בישראל הדירה שכר על פיקוח יישום

חן קוסובר

תמצית את להזניחמנגד ו, דירה על הבעלות בעידוד להתרכז היהנטי קיימת, בעולם רבות למדינות בדומה, בישראל

הגרים הרבים הבית משקי של מצרכיהם מתעלמת היא שכן, בעייתית היא זו נטייה. בשכירות הדיור שוק

יותר הוא בשכירות הדיור, בפרט. בריא שכירות שוק של בקיומו הגלומים הרבים מהיתרונותו בשכירות

גם בשכירות הדיור בשוק התמיכה את להצדיק ניתן ולכן, דירה על הבעלות מאשר) affordable( נגיש

.השגה בר דיור לקידום הרציונאלים באמצעות

בשוק בתמיכה הצורך את וממחישות מחזקות האחרון בעשור בישראל הדיור שוק במבנה ההתפתחויות

, מה שהגדיל את דירה לרכוש הציבור ביכולת חריפה הרעה הורגשה, ראשית .בישראל בשכירות הדיור

הנדרשות הממוצעות החודשיות המשכורות מספר עלה . כך,שכירות כצורת מגורים חלופיתצורך בה

שהורגשה בעשור למגמה בניגוד, שנית .במשכנתאות הסיוע תקציב ירדמנגד ו, ממוצעת דירה לרכישת

בישראלהרי ו, בבעלות בדירה הגרים הבית משקי בשיעור עלייה של ,OECD -ה מדינות במרביתהאחרון

. הפוכהה מגמהה ורגשה דווקאה

חשיבות, ומודגשת הדיור הפרטי בישראל בשוק הדירה שכר על פיקוחהאפשרות ליישם תנבחנ במאמר

בגרסתו, הדירה שכר על הפיקוח. להשכרה הדירות היצע עידוד לבין הדירה שכר על הפיקוח שבין היחס

מגבלותיו שלמרות הבנהה מתוך רבות במדינות מיושם, השכירות תקופת במשך תלויהה המרוככת

. עד כה לא השוכרים מצב את רבות להטיב ובפרט, במדינה הרווחה מצב את לשפר ביכולתו יש, השונות

מדינות לכלל ביחס לרעה מושווה הישראלי השוכרשל יוזכויות מצבפיקוח מסוג זה, וכל יושם בישראל מ

.לאחרונה הארגון שערך סקריםכפי שניתן לראות מ, OECD -ה

חייב פיקוחה כימלמד ,II -, במקרים כגון זה של שוק הדיור באנגליה שלאחר מלחמה"ע הניסיון העבר

. הפיקוחמהחלת העיקריים הנפגעים םשה, בעלי הדירות להשכרהל מספקים תמריצים עם משולב להיות

חברות את לעודד מהניסיוןיותר יעיל הואמשקי הבית להשכיר דירות, של העידוד כי תובנה קיימת בעולם

שני -תומך גם הוא במסקנה זו למעשה הניסיון בישראל . להשכרה דיור של פרויקטים םילהק הבניה

חברותלעבר בעיקר כוונו ,שכירותב מגורים של פרויקטים הקמת לעידוד האחרונים מהעשורים חוקים

בחברות בהתמקדות ממשיכה עודה ישראל מדינת, מנגד .אליהם הגיבו לא כללאך החברות , הבנייה

להבדיל. להשקעה הדירותרוכשי את לדכא שנועדו מס רפורמות לאחרונה העבירה לכך ובנוסף, הבנייה

האדיר הפוטנציאל את מראה, בצרפת הפרטית כירותהש בשוק ההתרחשויות של בחינה, בישראל מהמצב

לא, להתחייבויות בתמורה ניתנים התמריצים כאשר, ולהשכירן דירות לרכושמשקי הבית בעידוד הטמון

.השוכרים לאוכלוסיית ביחס הדירותרוכשי של, משמעותיות אך רבות

2

. מבוא1זאת, מרבית הממשלות לעומתשכורות. בדירות מתגוררבמדינות רבות בעולם, אחוז רחב ממשקי הבית

. המקור למגמה שוק הדיור בשכירותנוטות להתרכז בעידוד שיעור הבעלות על דירות, ולהמעיט בתמיכה ב

עידוד הבעלות על דירה דורש התחייבות קצרת טווח יחסית; ראשית, זו נעוץ בשתי סיבות עיקריות:

פוחתתאפשר מינוף של משאבי השוק ביתר קלות ומת ;הסובסידיה יכולה להינתן ישירות למשתמש הקצה

מדיניות זו עולה בקנה אחד עם שנית, .(אשר קיימת בדיור הסוציאלי) שיכוני עונינטייה להיווצרות ה

'רשת -נפוצה בקרב משקי הבית עצמם, אשר רואים בבעלות על דירה כהתקדמות חברתית וכההשאיפה

חי ההון שיתאפשרו להם הודות לבעלות (מה שלרוב מסתבר ביטחון'; אותם משקי בית מתחשבים גם ברוו

לאור הגידול האורבני המתמיד). ,כנכון

של לפועל הוצאה: הזה הנושא את לתקוף מסתייגות שממשלות כיוון" נשכח" לרוב שוק הדיור בשכירות

ויותהזכ בין המאזן את לשנות מניסיון יותר הרבה אטרקטיבית היא משכנתאות למימון חדשה כניתת

בדירות פרטיים ליזמים מס ציירתמ מחלוקת פחות ליקרה ונחשבת, והמשכיר השוכר של והחובות

P0F1.להשקעהP

מדיניות הדיור בישראל שותפה גם היא למגמה זו, ובעוד שרבע בדיוק ממשקי הבית בישראל גרו בשכירות

מתוך שיקול פיננסי של את וזהמדינה מאז הקמתה במדיניות המעודדת בעלות על דיור, תמכה, 2008 שנתב

P1Fהורדת נטל מימון הדיור בשכירות מכתפיה של המדינה.

2

אל מול מגמה זו יוצאים אלו שדורשים רפורמה ביחס המדינה בנוגע למדיניות הדיור, ומעבר למדיניות

כמענה מלא למצוקת הדיור, אלא משיקול פרגמאטי בהכרח לא - תעלמת משוק הדיור בשכירותשאינה מ

קק בשלב דשבות והכרה בהיקף הרחב של משקי הבית החיים בשכירות, ובכך שכמעט כל אחד יזשל התח

P2Fכזה או אחר של חייו למגורים בשכירות.

3P

שוק הדיור בשכירותהחשיבות שבפיתוח . (א) 2

שוק הדיור , ראשית :סיבות ממספר רבה, הנובעת חשיבות שוק הדיור בשכירות של הבריא פיתוחו לעידוד

. דירה על למקדמה מספיק חסך שטרם או, דירה לרכוש משגת אינה שידו למי טבעי מוצא מהווה תבשכירו

שוק בהן במדינות. התחתונים בעשירונים הבית ומשקי, הצעירים הזוגות מרבית נכנסים זו בקטגוריה

. יותר זוגות צעירים בוחרים לגור אצל הוריהם, מספק אינו או חסר הדיור בשכירות

עבודה שוק שללקיומו ו, שנייה מיד דירותה מכירת שוק של ולקיומ הכרחי הואתקין שכירות שוק, שנית

הרי, גבוהות עסקה עלויות לאור העובדים ניידות את לשתק שיכולה ,דירה על לבעלות בניגוד. דינמי

, אתז עם. העבודה בשוק דינמיות מתאפשרת ובכך ,יחסית נמוכות הן העסקה עלויות בשכירות מגוריםוב

ניידות ב לפגוע לא פחות ממגורים בבעלות, ,עלולות שוק הדיור בשכירותב התערבות של שונות שיטות

. משקי הבית

1 The European Mortgage Federation, Hypostat 2008: A review of Europe's mortgage and housing markets, 2009-11-28.

.2003, בישראל החברתית המדיניות לחקר המרכז: ירושלים, בישראל דיור מדיניות, גילת שטרית-ןב 23 Rental Housing: An essential option for the urban poor in developing countries, United Nations Human Settlements Programme – 2003, Preface iii.

3

משקי של ההשקעה אפשרויות של הרחבה מאפשר שהוא בכך ערך יש שוק הדיור בשכירותל, שלישית

אפשרית השקעהל ביחס, בדיור הבית משקי של יתר-השקעת מונעת שכירות, מגורים כצורת. הבית

וכך, עצמם מהמגורים שבדירה הנכס רכיב את מנתקת השכירות, השקעה כצורת. אחרים באפיקים

בשכירות מגוריםיחד עם ,רכישת דירה להשקעה של שילוב באמצעות - הבית משקי של ניידות מתאפשרת

רכישת , בנוסף. כשוכר והן בית כבעל הן, כפול לסיכון הבית משק נחשף זה במצב, מנגד. אחרת בדירה

או מספקות בלתי פנסיה למערכות תחליף להוות ,מסוימות במדינות אפילו, דירות להשקעה יכולה

.במיוחד תנודתיות

מקודם ובכך ,בית רכישת עבור למקדמה לחסוך זוגות צעירים על יםמקל בשכירות נגישים מגורים, לבסוף

במצב זה ש כיוון, מספיק חתמפו אינו תאותהמשכנ שוק כאשר גוברת זו חשיבות. המשכנתאות שוק גם

משווי המימון שיעור עולה, מתפתח המשכנתאות ששוק ככל, לרוב. יותר הרבה קשה היא דירה של רכישה

P3F4.חייהם של יותר מוקדם בשלב בית למשקי דירה על הבעלות את שמנגיש מה -) LTV( סכהנ

ודיור בר השגה . (ב) שוק הדיור בשכירות2שוק הדיור בשכירות חשיבות נוספת הטמונה בתוכו, והיא בהספקה של דיור בר השגה לפיתוחו של

)Affordable Housing המונח 'דיור בר השגה' מתייחס לפתרונות דיור כאלה שמשקי הבית הגרים בהם .(

מהכנסתם ברוטו עבור הוצאות הדיור (שכ"ד או משכנתא), לרבות עלויות 30% -אינם מוציאים יותר מ

'דיור בר השגה', יש הרבה מן הדומה, -. יש לציין כי אף שבין שני המושגים הללו, 'דיור בשכירות' ואחזקה

. מחד, הספקה של דיור בר השגה יכולה להיעשות גם באמצעות מדיניות של עידוד ָהְך ַהְינּוהרי והם אינם

השגה.-ת להספקת דיור ברבעלות על דירה, ומאידך, החיוניות שבפיתוח שוק הדיור בשכירות אינה מוגבל

אביב, להשאיר -להספקה של דיור בר השגה חשיבות בפני עצמה: ראשית, בסיוע לערי מטרופולין, כגון תל

בתוכן משפחות שאינן יכולות לעמוד ברמות מחירי הדיור העולים; שנית, בסיוע לכוח העבודה החיוני לעיר

פתחותה; שלישית, ביצירת תמהיל חברתי להישאר בעיר או בסביבתה הקרובה, ובכך להאיץ את הת

ואינטגרציה של אוכלוסיות חלשות בחברה, הפגת מתחים חברתיים וכלכליים והעלאת החוסן החברתי.

,כי עולה ,)בין ההוצאה על דיורל ברוטו הכספית הההכנס היחס שבין( הדיור עלות נטל בחינתמ, בישראל

שמבין בעוד, כך. בשכירות למגורים בבעלות מגורים יןב הדיור עלות נטל מבחינת פערים ישנם ,מצופהכ

ובעשירון, 30% הנטל של ברף עומדים אינם תחתוניםה העשירונים ארבעתכל בבעלות בדירות הגרים

העשירונים שני רק שכורות בדירות הגרים ומבין הרי, מההכנסה 72% -ל אף הדיור עלות נטל מגיע תחתוןה

P4F5.בלבד 35% הוא התחתון העשירון עבור נטל עלות הדיורו, 30% -ה ברף עומדים אינם תחתוניםה

כלומר, הדיור בשכירות קרוב משמעותית להספקה של דיור בר השגה לכלל האוכלוסייה, מאשר הדיור

בבעלות, וזאת אף מבלי להתחשב בסובסידיות לשכר הדירה אשר מצמצמות את נטל עלות הדיור אף יותר.

ריות. ראשית, מעורער הרציונל שבבסיס מבצעי המכר בשיכון הציבורי, למצב זה שתי משמעויות עיק

ומומחש אחד החסרונות העיקריים שלהם: המעבר של אלו שגרו בשיכון הציבורי משכירות לבעלות

מה שהביאם לעיתים קרובות, -במסגרת המבצעים, החריף כלפיהם משמעותית את נטל עלות הדיור

4 The World Bank(2009), “Housing Finance Policy in Emerging Markets”, chapter 14.

, אגמון תמיר: כתיבה, ובישראל המפותחות במדינות השגה בר דיור של שונים מודלים, הכנסת של והמידע המחקר מרכז 5 .2010 בנובמבר 17

4

P5Fפינוי מהדירה.למצבים של חדלות פירעון ואף ל

6P במצבים אלו, אוכלוסיית הזכאים אינה מתקדמת בסולם

החברתי בזכות המעבר לבעלות על דירה, אלא ההיפך.

שנית, התמיכה בשוק הדיור בשכירות הפרטית, ושיפור זכויותיהם של הגרים בשכירות, מסתמנת כמדיניות

שביחס לחלופות אחרות של הספקת דיור מכיוון זאת, ראשונה במעלה מבחינת קידומו של דיור בר השגה.

הרי והטבת התנאים -ודורשות מימון וזמן רב כךבר השגה, שלרוב מבוססות על בנייה ייעודית לצורך

אלטרנטיבת מגורים בטווח זמן קצר הרבה יותר, יכולה לאפשר לשוכרים בשוק הדיור בשכירות הפרטית

.משקי הבית בישראלעבור ממשית ונגישה

בישראל שוק הדיור בשכירותנה מב. 3בישראל חלה בשנים האחרונות הרעה חריפה ביכולת הציבור לרכוש דירה, ובהתאם גם עלייה בביקוש

בישראל. כך, שוק הדיור בשכירותבשכר הדירה, המחזקים את הצורך בתמיכה בעלייה שכירות ולדירות ב

ובמצטבר עלו בשנים אלו מחירי הדירות הלך והתגבר קצה העלייה במחירי הדירות, 2008-2010בשנים

נומינלית, 22% -בכ 2008-2010בשנים שכר הדירהגם עלה . בהתאם 29% -, וריאלית בכ43% -נומינלית בכ

, מספר המשכורות החודשיות הממוצעות הנדרשות לרכישת דירה ממוצעת יתרה מזאתריאלית. 10% -ובכ

129 -האמיר מספר זה לכ 2010 -ודשיות 'בלבד', הרי ובמשכורות ח 105 -נדרשו כ 2008 -עלה, ובעוד שב

P6Fמשכורות חודשיות.

7P תקציב הסיוע במשכנתאות של משרד הבינוי 2000-2009במקביל, ירד בשנים

P7F₪.מיליארד 1.5 -לכ₪ מיליארד 6.1 -, מכ75% -והשיכון, בשיעור של כ

8P

עלייה של( לחלוטין קבוע כמעטנשאר שכירות אמנםב הגרים הבית משקי אחוזהתפתחויות אלו, בתגובה ל

, אך מנגד ירד אחוז משקי הבית הגרים בדירה בבעלות )2008בשנת 25% -ל 2000בשנת 24.8% -, מ0.2%

). כאשר, הירידה בשיעור הבעלות על דירות 2008בשנת 68.8% -ל 2000בשנת 70.8% -, מ2%(ירידה של

, הוריהם עם גרים, בירושה דירה" (חינם" בדירותרים בשיעור הג 1.8%בארץ התקזזה אל מול עלייה של

2,087,400מתוך 6.2%משקי בית ( 129,000 -היו במדינה כ 2008, ובסה"כ בשנת מפתח בדמי או') וכד

.מפתח בדמי או" חינם" בדירות שגרו סה"כ)

פנימיים ו שינוייםבהחלט הורגשלמרות שהאחוז הכולל של משקי הבית הגרים בשכירות לא הושפע,

, וטרם 2010 -ו 2009 -, מה גם שעיקר ההחרפה ביכולת הציבור לרכוש דירה אירעה בבתמהיל השוכרים

העשירונים בשלושת בשיעור הגרים בשכירות ירידה הורגשה . כך,פורסמו נתונים לגבי שנים אלו

. )1גרף קרב שבעת העשירונים העליונים (ב בשכירות הגרים בשיעור בעלייהקוזזה ש, תחתוניםה

2002 השנים בין התחתון בעשירון השוכרים בשיעור חדה ירידההחל ב ,השוכרים בתמהיל ההדרגתי השינוי

הבעלות בשיעור לעלייה בהתאם( 5.6% -ב התחתון מהעשירון השוכרים שיעור אחת שנהב ירד אז, 2003 -ל

ירון התחתון, באמצעות מבצע אפשרי אולי להסביר שינוי זה במבנה הדיור של העש). 6.2% של על דירות

דירות. אל מול הירידה 15,200 -המכר בשיכון הציבורי 'קנה ביתך' שהיה אז בשיאו, ובו נרכשו בסה"כ כ

הביניים בפלח רק בהתחלה - העשירונים ביתר השוכרים שיעור עלה בשיעור השוכרים מהעשירון התחתון,

).2 גרף( 4-10 ניםלעשירו התרחבה העלייה מכן ולאחר, 5-7 עשירונים של

.2003, שראלבי החברתית המדיניות לחקר המרכז: ירושלים, בישראל דיור מדיניות, גילת שטרית-בן 6 מנהלת ,הולנדר רחל: כותבת, 2010 שנת ,והשיכון הבינוי משרד ופעילות הבניה ענף התפתחות, והשיכון הבינוי משרד 7

.2011 ינואר, כלכלי וניתוח מידע בכיר אגף .2010 באוקטובר 10, אגמון תמיר: כתיבה, הדיור במחירי העלייה וניתוח תיאור, הכנסת של והמידע המחקר מרכז 8

5

(אחוזים) השינוי בשיעורי הגרים בדירות שכורות לפי עשירוני הכנסה. 1גרף

לממוצע 2006-2008. הפרש בין ממוצע 2002-2010מקור: למ"ס, השנתון הסטטיסטי לישראל, נתונים נבחרים על דיור,

) לעשירון העליון 1נים. מהעשירון התחתון (שנתיים בכדי לנטרל תנודות ארעיות בנתו-נלקחו ממוצעים תלת .2000-2002

משמאל לימין בהתאמה. –) 10(

. השוואת שיעורי הגרים בדירות שכורות של עשירוני הכנסה, שנים שונות (אחוזים)2גרף

.שנתי-, ממוצע תלת2002-2010מקור: למ"ס, השנתון הסטטיסטי לישראל, נתונים נבחרים על דיור,

6

שוק הדיור בשכירותות וסיוע לדרכי פעולה להתערב. 4

סבסוד) 1(: בארבע דרכי פעולה עיקריות יכולה להיעשות בשוק הדירות בשכירותהמעורבות הממשלתית

בשוק שכר הדירה פיקוח על )3( ;סוציאלידיור הספקת )2( ;שכר הדירה למעוטי יכולת ולזכאים אחרים

P8F9.וסובסידיות, באמצעות תמריצי מס יזמות הפרטית) עידוד ה4הפרטי; (P ניתן למיין את דרכי הפעולה האלו

לפי תמיכתן בצד הביקוש או בצד ההיצע, אך מעבר לזאת גם לפי נטייתן לפנות יותר אל מעוטי יכולת (שתי

הראשונות), או אל כלל האוכלוסייה (שתי האחרונות). כך או אחרת, לכל דרכי הפעולה הללו השפעה בלתי

ירות, ומכאן שמדיניות נכונה לתמיכה בשוק הדיור בשכירות צריכה לבחון נמנעת על כלל שוק הדיור בשכ

גם את השפעתן כמכלול.

בישראל, מוסדר שוק הדיור ע"י משרד הבינוי והשיכון, שפועל באמצעות סיוע במשכנתאות, סיוע בשכר

ת במחיר הדירה, השכרת דירות בשיכון הציבורי ומתן הטבות מס ליזמים עבור מכירה והשכרה של דיר

P9Fנמוך לזוגות זכאים ולצעירים.

10P דרך הפעולה היחידה, מבין ארבעת אלו שהוזכרו לעיל, שכמעט ולחלוטין

מוסדראמנם פיקוח שכזהשכר הדירה בשוק הפרטי. הפיקוח על היא זו של ,אינה מיושמת בישראל

ו לגור בדירותיהם דיירים שהחלקומץ חל רק על אך חוק זה , 1972-בישראל בחוק הגנת הדייר, התשל"ב

P10F11.1968לפני אוגוסט

שכר הדירה) פיקוח על 1)(א. (4

דיור שכר הדירה החל בארה"ב ובאירופה בכדי להבטיח פיקוח עלמבחינה היסטורית, השימוש בכלי של

הקפאה מוחלטת של שכר אמצעות היה ב במקור אופן ההגבלה .ת מחיריםולמנוע הפקעכדי ו ,השגה-בר

ניות הרס. לעומת סוג זה של הגבלות, שנחשבו ל"פיקוח מדור ראשון"מה שמכונה היום הדירה הנומינלי, ב

השני מהדור הפיקוח. פיקוח אחר, רך יותר, שכונה "פיקוח מדור שני"להתפתח י כלכלנים רבים, החלעינב

מגבילות אתששולטות לא רק על העלאת שכר הדירה, אלא גם ,מורכב מסדרה מורכבת של רגולציות

בעיקרמשכיר. -מפקחות על יחסי השוכר באופן כלליו ,שימור הדירהמחייבות את לת לפנות שוכרים, היכו

בין הכוחות מאזן שינוי באמצעות, השוכרים בקביעות משופר ביטחון שניה דורהמ הפיקוח מאפשר

P11F12.שוכרל המשכיר

מדור לפיקוח ראשון מדור בפיקוח מהשימוש , ומעבררגולציה-דה של מגמהה ממשיכה האחרונות בשנים

של זה מסוים סוג). Tenancy rent control, ובעיקר למה שמכונה 'פיקוח התלוי בתקופת השכירות' (שני

אך, חדשים לשוכרים ביחס בחופשיות הדירה שכר את לקבוע הדירה לבעל מאפשר ,הדירה שכר על פיקוח

מבחינת ., או לפנות אותםיימיםק דייריםל הדירה שכר את להעלות הדירה בעל של יכולתו את מגביל

יש , ראשית: סיבות משלושה, בחברה הרווחה את לשפר יכול שני מדור היטב מתוכנן פיקוח, יעילות שיקולי

ולא מונופוליסטי הוא הדיור שוקש מביאה לכך, כמצרך דיור של הרחב והפילוג הייחודיותשטוענים כי

מופחת גובה שכר ,הפיקוח באמצעות .היעילה מהרמה גבוה להיקבע הדירה שכר לגובה שגורם מה, תחרותי

יותר עם ביד יד הולך לרוב הדירה שכר על שפיקוח כיוון, שנית. הדירה, ובכך הוא מקורב אל הרמה היעילה

, שזהו הליך יקר דיירים פינוי של לחברה השלילית ההחצנה יתיבעגם להיפתר יכולה בכך, לשוכר זכויות

של ההשפעות בריכוך יעיל הוא הדירה שכר על פיקוח, שלישית. יתרונות משמעותית לחברה ללא הרבה

9 Housing Markets and Structural Policies in OECD Countries, pp. 43.

.2008 במרס 3, תקוה רון: כתיבה, בישראל הדיור מצוקת, הכנסת של והמידע המחקר מרכז 10 .2007 באפריל 29, לוטן אורלי: כתיבה, הדירה שכר גובה של רגולציה, הכנסת של והמידע המחקר מרכז 11

12 Arnott, R. (1995) Time for Revisionism on Rent Control? Journal of Economic Perspectives 9 (1), pp. 99-120.

7

בהשגת במיוחד יעיל הוא השכירות במשך התלוי פיקוח, בפרט. הדירה שכר בגובה וחדות זמניות עליות

היכולת בדמות, אליו המתלווה' הביטחון גתמ'ב הוא פיקוח של זה שבסוג הגדול היתרון. אלו יתרונות

פשוט זאת ובמקום, הדיור שוק של התדרדרות שמונע מה, דיירים חילופי בעת הדירה שכר את להעלות

P12F13., מאשר במצב ללא פיקוח כללהארוך בטווח אחר יווי משקללש מביא

החופש החוזי להגבלת המוטיבציה. שוכר-המשכיר ביחסי חוזיים היבטים מפקחות גם על המדינות בור

החשש הוא לשני הכיוונים: או .לשוכר המשכיר בין הכוחות סיביח האיזון חוסרב מקורה במקרים אלה,

שהשוכרים ינהגו בסחטנות כלפי המשכירים ,לחלופין או ,שלהם השוק כוח את ינצלו הדירות שבעלי

להיראות יכולה החוזה בחופש ההתערבות, בכך). הדירה שכר תשלום-אי של במצבים פיקוח אין כאשר(

. שוק הדיור בשכירותב אחידים סטנדרטים יצירת באמצעות ,הזאת ההאסימטרי את לתקן בכדי מוצדקת

השוכר בין החוזי בחופש יותר מקיפה התערבות נדרשת כך, יותר קשוחות הדירה שכר על שההגבלות ככל

.הדירה שכר את להעלות בכדי רק וותיקים דיירים לפנות התמריץ את הדירות מבעלי למנוע בכדי, למשכיר

לשוכרים מזערי רווח בממוצע לייצר נוטה הדירה שכר על פיקוח כי מסכמים ונותש במדינות מחקרים

נעשות הדירה שכר שרמות לכך ראיה קיימת לא. שגוי באופן מוכוון להיות נוטה ושהפיקוח, מממנו הנהנים

בין עושר להעביר יכול הפיקוח, זאת במקום. יותר מחמיר נעשה הדירה שכר על שהפיקוח ככל יותר נמוכות

הדירה שכר את קבועל הדירות בעלי של הנטייה את שמשקף מה, ארוך לטווח לדיירים זמניים דיירים

. קיימים דיירים של הדירה שכר העלאת על מהמגבלות ההפסד על לפצות בכדי ,מהרגיל גבוה מלכתחילה

, הנמוך ההדיר משכר ונהנים להשכרה בדירה התבססו שכבר בית משקי בין פער ליצור הפיקוח עלול בכך

מספר .אשר אינו מפוקח בעבורם שוק הדיור בשכירות,ב לראשונה דרכם לפלס שמנסים הבית משקיבין ל

מוטל כאשר, למשל כך. הדיור שוק על שגויים פיקוח מנגנוני של ההפוכה ההפעול את הראואף מחקרים

, (ג))4אה הרחבה בפרק (ר II -ה ע"מלחמה לאחר באנגליה הקפאת שכר הדירה כגון, במיוחד מחמיר פיקוח

, בהתאם. זה מסוג השקעות על נטו התשואה צמצום עקב, להשכרה הדיור שוק את לדכא עלולהדבר

.להשכרה דיור של נמוכים יותר ואיכות בכמות להתאפיין נוטות ,יותר מחמיר פיקוח בהן נותימד

של מספק היצע עם אחת יפהבכפ לדור יכול אינו הדירה שכר על פיקוח כי היא הדבר משמעות אין, מנגד

שוק להתקיים ממשיך, המאה שליש שני מזה מפוקח הדירה שכר בה, למשל בשוויץ. להשכרה פרטי דיור

כלכליים תנאים באמצעות מוסברת בשוויץ להשכרה הפרטי הדיור של זו איתנות. מיננטיוד פרטי דיור

שבהשקעה הכדאיות את המשמרת חקיקהבנוסף ל, נמוכים וריבית אינפלציה שיעורי כגון מסוימים,

. להשכרה בדירות

גובה על השפעתו באמצעות היא, שוק הדיור בשכירות הפרטית על משפיע האינפלציה שיעור בו האופן

עלויות לגלגל יכולים אמנם הם, הדירה בעלימתרחשת עלייה בהוצאות כאשר. החוקי הדירה שכר תקרת

משפטיות והוצאות ניםסיכו, יםעיכוב בצורה של נלוות לויותענגררות זה לתהליך אך, השוכרים לא אלה

הללו העלויות נחסכות, בשוויץ מוכ, הזמן מרבית נמוכה האינפלציה כאשר, לכן. הדירה בעלי על שנופלות

P13F14.יעיל פרטי שכירות שוק הדבר מסייע לשמרו

13 Arnott, R. (2003) Tenancy Rent Control, Swedish Economic Policy Review 10, pp. 89-121. 14 Elia Werczberger, (1997) 'Home ownership and rent control in Switzerland', Housing Studies, 12: 3, 337- 353.

8

ללא עלולוא שה בעוד, עהממוצ הדירה שכר גובה מבחינת מעט מתי משיג הדירה שכר על הפיקוח, לסיכום

וללא קבועות המעבר עלויות כאשר, כן פי על אף. דיירים של שונות קטגוריות בקרב עושר לפזר כוונה

את לשפר יכול הדירה שכר על היטב מתוכנן פיקוח ו אזא, הדירה בשכר חדות עליות כנגד לביטוח אפשרות

לרעה שימוש למנועו, ארוך לטווח בשכירות הגרים הבית משקי עבור עלויות לצמצם במדינה, הרווחה מצב

בין אזןל הפיקוח על .זמניים היצע מחסורי של וניצול שרירותיים בפינויים בכוחם הדירות בעלי של

קיימים שוכרים בין מהפילוג ולהימנע השוכרים בקביעות ביטחון לייצר, והמשכירים השוכרים אינטרס

P14F15.וחדשים

המצב בישראל) 2)(א. (4

), לעומת 2008ממשקי הבית ( 68.8% -כ –בהשוואה עולמית הוא 'ממוצע' בעלות על דירההשיעור בישראל

גם הוא בישראל היקף שוק השכירות הפרטית. בהתאמה, 68.2%האיחוד האירופי שעומד על למשל ממוצע

).3ף גר( גבוה מאשר באנגליה ובצרפת, ונמוך מאשר בארה"ב ובקנדה – במדויק 25%, בשיעור של ממוצע

נמצא שבישראל זכויות הדייר בשכירות 2009נכון לשנת OECD -, בבחינה שערך הנתון זהלעומת

מסמל את הדרגה הגבוהה 6, כאשר 6 -ל 0. בסקאלה שבין חברות בארגוןהפרטית הן מהגרועות במדינות ה

עור הדיור שילמשל, שבה צרפתבלבד, לעומת 2 ניקוד של ביותר של הגנה על הדייר, קיבלה ישראל

ההשוואה מבוססת (מה שמיקם אותה גבוהה בטבלה). 3.5 ניקוד של כמעט זהה, וקיבלה בשכירות הפרטית

).4גרף (ה לפיקדון והדריש ,בקביעותלפנות דייר, רמת הביטחון כולל בתוכו את הקלותהמדד על

לעמוד דומצ יכולת וסרלח מעבר דייר לפנות לגיטימיות סיבות לגבי מידע כוללת' דייר לפנות הקלות'

על איסור חל בהן זמןה תקופותמהן , השכירות חוזה את הפר הוא בהם מקרים או השכירות בתשלומי

במערכת שימושהאם נעשה ( הדירה פינוי לגבי לשוכר המשכיר בין אפשרי סכסוך מיושב וכיצד, פינוי

האם לגבי מידע כוללת' בקביעות וןהביטח רמת). 'לכך יעודיי בוררות מוסד האם קיים או ,הרגילה טפהמש

שדורש ההתראה זמןמהו ו הממוצע החוזה אורך מהו, הצדדים בין חופשי באופן להיקבע יכול החוזה משך

בעל האם לגבי מידע כוללת' לפיקדון הדרישה. 'השכירות חוזה הפסקת של במקרה המשכיר מהשוכר

.הנדרש יקדוןהפ שיעור מהו כן ואם, לא או פיקדון לדרוש יכול הדירה

הרגולציה שבין הגדול בפער הוא OECD -ה מדינות למרבית ביחס לרעה מושוות ישראל בו נוסף מאפיין

הדירה שכר על הרגולציה, בישראל כמו, כאשר. הסוציאלית ובשכירות הפרטית בשכירות הדירה שכר על

הגרים הבית משקי לש ניידותם משמעותית מופחתת אזי, יותר משמעותית קשוחה הסוציאלי בדיור

כרוך יהיה הפרטית לשכירות משקי הבית של שמעבר ככלתופעה זו מחמירה .הסוציאלית בשכירות

.במצב המוצא להם הניתנת בקביעות הביטחון ובמידת, הדירה שכר בגובה יתרונותיותר על בוויתור

15 Housing Markets and Structural Policies in OECD Countries, pp. 48-52.

9

OECD -. הרכב הדיור במדינות ה3גרף

.OECD -ן שוק הדיור של השאלוחישובים המבוססים על מקור:

2009ת, שוק הדיור בשכירות הפרטימשכיר ב-. רגולציית שוכר4גרף

.OECD -שאלון שוק הדיור של החישובים המבוססים על מקור:

במגורים הבחירה בהסברת מפתח גורם מהווה המגורים בקביעות בביטחון הרצון כי הראו מחקרים

למגורים מיוחסתו, OECD -ה מדינות מבין מהפחותות הן רהשוכ זכויות בה, בישראלכך ש. בבעלות

. , ישנו פוטנציאל לשיעור שכירות גבוה אף יותר מזה הקיים כיוםבמיוחד נמוכה אטרקטיביות בשכירות

לרמה (הדומה ב"בארה הדייר על ההגנהרמת העלאת כי הראו, OECD -ה ממדינות ראיותבפרט,

במגורים לבחור הבית ימשק של בהסתברות 5% של עלייה מהע ורלגר יכולה, הממוצעת רמהאל ה )ישראלב

.בשכירות

10

חוק הצעת את 'יחימוביץ ושלי שאמה כרמל הכנסת חברי) 2010 במאי 3( לאחרונה העלו, זו תמציאו לאור

בהצעת החוק , שמתיימרת ליישם פיקוח התלוי בתקופת השכירות. 2010-ע"התש, והמשכיר השוכר זכויות

בהסכמת ,אולם בשנה. 5% -ללא יותר מ ,את האפשרות להעלות את שכר הדירה לשוכר קייםמוצע להגביל

לאחר שיפוץ הדירה, כגון נוספיםבמקרים גם ניתן יהיה להעלות את שכר הדירה האחראית לכך, הנציבות

ירה גובה שכר הדל ביחסאם נוצר פער מהותי באו אם נוספו שוכרים נוספים לדירה, וכן לאחר חמש שנים,

של דירות דומות באותו אזור.

על פי החוק תוקם נציבות שכירות במשרד הבינוי והשיכון והיא תהיה אחראית לאכוף את החוק ולפתור

יכולת משכירים. מעבר להשוכרים וגם על הסכסוכים בשכירות למגורים, בפשטות ובמהירות שתקל גם על

לפנות להליך של גישור כדי להגיע לעמק גם דדים , תאפשר הנציבות לצהנציבות להכריע בעצמה במחלוקת

90השווה וכן תהיה רשאית למנות בוררים, שיכריעו בסכסוכים. ההליכים יהיו מהירים וייגמרו בתוך

P15Fוראות החוק, לרבות צווי פינוי.סעדים הנדרשים לאכיפת האת הימים. הנציבות תהיה מוסמכת לתת

16

יבו לבחור בפיקוח התלוי בתקופת השכירות, שנחשב לאפקטיבי מבחינת הצעת החוק, עולה כי מנסחיה הט

והנפוץ ביותר מבין צורות הפיקוח הקיימות על שכר הדירה. בנוסף, הטיבו המנסחים להרחיב ולהתערב גם

התערבות שהיא חיונית להצלחת הפיקוח. מנגד, ההיבט הבעייתי –ביחסים החוזיים בין המשכיר לשוכר

לשנה, כמגבלת העלאת גובה שכר הדירה לשוכר 5% -השרירותית של רף ה בהצעת החוק הוא בקביעה

(א) להצעת החוק). מסקירת החקיקה בנושא זה במדינות שונות, עולה כי מקובל לבחור ברף 16ממשיך (ס'

דינמי וגמיש לצורך קביעת העלאת גובה דמי השכירות, לרוב בהתבסס על מדד המחירים לצרכן בצורה כזו

P16Fבלוס אנג'לס, אונטריו, קולומביה הבריטית וצרפת). או אחרת (כך

17P 5% -הקביעה השרירותית של רף ה ,

היא עלולה לסכן מבחינה פוליטיתועלולה להיות בעייתית הן מבחינת השוכרים והן מבחינת בעלי הדירות,

.את סיכויי העברת החוק

שוק הדיור בשכירותב עידוד יזמות פרטית) 1)(ב. (4, להשכרה הדיור בשוק בעקיפין או ישירות להתערב , מבחינה תקציבית,תייגתמס המדינה כאשר

, מסורתי באופן. להשכרה דיור של הקמהב יזמות פרטית שמעודדת סביבה לייצר היא לכך האלטרנטיבה

עם, אך. להשכרה ודיור סוציאלי דיור של הקמה למימון ביותר והזול המרכזי הכלי היה הציבורי המימון

דירות בהספקת המדינה של חלקה וצמצום הפרטהה מגמת והתגברות ,ההון שווקי לש התפתחותם

מעורבותכיום, ה. זה מסוג פרויקטים במימון פרטיים גורמים של מקומם התחזק, תקציבית מבחינה

מאד למעט, בהולנד לא כלל מכמעט -ממדינה למדינה משתנה ,דיור של פרויקטים במימון הממשלתית

P17F18.ובאוסטריה באנגליה 40%-30% -ל ועד, בשוויץ )פרויקט מכל 5%(P יחד עם זאת, קיימים מספר גורמים

העומדים בפני הפיתוח של מעורבות פרטית ענפה בדיור להשכרה:

, הכולל בהחזר בהתחשב, ן"בנדל ותראח להשקעות ביחס להשכרה בדיור השקעה שישווה משקיע כל) 1(

השקעה מהווה אינו להשכרה דיור כי למסקנה במהרה יגיע, ההשקעה של הנזילות ובמידת בסיכון

אחרות להשקעות בהשוואה - המשולם הדירה בשכר יתרכז ,ארוך לטווח משקיעבפרט, . במיוחד משתלמת

.2010–ע"התש, והמשכיר השוכר זכויות חוק להצעת ההסבר דברי 16 .2007 לבאפרי 29, לוטן אורלי: כתיבה, הדירה שכר גובה של רגולציה, הכנסת של והמידע המחקר מרכז 17

18 Lawson, J., Gilmour, T. and Milligan, V. (2010) International measures to channel investment towards affordable rental housing, Research Paper, AHURI, Melbourne (commissioned by Government of WA).

11

, זאת ועוד. יותרמשמעותית נמוך לרוב יהיה ברוטו הדירה שכר), ותעשייתי משרדי, קמעונאי( ן"בנדל

גבוהות הן גם, ברוטו הדירה משכר ותשמתקזז) והיטלים מיסים, ניהול, תחזוקהעלויות ( השונות העלויות

להשקעות ביחס משתלמת בלתי נראית להשכרה דיור על התשואה, מכך כתוצאה. להשכרה דיור עבור יותר

ינתנוי אם אלא, להשכרה ן"בנדל להשקיע ימהרו לא מוסדיים משקיעים זאת סיבהבשל .ן"בנדל אחרות

להיות צריכה המועדפת המדיניות על כן,. מצדם התחייבות מעט בעבור ,ותיותמשמע סובסידיות להם

בעוד( מס הקלות כמו ,הקצר לטווחהניתנים לתמריצים יגיבו כי סביר שיותר הפרטיים למשקיעים מכוונת

מהמשקיעיםכמו כן, גם ). ההיוון בשיעור בהתחשב ,רציונאלית החלטה יערכו המוסדייםההנחה היא כי ש

טווח ארוכת התחייבותכי יסכימו ל או, יותרב העניים הבית למשקי כי יפנו לצפות ניתן לא םהפרטיי

.במיוחד

. דירהה כרש תשלום אי הוא מביניהם העיקרי כאשר, סיכונים מספר בפני חשופה ן"בנדל השקעה כל) 2(

ממדינה משתנות הנכס השבת או דייר בפינוי) בעיכובים או תשלום-באי המתגלמות( פוטנציאליות בעיות

פיקוח על ב שינויים. משכיר-השוכר ביחסי והרגולטיבית המשפטית במסגרת שלהן התלות בשל, למדינה

להשתמש אפשרי, אלה בעיות כנגד. להשכרה בדיור ליזמות הסיכון של הגדלה הם גם מהווים, שכר הדירה

P18F19.בלבד חלקי מענה כך שיספקול ףבנוס מדי, יקרים אך אלה לרוב יהיו, למיניהם ִּבּטּוִחִּיים הסדריםבP

בעיקרון היא להשכרה לדיור הלוואה .להשכרה דיור להקמת אשראי להשיג יתקשו פרטיים יזמים )3(

סיכון, נזילות סיכון כגון - ארוך לטווח הלוואות של חסרונותכל הב אופיינתמ כן ועל, ארוך לטווח הלוואה

, מנגד. להשכרה לדיור להלוות הבנקים של הרצון חוסר את להסביר היה ניתן לכאורהבכך .ועוד ריבית

מחדש השעול כך, משכנתאות לצורך כגון, אחרים לצרכים ארוך לטווח הלוואות ניםתנו כן הבנקים

בדיור שהשקעה כך לאור ,כל לתופעה זו מספר סיבות: ראשית ?להשכרה לדיור להלוות לא מדוע - השאלה

ן"בנדל להשקעה מהלוואות תמיד יתחילו הבנקים, מסחרי ן"דלבנ מהשקעה משתלמת פחות היא להשכרה

משקי במספר התלות לאור, למשל משכנתאות מנתינת יותר מורכבים יקטיםבפרו מדובר, שנית. מסחרי

ישנו, לבסוף. אלה בנושאים לטיפול ייחודית מחלקה והקצאת ,יותר מורכב תכנון שדורש מה -שונים בית

, העתידית הדירה שכר רמת: כגון, הפרויקט רווחיות על שמשפיעים ושאיםנ לגבי ציהמבאינפור מחסור

. ן"הנדל מחירי וגובה התחזוקה הוצאות גובה

המצב בישראל) 2)(ב. (4

הדירות רוכשי רוב הדירות להשכרה בישראל הן בבעלות אנשים פרטיים, אשר רוכשים דירות להשקעה.

שוק הדירות להשכרה בארץ, בשל העדרו של שוק מבני אלו המאפשרים את קיומו של למעשה להשקעה הם

מפותח לצורך מטרה זו. בדומה למדינות רבות אחרות, גם בישראל, התשואות בדירות להשכרה נמוכות

. עבור חברות האחזקה, התשואה עבור השקעה מסוג זה 5% -ל 3%ביחס להשקעות אחרות, ונעות בין

P19Fקה שלהן גבוהות מאלה של משקיע פרטי.נמוכה אף יותר, שכן עלויות הניהול והאחז

20

משיעור של –מסך הדירות הנרכשות להשקעה הנרכשות הדירות בשיעור ניכר גידול חל האחרון בעשור

משני נבע להשקעה ברכישת הדירות היחסי הגידול. 2009ועד לשיעור של כשליש בשנת 2002בשנת 22%

בין קיימת שהייתה המס אפליית את שביטלה, 2003 ינוארב הכנסה במס הרפורמה )1(: מרכזיים גורמים

משבר פרוץ עם כדאיות ההשקעה בשוק ההון, ירידת )2; (בישראל ן"בנדל והשקעה ל"בחו ן"בנדל השקעה

19 Hypostat 2008, pp. 13-14.

.2007 במרס 11, צדיק עמי: כתיבה, מצב תמונת – הדיור שוק, הכנסת לש והמידע המחקר מרכז 20

12

, ניסה 2009נייר עמדה של מנהל הכנסות המדינה מאוקטובר .2007 של האחרון ברבעון פריים-הסאב

רוכשי ש לקבוע ןנית לאלמרות שהמאמר מציין במפורש כי .עההדירות להשקרוכשי לאפיין את דמותם של

רוכשי מורגשת בסקירה התפיסה הממלכתית הכוללת, לפיה , במיוחד אמידים הינם להשקעה הדירות

הדירותרוכשי על בפרט הקשוו מחירי הדירות ולמצוקת הדיור בשנים האחרונות, לעליית רמותהדירות

. למגורים

רוכשי ו להשקעה הדירותרוכשי בין דירה לרכישת הנדרשות העבודה שנות שבין הפער מצוין, לדוגמא

ביחס הדירות להשקעה,רוכשי מבין החברות מנהלי של הגבוה משקלםמצוין בנוסף, .למגורים הדירות

P20F21.יהיהאוכלוס כלללמשקלם בP הרמיזה על תפקידם של בשני מובנים: ראשית, םיסלקטיבי הם אלו נתונים

ת להשקעה ביצירת מצוקת הדיור, מתעלמת מתפקידם כספקים של דירות להשכרה התורמים הדירורוכשי

מבוססים כלשהי במידה יהיו להשקעה הדירותרוכשי ש הוא מאליו מובן שנית, .לאיזון גובה שכר הדירה

כבר שבבעלותו מי י"ע דירה כרכישת" להשקעה דירה" של ההגדרה מעצם ,למגורים הדירותרוכשי מ יותר

.לפחות אחת רהדי

הרכישה מס את להעלות שאמה כרמל כ"חהבאותה התקופה הציע, זו למגמה בהמשךכך או אחרת,

נקבע, בנושא הכנסת של והמידע המחקר מרכז שערך בבחינה. הדירות מחירי על ,להשקעה הדירותרוכשי ל

בשכר אפשרית לייהע; להשקעה הדירותרוכשי כמות ירידת: יהיו זה הלךמ של האפשריות ההשפעות כי

על להערים סיונותילנ שיביאכזה מס מפער וחשש; למגורים הדירותרוכשי ל הדירות היצע עליית; הדירה

P21F22.משפחה קרובי שם על הנוספת הדירה רישום באמצעות ,המס רשויותP החליטו דאז והאוצר השיכון ישר

7% עד 5% של לשיעורים וספתנ לדירה הרכישה מס מדרגות עלו 2010 דצמבר ובסוף, ההצעה את לאמץ

צעדים .שנתיים של הפלתקו להשקעה הדירות מכירת בגין שבח ממס פטור ניתןכמו כן ו, הדירה שווי לפי

15% -בכ גבוה היה אלו דירות של המכירות סך - להשקעה הדירות במכירת ניכר לגידול הביאו אכן אלו

P22F23.2010פברואר ל בהשוואה 26% -ובכ, 2010 בשנת החודשי לממוצע בהשוואה 2011 בפברואר

הדירות להשקעה, מנסה ממשלת ישראל מזה שנים רוכשי לעומת המדיניות המבקשת לצמצם את כמות

עד כה התבטא ניסיון זה בשני לעודד דווקא את חברות הבנייה להקים פרויקטים של דירות להשכרה.

לעידוד השקעות הון, ק השביעי של החוקהסדר הראשון שנועד למטרה זו נמצא בפראמצעי חקיקה עיקריים:

בוטלו 35%-יותר מ ,1999–1989בשנים שאושרו במסגרת החוק פרויקטים לבנייה מבין ה. 1959-התשי"ט

מכלל הדירות שנבנו 60%-עמידה בקריטריונים. כ-במשך השנים, בשל חוסר כדאיות ליזם או בשל אי

לא יצר כדאיות כלכליתוק עידוד השקעות הון חד למגורים. גרת החוק הושכרו, והשאר נמכרו מיבמס

מספקת לחברות הקבלניות, והוא נכשל בניסיון להשפיע השפעה של ממש על שוק הדיור.

מקביל בדמות החוק -כישלונו של ההסדר שבחוק עידוד השקעות הון, הביאה לחקיקתו של הסדר חדש

והשיכון דאז, מאיר שטרית (להלן: "חוק , שחוקק ביוזמת שר הבינוי2007-לעידוד בנייה להשכרה התשס"ז

באמצעות, הפרטיים המשקיעים על פני הבנייה לחברות הפניה את יותר עוד מיקד שטרית חוק שטרית").

אך ההטבות הגבלת ובאמצעות, כיחידים במס המתחייבות חברות על יחול לאהחוק כי מפורשת קביעה

ירושלים, האוצר משרד, המדינה הכנסות מנהל, שנתי-רב ניתוח ומגמות מאפיינים - להשקעה דירותרוכשי , גלית, נאים-בן 21

'.עמ 21, 2009, אגמון תמיר: כתיבה, להשקעה דירה הרוכשים על רכישה מס הטלת של ההשפעות, הכנסת של והמידע המחקר מרכז 22

.2009 באוקטובר 20, צדיק עמי .2011 באפריל 10, 2011 פברואר לחודש המשק מצב של חודשית סקירה - אדומים אורות, האוצר משרד 23

13

, הון השקעות לעידוד החוק לעומת .לפחות קומות רבעבא, דירות 16 שבהם חדשים בניינים של להקמה ורק

חוק , )ההשקעה על נטו התשואה את משמעותית מגדיל אינו אשר( מואץ פחת בדמות הטבות הציע שבעיקר

. הנכס מכירת בעת שבח ממס פטור מאפשרשטרית העלה את התמריץ הניתן לחברות, בכך שהוא

ההשכרה משך העלאת: כגון, שונים במובנים ההטבות לתלקב הקריטריונים את החמיר שטרית חוקמנגד,

50% לעומת, בשלמותו הבניין של ורק אך מכירה התרת; שנים 10 -ל 5 -מ הנכס מכירת לפני ליאמיהמינ

. זאת ועוד, 70% -ל 50% -העלאת הכמות היחסית של הדירות שחייבות לשמש למגורים בשכירות מו; בעבר

שנים 10יא בעייתית במובן שהיא ניתנת רק בעת המכירה, כעבור שההטבה בדמות הפטור ממס שבח ה

P23Fמסיום הפרויקט.

24P מתן ללא הקיים המצב את ישנה לא הוא כי נטען, החוק של לתוקף כניסתו לפני עוד

-ל, אחד מכרז לאחרונה רק מכוחו הוצא קיומו שנות ארבע במשך ואכן, המדינה מטעם גדולות מס הנחות

P24F25.באשדוד דירות 40

ובאנגליה פיקוח על שכר הדירה ועידוד יזמות פרטית בצרפת) ג. (4 מדור פיקוח' להחיל המר בניסיון הוא, הדירה שכר על לפיקוח להתנגדות כלכלנים עבור העיקרי המקור

בתקופת מלחמה"ע ) NYC( יורק ובניו באירופה) הנומינלי הדירה שכר של הקפאה( הדירה שכר על' ראשון

I.P25F26 -ק מהמדינות הפיקוח נשאר עוד מתקופת מלחמה"ע הלמעשה, בחל .II -הP הפיקוח על שכר היהכזה

, ואשר קיימת הסכמה כמעט מוחלטת בהשפעת תקופת המלחמה דאז 1915 -הדירה באנגליה, שהחל עוד ב

).5 גרף( צמצום היצע הדיור הפרטי להשכרה באנגליה עד לשבריר מגודלו המקוריבלגבי אחריותו העיקרית

1953-2006, . דיור פרטי להשכרה באנגליה5גרף

.2008פיטר קמפ, מקור:

.2007 במרס 11, צדיק עמי: כתיבה, מצב תמונת – הדיור שוק, הכנסת של והמידע המחקר מרכז 24 .12/12/10, גלובס?, הדיור מצוקת יפתור להשכרה דיור: עונים ן"הנדל מומחי 25

26 Arnott, R. (1995) Time for Revisionism on Rent Control? Journal of Economic Perspectives 9 (1), pp. 99-120.

14

ואינן, ומעורבות מורכבות הן היצע הדיור הפרטי להשכרה באנגליה להתדרדרות הסיבות כי לציין יש

דומיננטיה גורםהיה האכן שזהו אף, בזמנו הדירה שכר על מחמיר פיקוח של מיישומו ורק אך נובעות

יזמים של חדשה בנייה לעודד ממשלת אנגליה מצד הנכונות אי: היו פעה זולתו נוספים גורמים. תופעהל

הלוואות מתןו ,שונים ארגונים של השקעה שהרחיקה ממנה הפרטית השכירות המחלוקת סביב; פרטיים

; דירה לשכור מאשר דירה לקנות יותר זולהיה ש לכך שהביאה ,סובסידיות של מדיניות; הבנקים מצד

על בעלות של להעדפה המקובלות הסיבותובנוסף ; הנמוכות לשכבות וזול רחב סוציאלי דיור של קיומו

השמרנית הממשלה, השמונים בשנותשנית, .מהבעלות הוןה רווחי של וקבלה, ביטחון תוספת כגון, דירה

-דה שקבע דיורה חוק חוקק 1988 -וב, הפרטית השכירות שוק את מחדש להחיות התחייבה באנגליה

השקעה להתניע בכדי מס הקלות ניתנו ובנוסף, חדשות דירות עבור הדירה שכרהפיקוח על של רגולציה

בשכירות משקי הבית הגרים בשיעורמסוימת עלייה החלה 1988 מאזאמנם , בהתאם. במגזר חדשה

רק שלא הוא אנגליהב כיום המצב, לסיכום). 2010( 14% -ל 9.3% -מ - משמעותי בהיקף לא אך, הפרטית

היקף וגם הרי), בישראל 25% לעומת 14%( יחסית קטן הוא הדיור כללמ בשכירות הדיור שוק של ששיעורו

P26F).לעיל, 4 גרף: ראה( בישראל כמו ערךבנמוך, הוא באנגליה הדירה שכר על הפיקוח

27

רחב היצע עם יחד ההדיר שכר על פיקוח של מוצלח שילוב למצוא ניתן בצרפת, באנגליה מהמצב להבדיל

לעידוד תמריציםהמדיניות הצרפתית שמשלבת לאורוזאת , תבשוק השכירות הפרטי להשכרה דירות של

הדירה שכר על הפיקוח של התחלתו את לקבוע ניתן. פיקוח על שכר הדירהה עם ביד יד הפרטית היזמות

לשלטון כניסתה לאחר כשנה רק סימבולי באופן, Quillot Act -ה של לתוקף כניסתו עם 1982 -ב בצרפת

הוא 1989 -שב אלא, החוק את הפכה 1986 -ב לשלטון שחזרה, השמרנית המפלגה. הסוציאלית המפלגה של

. טכניים שינויים מספר למעט, בתוקף החוק נשאר ומאז, המפלגות שוב התחלפו כאשר מחדש לתוקף נכנס

מאד ביחס לדרישות שבעל הדירה יכול להציב מגביל ו, מקיף הוא בצרפת הדירה שכר על הפיקוחכיום,

הדירה את לאכלס רצון, למכור רצון( ייחודיים במקרים רק השוכר את לפנות יכול הדירה בעל. לשוכר

השוכר של עמידה אי כגון וחמורים לגיטימיים במקריםאו ,קרובה משפחה באמצעות או בעצמו

בתהליך שופט י"ע מאושר להיות חייב, כלכליים בקשיים שמצוי מי של פינוי כל, ועוד זאת). בהתחייבויותיו

P27F28.מיוחדP על מגבלות אין מצד אחד ולפיו, שני מדור פיקוח הוא, בצרפת שמונהג הדירה שכר על הפיקוח

הדירה שכר את להעלות ניתן לא ותיקים לדיירים ביחס צד שני,ומ, חדשים לדיירים הדירה שכר קביעת

. מדד זה, שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה )IRL( בצרפת ותהשכיר מחירי במדד לעלייה מעבר

מדד. האחרונה מהשנה שכירותדמי ו סיגריות למעט, לצרכן המחירים מדד לחציון מגיב ),INSEEבצרפת (

העליות את למתן המטרה מתוך), ICC( הבנייה תשומות מדד את 2006 בינואר החליף, זה חדש

P28F29.השכירות במחירי והתנודתיותP

, 4(ראה: גרף OECD -כלומר, לא בכדי נמנה הפיקוח על שכר הדירה בצרפת למן הגבוהים במדינות ה

ואף על פי כן, לא נראה כי לפיקוח על שכר הדירה בצרפת, מתלוות אותן השפעות הרסניות על –לעיל)

או לבסוף ההספקה של דירות בשכירות הפרטית, כפי שהיו לפיקוח על שכר הדירה באנגליה, ואשר הבי

רגולציה בפיקוח על שכר הדירה שם. אמנם, ניתן להבחין בין שני המקרים, בכך שבאנגליה -למגמה של דה

הונהג בזמנו פיקוח נוקשה מדור ראשון, ואילו בצרפת מונהג כיום פיקוח גמיש יותר, מדור שני. אך, גורם

ל שכר הדירה, יחד עם הספקה של פיקוח יציב ומבוסס ע -משמעותי נוסף להצלחתו של השילוב בצרפת

27 Peter A. Kemp, Private renting in England, Journal of Housing and the Built Environment, Volume 13, Number 3, 233-253, 1998-09-01. 28 European University Institute, European Private Law Forum, "Tenancy Law and Procedure in the European Union", Section on France by Natalie Boccadoro and Anthony Chamboredon. 29 http://www.insee.fr/en/methodes/default.asp?page=definitions/indice-reference-loyer.htm

15

רחבה של דירות בשכירות הפרטית, הוא היכולת לספק תמריצים ליזמים הפרטיים, ולמשוך אותם

להשקיע בפרויקטים של דירות להשכרה.

הרחיקהאכן , המיסים נטל להכבדת בנוסף הצרפתי השוכר על החזקה ההגנה, השמונים שנות בתחילת

משנת החל, לכך בתגובה. העת באותה בשנה אחד אחוזב שהצטמצם, תבשכירו הדיר משוק פרטית יזמות

דורות ניתן למנות שלושה .להשכרה דיור בהקמת הפרטית היזמות את הצרפתית הממשלה מעודדת 1984

ועד 1984 -מ שפעלה), Quilès-Méhaignerie( הראשונה בתכנית בצרפת: מס הקלות של כניותת של

להיקף הגבלה עם אך, שנתיים למשך שנפרש, מההשקעה 10% -ל ערך שווה מס מזיכוי הרוויח היזם, 1997

אפקטיבית כיותר התגלתה ,2009ועד 1996 -פעלה מ אשר, השנייה תוכניתה. האפשרי ההשקעה

-והיא התרכזה בהטבות בדמות מתן פחת מואץ. במתכונת האחרונה של תכנית זו, שהונהגה מ, מהראשונה

לא הרגילה בקטגוריה ).Borloo), ותכנית סוציאלית (Robienנית 'רגילה' (, התקיימו תכ2009ועד 2006

, הפרטי בשוק הדירה משכר 90% -כל נקבע המקסימלי רהידה שכר, השוכרים על הכנסה מבחן היה

של בשיעור מואץ מפחת ליהנות ליזם התאפשר ובתמורה, שנים 9 של להשכרה מינימום תקופת התחייבה

הדירה שכר, (הגבלה עד מתחת לעשירון התשיעי) הכנסה מבחן היה, הסוציאלית בקטגוריה. שנתייםל 4%

, 9 בין מינימלית שנעה השכרה תקופת הונדרש, הפרטי בשוק הדירה שכר מגובה 70% -כל נקבע המקסימלי

ואילו, בשנה דירות 30,000-50,000 של למכירתן הביאה הראשונה התכנית כי היא ההערכה. שנים 15 -ו 12

.בשנה דירות 60,000-70,000 של למכירתן הביאה אף השנייה יתהתכנ

מהיזמים הדרישה מיצוי יו:ה, הרבה להצלחתן תרמו ואשר, האלו התכניות לכל המשותפים המאפיינים

ההגבלות על הבאה למינימום של או והסרה ;שנים 9 -ל 6 שבין מינימאלית השכרה לתקופת בעיקר

, זאת עם אך .האפשריים לשוכרים הכנסהה מבחני או, הדירה שכר גובה על תקרותה כגון היזמים,

ההשכרה תקופת תום לאחר ידיתמ נמכר מהדירות משמעותי שיעור: מבעיות חפות היו לא תוהתכני

נוצלה בהם מקרים היו; משפחה קרובי י"ע אוכלסו או שניים כבתים שימשו מהדירות חלק; המינימלית

הייעוד מהשגת התחמקו ובכך, לשני אחד השכירו בית משקי שני בהש, צולבת השקעה באמצעות התכנית

, להם הניתנות המס הטבות לגבי להשקעה דירות הרוכשים של היתר הערכת; התכנית נוצרה שלשמה

בשוק הדירה בשכר האפשרי הדירה שכר גובה של התלות ובעיקר; מעלה כלפי הדירות מחירי את משכה

זוריבא ולא, נמוכה היא השכירות בהם זוריםבא ההשקעה לריכוז אהבי, ההשכרה זורבא מפוקח הבלתי

P29F30.הביקושP

, 2009 בינואר 1 -ב עולפל שהחלה' Scellier scheme' -ה היא ביותר והעדכנית, השלישית התכנית

ממחיר העלות של דירה חדשה 25% -ל ערך שוותמהכנסה, מס הפחתת לבקש יכולים היזמים ובמסגרתה

, שנים 9 למשך ההקלות ניתנות בפרישה שווה בלבד). 20%, תופחת ההנחה לשיעור של 2011 -(אף שהחל מ

כמו כן, . 75,000€, שמשמעותם הקלת מס מקסימלית בשווי 300,000€ של לגובה עד השקעות עלורק

בהם זוריםבא דירות של להקמה מוגבלת והיא הקודמות בתוכניות מהבעיות לקחים הפיקה התכנית

שכר לגובה גבוהות תקרות של הצבה בזכות, במיוחד כאפקטיבית מנתתמס התכנית .והגב הוא הביקוש

בר לדיור לדרישה מענה ייתן לא שהוא בטענה הדיירים ארגוני י"ע מבוקר זה שמאפיין אף, האפשרי הדירה

P30F31.השגה

30 Ira Peppercorn, Claude Taffin, Social Housing in the USA and France: Lessons from convergences and divergences (2010), The World Bank. 31 POLLARD, J. (2010), How the State is handling the Property Crisis in France: A Perspective on Recent Government Measures, International Journal of Urban and Regional Research.

16

מסקנות. 5 בתמיכה חשיבותה את למעשה הלכה ממחישות האחרון בעשור בישראל הדיור בשוקשאירעו ההתפתחויות

חיים מהם יותררבים ו, דירה על למקדמה לחסוך מתקשים רבים צעירים זוגות - בשכירות הדיור בשוק

בפרט, . במדינה כלכלי-החברתי המתח מתעצם ואיתם ,החברתיים הפערים גוברים הוריהם. במצב זה, אצל

על הבעלות בקידוםמדינה ה התמקדות מאחורי במקור שעמד הפיננסי לשיקול בסיס איןכי מראה המאמר

ויותר על הרחבת יותר בשכירות נשענות הדיור בשוק לתמיכה המודרניות זאת כיוון, שהשיטות. דירה

פרויקטים של שכירות פרטית ושכירות בדיור הסוציאלי. בפרטי ההמימון

למעט מאפשר את קיומו של שוק הדירות להשכרה,המחד, לא קיים בישראל שוק מבני - במצב הנוכחי

הם הדירות להשקעה רוכשי שהסברה בשל מאידך, ו ,הדירות להשקעהרוכשי הדירות המוצעות ע"י

להביא עלולה. תופעה זו דכא את פעילותםבאמצעים כדי להממשלה מעלים את מחירי הדירות, נוקטת ש

שהוזלת אפשרי אולי ,בטווח הארוךאמנם, - שכר הדירה לאור צמצום היצע הדירות להשכרה להעלאה של

באופן עקיף הורדה של מחירי הדירות להשקעה, תאפשר רוכשי מחירי הדירות, כתוצאה מצמצום מספר

), אך הביקוש לשכירות ירדבהתאם גם ו ,לרכוש דירה למגוריםיוכלו יותר משקי בית השכירות (בכך ש

כמעט וודאית. הינהבטווח הקצר עליית מחירי השכירות

, הניסיון הישראלי לעודד הקמת פרויקטים של דיור להשכרה לכישלוןים האפשרישפע ההסברים לעומת

, כלכלן של הבנק העולמי אשר (Claude Taffin)בדבריו של קלוד טאפין הסבר הנעוץהבולט לטעמי

-בר דיור"המשקיעים המתמחים בהקמה של דיור סוציאלי [במשמעות של לטענתו: .מתמחה במימון דיור

אמר] הם נדירים וזה לא ריאליסטי לצפות כי הם יופיעו יש מאין במדינות בהן הם , לפי המהשגה לשכירות

כיוון כלל בדיור להשקיע רוב פי על לא ייטו, קיימים הם כאשר, המוסדיים המשקיעיםלא קיימים...

בין( ן"בנדל או בפיננסים, האחרות ההשקעה צורות לרוב ביחס לרעה מושווה תשואה/הסיכון ששילוב

-בר דיורבדיור סוציאלי [במשמעות של ישקיעו הם כי סביר לא). הגבוהות התחזוקה עלויות ורלא היתר

מצומצמות מגבלות בעבור ערך בעלות סובסידיות להם יינתנו אם אלא , לפי המאמר]השגה לשכירות

ווחלט לתמריצים יתר בתגובת לנהוג צפויים אלו. עצמם הבית משקי היא העיקרית המטרה, לכן... [מצדם]

בשיעור התחשבות תוך רציונאלית החלטה יקבלו המוסדיים שהמשקיעים בעוד( מס סובסידיות כגון הקצר

The European Mortgage Federation, Hypostat 2008: A review of Europe's mortgage and housing( ")...ההיוון

markets, 2009-11-28 p. 11-15(.

זה, אך המצב בישראל הוא שהמאמץ החקיקתי מופנה דווקא להקמת ניתן לקבל או שלא לקבל טיעון

מאמץ אשר עד כה העלה חרס. מנגד, –במימון קבלנים או יזמים עסקיים להשכרה דיור של פרויקטים

הייתה הרגישה מחסור בדירות להשכרה, הונהגו תכניות סובסידיה אשר מטרתן 1984בצרפת אשר בשנת

דירות להשקעה, בתמורה לכך שישכירו את הדירות לתקופת זמן קצובה לרכוש את משקי הביתלתמרץ

בצרפת השכרה. במסגרת תכניות אלה נמכרו ובשכר דירה אשר מהווה אחוז משכר הדירה הממוצע באזור ה

הצלחה משמעותית., שזו דירות בשנה 70,000 -ל 60,000בין

במימון קבלנים להשכרה דיור של טיםפרויקהקמת עודד דווקא להמאמץ המתמשך והעיוור ש זאת ועוד,

מעלה טעם לפגם. החשש, בשונה מתמריצים המכוונים למשקי הבית הפרטיים, הוא או יזמים עסקיים

שלטון' על חשבון משלמי המיסים. כך, כעבור זמן מה מהפעלתה של תכנית -מהיכולת לנצל 'קשרי הון

הציעה הקלת מס סבירה ושקולה (ביחס אשר במקורוהקבלנים, המופנית אל כזו או אחרתהקלות מס

17

אינן כבר לתמורה הניתנת לציבור), יכולות להישמע הטענות להעלות עוד ועוד את הקלות המס לרמות ש

תמריצים מספקים עבור מתן -איכאמור ב הת מקורהצלחת התכני-הציבור, באמתלה שאי סבירות מבחינת

ם עצמם, מתעלם מכך שכלל מישור הפעילות של הקבלנים. טיעון זה, אף כאשר הוא נכון ביחס לקבלני

אלטרנטיבה של עידוד משקי הבית במובן שהוא אינו יעיל ביחס להקלות המס במקרה כגון זה הוא מוטעה,

הפרטיים.

בישראל ביקוש - בין ישראל לצרפת שימנע את הצלחת התכנית אצלנוניתן לומר שאין הבדל נראה לעין

, ובאמצעות תמריצי המס נכונים, יש לצפות כי אותם משקי בית יסכימו גם גבוהה לרכישת דירות להשקעה

הדירות להשקעה, רוכשי להתחייב לתכנית מסוג התכניות שהונהגו בצרפת. במצב זה, 'החצנת העלויות' של

הדירות למגורים, תהיה מוצדקת עד להיקף רחב יותר מההיקף כיום רוכשי בדמות העלאת המחירים ל

השגה. -יעה בתמורה להתחייבות להספקת דירות להשכרה ברתכיוון שהיא מג

אשר אפיק רלוונטי כלשהו בישראל לכל הפחות הוא שבאופן זה יהיה יתרון עיקרי באימוץ המודל הצרפתי

לעומת המצב היום, שבו יש ניסיון שאינו –במסגרתו הממשלה תעודד בפועל הספקה של דירות להשכרה

רוכשי ם של דיור להשכרה מצד אחד, וקביעה של תמריצים שליליים למצליח לעודד הקמת פרויקטי

, שבו בניסיון הנוכחיבנוסף, באופן הזה מכאן ולהבא יימנעו מצבים כגון זה הדירות להשקעה מצד שני.

דבר זה . הדירות למגורים, נוצרת העלאת מחירים עבור שוכרי הדירותרוכשי להוזיל מחירים עבור

הדירות רוכשי ת התכניות האלו, אין מדובר ב'החצנה לא מוצדקת' של עלויות מצד שבמסגר יתאפשר כיוון

שכן היא באה בתמורה להספקה בפועל - 'מוצדקת'להשקעה כלפי יתר האוכלוסייה, אלא בעליית מחירים

הלוגי, שנעשה בו השגה. בכך לטעמי יישלל הבסיס -של פתרונות דיור אחרים, בדמות הדירות להשכרה ברת

הדירות למגורים.רוכשי בניסיון להקל על ש היום, אשר מצדיק את הפגיעה בשוכרי הדירות שימו

טיעון זה מתחזק כאשר שוקלים יישום של פיקוח על שכר הדירה בישראל. פיקוח על שכר הדירה מהווה

התובנה בעולם כיום היא שנדרש , ועל כןהדירות להשקעהרוכשי תמריץ שלילי משמעותי לפעילותם של

איזון בין יישום של פיקוח על שכר הדירה לבין עידוד היזמות הפרטית בדיור להשכרה. לעומת זאת,

בישראל הפעילות החקיקתית מכוונת בכיוון ההפוך מכך: מחד, הצעה לפיקוח על שכר הדירה ומאידך,

ם הצעות הדירות להשכרה, כאמור לעיל. זאת ועוד, לעיתירוכשי חקיקה שמטרתה לרסן את פעילותם של

כך, ח"כ כרמל שאמה שעמד (יחד עם ח"כ שלי יחימוביץ') –החוק הנ"ל מקורן באותם גורמים ממש

, עמד גם מאחורי ההצעות לעודד את מכירת 2010-ע"התש, והמשכיר השוכר זכויות חוק הצעתמאחורי

חוק הצעות אותן שילוב של ההדירות להשקעה והעלאת מס הרכישה להשקעה. במצבים כגון אלה,

, על השפעתן על שוק הדיור ולא מתוך הסתכלות כוללתהמונעות, כך נראה, בעיקר משיקולים פופוליסטיים

.מהרצויעלול להשיג דווקא את התוצאה ההפוכה