repository.usn.ac.idrepository.usn.ac.id/wp-content/uploads/2017/05/proceding-artikel... · 1.1....
TRANSCRIPT
4 44
Penerbitan
Tim Bantuan Tata Kelola Pemerintahan (TB-TKP) Dengan alamat
Kemitraan
Jl. Wolter Mongonsidi No.3
Kebayoran Baru, Jakarta Selatan 12110
Tel. 021-72799566
Fax. 021-7205260
Website : www.inspire-web.or.id
Tim Akademik Prof. Dr. Eko Prasojo
Dr. Wahyu Sutiyono
Sofian Effendi. PhD
Prof. Dr. Endang Wirjatmi Trilestari,
Wijayanto, MPP
Dr. Patdono Suwignjo, PhD
Dr. Anwar Sanusi
Host dan Co-Host
Sekretariat Wakil Presiden RI
Kemen PAN & RB
LAN
Universitas Indonesia, Universitas Gadjah Mada, University of Canberra dan Universitas
Paramadina
Funding and Managing Partner
Kemitraan
AusAID
Event Organizer
Daun Productions
Keterangan
1. Diterbitkan dalam rangka Pameran, Konferensi dan Pertemuan Pemangku Kepentingan Reformasi Birokrasi 2012
2. Materi buku ini bersumber dari makalah dan presentasi peserta Pameran, Konferensi dan Pertemuan Pemangku Kepentingan Reformasi Birokrasi 2012 yang telah di edit.
3. Seluruh isi buku ini dapat diperoleh di website www.inspire-web.or.id
5 55
CONTENTS
CONTENTS ........................................................................................................................................................................................................v
Greetings ........................................................................................................................................................................................................... xi
Chapter 1 Introduction.................................................................................................................................................................................. 1
1.1 Overview and Objectives ................................................................................................................................................................. 1
1.2 Schedule ................................................................................................................................................................................................ 3
1.3 Participants ........................................................................................................................................................................................... 7
Chapter 2 Exhibition Conference and Stakeholder Meeting 2012 ............................................................................................... 11
2.1 Opening Remarks of Conference ................................................................................................................................................ 11
2.2 Conference Report ........................................................................................................................................................................... 13
2.3 Photos of Conference, Exhibition, and Stakeholer Meeting ................................................................................................ 21
Chapter 3 Plenary Sessions........................................................................................................................................................................ 25
3.1 Danang Girindrawardana, Ombudsman Republik Indonesia:............................................................................................. 25
3.2 Panel Discussion: Are the people being served? .................................................................................................................... 27
Anwar Sanusi, PhD............................................................................................................................................................................................ 27 Erry Riyana Hardjapamekas ............................................................................................................................................................................ 31 Ida Bagus Rai Dharmawijaya Mantra, Walikota Denpasar ...................................................................................................................... 34 Dr. Ir. Bima Haria Wibisana, MSIS.................................................................................................................................................................. 42 Prof. Mardiasmo................................................................................................................................................................................................ 46
3.3 Keynote Speaker: Kuntoro Mangkusubroto: BUILDING REFORM PARTNERSHIPS ...................................................... 50
3.4 Panel Discussion: Lesson learned from international reforms ............................................................................................ 58
Prof. Pan Suk Kim ADMINISTRATIVE REFORM AND KOREAN EXPERIENCE ....................................................................................... 58 Sofian Effendi PILAR UTAMA RB BELUM BERDIRI: RUU ASN .................................................................................................................. 62 Agus Dwiyanto MEMBANGUN KAPABILITAS BIROKRASI: MEMBENTUK APARATUR NEGARA YANG BERSIH, MAMPU, DAN
MELAYANI ............................................................................................................................................................................................... 64
3.5 Panel Discussion: The role of media in promoting reforms ................................................................................................ 73
3.6 Panel Discussion: Role of departmental secretary in parliamentary democracies ........................................................ 77
Prof. Andrew Podger ....................................................................................................................................................................................... 77 Adhi Santika ....................................................................................................................................................................................................... 81 Prof. Dr. Ainun Naim ........................................................................................................................................................................................ 85 Ir. Agoes Widjanarko, MIP,.............................................................................................................................................................................. 85
Chapter 4 Socio-political and Economic context of Bureaucracy Reform .................................................................................. 89
4.1 Anchor Speakers ............................................................................................................................................................................... 89
Prof. Sofian Effendi, Sofian Effendi ................................................................................................................................................................ 89 Bambang Darmono.......................................................................................................................................................................................... 92
4.2 Academic Papers .............................................................................................................................................................................. 94
Adenk Sudarwanto RESTRUKTURISASI KELEMBAGAAN BISNIS SEBAGAI ALTERNATIF STRATEGI DALAM RANGKA MEMPERKUAT IDENTITAS KOPERASI ............................................................................................................................................... 94
Dr.Azhari, S.STP,M.Si HUBUNGAN PEJABAT BIROKRASI DAN PEJABAT POLITIK DI PROVINSI SULAWESI TENGGARA DAN NEGARA BAGIAN SABAH ......................................................................................................................................................... 99
Prof. Dr. Agus Sukristyanto, MS REFORMASI BIROKRASI DAN TRANSFORMASI STRUKTURAL DI INDONESIA .......................107 Florentina Ratih Wulandari PEMBENTUKAN KUALITAS (MANUFACTURING QUALITY) LAYANAN PUBLIK PADA KECAMATAN
HASIL PEMEKARAN (STUDI KASUS KECAMATAN TAPOS, DEPOK, JAWA BARAT) ..............................................................111 Muchid REFORMASI SISTEMIK: QUO VADIS BIROKRASI DI OTORITA BATAM (1997-2004).........................................................118 Harry Seldadyo REGIONAL COMPETITIVENESS IN DECENTRALIZED INDONESIA, THE ROLE OF PUBLIC SECTOR............... 127 Izzur Rozabi TEKNOLOGI INFORMASI DALAM PENERAPAN OPEN GOVERNMENTSEBAGAI SOLUSI AKSELERASI
REFORMASI BIROKRASI...................................................................................................................................................................... 135
Chapter 5 Public Service Delivery ..........................................................................................................................................................141
5.1 Anchor Speaker...............................................................................................................................................................................141
Prof. Andrew Podger PUBLIC SERVICE DELIVERY ................................................................................................................................... 141
6 66
Dadan Suharmawijaya DUKUNGAN PENGUATAN REFORMASI BIROKRASI: PENGALAMAN KOMPETISI OTONOMI AWARD UNTUK PENINGKATAN PELAYANAN PUBLIK............................................................................................................. 146
5.2 Academic Papers ............................................................................................................................................................................153
Ajeng Ardine THE EFFECT OF INDIVIDUAL CHARACTERISTICS AND ORGANIZATIONAL ENVIRONMENT ON THE PERFORMANCE OF NURSES AT THE DISTRICT HOSPITAL OF BELITUNG TIMUR REGENCY ............................................ 153
Bambang Agussalam HOLISTIC APPROACH AND THE DELPHI METHOD TO CONDUCT AN ASSESSMENT OF PUBLIC SERVICES IN THEDISTRICT (CASE :COMPETITIVENESS INDICATOR IN 4 PROVINCES) ...................................... 157
Budiman Widodo REFORMASI TATA KELOLA WILAYAH PERBATASAN KOTA DENGAN KABUPATEN (TELAAH KRTIS TERHADAP PERAN NEGARA DALAM KEBIJAKAN RENCANA TATA RUANG WILAYAH) ....................................................168
Hanafi EFEKTIFITAS DAN EFISIENSI PENGELOLAAN PENDAPATAN KEUANGAN DAERAH KABUPATEN BELITUNG TIMUR 174 Hendri Koeswara MERETAS WUJUD REFORMASI BIROKRASI DALAM PERUMUSAN KEBIJAKAN ANGGARAN BELANJA
DAERAH................................................................................................................................................................................................. 179 Hevi Kurnia Hardini ENHANCING PUBLIC SERVICE QUALITY TROUGH BUILDING COORDINATED POLICY AN
ANALYTICAL STUDY OF JAMKESMAS (JAMINAN KESEHATAN MASYARAKAT) AND JAMKESDA (JAMINAN KESEHATAN DAERAH) IMPLEMENTATION .................................................................................................................................. 188
Indah Cahyani, SH, MH PENYAMPAIAN PELAYANAN MASYARAKAT (MEWUJUDKAN PELAYANAN PUBLIK YANG SEHAT BAGI MASYARAKAT DI INDONESIA) ............................................................................................................................................... 195
Juniarti & The Lia Natalia Good Corporate Governance Implementation : Whether to reduce the Cost of Debt? (Case study on companies participate in GCG Survey) ..................................................................................................................................... 208
M. Adhi Ikhsanto, SIP, MiOP Membangun Keberlanjutan Sistemik Bagi e-Procurement Sebagai Inovasi Pelayanan Publik . 215 Septiana Dwiputrianti Reforming Public Sector Transparency and Accountability through Development of E-Government
and Publication Auditing Findings ...................................................................................................................................................222 Tjahjo Suprajogo QUICK WINS PENINGKATAN KUALITAS PELAYANAN PUBLIK DALAM MEWUJUDKAN GOOD PUBLIC
GOVERNANCE (STUDI KASUS : PELAYANAN PUBLIK DI KECAMATAN AMPEK ANGKEK, KABUPATEN AGAM, SUMATERA BARAT)............................................................................................................................................................................. 229
Chapter 6 Building Public Trust ..............................................................................................................................................................239
6.1 Anchor Speaker...............................................................................................................................................................................239
Mr. Stephen Sedgwick ...................................................................................................................................................................................239 Wijayanto, MPP ...............................................................................................................................................................................................239
6.2 Academic Papers ............................................................................................................................................................................243
Bambang Kusbandrijo MEMBANGUN DAYA SAING KABUPATEN PONOROGO MELALUI PEMBANGUNAN KAWASAN PRODUKTIF ...........................................................................................................................................................................................243
Prof. M. Burhan Bungin KONSTRUKSI SOSIAL MEDIA MASSA DAN REFORMASI BIROKRASIDI INDONESIA ...........................254 Dian Agung Wicaksono REVITALISASI SUMBER DAYA MANUSIA POLISI DALAM UPAYA REFORMASI BIROKRASI
MELALUI SINKRONISASI PENDIDIKAN POLISI DENGAN AKTOR DALAM INTEGRATED CRIMINAL JUSTICE SYSTEM UNTUK MEWUJUDKAN PENEGAKAN HUKUM YANG DEMOKRATIS ......................................................................................259
Fauzin PERLINDUNGAN HAK ATAS INFORMASI PUBLIK SEBAGAI MEDIA MEMBANGUN KEPERCAYAAN PUBLIK SETELAH BERLAKUNYA UNDANG-UNDANG NOMOR 14 TAHUN 2008 TENTANG KETERBUKAAN INFORMASI PUBLIK (UU KIP) 271
Masrur Jamaludin ―CITY EYE‖ ....................................................................................................................................................................... 277 Ombi Romli S.IP, M.Si EFEKTIVITAS KOMISI TRANSPARANSI DAN PARTISIPASI (KTP) DALAM MENDORONG
TRANSPARANSI INFORMASI PUBLIK DI KABUPATEN LEBAK .................................................................................................... 282
Chapter 7 Building Capability .................................................................................................................................................................295
7.1 Anchor Speaker...............................................................................................................................................................................295
Prof. Pan Suk Kim............................................................................................................................................................................................295 Prof. Agus Dwiyanto.......................................................................................................................................................................................305
7.2 Academic Papers ............................................................................................................................................................................310
Adi Budiarso STRATEGIC LEADERSHIP FOR BETTER PUBLIC SECTOR PERFORMANCE................................................................. 310 Anik Herminingsih, Santi Wulandari dan Topik Saleh APAKAH EFEKTIVITAS KEPEMIMPINAN DI SEKTOR SWASTA DAN
SEKTOR PUBLIK BERBEDA? ...............................................................................................................................................................322 Dr. Dyah Mutiarin INTEGRITAS PELAYANAN PUBLIK DALAM PERCEPATAN REFORMASI BIROKRASI DI DAERAH ( STUDI
KASUS DI KABUPATEN KUTAI KARTANEGARA ) ..........................................................................................................................331 Muhammad Afif Hamka, S.IP, M.Si ETIKA PELAYANAN PUBLIK PADA BIDANG PERTANAHAN DI INDONESIA; TELAAH KRITIS
PRINSIP AKUNTABILITAS DAN TRANSPARANSI PASCA REFORMASI PELAYANAN PERTANAHAN ................................339 DR (C) Sabungan Sibarani, SH, MH, MM REFORMASI BIROKRASI DALAM KONTEKS PEMBANGUNAN SOSIAL, POLITIK,
EKONOMI, HUKUM DAN BUDAYA.................................................................................................................................................. 344 Ujang Charda S ORIENTASI REFORMASI KEBIJAKAN PEMERINTAH DALAM PEMBANGUNAN KETENGAKERJAAN DI
INDONESIA (THE REFORM POLICY ORIENTATION LABORE‘S STRAIGHTENING OF LAW INDONESIAN)....................361
Chapter 8 Ministries, Institutions and Regions ...................................................................................................................................375
Kementerian Keuangan MEMBANGUN SISTEM BIROKRASI YANG HANDAL ―PRAKTIK KEMENTERIAN KEUANGAN MEMBANGUN SISTEM BIROKRASI YANG BERSIH DAN MELAYANI MASYARAKAT.............................................................375
7 77
Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan REORIENTASI PERTANGGUNGJAWABAN PELAKSANAAN PROGRAM PENDIDIKAN .........................................................................................................................................................................................380
Kementerian Dalam Negeri REFORMASI BIROKRASI DI PEMERINTAHAN DAERAH ....................................................................... 385 Kementerian Pertanian MEMBANGUN KEPERCAYAAN PUBLIK MELALUI WILAYAH BEBAS DARI KORUPSI (WBK) DI
KEMENTERIAN PERTANIAN ..............................................................................................................................................................386 Kementerian Pekerjaan Umum REFORMASI BIROKRASI........................................................................................................................414 Bupati Gorontalo.............................................................................................................................................................................................420 Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan ................................................................................................................................426 Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia MODEL PENGUKURAN INDEKS KEPUASAN PELANGGAN SPESIFIK UNTUK
LEMBAGA PENELITIAN DAN PENGEMBANGAN ALTERNATIF PENYUSUNAN INDEKS KEPUASAN MASYARAKAT ..... 429
Chapter 9 Media Coverage .....................................................................................................................................................................439
9.1 Media Partners ................................................................................................................................................................................439
9.2 Media Coverage and Its Publication .........................................................................................................................................439
9.3 Press Conference ............................................................................................................................................................................456
ANNEXES.......................................................................................................................................................................................................457
Name of Participants .................................................................................................................................................................................457
Name of Reporters.....................................................................................................................................................................................463
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
99 99
Mulyadi, 2010 Sistem Perencanaan dan Pengendalian
Manajmen , Universitas Gajah Mada
Nenecke,D.W. 1982‘ Co-operative and Development,
Mainz
Topke,J, 1977, Die Strategie der Inovation, Tubingen
Ropke, Jachen,1988, Kebebasan yang terhambat,
Yayasan Bhina Bakti, Gramedia Jakarta
Ropke,Jochen, 2012 Ekonomi Koperasi, Graha Ilmu
Yogyakarta.
Dr.Azhari, S.STP,M.Si
HUBUNGAN PEJABAT BIROKRASI DAN PEJABAT POLITIK DI PROVINSI SULAWESI TENGGARA DAN NEGARA BAGIAN SABAH
ABSRACT This research make into Sabah as standard of
comparison region (bensmark) with aim to study why in
Sabah especially and Malaysia of commonly public
bureaucracy difficult intervention by politic Official, In efforts organize study this research, researcher based
self of politic system theory as Grand theory, and so
authority distribution theory as middle range theory
and bureaucracy relation arrangement theory as
operational theory.
Method were used in conduct effort look for data and
its analysis, this research take research method of
qualitative descriptive , with hope could description and
explain found fact in square be clearly and most
systematic.
Pass through this research, founded that relation of
politic Official and bureaucracy in Indonesia go on in
Assendency Executive model with new variant that is
Assendency Executive Personal. While Sabah follow
relation pattern that inclined Burreaucratic Sublation.
This research propose to importance functionary in
removal public policy in order that quickly organize
management repeatedly design of public bureaucracy
in Indonesia with put bureaucracy in management
independent commission as be happen and practiced
in nations other as Malaysia, Japan, Singapura, United
Nation.
A. PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Sejak kajian awal administrasi negara, sudah dijelaskan
bahwa birokrasi dan politik ibarat dua sisi mata uang yang sulit untuk dipisahkan. Satu sisi menyangkut
kekuasaan politik, yang kemudian melekat dalam
institusi politik negara yang dalam hal ini adalah kepala
pemerintahan yang dibantu oleh para pejabat politik lainnya. Dalam konsep negara republik, hal tersebut
adalah presiden dengan para menterinya, sementara di
tingkat daerah terdapat gubernur/wakil gubernur,
bupati/wakil bupati, dan walikota/wakil walikota. Dalam bentuk pemerintahan parlementer, hal tersebut
terwujud dalam bentuk berupa jabatan perdana
menteri dan kabinetnya, dan di tingkat daerah berupa
gubernur serta jabatan di bawahnya dengan fungsi yang kurang lebih sama. Permasalahan yang selalu
timbul pada hampir semua negara yang sedang
berkembang adalah bagaimana menempatkan
hubungan yang seimbang antara birokrat yang bersifat
karier dan politisi yang duduk dalam eksekutive
pemerintahan yang bersifat sementara?, yang terjadi
kemudian termasuk di Indonesia hingga saat ini adalah
eksploitasi peranan birokrasi untuk kepentingan para
pejabat politik yang akibatnya mengorbankan
kepentingan pelayanan publik yang merupakan tugas
utama dari penyelenggaraan fungsi pemerintahan
dimana para pejabat politik dan birokrasi tersebut
mengabdi.
Penelitian ini akan mengungkapkan mengapa
intervensi pejabat politik begitu mudah dalam
memasuki ranah karier birokrasi di Indonesia khususnya
di Sulawesi Tenggara. Untuk lebih memperkaya contoh
kasus dalam penelitian ini, maka peneliti menjadikan
Malaysia khususnya Negara Bagian Sabah sebagai
pembanding.
Pilihan terhadap Malaysia khususnya Sabah sebagai
pembanding dalam penelitian ini karena merujuk pada
beberapa fakta, antara lain:
Malaysia dan Indonesia berada dalam satu kawasan
yaitu negara-negara Asean, dan bahkan serumpun
dengan Indonesia, memiliki akar budaya Melayu
yang merupakan juga bagian dari akar budaya
bangsa Indonesia;
Malaysia dalam berbagai survei yang dilakukan oleh
lembaga-lembaga independen sperti PERC selalu
ditempatkan pada indeks yang lebih baik
dibandingkan Indonesia setelah Singapura di
kawasan Asia Tenggara, baik dari segi indeks
korupsi maupun pada indeks pelayanan publik.
Malaysia relatif lebih proporsional apabila dijadikan
objek pembanding daripada Singapura, mengingat
Singapura merupakan negara kota yang jauh lebih
kecil wilayah dan jumlah penduduknya
dibandingkan dengan Malaysia dan Indonesia.
A.1. Perumusan Masalah
Berdasarkan pada uraian latar belakang masalah
tersebut di atas, maka dapat dirumuskan permasalahan
penelitian sebagai berikut: 1. Bagaimanakah model hubungan pejabat politik dan
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
100 100
pejabat birokrasi di Sulawesi Tenggara dan Negara
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
101 101
Bagian Sabah Malaysia dan faktor-faktor apa saja
yang mempengaruhi terjadinya pola hubungan
tersebut?
A.2. Tinjauan Pustaka
1. Jabatan Politik
Jabatan politik adalah jabatan yang diperoleh melalui
mekanisme politik. Pejabat politik memperoleh mandat
berdasarkan konstitusi untuk memegang jabatan politik
melalui jalan pemilihan umum, atau melalui kudeta.
Seorang pejabat politik memegang jabatan politik
dalam jangka waktu tertentu sesuai dengan masa
jabatan politik yang diperolehnya dari mandat
konstitusi. Periode jabatan pada umumnya lima tahun
seperti di Indonesia dan Malaysia, empat tahun seperti
di Amerika Serikat, atau negara lainnya yang bervariasi
berdasarkan konstitusi masing-masing. Berbeda
dengan pemimpin (pejabat) birokrasi yang dipilih
melalui mekanisme meryt system dan catatan karier,
pejabat (pemimpin) politik dipilih melalui pemilihan
umum, selanjutnya pemimpin politik yang terpilih
melalui mekanisme pemilihan umum tersebut dapat
menunjuk pejabat politik di bawahnya (political
appointed) sebagai pembantunya. Huntington (1968),
Budiarjo (2008), Hendratno (2009), Imawan (2005)
mengatakan bahwa pemilihan pemimpin politik yang
dilaksanakan melalui pemilihan yang demokratis sesuai
konstitusi masing-masing negara merupakan salah satu
ciri negara demokratis.
2. Jabatan Birokrasi
Dalam ilmu manajemen, jabatan (pejabat) adalah
manajer dari suatu organisasi. Manajer atau jabatan
tersebut kemudian dibagi dalam beberapa jenis yang
berdasarkan level otoritas, kewenangan dan
tanggungjawab yang dimiliki oleh masing-masing
jabatan yang diemban oleh para manajer dan atau para
pejabat tersebut. Stoner, Freeman, dan Gilbert (1996)
membagi jabatan berdasarkan tanggungjawab yang
diemban oleh para pejabat (manajer) organisasi
sebagai berikut:
First Line (or first level) managers (pejabat/manajer
pada level terdepan
Middle Managers (pejabat menengah
Top Managers (pejabat pada level puncak
Selanjutnya, jabatan birokrasi adalah jabatan karier
yang dijalankan oleh seorang pejabat birokrasi yang
diperoleh karena jenjang karier dan keahlian yang
bersangkutan dalam pekerjaan yang dipercayakan
kepadanya. Jabatan birokrasi tidak memiliki masa
periode tertentu tetapi berdasarkan kepentingan
organisasi, dan yang bersangkutan dapat mendapatkan
promosi dan perpindahan dalam jalur jabatan birokrasi,
sesuai mekanisme yang diatur dalam aturan
perundangan di masing-masing negara.
3. Pandangan Awal Terhadap Hubungan Birokrasi dan
Politik
Sebelum menguraikan pengaturan hubungan birokrasi
dan politik yang berkembang dalam praktek
pemerintah dewasa ini, perlu kita meninjau kembali
pemikran tiga tokoh besar yang merupakan rujukan
bagi para ilmuan sosial khususnya yang mendalami
disiplin isu-isu birokrasi. Keempat pemikir adalah
Frederik Hegel, Karl Marx, Max Weber, dan Wilson,
dengan pembahasan tentang bagaimana pemikiran
mereka dalam mendesain dan menempatkan birokrasi
dalam sistem pemerintahan negara.
Dalam bukunya, Philisophy of Right (1821), Hegel
mengembangkan pendapat bahwa negara merupakan
sarana untuk suatu kepentingan umum yang berbeda
dengan kepentingan yang terpisah dan kepentingan
khusus para anggota masyarakat sipil. Menurut Hegel,
tugas eksekutif adalah untuk melaksanakan keputusan
yang dibuat oleh raja tentang hakekat kepentingan
umum. Marx pada prinsipnya keberatan terhadap
pandangan Hegel. Baginya, pendapat Hegel tentang
posisi birokrasi yang sebaiknya netral di antara dua
kelompok kepentingan tersebut tetapi dapat menerima
dua konsepsi lainnya, tentang tiga aktor yang berperan
yaitu birokrasi, kepentingan-kepentingan partikular, dan
kepentingan general (pemerintah). Akan tetapi,
menurut Marx, birokrasi itu tidak mewakili kepentingan
dirinya sendiri, demikian juga dengan pemerintah
(negara) juga tidak mewakili kepentingan umum.
Selanjutnya, konsep birokrasi yang diperkenalkan oleh
Max Weber, seorang sosiolog Jerman pada awal abad
ke-20, menunjukkan pada model struktur organisasi
pemerintah yang mampu menanggapi luasnya
permasalahan sosial pada masanya, konsep ini
dimunculkan karena di sekitar tahun 1900-an, Revolusi
Industri di Inggris mulai menampakkan pengaruhnya
pada perubahan struktur sosial yang mendorong
pemerintah terlibat dalam berbagai kegiatan publik.
Menurut Weber, organisasi birokrasi dapat digunakan
sebagai pendekatan efektif untuk mengontrol pekerjaan
manusia, sehingga sampai pada sasarannya, karena
organisasi birokrasi punya struktur yang jelas, tentang
kekuasaan, dan orang yang mempunyai kekuasaan
mempunyai pengaruh, sehingga dapat memberi
perintah untuk mendistribusikan tugas kepada orang
lain (Robert Denhard, dalam Dara, 2003). Sementara,
Wilson lebih menekankan pada konsep pemikiran
Hegel tentang netralitas birokrasi serta mendorong
fungsi sistem birokrasi sebagaimana yang dikemukakan
oleh Weber bahwa birokrasi merupakan satu sistem
organisasi yang dapat diterapkan pada semua level
organisasi besar dan bukan hanya pada organisasi
publik. Untuk mendorong terlaksananya pemikiran
Hegel dan Weber, maka Wilson mendorong pemisahan
birokrasi dan politik.
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
102 102
A.3. Model Pengaturan Hubungan Pejabat Birokrasi
dan Pejabat Politik
1. Model Hubungan Menurut Marley fainsoed Pemikiran yang menempatkan birokrasi sebagai bagian
dari pemerintahan yang sedang berkuasa dikelompokkan oleh Marle Fainsoed dalam Ukkas
Martadisastra (1987)4
sebagai berikut:
1.Model Representative Bureaucracies Model ini menekankan bahwa kedudukan birokrasi
tidak dapat terlepas dari kekuatan perwakilan partai
politik yang duduk dalam kelembagaan negara.
Birokrasi dalam model ini hanya berfungsi sebagai lembaga atau aparat pemerintah yang berfungsi atas
dasar kehendak sistem partai yang berlaku.
2.Model Party State Bureaucracies Model ini mengajarkan bahwa kehadiran birokrasi
dalam sistem pemerintahan karena diadakan oleh
partai yang berkuasa. Dengan demikian maka penguasa tunggal dari negaralah yang menjadi
pengontrol terhadap kinerja birokrasi yang ada, dan
atau partai yang berkuasa. Birokrasi model ini terjadi di
negara-negara komunis yang memberlakukan partai tunggal, dengan sendirinya birokrasi juga merupakan
bagian dari partai dan birokratnya juga adalah kader
dari partai tunggal yang ada.
3.Military Dominated Bureaucracies : Sejalan dengan model party state bureaucracies, model military dominated bureaucracies ini juga memiliki kesamaan dalam hal sumber masuknya birokrasi
termasuk dalam pengendaliannya, tetapi model ini
aktornya dilaksanakan oleh militer yang berkuasa.
4.Riler Dominated Bureucracies : Model ini merujuk pada kondisi birokrasi yang dikuasai oleh segolongan elit politik yang berkuasa. Penguasaan
tersebut bisa saja dilakukan oleh elit sipil atau elit sipil
yang berkolaborasi dengan elit militer untuk mengatur
dan mengendalikan birokrasi.
5.Ruling Bureaucracies Model ini didasarkan atas suatu pemikiran bahwa
birokrasi merupakan salah satu organ yang memiliki
pengaruh yang signifikan dalam proses kebijakan
negara, sehingga sumber daya birokrasi bisa saja berasal dari berbagai sumber golongan masyarakat
yang memenuhi syarat, sementara untuk pengendalian
dari kinerja birokrasi diserahkan kepada mekanisme
regulasi dan masyarakat.
2. Model Hubungan Menurut DunLeavy dan Olea‘vy
Kalau model yang dirumuskan bahkan lebih tepat
disimpulkan oleh Marle Fainsoed tersebut di atas lebih
mengarah pada praktek dari pemikiran Marxisme yang
menganggap birokrasi sebagai bagian dari keompok
atau kelas yang berkuasa, maka pemikiran Dunleavy
dan O‘leary (1997) dalam Thoha (2005:171-173)
mengemukakan empat model untuk mengatur birokrasi
agar dapat bekerja profesional dan bebas dari
intervensi politik, lebih merupakan perwujudan dari
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
103 103
pemikiran birokrasi weberian. Ke empat model dari
teori liberal klasik tersebut adalah sebagai berikut:
a.Model perwakilan konstitusional
Model perwakilan konstitusional ini meletakkan pegawai pemerintah (birokrasi) sebagai mesin birokrasi yang harus netral, dari pengaruh pejabat-pejabat politik
pemerintahan (political appointes) yang dipilih dan
didukung oleh parlemen. Netralitas disini mempunyai
makna bahwa pegawai pemerintah (birokrasi)
berkeinginan dan harus mampu memberikan
pelayanan yang sama (equal effectivennes) kepada
setiap pejabat politik pemerintahan yang datang silih
berganti. Model ini menekan bahwa terdapat dua
pejabat dalam birokrasi yaitu pejabat politik yang dipilih
dan didukung oleh parlemen serta berasal dari dan
dipimpin oleh partai politik yang memenangkan pemilu,
sementara pejabat birokrasi merupakan pejabat karier
yang meniti kariernya dalam hierarkis birokrasi
pemerintahan.
b. Model Pluralis
Seperti model perwakilan, model pluralis juga
menekankan agar instansi pemerintah (birokrasi) dibebaskan dari pengaruh dan keberpihakan terhadap
kekuatan politik yang ada. Semua civil service dan
bahkan instansi-instansi pemerintah pembuat
kebijaksanaan harusnya dijadikan arena yang bebas
dari interplay kekuatan-kekuatan politik yang
menentukan kebijaksanaan tersebut. Adapun
perbedaan yang menon-jol dari model ini terhadap
model perwakilan adalah bahwa model pluralis
memandang organisasi birokrasi pemerintah itu adalah
sebagai kelompok-kelompok kepentingan sebagaimana
juga kelompok-kelompok kepentingan lainnya yang
ada dalam masyarakat.
c. Model otonomi yang demokratis Seperti model otonomi, model otonomi yang
demokratis ini, melihat proses pembuatan
kebijaksanaan publik terbagi-bagi ke dalam jaringan-
jaringan kebijaksanaan (policy networks), akan tetapi
pejabat-pejabat birokrasi pemerintah itu tidak bisa
memainkan kekuasaan dan kepentingannya kalau
mereka tidak memiliki preferensi terhadap
kebijaksanaan tersebut. Kelompok-kelompok kebijakan
dapat mempengaruhi kebijakan dalam isu masalah-
masalah yang bersifat terbuka. Namun, jika birokrasi
pemerintah telah menetapkan seperangkat parameter,
maka hanya kelompok-kelompok kepentingan yang
sejalan dengan parameter itu yang bisa masuk ke
dalam posisi pembuatan kebijaksanaan public.
d. Model kanan baru (New right) Model ini amat berbeda dari model-model sebelumya.
model new right melihat partai politik dan kelompok
kepentingan itu sebagai suatu kejahatan yang
sempurna (unmitigated evil) dalam pemerintahan,
karena efisiensi pemerintahan bisa tercabik-cabik dalam
fragmentasi kepentingan politik tertentu.
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
104
104
3. Model Hubungan Menurut Carino
Karena perbedaan-perbedaan tersebut, maka
kemudian Carino (Thoha, 2005), memberikan dua model sebagai pelengkap dari teori liberal tentang
pengaturan hubungan politik dan birokrasi. Kedua
model yang ditawarkan oleh Carino tersebut adalah
sebagai berikut:
a.Executive acendency : Bentuk ini diturunkan dari dari suatu anggapan bahwa
kepemimpinan pejabat politik itu didasarkan atas
kepercayaannya bahwa supremasi mandat yang
diperoleh pemimpin politik itu berasal dari Tuhan atau
berasal dari rakyat atau berasal dari public interest. (the political leadership bases its claim to supremacy of the mandate of God or of the people, or on some nation of the public interest. Carino, Thoha, 2005;154). Supremasi mandat ini dilegitimasikan melalui pemilihan, atau
kekerasan, atau penerimaan secara de facto oleh rakyat. Dalam model sistem liberal, kontrol berjalan dari
otoritas tertinggi rakyat melalui perwakilannya (political leadership) kepada birokrasi. Kekuasaan untuk melakukan kontrol seperti ini yang diperoleh dari rakyat
acapkali disebut sebagai overhead democracy. (Redford, 1969, dan Thoha, 2005).
b. Bureucratic Sublation Model ini didasarkan atas anggapan bahwa birokrasi pemerintah suatu negara bukanlah hanya berfungsi
sebagi mesin pelaksana. Pejabat birokrasi yang terlatih
secara profesional mempunyai kekuatan tersendiri
sebagai suatu pejabat yang permanen. Pejabat seperti ini dengan sendirinya memiliki catatan karier yang
panjang dibandingkan dengan pejabat politik yang
menjadi pimpinanya. Oleh karena itu kedudukannya
seharusnya tidak hanya sekedar sebagai subordinasi
dan mesin pelaksana, melainkan sebanding atau co- equality with the exesecutive. Dengan demikian
birokrasi itu merupakan kekuatan yang ―a politic but highly politized‖. Birokrasi bukan merupakan partisan
politik akan tetapi karena keahliannya mempunyai kekuatan untuk membuat kebijakan yang profesional.
A.4. Metode Penelitian
1. Jenis dan Teknik Pengumpulan Data
Dalam penelitian ini, dilakukan dengan metode
penelitian deskriptif kualitatif, yang sebagaimana
dikemukakan oleh Hadari Nawawi (1989), sebagai suatu
prosedur pemecahan masalah yang diselidiki dengan
menggambarkan atau melukiskan keadaan subyek
ataupun objek penelitian pada saat penelitian dilakukan
dengan mendasarkan diri pada fakta-fakta yang
tampak sebagaimana adanya. Pengertian tersebut
sejalan dengan pendapat Lijphart, dalam Chilotte
(2003;30) yang mengemukakan bahwa metode
komparatif (comparative method) itu sebenarnya
sederhana, ‖ Suatu metode penemuan hubungan
empiris antara berbagai variabel, dan bukan merupakan
metode pengukuran.‖ Dengan demikian, metode
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
105 105
komparatif melibatkan analisis kualitatif, bukan
kuantitatif. Dalam pengertian ini, metode komparatif
adalah suatu teknik khusus yang luas atau umum,
bukan teknik bercakupan terbatas.
Sementara analisis kualitatif digunakan karena
penelitian ini berusaha mengkaji pola hubungan antar
politik dan birokrasi, yang sebelumnya mengkaji konsep
intervensi politik terhadap birokrasi yang dianalisis dari
konsep manajemen birokrasi. Julia Branen (1997)
mengemukakan bahwa tujuan penelitian kualitatif
adalah untuk mencari pola hubungan antara konsep-
konsep yang sebelumnya tidak ditentukan dengan
melakukan pengamatan melalui lensa-lensa yang lebar.
2. Lingkup Penelitian
Adapun ruang lingkup dari penelitian ini adalah sebagai
berikut:
Mengindentifikasikan berbagai aspek masalah
dalam manajemen birokrasi yang memungkinkan
terjadinya intervensi pejabat politik terhadap pejabat
birokrasi yang dilihat dari aspek rekrutmen,
penilaian dan promosi birokrat dalam jabatan
birokrasi di Provinsi Sulawesi serta menjadikan
Sabah sebagai benchmark (pembanding).
Mengidentifikasi pola pengaturan hubungan pejabat
politik dan pejabat birokrasi dalam penyelenggaraan
manajemen birokrasi (kepegawaian) khususnya
pada aspek rekrutmen, penilaian dan promosi
aparatur birokrasi di Sulawesi Tenggara dan Sabah
sebagai pembanding (benchmark). Identifikasi ini
untuk mendapatkan informasi mengenai pola
pengaturan hubungan antara pejabat politik dan
pejabat birokrasi.
Merumuskan preskripsi pola hubungan yang terjadi
dalam penyelenggaraan pemerintahan khususnya
manajemen birokrasi di Sabah dan Sultra.
B. Pembahasan
B.1. Model Hubungan Pejabat Politik dan Pejabat
birokrasi di Sulawesi Tenggara dan Negara Bagian
Sabah
Jabatan politik di Sulawesi Tenggara pada khususnya
dan di Indonesia pada umumnya, pada pemerintahan
daerah, di tingkat provinsi dipegang oleh gubernur,
bupati di tingkat kabupaten, dan walikota di daerah
kotamadya, serta satu orang wakilnya masing-masing.
Selain itu, terdapat anggota Dewan Perwakilan Rakyat
Provinsi dan Dewan Perwakilan Rakyat Kabupaten/Kota.
Masing-masing pejabat politik tadi dipilih melalui
Pemilihan Umum yang diadakan oleh Komisi Pemilihan
Umum Daerah, memegang masa jabatan lima tahun,
dan dapat berhenti apabila meninggal dunia dan
mengundurkan diri. Mereka dapat diberhentikan
apabila melanggar UUD Republik Indonesia serta
peraturan perundangan lainnya. Dalam aturan protokol
kenegaraan di Indonesia mereka para pejabat yang
tergolong pejabat politik tadi disebut pejabat negara.
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
103 103
Di Negara Bagian Sabah, dan di Negara Malaysia pada umumnya, jabatan politik adalah ketua menteri,
menteri, Setiausaha Politik, anggota Dewan Undangan Negeri, dan Setiausaha Politik di parlemen. Ketua
menteri dan kabinetnya merupakan anggota Dewan Undangan Negeri yang terpilih dari partai pemenang
pemilihan umum yang diadakan oleh Suruhanjaya Pilihan Raya. Untuk masa jabatan empat tahun.
Jabatan birokrasi di Sabah terdiri atas semua ketua
jabatan, sekretaris kemetrian, serta pegawai daerah.
Para pejabat ini direkrut oleh Suruhanjaya Perkhidmatan Awam melalui seleksi yang panjang.
SPANS yang kemudian memutuskan siapa yang akan
menduduki posisi jabatan birokrasi di suatu organisasi
pemerintahan. Menteri atau ketua menteri hanya
mengusulkan yang berhak memutuskan bentuk
organisasi, perlu tidaknya suatu jabatan tertentu
diadakan menjadi kewenangan dari SPANS. Ketua
menteri dapat saja melakukan intervensi kepada SPANS
tetapi tidak dapat membuat keputusan sendiri tentang
karier birokrasi. Pejabat disusun sebagaimana model
meryt system yang berdasarkan kemampuan
profesional dan teknis.
Dengan demikian, maka model hubungan yang terjadi
Sulawesi Tenggara, dan umumnya di Indonesia, model
hubungan yang sesuai dengan kondisi di Sulawesi
Tenggara adalah model Executive Assendency. Oleh
karena itu peneliti menyimpulkannya model pengaturan
hubungan birokrasi adalah Executive Assendency, dengan varian baru yaitu Personal Executive Assendency. Kelemahan nyata di Indonesia adalah
pengaturan kepangkatan, salah satu contohnya banyak sekali mereka yang bergolongan tinggi dan sama yang
memiliki hak dan kesempatan dalam mengejar karier
birokrasi sehingga kekuatan birokrasi menjadi sangat
lemah. Perbedaan antara birokrat golongan IV dengan
pegawai golongan II yang memegang jabatan sangat
samar. Sementara untuk Sabah, model yang terbangun
antara pejabat politik dan pejabat birokrasi adalah
model bureucratic sublation.
B.2. Faktor-Faktor Yang Berpengaruh Terhadap Model
Hubungan Pejabat Politik dan Pejabat Birokrasi
1. Sistem Politik
Sitem politik di Malaysia memberikan kewenangan yang besar kepada lembaga eksekutif dalam
penyelenggaraan dan kebijakan pemerintahan. Kondisi
tersebut tercermin dari konstitusi Malaysia, yang
menempatkan Raja sebagai simbol saja dan tidak memiliki kewenangan yang nyata. Kewenangan dalam
pelantikan legislatif dan eksekutif juga merupakan
kewenangan yang bersifat protokoler dalam artian
bahwa walaupun dalam konstitusi Malaysia seorang raja dapat saja tidak melantik seorang perdana menteri,
tetapi sepanjang prosesnya telah sesuai Konstitusi, dan
raja tinggal mengesahkan. Selain itu keberadaan politik
Malaysia yang masih berpegang pada politik
perkauman atau politik beradasarkan kesukuan
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
104 104
menyebabkan demokrasi sulit untuk berkembang pada
aras yang seharusnya.
Di Indonesia pada masa lalu, praktek yang demikian
lazim diberikan kepada para mantan pejabat tinggi atau
perwira militer pensiunan untuk menjadi komisaris dan
lain-lain dalam sebuah perusahaan demi sebuah
pengamanan dari usaha tersebut. Apa yang dialami
oleh Malaysia hari ini secara politik adalah apa yang
telah berhasil diperjuangkan oleh Indonesia untuk
berusaha lepas dari cengkraman kekuasaan Orde Baru.
Indonesia sejak tahun 1998 telah berusaha untuk
menjadi sebuah negara demokratis dalam arti yang
sesungguhnya yang ditandai dengan kebebasan pers,
kebebasan berpendapat, berpolitik dan lain-lain. Upaya
dan kebebasan tersebut juga masih harus terus
diperjuangkan mengingat budaya lama dalam sistem
politik belum sepenuhnya sirna.
2. Budaya Politik Birokrasi Pada masa awal, budaya politik antara Sulawesi
Tenggara dan Sabah khususnya dan Indonesia dan
Malaysia umumnya memiliki kesamaan sebagai daerah
yang sangat menghormati pemimpinnya dalam artian raja atau pemerintahannya. Birokrasi adalah para
pembantu-pembantu raja yang harus tunduk dan
patuh pada kemauan raja. Budaya ini di Indonesia
dilangengkan oleh penjajah Belanda yang memang memiliki keuntungan politik dan ekonomi pada saat
menerapkan budaya tersebut. Maka Belanda tetap
mempertahankan posisi para raja, bupati, dan adipati
yang telah dikuasainya karena melihat ketundukan rakyat pada perintah mereka. Belanda memanfaatkan
ketundukan tersebut untuk melaksanakan
penindasannya kepada rakyat jajahan melalui tangan-
tangan para raja, bupati atau adipati yang telah dikuasaianya tersebut. Dengan demikian, Belanda tidak
perlu menambah pegawai dan tentara sebab telah
dilaksanakan oleh para raja dan perangkatnya.
Sebagaimana Sulawesi Tenggara, Sabah sebelumnya
juga di bawah penguasaan kerajaan-kerajaan, yakni
Kesultanan Brunei Darussalam dan Kesultanan Sulu.
Perkembangan selanjutnya, sejak tahun 1800, Sabah
telah mengenal sistem manajemen kerja ala Inggris,
melalui serikat kerja Overbeck dan Dent yang membeli
kuasa kepemilikan dari Sultan Brunei dan Sultan Sulu.
Dalam perkembangan selanjutnya, Sabah dibawa
pengusaan kerajaan Inggris setelah persyarikatan
swasta tersebut tutup. Sejak itu dimulailah era birokrasi
pemerintahan kerajaan Inggris. Budaya birokrasi
Kerajaan Inggris yang mengedepankan profesionalitas
dan disiplin meninggalkan bekas yang baik pada Sabah.
Setelah menyatakan kemerdekaannya dan bergabung
dengan Federasi Malaysia. Pola manajemen birokrasi
ala Inggris semakin dilembagakan dengan beberapakali
reformasi di bidang birokrasi. Kondisi tersebut
membawa birokrasi Sabah pada kondisi
profesionalisme dan berdisiplin seperti saat ini.
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
105 105
3. Kerangka Hukum Manajemen Birokrasi
Manajemen birokrasi dan kepegawaian di Indonesia,
tidak disinggung secara jelas dalam konstitusi UUD Tahun 1945. Kepegawaian diatur dalam undang-
undang yang merupakan produk pejabat politik pusat
yang sedang berkuasa, dan dapat dibatalkan juga oleh
mereka. Selain itu karena sifatnya undang-undang, maka tentunya banyak pasal yang harus dijabarkan
dalam bentuk peraturan pemerintah yang
penerbitannya tergantung kemauan dan kebijakan
pemerintah. Selain itu lembaga yang mengelola birokrasi cukup banyak, mulai dari kementerian PAN,
BKN, LAN, BKD, semua lembaga ini memiliki
kewenangan masing-masing dalam kaitannya dengan kepegawaian yang kadang tidak singkron. Karena amanat UU Pemerintahan Daerah bahwa kepala daerah
adalah pembina kepegawaian, maka pejabat politik
lokal menjadi leluasa mengatur birokrasi sesuai
kepentingan politiknya.
Lain halnya di Malaysia, dan Sabah pada khususnya,
tatanan manajemen kepegawaian yang hanya diatur
oleh satu lembaga yaitu Lembaga Suruhanjaya
Perkhidmatan Awam yang tugas-tugasnya diturunkan
dari Konstitusi Federal Malaysia dan juga Konstitusi
Negara Bagian Sabah, menyebabkan keberadaan
lembaga ini lebih independen dibandingkan dengan
lembaga yang dibentuk langsung oleh pemerintah
(pejabat politik) yang sedang berkuasa. Melalui
lembaga Suruhanjaya Perkhidmatan Awam, segala
manajemen birokrasi sejak dari rekrutmen calon
birokrat, promosi, penilaian, hingga pensiun diatur oleh
komisi kepegawaian yang disebut SPANS ini. Dengan
demikian kepastian karier birokrasi lebih terjamin dan
tidak mudah diintervensi oleh pejabat politik.
C. Kesimpulan
1. Model Hubungan di Sulawesi Tenggara dan Sabah
Dapat disimpulkan bahwa Sabah mengikut atau sejalan
dengan model bureucratic sublation dengan beberapa
fakta yang tercermin dalam manajemen kepegawaian
yang dijalankan dengan cara sebagai berikut:
Birokrasi disusun sebagai jabatan profesional teknis
berdasarkan keahlian masing-masing, yang
tercermin dari sejak masa rekrutmen calon birokrat
(pegawai negeri) yang telah mengumumkan
kualifikasi teknis dari pekerjaan yang ditawarkan
serta keahlian yang dibutuhkan. Selanjutnya, kode
keahlian dari masing-masing pegawai tercermin
dalam kode kepegawaian. Pegawai yang
bersangkutan tidak dimungkinkan berpindah
kepada kelompok kerja teknis lainnya selama yang
bersangkutan menjadi pegawai negeri kecuali ada
kebutuhan luar biasa yang harus diputuskan oleh
SPANS;
Penilaian karier yang profesional, yang dilihat dari
adanya penilaian yang disusun oleh kepala unit kerja
birokrasi sebagai penilaian harian. Selanjutnya
penilaian umum akan dilakukan oleh SPANS melalui
mekanisme penilaian kinerja dan pelaksanaan
pekerjaan. Hasil yang disampaikan oleh pegawai
dan catatan yang disimpan oleh kepala instansi
tempat birokrat bekerja tersebut kemudian diajukan
kepada SPANS dalam suatu rapat penilaian yang
dihadiri oleh kepala unit kerja bersama SPANS. Hasil
penilaian dikembalikan kepada pegawai dan
pegawai yang bersangkutan dapat mengajukan
keberatan bila dianggap dirugikan hingga
kepengadilan;
Pengembangan karier yang jelas. Seorang pegawai
sejak masuk sudah tahu bahwa yang bersangkutan
akan berkarier disektor ini dan apabila berkinerja
baik maka akan menduduki kepangkatan dan
jabatan apa, serta jabatan paling tinggi yang boleh
dirainya dalam struktur karier teknis yang
dilamarnya sejak awal menjadi birokrat (pegawai).
Dengan kata lain, seseorang yang diangkat sebagai
security (semacam polisi pamong praja di Indonesia)
maka sepanjang karier akan berada di security terus
dan tidak mungkin jadi sopir, apalagi jadi asisten
pegawai daerah (seperti camat);
Penyusunan jabatan disusun secara profesional dan
meryt. Ditentukan oleh komisi kepegawaian yang
independen berdasarkan hasil penilaian yang
disampaikan oleh pejabat di instansi tempat
pegawai bekerja, serta hasil pengisian borang
kepegawaian yang diisi oleh para pegawai sendiri.
Untuk pengisian jabatan dilakukan secara terbuka
melalui media masa dan media elektronik;
Pejabat politik merupakan pengambil kebijakan
dalam penyelenggaraan pemerintahan. Pejabat
birokrasi merupakan pelaksana dari keputusan
pejabat politik. Pejabat politik dapat mengawasi
pelaksanaan pekerjaan, tetapi pejabat birokrasi
dapat menolak perintah yang tidak sesuai dengan
aturan, sementara pejabat politik hanya dapat
mengajukan keberatan terhadap kinerja pejabat
birokrasi kepada SPANS tetapi tidak memiliki
kewenangan untuk langsung mengadakan
pergantian pejabat birokrasi. Pejabat birokrasi yang
diganti tetap memperoleh gaji dan fasilitas
kepegawaian sesuai dengan gred kepangkatannya
dan apabila mengajukan keberatan kepada
pengadilan dan pengadilan mengabulkan maka
semua hak-haknya sebagai pejabat birokrasi harus
dikembalikan terhitung sejak yang bersangkutan
diganti. Pejabat birokrasi harus selalu diikutkan
dalam penyusunan kebijakan karena penguasaan
mereka terhadap permasalahan teknis dari kantor
atau kementerian di mana pejabat birokrasi tersebut
berada.
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
106 106
Sementara, untuk konteks Sulawesi Tenggara pada
khususnya dan Indonesia pada umumnya, apabila kita
mengingat masa Orde Baru (1965-1998), maka dapat
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
107 107
dikategorikan pada pola hubungan executive assendency dengan model Party State Bureucratic.
Sebagaimana telah dikemukakan pada bab teori,
bahwa executive assendency menempatkan pejabat
politik sebagai pemegang mandat sementara pejabat
birokrasi berada sepenuhnya dalam oritas pejabat
politik, sesuai dengan strukturnya. Sementara, party state bureaucracy merupakan model executive assendency di mana para pejabat politik yang berasal
dari partai yang berkuasa baik berupa partai tunggal
seperti di negara-negara komunis maupun di negara
yang memiliki partai yang mayoritas tunggal dan
kekuasaannya mengontrol semua lembaga negara
termasuk birokrasi.
Pendapat tersebut sejalan dengan beberapa hasil
penelitian sebelumnya oleh William R. Liddle (1992),
Karl D. Jakson (1978), Harold Crouch (1980), serta
Dwight Y King (1986) yang menyimpulkan bahwa
birokrasi Indonesia sebagai birokrasi yang sangat
berorientasi pada program dan pemenangan Golkar
sebagai kontestan pemilu yang selalu menang dalam
pemilu-pemilu di Indonesia di bawah komando
Presiden Soeharto yang merupakan anggota militer
yang berpangkat jenderal sehingga juga corak
kepemimpinannya yang juga memberikan warna dalam
kepemimipinan birokrasi sebagai corak militeristik.
Sementara untuk kondisi pasca reformasi, dari kondisi
yang ditemukan menunjukan perubahan hubungan
pejabat politik dan pejabat birokrasi justru mengarah
pada kondisi yang lebih buruk khususnya pada level
pemerintahan di daerah studi kasus Sulawesi Tenggara.
Kondisi tersebut disebabkan karena diserahkannya
kebijakan pembinaan karier birokrasi kepada kepala
daerah selaku pembina kepegawaian didaerah masing-
masing.
Model executive acendency dengan varian personal
executive acendency rasanya tepat sekali untuk
mengambarkan betapa berkuasanya pejabat eksekutif
politik dalam birokrasi pemerintahan daerah pasca
reformasi. Sayangnya, model hubungan yang demikian
tidak juga dilengkapi dengan aturan pengkaderan yang
jelas, sehingga, menurut peneliti, aspek manajemen
PNS kita lebih buruk dari model birokratik politik seperti
yang dipraktekkan di Cina dan Rusia atau di negara-
negara komunis lainnya. Hal tersebut karena birokratik
politik, seperti di Cina, menempatkan pengkaderan
birokrasi pada kebijakan partai yang jelas diputuskan
oleh mekanisme partai. Kondisi tersebut lazim terjadi di
era Orde Baru dengan Golkar sebagai partai tunggal.
Tetapi kondisi saat ini manajemen karier birokrasi
hampir sepenuhnya berada pada tangan seorang
eksekutif politik yang dalam mengambil keputusan
terletak pada kebijakannya sendiri. Sungguh sangat
berbahaya menempatkan karier dan manajemen
pegawai negeri berada pada satu tangan saja.
D. Implikasi-Implikasi
1. Implikasi Teoretik
Secara teoretik apa yang terjadi dalam manajemen kepegawaian pemerintahan daerah di Indonesia saat
ini, masih berada dalam kelompok varian bureaucratic authoritaian, atau kelompok yang executive acendency. Tetapi, dari ciri-ciri varian model hubungan tersebut
sebagaimana dikemukakan pada pada bab teori dan analisis, apa yang terjadi pada praktek manajemen
birokrasi pemerintahan daerah di Indonesia, kurang
cocok dimasukan pada salah satu kelompok varian dari
executive acendency yang ada, sehingga peneliti
memberikan saran bahwa kondisi manajemen birokrasi
yang diserahkan kepada seorang pemimpin eksekutif
tersebut lebih cocok diberi sebutan varian baru yakni
model hubungan executive acendency dengan varian
personal executive acendency. Sementara untuk kondisi Sabah, kondisi saat ini lebih mengarah pada model
bureaucratic sublation yakni model hubungan yang
menempatkan birokrasi dalam tatanan karier yang
meritokrasi sebagaimana yang telah berkembang
dinegara-negara demokratis didunia barat.
2. Implikasi Kebijakan Model hubungan pejabat politik dan pejabat birokrasi
seperti yang berkembang di Indonesia saat ini
khususnya pada pemerintahan daerah Sulawesi
Tenggara pasca reformasi, jelas akan mendorong pada kondisi pelayanan publik yang lemah. Untuk Sabah dan
Malaysia pada umumnya, peneliti menyarankan agar
lebih baik pemerintahan yang sedang berkuasa dalam
hal UMNO berupaya mereformasi diri sesuai dengan tuntutan demokrasi dan tata kelola pemerintahan yang
baik. Sebab, apabila tidak segera mengadakan
perombakan dalam sistem politik khususnya kebijakan
menyangkut kebebabasan pers dan penegakan supremasi hukum tanpa pandang bulu, lambat laun
perekonomian Malaysia juga akan ambruk diterpa krisis
seperti yang dialami Indonesia. Tentu hal tersebut
terlalu mahal bayarannya.
Untuk pemerintah Indonesia, reformasi birokrasi
sebaiknya segera dilaksanakan. Reformasi birokrasi
dapat dilaksanakan dengan tahapan sebagai berikut:
Penyusunan kerangka hukum manajemen birokrasi
dengan mengadakan perubahan terhadap undang-
undang kepegawaian saat ini, dan apabila
memungkinkan akan lebih baik lagi apabila dalam
usulan amandemen konstitusi dapat dimasukan satu
pasal yang mengatur manajemen birokrasi. Hal
tersebut lumrah di negara-negara lainnya. Tetapi, di
negara kita, tidak ada satu pasal pun yang mengatur
birokrasi atau public service. Sementara itu, birokrasi
merupakan unsur yang sangat penting dan pasti
akan selalu ada pada organ negara manapun;
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
108 108
Birokrasi harus dikelola secara profesional dengan
menempatkan sebuah lembaga independen yang
anggotanya dipilih dari kalangan profesional dan
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
109 109
tidak terikat dengan suatu partai politik. Dengan
demikian, kelembagaan yang mengelola birokrasi,
seperti Meneg PAN, BKN, LAN, serta BKD, perlu
disesuaikan ke dalam lembaga komisi kepegawaian
yang akan dibentuk;
Potensi pegawai negeri sipil saat ini didata serta
diadakan pemilahan sesuai dengan kompetensi dan
kemapuan teknis masing-masing. Selanjutnya,
bersangkutan tidak dapat berpindah pada posisi
kompetensi dan keahlian teknis yang tidak
dimilikinya;
Larangan keras bagi pegawai negeri yang berpolitik
dan tidak memberikan ruang dalam undang-
undang kepegawaian yang baru terhadap politisasi
Firnas, Muhammad Adian. 2007. ―Implementasi Good Governance Melalui Reformasi sistem
Kepegawaian: Belajar dari Pengalaman Cina‖ dalam
Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS. Volume 1 Edisi 2. Jakarta.
Haji Abdullah, Abdul Rahman. 1997. Penjajahan
Malaysia. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
---------. Akta Kerajaan Tempatan. Kuala Lumpur:
Harding, Andrew. 1996. Law, Government and the Constution in Malaysia. Kuala Lumpur: Malayan Law
Journal Sdn Bhd.
Haynes, Jeffrey. 2005. Comparative Politics in a Globalizing World. Cawbridge: Polity Press
birokrasi oleh para pejabat politik
maupun di daerah.
DAFTAR PUSTAKA
baik di pusat Heady, Bruce. 1974. British Cabinet Ministers.
London: George Allen Unwin.
Herman. 2007. Sistem Kepegawaian di Jepang: Apa
Ahan, Byong Man. tanpa tahun. Elite and Political Intervention in South Korea. Chatelham: Edward
Elgar Publishing.
Ahmad, Abdulah Sanusi. 1994. Perkembangan Pentadbiran Awam dan Pengurusan. Kuala Lumpur:
Dewan Bahasa dan Pustaka.
Ali, Abdul Halim (Ed.). et. Al. 2000. Sabah dalam Perluasan Pasaran, Malaysia: Universitas
Kebangsaan Malaysia.
Albrow, Martin. 1996. Birokrasi. Yogyakarta: Tiara Wacana.
Bariroh, Laili. 2004. Politik Dalam Birokrasi; Studi Tentang Politisasi Birokrasi dan Politik Birokrasi. UGM: Tesis program Studi Politik Lokal dan
Otonomi Daerah.
Bealeghole, J.H. 1976 The Distric a Study In Decentralization in West Malaysia. London: Oxford
University Press,
Budiarjo, Miriam. 2005. Dasar-Dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia.
Branen, Julia. 1999. Memadu Metode Penelitian Kualitatif dan Kuantitatif. Yogyakarta: Pustaka
Pelajar.
Chilote, Ronald H. 2007. Teori Perbandingan Politik
Penulusuran Paradigma, Jakarta: PT. Raja Grafindo
Persada.
Dwiyanto. et. Al. 2002. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. Yogyakarta: Pusat Studi Kependudukan
dan Kebijakan UGM.
Etziony, Eva-Halevy. 1983. Bureaucracy and Democracy: A Political Dilemma. London: Rautledge
and Kegan Paul.
yang Bisa dipetik untuk Sistem Kepegawaian di
Indonesia‖, dalam Jurnal Civil Service. Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS, Vol. 1 edisi 2.
Hussain, Ahmad Atory. 2004. Pengantar Pentadbiran Awam Paradigma Baru. Kuala lumpur:
Utusan Publication & Distributors Sdn BHD.
Ismail. 1992. Hubungan Pemimpin Politik dan Birokrasi. Kuala Lumpur: Disertasi pada Fakultas
Ekonomi dan Pentadbiran, Malaya University.
Jackson, Karl D. 1978. ―Bureaucratic Polity: A Theoritical Frammework For The Analysis of Power
and Communication in Indonesia‖, dalam Jakson,
Karl D. dan Pye, Lucian W. (Ed.). Political Power and Communications in Indonesia. Berkeley: University of
California Press.
Jawam, Jayuma. 2007. Malaysia Politics and Government. Selangor: Karisma Publication Sdn
Bhd, Sha Alam Selanggor.
Kothari, Shanti dan Roy, Ramashray. 1981. Relation Between Politicians and Adminitrators at the District Level. New Delhi: Indiana Institute Of Public Administration.
Komrava, Mehran. 2008. Understanding Comparative Politics A Framework For Analysis. London: Routledge.
Lee, Maria Othman. 1992. Kementerian dan Jabatan. Kinabalu.
Mas‘udi, Said. 1996. Debirokratisasi Birokrasi Indonesia. Malang: UMM Press.
Mazlan. 1998. Hubungan Semangat 46 dan PAS 1988-1996 Satu Tinjauan Politik Terhadap Politik Malaysia. Disertasi Fakultas Ekonomi dan Pentadbiran Universty Malaya, Kuala Lumpur.
Moten, Abdul Rashid. 2008. Government and Politics in Malaysia. Malaysia: Cengalea Learning
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
110 110
Printed by Art Printing Work Sdn Bhd,.
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
111 111
Nazir, Muhammad. 1999. Metode Penelitian. Jakarta: Ghalia Indonesia.
Oloronsolo, V.A. 1976. The Relationship Betwen the Bureucracy and Political Leadership. P.Hd Tesis in Michigan Indiana University
Quek, Kim. 2006. Kemana Malaysia? Tampil Ke Reformasi Anwar atau Kekalkan Mahathirisme?. Malaysia: SIRD, Petaling Jaya.
Rasyid, Muh. Ryaas. 1997. Kajian Awal Birokrasi Pemerintahan dan Politik Orde Baru. Jakarta: Ikap.
Sabitha, Marican. 1997. Dasar Awam di Malaysia Isu dan Konsep. Selangor: Utusan Publications &
Distributors SDN BHD.
Sarji. 1996. Perkhidmatan Awam Menuju Era Baru.
Kuala Lumpur: INTAN.
Smith, Bc. 1988. Bureucracy and Political Power. Sussex: Wheatsheaf Books.
Negara: Perspektif Komparatif Amerika Serikat dan
Indonesia‖, dalam Civil Service, Jurnal Kebijakan dan Manajemen PNS, Vol. 1 edisi 2. Jakarta
Sutherland, Heather. 1983. Terbentuknya Sebuah Elit Birokrasi. Jakarta: Sinar Harapan.
Tajudin, Hasi Hussain. 2000. Malaysia Negara Kita. Kuala Lumpur: MDC. Publishers Sdn Bhd.
---------. 2009. Perkembangan dan Undang- Undang Am. Buku Panduan Perperiksaan Am. Kuala Lumpur: Kenyas, MDC, Publishers SDN Bhd.
Thoha, Miftah. 1983. Kepemimpinan Dalam Manajemen. Jakarta: Rajawali Press.
---------. 2005. Birokrasi dan Politik di Indonesia. Jakarta: Rajawali Press.
Tsebelis, George. 1990. Nested Games Rational Choice in Comparative Politics. California: University of California Press.
Wong, AH Lee. 1998. Pentadbiran dan Peranan Majelis Daerah Lipis dalam Pembangunan Tempatan. Disertasi Fakultas Ekonomi dan Pentadbiran, University Malaya Kuala Lumpur.
Wong Kim, Kwong. 1971. Politic Administration and National Development. P.Hd Thesis at University Of Hawaii, Tylersgreen
Sumber Lain dan Buku-buku aturan perundang-
undangan Terbitan Pemerintah baik di Indonesia
maupun Malaysia.
Prof. Dr. Agus Sukristyanto, MS
REFORMASI BIROKRASI DAN TRANSFORMASI STRUKTURAL DI INDONESIA
(Dosen Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
Universitas 17 Agustus 1945 Surabaya)
I. Latar Belakang
Reformasi birokrasi dan transformasi struktural di
Indonesia dalam paparan ini dilakukan dalam konteks
reformasi administrasi negara, reformasi birokrasi
selama ini belum menyentuh aspek-aspek budaya
birokrasi, struktur birokrasi, maupun nilai dan faktor
faktual dalam transformasi struktural pembangunan
Indonesia.
Ada tiga hal yang menjadi pokok dalam pembahasan
makalah ini. Pertama, budaya birokrasi menduduki posisi strategis dalam mewujudkan tujuan
pembangunan nasional. Oleh sebab itu secara
normatif, elemen kultur birokrasi mewarnai
perkembangan birokrasi dalam setiap periode
pembangunan. Kedua, struktur birokrasi telah menjadi
acuan dalam tahapan untuk mewujudkan cita-cita
pembangunan. Perubahan struktural yang telah terjadi,
suatu akselerasi transisional dari masyarakat agraris ke
masyarakat industri. Birokrasi sebagai strategic instrumental tidak semata-mata untuk mengejar
pertumbuhan ekonomi, melainkan birokrasi harus
mampu mengemban tugas melaksanakan
pembangunan sumber daya manusia. Secara faktual
birokrasi harus berakar (embedded) di ruang lingkup
sosio kultural, yang dapat mempengaruhi kultur
birokrasi dalam dinamika struktur dan systems dalam
birokrasi. Ketiga, birokrasi yang demikian
mencerminkan interaksi antara faktor nilai (value) dan
faktor faktual. Dengan demikian reformasi birokrasi
tidak lain merupakan sebuah proses memanipulasi nilai
menjadi determinan struktural prosedural yang dapat
menjangkau aspek kultural dan struktural, serta nilai
pembangunan.
Dalam kerangka mendiagnosis orientasi pembangunan
dewasa ini, reformasi birokrasi harus mampu
menunjukkan tingkat ketepatan mengidentifikasi
budaya birokrasi, struktur birokrasi, dan nilai dalam
determinan birokrasi secara faktual. Sehingga akan
memberikan dan menghasilkan therapi yang akurat
dalam menentukan sosok reformasi birokrasi di
berbagai bidang pada tingkat pengambilan keputusan
maupun pelaksana.
Berdasarkan latar belakang permasalahan tersebut di
atas, dapat dirumuskan permasalahan sebagai berikut:
SOCIO-POLITICAL AND ECONOMIC CONTEXT OF BUREACRACY REFORM Proceedings Bureaucracy Reform 2012
112 112