, имевших одного или двух детей.

Были внесены серьезные изменения в действующие налоги: пе-ресмотрены ставки сельскохозяйственного налога; усилена диф-ференциация ставок подоходного налога, изменен порядок его взи-мания; отменен культжилсбор.

Для увеличения доходов местных бюджетов в качестве обязатель-ных платежей были введены: налог со строений, земельная рента,разовый сбор на колхозных рынках. Местным советам на своей тер-ритории в городах разрешалось вводить сбор с владельцев скота.

С первых дней войны создается Фонд обороны страны, в которомконцентрировались добровольные денежные и материальные взно-сы населения для нужд фронта. За полгода войны граждане странывнесли в Фонд обороны из своих личных сбережений и своего зара-ботка болееЛ42 млн руб. наличными деньгами, на которые мо,жнобыло приобрести 1400 самолетов или 750 танков2.

На 1 мая 1945 года в Фонд обороны СССР поступило от населе-ния: платины — 13,03 кг; золота — 130,7 кг; серебра — 9519,1 кг;драгоценных вещей — на сумму 1776,5 млн руб.; иностранной валю-ты — на 15,85 млн руб.; вкладов в сберегательные кассы — 522,2млн руб.; облигаций — на 4547,7 млн руб.3. Существенным доход-ным источником государственного бюджета были поступления отгосударственных займов и денежно-вещевых лотерей. В течениевойны состоялось 123 тиража выигрышей по государственным зай-мам и проведена четыре денежно-вещевых лотереи. Только на сред-ства, полученные от реализации государственных займов и денеж-но-вещевых лотерей, страна могла вести войну примерно в течение

1 Марьяхин Г.Л. Очерки истории налогов с населения в СССР. — М.: Фи-нансы, 1964. — С. 207.

2 Синицын A.M. Всенародная помощь фронту. — М.: Воениздат, 1975. —С 132, 139.

3 Плотников К.Н. бчерки истории бюджета Советского государства. — М.:Госфиниздат, 1954. — С. 314.

165

222 дней1. Благодаря всем этим поступлениям удалось обеспечитьсвоевременное и бесперебойное финансирование военных расхо-дов, затрат, связанных с перестройкой работы отраслей народногохозяйства в условиях войны, перебазированием значительной час-ти экономического потенциала страны на Восток, а впоследствии —восстановление разрушенных предприятий на освобожденной тер-ритории.

Таблица 4.2.2Расходы государственного бюджета СССР за 1940-1950 годы2

(млрд руб.)

Вид расхода

Всего расходов

в том числе:народное хозяйство

социально-культурныемероприятия

оборона

содержание органовгосударственного управления

другие расходы

1940 г.

174,4

58,3

40,9

56,8

6,8

11,6

1945 г.

298,6

74,4

62,7

128,2

9,2

24,1

1946 г.

307,5

106,2

80,0

73,6

11,8

35,9

1950 г.

413,2

157,6

116,7

82,8

13,9

42,2

В послевоенные годы государственный бюджет был подчинен реше-нию важнейшей задачи — ликвидации последствий войны и восстанов-лению разрушенного хозяйства страны. Наибольшая доля государ-ственных расходов направлялась на капитальные вложения в про-мышленность, жилой фонд и увеличение оборотных средств пред-приятий. Кроме того, средства шли на дальнейшее укрепление обо-ронной мощи страны, увеличение государственных резервов и запа- 'сов, социально-культурные мероприятия'.

Расходы государственного бюджета за 1950 год увеличились в 2,4 раза^по сравнению с- 1940 годом, в том числе на народное хозяйство — более |чем в два раза. Почти в три раза возросли в 1950 году по сравнению с у |1940 годом расходы на социально-культурные мероприятия, но онив полной мере не могли удовлетворить потребности в восстановлении

1 Синицын A.M. Всенародная помощь фронту — М.: Воениздат, 1975. — <С. 203. •

2 Плотников К.И. Очерки истории бюджета Советского государства. — М.: >Госфиниздат, 1954. — С. 407.

166

и финансировании текущего содержания указанных учреждений.Расходы на оборону страны в бюджете 1950 года составляли 20>1%против 32,5% в" 1940 году* и 50,8% в годы Великой Отечественнойвойны. Наряду ео средствами государственного бюджета на разви-тие народного хозяйства в значительных размерах использовалисьсобственные средства предприятий и хозяйственных организаций.За счет средств государственного бюджета финансируются програм-мы восстановления и дальнейшего развития сельского хозяйства.

Рост поступлений в бюджет в виде налога с оборота и отчисленийот прибыли восстановленных промышленных предприятий, позво-лил несколько снизить поступления от налогов с населения. С 1 янва-ря 1946 года был отменен военный налог, с сентября того же года —повышен необлагаемый минимум для рабочих и служащих. В пос-ледующие годы были внесены существенные изменения в сельско-хозяйственный и подоходный налоги. В доходах государственногобюджета 1962 года поступления от населения составили 6,1 млрд руб.,или 7,2% всех доходов бюджета1.

Расширяются бюджетные права союзных республик. С 1955 годадоходы и расходы республик в соответствии с Законом «О Госу-дарственном бюджете СССР» стали предусматриваться только в об-щих объемах. Распределение их между республиканским и местнымибюджетами осуществлялось самой республикой. Союзным респуб-ликам было предоставлено право распоряжаться дополнительно вы-явленными и полученными в течение года доходами для финанси-рования потребностей сверх общих ассигнований. С введением в 1957году централизованного порядка взимания отчислений от прибылизначительно выросли закрепленные доходы бюджетов республик.Происходит совершенствование структуры государственного бюдже-та. Темпы роста отчислений от прибыли значительно превысили тем-пы поступлений от налога с оборота, хотя на протяжении всего рас-сматриваемого периода он оставался основным регулирующим до-ходом республиканских бюджетов.

Особое внимание уделяется совершенствованию экономическихметодов управления народным хозяйством. Наиболее значимая по-пытка усовершенствовать хозяйственный механизм была предпри-нята во второй половине 1960-х годов. Хозяйственная реформа 1965года была направлена на усиление стимулирующего воздействия при-были на развитие производства. Для решения этой проблемы вво-дился новый порядок распределения прибыли. Он предусматривал

1 Марьяхин Г.Л. Очерки истории налогов с населения СССР. — М.: Фи-нансы, 1964. — С. 239.

167

организацию новой системы экономического стимулирования пу-тем образования на каждом предприятии за счет прибыли трех фон-дов: фонда материального поощрения (ФМП), фонда "социально-культурных мероприятий и жилищного строительства (ФСКМ иЖС) и фонда развития производства (ФРП); превращение прибылив основной источник финансирования капитальных вложений иприроста оборотных средств и других плановых затрат; существеннуюперестройку системы взаимоотношений предприятия с бюджетом поотчислениям от прибыли путем введения новых видов платежей (пла-ты за производственные фонды, фиксированных платежей, а такжевзносов свободного остатка прибыли в бюджет).

Вместе с преобразованием системы мобилизации доходов в бюд-жет изменился подход к предоставлению бюджетных ассигнованийс учетом наличия собственных средств. На передовых предприятияхнаблюдались высокие темпы роста объемов производства. Но ресур-сы предприятий постепенно истощались, интенсивное их использо-вание не подкреплялось накоплением, и результатом этого сталокрайне тяжелое положение таких предприятий. Стимулированиедеятельности предприятий по их развитию путем реализации фи-нансовых ресурсов через фонд развития производства натолкнулосьна дефицит материальных ресурсов. Преобладал административныйпуть решения данной проблемы. В итоге даже ограниченные правапредприятий были изъяты.

Проведение реформы предусматривало два этапа, однако пред-принятые государством попытки совершенствования финансовыхотношений в целом не были доведены до конца и не дали ожидаемыхрезультатов. Это произошло потому, что реформирование хозяйствен-ных отношений не поднялось выше первичного звена, не затронулооснов сложившейся системы управления и сущностных взаимосвя-зей предприятий и государства в процессе воспроизводства. Не былисозданы стабильные экономические отношения в хозяйстве в рамкахпятилетнего плана. Вся система показателей, нормативов, стимулов,фондов базировалась на показателях годового плана, что подрывалохозрасчетные интересы коллектива. Реформа 1965 года предусматри-вала более широкую реализацию всей совокупности товарно-стоимост-ных форм, но на практике сфера использования товарных отноше-ний была сведена к минимуму. Первый этап реформы затянулся, пос-ледовательность осуществления в определенных временных границахнамеченных преобразований была нарушена. Длительное сосущество-вание старых и новых форм и методов хозяйствования отрицательносказалось на первоначальном плане проведения реформы. Ко второ-му этапу ее проведения так и не перешли.

168

гНа развитии Государственного бюджета СССР в 1970-е годы отра-

зилось нараставшее общее расстройство финансового хозяйства стра-ны. Материальные затраты в народном хозяйстве росли быстрее, чемнациональный доход. Заметно снизились темпы роста промышлен»ности и сельского хозяйства, одновременно существенно возрослиобъемы незавершенного строительства. Все это свидетельствовало отом, что большая часть средств производства идет на «самовоспро-изводство», а не на достижение конечных результатов* Доля госу-дарственного бюджета в финансовых ресурсах страны заметно сни-зилась. В восьмой пятилетке (1966—1970 годы) в бюджет аккумули-ровалось 71,3% всех финансовых ресурсов страны, в девятой' (1971—1975 годы) — 65%, а за десятую пятилетку (1976-1980 годы) — 65,9%'.Главной причиной этого явилось изменение состава финансовыхресурсов. В них несколько снизилась доля средств, частично или пол-ностью поступающих в бюджет (прибыль, налог с оборота, отчисле-ния на социальное страхование), возрос удельный вес ресурсов, несвязанных прямо с бюджетом (прежде всего амортизации). Рост долиамортизационных отчислений в составе финансовых ресурсов объяс-нялся не только быстрым ростом основных фондов народного хо-зяйства, их переоценкой, изменением норм амортизационных от-числений, но и негативными факторами — уменьшением фондоот-дачи и снижением уровня рентабельности в народном хозяйстве.

Чтобы изменить сложившееся в экономике страны положение,в конце 1970-х годов была разработана экономическая модель от-раслевого хозрасчета и самоокупаемости. В соответствии с Поста-новлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979года «Об улучшении планирования и усилении воздействия хо-зяйственного механизма на повышение эффективности производ-ства и качества работы» вводился нормативный метод распре-деления прибыли. При этом методе министерствам на основе ут-вержденных в пятилетнем финансовом плане заданий устанавли-вались стабильные, дифференцированные по годам нормативы от-числений от балансовой прибыли, поступающие в их распоряже-ние. При этом нормативы определялись с таким расчетом, чтобыобеспечить финансирование капитальных вложений, погашениебанковских кредитов и уплату процентов за них, прирост оборот-ных средств, образование единого фонда развития науки и техни-ки и фондов экономического стимулирования, а также других пла-

1 Финансовые ресурсы народного хозяйства / Под ред. В.К. Сенчагова. —М.: Финансы и статистика, 1982. — С. 121.

169

новых затрат по развитию отрасли. В постановлении внесены из-.:менения и в финансовое планирование. Было, в частности, уста^,новлено, что сводный финансовый баланс государства должен со, \ставляться на пятилетие с распределением доходов и расходов п » |годам, предусматривать обеспечение финансовыми ресурсами всех;мероприятий, установленных в государственных планах, а также!образование финансовых резервов. Предусмотрены существенные!изменения в финансировании строительства, в частности, внедре--ние расчетов между заказчиками и подрядчиками по окончании;работ. Все эти меры были направлены на повышение стабильности •экономического развития страны, увеличение поступлений в-до^ходы государственного бюджета, изменение структуры бюджетных^расходов.

К важным тенденциям развития Государственного бюджета СССЙотносится соотношение союзного бюджета и бюджетов союзных рес*|публик. Динамику структуры Государственного бюджета СССР хаг|растеризуют данные, приведенные в табл. 4.2.3. ii

Т а б л и ц а 4.2.3Динамика структуры Государственного бюджета СССР

1970-1980 годы1 (%)

Бюджеты

Союзный

Союзных республик

в том числе:республиканские

АССР и местные

1970 г.

52,1

47,9

29,2

18,7

1975 г.

51,1

48,9

31,0

17,9

1976 г.

52,8

47,2

29,7

17,5

1977 г.

52,0

48,0

30,5

17,5

1978 г.

50,9

49,1

32,0

17,1

1980 г.

53,6

46,4

30,3

16,1

Соотношение союзного бюджета и бюджетов союзных республ*стабилизировалось, хотя в отдельные годы были отклонения. Даль |нейщее развитие различных звеньев бюджетной системы определявлось принципами разграничения доходов и расходов между видам*бюджетов. > а

В целях совершенствования хозяйственного механизма в п е р | |вой половине 1980-х годов проводился эксперимент по р а с п р о с т р унению на предприятиях новых методов хозяйствования, несколЕ

1 Финансовые ресурсы народного хозяйства / Под ред. В. К. Сенчагова.М.: Финансы и статистика, 1982. — С. 123.

170

ко позже стали внедрять полный хозрасчет и самофинансирование.Производственные объединения (предприятия) вносили в бюджетплату за производственные фонды с широкой дифференциациейставок, делали отчисления от прибыли или дохода, за трудовые иприродные ресурсы на основе стабильных долговременных норма-тивов. Принцип самофинансирования предполагал также ограни-чение или полный отказ от бюджетных ассигнований. На практикене всегда удавалось учесть одновременно как интересы предприя-тия, так и государства. Большое количество предприятий сознатель-но занижали плановые обязательства. Все эти явления отразилисьна государственном бюджете. Высокая степень бюджетного пере-распределения ресурсов ослабляла хозрасчетные стимулы повыше-ния эффективности производства, порождала стремление жить загосударственный счет, подрывала стабильность и сбалансирован-ность бюджета. *

Мероприятия по реформированию хозяйственных отношений впромышленности, многие меры в сельском хозяйстве и другихотраслях, сопровождавшиеся значительным увеличением затрат изобщегосударственного денежного фонда, не привели к соответст-вующему росту финансовых ресурсов страны. Темпы роста расхо-дов превышали темпы роста доходов, появился дефицит госу-дарственного бюджета. В покрытие затрат вовлекались средства, неявляющиеся по своей сущности доходами (часть ресурсов Сберега-тельного банка, резервы Госстраха и др.). Бюджетный дефицит не-гативно воздействовал на экономику, подрывал устойчивостьденежного обращения, порождал инфляционные процессы. С та-кими результатами бюджетная система подошла к началу 1990-хгодов.

Контрольные вопросы:

1. Охарактеризуйте бюджетное устройство СССР.2. Назовите основные этапы развития бюджетной системы СССР.3. Перечислите основные виды расходов, которые финансировались из бюд-

жета.4. Как изменялась структура доходов государственного бюджета?

Перечислите меры, которые предпринимались для аккумуляции доходовбюджета в период Великой Отечественной войны.Назовите основные причины проведения хозяйственной реформы 196Sгода.Какие меры принимались органами власти и управления с целью совер-шенствования хозяйственного механизма в 70-80-х годах XX века?

5.

6.

7.

171

4.3. Бюджетное устройство и принципы построениябюджетной системы Российской Федерации

Изучив материалы данного параграфа, Вы сможете:• определить структуру бюджетной системы РФ и перечис-

лить принципы ее построения;• назвать основные законодательные материалы, регламен-

тирующие функционирование бюджетной системы РФ;• определить понятие бюджетной классификации и указать

различия между видами бюджетных показателей;• дать определение бюджетного федерализма и изложить его

принципы;• назвать и охарактеризовать формы межбюджетных отно-

шений;• классифицировать современную систему перераспределения

бюджетных ресурсов;• изложить основные направления совершенствования систе-

мы межбюджетных отношений.

4.3.1. Бюджетное устройство Российской Федерации

До 1991 года бюджетная система страны была чрезвычайно цент»!рализованной Все бюджеты на территории Советского Союза нахо!дили отражение в Государственном бюджете СССР, который вклю!чал союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республики бюджет государственного социального страхования. В состав госу1

дарственных бюджетов союзных республик входили республиканецкие бюджеты союзных республик, государственные бюджеты авто!номных республик, бюджеты краев и областей, бюджеты городо]республиканского подчинения. Начиная с сельских и поселков:бюджетов, все бюджеты по вертикальному принципу последовавобъединялись в государственном бюджете. Таким образом, бюдааная система СССР насчитывала свыше 53 тысяч бюджетов. Единство этой системы обеспечивалось единым планом экономическои социального развития, всей экономической системой СССР.

Становление собственно российской бюджетной системы совпс началом радикальной экономической реформы и предопределпересмотр концепции бюджетного устройства России в направлен!его значительной децентрализации, что обеспечивалось принятиеряда законодательных актов, предусматривающих расширение Д1

172

мократических принципов в построении бюджетной системы и уси-ление территориальных подходов в управлении. Важным этапом вреорганизации бюджетной системы страны стал принятый ЗаконРСФСР от 10.10.91 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройстваи бюджетного процесса в РСФСР». Как определено в этом законе,бюджетная система представляет собой основанную на экономическихотношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюд-жета Российской Федерации, республиканских бюджетов республик всоставе'РФ, бюджетов национально-государственных и административ-но-территориальных образований РФ. В бюджетную систему Россий-ской Федерации как самостоятельные части включаются: республи-канский бюджет РФ, республиканские бюджеты республик в соста-ве РФ, краевые, областные бюджеты краев и областей, городскиебюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджетавтономной области, окружные бюджеты автономных округов, рай-онные-бюджеты районов, городские бюджеты городов, районныебюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населен-ных пунктов.

Рис. 4.3.1. Структура консолидированного бюджетаРоссийской Федерации

В законе дано определение консолидированного бюджета — это сводбюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации насоответствующей территории. Следует отметить, что консолидиро-ванный бюджет не имеет правовой нагрузки, однако его параметрышироко используются в процессе сводного планирования, отчетнос-ти, анализа.

Рассмотрим на примере области структуру консолидированногобюджета субъекта Федерации (см. рис. 4.3.2.).

Важное значение для развития бюджетов субъектов Федерацииимел Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро-ванию и использованию внебюджетных фондов представительных иисполнительных органов государственной власти республик в составеРоссийской Федерации, автономной области, автономных округов,

173

Рис. 4.3.2. Структура консолидированного бюджета области

краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов мест-ного самоуправления» № 4607, принятый в 1993 году. Этот Законопределяет права субъектов Федерации, а также местных территори- ' |альных образований в лице, их законодательных (представительных)и исполнительных органов власти на получение доходов в со-ответствующие бюджеты и расходование средств этих бюджетов; вза-имоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. |Закон также устанавливает Общие принципы составления, рас-смотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюдже-тов, формирования и использования внебюджетных фондов в целяхфинансового обеспечения социально-экономического развития на- 1ционально -государственных и административно-территориальных Цобразований. Напомним, что бюджетная система России состоит из,|трех звеньев: федерального бюджета, территориальных бюджетовсубъектов Федерации и местных бюджетов. В 1995 году был принятФедеральный закон «Об общих принципах организации местного!самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ, который введновое понятие — муниципальное образование.

Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, не- •сколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения,иная населенная территория, в пределах которых осуществляется мест-ное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный |бюджет и выборные органы местного самоуправления.

174

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджети право на получение в процессе бюджетного регулирования средствиз федерального Кмоджезаннциз бюджета еубд*ерс» Российской Феде-рации. Понятия «местные бюджеты», «бюджеты муниципальных обра-зований», «бюджеты органо» местного самоуправления» рассматри-ваются как синонимы.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, который был при-нят в 1998 году1, расширил бюджетную систему, включив туда бюд-жеты' государственных внебюджетных фондов. Подобное расшири-тельное толкование вводится впервые. Можно сказать, что сущест-вует «нетто-бюджет», куда включены три уровня бюджетов, и «брут-то-бюджет» — бюджетная система РФ, состоящая из «нетто-бюдже-та» и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетное устройство — это организация бюджетной системы ипринципы ее построения. Как следует из Бюджетного кодекса РФ,бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:

• единства;• разграничения доходов и расходов между уровнями бюджет-

ной системы;• самостоятельности бюджетов;• полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов

государственных внебюджетных фондов;• сбалансированности бюджета;• эффективности и экономности использования бюджетных

средств;• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;• гласности; '• достоверности бюджета;• адресности и целевого характера бюджетных средств.Рассмотрим эти принципы более подробно.Принцип единства бюджетной системы означает единство пра-

вовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации,принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюд-жетного законодательства, а также единый порядок финансированиярасходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бух-галтерского учета средств федерального бюджета, территориальныхбюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд-жетной системы состоит в закреплении соответствующих видов до-

1 Введен Федеральным законом от 09.07.99 г. № 159-ФЗ «О введении вдействие Бюджетного кодекса Российской Федерации».

175

ходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлениюрасходов за органами государственной власти РФ, органами госу*дарственной власти субъектов Федерации*» органами местного са-моуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов провозглашает:• право законодательных (представительных) органов государ-

ственной власти и органов местного самоуправления на каж-дом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлятьбюджетный процесс;

• наличие собственных источников доходов бюджетов каждогоуровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с за-конодательством РФ;

• законодательное закрепление регулирующих доходов бюдже-тов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждогоуровня в соответствии с бюджетным и налоговым законода-тельством РФ;

• право органов государственной власти и органов местного са-моуправления самостоятельно определять направления расхо-дования средств и источники финансирования дефицитов со-ответствующих бюджетов;

• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученныхв ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм пре-вышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономиипо расходам бюджетов;

• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уров-ней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительныхрасходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) обюджете.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюд-жетов государственных внебюджетных фондов означает, что все до-ходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджет-'ных фондов подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государ-ственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в пол-,ном объеме. Все государственные и муниципальные расходы под-лежат финансированию за счет бюджетных средств, средств госу-дарственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджет-ной системе.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов ииных обязательных платежей полностью учитываются отдельно подоходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фон-дов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюд-жетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате нало-

176

г гов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах те-кущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует поло-жение, по которому объем предусмотренных бюджетом расходов дол-жен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступ-лений из источников финансирования его дефицита. При составле-нии, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномо-ченные органы должны исходить из необходимости минимизацииразмера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетныхсредств состоит в том, что при составлении и исполнении бюджетовуполномоченные органы и получатели бюджетных средств должныисходить из необходимости достижения Заданных результатов с ис-пользованием наименьшего объема средств или достижения наилуч-шего результата с использованием определенного бюджетом объемасредств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается втом, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей сум-мой доходов бюджета и поступлений из источников финансированияего дефицита, которые не могут быть увязаны с определенными рас-ходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фон-дов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уров-ней бюджетной системы.

Принцип гласности означает:• обязательное опубликование в печати утвержденных бюдже-

тов и отчетов об их исполнении, полноту представления ин-формации о ходе исполнения бюджетов, а также доступностьиных сведений по решению законодательных (представитель-ных) органов государственной власти, органов местного само-управления;

• обязательную открытость для общества и средств массовой ин-формации процедур рассмотрения и принятия решений по про-ектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим раз-ногласия либо внутри законодательного (представительного)органа государственной власти, либо между законодательным(представительным) и исполнительным органами государст-венной власти.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показа-телей прогноза социально-экономического развития соответст-вующей территории и реалистичность расчетов доходов и расходовбюджета.

177

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средствсостоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжениеконкретных получателей с обозначением направления их на финан-сирование определенных целей. > " •

В зарубежных публикациях большое внимание уделяется прин-ципу прозрачности бюджета (transparency), который означает от-крытость и гласность в отношении структуры и функций государ-ственного аппарата, целей фискальной политики, государственныхсчетов и бюджетных прогнозов. Реализация этого принципа пред-полагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуаль-ной, отвечающей международным стандартам информации о госу-дарственных операциях. Соблюдение принципа прозрачности в бюд-жетной сфере позволит реально оценить текущее и перспективноефинансовое положение государства, принять обоснованную эконо-мическую политику; обеспечить контроль за действиями правитель-ства, сравнить финансовые операции, предусмотренные бюджета-ми, с фактическими. Временный комитет МВФ в 1998 году принял,документ, называемый «Кодекс рекомендуемой практики по обес-печению фискальной прозрачности — декларация принципов»1. Этотдокумент задуман как пособие странам — членам МВФ в их стрем-лении добиться большей прозрачности в бюджетной сфере, тем са-мым усилить контроль над фискальной политикой и повысить до-верие к ней, что является непременным условием эффективного го-сударственного управления. Комитет призвал страны — члены МВФ |придерживаться изложенных в Кодексе принципов и рекомендуе-мой практики, признавая при этом, что на их реализацию существен-но повлияют различия в системе бюджетных институтов, в право- <вой системе и в административном потенциале разных стран и чтоэтот процесс, безусловно, потребует времени.

Следует обратить внимание, что из всех перечисленных принци-пов только принципы единства, самостоятельности и разграниче-ния доходов и расходов между уровнями бюджетной системы можноотнести собственно к принципам построения системы. Однако имен-но они определяют бюджетную систему как единое целое. Осталь^ные принципы, при всей их важности, больше определяют функци-онирование бюджета.

Особую роль в современных условиях играет принцип единствабюджетной системы, призванный, при наличии самостоятельныйбюджетов, сохранить целостность бюджетной системы. Одним из ,~

1 Кодекс выпущен как приложение к коммюнике Временного комитета,которое можно найти на web-странице МВФ www.inf.org.

178

инструментов, обеспечивающих принцип единства, является бюд-жетная классификация. Доходы и расходы бюджетов разных уров-ней по своим характеристикам очень разнообразны, именно поэтомупри составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюд-жетов необходимо обеспечить их сопоставление, систематизацию пооднородным признакам, осуществляемую путем применения единойбюджетной классификации. Этот документ до 1996 года ежегодноутверждался приказами Министерства финансов РФ, а необходимыйФедеральный закон № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Рос-сийской Федерации» был принят лишь в августе 1996 года.

Бюджетная классификация Российской Федерации является груп-пировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоениемобъектам классификации группировочных кодов. Бюджетная клас-сификация, обеспечивая сопоставимость показателей бюджетов всехуровней, включает в себя:

• классификацию доходов бюджетов РФ;• функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;• экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;• классификацию источников внутреннего финансирования де-

фицитов бюджетов РФ;• классификацию видов государственных внутренних долгов РФ

и субъектов РФ.Необходимо отметить, что законодательные органы субъектов

Российской Федерации и органы местного самоуправления при ут-верждении бюджетных классификаций соответствующих бюджетоввправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетнойклассификации, но при этом они не вправе, нарушать общие прин-ципы построения и единства бюджетной классификации Российс-кой Федерации.

4.3.2. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм

Межбюджетные отношения — отношения между органами государ-ственной власти Российской Федерации, органами государственной вла-сти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправ-ления по обеспечению бюджетного процесса. Межбюджетные отноше-ния существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление. Но складываться они могут на разных ос-новах (принципах). Принято различать унитарные и федеративныебюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответству-ет высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствиеили незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов

179

власти. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо про-тивоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятель-ности территориальных бюджетов при соблюдении единства обще-государственных интересов. Принципы, на основе которых функ-ционируют федеративные бюджетные системы, называют прин-ципами бюджетного федерализма.

К федеративным государствам, где в разной степени реализуютсяпринципы бюджетного федерализма, относятся: Швейцария, Гер-мания, США, Канада, Российская Федерация, Австрия, Бельгия,Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия и другие. Дляклассического федерализма характерен высокий уровень автономииотдельных политико-территориальных образований, и такая авто-номия — объективная необходимость. Она не противоречит, а, на-оборот, отвечает задаче обеспечения целостности страны. Не следуетрассматривать как отступление от федерализма разную степень ав-тономии субъектов федерации. Например, в Канаде особый статусполучила провинция Квебек, а в США привилегии при разграниче-нии налогов между федеральным центром и штатами предусмотре-ны для Аляски.

Асимметричность федерации не является отступлением от прин-ципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объек-тивной необходимостью, это обязательное условие для сбалан-сированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохраненияединства федеративного государства. Российская Федерация отно-сится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено вКонституции РФ, входят республики, края, области, автономнаяобласть, автономные округа, города федерального значения Москваи Санкт-Петербург. Согласно Конституции РФ (ст. 5) все субъектыФедерации равны между собой. Принцип равенства прав, однако,не исключает различия в степени соответствия этих прав реальносложившимся историческим, социально-экономическим и полити-ческим условиям для функционирования и развития субъектов Фе-дерации. .

Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы меж-бюджетных отношений:

• распределение и закрепление расходов бюджетов по опреде-ленным уровням бюджетной системы РФ;

• разграничение (закрепление) на постоянной основе и рас-пределение по временным нормативам регулирующих дохо-дов по уровням бюджетной системы РФ;

• равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджет-ных прав муниципальных образований;

180

• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспечен-ности субъектов РФ, муниципальных образований;

• равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с феде-ральным бюджетом,, равенство местных бюджетов во взаимо-отношениях с бюджетами субъектов РФ.

Такие принципы определяют основу бюджетного федерализма.Этот термин по непонятным причинам даже не упоминается в ко-дексе, однако, именно о нем должна идти речь при регламентациипринципов межбюджетных отношений. Система межбюджетныхотношений включает не только отношения между Федерацией и еесубъектами, но и внутри субъекта — между региональными органамивласти и органами местного самоуправления. Общие принципы орга-низации межбюджетных взаимоотношений в субъектах Федерацииопределены в Федеральном законе от 25.09.97 г. № 126-ФЗ «О фи-нансовых основах местного самоуправления в Российской Федера-ции».

Отметим, что децентрализация бюджетных средств — необходи-мый процесс при переходе от унитарной к федеративной моделимежбюджетных отношений. Как по этому вопросу складывалась си-туация в России с 1992 по 1997 год, показано в табл. 4.3.1.

Таблица 4.3.1Фактические пропорции распределения расходов

по уровням бюджетной системы с 1992 по 1997 год (%)

Бюджеты

Федеральный бюджет

Консолидированныебюджеты субъектовФедерации

в том числе:региональные

местные

Год

1992

61,4

38,6

10,1

28,5

1993

50,3

49,7

20,3

29,4

1994

49,3

50,7

22,1

28,6

1995

47,9

52,1

21,5

30,6

1996

47,4

52,6

20,6

32,0

1997

41,7

58,3

Как видно из таблицы, процесс децентрализации действительноярко выражен во взаимоотношениях между центром и регионами.Внутри субъектов Федерации доля расходов постоянно преобладаетв местных бюджетах, что является результатом сосредоточения в этихбюджетах основной части бюджетных затрат на социальную сферу иподдержку экономики.

181

Сопоставим данные по расходам с пропорциями распределениядоходов между звеньями бюджетной системы РФ (табл. 4.3.2).

Т а б л и ц а 4.3.2Фактические пропорции распределения доходов

по уровням бюджетной системы с 1992 по 1997 год (%)

Бюджеты

Федеральный бюджет

Консолидированныебюджеты субъектовФедерации

в том числе:региональные

местные

Год

1992

55,9

44,1

16,5

27,6

1993

50,5

49,5

25,7

23,8

1994

49,0

51,0

26,3

24,7

1995

51,8

48,2

24,8

23,4

1996

52,3

47,7

23,3

24,4

1997

44,8

55,2

...

...

Сравнение пропорций распределения расходов и доходов междууровнями бюджетной системы показывает, что между ними имеетсянесоответствие, т.е. децентрализация расходных полномочий не со-провождается адекватной передачей доходных источников. Тради-ционно распределение доходов между звеньями бюджетной системыосуществлялось посредством закрепления собственных доходов ииспользования регулирующих доходов.

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные напостоянной основе полностью или частично за соответствующимибюджетами законодательством РФ. К собственным доходам бюдже-тов относятся:

• налоговые доходы, законодательно закрепленные за соответ-ствующими бюджетами;

• неналоговые доходы, за исключением доходов от использо-вания имущества, находящегося в государственной или му-ниципальной собственности;

• безвозмездные перечисления.При этом финансовая помощь не относится к собственным до-

ходам соответствующего бюджета.Регулирующие доходы бюджетов — федеральные и региональные

налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативыотчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федера-ции или местные бюджеты на очередной финансовый год, а такжена долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам

182

доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджететого уровня бюджетной системы Российской Федерации, которыйпередает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уров-ня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные емурегулирующие доходы из бюджета другого уровня.

До принятия Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательствои бюджетная практика постоянно «размывали» эти два понятия — соб-ственные и регулирующие доходы. Действительно, разделить их дос-таточно трудно, поскольку в обоих случаях речь могла идти о частях(долях) доходов. Бюджетный кодекс РФ разделяет собственные и ре-гулирующие доходы по периоду их установления: собственные дохо-ды определяются на постоянной основе; регулирующие доходы уста-навливаются на год или на долговременной основе (не менее чем на 3года). Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов опре-деляется также видом нормативного документа, который их устанав-ливает. Так, собственные доходы регламентируются бюджетным иналоговым законодательством в целом, а регулирующие доходы — за-конодательством Российской Федерации и субъектов Российской Фе-дерации о соответствующем бюджете на очередной год. Например, в1998 году акцизы на вино-водочные изделия относились к регулиру-ющим доходам, так как параметры их распределения между федераль-ным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации регламентирова-лись Федеральным законом от 26.03.98 г. № 43-ФЗ «О федеральномбюджете на 1998 год»; а налог на прибыль, в части, поступающей всубъекты Федерации, относится к собственным доходам субъектовФедерации, так как распределение ставки налога на прибыль закреп-лено в Законе РФ от 27.12.91 г. № 2116-1 «О налоге на прибыль пред-приятий и организаций» (с изменениями и дополнениями).

Бюджетное регулирование — это процесс, осуществляемый органамивласти вышестоящего уровня с целью выравнивания доходов бюдже-тов нижестоящего территориального уровня и социально-экономи-ческого развития территориальных образований путем распределениярегулирующих доходов и перераспределения средств из бюджета од-ного уровня в бюджет другого, при недостатке доходного потенциалана соответствующих территориях. Как правило, использование соб-ственных и регулирующих доходов не позволяет в полной мере ре-шить проблему сбалансированности нижестоящих бюджетов. К меж-бюджетным отношениям относят и предоставление финансовой по-мощи (дотации, субвенции и др.), а также взаимные расчеты и бюд-жетные компенсации. Кратко охарактеризуем каждую форму. <

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру-гого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвоз-

183

мездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов. Этаформа финансовой помощи является традиционной.. Однако в 1994году был сделан важный шаг в реформировании межбюджетных от-ношений, и основной формой оказания финансовой помощи сталанормативно-долевая дотация (трансферт).

Нормативно-долевая дотация (трансферт) — сумма, выделяемаябез указания конкретной цели на безвозвратной и безвозмездной ос-нове в порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой под-держки регионов (ФФПР) или фонда финансовой поддержки муни-ципальных образований (ФФПМО), создаваемых соответственно вфедеральном бюджете или в бюджетах субъектов Федерации, исходяиз утверждаемых законами об этих бюджетах долей (процентов) субъек-тов Федерация или муниципальных образований в указанных фон-дах. Методика расчета нормативно-долевой дотации направлена наосуществление горизонтального выравнивания бюджетных доходовтерриторий на душу населения и оказание им финансовой помощипо единым для всех правилам. Источник выделения нормативно-до-левой дотации — целевой бюджетный фонд, который формируется вопределенном размере от суммы налоговых поступлений. О роли нор-мативно-долевой дотации в общем объеме финансовой помощи сви-детельствуют данные табл. 4.3.3.

Таблица 4.3.3Финансовая помощь субъектам Федерации в 1996-1998 годы (%)

Вида финансовой помощи

Финансовая помощь субъектам Федерации, всего

Федеральный фонд финансовой поддержкирегионов

Субвенция г. Москве

Дотации закрытым административно-террито-риальным образованиям (ЗАТО)

Дотация г. Сочи

Финансирование расходов по содержаниюобъектов жилого фонда и социальной сферы,передаваемых в ведение органов местногосамоуправления

Бюджетные ссуды на оказание финансовойподдержки завоза в районы Крайнего Севера

Средства, передаваемые по взаимным расчетам

Прочие мероприятия в области региональногоразвития

1996 г.

100,0

72,0

4,9

4,8

0,35

12,4

5,5

-

-

1997 г.

100,0

73,8

3,3

4,6

0,4

11,8

3,4

1.3

1,4

1998 г.

100,0

88,5

7,8

0,4

3,3

—

184

Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджетудругого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юри-дическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осу-ществление целевых расходов. Субвенция выдается на определенныйсрок, в случае неизрасходования ее в установленный срок или расхо-дования не по назначению суммы субвенции подлежат возврату вбюджет, из которого она была получена. Если субвенция выдается суказанием некоторых других условий, то она называется «обуслов-ленной субвенцией».

Бюджетный кодекс РФ возвращает такое понятие, как «субсидия*.Этот термин практически не использовался в бюджетном процессе19 90-х годов, однако, в Законе РСФСР от 10.10.91 г. № 1734-1 «Обосновах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»субсидия упоминается наряду с дотацией и субвенцией как безвоз-мездная помощь, передаваемая в бюджеты нижестоящих уровней.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру-гого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физичес-кому или юридическому лицу на условиях долевого финансированияцелевых расходов.

Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые дру-гому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной осно-вах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Не-смотря на то, что ссуда упоминается почти во всех бюджетных зако-нах, именно Бюджетный кодекс законодательно ограничивает вре-мя предоставления ссуды шестью месяцами, хотя традиционно напрактике срок ссуды ограничивался финансовым годом. Целевыебюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на финансирование кас-совых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либосезонным характером поступлений доходов, могут быть выданы порешению федеральных исполнительных органов власти. При этомцели предоставления ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюд-жетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом офедеральном бюджете на очередной финансовый год.

Взаимные расчеты — метод бюджетного регулирования, которыйприменяется в ходе исполнения бюджетов в случае возникновениянезапланированных вопросов межбюджетных отношений. Если втечение бюджетного года вышестоящие органы власти принимаюткакие-либо решения (например, о повышении заработной платыработникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), чтоне было учтено при формировании бюджетов на этот год, то такиерешения должны быть подкреплены передачей отдельных видов на-логов или других платежей (полностью или частично) или путемпредоставления бюджетных компенсаций.

L 185

Бюджетные компенсации — суммы, утверждаемые и передаваемыеиз бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающихдоходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных реше-ниями органов власти другого уровня. В Бюджетном кодексе «ком-пенсационная» норма установлена следующим образом: в течениефинансового года органы законодательной (представительной) иисполнительной власти, представительные органы местного само-управления не вправе принимать решений, приводящих к увеличе-нию расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюд-жетов других уровней бюджетной системы РФ, без внесения изме-нений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюд-жетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпаде-ние) доходов.

Как было отмечено выше, первый этап реформы межбюджет-ных отношений был осуществлен в 1994 году. Однако к 1997 годустало ясно, что существенных качественных изменений в резуль-тате осуществления этого этапа не произошло, наоборот, кризисмежбюджетных отношений обострился, что нашло отражение в не-довольстве регионов проводимой политикой, в попытках внедре-ния «одноканальной модели». Суть ее сводится к следующему. Длябольшинства регионов определяется фиксированная сумма плате-жей в федеральный бюджет — своеобразный план (оклад) по нало-говым поступлениям. Сверхплановые поступления целиком зачис-ляются в бюджет региона. Регионы, которым недостаточно всейсуммы собранных на их территории налогов, получают фик-сированный объем финансовой помощи из федерального бюджета,восполняющий дефицит их бюджетов. Однако «одноканальная мо-дель» может привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджет-ного, а затем и экономического пространства, ухудшит инвестици-онный и предпринимательский климат и, как результат, усилитсепаратистские тенденции.

В 1998 году Правительство РФ одобрило «Концепцию реформи-рования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах»1, направленную на решение следующих задач:

• .разграничение расходных полномочий и ответственности, атакже налоговых полномочий и доходных источников междуорганами власти и управления разных уровней;

• совершенствование механизмов бюджетного выравнивания ираспределения финансовой помощи.

Для решения последней задачи предполагается:

Постановление Правительства РФ от 30.07.98 г. № 862.

186

• разделить финансовую поддержку на текущую и инвестици-онную;

• осуществить поэтапный переход к оценке объективных бюд-жетных потребностей регионов на основе бюджетных норма-тивов и индексов бюджетных расходов;

• использовать в формулах бюджетного выравнивания показа-тели налогового потенциала территорий;

• концентрировать инвестиционные ресурсы, распределяемыемежду регионами, в Федеральном фонде регионального раз-вития;

• усилить целевую направленность финансовой помощи и ееобусловленность.

Проводимые реформы направлены на то, чтобы органы власти иуправления обладали реальной налогово-бюджетной самостоя-тельностью и несли полную ответственность за ее использование.

Контрольные вопросы:1. Назовите звенья бюджетной системы РФ.2. Перечислите и поясните основные принципы построения и функциони-

рования бюджетной системы РФ.3. В чем заключается принцип самостоятельности, и как он реализуется на

практике?4. Назовите формы межбюджетных взаимоотношений.5., Определите основные направления реформы межбюджетных взаимоот-

ношений.

4.4. Доходы и расходы бюджетов. Бюджетный дефицит

Изучив материалы данного параграфа, Вы сможете:• пояснить способы и назвать конкретные источники образо-

вания бюджетного фонда;• классифицировать доходы и расходы бюджета по различным

признакам;• сформулировать принципы бюджетного финансирования;• назвать причины возникновения дефицита бюджета;• перечислить источники покрытия бюджетного дефицита.

4.4.1. Виды доходов и расходов бюджета

Доходы бюджета, как было рассмотрено выше, выражают эко-номические отношения, возникающие в процессе формирования

187

основного общегосударственного фонда денежных средств. Формойпроявления этих отношений выступают различные виды платежейпредприятий, организаций и населения в бюджет. Бюджетные дохо-ды — понятие более узкое по сравнению с государственными доходами,поскольку последние включают в себя также доходы внебюджетныхфондов и доходы государственных предприятий и организаций.

По своему материально-вещественному воплощению доходы бюд-жета представляют собой денежные средства, поступающие в безвоз-мездном и безвозвратном порядке, в соответствии с действующим в странебюджетным и налоговым законодательством, в распоряжение органовгосударственной власти и местного самоуправления. Основным источ-ником формирования рассматриваемых доходов является нацио-нальный доход, причем, в сферу бюджетного перераспределения по-падают его конкретные компоненты. Речь идет о доходах хозяйству-ющих субъектов, полученных в результате первичного распределе-ния чистого национального продукта. К ним относятся:

• предпринимательская прибыль ^промышленности, сельскогохозяйства, торговли и других отраслей);

• заработная плата работников сферы материального и немате-риального производства;

• доходы лиц, работающих не по найму;• рента собственников земли;• ссудный процент (прибыль банков и вкладчиков).Источником формирования бюджетного фонда иногда выступа-

ет национальное богатство^ а именно, доходы от приватизации госу-дарственной и муниципальной собственности, от продажи золото-валютного запаса и других национальных ценностей. Пополнениересурсов бюджетного фонда может осуществляться также на основевнутренних и внешних займов и за счет эмиссии бумажных денег.Привлекаемые государством на возмездной основе временно свобод-ные "денежные средства юридических лиц, сбережения населения, иност-ранный капитал (посредством продажи на финансовом рынке госу-дарственных облигаций; получения кредита под залог пакета акцийкрупных предприятий; получения государственных займов от отдель-ных государств либо от международных финансово-кредитных уч-реждений) отражают кредитный метод формирования бюджетныхресурсов, предполагающий возвратность заимствований и платностьза их использование. Именно поэтому средства, мобилизуемые наоснове государственных займов, необходимо рассматривать не в ка-честве источника формирования доходов бюджета, а в качестве спо-соба временного пополнения бюджетного фонда. Аналогичным об-

188

разом следует характеризовать и эмиссию бумажных денег. К нейгосударство прибегает при чрезвычайных обстоятельствах, когда по-лучение доходов и займов оказывается затруднительным, а финан-сирование бюджетных расходов — неотложным. Данный способ по-полнения бюджетных ресурсов вызывает рост денежной массы безсоответствующего товарного обеспечения, что усиливает инфляци-онные процессы и влечет за собой тяжелые социально-экономичес-кие последствия. Соотношение способов образования бюджетногофонда — на основе взимания бюджетных доходов, привлечения займов ибумажно-денежной эмиссии — различается по странам и во времени,зависит от конкретной экономической ситуации, от степени остро-ты социальных и других противоречий, от состояния самой финан-совой системы.

Состав бюджетных доходов, их структура органически связаны собъемами общественного продукта и национального дохода и оп-ределяются финансовой политикой государства. В Российской Фе-дерации доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговыхвидов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений1. К нало-говым доходам, формирующим основную часть (около 84%) бюд-жетного фонда государства, относятся предусмотренные законода-тельством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сбо-ры, а также пени и штрафы. Неналоговыми доходами бюджета (наих долю приходится около 10% консолидированного бюджета РФ)являются:

* доходы от использования имущества, находящегося в государ-ственной и муниципальной собственности (средства, получае-мые: в виде арендной платы за сдачу названного имущества вовременное владение и пользование; процентов по остаткамбюджетных средств на счетах в кредитных организациях; отпередачи имущества под залог и в доверительное управление;возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов иссуд; в виде других доходов от использования соответствующе-го имущества);

* доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имуще-ства, находящегося в государственной или муниципальной соб-ственности;

* доходы от платных услуг, оказываемых органами государствен-ной власти и местного самоуправления, а также бюджетнымиучреждениями;

1 При изучении п. 4.4 см. ст. 39-96 Бюджетного кодекса РФ.

189

• средства, полученные в результате применения мер граждан- f

ско-правовой, административной и уголовной ответственности \(штрафы, конфискации, компенсации и иные суммы прину-дительного изъятия);

• доходы, в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, получен-ных от бюджетов других уровней бюджетной системы Россий-ской Федерации;

• иные неналоговые доходы.Общее представление о роли налогов и неналоговых доходов в

формировании бюджетных ресурсов Российской Федерации даютданные табл. 4.4.1.

Т а б л и ц а 4.4.1

Распределение бюджетных ресурсов Российской Федерациив 1996-1997 годах1 (%)

Бюджеты

1996 год

Консолидированныйбюджет РФ

в том числе:Федеральный бюджет РФ

Консолидированныебюджеты субъектов РФ

1997 год

Консолидированныйбюджет РФ

в том числе:Федеральный бюджет РФ

Консолидированныебюджеты субъектов РФ

Всегопоступ-лений

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Доходы

нало-говые

84,7

77,6

91,9

83,2

75,4

90,2

ненало-говые

10,3

15,0

5,4

9,1

19,9

5,8

другие

5,0

7,4

2,7

7,7

4,7

4,0

В доходы бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечисленияот физических и юридических лиц, международных организаций и пра-вительств иностранных государств.

1 Данные отчетов Федерального казначейства и Министерства финансовРФ за 1996-1997 годы.

190

Доходы бюджета классифицируются не только по методам взи-мания — на налоговые и неналоговые, но и по другим признакам,например: , > < „

• в зависимости от государственного устройства страны различа-ют: а) в унитарном государстве — доходы центрального* (госу-дарственного) бюджета и доходы местных бюджетов; б) в феде-ративном государстве — доходы федерального бюджета, дохо-ды бюджетов членов федерации и доходы местных бюджетов;

•' в зависимости от государственного устройства страны разли-чают: а) в унитарном государстве — доходы центрального (го-сударственного) бюджета и доходы местных бюджетов; б) в фе-деративном государстве — доходы федерального бюджета, до-ходы бюджетов членов федерации и доходы местных бюдже-тов;

• в зависимости от уровня бюджетной системы, за которым зак-репляются доходы, они подразделяются на собственные и регу-лирующие;

• по источникам образования выделяют доходы, поступающие отюридических лиц и от населения;

* в зависимости от гражданства субъектов налогообложения —уплачиваемые резидентами или нерезидентами;

* по конкретным объектам обложения — взимаемые с имуществаили дохода;

* по конкретным видам прямых и косвенных налогов (налог наприбыль предприятий и организаций, подоходный налог сфизических лиц и др.; акцизы, налог на добавленную сто-имость (НДС), таможенные пошлины, фискальные монопо-лии).

Расходы бюджета, являясь важной составной частью государст-венных расходов в целом, выражают экономические отношения,возникающие в связи с использованием средств общегосударствен-ного денежного фонда. Формой проявления этих отношений вы-ступают конкретные виды бюджетных расходов, причем, их много-образие обусловлено действием целого ряда факторов: природой ифункциями государства, уровнем социально-экономического раз-вития страны, разветвленностью связей бюджета с национальнойэкономикой, административно-территориальным устройством го-сударства и т.п. Различное сочетание названных факторов порождаетту или иную систему расходов конкретного бюджета на определенномэтапе общественного развития. По своему материально-вещест-венному воплощению, бюджетные расходы представляют собой де-

191

нежные средства, направляемые на финансовое обеспечениеи функций государства и местного самоуправления.

В целях выяснения роли и значения расходов бюджета в COLально-экономической жизни, а также рационализации бюджетногпроцесса в стране финансовой теорией и практикой выработан це-jлый ряд признаков классификации рассматриваемых затрат го-сударства. Одним из важнейших среди них является функциональ^ный. Функциональная классификация бюджетных расходов отражавнаправление средств основного централизованного денежногода на выполнение конкретных функций государства.

В Российской Федерации это предполагает бюджетное финан-сирование затрат на:

• государственное управление и местное самоуправление;• судебную власть;• международную деятельность;• национальную оборону;• правоохранительную деятельность и обеспечение безопасно-J

ста государства;• фундаментальные исследования и содействие научно-техниче-|

скому прогрессу;• промышленность, энергетику и строительство;• сельское хозяйство и рыболовство;• охрану окружающей природной среды и природных ресурсов,^

гидрометеорологию, картографию и геодезию;• транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику;• развитие рыночной инфраструктуры;• жилищно-коммунальное хозяйство;• предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных си-1

туаций и стихийных бедствий;• образование;• культуру, искусство и кинематографию;• средства массовой информации;• здравоохранение и физическую культуру;• социальную политику;• обслуживание государственного долга;• пополнение государственных запасов и резервов;• финансовую помощь бюджетам других уровней;• утилизацию и ликвидацию вооружений, включая выполнение'

международных договоров;• мобилизационную подготовку экономики;• формирование целевых бюджетных фондов;• прочие расходы.

192

гРассмотрим некоторые из них. К расходам на государственное

управление и местное самоуправление относятся затраты на содер-жание соответствующих органов государственной власти и местногосамоуправления — представительной (законодательной) и исполни-тельной. Расходы на судебную власть, правоохранительную деятель-ность и обеспечение безопасности государства охватывают средства,необходимые для содержания органов прокуратуры, внутренних дели внутренних войск, уголовно-процессуальной системы, таможен-ных органов, органов налоговой полиции, пограничной службы игосударственной безопасности. Финансирование национальной обо-роны включает затраты на содержание Вооруженных Сил РФ, за-купку вооружения и военной техники, научно-исследовательские иопытно-конструкторские работы, пенсии военнослужащим, затра-ты на поддержание мобилизационных мощностей и военную про-грамму Минатома России. Финансирование затрат в сфере между-народной деятельности охватывает международное сотрудничество,реализацию международных договоров, культурных, научных и ин-формационных связей.

За счет средств бюджета финансируются затраты на государст-венную поддержку угледобычи, воспроизводство минерально-сы-рьевой базы, конверсию оборонной промышленности, оказываетсяподдержка транспорту, связи, сельскому хозяйству. К расходам наобразование относятся расходы по дошкольному воспитанию, на-чальному и общему среднему образованию, профессионально-тех-ническому, среднему специальному и высшему образованию, пере-подготовке и повышению квалификации кадров. Социальные рас-ходы бюджета включают финансирование затрат на: оказание соци-альной помощи и содержание учреждений социального обеспечения;проведение молодежной политики; реализацию социальных про-грамм — «Планирование семьи», «Дети-сироты», «Дети-инвалиды»,«Дети Севера» й др.

Обслуживание государственного долга предполагает расходы навыплату процентов по внутреннему и внешнему долгу, а также напогашение внутреннего и внешнего долга. Расходы целевых бюджет-ных фондов отражают затраты, предусматриваемые в дорожных иэкологических фондах, а также расходы ведомственных фондов (Ми-нистерства по налогам и сборам РФ, Государственного таможенно-го комитета РФ). В составе прочих расходов объединяются затратына создание резервных фондов, расходы на проведение выборов иреферендумов, финансовая помощь бюджетам нижестоящего уров-ня (субвенции, дотации), государственная поддержка завоза продук-

7 Я 782 193

ции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к никместности, поддержка малого предпринимательства; расходы по фИ1нансйвому оздоровлению и перепрофйлйрованию-убыточных Щизводств.

Неучастию в общественном воспроизводстве расходы бюджета грушпируются по двум направлениям: одно связано с финансирование!материального производства, другое — с использованием средствсодержание и дальнейшее развитие нематериального произволеТакое разграничение позволяет более детально анализироватьгосударства и значение бюджета в регулировании экономическогосоциального развития общества.

По экономическому содержанию, а его обусловливает целевое назначение бюджетных ассигнований, расходы бюджета классиф*цируются на текущие и капитальные1. Текущие бюджетные расхесвязаны с предоставлением бюджетных средств юридическим и фи*зическим лицам в целях покрытия их текущих потребностей. К:затратам относятся: закупки товаров и услуг, необходимых длядержания экономической и социальной инфраструктуры (оплатруда государственных служащих и начисления на нее, приобрние предметов снабжения и расходных материалов для текущих хсзяйственных целей, оплата транспортных и коммунальных услугпр.); трансферты населению (пенсии, пособия, стипендии, прсвыплаты — на лечение, ссуды на обзаведение хозяйством); текущиесубсидии государственным и частным предприятиям, а также шжестоящим органам власти; выплата процентов по государственно-^му долгу и др. В своей совокупности, текущие расходы формируобычный (текущий) бюджет, на долю которого приходится подавля*ющая часть всех бюджетных затрат. Капитальные расходы связанывложением бюджетных средств в основные фонды и нематерианые активы, с созданием государственных запасов и резервов. Он»включают затраты на новое строительство и развитие действукиобъектов государственной и муниципальной собственности (их рас-«|ширение, реконструкцию и техническое перевооружение) инвестй-»!ционные субсидии, долгосрочные бюджетные кредиты и государ4|ственные гарантии инвесторам, финансирующим высокоэффектив-1

ные инвестиционные проекты. В бюджетах органов власти и мест-ного самоуправления капитальные расходы выделяются отдельны»

1 С учетом специфики экономического содержания в бюджетных расхо-1дах могут быть выделены также государственные кредиты и финансовая пенямощь правительствам иностранных государств.

194

блоком, а их совокупность образует бюджет развития. Классифика-ция расходов по экономическому содержанию является необходи-мым условием осуществления финансового контроля над целевымиспользованием бюджетных средств.

Важным критерием классификации расходной части бюджетаявляется предметная направленность соответствующих денежныхпотоков. При этом в развитых странах выделяют пять основных группбюджетных расходов: военные; вмешательство государства в эконо-мику (включают затраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, на поддержку сельского хозяйства, обеспе-чение занятости, стимулирование экспорта); содержание государ-ственного аппарата управления; социальные цели (расходы на обра-зование, здравоохранение, социальное страхование и социальноеобеспечение); предоставление субсидий и кредитов другим странам.В России, с точки зрения предметной направленности, расходнаячасть бюджета подразделяется на следующие группы: финансированиеотраслей хозяйства; финансирование социально-культурных мероприя-тий; финансирование науки; финансирование обороны; содержание пра-воохранительных органов и органов государственной власти; расходына внешнеэкономическую деятельность; создание резервных фондов; рас-ходы но обслуживанию государственного долга; прочие расходы и вып-латы.

Организационная группировка расходов бюджета связана с рас-пределением затрат по целевым государственным программам с ука-занием конкретных задач и получателей ресурсов. В настоящее вре-мя в Российской Федерации разрабатываются программы по разви-тию и поддержке определенных отраслей, территорий, видов деятель-ности (в том числе научно-исследовательских изысканий) и катего-рий населения, по сохранению экологического равновесия и ликви-дации последствий чрезвычайных событий. Выделение средств поотдельным видам целевых программ позволяет концентрироватьбюджетные ресурсы на приоритетных направлениях государствен-ной политики. Такая группировка бюджетных затрат наглядно от-ражает роль государства в решении наиболее важных проблем обще-ственной жизни.

В основе отраслевой классификации расходов бюджета лежит де-ление экономики на отрасли и виды деятельности. С учетом этого вматериальном производстве затраты группируются по следующимотраслям хозяйства: промышленность, сельское хозяйство, транс-порт, связь и др. В нематериальном производстве выделяются расхо-ды на народное образование, здравоохранение, культуру, социальную

195

поддержку населения, государственное управление и т.д. Данное,ление бюджетных расходов, характеризуя отраслевые пропорциипределения бюджетных средств, позволяет осуществлять перерасгределение государственных ресурсов в целях структурного преобрзования общественного производства.

Ведомственный признак дает возможность в каждой группе бюд^жетных расходов выделить непосредственных получателей бюд|жетных средств — соответствующее министерство, государственнькомитет, государственное учреждение или другое юридическое лицокоторому предоставляются ассигнования из бюджета. Такая группи^ровка затрат, отражая изменения в структуре расходов бюджета, которые связаны с совершенствованием системы управления государством, обеспечивает возможность осуществления конкретно-адресМного финансового контроля за расходованием бюджетных ресурсов

По уровню управления, т.е. с учетом административно-территриального деления страны расходы бюджета в унитарных госдарствах подразделяются на расходы центрального бюджета иходы местных бюджетов, а в странах с федеративным устройствомна расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектови расходы местных бюджетов. Непосредственному расходованабюджетных средств конкретными получателями предшествуетвыделения соответствующих ресурсов, или иначе, бюджетноенансирование, т.е. предоставление денежных средств юридическимфизическим лицам на проведение мероприятий, предусмотренныхжетом. Бюджетное финансирование базируется на определены!принципах и характеризуется специфическими формами предос-тавления средств, которые в условиях перехода.нашей страныновой модели хозяйствования претерпевают существенные ИЗАнения.

Важная роль в организации рациональной системы расходоваьбюджетных средств отводится, прежде всего, принципам бюджетногфинансирования. К ним относятся:

• получение максимального эффекта от использования бюджених ресурсов, что подразумевает нормирование соответствущих расходов, а также последовательную минимизацию гос>дарственных затрат относительно получаемого результата/Эффект может выражаться, с одной стороны, в решении раз*!личных задач социально-экономического развития страны,с другой — в увеличении ресурсов бюджетного фонда за счероста доходов получателей бюджетных ассигнований. Важ*ность практической реализации данного принципа обусловь

196

расширенное использование программного метода управле-ния бюджетными расходами (т.е. выделение средств под. кон-кретную программу), переход к контрактно-конкурсно» сис-теме предоставления бюджетных ассигнований, к использо-ванию, наряду с безвозмездным финансированием, бюджет-ного кредитования предприятий и организаций. Бюджетныекредиты занимают промежуточное положение между ссудамикоммерческих банков и бюджетными ассигнованиями. В от-личие от бюджетного финансирования, бюджетные кредитывыдаются юридическим лицам для реализации высокоэффек-тивных проектов на возвратной и возмездной основах, одна-ко проценты по ним устанавливаются значительно ниже, чемпо банковским ссудам. Это позволяет решать важные задачиэкономического развития, отвечает интересам субъектов хо-зяйствования, целям финансовой стабилизации и укреплениябюджета;

• целевой характер использования бюджетных ресурсов означает,что предоставление бюджетных средств осуществляется строгопо целевому назначению в соответствии с утвержденным бюд-жетом. Если в ходе составления этого основного финансовогоплана страны государство устанавливает приоритетность иобъемы удовлетворения тех или иных общественных потреб-ностей, исходя из реальной социально-экономической ситуа-ции, то принцип целевого использования бюджетных ресур-сов также способствует повышению эффективности бюджет-ных расходов;

• предоставление бюджетных средств в меру выполнения произ-водственных и других показателей деятельности и с учетом ис-пользования ранее отпущенных средств, в свою очередь, спо-собствует минимизации бюджетных затрат. Кроме того, увяз-ка бюджетного финансирования с конкретными результатамидеятельности предприятий и организаций позволяет осу-ществлять финансовый контроль над процессом производстватоваров и оказанием услуг в финансируемых из бюджета сфе-рах материального и нематериального производства;

• безвозвратность и бесплатность основной части бюджетныхассигнований.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерациипредоставление бюджетных средств осуществляется в следующихформах:

• ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

L 197

• средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физи-|ческими и юридическими лицами до государственным; и му-]

, , „ ( j p i i w n M b H H M i l C D s q ^ j c T a M ; . , , > „ , , ч ,(,о • > » м , .V трансфертов наседедию; -,«, ,, . » п , 1• ассигнований на осуществление отдельных государственных!

полномочий, передаваемых на другие уровни власти;• ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, воз-1

никающих в результате решений, принимаемых органами го-|сударственной власти;

• бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе нало-1говых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и пла-|тежей и других обязательств);

• - субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;• инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь соз-i

даваемых юридических лиц;• бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам дру-'{

гих уровней бюджетной системы РФ, государственным вне- iбюджетным фондам;

• кредитов иностранным государствам;• средств на обслуживание и погашение долговых обязательств,;

в том числе государственных и муниципальных гарантий.На практике используются следующие разновидности предос-i

тавления бюджетных средств — финансирование по системе «нетто-бюджет» и финансирование по системе «брутто-бюджет». Первая,характеризуется тем, что бюджетные ассигнования предусматрива- ]ются на довольно ограниченный круг затрат. Система «брутто-бюд- \жет» используется для организаций, полностью состоящих на бюд-жетном финансировании. В этом случае бюджетные средства выде-ляются на все виды расходов, которые связаны как с текущим содер-жанием, так и с расширением деятельности.

4.4.2. Дефицит бюджета, причины возникновенияи источники покрытия1

Практическое использование бюджетных отношений для реали-зации возложенных на государство функций позволяет говорить отрех возможных состояниях бюджетного фонда — дефинитном, про-фицитном и сбалансированном. Они отражают различное соотношениедоходной и расходной частей бюджета. Когда расходы бюджета пре-

1 При изучении этого вопроса см. также п. 3.2 «Управление внутреннимдолгом».

198

вышают его доходы, образуется отрицательное бюджетное сальдо, илидефицит бюджет*. Профицит — положительное сальдо бюджета — пред-ставляет собой обратное соотношение, то есть превышение доходов надрасходами. Сбалансированным является бюджет, ш котором расходнаяи доходная части равны1.

Состояние бюджета определяется тремя основными факторами:• долгосрочной тенденцией в динамике налоговых поступлений

и государственных расходов;• стадией воспроизводственного цикла, в которой находится эко-

номика в рассматриваемый период;• текущей политикой правительства в области бюджетных рас-

ходов и доходов, которая может игнорировать, либо в недос-таточной степени учитывать долгосрочные цели социально-экономического развития.

Бюджетный дефицит отражает определенные изменения в про-цессе воспроизводства, фиксирует результат этих изменений. Дефицитбюджета — категория денежного хозяйства, которая выражает объек-тивные экономические отношения, возникающие между участникамивоспроизводственного процесса при использовании государством денеж-ных средств сверх имеющихся бюджетных доходов. Из этого следует,что основная причина возникновения бюджетного дефицита кроет-ся в отставании темпов роста бюджетных доходов по сравнению сувеличением бюджетных расходов. Конкретные причины такого от-ставания могут быть различными, в частности:

• кризисные явления в экономике;• неспособность правительства держать под контролем финан-

совую ситуацию в стране;• чрезвычайные обстоятельства (войны, крупные стихийные бед-

ствия);• милитаризация экономики в мирное время;• осуществление крупных централизованных вложений в раз-

витие производства и изменение его структуры;• чрезмерное увеличение темпов роста социальных расходов по

сравнению с темпами роста валового внутреннего продукта.Хронический дефицит (долгосрочная несбалансированность бюд-

жета) связан с наличием разрыва между бюджетными расходами идоходами на протяжении ряда лет. Несбалансированность имеет крат-косрочный характер, если несоответствие расходов и доходов огра-ничивается рамками одного года.

1 В экономической литературе встречается также мнение о том, что теоре-тически сбалансированным является бюджет, в котором дефицит или про-фицит не превышает 1% совокупного объема расходов.

199

По поводу влияния бюджетного дефицита на развитие экономи- iки существуют противоречивые мнения. Сторонники концепции де-\фицитного финансированиябюджетных'расходов Ьчйтают, что:

• -бюджетный дефицит'не является дёст^уктивнкм фактором; н |• для состояния национальной экономики он не представляет!

опасности, так как все расходы, в том числе превышающие]доходы, совершаются на территории данного государства щспособствуют росту благосостояния страны;

• дефицит бюджета означает увеличение доходов хозяйствующих jсубъектов и населения (получателей бюджетных средств), что]стимулирует рост покупательной способности, производитель-'ности труда и расширение национального производства. Это,в 'свою очередь, приводит к росту налоговых поступлений.

Экономисты, придерживающиеся противоположной позиции*(неоклассического направления), высказывают следующие опасенияпо поводу бюджетного дефицита:

• хронические дефициты неизбежно потребуют более высоких •налогов в будущем, что равнозначно переложению текущегоэкономического бремени на будущие поколения;

• для покрытия дефицита должны привлекаться экстраорди-нарные доходы — эмиссия денег, расширение заимствований,что ведет к расстройству денежно-кредитной системы, деваль-вации национальной валюты, к росту внутреннего и внешне-'го долга государства;

• повышение процентных ставок по государственным ценнымбумагам, неизбежное при росте дефицита бюджета, вызывает •эффект вытеснения частных инвестиций, нарушает естествен-ный ход рыночного саморегулирования экономики.

До недавнего времени ежегодно балансируемый бюджет считалсяодной из главных целей финансовой политики государства. Однакопри ближайшем рассмотрении становится очевидным, что такоесостояние бюджета в основном исключает или уменьшает в значи-тельной степени эффективность государственных мероприятий,имеющих антициклическую, стабилизационную направленность. Вусловиях спада производства и высокой застойной безработицы до-ходы хозяйствующих субъектов падают, что ведет к автоматическомусокращению налоговых поступлений. Стремясь сбалансировать бюд-жет, правительство должно либо повысить ставки налогов, либо со-кратить государственные расходы, либо использовать комбинирован-ное сочетание указанных мер. Однако следствием всех этих мероп-риятий, как правило, становится еще большее сокращение совокуп-ного спроса.

200

Концепция сбалансированности бюджета в ходе экономическогоцикла предполагает возможность одновременно достичь соответствиямежду доходам^ и расходами бюджета, (на протяжении, экотномического цикла) и осуществлять антициклическое воздействиена рыночные процессы. Логическое обоснование этой концепциисводится к следующему. Для того, чтобы противостоять спаду, пра-вительство должно снижать налоги и увеличивать государственныерасходы, т.е. сознательно вызывать дефицит бюджета. В ходе после-дующего экономического подъема ему следует повышать налоги иснижать правительственные расходы. Возникающее положительноесальдо бюджета может использоваться на покрытие государственно-го долга, возникшего в период спада. Основная проблема, возника-ющая в ходе практической реализации данной концепции, заключа-ется в том, что спады и подъемы в экономическом цикле могут бытьнеодинаковыми по глубине и продолжительности.

Еще одна концепция связана с так называемой идеей функцио-нальных финансов. В соответствии с этим подходом целью финан-совой политики государства должна выступать сбалансированностьэкономики, а не бюджета. При этом достижение макроэкономическойстабильности может сопровождаться как устойчивым положитель-ным сальдо, так и растущим бюджетным дефицитом. Сбалансиро-ванность бюджета, согласно данной концепции, становится второ-степенной проблемой в связи с тем, что:

• налоговые поступления в бюджет автоматически возрастаютпо мере ускорения экономического роста. Макроэкономичес-кая сбалансированность стимулирует этот рост, следовательно,дефицит бюджета будет автоматически самоликвидироваться;

• государственная власть обладает монопольным правом уста-навливать налоги и создавать деньги, следовательно, его спо-собность финансировать дефицит практически безгранична;

• проблемы, порождаемые значительным государственным дол-гом, не являются столь уж обременительными для экономики,особенно экономики высокоразвитой.

Простота рекомендаций по преодолению бюджетного дефицита спомощью увеличения налогов и сокращения расходов иллюзорна,ибо требует, как показывает опыт многих стран, очень тонкого, сба-лансированного сочетания мер по повышению доходной базы и со-кращению государственных расходов. Государство, будучи гарантомсвоих обязательств перед хозяйством и населением, вынуждено по-крывать разницу между бюджетными доходами и расходами расши-рением своих заимствований и эмиссией необеспеченных товарны-ми ресурсами денег.

201

Теория дефицитного финансирования требует сосредоточен»дефицита в бюджете развития. В этом случае рост, дефицитногонанс,и]рования способен привести к инвестиционному и инновади^онному росту. Данная теоретическая посылка учтена при разрабБюджетного кодекса Российской Федерации, которым установлено^что текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджетамогут превышать объем доходов соответствующего бюджета. Пэтом размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышат5% объема доходов его бюджета (без учета финансовой помощи иЭфедерального бюджета). Размер дефицита местного бюджета не мсжет превышать 3% объема доходов местного бюджета (также безта финансовой помощи из вышестоящих бюджетов). Размер дефитцита федерального бюджета не может превышать суммарный объелбюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государствен-ного долга Российской Федерации.

Источниками финансирования дефицита федерального бюджепРоссийской Федерации являются:

внутренние источники следующих видов: кредиты, полученные]Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте РФ;|государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценныйбумаг от имени Российской Федерации; бюджетные ссуды, полу*|ченные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

внешние источники следующих видов: государственные займы*!осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бу-|маг от имени Российской Федерации; кредиты правительств инот|странных государств, банков и фирм, международных финансовых!организаций, предоставленные в иностранной валюте.

Источниками финансирования дефицита бюджета субъектамогут быть:

внутренние источники в следующих формах: государственные зай- \мы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъек- \та Российской Федерации; бюджетные ссуды, полученные от бюд-?жетов других уровней бюджетной системы РФ; кредиты, полученные ]от кредитных организаций;

внешние источники, определяемые в соответствии с законода-jтельством РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета мо-гут быть внутренние источники в следующих формах: муниципальныезаймы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бу-маг от имени муниципального образования; кредиты, полученныеот кредитных организаций.

В целом бюджетный кризис в нашей стране обусловлен значи-тельным снижением доходов бюджета, сохранением неэффективной

2Ш

структуры расходов, их частым нецелевым использованием, промед-лением с давно назревшими реформами в сфере бюджетного финан-сирования. Оздйрбвленйё^бгоджета предполагается осущестЁийть потрем основным' направлениям:! г' ' "'

• за счет увеличения его доходной базы;• на базе реструктуризации расходной части бюджета;• путем совершенствования бюджетных процедур.

Контрольные вопросы:

1. Перечислите источники образования бюджетного фонда.2. По каким признакам можно классифицировать бюджетные расходы?3. Дайте определение бюджетного финансирования и сформулируйте его

принципы.4. Что такое дефицит (профицит) бюджета?5. Назовите источники финансирования бюджетного дефицита.

4.5. Бюджетный процесс

Изучив материалы данного параграфа, Вы сможете:• назвать этапы бюджетного процесса, определить систему ор-

ганов, обладающих бюджетными полномочиями;• перечислить основные нормативные документы, регламен-

тирующие бюджетный процесс в Российской Федерации;• дать характеристику бюджетных полномочий законодатель-

ных (представительных) и исполнительных органов власти;• определить этапы организации работы по формированию, рас-

смотрению, утверждению и исполнению бюджетов каждогоуровня бюджетной системы Российской Федерации;

• перечислить задачи экономического анализа бюджетных по-казателей при прогнозировании, формировании, а также впроцессе и по результатам исполнения бюджета.

4.5.1. Формирование и утверждение бюджета

Этапы бюджетного процесса — это формирование, рассмотрение,утверждение и исполнение бюджета. На всех стадиях прохождениябюджетных показателей осуществляется контроль и проводится ихэкономический анализ. В систему органов, обладающих бюджетны-ми полномочиями, входят:

• законодательные (представительные) и исполнительные ор-ганы власти;

203

• органы денежно-кредитного регулирования;• органы государственного (муниципального) контроля.Законодательные (представительные) органы государственной

они, представительные органы местного самоуправления:• рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполд

нении;• осуществляют контроль над обоснованностью формирован»

и исполнения бюджетов;• формируют и определяют правовой статус органов, осуще

ляющих контроль над исполнением бюджета соответствующегуровня бюджетной системы РФ.

Исполнительные органы государственного власти, органы .самоуправления:

• осуществляют составление бюджета;• вносят проект бюджета с необходимыми документами и

териалами на утверждение законодательного (представитель-^ного) органа власти (органа местного самоуправления);

• исполняют бюджет, представляют отчет об его исполненииутверждение законодательных (представительных) органов, ор^ганов местного самоуправления;

• осуществляют контроль за обоснованностью формированияисполнения бюджета.

Органом денежно-кредитного регулирования является Централь\ный банк РФ.

Органами государственного или муниципального финансового кон-троля являются:

• Счетная палата Российской Федерации;• контрольные и финансовые органы исполнительной власти;• контрольные органы законодательных (представительных) ор-|

ганов государственной власти, органов местного самоуправ-jления.

Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджеяполномочиями на федеральном уровне, являются: Президент РФ; Го-jсударственная Дума Федерального Собрания РФ; Совет Федерации!Федерального Собрания РФ; Правительство РФ; Министерство фи- jнансов РФ (орган, ответственный за составление и исполнение бюд-1жета); Федеральное казначейство (орган, осуществляющий казнагчейское исполнение федерального бюджета); органы, осуществляю-]щие сбор доходов бюджета; Центральный банк РФ; Счетная палата;]главные распорядители и распорядители бюджетных средств; другие,органы, на которые законодательством РФ возложены бюджетные,:

налоговые или иные полномочия.

204

Базовыми макроэкономическими показателями для формирова-ния параметров бюджета являются объем ВВП и темпы его роста вочередном финансовом году, предполагаемый уровень инфляции иряд других. Составлений бюджета основывается ив положениях Бюд-жетного послания Президента РФ, основных направлениях бюджет-ной и налоговой политики страны в целом и соответствующей тер-ритории на очередной финансовый год. Составлению проектов бюд-жетов предшествует разработка прогнозов социально-экономичес-кого развития Российской Федерации в целом, субъектов РФ, муни-ципальных образований, отраслей экономики, а также подготовкасводных финансовых балансов, на базе показателей которых органыисполнительной власти и осуществляют формирование проектовбюджетов.

К сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов,относятся:

• действующее на момент разработки показателей бюджета на-логовое законодательство;

• нормативы отчислений от регулирующих доходов вышестоя-щих бюджетов в нижестоящие;

• предполагаемые объемы финансовой помощи из бюджетов вы-шестоящих уровней власти нижестоящим;

* объемы и виды расходов, передаваемых в планируемом году содного уровня бюджетной системы на другой;

* нормативы финансовых затрат на предоставление государст-венных или муниципальных услуг;

* объемы финансирования долгосрочных целевых программ засчет средств бюджета;

* другие сведения, материалы и расчеты, обосновывающие кон-тингенты и доли поступающих в бюджет доходов или суммыбюджетного финансирования.

Формирование перечня долгосрочных целевых программ осу-ществляется органом исполнительной власти (органом местного са-моуправления) в соответствии с прогнозом социально-экономи-ческого развития соответствующей территории и определяемыми наоснове этих прогнозов приоритетами.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый годсоставляются:

• прогноз консолидированного бюджета соответствующей тер-ритории;

* адресная инвестиционная программа;• план развития государственного или муниципального сектора

экономики;

205

• расчет объема и структуры государственного или муници-пального долга и программа внутренних и внешних займет- i

' З в а н и й для покрытия дефицита бюджета;• программа предоставления государственных или муници-|

пальных гарантий;•' • оценка результатов ожидаемого исполнения бюджета за теку-|

щий финансовый год;• Другие документы, материалы, расчеты по анализу и обоснова~|

нию доходов и расходов бюджета, их структуры и динамики.Формирование федерального бюджета организуется и осуществ-|

ляется Правительством РФ на основе прогноза социально-эконо-|мического развития Российской Федерации на планируемый годуточненного прогноза социально-экономического развития Рос-|сийской Федерации на среднесрочную перспективу. Этому процессу^предшествует соответствующее постановление Правительства РФ. jНапример, 15 марта 1999 года принято Постановление Правительства^РФ JSfe 292 «О разработке прогноза социально-экономического размвития РФ на 2000 год и проекта Федерального закона «О федераль*-ном бюджете на 2000 год», параметров прогноза социально-эконо-1мического развития Российской Федерации до 2002 года и прогноза,|основных характеристик и структуры доходов и расходов федераль- <ного бюджета до 2002 года».

Министерство финансов по поручению Правительства РФ орга- \низует непосредственную работу ко формированию федерального]бюджета на планируемый год и проектировок основных расходов!федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Далее, основ-1ными крупными блоками показана адресная последовательность про-}хождения показателей, расчетов, материалов, составляющих базу длщформирования объемов федерального бюджета и бюджетов субъектов]Федерации на очередной год1.

Министерство экономики РФ с участием Министерства финансов^РФ, других министерств, Государственного комитета РФ по статис*тике и Центрального банка РФ в десятидневный срок после поста-1 $новления Правительства РФ представляет в Правительство РФ ос*новные параметры функционирования экономики страны в плани-,руемом году:

• показатели, характеризующие состояние экономики: динами-ку и структуру используемого ВВП; прогноз инфляции; про- j

1 Сроки и ряд методических особенностей приводятся по сценарным ус-ловиям формирования федерального бюджета и бюджетов субъектов Федера-ции на 2000 год.

206

изводство продукции (товаров, работ, услуг) с выделением про-изводства, подакцизной продукции (товаров); амортизацион-ные отчисления; розничный товарооборот; платныечуслугинаселению; численность занятых в отраслях хозяйства; инве-стиции в основной капитал по всем источникам финансиро-вания (в том числе за счет средств федерального бюджета); фондзаработной платы, прибыль (доходы); объем экспорта и им-порта; прогноз основных характеристик сводного финансовогобаланса по территории Российской Федерации и др.;

» мероприятия по финансовой и экономической стабилизации;• приоритеты социально-экономической политики;• другие показатели и материалы, позволяющие уточнить прог-

ноз социально-экономического развития РФ на среднесроч-ную перспективу.

Министерство финансов РФ совместно с Министерством эконо-мики при участии Центрального банка РФ в двухнедельный срокпосле рассмотрения Правительством РФ сценарных условий функ-ционирования экономики страны в планируемом году разрабатываети представляет в Правительство РФ:

• основные характеристики и данные о расходах федеральногобюджета на планируемый год по показателям функциональнойклассификации расходов бюджетов РФ; ,

• проектировки основных расходов федерального бюджета по го-дам на среднесрочную перспективу. к

Министерство экономики РФ в недельный срок после рассмот-рения Правительством РФ сценарных условий функционированияэкономики страны в планируемом году доводит их до сведения фе-деральных органов исполнительной власти и органов исполни-тельной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, с уча-стием Государственного комитета РФ по статистике сообщает сие»тему показателей прогнозов и методические рекомендации по их со-ставлению — для проведения анализа тенденций отраслевого ирегионального развития и разработки прогнозов, в том числе фи-нансовых, по отраслям и регионам.

Министерство финансов РФ в двухнедельный срок после рас-смотрения Правительством РФ основных характеристик и данных орасходах федерального бюджета на планируемый год по показателямфункциональной классификации:

• направляет получателям средств федерального бюджета прог-нозируемые на планируемый тод данные о предельных объе-мах бюджетного финансирования по разделам и подразделамбюджетной классификации РФ;

207

• обеспечивает федеральные органы исполнительной власти ме-тодическими материалами по формированию проектировок ос-новных расходов федерального бюджета на среднесрочную перс-пективу;

• доводит до органов исполнительной власти субъектов РФ ме-тодику формирования межбюджетных отношений с субъекта-ми РФ на планируемый год и на среднесрочную перспективу.

Государственный комитет РФ по статистике в недельный срок:• представляет в Министерство экономики РФ, Министерство

финансов РФ и другие федеральные органы исполнительнойвласти статистическую информацию по показателям, согла-сованным с Министерством экономики РФ и Министерством

• финансов РФ;• обеспечивает представление территориальным органам госу-

дарственной статистики, органам исполнительной властисубъектов РФ статистической информации, необходимой дляразработки прогнозов и проектов бюджетов субъектов РФ;

• направляет в Министерство экономики РФ отчетные данныепо показателям Сводного финансового баланса (баланса фи-нансовых ресурсов РФ).

Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицин-ского страхования РФ (ФФОМС), Фонд социального страхования РФ(ФСС), Министерство труда и социального развития РФ представляютв Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ:

• проекты бюджетов соответствующих фондов на планируемыйгод;

• прогноз формирования и расходования средств этих фондовпо годам на среднесрочную перспективу;

• предложения по размерам тарифов страховых взносов в ука-занные фонды по годам на среднесрочную перспективу.

Министерства, ведомства, комитеты и другие структуры, фор-мирующие и расходующие целевые бюджетные фонды, направляют вМинистерство финансов РФ и Министерство экономики РФ прог-ноз формирования и расходования средств этих фондов в плани-руемом году и по годам на среднесрочную перспективу.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполни-тельной власти субъектов Российской Федерации:

• разрабатывают варианты прогнозов развития отраслей эко-номики и социально-экономического развития субъектов РФв планируемом году по основным показателям и представляютих к началу мая года, предшествующего планируемому, в Ми-нистерство экономики РФ;

208

• представляют к началу мая года, предшествующего плани-руемому, в Министерство экономики РФ материалы для раз-работки соответствующих разделов прогноза социально-эко-номического развития РФ на планируемый год и уточненныхпараметров прогноза социально-экономического развития РФна среднесрочную перспективу;

• разрабатывают проекты развития государственного сектораэкономики на планируемый год, получения и использования

• доходов от государственного имущества (по субъектам РФ) ипредставляют их до конца мая года, предшествующего плани-руемому, в Министерство финансов РФ и Министерство эко-номики РФ.

Государственные заказчики федеральных целевых программ на ос-нове предельных объемов бюджетного финансирования разрабаты-вают и представляют в Министерство экономики РФ, Министерствофинансов РФ и Министерство науки и технологий РФ обоснованияна финансирование федеральных целевых программ в планируемомгоду и на среднесрочную перспективу. ч

Федеральные органы исполнительной власти представляют в Ми-нистерство финансов РФ:

• распределение предельных объемов бюджетного финансиро-вания на планируемый год по показателям функциональнойи экономической классификации расходов бюджетов Рос-сийской Федерации;

• предложения по проведению структурных и организационныхпреобразований в отраслях экономики с учетом повышенияадресности дотаций, а также реальных возможностей фе-дерального бюджета;

• предложения по отмене, приостановлению действия, поэтап-ному введению нормативных правовых актов, исполнениекоторых влечет расходование бюджетных средств, не обеспе-ченное реальными источниками финансирования в плани-руемом году;

• материалы для разработки соответствующих разделов проек-тировок основных расходов федерального бюджета на плани-руемый год и на среднесрочную перспективу, включая необ-ходимые расчеты и обоснования. Центральный банк РФ пред-ставляет в Министерство финансов РФ информацию, необхо-димую для подготовки федерального бюджета на очереднойфинансовый год.

Министерство экономики РФ:• распределяет по получателям средств федерального бюджета и

направлениям использования предельные объемы государ-

209

гственных инвестиций и представляет соответствующие мате-риалы в Министерство финансов РФ;

• разрабатывает предложения, в случае необходимости, по со-•' кращению количества федеральных'целевых программ, под-лежащих финансированию из федерального бюджета в пла-нируемом году;

• доводит до государственных заказчиков федеральных целевыхпрограмм прогнозируемые размеры финансирования со-ответствующих программ.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вдесятидневный срок поеле согласования1, представляют в Министер-ствофинансов РФ и Министерство экономики РФ отчеты об ис-полнении бюджетов субъектов РФ за предыдущий год, а также ут-вержденные в установленном порядке бюджеты субъектов РФ на год,предшествующий планируемому, по показателям функциональнойклассификации расходов — для определения показателей консоли-дированного бюджета на планируемый год и на среднесрочную перс-пективу.

Для обеспечения своевременного и качественного формированияпроекта федерального бюджета образуется Межведомственная комис-сия с участием представителей Министерства финансов РФ, Мини-стерства экономики РФ; Министерства государственного имуществаРФ, Министерства по налогам и сборам РФ, Государственного та-моженного комитета РФ и Центрального банка РФ.

До середины июля года, предшествующего планируемому, в Пра-вительство РФ представляются:

Министерством финансов РФ:• проект Федерального закона «О федеральном бюджете на...

год», прогноз консолидированного бюджета РФ на плани-руемый год; 1

• основные направления бюджетной и налоговой политики напланируемый год и среднесрочную перспективу;

• расчеты по статьям классификации доходов бюджетов РФ, раз-делам и подразделам функциональной классификации расхо-дов бюджетов РФ и дефициту федерального бюджета на пла-нируемый год;

• предложения (с соответствующими расчетами) об основныхпринципах взаимоотношений федерального бюджета и консо-лидированных бюджетов субъектов РФ в планируемом году;

1 Ориентировочно до конца второй декады июня года, предшествующегопланируемому.

210

• перечень международных договоров РФ, содержащих финан-совые обязательства РФ на планируемый год;

• проект программы государственных внешних заимствованийРоссийской Федерации и предоставляемых Российской Феде-рацией государственных кредитов в планируемом году; про-ект структуры внешнего долга РФ в планируемом году (по ви-дам задолженности и отдельным государствам); проект струк-туры государственного внутреннего долга РФ и проект про-граммы внутренних заимствований для финансирования впланируемом году дефицита федерального бюджета;

• предварительные итоги исполнения федерального бюджета иконсолидированного бюджета РФ за первое полугодие текущегогода, а также оценка их предполагаемого исполнения за теку-щий год;

• отчет об исполнении федерального бюджета и консолидиро-ванного бюджета РФ за предшествующий год;

• по согласованию с Пенсионным фондом РФ, Фондом соци-ального страхования РФ, Федеральным фондом обязательно-го медицинского страхования РФ, Министерством труда и со-циального развития РФ и Министерством здравоохраненияРФ — проект Федерального закона «О тарифах страховыхвзносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхо-вания РФ, Государственный фонд занятости населения РФи в фонды обязательного медицинского страхования РФ напланируемый год»;

• другие необходимые документы и расчеты. х

Министерством экономики РФ:• ожидаемые итоги социально-экономического развития РФ за

первое полугодие текущего года и оценка предполагаемых ито-гов за текущий год, т.е. год, предшествующий планируемому;

• прогноз социально-экономического развития РФ на плани-руемый год и уточненные параметры прогноза социально-эко-номического развития РФ на среднесрочную перспективу, атакже перечень основных социально-экономических задач, нарешение которых будет направлена политика ПравительстваРФ в планируемом году и на среднесрочную перспективу;

• проект Сводного финансового баланса РФ на планируемый годи на среднесрочную перспективу;

• проект федеральной адресной инвестиционной программы напланируемый год;

• уточненный перечень федеральных целевых программ, пред-лагаемых к финансированию за счет средств федерального

211

бюджета на планируемый год и на среднесрочную перспективу,с указанием объемов и источников финансирования, согласо-ванный с Министерством финансов РФ;

• перечень и объемы поставок продукции для федеральных го-сударственных нужд на планируемый год (по укрупненной но-менклатуре);

• проектировки развития государственного сектора экономикина планируемый год;

• основные принципы формирования и расходования средствБюджета развития РФ в планируемом году и на среднесроч-ную перспективу;

• другие необходимые документы, материалы и расчеты.Как показывает изложенная методика формирования феде-

рального бюджета и опорных показателей для формирования бюд-жетов субъектов РФ на очередной год, в течение всего периода этойсложнейшей работы осуществляется согласование и уточнение бюд-жетных заявок министерств, ведомств, других структур, а такжетерриторий с возможностями федерального бюджета, на основе ана-лиза изыскиваются возможности увеличения его доходов.

Министерство экономики РФ к середине сентября года, предше-ствующего планируемому, доводит до федеральных органов ис-полнительной власти и органов исполнительной власти субъектовРФ необходимые для разработки отраслевых и региональных прог-нозов условия функционирования экономики в планируемом годуи на период до 2000 года, уточненные по результатам рассмотренияПравительством РФ предварительного прогноза социально-эконо-мического развития РФ на планируемый год, а также проектировкигбюджетных ассигнований по федеральным целевым и инвести- •ционным программам.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнитель*ной власти субъектов РФ, другие государственные заказчики феде*рольных целевых программ до середины октября года, предшествую-щего планируемому:

• представляют в Министерство экономики РФ прогнозы раз-вития отраслей экономики и социально-экономического раз-вития субъектов РФ в планируемом году и параметры прог-нозов на среднесрочную перспективу, уточненные по ре^ \зультатам рассмотрения Правительством РФ предваритель-ных прогнозов социально-экономического развития РФ Hajпланируемый год и на среднесрочную перспективу, предва-'jрительной оценки состояния экономики в году, предшествую-*

212

щем планируемому, и возможных вариантов стабилизацииэкономики;

• уточняют расходы на реализацию федеральных целевых про-грамм, исходя из объемов их финансирования, предусмот-ренных в федеральном бюджете на планируемый год.

Для финансирования неотложных расходов, которые не могутбыть предусмотрены при составлении проекта федерального бюджета,бюджетов субъектов РФ, могут предусматриваться ассигнования наобразование резервного фонда Президента РФ, Правительства РФ,соответствующих резервных фондов исполнительной власти субъек-тов РФ.

Такова организация работы по формированию доходов и расхо-дов федерального бюджета и согласованию «опорных» показателейдля формирования бюджетов субъектов Федерации1.

Обратимся к следующей стадии бюджетного процесса — рас-смотрению и утверждению федерального бюджета. В недавнем прош-лом эта^ процедура носила достаточно формальный характер, конст-руктивных изменений в представляемый проект бюджета не вноси-ла. В настоящее время положение коренным образом изменилось.Депутаты Государственной Думы и Совета Федерации принимаютсамое деятельное участие в рассмотрении бюджетных показателей,их анализе. По сути дела, в соответствующих комитетах и комиссияхпродолжается работа по формированию федерального бюджета. Ме-няется его структура. Усиливаются акценты на приоритетных на-правлениях развития экономики и социальной сферы, укрепленииобороноспособности и судебной системы и других, провозглашаемыхв Бюджетном послании Президента Российской Федерации на оче-редной год2.

Правительство РФ вносит на рассмотрение ГосударственнойДумы Федерального Собрания РФ проект Федерального закона «Офедеральном бюджрте на 2000 год». Одновременно представляются:

1 Бюджетный процесс в субъектах РФ, органах местного самоуправлениярегулируется (на базе концептуальных положений федерального законо-дательства) законами субъектов РФ, актами органов местного самоуправления.Например: Закон Ленинградской области «О бюджетном устройстве и бюд-жетном процессе в Ленинградской области» от 22.04.96 г. № 11-оз, ЗаконСанкт-Петербурга «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге»от 05.01.96 г. № 155-26, Закон Ленинградской области «О минимальном бюд-жете муниципального образования в Ленинградской области» от 27.05.97 г.№ 15-03.

2 Для того, чтобы материал был более показательным, используем наиме-нования документов по формированию федерального бюджета на 2000 год.

213

прогноз социально-экономического развития РФ на 2000 год;бсновные направления бюджетной и налоговой политики на

"2000 год1;оценка соответствия прогноза социально-экономического раз-вития РФ и основных направлений бюджетной и налоговойполитики на 2000 год фактическим показателям (по даннымза первое полугодие 1999 года);данные о внесении изменений и дополнений в Федеральныйзакон «О федеральном бюджете на 1999 год» от 22.02.99 г.№ 36-ФЗ с пояснением причин и прогнозом социально-эконо-мических последствий указанных изменений и дополнений;прогноз Сводного финансового баланса по территории РФ на2000 год;прогноз консолидированного бюджета РФ на 2000 год;предложения об основных принципах взаимоотношений фе-дерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в 2000 году, со- jответствующие расчеты и протоколы согласований (разно-'гласий) с субъектами РФ. В пакете этих документов приво-дится, в частности, методика расчета сумм финансовой помощи(трансфертов) из фонда финансовой поддержки субъектов РФв 2000 году и сами расчеты по всем регионам;проекты федеральных целевых программ и федеральных про-,грамм развития регионов, предусмотренных к финансирова-нию из федерального бюджета на 2000 год;проект федеральной адресной инвестиционной программы на2000 год;проект программы приватизации государственных предприя-тий на 2000 год;расчеты по статьям классификации доходов федерального бюд-жета, разделам и подразделам функциональной классификации <|расходов и дефициту федерального бюджета на 2000 год;перечень международных договоров РФ, содержащих ее фи-нансовые обязательства на 2000 год, в том числе нератифи-цированных международных договоров РФ о государственных ^внешних заимствованиях и государственных кредитах с ука-'занием размеров финансовых обязательств РФ по каждому изних;проект программы государственных внешних заимствований"РФ и представляемых РФ государственных кредитов на 2000

1 Послание Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике ,|на 2000 год» от 12.04.99 г.

214

год, проект структуры внешнего долга РФ в 2000 году по ви-дам задолженности с разбивкой по отдельным государствам;

• проект структуры государственного внутреннего долга РФ на2000 год, проект программы внутренних заимствований, пре-дусмотренных в 2000 году для финансирования дефицита фе-дерального бюджета;

• проекты программ предоставления гарантий ПравительстваРФ на 2000 год и отчет о предоставлении гарантий Прави-тельства РФ за истекший период 1999 года;

• основные принципы формирования и расходования средствБюджета развития РФ и соответствующие расчеты;

• информация о приостановке действия указов Президента РФ,постановлений и распоряжений Правительства РФ, а такжезаконопроекты о признании утратившими силу федеральныхзаконов или о приостановке действия федеральных законов,реализация которых требует осуществления расходов, не пре-дусмотренных проектом Федерального закона «О федеральномбюджете на 2000 год»;

• другие необходимые документы и материалы, предусмотрен-ные федеральным законодательством.

Проект Федерального закона «О федеральном бюджете на ... год»в течение трех дней со дня внесения направляется Советом Государ-ственной Думы или в период парламентских каникул Председате-лем Государственной Думы:

• Президенту РФ;• в Совет Федерации Федерального Собрания РФ;• другим субъектам права законодательной инициативы;• в комитеты Государственной Думы — для внесения предложе-

ний и замечаний;• в Счетную палату РФ для подготовки заключения.Ответственным за рассмотрение прогноза социально-экономи-

ческого развития РФ на год и концепции проекта Федерального за-кона «О федеральном бюджете на ... год» является Комитет Го-сударственной Думы по экономической политике, за рассмотрениепроекта Федерального закона «О федеральном бюджете на ... год» —Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам (далее — Коми-тет по бюджету). Совет Государственной Думы назначает КомитетыГосударственной Думы, ответственные за рассмотрение отдельныхразделов и подразделов функциональной классификации расходовфедерального бюджета и федеральных целевых программ (профиль-ные комитеты). По каждому разделу назначается не менее двух от-

215

ветственных комитетов Государственной Думы, одним из которыхявляется Комитет по бюджету.

ТЬсударственная Дума рассматривает проект Федерального закону \«О федеральном бюджете на ... год» в четырех чтениях.

В течение 40 дней со дня внесения в Государственную Думу Пра-1вительством РФ проекта Федерального закона «О федеральном бюд-|жете на ... год» он рассматривается в первом чтении. Государственная^Дума при рассмотрении проекта Федерального закона «О федераль-*ном бюджете на ... год» в первом чтении рассматривает также:

• прогноз социально-экономического развития Российской Фе-!дерации на ... год и концепцию проекта Федерального закона;«О федеральном бюджете на ... год»;

• основные направления бюджетной и налоговой политики Haj... год;

• основные принципы взаимоотношений федерального бюджета |и бюджетов субъектов РФ;

• проект программы государственных внешних заимствований!РФ и предоставляемых РФ государственных кредитов на ...в части источников внешнего финансирования покрытия де-|фицита федерального бюджета;

• основные характеристики федерального бюджета на ... год.Во втором чтении Государственная Дума рассматривает проек

Федерального закона «О федеральном бюджете на ... год» в течение20 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении. Утверж<|даются расходы по разделам функциональной классификации рас-|ходов федерального бюджета в пределах общего объема расходов <дерального бюджета, принятого в первом чтении, а также разме{Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Субъекты права законодательной инициативы не позднее 10 дне*со дня принятия в первом чтении проекта Федерального закона «(федеральном бюджете на ... год» направляют в Комитет по бюдпоправки по расходам федерального бюджета по разделам функнальной классификации расходов федерального бюджета. Колпо бюджету рассматривает внесенные поправки и разрабатывает щект постановления Государственной Думы Федерального Собран»РФ «О принятии во втором чтении проекта Федерального законафедеральном бюджете на ... год» и о распределении расходов феде-рального бюджета на год по разделам функциональной классиф»ции расходов федерального бюджета». ч

В третьем чтении Государственная Дума рассматриваетект Федерального закона «О федеральном бюджете на ... год» в

216

гчение 30 дней со дня принятия законопроекта во втором чтении.При этом рассматриваются следующие показатели федеральногобюджета:

• распределение расходов федерального бюджета по подразделамфункциональной классификации расходов федерального бюд-жета и всем уровням ведомственной классификации;

• распределение средств Федерального фонда финансовой под-держки субъектов РФ по субъектам РФ;

• расходы на федеральные целевые программы;• проект федеральной адресной инвестиционной программы на

... год в пределах, утвержденных по разделам функциональнойклассификации расходов федерального бюджета во втором чте-нии;

• перечень «защищенных» текущих расходов федерального бюд-жета;

• бюджет развития Российской Федерации;• проекты программ предоставления гарантий Правительства

РФ на ... год;• проекты программ предоставления средств федерального бюд-

жета на возвратной основе по каждому виду расходов;• проект программы государственных внешних заимствований

РФ и предоставляемых РФ государственных кредитов на ...год.

Субъекты права законодательной инициативы не позднее 10 днейпосле принятия во втором чтении проекта Федерального закона «Офедеральном бюджете на ... год» направляют в Комитет по бюджетупоправки к показателям федерального бюджета, рассматриваемые втретьем чтении. Комитет по бюджету проводит их экспертизу, гото-вит сводные таблицы поправок по разделам функциональной клас-сификации расходов федерального бюджета и направляет их в про-фильные комитеты Госдумы. Дальнейшему рассмотрению подлежатисключительно поправки, прошедшие экспертизу в Комитете побюджету и Правительстве РФ.

Комитет по бюджету с учетом решений Комиссии Государст-венной Думы и Комиссии Совета Федерации в течение пяти днейготовит сбалансированный вариант распределения расходов феде-рального бюджета, а также текст проекта Федерального закона «Офедеральном бюджете на ... год». Затем вносит его вместе с проектомпостановления Государственной Думы «О принятии в третьем чте-нии проекта Федерального закона "О федеральном бюджете на ...год"» на рассмотрение Государственной Думы.

217

Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональ-ной классификации расходов федерального бюджета на ... год с уче-том принятых поправок не должна превышать сумму расходов посоответствующему разделу, утвержденную во втором чтении проек-та Федерального закона «О федеральном бюджете на ... год», N

В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает проектФедерального закона «О федеральном бюджете на ... год» в течение (

10 дней со дня принятия законопроекта в третьем чтении. В четвер-том чтении текст законопроекта рассматривается в целом.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон «О фе- <деральном бюджете на ... год» в течение пяти дней со дня его приня-тия передается Совету Федерации, где рассматривается в порядке, iпредусмотренном Конституцией РФ.

Рассмотрение Федерального закона «О федеральном бюджете на... год» Президентом РФ осуществляется также в соответствии с пол- jномочиями, предоставляемыми Конституцией РФ. Закон вступает]в силу после подписания Президентом РФ со дня его официального |опубликования в средствах массовой информации.

Закон РФ «О федеральном бюджете на ... год» регламентирует:• объем, структуру и содержание его доходов и расходов;• условия исполнения федерального бюджета, элементы конт-|

роля над мобилизацией доходов в планируемом году;• порядок и организацию взаимоотношений с субъектами РФ;• элементы контроля над целевым использованием бюджет

ассигнований;• размер и источники регулирования дефицита федеральног

бюджета;• другие положения, регламентирующие исполнение федера

ного бюджета и определяющие «финансовый климат» на очередкой год.

В случае если Федеральный закон «О федеральном бюджете на „]год» не вступил в силу до 1 января планируемого года, ПравительРФ имеет право расходовать бюджетные средства по ееответствующим разделам, подразделам, видам и предметным статфункциональной и ведомственной классификации расходов федерального бюджета ежемесячно (до принятия закона) в размереной двенадцатой от сумм фактически произведенных текущихходов за предшествующий год. Оказание финансовой помощи субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъе*РФ в этом случае будет производится в долях, утвержденных ееветствующей статьей Федерального закона «О федеральном бюдте» на год, предшествующий планируемому.

218

4.5.2. Исполнение бюджета.Экономический анализ бюджетных показателей

Исполнение бюджета имеет своей целью обеспечить поступлениедоходов и финансирование расходов в пределах утвержденных бюд-жетов: федерального, субъектов РФ, местных (органов местного са-моуправления). Оперативный документ, на основе которого осуще-ствляется исполнение бюджета — поквартальная роспись доходов ирасходов-. Бюджетная роспись — документ о поквартальном распреде-лении доходов и расходов бюджета и поступлениях из источников фи-нансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределениебюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств исоставляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российс-кой Федерации.

Исполнить бюджет по доходам — значит мобилизовать контин-генты1 налогов, сборов и других платежей и распределить их по уров-ням бюджетной системы в соответствии с существующим за-конодательством. Министерство по налогам и сборам РоссийскойФедерации, налоговые органы в субъектах РФ контролируют пол-ноту и правильность уплаты налогов и сборов во все уровни бюдже-тов. Государственный таможенный комитет Российской Федерацииосуществляет сбор доходов от внешнеэкономической деятельностиюридических и физических лиц. Федеральный комитет по управле-нию государственным имуществом, Федеральный фонд государ-ственного имущества осуществляют сбор средств от использованияи продажи государственного имущества, комитеты по управлениюимуществом субъектов РФ — сбор средств от использования и про-дажи имущества, принадлежащего субъектам РФ, органы (должност-ные лица) по управлению имуществом муниципальных образова-нии — сбор средств от использования и продажи имущества, при-надлежащего муниципальным образованиям.

Распределение мобилизованных налогов, сборов, других платежейпо уровням бюджетной системы, по конкретным бюджетам (напри-мер, в пределах субъекта РФ — по бюджетам районов и городов) — этореализация различных форм межбюджетных отношений через ме-ханизм бюджетного регулирования. Важнейшим из них в настоя-щее время является предоставление нижестоящему бюджету отчис-лений от налогов вышестоящего бюджета на год или на долговре-

1 Контингент определенного налога, сбора — это общая сумма его моби-лизации от всех плательщиков на соответствующей территории (в целом поРФ, по субъекту РФ, в границах определенного административно-террито-риального образования) в месяц, квартал, год.

219

менной основе. Распределение федеральных налогов производяторганы Федерального казначейства.

Дотации и субвенции предоставляются нижестоящему бюджету всуммах, предусмотренных в поквартально'й росписи, если испол-нение вышестоящего бюджета происходит в пределах утвержденных;показателей, если в бюджет вносились уточнения — в пределах уточ- ]ненной росписи доходов и расходов.

Формирование доходов бюджетов большинства субъектов РФ и <местных бюджетов, а следовательно, и финансирование расходов в |суммах утвержденного бюджета во многом определяется своевре- \менным и полным перечислением трансфертов. Расчеты транс- ]ферт.ных платежей из Федерального фонда финансовой поддержки j(ФФФП) регионов производятся ежемесячно в пятидневный срок Jпосле составления сводного отчета об исполнении бюджетов субъек*Jтов Российской Федерации и федерального бюджета за соответст'-вующий месяц.

Кассовое исполнение бюджета производится учреждениями бан-ков, где открыты счета соответствующего бюджета1.

Испамщть бюджет но расходам — это значит профинансировать jходы, предусмотренные в бюджете, в соответствии с бюджетной jсью. Бюджетные ассигнования2 направляются распорядителям средеПо объему предоставленных прав они подразделяются на главныенижестоящие. Главный распорядитель средств федерального бюджетаорган государственной власти РФ, имеющий право распределять iства федерального бюджета по подведомственным распорядителямполучателям бюджетных средств3, определенный ведомственнойсификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядисредств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета — органсударственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправленкбюджетное учреждение, наделенные правом распределять бюдсредства по подведомственным распорядителям и получателям средебюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенныйдомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

1 Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех посщих доходов'и поступлений из источников финансирования дефицита iжета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных ]дов с единого счета бюджета.

2 Бюджетные ассигнования — средства, предусмотренные бюджетной ]писью получателю или распорядителю бюджетных средств.

3 Получатель бюджетных средств — бюджетное учреждение или иная (низация, имеющая право на получение бюджетных средств в рамках бюдной росписи на соответствующий год.

220

Главные распорядители средств — руководители соответствующихминистерств, ведомств, управлений, департаментов — санкцио-нируют расходы на проведение централизованных мероприятий исоответствующих целевых программ; распределяют предоставленныесредства между нижестоящими распорядителями средств. На уровнеучреждения, организации, предприятия, получающих бюджетные ас-сигнования, ответственность за правильное, целевое, эффективноеиспользование средств возложена на руководителя.

"В целях реализации государственной бюджетной политики, эф-фективного управления доходами и расходами в процессе исполне-ния федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, повышенияоперативности в финансировании государственных программ, уси-ления контроля за поступлением, целевым и экономным использо-ванием государственных средств в соответствии с Указом ПрезидентаРФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 в Российской Федерации была обра-зована система органов Федерального казначейства.

Единая централизованная система органов Федерального казначей-ства состоит из Главного управления Федерального казначействаМинистерства финансов РФ и подчиненных ему территориальныхорганов Федерального казначейства по республикам в составе РФ,краям, областям, автономным образованиям, городам Москва иСанкт-Петербург, городам (за исключением городов районного под-чинения), районам и районам, в городах. Органы казначейства яв-ляются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы рас-ходов, текущие счета в учреждениях банков для выполнения хозяй-ственных функций. Казначейство подчиняется Министру финан-сов РФ. В своей деятельности казначейство руководствуется Кон-ституцией и законами РФ; указами и распоряжениями ПрезидентаРФ; постановлениями и распоряжениями Правительства РФ; По-ложением о Федеральном казначействе РФ; приказами и распоря-жениями Министра финансов РФ.

Одним из важных направлений совершенствования бюджетногопроцесса является перевод на казначейскую систему исполнениябюджетов всех субъектов РФ и местных бюджетов. Такая работа про-водится и, как свидетельствует практика многих территорий, даетположительные результаты.

Главными задачами органов Федерального казначейства являются:• организация, осуществление и контроль над исполнением фе-

дерального бюджета РФ, управление доходами и расходамиэтого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из прин-ципа единства кассы;

221

• регулирование финансовых отношений между федеральным/ бюджетом РФ и государственными (федеральными) внебюд-•' жетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, кон-

троль над поступлением и использованием внебюджетных (фе-деральных) средств;

• осуществление краткосрочного прогнозирования объемов го-сударственных финансовых ресурсов, а также оперативное уп-равление этими ресурсами в пределах установленных на соот-ветствующий период государственных расходов;

• сбор, обработка и анализ информации о состоянии государ-ственных финансов, представление высшим законодательным;и исполнительным органам государственной власти и управ-1ления РФ отчетности о финансовых операциях Правительства ]РФ по федеральному бюджету РФ, о государственных (феде-1ральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджет- -ной системы РФ;

• управление и обслуживание совместно с Центральным бан-ком РФ и другими уполномоченными банками государствен*-ного внутреннего и внешнего долга РФ; *|

• разработка методологических и инструктивных материалов^!порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся]к компетенции казначейства, обязательных для органов rocyt*§дарственной власти и управления, предприятий, учреждени!и организаций, включая организации, распоряжающиеся сред-ствами государственных (федеральных) внебюджетных ф о н |дов; ведение операций по учету государственной казны Рос»*сийской Федерации.

Исполнение федерального бюджета по доходам предусматривает:• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета',̂• распределение регулирующих доходов в соответствии с *'

вержденным бюджетом;• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах ее

ответствующего бюджета.Исполнение бюджетов по расходам осуществляется в пределах фак-̂

тического наличия бюджетных средств на едином" счете бюджетасоблюдением обязательных процедур санкционирования и финанс»рования. Санкционирование расходов федерального бюджета осущ'есвляется в целях исключения принятия к финансированию расходеи совершения платежей, не предусмотренных утвержденным феде*ральным законом о федеральном бюджете или не обеспеченныхступающими доходами и средствами заимствований федеральногбюджета. Санкционирование бюджетных расходов включает:

222

• утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распо-рядителей и получателей средств федерального бюджета; уточ-нение смет, доход од $ расходов распорядителям средств феде-рального бюджета и бюджетным учреждениям;

• утверждение и доведение до распорядителей и получателейсредств федерального бюджета л и м и т о в бюджетных обя-зательств1; N

• принятие денежных обязательств получателями средств фе-• дерального бюджета и их подтверждение.

Процедура финансирования состоит в расходовании бюджетныхсредств. После завершения операций по принятым бюджетным обя-зательствам завершившегося года остаток средств на едином счетефедерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюд-жета наступившего финансового года в качестве остатка средств.

Кратко остановимся на организации исполнения регионального бюд-жета на примере областного бюджета. Исполнение областного бюд-жета организует Правительство области. Поквартальное распре-деление ассигнований, предусмотренных в бюджете, определяетсяобластным департаментом финансов. Министерства, комитеты, уп-равления, департаменты представляют в департамент финансов своддоходов по установленной форме. В соответствии с утвержденнымбюджетом и его поквартальным распределением департамент финан-сов составляет роспись доходов и расходов бюджета.

В ходе исполнения областного бюджета в него могут вноситьсяизменения. Правительство области имеет право принимать реше-ния о внесении изменений в областной бюджет в пределах утверж-денных годовых ассигнований по каждому направлению расходов2,вносить изменения в показатели областного бюджета, бюджетов рай-онов и городов областного подчинения в связи с изменениями нало-гового, бюджетного и иного законодательства Российской Федера-ции, которые принимаются после утверждения областного бюджетана очередной год, изменяют характеристики бюджета и пропорциимежбюджетных отношений.

Если в ходе исполнения бюджета областные органы власти и уп-равления в пределах своей компетенции принимают решение, в связис которым уменьшаются доходы или увеличиваются расходы бюд-жетов районов и городов областного подчинения, то выпадающие

1 Лимит бюджетных обязательств — объем бюджетных обязательств, опре-деляемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средстворганом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.

2 Эта норма права в разных субъектах Российской Федерации может иметьиную редакцию.

223

доходы должны компенсироваться этим бюджетом из средств област-ного бюджета. При этом в расчет не принимается свободный остатоксредств бюджетов районов, городов областного подчинения, образо-вавшийся на начало текущего года и не израсходованный к моментупринятия указанного решения.

Правительство области определяет направления использованиядоходов бюджета, дополнительно полученных в ходе исполнениябюджета, а также сумм превышения доходов над расходами, обра-зующихся в результате увеличения поступлений в бюджет или эко-номии расходов, и передает их на утверждение Законодательногособрания1. Другие потери в доходах или излишние расходы рай-онов из областного бюджета не компенсируются, за исключениемслучаев, когда они вызваны изменением подчиненности предприя-тий, организаций, изменением компетенции органов власти иливнесением изменений в законодательство уже в процессе исполне-ния бюджета. Передача средств в этих и ряде других случаев осу-ществляется через взаимные "расчеты между вышестоящим и ни-жестоящим бюджетами.

Бухгалтерский учет и отчетность об исполнении областного бюд-жета организуется в порядке, установленном законодательством Рос-сийской Федерации. Для составления отчета об исполнении консо-лидированного бюджета области районные (городские) финансовыеуправления в установленные сроки представляют в Департаментфинансов областной администрации отчет об исполнении бюджетов,на своих территориях. Ежегодно, в срок, установленный Законода-тельным собранием области, правительство области представляетотчет об исполнении областного бюджета в Законодательное собранние, которое его рассматривает и утверждает.

Важнейший элемент бюджетного процесса — экономический ана^лиз бюджетных показателей: их обоснованности, структуры, дина-мики, других параметров. Анализ проводится на всех этапах бюджетного процесса — при формировании, рассмотрении, утверждени исполнении бюджета. Его осуществляют финансовые и налоговьиорганы; ведомства; органы Федерального казначейства; контролирующие органы; депутатский корпус; финансовые службы хозяйству;ющих структур.

Особо возрастает значимость анализа в настоящее время: при преходе на прогнозное формирование бюджетов; отработке методмаксимальной мобилизации доходов и эффективного их испол

1 Эта норма права в разных субъектах Российской Федерации также мсжет иметь иную редакцию.

224

зования; решении вопросов регулирования бюджетов всех уровней,построении межбюджетных отношений в рамках требований бюд-жетного федерализма; реструктуризации расходов и оптимизациидоходной части бюджета; решении других проблем.

В зависимости от поставленных задач избирается та или иная ме-тодика анализа, но можно выделить основополагающие принципы,которыми необходимо руководствоваться при проведении аналити-ческой работы на каждом уровне бюджета. А н а л и з должен быть:

» конкретным, т.е. основываться на изучении широкого кругапоказателей, всесторонне характеризующих определенное яв-ление, процесс, тенденцию;

• системным, т.е. представлять собой систему аналитической ра-боты — по срокам, охвату вопросов, формам, приемам, взаи-мосвязи изучаемых бюджетных показателей;

• оперативным, т.е. по результатам анализа должна осуществ-ляться разработка рекомендаций, на основе которых можнооперативно повлиять на степень реальности бюджетных по-казателей, уровень их фактического исполнения;

• объективным, что обеспечивается обоснованным подбором ана-лизируемой информации, таким перечнем показателей, кото-рый способен всесторонне и объективно охарактеризовать всюсовокупность причин, факторов, определяющих выявленнуюдинамику, тенденции.

Методика экономического анализа бюджетных показателей опре-деляет этапы анализа и приемы аналитической обработки инфор-мации. Этапы анализа можно представить так. Прежде всего, осу-ществляется проверка, свод, группировка необходимых данных. За-тем — собственно аналитическая обработка: сравнение соответст-вующих показателей по доходам, расходам, стандартам, нормативам,сети, штатам, контингентам, другим показателям, определяющимпараметры бюджета; установление причин отклонений; раскрытиевзаимосвязей и количественных зависимостей между показателями.Далее следует подведение итогов анализа, основные выводы. Заклю-чительный этап — разработка практических предложений и рекомен-даций по результатам анализа.

Каждое направление анализа имеет свои особенности. Например,депутатский корпус при рассмотрении бюджета приоритетно изучаетсоблюдение: законодательства при расчете бюджетных показателей;социальных, гарантированных государством нормативов по расходам;принципов бюджетного федерализма при установлении взаимоотно-шений федерального бюджета с бюджетами субъектов РоссийскойФедерации, а внутри последних — с местными бюджетами; финан-

8 Я 782 225

сового обеспечения установленных экономическими и социальнымипрогнозами темпов и пропорций развития различных отраслей хозяй-ства; целого ряда других положений и показателей. Bi ведомствах §&щ*гшое внимание уделяется анализу показателей по сети, штатам, щщгтингентам; соблюдению стандартов, норм и нормативов; другим воп-росам. Органы федерального казначейства в приоритетном порядкеанализируют объем мобилизации и обоснованность распределения!поступающих доходов по уровням бюджетов; полноту, правильностьи целевое использование бюджетных средств; своевременность «про-хождения» доходов и расходов по счетам; другие вопросы.' Методика экономического анализа бюджетных показателей при

формировании, рассмотрении и исполнении бюджета условно MO-Iжет.быть подразделена на общую и частную. Элементами общей ме-тодики являются: определение задач анализа; подбор и предваритель-ная проверка достоверности и правильности анализируемых пока-зателей; использование приема сравнения как основного при опре-делении уровня исполнения и динамики бюджетных показателей;применение утвержденных или уточненных данных в качестве базыдля сравнения и оценки показателей; прием разложения отклоне-ний от установленных назначений по факторам, различно повлияв-:шим на результаты исполнения бюджета по доходам или расходам;широкое'применение наряду с абсолютными относительных и сред-них показателей, а также сводных величин; использование аналити-ческих группировок и построение таблиц, позволяющих судить обуровне формируемых показателей и о результатах исполнения бюд-жета; и другие.

Практическое применение частной методики определяется: эта-пом бюджетного процесса; уровнем бюджета; видом доходов или на-правлением расходов; структурой, проводящей анализ; количествоми качеством данных, которые обеспечат наиболее полную информа-цию по анализируемому вопросу, способами их проверки; видаминеобходимых группировок и расчетов, аналитических таблиц; пред-положительными выводами, которые могут последовать по резуль1*татам анализа. Каждый из элементов методики анализа имеет важ-tное значение, но конкретность и действенность выводов экономи*ческого анализа зависят, прежде всего, от их комплексного приме-нения. Дополняя друг друга, различные приемы анализа способству-ют раскрытию сложных связей и зависимостей, возникающих меж*ду соответствующими показателями в процессе формирования и исхполнения бюджета по доходам и расходам.

Материалы экономического анализа показателей при формиро-вании и исполнении бюджета оформляются в виде пояснительнойзаписки к прогнозу, проекту или к отчету об исполнении бюджета.

226

Этот документ вместе с тем является своеобразным отчетом о работесоответствующего финансового органа, ведомства, так как свидетель-ствует об обоснованности прогнозных или плановых показателей, омерах, принятых для исполнения бюджета по доходам и расходам,выявления резервов, мероприятиях по укреплению бюджетной ифинансовой дисциплины. Таким образом, экономический анализявляется неотъемлемой частью бюджетного процесса на всех стадиях«прохождения» бюджетных показателей.

Общая экономическая стабилизация в стране и завершение бюд-жетной реформы будут способствовать совершенствованию бюджет-ного процесса, максимальной реализации установленных законода-тельством полномочий участников бюджетного процесса, увеличе-нию доходов бюджетов всех уровней, эффективному использованиюбюджетных ассигнований.

Контрольные вопросы:

1. Назовите этапы бюджетного процесса, охарактеризуйте систему органов,обладающих бюджетными полномочиями.

2. Перечислите нормативные документы, регламентирующие бюджетныйпроцесс в Российской Федерации на федеральном, региональном и мест-ном, уровне.

3. Перечислите бюджетные полномочия законодательных (представитель-ных) и исполнительных органов власти. Дайте краткую характеристикуполномочий Министерства финансов РФ в бюджетном процессе.

4. Назовите этапы организации работы по формированию федерального бюд-жета в федеральных министерствах и ведомствах. Перечислите этапы орга-низации работы по формированию территориальных бюджетов субъектовРФ, местных бюджетов в администрациях субъекта РФ, органах местногосамоуправления.

5. Перечислите документы, представляемые в Государственную Думу Феде-рального Собрания Российской Федерации одновременно с внесением нарассмотрение в первом чтении проекта Федерального закона «О федераль-ном бюджете на год», назовите цель их представления.

6. Дайте краткую характеристику процедуры рассмотрения и утверждения фе-дерального бюджета в Государственной Думе в первом, втором, третьем ичетвертом чтениях.

7. Расскажите о структуре Федерального закона «О федеральном бюджете»,структуре доходов и расходов федерального бюджета на очередной финан-совый год.

8. Перечислите полномочия главных распорядителей средств федеральногобюджета.

9. Назовите права и обязанности получателей бюджетных средств.10. Перечислите задачи экономического анализа бюджетных показателей при

прогнозировании, формировании бюджета, а также в процессе и по ре-зультатам исполнения бюджета.

227

4.6. Казначейская система исполнения бюджета

Изучив материалы данного параграфа, Вы сможете:• обосновать необходимость перехода на казначейскую систе-

му исполнения бюджетов;• дать характеристику существующей системе территори-

альных органов Федерального казначейства и их функцио-нального назначения;

• определить порядок исполнения федерального бюджета по до-ходам и расходам;

• перечислить принципы контроля над исполнением бюджета.

Переход России к рыночным отношениям и отказ от единой го-сударственной формы собственности уже в начале 1990-х годов поста- 'вил государство перед необходимостью защиты своих финансовыхинтересов. Кассовое исполнение бюджетов всех уровней через Цен-тральный банк России и коммерческие банки оказалось без долж-ного контроля со стороны государства. Банковская система претер-певала кардинальные изменения и перестала быть только государ-ственной, более того, для ее развития отвлекались и использовалисьфинансовые средства государства. Чрезвычайно актуальным стало.обеспечение учета, подконтрольности, защищенности и управляе-мости финансовыми ресурсами государства. Объективно сложиласьнеобходимость создания органов исполнительной власти, способныхобеспечить реализацию требований государства по управлению фи-нансами бюджетной системы страны. История развития экономи-ческих отношений в России имеет пример такой системы учрежде-ний. С 1821 по 1917 год «главное счетоводство всех приходов и рас-ходов» осуществлялось Департаментом Государственного казначей-ства. Все развитые страны осуществляют исполнение государствен-ных бюджетов через систему казначейств: Швеция, США, Израиль,Австралия, Германия и т.д. В 1992 году и в России начался процессформирования такой системы органов исполнительной власти фе-дерального уровня — территориальных органов Федерального каз-начейства. Правовой основой их создания и деятельности явилисьУказ Президента Российской Федерации1 и «Положение о Феде-ральном казначействе»2.

1 Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном каз-начействе».

2 Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа1993 г. N° 864 «Полржение о Федеральном казначействе».

228

Органы Федерального казначейства представляют собой единуюцентрализованную систему, созданную ло территориальному прин-ципу и входящую в состав Министерства финансов Российской Фе-дерации. Структура территориальных органов казначейства являет-ся трехуровневой:

I уровень — Главное управление Федерального казначейства (ГУФК)возглавляется начальником в ранге заместителя Министра финан-сов. Осуществляет сводный систематический, полный и стандарти-зированный учет операций и управление движением средств на сче-тах казначейства; информирует высшие исполнительные и законо-дательные органы власти о результатах исполнения федеральногобюджета по доходам и расходам. Руководит работой нижестоящихорганов казначейства, получает от них оперативную информацию иотчетные данные о доходах и средствах федерального бюджета и обес-печивает исполнение ими бюджета в соответствии с действующимзаконодательством.

II уровень — управления Федерального казначейства (УФК) по рес-публикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям,городам Москве и Санкт-Петербургу (руководитель назначается надолжность и освобождается от нее начальником ГУФК) обеспечива-ют через нижестоящие органы казначейства исполнение всех реше-ний о формировании доходной части и расходовании средств феде-рального бюджета.

III уровень — отделения Федерального казначейства (ОФК) по го-родам, районам и районам в городах, кроме городов районного под-чинения, (руководитель назначается и освобождается от должностиначальником УФК) осуществляют формирование доходной частифедерального бюджета на территории и обеспечивают целевое фи-нансирование расходов по бюджетополучателям. Выполняют учетопераций по движению средств на счетах казначейства в банках илицевых счетах бюджетополучателей, открытых в органах казначей-ства, и представляют вышестоящим органам казначейства инфор-мацию об исполнении доходов и расходов федерального бюджета натерритории.

Все органы Федерального казначейства являются юридическимилицами, относятся к органам исполнительной власти и руковод-ствуются в своей деятельности законодательными и нормативнымидокументами, утвержденными Президентом РФ, ПравительствомРФ, Министерством финансов РФ (или по согласованию с ним).Документы других министерств и ведомств по вопросам исполне-ния федерального бюджета руководящими для органов Федеральногоказначейства не являются.

229

Исполнение федерального бюджета осуществляется органами каз|начейства на счетах, открытых в Центральном банке РФ и егореждениях (главных управлениях или расчетно-каесовых центраили в уполномоченных коммерческих банках по согласованиюМинистерством финансов РФ.

Территориальным органам Федерального казначейства открьлицевые счета в банках на балансовых счетах второго Порядка.• № 40101 «Налоги, распределяемые органами Федерального ка

начейства»;• № 40102 «Доходы федерального бюджета»,• № 40103 «Доходы федерального бюджета, перечисляемые на фн<|

нансирование расходов»;• № 4010S «Средства федерального бюджета».

Если орган Федерального казначейства по соглашению с оргисполнительной власти на территории осуществляют функции по :полнению бюджетов других уровней, кроме федерального, им <ваются лицевые счета для каждого уровня бюджета по доходам иходам на яругах балансовых счетах.

Исполнение бюджетов органами Федерального казначейства присходит на основании закона о федеральном (или иного уровнябюджете на соответствующий год и представляет собой двараллельно осуществляемых процесса: исполнение бюджета по доходи исполнение бюджета по расходам.

Доходная часть бюджета любого уровня исполняется на основпоступления налоговых и неналоговых платежей, уплачиваемы!юридическими и физическими лицами в соответствии с действующщим налоговым законодательством, а также пеней, штрафов ивозмездных поступлений. В процессе формирования доходов бюд-|жета задействованы три группы участников: налогоплательщики^банки, органы Федерального казначейства. Порядок их взаимодей-ствия представлен на рис. 4.6.1.

Налогоплательщики в установленном порядке оформляют и пред-1ставляют в банк платежные документы на перечисление налогов и |платежей. Коммерческие банки, где открыты счета налогоплатель-|щиков, и учреждения Центрального банка РФ, где открыты коррес-пондентские счета коммерческих банков, осуществляют безналич-1ные расчеты между плательщиком и получателем налогов и плате-!жей. Органы Федерального казначейства на территории выступают!получателем доходов.

230

поступление налогов и платежей в доход федерального бюджета

поступление налогов и платежей в доход бюджетов других уров-ней после распределения органами казначейства

возврат налогов и платежей налогоплательщикам

Рис. 4.6.1. Организация казначейского исполненияфедерального бюджета по доходам

ОФК осуществляют учет поступивших по каждому платежномудокументу сумм налогов и платежей по кодам согласно Бюджетнойклассификации РФ, а затем формируют и представляют в УФК ежед-невный отчет о суммах поступивших доходов в федеральный бюд-жет. Законом о федеральном бюджете на соответствующий год и на-логовым законодательством РФ определен перечень налогов, кото-рые должны быть распределены между федеральным бюджетом ибюджетами субъектов РФ. Если органы казначейства исполняюткроМе федерального еще бюджет субъекта РФ или местный бюджет,

L 231

то перечень распределяемых налогов определяется их бюджетами,поступившие & казначейство налоги должны быть распределены со-»гласно утвержденным нормативам. щ

Итогом распределения за каждый день являются суммы, предна-значенные к перечислению в бюджеты различных уровней. ОФК го-Цтовит платежные поручения, в которых плательщиком средств вы-ступает казначейство, а получателем средств является финансовыйорган от лица исполняемого бюджета. Органы казначейства обяза»|ны представить платежные поручения на перечисление доходов псуровням бюджетов не позднее дня, следующего за днем получен»выписки на зачисление распределяемых налогов и платежей. ОФ1при исполнении федерального бюджета по доходам ежедневно пере-1дают территориальной налоговой инспекции сводный реестр и ко-|пии платежных документов по поступившим налогам и платежам.

Государственная налоговая инспекция (ГНИ) учитывает npa-̂ fвильность и своевременность уплаты по видам налогов по каждоиналогоплательщику. В случае переплаты налога налогоплательщик?!обращается в ГНИ с письмом о возврате платежа. ГНИ уполномочена!принять решение о зачете в уплату недоперечисленных или возвратсумм налогов, для чего оформляется Заключение (форма 21) и пере-дается для исполнения органу Федерального казначейства1. Казна-» ячейство обязано исполнить заключение и оформить в установлен-Jном порядке чек или платежное поручение на возврат или зачет на-*лога. Операции по возврату и зачету налогов с юридическими лица-4]ми осуществляются в порядке безналичных расчетов. Возврат нало-1га физическому лицу ОФК осуществляет путем оформления денеж-|ного чека на имя физического лица, которое и получает наличные]денежные средства в банке с лицевого счета доходов органа Феде-|рального казначейства.

Все операции по возврату и зачету осуществляются банком в пре-,|делах остатка средств на счете казначейства и отражаются в выписке (по счету.

Доходы, собранные на территориях, с лицевых счетов ОФК, ко-•торые являются транзитными, поступают на лицевой счет УФК и]далее в ГУФК. Таким образом, учет исполнения федерального бюд-!жета по доходам осуществляется ежедневно в течение всего финан- jсового года. Приказом Министерства финансов РФ и Центрального!банка РФ устанавливается дата завершения финансового года, это, Iкак правило, 4—5 января. В порядке заключительных оборотов все 1

1 Налоговый кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 31 ию-;ля 1998 г. № 146-ФЗ.

232

лицевые счета доходов органов Федерального казначейства «обнуля-ются», а все доходы аккумулируются на едином счете ГУФК избудутиспользованы для операций в следующем финансовом году. <

Исполнение федерального бюджета по расходам также осуществ-ляется на основе закона о федеральном бюджете и полностью зависитот объемов доходов. Процесс исполнения федерального бюджета порасходам представлен на рис. 4.6.2.

реестры лимитов финансирования

денежное подкрепление реестров финансирования

расходование средств бюджетополучателями

Рис. 4.6.2. Организация казначейского исполненияфедерального бюджета по расходам

233

Если доходы собираются в запланированном федеральным бюд-жетом объеме, to расход№феде>рального бюджета-мо^йо осуществв угйерщенийкбюд*етШЧ|^ма^, ecmi д^ШДнай^ййть няЖе-угвермденной в бюджете, необходимо принимать решений ЧУ секвестре, Т.есокращении расходов. После принятия соответствующих решени!Министерство финансов РФ и ГУФК осуществляет роспись федерального бюджета по главным распорядителям.

Главным распорядителем средств федерального бюджета выступаорган государственной власти РФ, имеющий право распределят^средства федерального бюджета по подведомственным распоряди-телям и получателям в соответствии с ведомственной классифика-цией расходов. Распорядителем бюджетных средств'является opranfгосударственной власти или местного Самоуправления, имеющи!право распределять бюджетные средства по подведомственным по-|лучателям бюджетных средств. Бюджетополучатель — это бюджет-ное учреждение или иная организация, имеющая право на получе-1ние бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью н а |текущий финансовый год. Бюджетное учреждение — это организа-'ция, созданная органами государственной власти РФ, субъектаили органами местного самоуправления для осуществления фунК-'ций некоммерческого характера, деятельность которой финансиру-1ется из соответствующего бюджета или бюджета государственного!внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов1.

Получив информацию от главных распорядителей, ГУФК фор-мирует реестры лимитов финансирования по распорядителям и бюд-jжетополучателям и направляет их в УФК по территориям субъектов]Российской Федерации. УФК ведут списки распорядителей на своейтерритории и информируют их о поступившем финансировании.]Распорядители обязаны представить в УФК распределение лимитов|финансирования по подведомственной сети своих учрежденийорганизаций, расположенных как на данной территории, так и натерриториях других субъектов Ррссийской Федерации, УФК форми-руют реестрй финансирования по бюджетополучателям и направ-Jляют их для исполнения в ОФК на своей территории и в УФК на=|территории других субъектов РФ. Вре средства федерального бюдже-jта по реестрам ГУФК должны быть распределены по бюджетополу-чателям на территориях УФК и ОФК и подтверждены соответству-,^ющими реестрами.

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. (Для лучшего усвоения материала отдельные по-;|нятия, положения, термины в учебнике повторяются в смысловом контексте!определенной главы.) s

234

г _ _ _I Ta финансирования. Лимиты, указанные в реестрах, необходимо обес-I печить денежными средствами, зачисленными на лицевые счета рас-

ходов органов Федерального казначейства. Достичь этого можно дву-мя путями. Во-первых, за счет доходов на территории, во-вторых, сединого счета ГУФК. УФК на территориях субъектов РФ разрешенособранные доходы направлять на отдельный лицевой счет балансо-вого счета N° 40103 «Доходы федерального бюджета, предназначен-ные для финансирования расходов», откуда они перечисляются налицевой счет балансового счета № 40105 «Средства федерального бюд-жета» в суммах, необходимых для финансирования бюджетополуча-телей по поступившим реестрам. Сумма превышения собранных до-ходов над расходами перечисляется на счет ГУФК в ОПЕРУ-1 Цент-рального банка РФ г. Москвы. Кроме того, все доходы на террито-рии субъектов РФ, собранные с 25 по 1 число каждого месяца, пол-ностью перечисляются на указанный счет. Поэтому если доходов натерритории недостаточно, то ГУФК платежным поручением пере-числяет на лицевой счет УФК необходимую сумму финансирования.УФК направляют в нижестоящие территориальные казначействареестры с одновременным перечислением средств на лицевые счетаОФК в банке.

Все перечисленные средства предназначены для конкретных бюд-жетополучателей и должны быть зачислены на их лицевые счета.Органы федерального казначейства выступают для бюджетных уч-реждений и получателей в роли банков1. В установленном порядкебюджетополучатели открывают в органах казначейства лицевые счета,на которые зачисляются выделенные им средства федерального бюд-жета. Все расходы федерального бюджета по каждому бюджетополу-чателю имеют строго Целевое назначение, определенное кодами Бюд-жетной классификации: глава, раздел и подраздел, целевая статья,вид расходов. Исходя из этих признаков, одному бюджетополучате-лю может быть открыто несколько лицевых счетов. Кроме того, покаждому лицевому счету средства зачисляются по статьям экономи-ческой классификации. Право осуществлять расходование средствфедерального бюджета и ответственность за эффективное и целевоеих использование принадлежит бюджетополучателю.

Для осуществления расходов бюджетополучатель оформляет рас-четно-платежные документы, где реквизиты плательщика запол-

1 Временная инструкция «О порядке ведения лицевых счетов распоряди-телей ассигнований, финансируемых из федерального бюджета террито-риальными органами федерального казначейства». Утверждена приказом Ми-нистра финансов от 9 октября 1997 г. № 3-Е1-6/50.

235

няются от имени казначейства: идентификационный номер (ИШбанк, плательщика, номер лицевого счета, реквизиты получателсумму и назначение платежа с обязательным указанием статьиходов' по экономической классификации, определяет бюджетноереждение и указывает их в установленном порядке в платежнсдокументе. Все оформленные документы представляются в ОФ1

ОФК осуществляет текущий контроль за целевым расходован!ем средств федерального бюджета бюджетополучателями. В этомстоит особенность казначейский системы исполнения бюджета: баниосуществляют операции по расчетно-денежным документам клиенпв пределах остатка средств на лицевом счете и не контролируютзначение платежа, а органы Федерального казначейства — в пределеостатка средств по статье экономической классификации с контрлем назначения платежа. Все принятые к исполнению в ОФКтежные документы бюджетополучателей представляются в банкимени ОФК и атисываются с его лицевого счета расходов.

Особый порядок предуемвтрен для получения бюджетнымиреждениями наличных денежных средств, выдачей которых каз!чейства не занимаются. Орган казначейства в установленном поряоформляет денежный чек на доверенное лицо бюджетного учреания, которое получает денежную наличность в банке с лицевогота органа казначейства. Операции прихода и расхода по лицево»счету органа Федерального казначейства отражаются в выписке,торую банк ежедневно выдает ОФК. В свою очередь, органычейства оформляют по каждому лицевому счету бюджетополуча!выписку с приложением копий платежных документов, подтверддающих факт списания и зачисления средств по их счету. По огсанной схеме осуществляется исполнение расходной части федерал!ного бюджета в течение всего финансового года. Дата и процедзавершения финансового года по расходам ежегодно определяеприказом Министерства финансов РФ и Центрального банка Р<Например, 1998 финансовый год был завершен по расходам в мар1999 года. Органы Федерального казначейства представляют в вьшестоящие органы отчеты по исполнению федерального бюджета miдоходам и расходам по утвержденным формам и в установленныйсроки.

Неотъемлемой частью работы органов казначейства является конГ-jтрольная деятельность. Проверкам со стороны казначейства подвегаются все банки, осуществляющие операции с доходами и средства-̂ми федерального бюджета, которые должны соблюдать сроки списа*ния, перечисления и зачисления платежей. В случае нарушений бан?

236

гкам начисляются штрафные санкции и могут быть внесены пред-ставления в ЦБ России о лишении банка лицензии на право осуще-ствления банковских операций. Кроме того, казначейство осуществ-ляет контроль над целевым расходованием средств федеральногобюджета у всех бюджетополучателей. С этой целью проверяются всебухгалтерские, финансовые и иные документы, подтверждающиеправо и законность произведенных расходов. В случае выявлениянарушений оформляется акт, и суммы нецелевого использованияизымаются путем уменьшения текущего финансирования бюджет-ных организаций или списания сумм в безакцептном порядке с ихрасчетных счетов с одновременным начислением и взиманием в до-ход федерального бюджета штрафных санкций. Кроме того, специа-листы органов Федерального казначейства могут быть привлеченык проверкам совместно с Прокуратурой, Государственной налого-вой инспекцией, Контрольно-ревизионным управлением Министер-ства финансов РФ и другими органами исполнительной власти.

В 1998 году завершен процесс формирования территориальныхорганов Федерального казначейства. На начало 1999 года функцио-нирует 87 управлений Федерального казначейства по субъектам Рос-сийской Федерации. 2218 отделений Федерального казначейства ис-полняют федеральный бюджет по доходам и расходам. Лицевые сче-та органов Федерального казначейства на 63% обслуживаются уч-реждениями Центрального банка Российской Федерации, 34,5% Сбе-регательным банком Российской Федерации и только около 2,5% —коммерческими банками. Правительство РФ считает приоритетнойзадачу полного перехода на казначейскую систему исполнения феде-рального бюджета, бюджетов субъектов РФ, а также внебюджетныхфондов. С целью обеспечения эффективного проведения бюджетнойполитики Правительством РФ разработан проект Федеральной це-левой программы развития органов Федерального казначейства на2000—2004 годы, реализация которой позволит успешнее решать стоя-щие перед казначейством задачи.

Контрольные вопросы:1. Перечислите основные этапы исполнения доходной части федерального

бюджета по доходам.2. Укажите основные этапы организации исполнения федерального бюдже-

та по расходам.3. Сравните исполнение федерального бюджета органами казначейства и бан-

ковской системой.4. Назовите основные функции органов казначейства по контрольной дея-

тельности.

237

Законы и нормативные акты1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 № 145-ФЗ. •2. Бюджетная классификация Российской Федерации. Приказ Минист

финансов РФ от 6 января 1998 г. № Ш.3. Временная инструкция «О порядке ведения лицевых счетов распорядите^

лей ассигнований, финансируемых из федерального бюджета через территориальные органы Федерального казначейства. Утверждена приМинистерства финансов РФ от 9 октября 1997 г. JNfe 3-Е1-6/50.

4. Федеральный закон от 09.07.99 г. № 159-ФЗ «О введении в действие Бнжетного кодекса Российской Федерации».

5. Закон РСФСР от 10.10.91 г. Ns 1734-1 «Об основах бюджетного устрой|ства и бюджетного процесса в РСФСР».

6. Закон РФ от 15.04.93 г. № 4607 «Об основах бюджетных прав и правформированию и использованию внебюджетных фондов представных и исполнительных органов государственной власти республик вставе Российской Федерации, автономной области, автономных округовкраев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местногсамоуправления».

7. Федеральный закон от 28.07.95 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах оргнизации местного самоуправления в Российской Федерации».

8. Федеральный закон от 15.08.96 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификапции Российской Федерации».

9. Федеральный закон от 25.09.97 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах меного самоуправления в Российской Федерации».

10. Федеральный закон от 22.02.99 г. № 36-ФЗ «О федеральном бюджете1999 год».

11. Конституция Российской Федерации от 12.12.93 г.12. Налоговый кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 31:

1998 г. № 146-ФЗ.13. Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г.]

№ 864 «Положение о Федеральном казначействе».14. Послание Президента РФ Б.Н. Ельцина Правительству РФ «О бюджет-

ной политике на 2000 год» от 13 апреля 1999 г.15. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27.05.98 г |

№ 197-СФ «О реформировании межбюджетных отношений в Российс-jкой Федерации».

16. Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казна-1чействе».

17. Федеральный закон от 26.12.98 г. № 181-ФЗ «О бюджете развития Рос-|сийской Федерации».

' Литература

Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учеб. пособие / Врублевс-;кая О.В. и др. — М.: Перспектива, 1998. 'Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов / Под рея.]М.В. Романовского, О.В. Врублевской. — М.: Юрайт, 1999.

238

3. Вознесенский Э.Л. Финансы Как стоимостная категория. — М.: Финансыи статистика, 1985.

4. Государственные финансы / Под ред. В.М. Федосова. — Киев: ЛыбидЁ, 1991.5. Дадашев A3., Черник Д.Г. Финансовая система Российской Федерации:

Учеб. пособие. - М.: ИНФРА-М, 1997.6. Игнатьева М.Д., Шарома В.В. Проблемы государственного регулирова-

ния переходной экономики. — М.: Изд-во МГУК, 1995. Гл. 1, § 2, 3.7. Козырев В.М. Основы современной экономики: Учебник. — М: Финан-

сы и статистика, 1998.8. Общая теория финансов: Учебник / Под ред. Л .А. Дробозиной. — М.: Банки

и биржи, ЮНИТИ, 1995.9. Родионова В.М. Государственный бюджет и его роль в сбалансированном

развитии экономики. — М.: Финансы и статистика, 1985.10. Сабанти Б.М. Финансы современной России: Учеб. пособие. — СПб.: Изд-

во СПбУЭФ, 1993.11. Теоретическая экономика. Политэкономия: Учебник для вузов / Под ред.

Г.П. Журавлевой, Н.Н. Мильчаковой. - М., 1997. - С. 316-320.12. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. — М.: Финансы и статистика, 1995.13. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной. — М.: Финан-

сы, 1999.