Źródła prawa i instytucje unii europejskiejpodyplomowe.prawo.uni.wroc.pl/userfiles/file/spea...
TRANSCRIPT
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
1
Podyplomowe Studia Egzekucji Administracyjnej Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytet Wrocławski 2014
Źródła prawa i instytucje Unii Europejskiej
Autorskie materiały pomocnicze
Wykaz podstawowej literatury:
Barcz J. (red.) Ustrój Unii Europejskiej, EuroPrawo, Warszawa 2012.
Craig P., de Burca G., EU Law, wyd. 5, Oxford 2011.
Craig P., The Lisbon Treaty. Law, Politics and Treaty Reform, Oxford University Press,
Oxford 2010.
Grzeszczak R., Władza wykonawcza w systemie Unii Europejskiej, Warszawa 2011
Hartley T. C., The Foundations of European Union Law, wyd. 7, Oxford 2010.
Jaroszyński T., Rozporządzenie Unii Europejskiej jako składnik systemu prawa
obowiązującego
Kalisz A., Wykładnia i stosowanie prawa wspólnotowego, Warszawa 2007.
Kenig-Witkowska M.M. (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011
Łazowski A., Zawidzka-Łojek A. (red. nauk.), Instytucje i porządek prawny UE.
Vademecum, Wyd. EuroPrawo, Warszawa 2013
Miąsik D., Szwarc M., Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sędziów sądów
powszechnych i prokuratorów, Wyd. KSAP, Warszawa 2012.
Prechal S., Directives in EC Law, Oxford 2005.
Senden L., Soft Law in European Community Law, Oxford 2004.
Supernat J., Administracja Unii Europejskiej. Zagadnienia wybrane, Wrocław 2013
Tridimas T., The General Principles of EU Law, wyd. 3, Oxford 2012.
Wróbel A. (red.), Karta Praw Podstawowych w europejskim i krajowym porządku prawnym,
Wróbel A. (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Kraków 2010.
Wróbel A. (red. nauk.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, Tomy I- III,
Warszawa 2012
Zawidzka-Łojek A., Grzeszczak R. (red. nauk.), Prawo materialne Unii Europejskiej.
Vademecum, wyd. 3 – zmienione i uzupełnione, Warszawa 2013, ss. 458.
oraz na www.iwep.pl (i szereg innych publikacji tego wydawnictwa)
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
2
Plan zajęć:
Wprowadzenie
I. Podział kompetencji w Unii Europejskiej – zarys problematyki
II. Wprowadzenie do systemu instytucyjnego Unii Europejskiej
2.1. Instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii Europejskiej
III. Źródła prawa Unii Europejskiej
1. Prawo pierwotne
2. Prawo pochodne
3. Zasady ogólne prawa
IV. Wykaz literatury i przydatnych stron internetowych
=====================================================================
WPROWADZENIE
Unia powstała na podstawie prawa (międzynarodowego), funkcjonuje w oparciu o prawo
(zasada praworządności), kształtując odrębny system prawny (zasada autonomii). Prawo, w
Unii Europejskiej, stanowi obok płaszczyzny politycznej, gospodarczej i kulturowej, kolejną
płaszczyznę integracji. Integracja państw zmierza do harmonizacji i ujednolicenia systemów
prawnych w ramach Unii Europejskiej, która poprzez wydawane akty prawne wpływa
integrująco na krajowe systemy prawne.
Źródła prawa Unii Europejskiej są podzielone na prawo pierwotne i prawo pochodne
(wtórne). Używane są zamiennie nazwy takie jak prawo unijne, prawo Unii Europejskiej,
prawo europejskie i prawo wspólnotowe. Powody tych terminologicznych rozbieżności leżą
w znacznym skomplikowaniu regulacji traktatowych i struktury wewnętrznej Unii
Europejskiej. Jednak na potrzeby zajęć przyjmiemy nazwę „prawo unijne”.
System prawa Unii Europejskiej, jak każdy system prawny, to całkowita i uporządkowana
struktura norm prawnych. Uporządkowanie polega na tym, że prawny zbiór tworzący system
norm prawnych jest zróżnicowany hierarchicznie oraz spójny wewnętrznie, tj. wolny od
niezgodności norm go tworzących. Jest to oczywiście założenie modelowe. Ani systemy
prawne państw członkowskich, ani tym bardziej system prawa UE nie są systemami
kompletnymi. Zgodnie z tym - źródła prawa Unii Europejskiej tworzą hierarchiczny
porządek prawny, chociaż wzajemne relacje poszczególnych aktów prawa Unii Europejskiej
nie są wskazane bezpośrednio w traktatach stanowiących Unię. Hierarchię tę odczytujemy z
traktatów oraz z logiki systemu traktatowego.
W UE istnieje wspólny system prawny opierający się na traktatach ją stanowiących oraz
prawie pochodnym. Akty tworzące prawo pochodne Unii Europejskiej (wiążące prawnie
rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, oraz niewiążące zalecenia i opinie) tworzone są na pod-
stawie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 288 TFUE), przez instytucje,
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
3
organy i jednostki organizacyjne UE, którym państwa członkowskie przyznały kompetencje
do stanowienia prawa w granicach i na zasadach określonych w prawie pierwotnym. Akty
te wypełniają ramy TFUE i realizują cele i zadania traktatowe Unii. Zalecenia i opinie
oraz niewiążące akty nienazwane tworzą tzw. unijne prawo miękkie (ang. soft law). Całość
dorobku prawnego Unii Europejskiej, łącznie z orzecznictwem TSUE, nosi nazwę acquis.
System instytucjonalny UE, tworzą organy pełniące funkcje ustawodawcze, wykonawcze i
sądownicze. Organy te realizują przysługujące im kompetencje i zadania, np. w zakresie
programowania legislacji, wyboru i wdrażania polityk, zarządzania nimi, wykonywania
budżetu, a nawet projektowania i wykonywania wspólnej polityki zagranicznej.
Unia Europejska opiera się o traktaty ją stanowiące. Są one poddawana rewizjom. Ostatnia z
nich to Traktat z Lizbony z 2009 roku. Tytułem wprowadzenia, należy podkreślić, że do
polskiej wersji językowej TL dołączony został protokół prostujący wiele terminów tam
użytych. Na mocy tego aktu w miejsce terminów „władza prawodawcza”, „akt prawodawczy”
czy „procedura prawodawcza” postanowiono wprowadzić terminy nawiązujące do polskiej
tradycji, czyli, odpowiednio, „władza ustawodawcza”, „akt ustawodawczy” i „procedura
ustawodawcza”1.
Źródła prawa Unii Europejskiej są kategorią złożoną według kilku kryteriów. Podstawowy
podział jest związany z podmiotem tworzącym prawo. Są to państwa członkowskie oraz
instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii Europejskiej. Odpowiednio do
wymienionych podmiotów – powstaje prawo pierwotne i prawo pochodne (nazywane także
wtórnym) Unii Europejskiej.
Kryterium mocy wiążącej pozwala na wyodrębnienie źródeł prawa o charakterze wiążącym i
niewiążącym jego adresatów. Dodatkowo w prawie Unii Europejskim wyróżnia się źródła
prawa pisanego i niepisanego.
Unijny porządek prawny w szczególności charakteryzuje się autonomicznością oraz
jednolitością jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich1 Unii Europejskiej.
Prawo unijne odróżnia od prawa międzynarodowego między innymi to, że organy
prawodawcze UE (przede wszystkim Komisja Europejska oraz Parlament Europejski i Rada)
uzyskały, na mocy traktatów ją stanowiących, kompetencję stanowienia prawa, które nie
wymaga transformacji, lecz obowiązuje wprost, jeżeli tylko spełnia wymogi formalne
wynikające z prawa pierwotnego.
1 Protokół o sprostowaniu do Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat
ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisanego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dz. Urz. UE C 290 z 30
listopada 2009 r., s. 1.
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
4
Prawo unijne stanowi podstawę systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej, reguluje
stosunki między instytucjami unijnymi, reguluje zasady procesów decyzyjnych, określa
związek pomiędzy Unią a jej obywatelami oraz między Unią a państwami członkowskimi.
Wszystkie normy prawa unijnego tworzą tzw. acquis2, obowiązują we wszystkich państwach
członkowskich, a ich przyjęcie jest warunkiem przystąpienia do UE. Na system prawny Unii
składają się różne akty prawne, które ogólnie można podzielić na akty pierwotne i pochodne.
W efekcie polski porządek prawny od wejścia do UE, tj. od 1 maja 2004 r., składa się, biorąc
pod uwagę aspekt podmiotowy, tj. prawodawcę, z podsystemu prawa unijnego, stanowionego
przez specyficznego prawodawcę unijnego oraz podsystemu prawa polskiego, stanowionego
przez krajowego prawodawcę. Z punktu widzenia przedmiotowego, polski porządek prawny
jest porządkiem prawnym monistycznym, bowiem prawo unijne stanowi część krajowego
porządku prawnego. Wzajemne relacje między prawem UE a prawem krajowym są jednak
bardzo złożone i regulowane zasadami ogólnymi, takimi jak zasada bezpośredniego skutku
prawa UE, zasada pierwszeństwa tego prawa oraz zasada efektywności. Zasady te określają
charakter prawny relacji między systemem prawa UE a systemem prawa krajowego, określają
pozycję i zadania sądów państw członkowskich w procesie wykładni i stosowania prawa
należącego do obu tych systemów. W sytuacji, gdy przepisy prawa UE nie określają wprost
charakteru prawnego relacji między prawem unijnym a prawem krajowym oraz kompetencji
sądów państw członkowskich w zakresie rozpoznawania i rozstrzygania spraw unijnych, lukę
tę wypełniają powyższe zasady w kształcie nadanym im przez orzecznictwo Trybunału
Sprawiedliwości UE (tj. Trybunału Sprawiedliwości i Sądu, d. Sądu Pierwszej Instancji).
Podział kompetencji w Unii Europejskiej – zarys problematyki
Już od zainaugurowania procesów integracyjnych postanowienia traktatów założycielskich
dotyczące podziału kompetencji miały charakter ogólny i nieprecyzyjny. Raczej ogólnikowo
charakteryzowały one relację i zależności kompetencji przyznanych w danej dziedzinie
Wspólnotom (Unii) i kompetencji, które pozostały w gestii państw lub też były przez nie
dzielone. Dlatego podział kompetencji na szczeblu unijnym, aż do wejścia w życie TL,
charakteryzował się pewną płynnością1. Uznanie danego obszaru za kompetencję
Wspólnot/Unii częstokroć wynikało bardziej z podjęcia przez instytucje inicjatyw i działań,
niż z expressis verbis wyrażonej w traktatach podstawy prawnej. Podejmowane w takich
wypadkach działania można było kwestionować czy to w ramach procesów politycznych czy
też ostatecznie przed TSUE.
Co ciekawe, Trybunał Sprawiedliwości interweniował jednak raczej okazjonalnie, co tylko po
części można wytłumaczyć tym, że okazji do tych interwencji nie było zbyt wiele3. Trybunał,
jak stwierdza G. de Burca i B. de Witte, nigdy nie zmierzał do określenia kompletnej
doktryny rozdziału uprawnień między UE a państwami członkowskimi. Zdarzało się jednak,
2 Do 2009 roku nazywane acquis communautaire, tłumaczone jako „dorobek wspólnotowy”, w związku ze
zmianami wniesionymi przez Traktat z Lizbony i zastąpieniem Wspólnoty Europejskiej przez Unię, przyjęto
mówić o dorobku unijnym (acquis unijnym). 3 W ostatnich latach najgłośniej było o wyroku dotyczącym reklamy wyrobów tytoniowych: sprawa C-376/98,
Niemcy p. Parlament Europejski i Rada UE, ECR 2000, 1-8419.
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
5
że wyrażał on zdecydowane poglądy doktrynalne związane z prawem konstytucyjnym UE,
dotyczące na przykład roli i obowiązków sądów krajowych w egzekwowaniu przestrzegania
prawa unijnego lub ochrony praw podstawowych4. Rzeczywiście, gdy spojrzeć na statystyki,
to na przełomie stuleci TSUE wydał zaledwie kilka wyroków odnoszących się do rozdziału
kompetencji.
Systemy złożone, federalne, do których należy również Unia Europejska, charakteryzują się
podziałem kompetencji na różnych poziomach. Z punktu widzenia zaś sposobu
przekazania kompetencji można wyróżniać kompetencje UE: wyłączne, dzielone i
uzupełniające. Tu bezpośrednią podstawę do ich wyróżnienia dają same traktaty stanowiące
UE (art. 4 TUE oraz art. 2 do 6 TFUE). W każdej z przedstawionych tu kategorii kompetencji
zawarte są zarówno kompetencje ustawodawcze, jak i wykonawcze.
Otóż objęcie konkretnej dziedziny kompetencją wyłączną oznacza, że państwo
członkowskie zostaje pozbawione możliwości samodzielnego działania w tej dziedzinie i
tylko Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące (art. 2 ust. 1 TFUE).
Nie ma to jednak wpływu na obowiązki wykonywania prawa stanowionego w zakresie tej
kategorii kompetencji. Do aktów tych, jak wynika z art. 3 ust. 2 TFUE, należą także umowy
międzynarodowe. Państwa członkowskie mogą działać w tej dziedzinie jedynie jako
rzecznicy interesu Unii (na podstawie jej zezwolenia) i w ramach wdrażania prawa unijnego,
za co są według art. 291 ust. 1 TFUE zasadniczo odpowiedzialne. Dziedziny wyłącznej
kompetencji Unii są wymienione w art. 3 ust. 1 TFUE. Należą do nich unia celna,
ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego,
polityka pieniężna w odniesieniu do Państw Członkowskich, których walutą jest euro,
zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa oraz
wspólna polityka handlowa. Tym samym skodyfikowane zostało dotychczasowe
orzecznictwo TSUE. Również wymieniona w art. 3 ust. 2 TFUE wyłączna kompetencja Unii
do zawierania umów międzynarodowych opiera się na orzecznictwie TSUE na temat
niebezpośrednich kompetencji do zawierania umów międzynarodowych ówczesnej
Wspólnoty Europejskiej5. Kompetencje takie stanowią wyjątek i są wykonywane, jak była o
tym mowa, w poszanowaniu zasady proporcjonalności.
Kompetencje przekazane Unii przez Traktaty to z reguły kompetencje dzielone między Unię
i państwa członkowskie (por. art. 4 ust.1 TFUE). Kompetencje dzielone są zasadniczą grupą
kompetencji UE. Do niej też ma zastosowanie zasada pomocniczości. W zakresie objętym
tym rodzajem kompetencji UE nie powinna ustanawiać reguł jednolitych lub dokonywać
harmonizacji całkowitej, a zatem powinna regulować określoną kwestię tylko częściowo bądź
wspólnie z państwami członkowskimi.
Zasada kompetencji przyznanych wyrażona jest także w art. 288 TFUE: w celu wykonania
kompetencji Unii instytucje wydają rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie.
Specjalne znaczenie, jako podstawa prawna aktu, ma art. 352 TFUE oraz związana z nim
doktryna kompetencji domniemanych (ang.: implied power), które wynikają, z funkcji lub
celów organizacji. W związku z tym możliwe jest rozszerzenie istniejących kompetencji na
obszary sąsiadujące (tzw. teoria spill over). Są to kompetencje dodatkowe, które rozciągają
istniejące kompetencje na środki przygotowawcze lub wykonawcze.
4 G. de Burca, B. de Witte, The Delimitation of powers between the European Union and its Member States (w:)
A. Arnull, D. Wincott (eds.), Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford 2007, s. 192. 5 Tak zasadniczo TS, sprawa 22/70 (Komisja p. Rada), ECR 1971, 263, Nb. 15/19 – AETR.
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
6
System instytucjonalny Unii Europejskiej
Postanowienia Traktatu dotyczące instytucji Unii Europejskiej znajdują się w TUE i TFUE, są
to odpowiednio art. 13–19 TUE oraz art. 223–287 TFUE.
Artykuł 13 ust. 2 TUE w pierwszym akapicie wymienia siedem instytucji UE, stanowi także,
że „każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów,
zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Instytucje lojalnie ze
sobą współpracują”.
Unia Europejska wykształciła specyficzny, własny, system instytucjonalny. Opiera się na
wykształceniu odrębnej od władz krajowych administracji wykonawczej szczebla unijnego na
czele z Komisją Europejską. Funkcje prawodawcze pełni Parlament Europejski i Rada.
Podziału funkcji, odpowiadających przyjętemu na poziomie państw – trójpodziałowi władzy –
dopełnia Trybunał Sprawiedliwości UE, pełniącym funkcje sądu konstytucyjnego, cywilnego,
administracyjnego, arbitrażowego. Trybunał bada zgodność przepisów prawa pochodnego z
Traktatami oraz poprawne wykonywanie prawa UE w państwach członkowskich, co zbliża go
z KE, będącą strażniczką traktatów.
TUE formułuje jednolity katalog „instytucji Unii”, są to:
• Parlament Europejski // • Rada Europejska // • Rada // • Komisja Europejska // • Trybunał
Sprawiedliwości Unii Europejskiej // • Europejski Bank Centralny // • Trybunał
Obrachunkowy. W strukturze instytucjonalnej powołano szereg organów (jak np. Komitet
Regionów czy Ombudsmana) oraz innych jednostek, jak np. agendy unijne (np. Agencja Praw
Podstawowych, czy umiejscowiona w Warszawie – FRONTEX).
Katalog instytucji UE (art. 13 TUE)
TUE formułuje jednolity katalog „instytucji Unii”, są to:
• Parlament Europejski
• Radę Europejską
• Radę
• Komisję Europejską
• Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
• Europejski Bank Centralny
• Trybunał Obrachunkowy System instytucjonalny UE to obok instytucji także organy i jednostki organizacyjne UE.
Pojecie instytucji i organu Rodzaje organów:
główne (określone w traktacie)
pomocnicze (np. COREPER) i wyspecjalizowane (np. EBI)
Jednostki organizacyjne, np. agendy UE
Rada Europejska (RE) – instytucja UE (1974, 1977, 1983, 1986, 2009),istota, skład, tryb
działania (tzw. Szczyty europejskie), funkcje (art. 15 TUE)
„Przywództwo polityczne” w UE, spotkania głów państw i szefów rządów państw
członkowskich UE. Rada Europejska wytycza kierunki polityki UE, ustala priorytety
polityki i rozwiązuje problemy sporne.
Impuls polityczny dla rozwoju UE i zasada konsensusu w pracach RE
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
7
Podstawy traktatowe: Art. 15 TUE i art. 235-236 TFUE
Urząd stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej, wybieranego na 2,5-nią kadencję -
charakter prawny, kompetencje
Rada (dawna: Rada UE)
Podstawy prawne:
Art. 16 TUE i art. 237-243 TFUE; protokoły: 6, 9, 36; deklaracje: 7,9
Składy Rady Decyzja Rady (do Spraw Ogólnych) (2009/878/UE) z dnia 1 grudnia 2009 r. ustanawiająca
wykaz składów Rady uzupełniający składy, o których mowa w art. 16 ust. 6 akapity drugi i
trzeci Traktatu o Unii Europejskiej
(Dz. U. L 315, 2.12.2009, s. 46-47)
Formacje Rady
Rada - formacje
Rada ds. Ogólnych
Rada ds. Zagranicznych
Rada ds. Gospodarczych i Finansowych (Ecofin)
Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych
Rada ds. Rolnictwa i Rybołówstwa
Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów
Rada ds. Konkurencyjności
Rada ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii
Rada ds. Środowiska
Rada ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury.
SIEDZIBA: Protokół nr 6
„Rada ma siedzibę w Brukseli. Posiedzenia Rady w kwietniu, czerwcu i październiku
odbywają się w Luksemburgu.”
Wyróżnienia się pracujących dla Rady urzędników dwóch grup:
1. reprezentujących państwo członkowskie, którzy mają wpływ na proces decyzyjny
przygotowując grunt pod obrady (urzędnicy „polityczni”)
2. Zajmujących się organizowaniem prac Rady, ci pełnią funkcje stricte administracyjne
(urzędnicy „tradycyjni”).
Urzędnikami zajmującymi się przygotowaniem obrad Rady są głównie dyplomaci
zgromadzeni w COREPER oraz wysocy urzędnicy pracujący w ministerstwach państw
członkowskich, przygotowujący uzgodnienia w komitetach: politycznym i bezpieczeństwa
(COPS), gospodarczym i finansowym (EFC), ds. rolnictwa (SCA), ds. artykułu X (CATS),
ds. artykułu XX.
Statystyka posiedzeń COREPER, obradującego w dwóch „mutacjach” – roboczej (I) i
merytorycznej (II), do której trafia 15-20% spraw – sugeruje ...
że ogromna większość spraw w Radzie ma charakter techniczno-ekspercki, a
mniejszość polityczny. W efekcie - na posiedzenia Rady trafiają punkty „A” z agend Coreperu – gdzie
ministrowie tylko formalnie zatwierdzają wcześniejsze uzgodnienia urzędników
(78%), oraz punkty „B” – pozostawione dyskusji ministrów (22%).
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
8
Nawet w wypadku głosowania w Radzie proces decyzyjny jest w sposób
daleko idący uzależniony od konsensusu wypracowywanego w fazach
przygotowawczych, a w wypadku uzgodnionych decyzji jedynie jedna na pięć
jest kontestowanych.
FUNKCJE - art. 16 ust. 1 TUE
„Rada pełni, wspólnie z Parlamentem Europejskim, funkcje prawodawczą i
budżetową. Pełni funkcje określania polityki i koordynacji zgodnie z warunkami
przewidzianymi w Traktatach.”
Problem podejmowania decyzji w Radzie i reformy System głosów ważonych / liczba ludności z modyfikacją na rzecz państw małych
Zwykle jeden z elementów układu politycznego Kompromis luksemburski (konkluzje nadzwyczajnego
posiedzenia Rady 29.1.1966 r.)
Kompromis z Ioannina/ z Janniny / poszerzenie UE w 1995
r. KALKULATOR QMV:
http://www.consilium.europa.eu/App/calculette/default.aspx?lang=en&cmsid=1690
Prezydencja w Radzie
TL likwiduje rotacyjne, półroczne przewodnictwo w Radzie i zmienia sposób
przewodniczenia w Radzie na system trojki na łączne 18 miesięcy
Prezydencja nie jest instytucją, organem czy jednostką organizacyjną UE. Jest formą
politycznego przywództwa w UE. Prezydencja w Radzie ma charakter funkcjonalny,
jest sumą kompetencji związanych z jej sprawowaniem i statusem państwa które
ją sprawuje oraz z Radą.
Rotacja: trio - Nowy model sprawowania prezydencji został wprowadzony już wiosną
2006 r. przez Niemcy, Portugalię i Słowenię które wspólnie przygotowywały program
osiemnastomiesięcznej prezydencji.
Zadania i modele Prezydencji w Radzie
• Prezydencja brukselska i Prezydencja krajowa
• Prezydencja scentralizowana i zdecentralizowanej
Parlament Europejski (PE):
• Funkcje: ustawodawcze, budżetowe i kontrolne
• Siedziby: Bruksela, Luksemburg i Strasburg • Przewodniczący PE- kadencja 2,5 roku (2012-1014 to Martin Schulz)
Najważniejsze uprawnienia Parlamentu Europejskiego obejmują:
tworzenie prawa poprzez zwykłą (i szczególne) procedurę (zbliżoną do danej
procedury z art. 294 TFUE
uprawnienia budżetowe - Parlament zatwierdza corocznie budżet i udziela Komisji
absolutorium z jego wykonania
uprawnienia kontrolne zatwierdzanie składu Komisji i jej Przewodniczącego
prawo uchwalenia wotum nieufności wobec Komisji (większością 2/3 głosów)
prawo zadawania pytań Komisarzom
zwyczajowa możliwość zadawania pytań Radzie
Wybory do Parlamentu Europejskiego
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
9
Parlament Europejski jest instytucją pochodzącą z wyborów,
przeprowadzanych od 1979 r. na podstawie traktatów oraz zgodnie z Aktem
dotyczącym wyboru członków PE (AWB) w wyborach powszechnych,
tajnych i bezpośrednich
AWB został dołączony do decyzji Rady 76/787/EWWiS, EWG i
Euratom, a następnie zmieniony decyzją 93/81/Euratom, EWWiS i
EWG oraz decyzją Rady 2002/772/WE, Euratom i jest częścią prawa
pierwotnego!
Art. 223 ust. 1 TFUE zobowiązuje PE do przygotowania jednolitej ordynacji
wyborczej lub zasad wyborczych wspólnych dla wszystkich państw
członkowskich w specjalnej procedurze, która na poziomie UE wymaga
jednomyślnego przyjęcia przez Radę.
Żadna z dotychczasowych propozycji PE nie uzyskała akceptacji Rady.
Dlatego organizacja wyborów i sposób głosowania oraz metody
obliczania głosów podlegają regulacjom krajowych ordynacji
wyborczych do PE.
Art. 223 i związek z innymi przepisami UE + projekt zmian w Konstytucji RP
art. 223 TFUE pozostaje w zw. z art. 14 ust. 3 TUE mówiącym o powszechnych
wyborach bezpośrednich, głosowaniu wolnym i tajnym do PE.
Status posłów do Parlamentu Europejskiego Źródłami prawa UE określającymi status posłów do PE, a więc ogół materialnych
uprawnień, są AWB oraz decyzja PE z 28 września 2005 r. w sprawie przyjęcia
statutu posła do PE (dalej: decyzja o statucie, tu blokował prze lata podjęcie decyzji
konflikt o wynagrodzenie posłów), która weszła w życie 14 lipca 2009 r.
Niezawisłość posłów jest chroniona przez Protokół w sprawie przywilejów i
immunitetów z 8 kwietnia 1965 r., uzupełniany przez akty państw członkowskich
(dalej: protokół) oraz Regulamin PE oraz Immunitety posłów do Parlamentu
Europejskiego Orzeczenie ETS w sprawie A. Patrivielli z 6.09.2011 r.
Pytanie sądu włoskiego o zakres immunitetu posła do PE – ETS: tak daleko,
jak ma to związek w wykonywaniem mandatu, o czym decyduje jednak
właściwy sąd krajowy!
Niepołączalność mandatu posła z innymi funkcjami
Grupy polityczne
Artykuł 225 TFUE i pośrednia inicjatywa PE
Organizacja wewnętrzna – Prezydium – frakcje – komisje
Regulamin PE
Przykłady komisji śledczych w praktyce PE EQUI – komisja śledcza do zbadania sprawy kryzysu w spółce Equitable Life
Assurance Society, powołana 18.01.2006 r.
ESB1 – Tymczasowa Komisja do spraw Dochodzenia w sprawie BSE
(gąbczastego zwyrodnienia mózgu) powołana we wrześniu 1996 r., a pracę
zakończyła w lutym 1997 r.
W kadencji PE (2004-2009) działała komisja śledcza badająca sprawę tajnych
więzień i lotów CIA.
Komisja petycji - przedmiot i forma petycji Petycja może mieć formę skargi, wniosku lub komentarza i może dotyczyć spraw
leżących tak w interesie publicznym, jak również prywatnym. Nie jest wykluczone
sformułowanie petycji w formie na przykład wezwania PE do przyjęcia określonego
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
10
stanowiska w konkretnej sprawie. Tego rodzaju petycje umożliwiają PE zwrócenie
uwagi na wszelkie przypadki naruszenia praw obywateli UE przez państwo
członkowskie, władze lokalne lub instytucje.
Ombudsman Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, art. 228 TFUE
Wybór i odwołanie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich przez PE
Zadania Rzecznika Praw Obywatelskich
Podmioty uprawnione do składania skarg
Skarga do Rzecznika Praw Obywatelskich
Relacja postępowania ERPO do postępowania sądowego i administracyjnego
Siedziby i sesje PE
Komisja Europejska
Struktura Komisji, tryb wyboru i skład Komisji, prerogatywy Komisja spotyka się raz w tygodniu, zwykle w środę, w Brukseli. Każdy punkt
porządku obrad prezentowany jest przez komisarza odpowiedzialnego za dany obszar
polityki, zaś decyzja w danej sprawie podejmowana jest wspólnie przez cały zespół
(kolegium).
Dyrekcje generalne i służby Komisji Europejskiej, praca nad projektem aktu -
praktyka
TUE w brzmieniu TL dzieli f-cje KE na:
• Koordynacyjne
• Wykonawcze
• zarządzające.
zajmuje się wszystkimi bieżącymi zagadnieniami dotyczącymi funkcjonowania Unii,
m.in. Polityką rolną, gospodarczą, społeczną, obronnością i polityką międzynarodową
- konstruuje i przedstawia Radzie i PE projekty aktów prawnych - przygotowuje
propozycje traktatów (umów) i innych aktów prawa międzynarodowego, które są
później dyskutowane na zebraniach Rady Europejskiej - Nadzoruje państwa
członkowskie we wdrażaniu i stosowaniu prawa UE - prowadzi bieżące negocjacje z
państwami kandydującymi do UE
„Rządzenie” KE
F-cja kształtowania i realizacji spójnej polityki łączy się najbardziej z pojęciem
rządzenia. W praktyce oznacza to, że oprócz administracji wykonawczej sensu stricto
muszą funkcjonować także struktury obsługi władzy politycznej. M. Kulesza, na
gruncie prawa administracyjnego, wyodrębnia je w grupę administracji na rzecz
rządzenia, wspomagającą najważniejszych urzędników w ich funkcjach politycznych.
Administracja ta składa się z elementu zmiennego (politycznego) oraz stałego
(biurokratycznego).
Organizacja prac KE
Urzędnicy Komisji pracują w departamentach zwanych „dyrekcjami generalnymi”
(DG) oraz „służbami, każda z DG odpowiada za konkretny obszar polityki i jest
kierowana przez dyrektora generalnego, który odpowiada przed jednym z Komisarzy.
(…)
Wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
11
2 KAPELUSZE - skupia w jednym ręku kompetencje wcześniejszego Wysokiego
Przedstawiciela ds. WPZiB oraz komisarza ds. stosunków zewnętrznych –
powinien zapewniać spójne postrzeganie Unii w stosunkach międzynarodowych
Wysoki przedstawiciel – kurs kolizyjny z przewodniczącym Rady Europejskiej
i przewodniczącym KE
Kompetencje: czuwa nad spójnością działań zewnętrznych Unii; odpowiada w ramach
KE za jej obowiązki w dziedzinie stosunków zew. i koordynację innych aspektów
działań zewnętrznych Unii. W wykonywaniu tych obowiązków w ramach KE, i
tylko w odniesieniu do tych obowiązków, wysoki przedstawiciel podlega procedurom
regulującym funkcjonowanie KE.
Zmiany w dziedzinie WPZiB - wykład
WPZiB i Europejska Służba Działań Zewnętrznych - wykład
Trybunał Obrachunkowy (TO) – 1975, istota, skład, organizacja, tryb działania, funkcje -
art. 285 – 287 TFUE - TO sprawuje kontrolę rachunków Unii, a w jego skład wchodzi jeden
obywatel z każdego Państwa. Członkowie TO są urzędnikami (nie sędziami!) i są w pełni
niezależni w pełnieniu swoich funkcji, w ogólnym interesie Unii.
Europejski Bank Centralny - bank centralny UE, a także bank emisyjny w odniesieniu do
waluty euro, przyjętej przez 16 państw (…)
Europejski Bank Inwestycyjny – (1858) (art. 308 i n. TFUE) - istota, organizacja,
funkcje
Organy doradcze UE: Komitet Ekonomiczno-Społeczny (1957, 1998) i Komitet
Regionów (TM)
Agencje - są to wyodrębnione strukturalne ciała, niebędące formalnie częścią instytucji lub
organów traktatowych, tworzone na podstawie aktu prawa pochodnego, mające
osobowość prawną, dysponujące własną administracją i wyposażone we własne kompetencje
oraz niezależne finansowo (mają własny budżet), którym powierza się wykonywanie
pewnych zadań objętych kompetencją unijną.
Zob. M. Górka, System instytucjonalny Unii Europejskiej, EuroPrawo 2010, s.
103
Agendy UE (agencje): są to specjalistyczne i zdecentralizowane ciała, które wspierają państwa i ich
obywateli w zakresie powierzonych im obszarów kompetencyjnych.
Agendy UE są organizacjami odmiennymi od instytucji UE, mają osobowość prawną.
Zostały powołane aktami prawa pochodnego, w celu wypełniania specyficznych zadań
technicznych, naukowych lub z zakresu zarządzania określonych w odpowiednich
aktach prawa UE
Przykład agencji: Europejska Agencja Zarządzania WspółpracąOperacyjnąna
Zewnętrznych Granicach FRONTEX, Europol, Eurojust, inne …
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ogólna charakterystyka instytucjonalna):
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
12
Składa się z trzech organów sądowniczych: Trybunału Sprawiedliwości, Sądu i Sądu
do spraw Służby Publicznej.
Podstawy prawne: Trybunał działa na mocy Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Traktaty te konstytuują także
istnienie dwóch jego organów sądowniczych: Trybunału Sprawiedliwości i Sądu.
Artykuł 19. ust. 1 TUE oraz artykuł 257. TFUE pozwalają na tworzenie w jego
ramach sądów wyspecjalizowanych.
Kompetencje TSUE:
o kontroluje legalność aktów prawnych Unii Europejskiej
o czuwa nad poszanowaniem przez państwa członkowskie obowiązków
wynikających z traktatów
o dokonuje obowiązującej wykładni prawa Unii Europejskiej na wniosek sądów
krajowych (postępowanie prejudycjalne)
o Roboczym językiem Trybunału jest j. francuski i angielski.
Szczegółowe omówienie systemu instytucjonalnego zobacz m.in.: A. Łazowski, A. Zawidzka-Łojek
(red. nauk.), Instytucje i porządek prawny UE. Vademecum, Wyd. EuroPrawo, Warszawa 2013;
M.M. Kenig-Witkowska (red.), Prawo Instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2012 r.; J. Barcz
(red.), System instytucjonalny Unii Europejskiej, t. III, Warszawa EuroPrawo 2011 lub J. Barcz, M.
Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2010.
Źródła prawa Unii Europejskiej
Wybrane orzecznictwo TSUE:
1) Wyrok z 10.10.1973, w sprawie C 34/73 Fratelli Variola S.p.A. p. Amministrazione
italiana delle Finanze
2) Wyrok z 6.10.1970 w sprawie C 9/70 Franz Grad p. Finanzamt Traustein
3) Wyrok z 19.I.1985 r., sprawa 8/81 Ursula Becker p. Finanzamt Münster-Innenstadt
4) Wyrok w sprawie C- 129/96, Inter-Environnement Wallonie
5) Wyrok z 5.4.1979 r. w sprawie 148/78 Pubblico Ministero p. Ratti (w spr. z nr 3, 4, 5
– wątek ważny to obowiązek pełnego i terminowego wdrażania dyrektyw, zakaz
podejmowania działań, które mogłyby zagrozić celowi, w niektórych sytuacjach może
mieć skutek bezpośredni)
6) Wyrok z 13.11.1990, sprawa C 106/89 Marleasing S.A. p.La Comercial
International de Alimentacion S.A (reguła Marleasing!!!)
7) Wyrok z 24 stycznia 2012 roku w sprawie C-282/10 Dominguez (kompleksowo i
podsumowująco odnosi się do skutku dyrektyw)
8) Wyrok w sprawie C-322/88 Salvatore Grimaldi
9) Wyrok z 11 grudnia 2007 w sprawie C-161/06 Skoma Lux p. Celní ředitelství
Olomouc
10) Wyrok w sprawie C-345/06 Heinrich (tu w spr. nr 8 i 9 wątek języka publikacji aktu i
związanych z tym skutkami prawnymi)
11) Wyrok z 14 lipca 2005 r. w sprawie C-435/03 British American Tobacco i Newman
Shipping (orzeczenie będzie się pojawiało w wielu wątkach zajęć kolejnych)
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
13
12) Karta praw podstawowych UE - jako źródło prawa, wymóg poszanowania praw
podstawowych zawartych w KPP – na gruncie najnowszych wyroków TSUE w
sprawach: C-617/10 Fransson, C-399/11 Melloni oraz C-206/13 Siragusa
13) Wyrok w sprawach połączonych C-293/12 i C-594/12 Digital Rights Ireland
(stwierdzenie nieważności dyrektywy 2006/24 w sprawie zatrzymywania danych…)
------------------------------------------------------------------------------
Systematyka formalna źródeł prawa UE: akty ustawodawcze i nieustawodawcze:
wykonawcze i delegowane
procedury komitetowe
procedury tworzenia prawa pochodnego
Formy aktów prawa pochodnego UE
1. akty ustawodawcze: art. 289 TFUE: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje są przyjmowane
przez Parlament i Radę w ramach zwykłej procedury ustawodawczej: akt przyjmowany jest
wspólnie przez PE i Radę na wniosek KE (procedura zbliżona do obecnej procedury
współdecydowania); oraz
w ramach jednej ze specjalnych procedur ustawodawczych: akt przyjmowany jest przez PE
z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem PE; w toku tej procedury w szczególnych
przypadkach inicjatywa legislacyjna może pochodzić od grupy państw członkowskich, PE,
EBC, Trybunału Sprawiedliwości lub EBI; możliwe jest również zastosowanie tzw.
procedury kładki, tj. Rada Europejska może podjąć decyzję o zmianie „specjalnych procedur
prawodawczych” na „zwykłą procedurę prawodawczą”
Przyjmowane są procedura prawodawcza (ustawodawcza):
zwykła – PE + R – wniosek KE/ art. 294 TFUE
oraz
specjalna – PE z udziałem R, R z udziałem PE
– inicjatywa prawodawcza KE, wyjątkowo także możliwa inicjatywa grupy państw, PE,
EBC, TSUE, EBI.
2. Akty delegowane: art. 290 TFUE: „1. Akt ustawodawczy może przekazywać Komisji
uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które
uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego.
Akty ustawodawcze wyraźnie określają cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania
przekazanych uprawnień. Przekazanie uprawnień nie może dotyczyć istotnych elementów
danej dziedziny, ponieważ są one zastrzeżone dla aktu ustawodawczego.
2. Warunki, którym podlega przekazanie uprawnień, są wyraźnie określone w aktach
ustawod. i mogą być następujące:
PE lub Rada może zadecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień;
akt delegowany może wejść w życie tylko wtedy, gdy PE lub Rada nie wyrażą sprzeciwu w
terminie przewidzianym przez akt ustawodawczy (jest to tzw. dwuwariantowa procedura
typu call-back).
Do celów litery a) i b) PE stanowi większością głosów wchodzących w jego skład członków,
a Rada większ. kwal.
3. W nagłówku aktów delegowanych dodaje się przymiotnik „delegowane” albo
„delegowana”. „
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
14
Są to zatem akty KE o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, uzupełniają
lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy a. u. i oparte na wyraźnej delegacji/
określającej m.in. warunki/ zawartej w a.u. !!!!
3. Akty wykonawcze art. 291 TFUE: „Państwa Członkowskie przyjmują wszelkie środki
prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii.
Jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, akty
te powierzają uprawnienia wykonawcze Komisji lub, w należycie uzasadnionych
przypadkach oraz w przypadkach określonych w artykułach 24 i 26 Traktatu o Unii
Europejskiej, Radzie.
Do celów ustępu 2 PE i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą
ustawodawczą, ustanawiają z wyprzedzeniem przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu
kontroli przez Państwa Członkowskie. wykonywania uprawnień wykonawczych przez
Komisję. W nagłówku aktów wykonawczych dodaje się przymiotnik „wykonawcze” albo
„wykonawcza”.
„Zatem: akty wykonawcze – co do zasady wydają państwa członkowskie, ale także KE lub
Rada, jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów; wydaje
KE lub R, o ile akty wiążące je upoważniają.
Akty prawne wymienione w art. 288 TFUE: „W celu wykonania kompetencji Unii
instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie”.
Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we
wszystkich Państwach Członkowskich.
Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do
rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru
formy i środków.
Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów.
Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej.
ZALECENIA - niewiążące akty R, KE lub EBC
Artykuł 292 TFUE: „Rada przyjmuje zalecenia. Rada stanowi na wniosek Komisji we
wszystkich przypadkach, gdy Traktaty przewidują przyjmowanie aktów przez Radę na
wniosek Komisji. Rada stanowi jednomyślnie w dziedzinach, w których jednomyślność
wymagana jest do przyjęcia aktu Unii. Komisja, a w szczególnych przypadkach
przewidzianych w Traktatach również Europejski Bank Centralny, przyjmują zalecenia”
– ważne orzeczenie w spr. z 1988 C-322/88 Salvatore Grimaldi:
orzeczenie dotyczyło kompetencji Komisji do wydania zalecenia w celu stwierdzenia, jakie
skutki prawne ewentualnie mogłoby ono wywołać.
środki o których mowa nie mogą być ....uważane
za nieposiadające skutku prawnego”. Skutek ten polega na tym, iż „sądy krajowe są
zobowiązane do wzięcia pod uwagę zaleceń w celu rozstrzygnięcia sporów im
przedstawionych, w szczególności gdy rzucają one światło na interpretację środków
krajowych przyjętych w celu implementowania ich lub gdy mają na celu uzupełnienie
wiążących postanowień Wspólnoty”.
Akty niewymienione w art. 288 TFUE
AKTY NIENAZWANE /soft law/ np. programy, kodeksy postępowania, obwieszczenia
POROZUMIENIA MIĘDZYINSTYTUCJONALNE
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
15
PE, R i KE ”konsultują się wzajemnie oraz za wspólnym
porozumieniem ustalają warunki współpracy. W tym celu mogą one, w poszanowaniu
Traktatów, zawierać porozumienia międzyinstytucjonalne, które mogą mieć charakter
wiążący.”
Problem komitologii po Traktacie z Lizbony (zostanie omówiony podczas zajęć).
Tworzenie prawa pochodnego: wydane przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne
UE, które w pracy legislacyjnej opierają się na kompetencjach udzielonych w prawie
pierwotnym!!! Wg. art. 288 TFUE są to: rozporządzenia/ dyrektywy/ decyzje oraz
niewiążące zalecenia i opinie
Dodatkowo:
- wewnętrzne prawo organizacyjne UE – regulaminy Parlamentu, Rady czy komisji
Europejskiej (akty pro foro interno)
- umowy międzynarodowe
- ogólne zasady prawa UE – np. zasada odpowiedzialności odszkodowawczej UE art. 340
TFUE, art. 6 TUE – prawa podstawowe
- zasady uznane w porządkach wew. państw członkowskich
- prawo sędziowskie: TSUE uprawniony jest do formułowania ostatecznie obowiązującej
wykładni prawa pierwotnego i pochodnego (pytania prejudycjalne)
(zob. interesujący wyrok (prejudycjalny) z kwietnia 2014 r w spr. połączonych C-293/12 i C-
594/12 Digital Rights Ireland).
II. Procedury prawodawcze w Unii Europejskiej:
1. Zwykła procedura ustawodawcza - art. 294 TFUE (pierwsze – drugie czytanie –
procedura pojednawcza – trzecie czytanie)
2. Specjalne procedury ustawodawcze Rada stanowi: po konsultacji z PE (por. np. art. 194 TFUE, 203 TFUE, 262 TFUE, 308
TFUE, 311 TFUE) albo za jego zgodą (np. art. 311 TFUE)
3. Specyfika w dziedzinie PWBiS i WPZiB (art. 31 TUE ; art. 82 TFUE ); okresy
przejściowe (Protokół 36) – zwłaszcza art. 9 i 10.
Obowiązek uzasadnienia aktu: Art. 296 TFUE: (…) Akty prawne są uzasadniane i odnoszą się do propozycji, inicjatyw,
zaleceń, wniosków lub opinii przewidzianych w Traktatach.
Zasada pomocniczości: art. 5 ust. 3 TUE : Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej
kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele
zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa
Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze
względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie
na poziomie Unii. (....)
C-376/98 Niemcy p. PE i Radzie (dyrektywa dot. reklamy wyrobów tytoniowych)
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
16
ZASADA PROPORCJONALNOŚCI - vide : sprawa C-491/01, tzw. sprawa drugiej
dyrektywy tytoniowej (British American Tobacco – m.in. zakaz stosowania pojęć
opisowych na opakowaniach - „o niskiej zawartości substancji smolistych”, „lekkie”,
„ultralekkie”, „łagodne”)
Proporcjonalność (nie utożsamiać z pomocniczością, różne zasady!); artykuł 5 ust. 4 TUE:
Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to,
co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów.
Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie
stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.
– środek musi być odpowiedni i konieczny dla osiągnięcia celu i nie może nakładać
niepotrzebnych ciężarów na państwo członkowskie lub jednostki
(ww. kryteria te TS sformułował w sprawie 265/87 Schräder p. KE)
Wybór właściwej podstawy prawnej aktu prawnego
Art. 296 TFUE: Jeżeli Traktaty nie przewidują rodzaju przyjmowanego aktu,
instytucje dokonują wyboru, jakiego rodzaju akt ma w danym przypadku zostać
przyjęty, w poszanowaniu obowiązujących procedur oraz zasady
proporcjonalności.
(...) Rozpatrując projekt aktu prawodawczego, PE i Rada powstrzymują się od przyjmowania aktów
nieprzewidzianych przez procedurę prawodawczą obowiązującą w danej dziedzinie.
Wybór podstawy podlega kontroli TS. Jest to tzw. skarga na nieważność aktu prawa
UE. Niewłaściwa ze względu na cel i treść środka lub brak podstawy prawnej może
powodować nieważność aktu Akt może być oparty na kilku podstawach, o ile nie przewidują wykluczających się
procedur
Przykład -376/98 Niemcy p. PE i Radzie – tu dyrektywa dot. reklamy wyrobów
tytoniowych, która została przyjęta na podstawie kilku odrębnych podstaw.
Ogłaszanie aktów prawnych w Dz. U. UE (art. 297 TFUE): obowiązkowe i fakultatywne
1. Obowiązkowe:
o Akty ustawodawcze
o Akty o charakterze nieustawodawczym przyjęte w formie:
rozporządzeń, dyrektyw oraz decyzji, skierowane do wszystkich PCz,
decyzje, które nie wskazują adresata
Inne dyrektywy, jak również decyzje, które wskazują adresata, są notyfikowane adresatom i
stają się skuteczne wraz z tą notyfikacją.
2. Nieobowiązkowe - pozostałe akty
Wejście w życie aktów prawnych: z dniem w nich określonym a w jego braku,
dwudziestego dnia po ich publikacji.
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
17
Zasada pierwszeństwa
Zasada pierwszeństwa prawa UE (przed prawem krajowym) nie została przewidziana w
Traktatach, ale wywodzi się z orzecznictwa Trybunału. Po raz pierwszy została sformułowana
w wyroku w sprawie Costa p. Enel. Podstawą zasady pierwszeństwa jest zasada lojalnej
współpracy między państwami członkowskimi a Unią Europejską. Uzasadnia ją konieczność
jednolitego i efektywnego stosowania prawa UE, w związku z tym, iż państwa członkowskie
powierzyły Unii wykonywanie części swoich suwerennych uprawnień.
Zasada pierwszeństwa dotyczy wszystkich wiążących aktów prawa unijnego oraz wszystkich
norm prawa krajowego, także konstytucji – wyrok w sprawie Internationale
Handelsgesellschaft.
Kolejne orzeczenia TS wyznaczały zakres obowiązywania zasady. W szczególności w
sprawie Simmenthal Trybunał orzekł, że w razie konfliktu prawo krajowe ma być
niestosowane przez sądy krajowe (a tym samym potwierdził, że mamy do czynienia z zasadą
pierwszeństwa stosowania, a nie obowiązywania), niezależnie od tego, który akt był
późniejszy. W późniejszych orzeczeniach TSUE wyraził pogląd, że również organy
administracyjne państw członkowskich mają obowiązek odmowy zastosowania normy prawa
krajowego w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem UE.
ZASADA SKUTKU BEZPOŚREDNIEGO PRAWA UE
Zasada skutku bezpośredniego prawa UE jest podstawową zasadą o charakterze
systemowym. Podobnie jak zasada pierwszeństwa, nie pochodzi ona z Traktatu, ale została
sformułowana w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, będąc jednym z bardziej
spektakularnych przykładów wykładni celowościowej stosowanej przez TS, której wyrazem
jest zwłaszcza odwołanie explicite do „ducha Traktatu”. …. cd – por. podręcznik
- sprawa 26/62 Van Gend en Loos p. Nederlandse Administratie der Belastingen
Zasada skutku bezpośredniego nie została ujęta wprost w pierwotnym albo wtórnym prawie
UE, lecz jest wynikiem celowościowej wykładni traktatów dokonanej przez TSUE - po raz
pierwszy w orzeczeniu 26/62 van Gend. Należy podać ewentualnie krótkie, wynikające z
wyroku van Gend uzasadnienie dla ustanowienia tej zasady przez TSUE.
Jednostki mogą być podmiotem praw i obowiązków przepisów wynikających z aktów
pierwotnego i wtórnego prawa UE (ewentualnie inaczej: że mogą powoływać jako źródło
swych uprawnień bezpośrednio przepis prawa UE, a organy krajowe powinny przyjąć ten
przepis jako bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących jednostek) +
ewentualnie orzeczenie, z którego to wynika (np. 26/62 van Gend); wystarczy wskazać jedną
z obowiązujących definicji.
▪ Warunki bezpośredniej skuteczności przepisów UE:
- przepis powinien być jasny
- precyzyjny
- bezwarunkowy
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
18
▪ Wyróżniamy skutek bezpośredni wertykalny, tj. możliwość powoływania się na dane
przepisy wobec państwa oraz skutek bezpośredni horyzontalny, tj. możliwość powoływania
się na dane przepisy wobec innych jednostek.
▪ Skutek bezpośredni norm traktatowych:
- wertykalny - sprawa 26/62 Van Gend en Loos
- horyzontalny – sprawa 43/75 Defrenne p. Sabena
(a także C-253/00 Munoz, 41/74 van Duyn, 9/70 Grad, 91/92 Faccini Dori)
▪ Skutek bezpośredni rozporządzeń Sprawa 34/73 Fratelli Variola p. Amministrazione Italiana delle Finanze
▪ Skutek bezpośredni dyrektyw
Sprawa 41/74 Van Duyn p. Home Office
Sprawa 152/84 Marshall p. Southampton and South West Hampshire Area Health Authority
Sprawa C-91/92 Faccini Dori p. Recreb Srl
sprawa C-188/89 Foster p. British Gas
Problem bezpośredniego skutku dyrektyw ….
jest od dawna przedmiotem kontrowersji. Początkowo negowano możliwość powoływania się
jednostek na dyrektywy, ponieważ są one zawsze skierowane do państw członkowskich i
wymagają implementacji do prawa krajowego. Jeśli więc państwo w wyznaczonym czasie
dokona implementacji, w krajowym porządku prawnym stosowane są przepisy krajowe
wydane w celu transpozycji dyrektyw. Problem powstaje wówczas, gdy dyrektywa nie jest
implementowana lub jest implementowana nieprawidłowo. W swoich rozważaniach ETS
podniósł przede wszystkim argument, iż państwo członkowskie nie może wyciągać korzyści z
własnego bezprawnego zachowania (ex injuria non oritur ius). …. cd – por. podręcznik.
Zależnie od tego, w jakiej fazie i w jakich warunkach – co do zasady nie wywiera skutku
bezpośredniego (w znaczeniu wąskim), ale może wywrzeć skutek pośredni, może również
spowodować odmowę zastosowania prawa krajowego (tj. zgodnie z zasadą pierwszeństwa).
Należy wyraźnie podkreślić, że wiąże co do rezultatu (urzeczywistnienie wszystkich
merytorycznych przepisów dyr. w kontekście ogólnego zamierzonego celu, wyrażonego w
tym akcie w określonym terminie), swoboda co do formy i sposobów jego osiągania.
Wiążą tylko państwa członkowskie i co do rezultatu (i terminu), co do zasady nie są
bezpośrednio skuteczne ale mogą być bezpośrednio skuteczne, jeżeli państwo uchybi
obowiązkowi transpozycji w terminie albo nieprawidłowa implementacja 41/74 Van Duyn
- tylko w relacji jednostka przeciwko państwu (wertykalnej), tylko od upływu terminu
implementacji 148/78 Tulio Ratti, ważna tu informacja, że przeciwko „emanacji państwa”
C-188/89 Foster v. British Gas; nigdy w relacjach horyzontalnych C-91/92 Faccini
Dori, z uwzględnieniem doktryny Adeneler C-212/04 Adeneler.
Ww. skuteczność jest możliwa gdy przepis dyr. jest jasny, precyzyjny i bezwarunkowy (ww.
zamyka się wiele dodatkowych i szczegółowych problemów, które mogą być wymienione przez
studenta, jak np. Incydentalny horyzontalny skutek bezpośredni; efekt blokującym przez
upływem terminu implementacji (zob. Adeneler) w kontekście prounijnej wykładni oraz
odmowy zastosowania prawa krajowego)
Wymaga implementacji - krótki opis procesu implementacji m.in.: podkreślenie znaczenia
transpozycji – jako czynności stanowienia prawa krajowego, pewności prawa, jasność,
precyzja, akt powszechnie obowiązujący, nie praktyka stosowania prawa, obowiązek
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
19
notyfikacji/sygnalizacji, etc) brak impl. w terminie – uprawnienia dla jednostek, które mogą
być dochodzone przed sądem krajowym w ramach koncepcji skutku bezpośredniego + prawo
do odszkodowania + wszczęcie przez KE postępowania z art. 258 TFUE (po TL brak
notyfikacji od razu może być wszczęcie art. 258 TFUE z jednoczesnym wnioskiem o karę
pieniężną!)
Konstrukcja d. od początku EWG była przedmiotem wzmożonego orzecznictwa TSUE należy
wskazać przede wszystkim wyrok TSUE z 14.06.2007 r. w spr. C422/05 Komisja p. Belgii
oraz wyrok TSUE z 04.07.2006 r. w spr. C-212/04 Adeneler i inni p. ELOG, Zb.Orz. 2006
lub spr. Mangold (i inne relewantne orzeczenia TSUE).
Podsumowanie skutku bezp. Dyrektyw „via orzecznictwo”: skutek bezpośredni nie
wprowadzonej w terminie dyrektywy (spr. 148/78 Ratti): pionowy – tak (pojedyncze
postanowienia mogą tworzyć dla obywateli prawa wobec państwa, jeżeli są: jasne,
bezwarunkowe; ale nie mogą tworzyć obowiązków – spr. 80/86 Kolpinghuis Nijmegen) –
effet utile oraz sankcja z tytułu niewypełnienia zobowiązań wynikających z prawa UE
(odpowiedzialność odszkodowawcza państwa – spr. C-6 i 9/90 Francovich – gdy dyrektywa
nie może być stosowana bezpośrednio), poziomy – nie (spr. 152/84 Marshall I), ale
obowiązek interpretacji obowiązujących przepisów zgodnie z brzmieniem i celem dyrektywy
(spr. 79/83 Harz) - pośredni skutek dyrektyw dla osób trzecich; odpowiedzialność
odszkodowawcza państwa, gdy osoba prywatna nie może się powołać na dyrektywę wobec
innej osoby – spr. 91/92 Faccini Dori).
▪ Skutek bezpośredni decyzji - sprawa 9/70 Franz Grad p. Finanzamt Traunstein
3. ZASADA SKUTKU POŚREDNIEGO PRAWA UE (OBOWIĄZEK PROUNIJNEJ
WYKŁADNI PRAWA KRAJOWEGO)
▪ Skutek pośredni przepisów UE
Sprawa 14/83 Von Colson p. Land Nordhein Westfalen
sprawa C-106/89 Marleasing
sprawa C-282/10 Dominguez (kompleksowo i podsumowująco odnosi się do skutku
dyrektyw)
Sformułowanie zasady skutku pośredniego było początkowo sposobem na wzmocnienie
ochrony prawnej jednostek, osłabionej z powodu braku bezpośredniej skuteczności dyrektyw
lub ich nieprawidłowej implementacji. …. cd – por. podręcznik
ZASADA SKUTKU POŚREDNIEGO PRAWA unijnego // OBOWIĄZEK PRO-unijnej
WYKŁADNI PRAWA KRAJOWEGO
Uzasadniając obowiązek pro-unijnej wykładni prawa krajowego, TS odwołał się do
zasady solidarności (lojalności) z art. 4 ust. 3 TUE, zgodnie z która państwa
członkowskie zobowiązane są solidarnie wykonywać zobowiązania wynikające z prawa
unijnego oraz do konieczności zapewnienia skuteczności tego prawa w krajowym
porządku prawnym - sprawa 14/83 Von Colson p. Land Nordhein Westfalen
Sądy krajowe i inne organy (administracyjne!!!!) mają obowiązek interpretować prawo
krajowe zgodnie z prawem unijnym. Zasada obejmuje nie tylko prawo wydane w celu
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
20
implementacji/wykonania prawa UE, ale całe prawo krajowe. Zasada dotyczy także aktów
niewiążących. Ma na celu zapewnienie wykonania celu dyrektywy (albo innych aktów prawa
UE, także prawa pierwotnego i innych aktów prawa wtórnego). Wyprowadzona przez TS z
zasady lojalnej współpracy/solidarności (art. 4 ust. 3 TUE), ale ostatnio również z ogólnej
efektywności prawa unijnego (coś na wzór van Gend i Costa oraz Francovich– jak przy
zasadzie pierwszeństwa, skutku bezpośredniego i odpowiedzialności odszkodowawczej – zob.
wyrok Adeneler - TS określa tę zasadę jako INHERENT in the TREATY). Zapewnia
możliwość powołania się na prawo UE nawet wówczas gdy nie jest możliwe powołanie się na
skutek bezpośredni ze względu na to, że przepis nie jest jasny lub gdy w stosunkach między
jednostkami.
Granicą wykładni prounijnej jest zakaz wykładni contra legem. Skutek pośredni „tak dalece
jak to możliwe” oraz ogólne zasady prawa UE (zasada pewności prawa, zasada niedziałania
prawa wstecz itp.)
Orzeczenia: Von Colson (koniecznie), Adeneler, Marleasing, Grimaldi
„Triangularny skutek” dyrektyw (nie ma tego tematu w podręczniku – przedstawię podczas
zajęć)
ZASADA ODPOWIEDZIALNOŚCI ODSZKODOWAWCZEJ PAŃSTWA
CZŁONKOWSKIEGO WOBEC JEDNOSTEK Z TYTUŁU NARUSZENIA PRAWA
Unii Europejskiej
TSUE wyposażył jednostkę w niezwykle ważny instrument prawny: możliwość dochodzenia
odszkodowania od państwa6, które w wyniku naruszenia prawa UE wyrządziło tej jednostce
szkodę.
TSUE wyprowadził z zasady ogólnej skuteczności traktatu (effet utile) (spr. Francovich),
zasady solidarności/lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), odpowiedzialności odszkod. UE
(art. 340 TFUE – zob. spr. Brasserie du Pecheur). Ma na celu ochronę uprawnień jednostek
jako podmiotów prawa UE, ale także zapewnienie skuteczności systemu prawa UE. Chroni
przed bezprawnym działaniem lub zaniechaniem państwa. Ustanowiona po raz pierwszy w
orzeczeniu w spr. Francovich.
Ważne - roszczeń tych dochodzi się w sądach krajowych zgodnie z procedurą
krajową
O przyznaniu odszkodowania decyduje sąd krajowy na podstawie krajowych przepisów
dotyczących odszkodowań, chyba że standard krajowy spada poniżej minimalnego standardu
wyznaczonego przez TUSE – wówczas jednostka ma PRAWO do odszkodowania na
zasadach określonych w prawie UE (jest to więc zasada, która ma skutek bezpośredni!).
Odszkodowanie obejmuje szkodę w pełnej wysokości. Dochodzone jest na podstawie
krajowych przepisów proceduralnych (zasada autonomii proceduralnej) z ograniczeniami
wynikającymi z zasady równoważności i zasady skuteczności.
6 Istotne jest tu rozumienie „państwa” – ogólnie rzecz ujmując są to organy administracji publicznej i
samorządowej, sądy czy parlament, ale także jednostki prywatne o ile realizują zadania zlecone przez władze
publiczną.
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
21
Państwo odpowiada za istotne naruszenie jakiegokolwiek wiążącego przepisu prawa UE (np.
brak wdrożenia dyrektywy, nieprawidłowe wdrożenie dyrektywy) oraz za naruszenie przez
jakikolwiek organ państwa członkowskiego ( naruszenie wynikające z działalności organów
samorządowych, naruszenie przez organy sądowe, w tym za działalność prawotwórczą
organów,
Zob. orzeczenia w spr. połącz. C-6/90 i C-9/90 Francovich & Bonifaci p. Włochy
sprawy poł. C-46/93 i C-48/93 Brasserie du Pecheur S.A. i inni p. Niemcy
sprawa C-224/01 Köbler p. Austria
Sprawa C-173/03 Traghetti del Mediterraneo SpA przeciwko Republice Włoskiej
Koebler i Tragetti – por. omówienie tych spraw na stronach NSA! Por.:
http://www.nsa.gov.pl/index.php/pol/NSA/Prawo-Europejskie/Omówienie-wybranych-
wyroków-sądów-europejskich/Omówienie-wyroków - TSUE
a także Haim, Konle, Dillenkofer
Przesłanki powołania się: przepis prawa UE przyznaje jednostce prawa, możliwe jest
ustalenie treści tych uprawnień, istotne naruszenie przez państwo tego prawa (istotne
naruszenie ustalane inaczej przy organach ustawodawczych i administracyjnych „poważne i
rażące przekroczenie granic uznania” oraz sądowych „oczywiste naruszenie prawa”; oprócz
tego brane są pod uwagę czynniki takie jak jasność przepisu/umyślność
naruszenia/usprawiedliwiony, nieusprawiedliwiony charakter naruszenia, stanowisko
instytucji UE, a w przypadku sadow jeszcze naruszenie art. 267 ust. 3 TFUE) , powstanie
szkody dla podmiotu indywidualnego, związek przyczynowo-skutkowy między naruszeniem i
szkodą
▪ Przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej państwa wobec jednostki: - naruszenie przepisu prawa wspólnotowego nadającego uprawnienia jednostkom
- naruszenie jest wystarczająco poważne
- związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem a szkodą poniesioną przez jednostkę
W świetle dotychczasowego orzecznictwa TS odpowiedzialność dotyczy zarówno
działania władzy:
o ustawodawczej (Brasserie, Factortame oraz Francovich),
o wykonawczej
o sądowniczej (Koebler).
A sądy arbitrażowe? (Nordsee p. Reederei Mond, C-102/81).
TSUE stosuje interpretację funkcjonalną zasady odp., uznając, że mogą to być władze
regionalne w państwie federalnym (Konle), a także podmioty o odrębnej od państwa
podmiotowości publicznoprawnej, np. samorząd zawodowy (Haim). Szerokie rozumienie
państwa oznacza, że nieistotne jest, czy działa ono w sferze prywatnoprawnej czy
publicznoprawnej.
Odp. odszkodowawcza powstaje zarówno, gdy naruszenia dopuszcza się organ wydający
decyzje administracyjne, jak i działający jako pracodawca.
Prof. dr hab. Robert Grzeszczak WPiA Uniwersytet Warszawski
22
Problem „res iudicata” spr. Koebler ale także: wyrok TS z 22 maja 2008 r., 499/06, H.
Nerkowska p. ZUS, Oddział w Koszalinie - kwestionowanym przepisem był uchylony art. 5
ustawy z 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin.
Wznowienie postępowania cywilnego wskutek sprzeczności wykładni przyjętej przez
sąd krajowy z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości UE
ZASADY (zarys problematyki):
Autonomii proceduralnej państw członkowskich
Równoważności
Efektywności
Sprawa C-33-76 Rewe-Zentralfinan & Rewe-Zentral AG v. Landwirtschaftskammer
für das Saarland, Zb. Orz. 1976, s. 1989
Sprawa C-158/80 Rewe-Handelsgesellschaft Nord GmbH & Rewe-Markt Steffen v.
Hauptzollamt Kiel (“Butter-buying cruises”) , Zb. Orz. 1981, s. 1805
Sprawa C-312/93 Peterbroeck, Van Campenhout & Cie v. Belgia, Zb. Orz. 1995, s. I-
4599
Sprawa C-213/89 The Queen v. Secretary of State for Transport, ex parte:
Factortame Ltd and others II, Zb. Orz. 1990, s. I-2433
Sprawa C-432/05 Unibet (London) Ltd Unibet (International) Zb. Orz. 2007, s. I –
2271.
Polecane strony internetowe:
www.libr.sejm.gov.pl/oide
www.europa.eu
www.curia.europa.eu
www.eur-lex.europa.eu
http://eur-law.eu/PL/
Zajęcia odbywać się będą z prezentacją Power point