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(PMG)
Informe Final
Diciembre, 2007
Banco Mundial
Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica
América Latina y el Caribe
Este documento tiene una distribución reservada, no tiene aun carácter oficial y solo
puede ser usado por los receptores en el cumplimiento de sus funciones oficiales. Sus
contenidos no pueden de otro modo revelarse sin la autorización del Banco Mundial.
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Lista de Siglas
ANEF Asociación Nacional de Empleados Fiscales
BGI Balance de Gestión Integral
CAIGG Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno
CGR Contraloría General de la República
DCCP Dirección de Compras y Contrataciones Públicas
DCG División de Control de Gestión
DE Definiciones Estratégicas
DIPRES Dirección de Presupuestos (Ministerio de Hacienda)
DNSC Dirección Nacional del Servicio Civil
ECG Evaluación Comprehensiva del Gasto
EI Evaluación de Impacto
EFQM European Foundation for Quality Management
EPG Evaluación de Programas Gubernamentales
FONASA Fondo Nacional de Salud
ID Indicadores de Desempeño
MML Matriz de Marco Lógico
NPM New Public Management
OIRS Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias
PE Programa de Evaluación
PMG Programa de Mejoramiento de la Gestión
PRYME Programa de Reforma y Modernización del Estado
RT Requerimientos Técnicos de los sistemas incluidos en el PMG
SAFC Sistema de Administración Financiero- Contable
SCCSP Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público
SCG Sistema de Control de Gestión
SCGPR Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados
SEGEGOB Secretaría General de Gobierno
SEGPRES Ministerio Secretaría General de la Presidencia
SENCE Servicio Nacional de Capacitación y Empleo
SERNAM Servicio Nacional de la Mujer
SIFGE Gestión Financiera del Estado
SUBDERE Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo (Ministerio del Interior)
TIC Tecnologías de Información y Comunicación
UAI Unidad de Auditoría Interna del Servicio
USESAT Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo, de la Superintendencia de Seguridad
Social del Ministerio del Trabajo y Previsión Social
ii
Reconocimientos
El equipo del Banco Mundial que participó en esta Consultoría hace un especial reconocimiento a la
muy profesional colaboración recibida del personal de la División de Control de Gestión y, más
generalmente, de la Dirección de Presupuestos de Chile, DIPRES. Gracias al apoyo de esta Dirección, el
equipo del Banco Mundial se benefició también de la generosa colaboración de funcionarios de los
varios niveles de gobierno y de distintos ministerios y agencias ejecutoras. La DIPRES aportó
irrestrictamente toda la información documental que tuvo disponible y contribuyó con informaciones y
orientaciones sobre el Programa de Mejoramiento de Gestión y, de manera más general, sobre los
programas conexos y sobre el sector público chileno.
Especial reconocimiento es debido a Alberto Arenas, Director de Presupuestos de Chile, DIPRES, Heidi
Berner, Jefa de la División Control de Gestión de la DIPRES, Luna Israel, Directora del PMG, y
Edmundo Beteta, María Teresa Hamuy y Roy Rogers miembros de la mencionada División de Control
de Gestión (DCG) de la DIPRES.
Miembros del Equipo de esta Evaluación
El equipo del Banco Mundial estuvo dirigido por Fernando Rojas, Especialista Líder del Sector Público,
e integrado por David Varela, Especialista Senior de Gestión Pública; Jeffrey Rinne, Especialista de
Gestión Pública y Rodrigo García Verdú, Economista, del Banco Mundial; Gerardo Uña, Fanny Weiner,
Paulina Soto, Pierre Kopp, Julio Villarreal, María Elena Ruiz Abril, Azul del Villar, Luis Domingo
López Díaz, Melissa Zumaeta Arauzo, Carlos Prieto y Maria Jimena Córdoba de la Rosa, Consultores.
Este equipo contó con la asistencia de Patricia Méndez.
La integración del Informe Final de la evaluación estuvo a cargo de Fernando Rojas, Gerardo Uña,
Fanny Weiner y Paulina Soto.
iii
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................................. viii
I. El DISEÑO: ORÍGENES, CONCEPTO Y MARCO DE POLÍTICAS DE LOS PROGRAMAS DE
MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN – PMG ..................................................................................................... 1
1. ORÍGENES DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 1
2. OBJETIVO DEL PROGRAMA DEL MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 4
2.1 Objetivo y Propósito del programa ............................................................................................................................ 4
2.2 Los principios ordenadores del PMG ......................................................................................................................... 6
2.3 Descripción del PMG según la Matriz de Marco Lógico (MML) del Programa ....................................................... 6
2.4 Propuestas y escenarios posibles de mejoramiento de la gestión pública en Chile en el mediano y largo plazo ..... 13
3. POLÍTICA GLOBAL A LA QUE PERTENECEN LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 20
3.1 El PMG dentro de la política global de modernización de la administración pública .............................................. 20
3.2 El PMG en el marco de las Definiciones Estratégicas de la DIPRES ...................................................................... 24
3.3 La conexión del PMG con el proceso presupuestario .............................................................................................. 26
3.4 Programas relacionados ........................................................................................................................................... 28
4. EL INCENTIVO MONETARIO DEL PMG 32
4.1 Diseño del Incentivo ................................................................................................................................................ 32
4.2 Extensiones del incentivo de la Asignación de Modernización ............................................................................... 33
4.3 Otros incentivos por desempeño .............................................................................................................................. 35
5. LOS PROGRAMAS MARCO BÁSICO Y MARCO AVANZADO 36
5.1 Programa Marco Básico – Descripción sumaria del diseño ..................................................................................... 36
5.2 Programa Marco Avanzado - Descripción sumaria del diseño ................................................................................ 37
6. DESCRIPCIÓN DE LAS ÁREAS Y SUS SISTEMAS 41
6.1 Área de Recursos Humanos ..................................................................................................................................... 43
6.2 Área de Calidad de Atención de Usuarios................................................................................................................ 45
6.3 Área de Planificación y Control de Gestión ............................................................................................................. 48
6.4 Área de Administración Financiera .......................................................................................................................... 50
6.5 Área de Enfoque de Género ..................................................................................................................................... 52
7. BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 54
8.1 Cambios de Áreas y Sistemas .................................................................................................................................. 56
8.2 Cambios en los requerimientos técnicos .................................................................................................................. 60
8.3 Cambios en la cobertura del PMG ........................................................................................................................... 61
II. IMPLEMENTACIÓN Y GESTIÓN DEL PMG ................................................................................................. 62
1. LOS ACTORES Y SUS FUNCIONES 62
1.1 Servicios Públicos y Ministerios .............................................................................................................................. 62
1.2 Secretaría Técnica (DIPRES) ................................................................................................................................... 62
1.3 Comité Triministerial ............................................................................................................................................... 65
1.4 Red de Expertos ....................................................................................................................................................... 65
1.5 Instituto Nacional de Normalización ........................................................................................................................ 66
iv
1.6 Consultores Externos ............................................................................................................................................... 66
1.7 Empresas Certificadoras........................................................................................................................................... 66
2. EL PROCESO PRODUCTIVO DEL PMG 66
2.1 Proceso de Formulación de los PMG ....................................................................................................................... 67
2.2 Proceso de Implementación y Seguimiento ............................................................................................................. 71
2.3 Proceso de Evaluación del Cumplimiento................................................................................................................ 72
2.4 Proceso de Validación .............................................................................................................................................. 74
3. EL PROCESO PRODUCTIVO PARA LA CERTIFICACIÓN ISO 9001:2000 DEL PROGRAMA MARCO AVANZADO 74
3.1 Pre-Certificación ...................................................................................................................................................... 75
3.2 Certificación ............................................................................................................................................................. 76
3.3 Auditorías de Mantenimiento (seguimientos) .......................................................................................................... 77
3.4 Auditorías de Re-Certificación................................................................................................................................. 77
III. EVALUACIÓN DEL DISEÑO ......................................................................................................................... 78
1. DISEÑO DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 78
1.1 Objetivos y justificación del PMG ........................................................................................................................... 78
1.2 Evaluación del diseño de la Matriz de Marco Lógico .............................................................................................. 82
2. ÁREAS, SISTEMAS Y SUS REFORMULACIONES 92
2.1 Análisis del diseño del Área de Recursos Humanos ................................................................................................ 92
2.2 Análisis del diseño del Área de Calidad de Atención a Usuarios .......................................................................... 100
2.3 Análisis del diseño del Área de Planificación y Control de Gestión; Gestión Territorial ...................................... 100
2.4 Análisis del diseño del Área de Administración Financiera .................................................................................. 105
2.5 Análisis del diseño del Área de Enfoque de Género .............................................................................................. 108
3. ANÁLISIS DEL DISEÑO DEL PMG 111
3.1 Fortalezas en el diseño ........................................................................................................................................... 111
3.2 Debilidades en el diseño......................................................................................................................................... 115
4. ANÁLISIS DE LA GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 125
4.1 Fortalezas en la gestión .......................................................................................................................................... 125
4.2 Debilidades en la gestión ....................................................................................................................................... 126
IV. LOS RESULTADOS DEL PMG ..................................................................................................................... 130
1. INTRODUCCIÓN 130
2. CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS DEL PMG 130
3. RESULTADOS ESPERADOS. FORMULACIÓN DE COMPROMISOS 132
4. LOS RESULTADOS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS USUARIOS: ENCUESTA DE PERCEPCIÓN Y GRUPOS FOCALES 134
5. COSTOS DEL PMG 144
6 ANÁLISIS DE LA RELACIÓN BENEFICIO - COSTO DEL INCENTIVO INSTITUCIONAL DEL PMG 146
V. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DEL PMG Y CONCLUSIONES ......................................................... 153
1. INTRODUCCIÓN 153
1.1. Principales hipótesis sobre los factores y condicionantes que influyen sobre los resultados del PMG. .............. 154
2. LOS RESULTADOS DEL PMG DESDE UNA PERSPECTIVA ESTADÍSTICA 155
v
2.1 – Estimación del Índice de Calidad de Gestión. ..................................................................................................... 155
2.2 – Resultados del PMG e Indicadores de Desempeño: resultados de sus interrelaciones........................................ 161
3. CARACTERÍSTICAS DE LOS SERVICIOS COMO CONDICIONANTES DE LOS RESULTADOS DEL PMG. 164
3.1 – Relación entre Tipo de Servicio y Resultados del PMG ..................................................................................... 164
3.2 – Relación entre Tamaño del Servicio y Resultados del PMG............................................................................... 168
4 - ANÁLISIS DEL COMPROMISO INSTITUCIONAL Y GRADO DE APROPIACIÓN INSTITUCIONAL. 171
4.1 Compromiso Institucional con el PMG .................................................................................................................. 171
4.2 Grado de Apropiación Institucional del PMG ........................................................................................................ 171
5. TENDENCIA CRECIENTE AL CUMPLIMIENTO FORMAL DEL PMG 173
6. ANÁLISIS DE LOS “PRINCIPIOS RECTORES” PMG 179
7. ESTADO DE DESARROLLO DE LAS ÁREAS. 181
7.1. Área de Calidad de Atención a Usuarios............................................................................................................... 181
7.2 Área de Planificación/ Control de Gestión Territorial Integrada ........................................................................... 187
7.3 Área de Administración Financiera ........................................................................................................................ 193
7.4. Área de Enfoque de Género .................................................................................................................................. 198
8. ASPECTOS RELATIVOS AL PAGO DEL INCENTIVO 204
VI. Recomendaciones ............................................................................................................................................. 208
1. RECOMENDACIONES GENERALES 208
2. RECOMENDACIONES ESPECIFICAS ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
2.1. Recomendaciones para: ........................................................................................... Error! Bookmark not defined.
2.2. Las Áreas/Sistemas ................................................................................................. Error! Bookmark not defined.
2.3. PMG / sistemas de gestión y tipos de servicios ...................................................... Error! Bookmark not defined.
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................................................... 219
ANEXOS ................................................................................................................................................................ 221
GRUPO ANEXOS A: 221
A.1. – Instrumentos de Recolección de Información ................................................................................................... 221
A.2. – Matriz de Marco Lógico e Indicadores ............................................................................................................. 221
A.3. – Objetivos Marco Básico y Avanzado ................................................................................................................ 221
A.4. – Servicios Adscritos ............................................................................................................................................ 221
GRUPO ANEXOS B: 221
B.1. – Análisis de las Áreas y los Sistemas .................................................................................................................. 221
GRUPO ANEXOS C: 221
C.1. – Análisis de Encuesta de Percepción .................................................................................................................. 221
C.2. – Análisis Econométrico y Estadística Descriptiva .............................................................................................. 221
C.3. – Resultados de los Grupos Focales ..................................................................................................................... 221
C.4. – Análisis de Costos ............................................................................................................................................. 221
vi
LISTA DE TABLAS
Tabla I.1 MML - Estructura Matriz de Marco Lógico................................................................................................................. 8 Tabla I.2 Estructura general de la MML – DIPRES .................................................................................................................... 9 Tabla I.3 Las grandes reformas de la administración pública................................................................................................... 21 Tabla I.4 Productos Estratégicos y sus objetivos respectivos ................................................................................................... 25 Tabla I.5 Progresión de la Asignación de Modernización Creada por la Ley Nº 19.553 .......................................................... 33 Tabla I.6 Reajustes de Renumeraciones Sector Público, 1991-2006 ........................................................................................ 33 Tabla I.7 Servicio de Impuestos Internos (Ley 19.646)............................................................................................................. 34 Tabla I.8 Fondo Nacional de Salud (Ley N° 19.490) ................................................................................................................ 34 Tabla I.9 Servicio Nacional de Aduanas (Ley N° 19.479) ........................................................................................................ 34 Tabla I.10 Consejo Defensa del Estado (Ley N° 19.646) .......................................................................................................... 34 Tabla I.11 Contraloría General de la República (Ley N° 19.663) ............................................................................................. 34 Tabla I.12 Tipos de mecanismos de incentivos ......................................................................................................................... 35 Tabla I.13 Instituciones y dotación de personal según cantidad de mecanismos de incentivos ................................................ 36 Tabla I.14 Los sistemas del PMG y la norma ISO 9001:2000 .................................................................................................. 38 Tabla I.15 PMG Marco Avanzado: Casos examinados de Servicios ........................................................................................ 40 y sus Sistemas Certificados) ...................................................................................................................................................... 40 Tabla I.16 Áreas y Sistemas del PMG, Organismo validador y etapas de los marcos, 2006..................................................... 42 Tabla I.17 Actores responsables de los Sistemas del Área de Recursos Humanos .................................................................. 44 Tabla I.18 Beneficiarios efectivos y potenciales de los programas 2001 y 2006 ...................................................................... 55 Tabla I.19 Reformulación del PMG: Áreas y Sistemas 2001- 2007 ......................................................................................... 59 Tabla II.1 Instituciones que forman las Redes de Expertos ....................................................................................................... 65 Tabla II.2 Formulación del PMG 2006 Dirección General de Aeronáutica Civil ..................................................................... 71 Tabla III.1 – Correspondencia (o falta de ella) entre contenidos teóricos y empíricos de la MML del PMG. .......................... 90 Tabla III.2 Contenido Transversal de las Etapas de los Sistemas del Área de Recursos Humanos ........................................... 93 Tabla III.3 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema de Capacitación ................................... 95 Tabla III.4 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema de Evaluación de Desempeño .............. 97 Tabla III.5 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento
de Ambientes de Trabajo ........................................................................................................................................................... 99 Tabla III.6 Las prácticas de la certificación en el PMG y las exigencias de la norma ............................................................ 121 Tabla IV. I - Resumen General de Cumplimiento PMG por Instituciones - 2001-2006 ......................................................... 130 Tabla IV.2 - Resumen General de Cumplimiento PMG por Dotación Efectiva- 2001-2006 .................................................. 131 Tabla IV.3 – Porcentaje de Cumplimiento del Programa Marco Básico por Sistema – Año 2006 ......................................... 133 Tabla IV.4 – Promedio de Avances de Etapas de Cada Sistema – Periodo 2001 – 2006. ....................................................... 134 Tabla IV.5 – Universo de la Encuesta de Percepción y Tasa de Respuesta ............................................................................. 135 Tabla IV.6- Costo del PMG. Año 2006 (en miles de $ Chilenos) ........................................................................................... 144 Tabla IV.7- Gasto en Administración / Gasto de Producción. Año2006 ................................................................................. 145 Tabla IV.8 – Costos por sistema – Año 2006 .......................................................................................................................... 146 Tabla IV.9 - Costos del PMG por año ..................................................................................................................................... 148 Tabla IV.10. Gasto público anual de Chile .............................................................................................................................. 149 Tabla IV.11- Relación Costo PMG y Gasto Público .............................................................................................................. 150 Tabla IV.12 - Tasa crecimiento PIB tendencial de Chile ........................................................................................................ 151
LISTA DE GRÁFICOS Gráfico I.1 El PMG combina tres ámbitos de políticas gubernamentales ................................................................................... 5 Gráfico I.2 Los cuatro escalones de avance de la gestión del sector público chileno ................................................................ 14 Gráfico I.3 Modelo de Excelencia EFQM ................................................................................................................................. 19 Gráfico I.4 Marco Global del PMG - Antecedentes y conformación ........................................................................................ 24 Gráfico II.1 Organigrama de la DIPRES/DCG ....................................................................................................................... 63 Gráfico II.2 Etapas y metas en el Proceso Productivo del PMG ............................................................................................... 67 Gráfico II.3 Proceso de Formulación- Procesos y actores ......................................................................................................... 68 Gráfico II.4 Proceso de Formulación - Programa Marco de PMG ............................................................................................ 69 Gráfico II.5 Actores e interacciones en el proceso de Implementación y Seguimiento del PMG ............................................. 72 Gráfico II.6 Proceso de Evaluación del PMG ........................................................................................................................... 73 Gráfico III.1 EL PMG como parte de los Instrumentos de Control de Gestión ....................................................................... 113 Gráfico III. 2 Elementos para la tercera fase del PMG: hacia satisfacción de la demanda ...................................................... 124 Gráfico IV.1-. PIB tendencial de Chile. .................................................................................................................................. 151 Grafico Nº V.1. – Índice de Calidad de Gestión Total (ICGT) e Índice de Calidad de Gestión Total excluyendo sistemas de
enfoque de género y gestión territorial integrada (ICGTngg) ................................................................................................. 159
vii
Grafico Nº V.2. – Índice de Calidad de Gestión del área Recursos Humanos (ICG1) ............................................................ 159 Grafico Nº V.3. – Índice de Calidad de Gestión del área Planificación, Control y Gestión Territorial Integrada (ICG3........ 160 Grafico Nº V.4. – Índice de Calidad de Gestión del área Administración Financiera (ICG4) ................................................ 161 Gráfico Nº V.5. Promedio de avance en etapas 2001-2006 ..................................................................................................... 165 Gráfico Nº V.6. – Cumplimento sistema de planificación según tipo de Servicio – Año 2006.............................................. 166 Gráfico Nº V.7. – Cumplimento área administración financiera según tipo de Servicio – Año 2006. ................................... 166 Grafico Nº V.7. – Relación entre Nivel de Cumplimiento del PMG y Tamaño del Servicio – Año 2006. ............................ 168 Grafico Nº V.8. – Relación entre Nivel de Cumplimiento Sistemas de Planificación y Tamaño del Servicio – Año 2006. .. 169 Grafico Nº V.9. – Relación entre Nivel de Cumplimiento Área Calidad de Atención a Usuarios y Tamaño del Servicio – Año
2006. ........................................................................................................................................................................................ 169 Grafico Nº V.10. – Relación entre Nivel de Cumplimiento Área Recursos Humanos y Tamaño del Servicio – Año 2006. . 170 Grafico V. 11 – Nivel de Cumplimiento del Sistema de Administración Financiero- Contable (Año 2006) .......................... 195 Grafico V.12 – Nivel de Cumplimiento del Sistema de Compras y Contrataciones (Año 2006) ............. Error! Bookmark not
defined. Grafico V.13. – Servicios Centralizados / Desconcentrados y Nivel de cumplimiento del Área Administración Financiera
(2006) ...................................................................................................................................................................................... 196
LISTA DE RECUADROS Recuadro I.1 Categorías de reformas de gestión orientadas por desempeño o por resultados ..................................................... 4 Recuadro I.2 La reforma de la administración pública en el contexto mundial ........................................................................ 23 Recuadro II.1 El Programa Marco ............................................................................................................................................. 67
viii
INTRODUCCIÓN
Esta evaluación se ocupa del Programa de Mejoramiento de la Gestion (PMG) del Gobierno de Chile.
Ha sido comisionada por la Dirección de Presupuestos de Chile, DIPRES, en desarrollo del Programa de
Evaluación que lleva a cabo regularmente la División de Control de Gestión de esa Dirección en el
marco del Protocolo de Acuerdo establecido con la Comision Mixta de Presupuestos del Congreso de la
Nación.
El PMG es un instrumento de apoyo a la modernización de la gestión de los Servicios Públicos. Hace
parte del paquete de instrumentos y programas de control de gestión ligado al presupuesto por resultados
que se aplica en Chile. Sus objetivos son: mejorar la gestión global de los servicios, reforzar la política
de remuneración basada en mediciones de productividad y desempeño y proveer información para el
enriquecimiento de las decisiones presupuestarias dirigidas al logro de resultados.
Este Informe puede agruparse en dos grandes bloques. El primer bloque describe el diseño del
Programa, incluida su gestión, y analiza su diseño con base en la teoría más generalmente aceptada y en
la experiencia internacional acumulada en materia de modernización de la administración pública, el
presupuesto por resultados, los incentivos para la productividad y la gestión de programas públicos
(capítulos I-III). Este primer bloque fue objeto de un informe de progreso cuya última versión se entregó
a la DIPRES en noviembre del 2007. El segundo bloque presenta los resultados del PMG, su análisis y
las recomendaciones para el fortalecimiento del Programa (capítulos IV-VI).
La presentación separada del análisis del diseño y del análisis de los resultados tuvo que ser realizada
con cautela. Evidentemente, el análisis del diseño genera hipótesis que orientan el análisis de resultados.
Al mismo tiempo, no es menos cierto que la prueba de fondo de la calidad del diseño y de la gestión de
un programa estará siempre dada por sus resultados. Por ello, las observaciones de resultados y las
recomendaciones presentadas en este informe nutrieron a su vez los capítulos relativos al diseño y la
gestión del programa. Al final de cuentas, la producción del informe siguió un proceso iterativo, que
llevaba del diseño a las hipótesis explicativas y al análisis de los resultados y, viceversa, de estos
últimos a la revisión del análisis del diseño del PMG.
Otro tanto sucedió con las referencias internacionales. Sólo una vez que se completó la primera etapa del
estudio, consistente en la revisión en detalle del diseño y la gestión del programa, fue posible identificar
experiencias internacionales similares, consistentes en programas o estrategias afines de mejora de la
gestión, y fue también posible profundizar en la comparación de aspectos específicos del diseño, la
gestión y los resultados del programa bajo análisis con las mejores practicas en la materia.
Más detalladamente, este informe final consta de seis capítulos. El primero de ellos describe el diseño
del PMG e incluye sus orígenes, su concepto, sus componentes y beneficiarios y sus relaciones con otros
instrumentos y programas que contribuyen también a la instauración de una gestión por resultados. El
segundo capítulo se ocupa del diseño de la gestión del PMG. El tercero contiene el análisis del diseño y
su gestión y presenta hipótesis que habrán de ser verificadas mediante el análisis de resultados que
presentarán los capítulos subsiguientes. El capítulo cuarto presenta asépticamente los resultados
observados mientras el quinto aplica hipótesis explicativas para dar cuenta del alcance de los resultados
observados. Por último, el capítulo sexto ofrece, sintéticamente, las recomendaciones para el
mejoramiento del PMG.
Este Informe Final es sometido a consideración de la División de Control de Gestión de la DIPRES en el
2007, y será discutido con la DIPRES en la primera parte del 2008 con miras a su publicación y otras
formas de diseminación.
I. El Diseño
1
I. El DISEÑO: ORÍGENES, CONCEPTO Y MARCO DE POLÍTICAS
DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN –
PMG
El Programa de Mejoramiento de la Gestion (PMG) es el instrumento del cual se ocupa la presente
Evaluación de Impacto. Este informe seguirá la terminología normalmente empleada por la DIPRES
para referirse a los programas y los instrumentos que forman parte del Sistema de Control de Gestión
(SCG) y Presupuesto por Resultados de Chile (SCGPR). El informe se referirá, indistintamente, a los
programas de mejoramiento de la gestión y a el programa de mejoramiento de la gestón.
1. Orígenes de los Programas de Mejoramiento de la Gestión
El proceso de modernización de la gestión pública en Chile es una política gubernamental impulsada
desde mediados de los años noventa para avanzar hacia la gestión por desempeño, propiciando una
mayor responsabilidad y suscripción de compromisos de gestión evaluables. Chile, a diferencia de otros
países de la región, no enfrentaba en aquel momento una crisis fiscal, ni mayores problemas de
corrupción, ineficiencias o cuestionamientos respecto al tamaño del estado; sin embargo, existía una
creciente demanda de la sociedad sobre las instituciones públicas y, en consecuencia, la necesidad del
Estado de responder con un uso más eficaz y más eficiente de los recursos públicos disponibles1.
Según Guzmán (2001, en Molina, 2003:14), las condiciones existentes en la administración pública
chilena que dieron pie al surgimiento de los PMG fueron:
(a) Caída de las remuneraciones reales del Sector Público. Se estima que entre 1979 y 1990 el
deterioro real de los salarios de la administración central del estado fue de un 47%.
(b) Escasas oportunidades de capacitación y desarrollo de los funcionarios.
(c) Carencia de incentivos para el logro de mejores desempeños.
(d) Deteriorada capacidad operativa de las instituciones del área social, especialmente en el
sector salud.
En 1990, el primer gobierno de la Concertación en Chile, presidido por el presidente Patricio Aylwin,
adoptó una serie de medidas orientadas a mejorar la capacidad del estado para llevar adelante programas
y políticas eficaces. Entre las primeras medidas adoptadas por el Presidente Aylwin estuvo la creación
del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES), con la misión de facilitar y coordinar el
desarrollo y cumplimiento de la agenda programática y legislativa del gobierno y cuya labor será
fundamental para el impulso de la modernización del estado, proceso donde se insertarán los PMG.
Además, desde su creación dicha Secretaría incorporó el sistema de metas ministeriales, instrumento
crucial orientado a propiciar una cultura de planificación, resultados, compromisos y evaluación de la
gestión en el sector público.
En forma complementaria, el Ministerio de Hacienda inició en varios servicios públicos la aplicación de
la planificación estratégica y el uso de indicadores de desempeño. Esta iniciativa consistió inicialmente
de planes piloto de Modernización de la Gestión en algunos servicios públicos.
1Evaluating Public Sector Reforms - An International and Comparative Perspective. Hellmut Wollmann (organizer). New Public
Management Reform: Now in Latin America Agenda, and Yet...Luiz Carlos Bresser Pereira. Pag. 155. Revista Internacional de Estudos
Politicos ‘RIEP’
I. El Diseño
2
El segundo gobierno de la Concertación, bajo el mandato del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle,
asumió en 1994 con la clara orientación de renovar el pilar fundamental de la actividad estatal: la
gestión pública2. El instrumento que se creó para adelantar este objetivo es el Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública, con la misión de impulsar y coordinar los esfuerzos
modernizadores de los ministerios y servicios del Estado y diseñar y proponer políticas generales sobre
la materia. Dicho Comité estaba integrado por los Ministerios de Hacienda, Trabajo y Previsión Social y
Economía, Secretaría General de Gobierno y Secretaría General de la Presidencia. Esta última ejerce
como coordinadora del mismo. A partir de las lecciones de las experiencias piloto de modernización de
la gestión que había llevado a cabo el Ministerio de Hacienda en la administración previa, el Comité
Interministerial de Modernización sentó las bases de un Sistema Integral de Gestión Pública que
incorpora en la administración pública los instrumentos de planificación, ejecución, seguimiento,
evaluación y cumplimiento de metas y objetivos institucionales, además de la periódica rendición de
cuentas. Se adoptó un calendario para la realización de estas actividades y se definieron las instancias
responsables de su funcionamiento y control y su vinculación con la discusión presupuestaria y los
incentivos individuales y e institucionales. Las líneas de acción quedaron establecidas en el Plan
Estratégico de Modernización para el periodo 1997-2000.
En este contexto de impulso de la modernización y mejora de la gestión pública, la Asociación Nacional
de Empleados Fiscales (ANEF)3, la mayor asociación gremial de funcionarios públicos de Chile, y la
Subdirección de Racionalización y Gestión Pública, de la Dirección de Presupuestos, del Ministerio de
Hacienda, estaban llevando a cabo una negociación sobre incremento de las remuneraciones del sector
público. Desde el Ministerio de Hacienda la posición era que el incremento debería incorporar un
componente variable asociado a la productividad y desempeño tanto individual como colectivo. El 5 de
octubre de 1997 la ANEF y el Gobierno alcanzaron un acuerdo para la modernización de la gestión
pública vinculado con la protección y el mejoramiento de las condiciones laborales de los funcionarios.
El acuerdo introdujo mecanismos de bonificación por desempeño institucional y se materializó en la Ley
19.553, firmada en febrero de 1998, que instituyó formalmente los PMG. La asignación institucional se
otorgó por primera vez en marzo de 1999. La Ley 19.553 estableció que el cumplimiento de los
objetivos de gestión comprometidos en el PMG dará derecho a un incremento del 5% si la institución
alcanza un grado de cumplimiento igual o superior al 90% de los objetivos anuales; y del 2.5% si el
cumplimiento de los objetivos es igual o superior al 75% e inferior a 90%.
2 Entre los logros de este periodo, se destacan los siguientes:
(i) Relevó los temas de modernización en la agenda pública, e instaló una serie de proyectos que respondieron a demandas de la ciudadanía,
sector privado y actores políticos, creando condiciones para una "segunda generación de reformas", (ii) en lo que respecta a la instalación
de procesos y sistemas de gestión, se alcanzó (a) el sistema de gestión estratégica por resultados, crecientemente integrado a la discusión
presupuestaria, que ha traído consigo la posibilidad de sistematizar el proceso de planificación de gobierno, el establecimiento de metas
concretas y mensurables, y el orden de prioridad de las mismas; (b) el sistema de compras y contrataciones -en ejecución- que tiene
asociado como principal beneficio brindar transparencia a la gestión pública y eficiencia al gasto (mejor calidad y menor precio) por vía de
una mayor competitividad del mercado; (c) el sistema de calidad y atención al usuario -que incluye iniciativas como el Premio Nacional de
Calidad, entre otras, (iii) se consiguió plasmar -en indicadores- el grado de eficiencia y eficacia alcanzado en la gestión de los servicios
públicos, puesto de manifiesto por ejemplo en la disminución de tiempos de respuesta de algunos organismos (una lista detallada de
indicadores por organismo está disponible en la página Web del Comité Interministerial: http://www.modernización.gov.cl. y, finalmente,
(iv) en el nivel macro, se logró obtener indicadores globales de la productividad y/o legitimidad del sector público. Balance de gestión
correspondiente a los años 1994-2000, elaborado por el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública. 3 Creada en 1943 por Clotario Blest Riffo en Santiago de Chile. Cuenta con 144 asociaciones afiliadas en los siguientes ministerios y
servicios: Agricultura, Bienes Nacionales, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Defensa Nacional, Economía, Educación, Hacienda,
Interior, Justicia, Minería, Obras Públicas, Planificación, Relaciones Exteriores, Salud, Secretaría General de Gobierno, Secretaría General
de la Presidencia, Servicio Nacional de la Mujer, Trabajo y Previsión Social, Transporte y Telecomunicaciones, Vivienda y Urbanismo,
Contraloría General de la República, Consejo de Defensa del Estado, Presidencia de la República. Fuente: http://www.anef.cl
I. El Diseño
3
El Presidente Ricardo Lagos, cuyo mandato se inició el año 2000, declaró asimismo su voluntad de
modernizar el sector público. Su Programa en esta área expresaba el principio de que “la democracia no
sólo descansa en sus instituciones, sino también en el funcionamiento adecuado del Estado, de manera
que éste se oriente hacia el principal fin de su accionar: las personas”.4 Sus principales acciones se
orientaron a la creación de un sistema de dirección de ministerios y servicios fundado en el desempeño,
a la profundización del proceso de modernización de la gestión pública cuyas bases fueron puestas por el
gobierno precedente y a la instauración de mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas. A
partir de estas orientaciones de políticas, en marzo del 2000 se puso en marcha el "Proyecto de Reforma
y Modernización del Estado".
Los orígenes del PMG en el contexto internacional. El objetivo final del PMG es el mejoramiento de
la calidad y la cobertura de los servicios mediante la identificación y medición de metas de
mejoramiento de la capacidad de gestión, previamente comprometidas por los servicios. El alcance de
estas metas dispara un amplio incentivo salarial. Por razón de sus orígenes, el PMG, al igual que otros
instrumentos de modernización de la gestión controlados por la DIPRES, se enmarca dentro de un
movimiento internacional dirigido a utilizar nuevas técnicas para el mejoramiento del desempeño y de
los resultados en el sector público. En cuanto sistema para revisar y mejorar los procesos de gestión de
las agencias del gobierno, mediante el establecimiento de sistemas básicos comunes, y a consolidar éstos
mediante la certificación de algunos de los procesos de gestión, el PMG tiene su raíces teóricas y sus
precedentes inmediatos en las corrientes que orientan la gestión pública al desempeño o resultado.
La gestión orientada por el desempeño: una revolución en el sector público. Como resultado de una
crisis de desempeño (los ciudadanos demandan mejores servicios) y de una crisis de legitimidad (los
ciudadanos pierden fe en sus gobiernos), la reforma de la gestión pública en los países avanzados de la
OECD ha dado un giro en las últimas dos o tres décadas. La impronta de este giro ha sido la adopción de
nuevos métodos dirigidos a complementar, y en algunas ocasiones a remplazar, la burocracia weberiana.
Estos métodos se denominan generalmente gestión orientada por desempeño o gestión basada en
resultados.
En realidad, existe un menú de métodos y objetivos. Algunos observadores distinguen dos corrientes
dentro de este menú. Las técnicas de la llamada New-Public-Management buscan imitar o similar
mecanismos de Mercado (y, por este camino, elevar la competencia de los servicios públicos); las
técnicas de la vertiente managerialist persiguen proveer mejores herramientas burocráticas, por ejemplo,
mejor planeación. En la práctica, los países han adoptado distintos paquetes de reformas los cuales
combinan generalmente estas dos Corrientes. Inevitablemente, cada uno de estos paquetes de reforma ha
cambiado con el transcurso del tiempo. De allí que existan tantas clasificaciones de tipos de reforma
cuantos autores existen. El siguiente recuadro ofrece una de tales clasificaciones. En todo caso, ha de
tenerse en cuenta que la gestión orientada por el desempeño sigue siendo tanto una corriente dominante
dentro de la reforma de la administración pública en el mundo, cuanto un objeto de controversia, en sus
métodos y en sus resultados.
4 Reforma del Estado en Chile 2000-2006. Ministerio de la Secretaría General de la Presidencia. Febrero 2006.
I. El Diseño
4
Recuadro I.1 Categorías de reformas de gestión orientadas por desempeño o por resultados
Mejoramiento del objetivo de la política pública. Busca mejorar la coordinación entre las políticas y en la actualización de las
opciones de políticas en el nivel central. Separa política e implementación en el nivel de la agencia y realizar un análisis más
sistemático de las políticas (por ejemplo, mediante evaluación) en los varios niveles, con el fin de racionalizar el proceso de
formulación y clarificar las políticas públicas.
Devolución de la facultad de toma de decisiones. Reduce la carga de las reglas jerárquicas y promueve mayor discreción en
los niveles inferiores de la jerarquía burocrática (agencias operativas, agencias regionales, gobiernos subnacionales), con lo
cual se busca elevar la eficacia de las decisiones mediante la mayor proximidad de quien toma las decisiones con el problema
a resolver y, por consiguiente, una mayor claridad de objetivos. En este sentido, devolución puede conllevar la eliminación de
cierto grado de discreción de que gozaban los niveles inferiores de la estructura burocrática, por ejemplo en las decisiones de
presupuesto o de manejo de personal. Pero puede también implicar el cambio de la estructura organizacional mediante
acciones tales como la separación entre formulación e implementación de políticas, con división entre las agencias ejecutivas
y los ministerios centrales, o la separación entre la financiación y la prestación de los servicios, como ocurre, por ejemplo,
con la financiación central de fideicomisos hospitalarios.
Orientación al Desempeño. Pretende cambiar la relación de accountability, de un énfasis en insumos y en cumplimiento
formal de las leyes, a otro de productos. Intenta imprimir claridad en los propósitos y una orientación a los resultados (y
puede servir de base a convenios o contratos intra-gubernamentales de resultados). El presupuesto es un instrumento central
en este tipo de reformas. La programación presupuestaria, el presupuesto orientado por resultados y el costeo comprensivo de
productos y servicios (incluido el costeo del capital consumido en el servicio) son técnicas para el mejoramiento de la
orientación al desempeño.
Utilización de los mecanismos de Mercado. Intenta hacer mayor uso de los mercados, o imitar los mecanismos de Mercado
(“cuasi-mercados”), con el fin de mejorar los incentivos para la orientación al desempeño. Existen varias técnicas para
promover la competencia dentro del sector público, sin necesidad de recurrir a la privatización. Por ejemplo, las relaciones
con el personal o con los proveedores y contratistas, puede ser objeto de contratos formales. O se puede crear competencia
entre varias agencias públicas mediante el cobro de tarifas por los servicios y la autorización para que las propias agencias
seleccionen sus socios contractuales dentro del gobierno.
Focalización en el cliente y en el ciudadano. Escuchar a los clientes del sector público, y mantenerlos informados, permite a
los gobiernos comprender mas sistemáticamente lo que los ciudadanos quieren y responderles con productos mas adecuados.
En este sentido, los llamados “citizen’s charter”, “citizen score cards”, “client-oriented e-government services”, el rediseño de
los servicios de manera “user-friendly”, y la creación de opciones entre una amplia gama de proveedores de servicios
públicos son instrumentos para una mayor focalización en el cliente-ciudadano.
Planeación estratégica. Es un proceso de aprendizaje continuo basado en una visión de cómo cambiará probablemente el
mundo en el mediano y largo plazo. Busca crear el futuro de la organización mediante la definición de sus metas y de la
manera de conseguirlas. Como se elaborará mas adelante, este tipo de reforma está estrechamente relacionada con la calidad
y la evaluación de la gestión.
2. Objetivo del Programa del Mejoramiento de la Gestión
2.1 Objetivo y Propósito del programa
De acuerdo con la Matriz de Marco Lógico del PMG5, el fin del Programa es contribuir con el
mejoramiento del desempeño de las instituciones públicas y promover la eficiencia en el uso de los
recursos públicos. Su Propósito es mejorar la gestión de los servicios públicos en 11 sistemas de gestión
en áreas estratégicas comunes a toda la gestión pública. El Programa comprende etapas de desarrollo o
estados de avance para cada una de los sistemas. El cumplimiento de estas etapas permite que los
funcionarios accedan a un incentivo monetario6.
5 Ver Anexo A.2. Matriz de Marco Lógico e Indicadores.
6 DIPRES. www.dipres.cl. También Gobierno de Chile – Ministerio de Hacienda – Dirección de Presupuestos – División de Control de
Gestión. “Programa de Mejoramiento de Gestión. La Experiencia Chilena”. Power point presentation de Luna Israel, Jefe Departamento de
Gestión, al equipo del Banco Mundial responsable de esta evaluación, Mayo del 2007.
I. El Diseño
5
Sin embargo, el PMG no es un instrumento aislado, con objetivos circunscritos al ámbito de la gestión.
El PMG es además uno de los instrumentos de control de gestión ligado al presupuesto por resultados
que se aplica en Chile7. Esta interrelación se produce en dos dimensiones. En primer lugar, la
formulación de las actividades necesarias para el cumplimiento de las etapas de los sistemas del PMG
genera demandas de recursos, las cuales son incorporadas durante la formulación presupuestaria. En
segundo lugar el Sistema de Planificación y Control de Gestión del PMG, como sistema auto-contenido,
promueve la generación de información de gestión clave para el ciclo presupuestario. Asimismo, el
PMG tiene una incidencia directa en la política de recursos humanos del sector público en Chile, en
cuanto tiene un impacto en las remuneraciones mediante la obtención del incentivo monetario. Estas
dimensiones son analizadas posteriormente con mayor detalle en el presente Informe.8
Gráfico I.1 El PMG combina tres ámbitos de políticas gubernamentales
Fuente: DIPRES, Informe de Finanzas Públicas 2008. pág. 120
En este marco, el PMG busca incorporar instrumentos de gestión comunes, sustentados en herramientas
de planificación estratégica, para comprometer a los distintos servicios hacia una gestión eficaz y
eficiente. De igual forma, pretende generar información válida y oportuna de los resultados obtenidos
por cada institución o servicio publico, como un insumo para la asignación de recursos y la toma de
decisiones en materia presupuestaria y, adicionalmente, el PMG opera con mecanismos de incentivos
monetarios de carácter institucional con relación al cumplimiento de las metas y resultados obtenidos.
En este último respecto, constituye un pilar de la política de recursos humanos de la administración,
particularmente de la relación entre remuneración y productividad (Comité Interministerial, 2000).
7 Evaluación de Proyectos (1975), Indicadores de Desempeño (1994), Evaluación de Programas (1996) Programa de Mejoramiento de la
Gestión, PMG (1998), Balance de Gestión Integral, BGI (1996). Presentación de Iniciativas al Presupuesto en Formato Estándar (2002) 8 Así lo expresa el Director de Presupuestos, Alberto Arenas, “… el PMG es parte de la política de recursos humanos, específicamente de
la política de remuneraciones, siendo parte de los mecanismos de incentivo de remuneraciones de tipo institucional aplicados en la
administración pública de nuestro país, que vinculan aumentos de remuneraciones de carácter variable al desempeño de los funcionarios.
Las mejoras en el desempeño se espera permitan que los funcionarios públicos obtengan mejoramientos asociados al acceso a más y mejor
capacitación, mejoramiento de sus ambientes laborales, entre otros. Asimismo, el PMG es parte del sistema de control de gestión del
gobierno central y, por tanto, contribuye, a través de la implementación de sistemas de gestión, al mejoramiento de la gestión pública,
desde el mejoramiento de las áreas de soporte institucional hacia el mejoramiento de los procesos de provisión de bienes y servicios a la
ciudadanía, con énfasis en el mejoramiento de la calidad del gasto público, todo dentro del contexto de la política de modernización del
Estado”. DIPRES, Informe de Finanzas Públicas para el año 2008 pág. 120
I. El Diseño
6
2.2 Los principios ordenadores del PMG9
Según las pautas publicadas por la DIPRES, el diseño del PMG debe obedecer a los siguientes
principios:
Pertinente: las áreas de mejoramiento que integran el PMG deben responder a prioridades del
mejoramiento de la gestión.
Simple y comprensible: Las áreas y objetivos de gestión que conforman los PMG deben ser
acotados a un número posible de administrar por las instituciones involucradas en las diferentes
etapas del proceso.
Exigente y comparable: Los objetivos comprometidos en los PMG deben garantizar el desarrollo
y mejoramiento de las áreas que lo conforman. Las áreas y objetivos deben ser comparables entre
los servicios públicos, de modo que la evaluación de cumplimiento y entrega del beneficio sea
justa.
Participativo: El proceso de definición de los objetivos y las prioridades debe involucrar a los
funcionarios. Debe informarse al conjunto de la institución, de sus resultados, seguimiento y
cumplimiento.
Flexible: La formulación de los PMG debe considerar las excepciones necesarias.
Verificable. El cumplimiento de los objetivos de gestión debe ser verificado a través de medios
específicos, disponibles para quienes llevan a cabo este proceso.
2.3 Descripción del PMG según la Matriz de Marco Lógico (MML) del Programa
El Marco Lógico es un enfoque ampliamente utilizado para mejorar y fortalecer la planificación,
formulación y evaluación de proyectos y programas tanto de carácter público como privado. Fue
desarrollado inicialmente en el sector privado y en proyectos de cooperación entre el sector público y
privado, posteriormente fue asumido como el estándar en la formulación e implementación de proyectos
por agencias de cooperación europeas y desde la década de los ochenta ha sido adoptado por distintos
actores públicos en el desarrollo de proyectos.
Este enfoque permite mostrar sistemática y lógicamente los objetivos y las partes de un programa o
proyecto y sus relaciones de causalidad. El enfoque de Marco Lógico combina un número de técnicas
para la identificación, diseño, presentación, monitoreo, implementación y evaluación de proyectos.
Ofrece una buena oportunidad para dialogar entre la agencia que implementa y la agencia que diseña,
financia o controla el proyecto o programa. Ayuda también a la identificación de problemas, intereses y
oportunidades; a estructurar la propuesta y en esa medida, a clarificar los objetivos y las actividades
necesarias para alcanzar el objetivo del proyecto.
El enfoque del Marco Lógico fue creado con el fin de solucionar tres desafíos muy frecuentes que se
presentan en proyectos de cualquier tipo. Como veremos, el PMG participa de algunos de estos desafíos:
La existencia de múltiples objetivos en un proyecto y la inclusión de actividades no conducentes
al logro de estos.
Fracasos en la ejecución, ya que muchas veces no están claramente definidas las
responsabilidades y no se cuenta con métodos para el adecuado seguimiento y control.
9 Ministerio de Hacienda, DIPRES, División de Control de Gestión, Marcela Guzmán “Sistema de Control de Gestión y Presupuestos por
Resultados. La Experiencia Chilena” Septiembre 2005.
I. El Diseño
7
Inexistencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo planificado con los resultados
efectivos.” (Latin American and Caribbean Institute for Economic and Social Planning, 2004).
Dentro del enfoque de Marco Lógico, la Matriz de Marco Lógico (MML) cumple un papel fundamental.
Esta matriz es utilizada para presentar un resumen del proyecto o programa, incluyendo todos los niveles
de sus objetivos y la manera como se va a monitorear y evaluar el cumplimiento de los mismos. Esos
niveles están definidos como Fin, Propósito, Componentes y Actividades. También tiene en cuenta los
supuestos, factores externos y puntos críticos que pueden influenciar en la producción y desarrollo del
proyecto. Es decir, la MML sirve tanto para la planeación como para la evaluación del cumplimiento;
esto se refleja en el análisis de la lógica vertical y horizontal que se explicará más adelante. De manera
esquemática, la matriz sigue la siguiente estructura:
I. El Diseño
8
Tabla I.1 MML - Estructura Matriz de Marco Lógico.
Fuente: División de Control de Gestión de DIPRES Chile (adaptado por el autor).
A continuación se relata de manera descriptiva el diseño de la Matriz de Marco Lógico del Programa
de Mejoramiento de la Gestión - PMG con fecha (08-06-07), entregada por la DIPRES al equipo
evaluador.10 La descripción está dividida en dos partes: la estructura y el contenido. A continuación se
presenta de manera general y esquemática la MML del Programa de Mejoramiento de la Gestión que
está sujeta a evaluación, y enseguida la descripción de la misma a nivel de estructura y contenido.
10
Esta matriz es básicamente la estructura general sobre la cual la DIPRES ha venido trabajando durante la realización de
esta evaluación, y ha venido enviando nuevas versiones que incluyen mediciones de indicadores. Por lo tanto, el análisis
descriptivo y del diseño de la MML aplica por igual a todas las versiones recibidas, con excepción del análisis de mediciones,
comportamiento y progreso de indicadores. La presentación detallada de la MML del PMG, su análisis y el estudio de la evolución
de los indicadores se encuentra en el Anexo A.2., “Matriz de Marco Lógico e Indicadores”.
I. El Diseño
9
Tabla I.2 Estructura general de la MML – DIPRES ENUNCIADO DEL OBJETIVO INDICADORES/
INFORMACIÓN
MEDIOS DE
VERIFICACIóN
SUPUESTOS
Enunci
ado Fórmula
de
Cálculo FIN
Contribuir al mejoramiento del
desempeño de las instituciones públicas
y promover la eficiencia en el uso de los
recursos públicos
3 indicadores
formulados
Encuesta de efectos
aplicada en el 2005
No se
identifican
supuestos
PROPÓSITO Mejorar la gestión de los
servicios públicos en los 11 sistemas de
gestión
62 indicadores
formulados
Encuesta de efectos
aplicada en el 2005,
Sistema de información
del PMG
No se
identifican
supuestos
COMPONENTES del Programa
Marco BÁSICO
11 filas/11 componentes
correspondientes a los 11 sistemas de
gestión. Definidos de manera general,
como resumen de resultados por
componente.
Entre 7 y 11
indicadores por
Componente
(Sistema)
Sistema de Información del
PMG.
Certificados de reuniones
de los Comités Paritarios
en el año t/ Sistema de
información PMG –
SUCESO,
Informes de Evaluación de
resultados de la ejecución
del Plan Anual
No se
identifican
supuestos
ACTIVIDADES Comunes a todos los componentes del
Programa Marco BÁSICO
Estas son: Elaboración y aprobación de
Requisitos Técnicos, Proceso de
Formulación, Implementación,
Evaluación, Pago Incentivo institucional.
No hay indicadores No se identifican los
medios de verificación
No se
identifican
supuestos
COMPONENTES
Del Programa Marco AVANZADO
7 filas/7 componentes correspondientes a
los 7 sistemas de gestión que ya han
entrado en el Marco Avanzado.
Definidos de manera general, como
resumen de resultados por componente.
1 indicador por
componente
No se identifican los
medios de verificación
No se
identifican
supuestos
ACTIVIDADES
Comunes a todos los componentes del
Programa Marco AVANZADO
Estas son: Elaboración y aprobación de
Requisitos Técnicos, Elaboración
Manuales guía Norma ISO 9001:2000,
Proceso de Formulación,
Implementación, Evaluación, Pago
Incentivo institucional.
No hay indicadores No se identifican los
medios de verificación
No se
identifican
supuestos
Fuente: Elaborado por equipo BM.
I. El Diseño
10
Con respecto a la estructura, se encuentra que la MML del PMG comparte un mismo Fin y Propósito11
para el Programa Marco Básico y para el Marco Avanzado; pero tiene componentes y actividades
diferentes para ellos. La matriz cuenta con cuatro columnas que son: la columna de los objetivos, el
enunciado de los indicadores y su fórmula de cálculo, los medios de verificación y, finalmente, los
supuestos.
En las dos primeras filas de la matriz se presentan el Fin y el Propósito generales del programa que son
comunes al Programa Marco Básico y al Programa Marco Avanzado. A continuación, para el Programa
Marco Básico se presenta una fila con los Componentes del Programa, 11 componentes que
corresponden a los 11 Sistemas de Gestión, y otra fila de Actividades que tiene la característica de ser
común a todos los componentes del Marco Básico. Estas actividades, las del Programa Básico, describen
el proceso productivo general que los servicios tienen que realizar para producir y cumplir con el PMG,
pero no corresponden a las actividades necesarias para la realización y puesta en marcha de los
componentes. Por ejemplo, las actividades comunes a las cuales se refieren son las relacionadas con el
Programa Marco y Requisitos Técnicos, los procesos de formulación, implementación, evaluación y el
proceso operativo de pago del incremento del salario por desempeño institucional. Estas actividades son
de carácter administrativo y definen procesos generales, no son técnicas y no tienen que ver con las
actividades específicas para desarrollar cualquiera de los 11 componentes.
Al finalizar esa fila de actividades (comunes a los componentes del Marco Básico) la DIPRES presenta
filas adicionales pertenecientes al Programa Marco Avanzado. En primer lugar presenta una nueva fila
(separada de la anterior) con los Componentes del Programa Marco Avanzado, que son 7
correspondientes a los 7 sistemas de gestión que ya han incorporado el Marco Avanzado. Les sigue una
fila con las actividades comunes a todos los componentes, esta vez para el Programa Marco Avanzado.
Al igual que para el Marco Básico, estas actividades comunes son actividades de tipo administrativo y
de procesos que le dan a los servicios las pautas y guías de cómo operar y producir el Marco Avanzado;
no son las actividades técnicas que deben realizarse específicamente para el desarrollo de cada
componente.
Ahora bien, la descripción del contenido de la MML del PMG se realizará por filas, es decir el orden a
seguir es la fila de Fin, de Propósito, de Componentes y de Actividades para el Programa Marco Básico
y el Avanzado, con la descripción correspondiente del enunciado del objetivo, indicadores, medios de
verificación y supuestos.
Con el objeto de guiar la descripción de la matriz y específicamente la parte que corresponde a los
indicadores de la MML, se han tomado cuatro tipos de indicadores que facilitan su clasificación, y siete
criterios de indicadores propios del diseño de los mismos. Las cuatro categorías o dimensiones de
indicadores utilizadas en esta descripción corresponden a las categorías utilizadas por la DIPRES (2003)
en el documento “Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados La Experiencia Chilena”.
Estas son: a) Eficacia, b) Eficiencia, c) Economía y d) Calidad del Servicio. Los siete criterios o
características que debe cumplir un buen indicador, las cuales serán utilizadas para evaluar el diseño de
indicadores, son: participativo, claro, representativo, temporal, cuantificable, confiable y que agregue
valor. (DAFP, 2002:22).
En la primera fila de la matriz se describe el Fin global del PMG. Está expresado como contribuir al
mejoramiento del desempeño de las instituciones públicas y promover la eficiencia en el uso de los
11
Ver Tabla I.2.
I. El Diseño
11
recursos públicos. Cuenta con 3 indicadores que se miden en la encuesta de efectos aplicada en el 2005
para evaluar el programa y la percepción que tienen quienes lo utilizan directamente. La matriz no tiene
supuestos ni riesgos (normalmente, a nivel de fin, éstos tiene que ver con la sostenibilidad del proyecto).
La segunda fila describe el Propósito como: mejorar la gestión de los servicios públicos en 11 sistemas
de gestión. Dentro de este enunciado no se contempla el tema de los incentivos, ni la conexión del PMG
con las decisiones presupuestales. Además, el Propósito no esta redactado como una hipótesis. Cuenta
con 62 indicadores para medir y evaluar si el Propósito se cumple o no. La medición de algunos de los
indicadores se hace a través de la encuesta de efectos aplicada en el 2005 y la medición de la mayoría se
hace con base en la información tomada del sistema de información del PMG (Medios de Verificación
de la MML). Con las mediciones existentes no es posible realizar en su totalidad la medición de los
indicadores; tampoco hay Supuestos definidos a nivel del Propósito del PMG.
Los indicadores propuestos para medir el logro del Propósito son 62. Los indicadores de Propósito
básicamente miden eficacia en el logro del Propósito global del PMG12. Los indicadores generales de
Propósito se refieren a la percepción del impacto del PMG en: (i) el ordenamiento del desarrollo de las
correspondientes áreas de gestión de los servicios, (ii) el impacto de la incorporación de los 11 sistemas
sobre el impulso y desarrollo de las áreas de gestión del servicio, (iii) en la contribución de la
incorporación de los 11 sistemas a contar con mayor información dentro de las instituciones, (iv) en el
impacto de los 11 sistemas sobre una mayor vinculación de los niveles directivos en el desarrollo de las
áreas de gestión, y (v) en la percepción del desarrollo de los sistemas como tal desde la adopción del
PMG.
Además de los indicadores generales de Propósito, relativos a la percepción del impacto de los 11
sistemas sobre las áreas de gestión de los servicios, se plantean otros indicadores adicionales para cada
uno de los 11 sistemas (como se describirá más adelante son los componentes de la MML), que varían
entre 5 y 11 indicadores por cada uno de los sistemas. La información para medir éstos indicadores
(Medios de Verificación) se tomará del Sistema de Información del PMG y se refieren a: (i) porcentajes
de todas las instituciones públicas que formulan PMG sobre el total de las instituciones que formulan
presupuesto público, (b) porcentaje de instituciones que cumplen las etapas finales del programa Marco
Básico y para cada sistema el porcentaje de instituciones que lo comprometen, (c) instituciones que
cumplen con la etapas finales del sistema en el Marco Básico, (d) que cumplen con las etapas del
programa Marco Avanzado (esto es, que preparan la certificación y que certifican cada sistema de
gestión). Adicionalmente, para cada sistema hay indicadores específicos que intentan capturar sus
particularidades. Finalmente, existe un indicador para cada sistema relacionado con el cumplimiento de
sus objetivos, cuya medición se tomará de la nueva encuesta que realizará el evaluador (ver IV.4, más
adelante, “Los resultados desde el punto de vista de los usuarios: encuesta de percepción”.).
Tanto el Fin como el Propósito son comunes al programa Marco Básico y Avanzado. El próximo nivel
se presenta en la fila de los Componentes de la MML. Esta fila tiene como objetivo describir los
resultados y productos que la gestión del proyecto debería garantizar. Para el caso de la MML realizada
por la DIPRES para el Programa Marco Básico, aquéllos corresponden a los 11 sistemas de gestión del
PMG, y aunque están redactados como resultados ejecutados y no como acciones a realizar, y se los ha
definido en la MML de manera general y se los ha presentado como el resumen de los resultados a
desarrollar en el componente, no detallan los productos específicos que corresponden a cada uno. Cada
12
Información tomada de la encuesta de efectos de 2005.
I. El Diseño
12
componente tiene un objetivo13 que implica el desarrollo de más de un producto entregable. En la
mayoría de los casos los productos son varios14 y se encuentran en un documento aparte publicado cada
año, que recibe el nombre propio de “Requisitos Técnicos y Medios de Verificación.”
Por ejemplo, el componente 1 que corresponde al sistema de Capacitación está descrito de la siguiente
manera en la MML: servicios de comités bipartitos de capacitación funcionando y operando con
procesos de detección de necesidades de capacitación, elaboración, ejecución y evaluación del plan
anual de capacitación. O, para el componente 2, asociado al sistema de Higiene, Seguridad y
Mejoramiento de Ambientes de Trabajo: Servicios con comités paritarios de higiene y seguridad
funcionando y procesos instalados de elaboración y ejecución del Plan Anual de Prevención de riesgos y
mejoramiento de ambiente de trabajo. Las definiciones de los Componentes no incorporan una
definición de productos entregables específicos, sino relatan en forma resumida los procesos y
resultados de cada componente. Estos resultados pueden ir desde el diagnóstico hasta la ejecución del
mismo, como vimos en los ejemplos anteriores. Cada componente tiene asociado alrededor de 7 a 11
indicadores que miden eficacia y economía.
En cuanto a los Medios de Verificación para el nivel de Componentes, la matriz tiene dos que
contribuyen en la evaluación de la realización. Estos son los certificados de las reuniones de los comités
paritarios y los informes de evaluación de los resultados de la ejecución del Plan Anual. El resto de
componentes no cuentan con un medio de verificación especificado en la matriz. La MML no tiene
supuestos en este nivel que describan los factores externos y los riesgos que enfrenta la ejecución del
proyecto para alcanzar el desarrollo de los componentes.
La fila de Actividades del Marco Básico, como se mencionó anteriormente, es común a todos los
componentes y está enfocada de manera explícita a mostrar un proceso general de producción operativa
del PMG, mas no detalla las actividades necesarias para producir y alcanzar el objetivo de cada
Componente. Estas actividades no cuentan con indicadores, Medios de Verificación ni Supuestos
definidos dentro de la matriz. Las actividades comunes a todos los componentes del Programa Marco
Básico son entre otros: “1. Elaboración, análisis y aprobación por el Comité Triministerial de los
Objetivos de Gestión y Requisitos Técnicos. 2. Proceso de Formulación del PMG básico. 3. Proceso de
Implementación. 4. Proceso de Evaluación. 5. Proceso de Pago del Incremento por Desempeño
Institucional.”
Para el caso de los Componentes del Programa Marco Avanzado en la MML de la DIPRES, como se
describió anteriormente están en un cuadro aparte de la matriz después de la fila de actividades del
Marco Básico. Dichos componentes corresponden a los 7 sistemas de gestión del PMG que ya
contemplan las etapas del Marco Avanzado (proceso de certificación).Tales sistemas son los 11 sistemas
de gestión menos los sistemas de Gobierno Electrónico, Gestión Territorial Integrada, Administración
Financiero Contable y Enfoque de Género. Al igual que los componentes del Marco Básico, están
redactados de manera general y presentados como el resumen de las actividades a desarrollar en el
componente; no detallan los productos que corresponden a cada uno.
13
El objetivo de cada Componente se encuentra detallado en el propósito de la matriz. (Ver su pie de página) 14
Los “Requisitos Técnicos son especificaciones detallada de los contenidos y exigencias establecidas para cada etapa de desarrollo.
Dichos requisitos definen la calidad exigida para cada objetivo de gestión”. “Medios de verificación es el instrumento a través del cual se
acredita el cumplimiento de los requisitos técnicos de los objetivos de gestión, este debe ser auditable”. Ver sección Conceptos en
Requisitos Técnicos y Medios de Verificación año 2006.
I. El Diseño
13
Los 7 Componentes cuentan con un indicador de tipo cuantitativo que mide la eficacia según el
porcentaje de instituciones que certifican el sistema bajo norma ISO 9000:2001. Esta parte de la matriz
no tiene medios de verificación ni supuestos definidos.
Terminado el componente 7, sigue el cuadro de la matriz que especifica las Actividades comunes a todos
los componentes del Programa Marco Avanzado. Estas actividades no tienen en cuenta las acciones
necesarias para el desarrollo y puesta en marcha de los 7 componentes para cada servicio, sino que son
actividades operativas necesarias para producir el PMG Avanzado. Para las actividades, las demás
columnas como la de los indicadores, medios de verificación y supuestos, no contienen ningún tipo de
información.
2.4 Propuestas y escenarios posibles de mejoramiento de la gestión pública en Chile en el mediano
y largo plazo
El PMG parece ser un programa dinámico, capaz de evolucionar y adaptarse a las nuevas circunstancias,
tanto en su concepto cuanto en sus objetivos y en sus medios de acción específicos. De acuerdo con la
visión de la DIPRES, para el mediano y el largo plazo, en la medida en que las entidades centralizadas y
desconcentradas del nivel nacional instalen sus servicios básicos (Marco Básico) y los consoliden
mediante la certificación (Marco Avanzado), el PMG se propondrá metas cada vez mas altas de
mejoramiento de la gestión.15 Según esta visión, el avance de la gestión del sector público supone un
recorrido a través de cuatro grandes fases (ver Gráfico I.2).
Aunque las fases tercera y cuarta apenas aparecían esbozadas en el momento de la realización de esta
evaluación en profundidad del PMG, es necesario presentar brevemente la idea inicial que se tiene de
ellas y los referentes teóricos y prácticos de las mismas. De igual manera, los capítulos posteriores
tendrán que tener en cuenta la visión actual de las futuras fases tercera y cuarta del PMG, tanto para el
análisis del diseño (Capítulo III de este informe) cuanto para el análisis de resultados, las conclusiones y
las recomendaciones de la evaluación (capítulos V y VI). Además, la visualización de las fases tercera y
cuarta ayuda a comprender mejor los límites de propósito, de objetivos y de componentes de la actual
MML del PMG.
2.4.1 Las fases actuales del PMG: primera y segunda fase La primera y segunda fase corresponden a los PMG Marco Básico y Marco Avanzado y se dirigen a
fortalecer las áreas de soporte de la gestión, para asegurar y controlar la instalación de sistemas
fundamentales estándares a través de la administración del nivel nacional, central, desconcentrada y
descentralizada. Una vez se alcance esta base interna sólida, será posible construir, sobre ella, sistemas
de gestión de calidad, y después pasar a modelos de excelencia de gestión. Estas dos últimas fases del
PMG se encuentran en etapa de diseño y planeación.
15
Cf. Gobierno de Chile – Ministerio de Hacienda – Dirección de Presupuestos – División de Control de Gestión. “Programa de
Mejoramiento de Gestión. La Experiencia Chilena”, presentación en Power Point por Luna Israel, Jefe Departamento de Gestión, al equipo
del Banco Mundial responsable de esta evaluación, Mayo del 2007 y “Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) del Sistema de
Control de Gestión Pública”, presentación en Power Point por Heidi Berner, Luna Israel y Roberto Jiménez, Mayo del 2007.
I. El Diseño
14
Gráfico I.2 Los cuatro escalones de avance de la gestión del sector público chileno
Fuente: DIPRES
Los escalones de Marco Básico y Marco Avanzado proceden independientemente de los mandatos
específicos (áreas de negocios) y de las particularidades de los sistemas de gestión de cada servicio; se
circunscriben a los sistemas y a las áreas de soporte institucional que son comunes a todos los servicios.
Los dos primeros escalones construyen las bases para un proceso de mejoramiento de gestión de largo
plazo y tienen elementos comunes con el proceso presupuestario (p. ej. un diálogo entre los servicios y
la DIPRES acerca de las metas comprometidas y de los mecanismos para lograrlas) y con un incentivo
salarial de alcance transversal, que se ofrece por igual a buena parte de la administración pública. Al
mismo tiempo, estos dos escalones representan apenas el comienzo de un camino estratégico prolongado
de mejoramiento de la gestión que habrá de ser completado con los dos escalones finales. Estas fases del
comienzo se concentran en la capacidad interna para realizar los procesos más básicos de toda
administración pública mientras las fases subsiguientes se conciben y se evalúan a partir de los
productos y los resultados finales de los servicios.
2.4.2 Tercera fase -Sistema de Gestión de Calidad
La tercera fase, cuyo comienzo podría ocurrir hacia el 2010, supone el suministro de bienes y servicios
certificados de acuerdo con norma ISO 9001:2000, sobre la base de una clara distinción entre las áreas
de negocios de cada entidad del sector público, es decir entre el servicio que llega al usuario (front
office) y el soporte interno (back office). Siempre según la visión de la DIPRES, las áreas tradicionales
de soporte interno (recursos humanos, planificación y control de gestión, y administración financiera-
contable) quedarán suficientemente fortalecidas al culminar el PMG Marco Avanzado. El área de
servicio al usuario será la responsable de entregar los productos esperados de la entidad y de
relacionarse con los ciudadanos. Algunos sistemas del PMG como el sistema integral de atención al
cliente, usuario y beneficiario o el gobierno electrónico, habrán desarrollado, bajo el Marco Avanzado,
la capacidad de la entidad para entregar los bienes y servicios que le corresponden y facilitar el paso al
Programa Marco
Básico
Programa Marco
Avanzado
Sistema de gestión
de Calidad
Modelos de Excelencia
de Gestión
Áreas y Sistemas
PMG
Áreas y Sistemas PMG
certificados en
Normas ISO 9001:2000
Provisión de Bienes y
Servicios certificados en
Norma ISO 9001:2000
Sistema de Gestión de
Calidad con puntajes
de excelencia
en Modelos de Gestión
Programa Marco
Básico
Programa Marco
Avanzado
Sistema de gestión
de Calidad
Modelos de Excelencia
de Gestión
Áreas y Sistemas
PMG
Áreas y Sistemas PMG
certificados en
Normas ISO 9001:2000
Provisión de Bienes y
Servicios certificados en
Norma ISO 9001:2000
Sistema de Gestión de
Calidad con puntajes
de excelencia
en Modelos de Gestión
I. El Diseño
15
sistema de gestión de calidad. En cuanto a enfoque de género y gestión territorial, estas áreas no están
en el Programa Avanzado y no se ha definido si serán incorporados o no a las segunda fase del PMG.
Tanto los requisitos de la Norma ISO como los del PMG Marco Avanzado buscan mejorar la gestión
interna de las instituciones gubernamentales. Sólo que en el contexto de un sistema de gestión de calidad
(tercera fase del PMG), el objetivo de la certificación se trasladaría de las áreas de soporte interno a las
de servicio al usuario, y por consiguiente incluiría el seguimiento y la medición de productos y servicios
finales, lo cual no es parte del PMG Marco Avanzado. En efecto, el diseño del PMG Marco Avanzado
no contempla la certificación bajo la Norma ISO 9001:2000 de los “procesos claves” (core business) de
cada servicio, o sea los que reproducen y entregan bienes o servicios a la ciudadanía.
Entre tanto, los sistemas del PMG Marco Avanzado certificados han respaldado actividades de gestión
interna, salvo los sistemas integrados de atención al cliente y de gobierno electrónico que, aunque
guardan relación con el usuario, no son “procesos claves” sino que coadyuvan a la entrega del producto
final. Al pasar a un sistema de gestión de calidad de acuerdo con la Norma ISO 9001:2000 se realizarán
mediciones y análisis de los procesos claves.
El desarrollo gradual de las fases tiene que ver con la expectativa que se tiene respecto del grado o la
intensidad de participación de las varias capas de la estructura burocrática de cada entidad. En tanto que
la implementación del PMG Marco Básico y Marco Avanzado contribuye con una mejor comprensión
de la gestión, y en esta medida compromete la activa participación de la alta dirección, al lado del
personal encargado del PMG y de las áreas de soporte en materia de sistemas administrativos básicos, la
gestión de calidad toca directamente con la misión, el mandato y la evaluación interna y externa de los
resultados de cada entidad. En este último sentido, la tercera fase del PMG, concebida dentro de la
dinámica de una certificación bajo Norma ISO 9001:2000, comprometerá de manera diaria y necesaria a
todo el personal, comenzando por la alta dirección, con la calidad de los procesos y los productos claves
de la entidad.
2.4.3 Modelos de certificación de procesos, de calidad del producto y de excelencia en la calidad a
la luz de la experiencia internacional.
Antes de examinar el concepto y el potencial de la cuarta fase anticipada para el PMG, conviene
detenerse sobre el significado, la necesidad y los alcances de la certificación, común a las fases dos y
tres, y sobre las implicaciones del tránsito de calidad de procesos internos a calidad de productos
principales de cada entidad.
Los modelos para evaluar la calidad de la gestión y la calidad del producto. Diversas técnicas
estandarizadas para el mejoramiento de los productos, y de la gestión que asegura este mejoramiento,
son hoy en día ampliamente utilizadas por muchas agencias públicas. Esas técnicas tienen un linaje
común en la certificación de calidad de los productos manufacturados. Esta certificación se originó en
las especificaciones técnicas de la industria de munición militar de la Segunda Guerra Mundial; pero
evolucionó paulatinamente, hasta hacer de la satisfacción del cliente su criterio central. Durante esta
evolución, lo que comenzó circunscrito a la garantía de la calidad del producto (product-quality
assurance), se amplió crecientemente a una preocupación con la contribución de la gestión mas
ampliamente definida, esto es, la calidad del producto pasó a ser sinónima del proceso de gestión
(management process).
Con la llegada del movimiento, más amplio, hacia la gestión orientada por los resultados, aquellas
técnicas de calidad del producto y del proceso de gestión, nacidas en las industrias manufactureras,
I. El Diseño
16
fueron adaptadas de una u otra manera para extenderse a los servicios y al sector público. Y hoy en día
parecen existir tres variantes, emparentadas entre sí, para evaluar la calidad del producto y la gestión en
el sector público:16
Certificación de los procesos de gestión para asegurar la calidad del producto: ISO-9000 es un
estándar reconocido internacionalmente para asegurar la calidad. Certifica detalladamente los
insumos de la gestión para garantizar la calidad. Tiene la ventaja de asegurar estándares e
indicadores comunes que facilitan la conectividad, el seguimiento y el control central del desarrollo
de los sistemas de gestión. La combinación de las fases primera y segunda del PMG, Marco Básico y
Marco Avanzado, es ejemplo de esta variante.
Definición de estándares de producto-calidad (product-quality standards): Los llamados citizen’s
charters definen estándares para los servicios públicos (por ejemplo, de máximos tiempos de
respuesta para la provisión de un servicio), más que estándares de insumos o de procedimientos de
gestión. El Reino Unido fue el primer país en introducir un Citizen’s charter (1992), y de allí pasó a
a crear un sistema de certificación de las agencias públicas, con estándares de producto-calidad. Este
primer sistema, denominado Charter Mark, está siendo actualmente remplazado por un nuevo
estándar. La tercera fase prevista para el PMG puede asimilarse a una modalidad de esta variante.
Modelos de excelencia en la calidad: estos son procedimientos de auto-evaluación dirigidos a
examinar tanto la calidad del producto (“resultados”) cuanto los insumos de la gestión
(“empoderadores” o “enablers”) con utilización de referentes (benchmarking), de otras firmas o
agencias, y con estrategias y acciones de mejoramiento del desempeño y los resultados. El Modelo
de Excelencia de la EFQM (European Foundation for Quality Management) ha llegado a ser
ampliamente utilizado como instrumento de auto-evaluación en varios países de Europa Occidental,
donde se otorgan premios a las mejores prácticas basadas en este modelo. El modelo Marco Común
de Evaluación (Common Assessment Framework, CAF) es una versión simplificada del EFQM,
orientada al sector público.17 En cuanto técnica, el EFQM/CAF está claramente relacionado con ISO-
9000; pero el CAF es un procedimiento más sencillo y más flexible, diseñado para la auto-
evaluación, más que para las auditorías externas. La cuarta fase visualizada para el PMG puede
entenderse como ejemplo de esta variante.
De entre las tres variantes anteriores, la de la certificación de los procesos de gestión resulta ser la más
gerencial e intervencionista (managerialist/interventionist). En efecto, esta variante, particularmente en
sus versiones rígidamente predifnidas, como en los marcos Básico y Avanzado del PMG, no “permite a
los gerentes gerenciar” (“let the managers manage”). En este respecto, las fases actuales del PMG
guardan cierta similitud con el modelo de planeación estratégica minuciosa que estuvo de moda en el
sector privado y en la administración pública de algunos países hasta hace poco tiempo. Las críticas que
han llevado a relegar esta modalidad de la planeación estratégica incluyen algunos puntos que podrían
ser relevantes para la evaluación del diseño de las fases actuales del PMG: el dominio de procedimientos
muy elaborados; la cuidadosa planeación llevó a desestimar los requerimientos culturales y
organizacionales indispensables para el éxito de la estrategia; la focalización en robustos datos
operacionales llevó a ignorar importantes elementos no cuantificables; esos mismos datos operacionales
perdían usualmente significado para el mejoramiento de la gestión cuando se los agregaba en
indicadores globales de cumplimiento –amén de que llegaban tarde para ser utilizados por los gestores o
de que carecían frecuentemente de confiabilidad; por estas razones, esos mismos indicadores carecían
frecuentemente de relevancia para la cúpula directiva de la entidad; la formalización de los
16 Esta tipificación se basa parcialmente en Löffler, 2001. 17
Dearing and Prorok, 2006.
I. El Diseño
17
procedimientos, y de su control, desanimó la creatividad y la capacidad de síntesis de los gestores de la
entidad.18
Del otro lado, los modelos de excelencia en la calidad (Quality excellence models), a los que apunta la
anunciada cuarta fase del PMG, han sido diseñados más adecuadamente para devolver la toma de
decisiones y estimular el mejoramiento de la gestión dentro de la propia entidad. De entre estos modelos,
el modelo CAF, por razón de su sencillez y flexibilidad, parecería más idóneo para la auto-evaluación.
Este mismo modelo CAF está mejor alineado con modalidades flexibles (por contraposición a las
modalidades rígidas y detalladas citadas en el párrafo anterior) de la planeación estratégica.
En síntesis, si bien el modelo de gestión y de control de calidad basado en la certificación ofrece
ventajas para el logro de procedimientos comunes básicos, su rigidez y su estandarización desatiende
formas más avanzadas de gestión, focalizadas en el producto (más que en los procesos) o basadas en la
creatividad y en la autonomía de la organización. Por ello, la decisión entre modelos de certificación de
procesos, de estándares de producto-calidad o de excelencia en la gestión es generalmente función del
grado de la organización, del desarrollo de una administración, del mayor o menor grado de
centralización del sector público y del desarrollo de la rendición de cuentas a la ciudadanía.
La relación entre modelos de gestión del tipo producto-calidad con la gestión orientada por resultados.
Las anteriores variantes de sistemas de evaluación producto-calidad, originados en el sector privado,
empatan claramente con la corriente de focalización en el cliente y en el ciudadano que se enmarca
dentro de la gestión por desempeño o gestión por resultados (Recuadro I.1.). Gracias a su énfasis en el
producto o servicio (y en las oportunidades que ofrecen para benchmarking), esas variantes caben muy
bien dentro de la corriente de orientación al resultado (performance-orientation).
Ahora bien, de entre las dos vertientes en las que podríamos dividir la orientación al resultado dentro de
la administración pública contemporánea, aquellas variantes de evaluación producto-calidad
corresponden mejor a la vertiente del mejoramiento de la gestión (managerialist o better management)
que a la vertiente de la competencia inspirada por la Nueva Gerencia Pública (New Public Management,
NPM).
2.4.4. Cuarta fase -Modelo de Excelencia de Gestión
Como etapa final de su proceso de mejoramiento de gestión del sector público, la DIPRES se propone
aplicar el Modelo de Excelencia EFQM.19 Este modelo integra procesos de política y estrategia para la
gestión de resultados óptimos y cambia el paradigma, de los estándares mínimos aceptables (propios de
la normativa ISO) a uno de excelencia que supone autonomía y la creatividad individual de cada entidad
para, mediante un cambio permanente de la organización, adaptarse a las necesidades y prioridades de
los usuarios bajo un modelo de gerencia moderna.
Antecedentes 20
El modelo de excelencia EFQM se estableció en 1992, como un marco para evaluar organizaciones que
aspiraban al Premio Europeo de la Calidad. En la actualidad es comúnmente usado en Europa y sirve de
base para el otorgamiento de premios nacionales y regionales de calidad. Ha sido adoptado por
18 Wilson, 1994; Mintzberg at al., 2000; Mintzberg et al., 2003. 19
El modelo de la European Foundation for Quality Management (EFQM) fue desarrollado para el sector privado; pero también puede
aplicarse al sector público (www.efqm.org). 20
http://www.efqm.org/Default.aspx?tabid=35
I. El Diseño
18
numerosas organizaciones en Europa, no solo del sector privado sino también por instituciones
gubernamentales de servicios sociales y servicios públicos domiciliarios.
Este modelo se basa en el principio de que, independientemente de su sector, tamaño, estructura o
madurez de una organización, toda organización puede y debe adoptar un marco de gestión apropiado
para lograr sus mandatos institucionales (misión, visión). Para ayudar a las organizaciones a mejorar su
desempeño, EFQM ha creado su Modelo de Excelencia, el cual integra conceptos básicos en un sistema
estructurado de gestión. El Modelo permite a las organizaciones que lo utilizan hablar un lenguaje
común y utilizar las mismas herramientas de modo tal que facilita compartir mejores prácticas entre
diversos sectores. Entre las prácticas de gestión incluidas en el EFQM se encuentran: (a) auto-
evaluación; (b) comparación con otras organizaciones (benchmarking); (c) identificación de áreas con
potencial de mejoramiento; (d) lenguaje y metodología comunes; y (e) estructuración general del
sistema de gestión de la organización.
Conceptos básicos de excelencia 21
La excelencia es definida por EFQM como una práctica óptima en la gestión de una organización y el
logro de sus resultados. Una organización excelente es aquella que lucha por satisfacer a sus usuarios a
través de sus logros, de cómo los logra, de lo que puede lograr más adelante y de la confianza que
genera en que esos logros serán sustentables en el futuro. Para generar esta confianza, la organización
debe probar que lo que hace y cómo lo hace, tiene bases sólidas, que son revisadas y mejoradas en forma
sistemática y continua.
La excelencia supone el compromiso pleno de la alta gerencia y su aceptación de los conceptos
fundamentales, un conjunto de principios sobre los que la organización basa sus actitudes, actividades e
iniciativas. Cuando la organización los convierte en una práctica corriente se acerca a una “excelencia
sustentable”. Sin la incorporación de tales conceptos, los beneficios de la adopción del Modelo EFQM
serían difíciles o imposibles de alcanzar. Dichos conceptos son:
Orientación hacia los resultados: Obtener resultados que satisfagan las expectativas de
todos los interesados en el desempeño de la institución.
Orientación al cliente: Crear valor para el usuario en forma sustentable.
Liderazgo y coherencia: Contar con liderazgo que motive a la institución y mantenga
constantes sus objetivos.
Gestión por procesos y sistemas: Gerenciar a través de un conjunto de sistemas y
procesos interdependientes e interrelacionados.
Desarrollo y participación del personal: Maximizar la contribución de los empleados a
través de su desarrollo y participación.
Proceso continuo de aprendizaje, innovación y mejora: Cuestionar el statu quo y efectuar
el cambio utilizando el aprendizaje para generar innovación y oportunidades de
mejoramiento
Desarrollo de alianzas: Desarrollar y mantener alianzas que añadan valor.
Responsabilidad social: Exceder el mínimo exigido por las normativas aplicables a la
institución, y tratar de comprender y responder a las expectativas de la sociedad.
Criterios básicos del Modelo de Excelencia 22
21 http://www.efqm.org/Default.aspx?tabid=37 22 http://www.efqm.org/Default.aspx?tabid=40.
I. El Diseño
19
El Modelo de Excelencia EFQM supone un marco flexible de 9 criterios que se combinan de diversas
maneras para obtener resultados. Los 5 criterios de “facilitación” cubren lo que la organización hace y
los 4 criterios de “resultados” lo que la organización logra, dentro de un proceso de retroalimentación
continua que combina principios “facilitadores” y medición de “resultados”.
Facilitadores
Liderazgo, para desarrollar y facilitar el logro de la misión y visión de la organización. Desarrollar
valores y sistemas organizacionales que garanticen un éxito sustentable e implementarlos a través
de acciones y actitudes. Mantener objetivos constantes durante períodos de cambio o cuando
ocurran transiciones en la dirección de la organización para motivar a todos sus miembros a
respaldar los cambios.
Políticas y estrategias: Implementar la misión y visión de la organización mediante el desarrollo de
estrategias centradas en el usuario que tomen en cuenta el sector en que opera. Políticas, planes,
metas y procesos se desarrollan y priorizan en torno al cumplimiento de la estrategia.
Personal: Gerenciar, desarrollar y liberar el potencial del personal a un nivel individual, de equipo y
de organización. Promover valores de trato justo y equitativo e involucrar y “empoderar” el
personal. Motivar al personal y generar compromiso utilizando sus destrezas y conocimientos para
beneficio de la organización, a través de comunicación efectiva y reconocimiento oportuno.
Alianzas y recursos: Planificar alianzas externas e internas que apalanquen tanto las políticas y
estrategias como la efectiva operación de los procesos. Encontrar el equilibrio adecuado entre las
necesidades actuales y futuras de la organización, la comunidad y el medio ambiente.
Procesos: Diseñar, gerenciar y mejorar procesos a fin de satisfacer y generar valor agregado para
usuarios y otros interesados en el desempeño de la organización.
Resultados
Resultados para el Usuario: Medir los resultados logrados con respecto al usuario.
Resultados para el Personal: Medir los resultados logrados con respecto al personal.
Resultados para la sociedad: Medir los resultados logrados para la sociedad.
Resultados del desempeño organizacional: Medir los resultados logrados de acuerdo con las
políticas y estrategias organizacionales adoptadas.
Los conceptos anteriores, adecuadamente integrados e implementados en las instituciones públicas
chilenas, deberán generar un modelo de gestión de calidad sostenible, tal como lo presenta el diagrama
adjunto en el que las flechas destacan la naturaleza dinámica del modelo. Innovación y aprendizaje
refuerzan a los “Facilitadores” de modo que se traduzcan en “Resultados” mejorados (ver Gráfico I.3).
Gráfico I.3 Modelo de Excelencia EFQM
Liderazgo Procesos
Resultados
Clave de
Desempeño
Personas
Política y
Estratégica
Alianzas y
Recursos
Resultados
de personas
Resultados
por clientes
Resultados
para la
sociedad
Innovación y Aprendizaje
Facilitadores Resultados
Liderazgo Procesos
Resultados
Clave de
Desempeño
Personas
Política y
Estratégica
Alianzas y
Recursos
Resultados
de personas
Resultados
por clientes
Resultados
para la
sociedad
Innovación y Aprendizaje
Facilitadores Resultados
I. El Diseño
20
Fuente: www.efqm.org
3. Política global a la que pertenecen los Programas de Mejoramiento de la Gestión
3.1 El PMG dentro de la política global de modernización de la administración pública
En 1998 el proceso de modernización de la gestión pública chilena contaba con un conjunto de
proyectos de modernización en marcha y en cartera para ser implementados durante la última etapa de
Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Los proyectos más sobresalientes de aquella etapa
fueron (i) Creación del Defensor del Ciudadano; (ii) Instauración de un Sistema de Gerencia Pública que
permitiese, manteniendo la dependencia política de los jefes de servicio, profesionalizar la alta dirección
pública otorgándole las flexibilidades y herramientas necesarias para una mejor gestión. La idea fue
establecer contratos de desempeño, remunerar adecuada y transparentemente, contar con un sistema de
selección más profesional, obligar a rendir cuenta hacia la ciudadanía, entre otros. Este programa fue
institucionalizado en el período de la administración del Presidente Lagos; (iii) Modernización de la
Institucionalidad Reguladora; (iv) Información del Estado, dirigido a extender el uso intensivo de las
tecnologías de última generación en el gobierno. Este último proyecto ha buscado consolidar la red de
gobierno (intranet) para el intercambio de información y datos entre las instituciones públicas, así como
uniformar la información y servicios públicos accesibles vía Internet. Un componente esencial de este
proyecto, es el reconocimiento de la validez legal del documento y la firma electrónica; (v) Creación de
una institucionalidad para la Reforma y Administración del Estado.
Con el fin de proveer un referente global, la Tabla I.3 presenta un listado de las grandes reformas
recientes de la administración pública en países avanzados. Si bien de manera sumamente agregada, esta
Tabla I.3 designa una especie de “cartografía”, con los lugares y momentos en donde se produjeron las
diferentes reformas. De igual manera esta tabla trata de precisar la lógica subyacente a cada una de las
reformas allí incluidas.
I. El Diseño
21
Tabla I.3 Las grandes reformas de la administración pública FECHA PAÍS REFORMA LOGICA
AÑOS 1960 Estados Unidos
de América
Sistema de Planeación, Programación y
Presupuesto (PPBS)
Ley presupuestal y de rendimiento público ; plurianualidad
1968 Francia Racionalización del presupuesto (RCB) Inspirado en PPBS (Análisis Costo-Beneficio)
1968 Gran Bretaña Reporte Fulton Deseo de modernizar la administración publica por medio de
las agencias
1978 Francia Comisión Nacional de Informática y de las
Libertades (CNIL)
Libertad y seguridad sobre el acceso a las bases de datos del
sector publico
1978 Estados Unidos
de America
Civil Service Act Descentralización y delegación de la GRH para los agentes
federales
Fines de los
años 1970
Estados Unidos
de America
Zero-Based Budgeting (ZBB) Sofisticación de los PPBS : nuevo examen periódico de los
presupuestos
1984 Irlanda Reforma de las telecomunicaciones Reorganización y disminución del numero de empleados en la
administración
1986 Nueva Zelanda State-Owned Enterprises Act Privatizaciones comprometidas
1988 Gran Bretaña Next Steps Desarrollo de la gestión por medio de las agencias
independientes, racionalización
1988 Nueva Zelanda State Sector Act Delegación de poderes, descentralización, búsqueda de
eficiencia
1989 Nueva Zelanda Public Finance Act Reforma presupuestal y de rendimiento
Comienzo de
los años 1990
Islandia Ola de privatizaciones Eficacia, desarrollo del mercado financiero, disminución del
déficit publico
Comienzo de
los años 1990
Italia Comienzos de una política de simplificación
administrativa
Mejoramiento de la calidad del servicio y de satisfacción de
los por parte de los usuarios
1993 Estados Unidos Government Performance Results Act (GPRA) Reforma Presupuestal en función del rendimiento
1994 Nueva Zelanda Fiscal Responsibility Act Transparencia fiscal y credibilidad de las políticas de largo
plazo
1996 Gran Bretaña Senior Civil Service Mejorar el profesionalismo de los agentes publicos
1997 Suiza Ley sobre el orden del gobierno y de la
administración publica
Redefinición de las competencias federales
1997 Alemania Reforma de la ley del sector publico Desarrollo del rendimiento, flexibilidad del empleo e
incentivos hacia la eficiencia
1997 España Ley sobre el orden de la administración publica Redefinición de las modalidades de funcionamiento del
Estado
1998 Corea del Sur Open Position System (OPS) Acceso a los empleos públicos mas abiertos dentro de un
cuadro de transparencia y competencia
2000 Finlandia Proyecto de evaluación de la eficacia del
gobierno central
Evaluación del rendimiento del sector publico
Agosto 2001 Francia Loi Organique relative aux Lois de Finance
(LOLF)
Administración presupuestal por medio del rendimiento,
índices y prospectivas
2001 Belgica Acuerdo sobre la administracion electronica Proyecto que asocia Gobierno federal, comunidades y
regiones
Juin 2003 Canada Ley sobre la modernización de la función
publica (LMFP)
Promoción, meritocracia, competencia y adaptabilidad
2003 Luxemburgo Plan de reforma de la administración publica Rendimiento, nuevas tecnologias
2003 Mejico Adopcion de la carrera administrativa en el
sector publico
Mejorar la responsabilidad del servidor publico y limitar la
corrupción
2004 Francia Programme Administration ELEctronique
(ADELE)
Profundizacion de los servicios publicos y de los procesos
administrativos
Fin 2005 Francia Dirección General de la Modernización del
Estado (DGME)
Encamina las reformas de la administración publica
2006 España Ley de Contratos del Sector Publico Desarrollo de las PPP
2006 Portugal Programa PRACE (Programa de
reestructuración de la Administración Central
del Estado)
Redefinición de las esferas de competencias entre las escalas
administrativas y racionalización
I. El Diseño
22
Fuente : Laurent Percebois, …….., 2007
Desde un punto de vista global, el proceso modernizador chileno está influenciado por el enfoque de la
Nueva Gerencia Pública o New Public Management (NPM), de acuerdo con el cual la Administración
Pública se debe mover desde un paradigma burocrático o por insumos hacia un nuevo paradigma
gerencial basado en teorías de mercado, con énfasis en el ciudadano como usuario/cliente, el resultado,
el control de gestión y la rendición de cuentas, y la eficiencia en el gasto (ver Recuadro I.2).
El PMG es parte de esta tendencia global que se materializa en Chile en un modelo dirigido a implantar
una visión gerencial dentro de la administración pública, con énfasis en la eficiencia, definida como el
logro de resultados mediante la aplicación de principios de gestión modernos. En este marco, el PMG es
una de las herramientas para elevar la calidad del gasto público mediante el fortalecimiento de la
capacidad de gestión orientada hacia la elevación de la productividad y la gestión por desempeño.
Para estimular el cambio de comportamiento burocrático y, de manera más general, la implantación del
nuevo modelo de administración, el Estado ha recurrido a los incentivos monetarios institucionales y de
esta manera mejorar la motivación de los funcionarios para alcanzar metas predeterminadas.
I. El Diseño
23
Recuadro I.2 La reforma de la administración pública en el contexto mundial A lo largo de los años noventa, un considerable grupo de países adoptaron medidas dirigidas a reformar sus administraciones
públicas con el objeto de poner en marcha sistemas de gestión centrados más específicamente en el rendimiento de las entidades
administrativas.23
Esta “ola” se denominó genéricamente “Public Management Reform” incluyendo de manera muy general todo
cambio en las estructuras y en los procesos administrativos que buscaban un mejoramiento de su funcionamiento24
.
Los tres objetivos centrales de las reformas de la administración pública
Manejo del gasto público y del déficit público. La degradación de las finanzas públicas y las posibles crisis financieras
constituyeron en algunos casos, la causa que incitó procesos de reforma (Canadá, Finlandia, Italia). Estas reformas tienen como
objetivo, la renovación de los procesos presupuestarios (Suecia).
El mejoramiento de la calidad de los servicios públicos y de la eficacia de las políticas públicas constituyen una motivación
repetitiva en todos los procesos de reforma. Estas reformas buscaban de alguna manera remediar la mala imagen de las
administraciones públicas y del sector publico en general; descrédito que caía generalmente en las espaldas del sector político.
Los gobiernos tuvieron que tener en cuenta también la creciente sensibilidad de los ciudadanos hacia el tema del “Value for
Money” el cual en algunos países se había transformado en un verdadero slogan.
El empeño por volver más transparente el actuar de las administraciones públicas, al igual que reforzar el control
democrático de la gestión publica hace parte de la búsqueda de una nuevo modelo de gobernabilidad mas abierto, transparente
y responsable. Esto último se realizó con el fin de mejorar las críticas provenientes de los ciudadanos y de los parlamentarios
sobre la parquedad o quietud de la administración pública.
Tres tendencias de la reforma administrativas de las últimas décadas
Planificación estratégica
La primera tendencia del “Public Management” (o reforma de la administración pública) consiste en introducir un mínimo de
planificación estratégica en la acción pública. Tradicionalmente, la discusión sobre la elaboración del presupuesto cada año, tenía
lugar de manera independiente de la del año anterior. El único tema coincidente era la discusión sobre el presupuesto asignado a
cada ministerio; a su vez, el objetivo central de la discusión se centraba en no dejar que el presupuesto de cada ministerio
disminuyera. De igual forma, las discusiones en torno a los posibles cambios estructurales que pudieran afectar legítimamente
modificaciones sobre el presupuesto eran consideradas como tabú. En un tal contexto, la idea de realizar una planificación
estratégica de la “acción publica” no era viable.
Delimitación de las funciones de definición y de gestión de las políticas públicas
La segunda tendencia de esta ola de reformas en el sector público consiste en separar aún más las funciones de definición y de
gestión de las políticas públicas. Algunos países favorecieron la separación institucional de estas funciones. Tal fue el caso del
Reino Unido donde, a finales de los años ochenta, la reforma permitió asignar una misión y unas tareas únicas y especificas en cada
nivel de ejecución al mismo tiempo que una liberalización creciente de compromisos medibles. Es por eso que el Reino Unido
escogió el dejar que agencias negocien un documento central con los ministerios de tutela. En 1999, el Reino Unido contaba con
140 agencias de diferente tamaño que empleaban al 77% de los funcionarios.
Los holandeses también optaron por la vía de las agencias para marcar aún más la separación de las funciones en la administración
pública. A principios del 2000, el número de agencias llegaba a 2000 y estas empleaban al 28% de los funcionarios. Cabe anotar
que en el caso de Holanda, la creación de estas agencias se debió principalmente a la voluntad de descentralizar la acción pública
con el fin de aumentar su eficiencia más que de separar drásticamente los ámbitos decidores de los ejecutores.
Libertad de Gestión
La tercera tendencia de la reforma del “management” de la administración pública consiste generalmente en favorecer una mayor
libertad de gestión cumpliendo un compromiso formal sobre los resultados.
El modelo de agencias o la identificación de los centros de responsabilidad autónomos en el seno de las administraciones públicas
van generalmente acompañados de una contractualización de estas entidades con las autoridades de tutela. Los contratos de
rendimiento fijan objetivos y niveles de rendimiento de las agencias así como el “reporting” que debe ser entregado a los
ministerios. Como contrapartida de estos compromisos, los gestores se benefician adquiriendo un modo de gestión más flexible.
Sólo el Reino Unido presenta un manejo completo de los objetivos en la escala tanto ministerial como a nivel de la agencias. Con
excepción de Italia, donde la creación de estructuras administrativas autónomas es reciente, dos grupos de países pueden ser
diferenciados: los países europeos por un lado, donde los contratos se generalizan, y los Estados Unidos y Canda por otro lado,
donde la gestión del rendimiento no es objeto de los contratos en el seno del ejecutivo.
23 Ver también “Recent Public Management Developments in Central and State Governments in OECD countries” . Draft OECD Working Paper prepared
for the World Bank/DfID conference on "Maximising the Efficiency of the Public Sector at the State Level", Brasilia, 26-27 March 2007 24 El término Public Management no está excluido de ambigüedad. Designa simultáneamente el campo de las actividades de las responsabilidades políticas y administrativas, el conjunto de la gobernabilidad del sistema administrativo y la técnica de management de la esfera administrativa. Este pluralismo
semántico se explica por el hecho de que los principios que son el fundamento de la acción administrativa no son solubles dentro de una concepción del
management meramente instrumental. Es imposible asimilar la gestión pública a un simple proceso técnico. Por el contrario, esta gestión también toca
campos como la política, el derecho con relación a la sociedad civil.
I. El Diseño
24
Gráfico I.4 Marco Global del PMG - Antecedentes y conformación
Fuente: Elaboración propia
3.2 El PMG en el marco de las Definiciones Estratégicas de la DIPRES
La Misión Institucional de la DIPRES es velar por la asignación y el uso eficiente de los recursos
públicos en el marco de la política fiscal, mediante la aplicación de sistemas e instrumentos de gestión
financiera, programación y control de gestión. Los Objetivos Estratégicos de la DIPRES25 son los
siguientes:
1. Asesorar al Ministro de Hacienda en la formulación de la política fiscal, expresando dicha política en
el presupuesto del gobierno central y de las empresas públicas.
2. Estimar las entradas del sector público y su rendimiento proyectado, procurando optimizar la
capacidad de movilización de recursos para el logro de los objetivos de la acción gubernamental.
3. Analizar las consecuencias financieras de las políticas públicas e informar al Congreso Nacional
sobre el impacto fiscal de los proyectos de Ley sometidos a su consideración.
4. Fortalecer el presupuesto como instrumento para la asignación eficiente de los recursos públicos en
función de los objetivos prioritarios de la acción gubernamental, optimizando los procedimientos
para la formulación, discusión y ejecución del mismo.
5. Promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos, desarrollando técnicas e instrumentos de
control de gestión ligados al presupuesto.
25
Los objetivos 4-6 son los mas relevantes para esta evaluación de impacto
Nueva Gestión Pública
Modernización del Estado
chileno
Comité interministerial de
modernización de la GP en
(1994)
Esquema de
Presupuesto por
resultados
Creación
PMG
Aplicado por el Ministerio de
Hacienda - DIPRES
Sistema de Control de
Gestión (SCG) Recursos
Humanos/
Incentivos
monetarios
Acuerdo con
ANEF (1997)
Nivel Meso
Mejoramiento de la
gestión interna de los
servicios
Desempeño
organizacional
incentivo institucional
Integrado por Ministerio de
Interior, Hacienda
y Secretario General de la
Presidencia
I. El Diseño
25
6. Informar a las autoridades políticas, a las instituciones públicas, al Congreso Nacional y a la
ciudadanía en general, sobre la asignación y aplicación de los recursos financieros del sector público
y sus perspectivas futuras.
Los objetivos anteriores son alcanzados a través de la implementación de una serie de productos
estratégicos. La tabla I.3 lista dichos productos estratégicos y los objetivos alcanzados respecto de cada
uno de ellos.
El PMG está vinculado, bien por la vía de proveer insumos ó, por la vía de mejorar procedimientos, con
los objetivos estratégicos 4, 5 y 6 y es central en el Producto Estratégico 10 Sistema de Control de
Gestión de Gobierno Central.
Tabla I.4 Productos Estratégicos y sus objetivos respectivos26
Producto Estratégico y Descripción Objetivo (s)
Estratégico27
1) Proyecto de Ley de Presupuesto
• Proyecto de presupuesto y Glosas desagregados por Partida, Capítulo y Programa
• Proyecto de normas y procedimientos atingentes a la ejecución de la ley de presupuestos del
sector público
1, 2, 3, 4 y 6
2) Instrucciones para la ejecución de la Ley de Presupuestos
• Información de normas legales y reglamentarias
• Información de autorizaciones y procedimientos específicos
1
3) Proyecto de decreto exento que aprueba presupuesto de Empresas Públicas
• Presupuesto de Operación
• Presupuesto de Inversiones
• Programa de desembolsos, amortización e intereses de créditos
1,2,3,4 y 6
4) Cálculo de los Ingresos Generales de la Nación
• Información estadística
1,2 y 3
5)Informe de Deuda del Gobierno Central
• Información estadística de los saldos de deuda pública del Gobierno Central según formato
requerido por el Fondo Monetario Internacional, FMI
• Información estadística del comportamiento de la deuda bruta del Gobierno Central
• Información de proyecciones del servicio de la deuda pública del Gobierno Central
1,2 y 3
6) Informe de Inversiones Financieras del Tesoro Público
• Información estadística de tasas de interés
• Información stock de inversiones del Tesoro Público
1,2 y 3
7) Informes y estudios de proyectos de ley
• Informes y estudios de políticas y programas con impacto fiscal
• Informes y estudios de políticas de administración de personal
• Proyectos de ley
• Propuestas de reglamentos
1,2,3 y 6
8) Estudios
• Informe de Estadísticas Públicas
• Estudios Especializados
1 y 6
9) Informe de las Finanzas Públicas
• Análisis del Proyecto de Ley de Presupuestos
• Programa Financiero del Sector Público
1 y 6
10) Sistema de Control de Gestión del Gobierno Central
• Indicadores de Desempeño
• Programa de Evaluación
4,5 y 6
26
El producto estratégico 10 es el mas relevante para esta evaluación de impacto 27
Esta columna se refiere a los números con los cuales se han identificado mas arriba los 6 objetivos estratégicos de la DIPRES
I. El Diseño
26
Evaluación de Programas Gubernamentales
Evaluaciones de Impacto
Evaluación Comprehensiva del Gasto
• Balance de Gestión Integral
• Mecanismos de incentivo por desempeño institucional
Programa de Mejoramiento de la Gestión
Otros mecanismos de incentivo institucional
11) Programa de Modernización Financiera del Estado
• Sistema Integrado de Gestión Financiera del Estado (SIGFE) 4 y 5
3.3 La conexión del PMG con el proceso presupuestario
El PMG, como parte del Sistema de Control de la DIPRES, tiene una estrecha relación con el proceso
presupuestario. Esta interrelación se produce en dos dimensiones. En primer lugar, la formulación de las
actividades necesarias para el cumplimiento de las etapas de los sistemas del PMG genera demandas de
recursos, las cuales son incorporadas durante la formulación presupuestaria. En segundo lugar el
Sistema de Planificación y Control del PMG, como sistema auto contenido, promueve la generación de
información de gestión clave para el ciclo presupuestario. Estas dos dimensiones son analizadas a
continuación, comenzando por la indicada en segundo lugar.
3.3.1 Sistema Planificación / Control de Gestión del PMG: un sistema clave para la conexión con el
Proceso Presupuestario
El sistema Planificación / Control de Gestión mediante las seis etapas del Programa Marco Básico
promueve la implementación en los Servicios de procesos de planificación y de sistemas de información
para la gestión, que brinden información para la toma de decisiones respecto de los procesos y
resultados de la provisión de sus productos (bienes / servicios), y para rendir cuentas de su gestión
institucional.
En este marco, la conexión entre el sistema de Planificación /Control de Gestión del PMG y el ciclo
presupuestario se inicia en la etapa de formulación presupuestaria. Al inicio del proceso presupuestario,
cada Servicio debe elaborar Indicadores de Desempeño, los cuales conforman el Formulario H, que
forma parte, junto con la programación financiera, de la información presupuestaria establecida por la
DIPRES. Estos Indicadores de Desempeño (ID) surgen del sistema de planificación y control, el cual
tiene como etapa clave la implementación de un Sistema de Información de Gestión.
De este modo, al inicio del ciclo presupuestario, junto con la programación financiera los Servicios, se
debe realizar la programación de sus objetivos de gestión, los cuales son evaluados por los Indicadores
de Desempeño, producto final del Sistema de Planificación y Control, formalizándose de esta forma la
conexión entre el PMG y el ciclo presupuestario. A su vez, estos Indicadores de Desempeño son
utilizados para establecer las metas de gestión de los Convenios Colectivos de los grupos de trabajo,
acordados anualmente entre el Jefe del Servicio y el Ministro Sectorial28.
Durante la ejecución presupuestaria, a través del Sistema de Información para la Gestión (SIG), se
realiza el monitoreo de los Indicadores de Desempeño. El Servicio informa en forma periódica el nivel
de avance de los Indicadores y, frente a desviaciones en las metas planteadas, la DIPRES analiza las
causas de estas desviaciones y los servicios realizan los ajustes necesarios.
28
El cumplimiento de las metas establecidas en los Convenios Colectivos genera para los equipos que logran sus objetivos un incentivo del
4% anual de su salario.
I. El Diseño
27
Una vez finalizado el ejercicio fiscal, se inicia la etapa de evaluación presupuestaria. En esta etapa, la
información sobre el nivel de cumplimiento de los Indicadores de Desempeño forma parte del Balance
de Gestión Integral (BGI) elaborado por cada Servicio. En el BGI se informan los indicadores
comprometidos en la ley de presupuestos y aquellos que son relevante desde el punto de vista de los
productos estratégicos Toda esta información es analizada y validada por la División de Control de
Gestión (DCG) de la DIPRES. En este punto vale la pena señalar que la DIPRES no aprueba las metas
establecidas en los Convenios Colectivos, este es un proceso interno de cada Ministerio.
En base a la información anterior, la División de Control de Gestión elabora reportes sobre el
desempeño de las instituciones en base al nivel de cumplimiento de sus indicadores de gestión durante
ejercicio fiscal anterior, los cuales son presentados al Congreso durante el proceso de debate y
aprobación parlamentaria del proyecto de Ley de Presupuestos del ejercicio fiscal siguiente. De esta
forma se mejora la calidad del debate parlamentario.
Por otra parte, la información del BGI de cada Servicio es ampliada, y la DIPRES elabora Informes de
Evaluación Presupuestaria, que contienen información sobre ejecución financiera del presupuesto,
proveniente de la Subdirección de Presupuestos y sobre indicadores de gestión, generada por la División
de Control de Gestión. Estos Informes de Evaluación Presupuestaria son utilizados como insumos para
la definición del presupuesto exploratorio al inicio de cada ciclo presupuestario y durante el proceso de
negociación presupuestaria entre la DIPRES y los Servicios.
Como es posible observar, el diseño del PMG prevé un funcionamiento muy vinculado al presupuesto.
Esta situación se enmarca en el proceso de implementación de presupuesto por resultados que Chile
inició a fines de la década pasada. La implementación de un presupuesto por resultados, donde debería
producirse un salto de calidad cualitativo en la gestión del gasto público, al vincularse más
estrechamente las asignaciones financieras con los resultados de las instituciones públicas es un desafío
aún presente en la mayoría de los países. Si bien existe consenso sobre la necesidad de considerar la
cadena lógica insumos – productos – resultados aún restan definir con precisión las metodologías y
clasificaciones que relacionen los productos de las instituciones públicas con los resultados alcanzados
por los programas.
3.3.2 Interrelación entre el proceso de formulación del PMG y el ciclo presupuestario
El proceso de formulación de las actividades de cada sistema del PMG se realiza en forma paralela a la
formulación presupuestaria. De este modo, cuando los Servicios están planificando que etapa cada
sistema del PMG van a cumplir en el próximo ejercicio fiscal cuantifican los recursos necesarios para
desarrollarla. Por ejemplo, las actividades de cada etapa de los sistemas de Gobierno Electrónico,
Higiene y Seguridad, así como Capacitación, requieren destinar recursos específicos para su
cumplimiento. Estos requerimientos son incorporados al ciclo presupuestario y forman parte del marco
presupuestario global definido por la DIPRES para cada Servicio. Luego de las negociaciones
presupuestarias al interior del Poder Ejecutivo, si el Servicio no cuenta con los recursos necesarios para
desarrollar las actividades previstas en el PMG, se establece un proceso de ajuste de las actividades a
realizar el próximo año.
De esta manera, los requerimientos de fondos para el cumplimiento de las actividades del PMG son
parte del funcionamiento y dinámica general del ciclo presupuestario.
I. El Diseño
28
3.4 Programas relacionados
El Sistema de Control de Gestión (SCG) que la DIPRES ha estado implementando desde el año 2000,
incluye, además de los PMG, los siguientes instrumentos complementarios: (i) Las Definiciones
Estratégicas (DE); (ii). las Evaluaciones de Programas e Institucionales29; (iii) Los Indicadores de
Desempeño; (iv) El Balance de Gestión Integral (BGI); y (v) la Presentación de Programas al
Presupuesto-Formulario E (previamente denominado Fondo Concursable). Tomado en su conjunto, el
SCG busca orientar la gestión gubernamental hacia los resultados y elevar la efectividad, la eficiencia
del gasto y la transparencia30.
3.4.1 Definiciones Estratégicas (DE)
Las definiciones estratégicas son una herramienta que entrega información sobre los ejes orientadores
del quehacer de una organización y se obtienen a partir de un proceso de Planificación Estratégica o de
un proceso más simple de diagnóstico, análisis, reflexión y toma de decisiones colectivas en torno al
quehacer actual. Son definiciones que promueven la revisión de objetivos, de productos, y de estructura
de cada institución y que orientan el conjunto de los otros instrumentos de gestión para que entre todos
contribuyan a lograr la misión, los objetivos estratégicos y generar los productos que corresponde a cada
institución. Estas DE son elaboradas por cada institución y generalmente proponen objetivos superiores
que no están definidos como metas cuantitativas. Su carácter general hace de estas DE una herramienta
idónea para vincular gradualmente los marcos lógicos de los programas con las DE de la institución y,
finalmente, con las prioridades gubernamentales.
Las DE se utilizan principalmente para la preparación del presupuesto31, y se actualizan y perfeccionan a
través del Sistema de Planificación y Control de Gestión de los Programas de Mejoramiento de Gestión
(PMG) descrito más adelante y objeto de esta evaluación. La DIPRES apoya mejoras en las
definiciones, en aspectos de nomenclatura, conceptualización y metodología para identificar objetivos y
productos así como los vínculos entre unos y otros; pero no interviene en la definición de política. Todo
este proceso se realiza en línea (electónicamente) para agilizar el procedimiento.
3.4.2 Evaluaciones de Programas Gubernamentales (EPG)
En cuanto instrumento, la Evaluación desarrollada por la DIPRES es de tres tipos (o sub-instrumentos):
Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG), Evaluación de Impacto (EI) que incluye la
Evaluación en Profundidad y el Módulo de Impacto32, y Evaluación Comprensiva del Gasto (ECG). El
Banco Mundial evaluó el “Programa de Evaluación (PE)”, como instrumento de evaluación que hace
parte del Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados de Chile, específicamente a las
EPG y a las EI en el 2004.
3.4.3 Indicadores de Desempeño (ID)
29 En cuanto instrumento, la Evaluación es de tres tipos: Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG), Evaluación de Impacto (EI), y
Evaluación Comprensiva del Gasto (ECG). 30
Este Informe emplea indistintamente los términos “efectividad” y “eficacia”. 31
La DIPRES recoge esta información como parte de la identificación de la institución en el Formulario A-1 del paquete de requerimientos
de información que envía anualmente la DIPRES a los ministerios y servicios para la preparación de su presupuesto. 32
La Evaluación en Profundidad comprende el análisis de: i) Diseño del programa; ii) Organización y Gestión; iii) Resultados que incluyen
eficacia, calidad, eficiencia y economía; iv) Mediciones Globales de Desempeño; v) Conclusiones, y vi) Recomendaciones. El Módulo de
Impacto, al constituir un subconjunto de una Evaluación en Profundidad, ya que no analiza los aspectos de Organización y Gestión, toma
un tiempo relativamente menor que la primera y a su vez es de menor costo.
I. El Diseño
29
Fue el primer instrumento del SCG desarrollado. Se inició de manera voluntaria en 199433, se suspendió
en 1999 y 2000 y se reinició en 2001 reafirmando su objetivo original. Los Indicadores de Desempeño
son utilizados por los otros instrumentos del Sistema, incluida la Evaluación, con la cual tienen grandes
sinergias y puesto que a su vez la Evaluación contribuye frecuentemente con la propuesta de nuevos y
mejores indicadores.
El proceso de elaboracion de los Indicadores de Desempeño tiene un relación directa con el sistema de
Planificacion y Control de Gestión del PMG. Las etapas establecidas en este sistema en el Programa
Marco Básico proveen el marco conceptual y las herramientas necesarias para su elaboracion en los
distintos Serivicios, a la vez que establecen homogeneidad de conceptos sobre sus principales
caracteristicas en el sector público. De esta forma, mediante la interrelación entre el sistema de
Planificacion y Control del PMG y los Indicadores de Desempeño la DIPRES busca generar una mayor
calidad de estos últimos.
Los indicadores de desempeño se han desarrollado con base en las definiciones de la OCDE. El
gobierno está interesado en desarrollar gradualmente indicadores de resultado; pero ésta no es tarea fácil
y todavía la mayoría de indicadores siguen siendo indicadores de proceso o de producto34. Las agencias
que están en la etapa VI del sistema de Planificación y Control de Gestión del PMG deben presentar
obligatoriamente a DIPRES un informe con el grado de cumplimiento de los indicadores de desempeño
presentados en la formulación presupuestaria del año anterior.
Se requiere que los indicadores de desempeño cumplan con algunos requisitos como pertinencia,
independencia de factores externos a la gestión, comparabilidad, información a costos razonables,
confiables, simples y comprensivos, y con información de carácter público.
Se busca que las metas captadas por los indicadores estén vinculados con los recursos, hasta el punto de
que la relación entre recursos e indicadores puede llegar a cambiar la meta. Sin embargo, debe advertirse
que las relaciones entre metas y recursos no son lineales ni resultan de una fórmula matemática. De
hecho, la información histórica acumulada es también tenida en cuenta para enriquecer el análisis de los
indicadores.
El número creciente de instituciones que participan en la elaboración de indicadores ha permitido
disponer de un conjunto significativo de metas de desempeño. La información del cumplimiento de
dichas metas ha sido utilizada en el proceso presupuestario, en particular en las Evaluaciones Internas de
la DIPRES, cuando se analiza dicha información en conjunto con otros antecedentes disponibles.35 De
esta forma los indicadores contribuyen a los objetivos de eficiencia en la asignación y eficiencia
operacional que se definen para el sistema presupuestario.36 Además, a los indicadores de desempeño
33
Esta iniciativa también tiene su origen en el Plan Piloto de Modernización de la Gestión de Servicios Públicos llevado a cabo por la
DIPRES en el año 1993, en el que participaron cinco agencias. “El producto de este plan piloto era obtener indicadores de gestión y la
construcción de un sistema de control de gestión en cada institución.” Como se mencionó más arriba, los PMG aplicados desde 1998
incorporaron indicadores y metas asociadas a un incentivo monetario; “la exigencia de las metas comprometidas en los indicadores
propuestos fue baja y de difícil verificación, además de que los indicadores no tenían vínculo alguno con el presupuesto.” Guzmán, Marcela
2003 pp. 12. 34
Para el año 2008, del total de Indicadores que los Servicios comprometen en el proceso presupuestario un 11%corresponden al ámbito
del proceso, un 68% al ámbito del producto, y un 21% miden resultados intermedios o finales. Informe de Finanzas Pùblicas. Proyecto de
Ley de Presupuestos sel Sector Pùblico para el año 2008. DIPRES 2007. 35
Ver, por ejemplo, el Formulario H – Indicadores de Desempeño, entre otros formularios y formatos de captación de información que se
emplean para la preparación del presupuesto. 36
Guzmán, Marcela , 2003
I. El Diseño
30
comprometidos se les da seguimiento en el Balance de Gestión Integral (BGI). La base de la
información está incluida en el Balance pero no concluye ahí; la DIPRES hace un análisis mucho más
complejo incluido en otro formato que agrega información para la discusión interna de formulación del
Presupuesto y que expande la información del BGI. El informe consolidado completo se envía al
Congreso y al jefe del Servicio. Como ya se mencionó, los Indicadores de Desempeño están muy
vinculados con la evaluación de programas; el proceso analítico propio de la evaluación va dejando
aprendizaje en la institución y esto nutre los indicadores, no tanto en número como en su calidad.
En el 2005 se contaba con 1552 indicadores de desempeño aprobados por la DIPRES y reportados a ella
por 136 Instituciones 37. Existen aproximadamente 3 indicadores relevantes por producto estratégico
(eficacia, eficiencia, economía) para cada programa o proyecto importante de la administración. Además
de estos indicadores, que se utilizan para el enriquecimiento de las decisiones presupuestarias, cada
institución puede incorporar otros indicadores (por ejemplo, de actividad o de productividad personal)
de interés especial para la gestión del servicio en cuestión.
El Presupuesto del 2008 incorpora 1,443 indicadores para 143 servicios públicos – 10.1 indicadores
promedio por servicio. Un 64% de los indicadores corresponden al ámbito de la eficacia. Para dicho año
un 21% de los indicadores mide resultados intermedios o finales y un 68% mide resultados en el ámbito
del producto.38
Como los indicadores de resultado apuntan gradualmente a conectar las instituciones con sus objetivos
superiores, la DIPRES está enfocándose a incorporar progresivamente un mayor porcentaje de
indicadores de resultados finales. Para ello reunirá gradualmente la información necesaria para
identificar los objetivos superiores de cada institución y para ligarlos, hacia abajo, con los programa
evaluados y sus indicadores y, hacia arriba, con las prioridades de gobierno. Ello sentará las bases para
la construcción gradual de la jerarquía de marcos lógicos de programas y políticas de gobierno que
muchos países han buscado pero ninguno ha producido hasta ahora.
Esta relación es central a la orientación actual de la administración pública chilena la cual, busca, entre
otros objetivos, restablecer la capacidad de coordinación y orientación de los ministerios respecto a los
Servicios. El fortalecimiento de los ministerios sectoriales debería facilitar la construcción de una
pirámide coherente de marcos lógicos que ordene el accionar del gobierno desde las grandes prioridades
gubernamentales y sectoriales hasta los programas y los proyectos.
La DIPRES desarrolló una base de datos de Matrices de Marcos Lógicos (MML) de programas publicos,
con el fin de mantenerlos actualizados para que eventualmente puedan ser utilizados en decisiones de
coyuntura.
3.4.4 Balance de Gestión Integral (BGI)
Los balances fueron creados en 1997 pero se les dió un nuevo impulso en el año 2000. El BGI tiene
como propósito informar acerca de los oobjetivos, metas y resultados de la gestión de los servicios en
forma de cuenta pública al Congreso Nacional. Adicionalmente, es un instrumento que contribuye a
otros procesos de análisis y evaluación institucional. En particular, la DIPRES lo utiliza en sus procesos
internos de trabajo, Los principales aspectos que comprende el balance son: (i) Presentación de sus
37
Información proveniente de presentación “Renovando una Institución Pública Estratégica. Dirección de Presupuestos 2000-2005” por
Mario Marcel ante X Congreso Internacional del CLAD, Santiago de Chile, Octubre 2005 38
Informe de Finanzas Públicas. Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2008. Presentado por Alberto Arenas de
Mesa. Director de Presupuestos a la Comisión Mixta de Presupuestos del Congreso Nacional. Octubre 2007.
I. El Diseño
31
definiciones estratégicas. (ii) Identificación de la institución en aspectos como estructura
organizacional, dotación, principales productos (iii) Resultados de la gestión incluyendo informe de
desempeño, de gestión financiera, de recursos humanos, (iv) Desafíos para el año siguiente.
Como fue señalado anteriormente los Indicadores de Desempeño, sobre los cuales se rinde cuentas en
los BGI, son elaborados en aquellos Servicios que participan del PMG, mediante los conceptos y
procesos establecidos en el sistema de planificación y control. De esta forma, existe una interrelación
entre los BGI, los Indicadores de Desempeño y el PMG.
Hay Servicios que no elaboran PMG, pero sí comprometen indicadores y hacen BGI.39
3.4.5 Fondo Concursable/Formato Estándar de Presentación de programas para financiamiento
en el presupuesto
Se creó en el 2001 y se utiliza como Fondo Central de Recursos para Prioridades Gubernamentales al
cual pueden acceder los ministerios a través de propuestas de nuevos programas o extensiones-
reformulaciones de programas existentes. El Fondo es un instrumento de revisión ex-ante para reducir la
inercia presupuestal mediante la distribución de nuevos recursos; pero a la vez introduce incentivos en
los organismos para utilizar formalmente la matriz de marco lógico con los indicadores de desempeño y
las metas que les son correspondientes. La DIPRES determina anualmente si existen o no recursos
disponibles para alimentar el Fondo y abrir el concurso para el presupuesto del siguiente año. Por
ejemplo, el año 2004 no hubo Fondo Concursable debido a restricciones fiscales.
Las propuestas de programas o de extensiones de éstos se someten en un formato estándar 40 y “constan
en su mayoría de los elementos utilizados en la metodología de marco lógico que utiliza la Evaluación
de Programas Gubernamentales (EPG) descrita previamente y son la base para el análisis y selección de
iniciativas para financiamiento”41. Además, las propuestas, incluyen los objetivos y los componentes
principales de los programas, sus indicadores de desempeño, sus metas y resultados esperados y las
contribuciones relevantes del programa a las metas y productos estratégicos del organismo. Las sinergias
entre el Fondo Concursable y el PE o los demás instrumentos del SCG contribuyen también a la
organización jerárquica de los marcos lógicos y los mandatos o las prioridades del gobierno en su
conjunto y de los organismos y los programas del gobierno individualmente considerados.
El Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) provee asistencia técnica en la metodología de marco
lógico a partir del convenio inter-institucional firmado en 2001. Asimismo, al final del proceso evalúa y
califica las propuestas para determinar si éstas serán incluidas o no en la propuesta presupuestal de la
agencia. La capacitación realizada por MIDEPLAN ha constituido un proceso de entrenamiento para las
instituciones, útil para mejorar la gestión interna de programas existentes.42
39
Los servicios e instituciones públicas regidos por el Titulo II de la Ley N. 18.575 deberán presentar Balance de Gestión Integral. 40
Formularios E y K del paquete anual de información que la DIPRES requiere de los organismos. El formulario E se requiere para la
presentación de nuevas iniciativas o para expandir un programa; el K se exige a todos los programas que han sido evaluados entre 2000-
2004 o que tuvieron financiamiento del Fondo Concursable entre 2001-2003. 41
Guzmán, Marcela 2003. pp. 57 42
Guzmán, Marcela 2003. pp. 58
I. El Diseño
32
4. El Incentivo monetario del PMG
Siguiendo la idea de llevar a cabo reformas que contemplen un sistema más eficaz de incentivos, se
puede obtener una mejor respuesta de los agentes públicos si aquéllos son aplicados sobre sus
remuneraciones. El aspecto crucial se centra en establecer lazos entre el nivel de calidad o cantidad y la
remuneración de los agentes.
4.1 Diseño del Incentivo
El 7 de junio de 2007, la presidenta Bachelet envió una propuesta al Congreso con el objeto de “reforzar
los incentivos al desempeño de los funcionarios públicos de la administración central del Estado, y así
contribuir a la consolidación de la prestación eficiente de servicios de calidad a los ciudadanos”. Los
incentivos de que trata esta legislación fueron establecidos inicialmente por la Ley N° 19.553, de enero
del año 1998 y modificados posteriormente por la Ley No. 19.882 del año 2003.
La Ley N° 19.553, de enero del año 1998, estableció la “Asignación de Modernización,” un
complemento de incentivos monetarios que aumenta los salarios de los funcionarios del gobierno central
como premio o estímulo por el cumplimiento de actividades dirigidas a mejorar la eficiencia de la
administración.
La Asignación de Modernización creada por la Ley N° 19.553 tenía tres componentes: (1) un
componente base, de igual porcentaje para todos los funcionarios cubiertos por la ley, (2) un
componente institucional, que se paga hasta un porcentaje establecido, a todos los funcionarios de las
instituciones, según su grado de cumplimiento con los compromisos establecidos en el PMG; y (3) un
componente individual, que los funcionarios recibirían de acuerdo con su calificación en su evaluación
de desempeño individual anual.
De acuerdo con la mencionada Ley 19553 articulo 1. La asignación será pagada a los funcionarios en
servicio a la fecha de pago, en cuatro cuotas, en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre de
cada año. El monto a pagar en cada cuota, será equivalente al valor acumulado en el trimestre respectivo
como resultado de a aplicación mensual de esta asignación.
En el año 2003, la Ley N° 19.882 modificó la política de retribución al personal del sector funcionarios
público. Esta Ley aumentó gradualmente los porcentajes de los incentivos “base” e “institucional” y, en
lo que constituye un cambio más de fondo, eliminó el incentivo individual ligado a la evaluación de
desempeño de los funcionarios, reemplazándolo por un incentivo colectivo que se paga contra metas
comprometidas anualmente por grupos de trabajo de las instituciones públicas.
La propuesta de ley enviada al Congreso en junio de 2007 fue aprobada dos meses después mediante la
Ley Nº 20.212. Esta Ley desarrolla el acuerdo entre la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales
(ANEF) y el Gobierno (Boletín Nº 5173-05). Entre otros aspectos, la Ley vuelve a incrementar la
Asignación de Modernización creada por la ley Nº 19.553 y modificada posteriormente por la Ley Nº
19.882. Fija un cronograma de 4 años para la implementación gradual del incremento. Así, el
incremento total acumulado para el año 2010 (30.6%) será de 11,6% con relación al incremento
acumulado bajo la Ley 19.882 (19%). Dicho incremento, se descompone de la siguiente manera: un
43% del aumento va al componente base, en tanto el 57% restante incrementa los componentes variables
ligados a mejores desempeños institucionales y de los equipos de trabajo”. La progresión del incentivo
de Asignación de Modernización se muestra en la Tabla I.5. En el año 2006 esta asignación favorecía
I. El Diseño
33
potencialmente a un universo de 68.410 funcionarios, tanto de planta como de contrata del Gobierno
Central.43
La Ley N° 20.212 continúa profundizando dos tendencias de la política salarial chilena. Primero,
continúa creciendo la parte variable del salario, en lo cual sigue Chile una tendencia mundial, tanto en el
sector privado como en el sector público. Segundo, recientemente Chile ha venido reduciendo o
eliminando el uso de incentivos individuales, que fueron una parte clave de la Ley N° 19.882. Con la
Ley N° 20.212 (Art. 5) se elimina la bonificación de estímulo por desempeño del funcionario
(individual) a partir de 2008 para personal del Fondo Nacional de Salud (FONASA), sustituyéndola por
un incremento por desempeño colectivo. Con todo, adviértase que entidades como Aduanas y el
Ministerio Público, entre otros, mantienen un incentivo monetario individual para sus funcionarios.
Tabla I.5 Progresión de la Asignación de Modernización Creada por la Ley Nº 19.553
Componente Ley Nº 19.553 vigente
hasta Sep. 2002 Ley Nº 19.882 Ley Nº 20.212
2002 2003 2004 2007 2008 2009 2010
Base 6% 7,67% 8% 10% 11,2% 12,5% 13,7% 15%
Institucional (Hasta) 3% 3% 7% 5% 5,7% 6,3% 7% 7,6%
Individual (Hasta) 4% 4% - - - - - -
Colectivo - 4% 5% 6% 7% 8%
Total Acumulado 13,0% 14,67% 15,0% 19,0% 21,9% 24,8% 27,7% 30,6%
4.2 Extensiones del incentivo de la Asignación de Modernización
Los aumentos de la Asignación de Modernización se aplican a la base sobre la cual se calculan los
porcentajes de reajuste anual de remuneraciones del sector público y, por esta vía, se multiplica
proporcionalmente el efecto de los incentivos del PMG. Además, los funcionarios de entidades cuyos
mecanismos de incentivos se rigen por otros cuerpos legales se han beneficiado también de la extensión
de la modalidad del incentivo y del incremento del 11.6%, como política generalizada para la
administración pública.
La siguiente tabla presenta el porcentaje de reajuste anual de remuneraciones del sector público, los
cuales se aplican a la base de remuneración incrementada por los incentivos del PMG:
Tabla I.6 Reajustes de Renumeraciones Sector Público, 1991-2006 Año % Reajuste General
1991 18%
1992 14%
1993 15%
1994 12,2%
1995 11%
43 De acuerdo con la información contenida en el Informe de Cumplimiento PMG 2006 (DIPRES, Marzo 2007) el bono
institucional se paga a la dotación efectiva de cada institución, la cual incluye persona de planta y de contrata. Naturalmente,
el bono institucional del PMG no cobija a los funcionarios de aquellas entidades que están por fuera del PMG, como lo son
los funcionarios del Congreso y el Poder Judicial, así como a ciertos servicios que no están adscritos al PMG (v.gr, el
Servicio de Impuestos Internos)
I. El Diseño
34
1996 9,9%
1997 6%
1998 5%
1999 4,9%
2000 4,3%
2001 4,5%
2002 3%
2003 2,7%
2004 3,5%
2005 5%
2006 5,2%
La Ley No. 20.212 extendió el incremento en la remuneración acordado con la ANEF, del 11,6% en el
período 2007-2010, a la estructura de incentivos en instituciones no cubiertas por las leyes anteriores,
como es el caso del Servicio de Impuestos Internos, el Fondo Nacional de Salud, el Servicio Nacional de
Aduanas, el Consejo de Defensa del Estado y la Contraloría General de la República, vinculando así los
salarios de este personal con la productividad institucional de los distintos equipos, áreas o unidades de
trabajo.
Como podrá verse en las tablas siguientes, las varias instituciones no cubiertas por las leyes precedentes
llegan también, mediante distintas formas de cálculo, al incremento acumulado del mismo 11,6% en el
año 2010.
Tabla I.7 Servicio de Impuestos Internos (Ley 19.646)
Componente 2007 2008 2009 2010
Asignación Especial de Estímulo 1,2% 2,5% 3,7% 5,0%
Desempeño Colectivo (Hasta) 1,7% 3,3% 5,0% 6,6%
Tabla I.8 Fondo Nacional de Salud (Ley N° 19.490)
Componente 2007 2008 2009 2010
Desempeño Institucional (Hasta) 2,9% 5,2% 7,6% 10,0%
Desempeño Colectivo (Hasta) - 0,6% 1,1% 1,6%
Tabla I.9 Servicio Nacional de Aduanas (Ley N° 19.479)
Componente 2007 2008 2009 2010
Estímulo Desempeño Funcionario 1,7% 3,5% 5,2% 7%
Bonificación Productividad 1,2% 2,3% 3,5% 4,6%
Tabla I.10 Consejo Defensa del Estado (Ley N° 19.646)
Componente 2007 2008 2009 2010
Asignación Defensa Judicial 1,2% 2,5% 3,7% 5,0%
Desempeño Institucional (Hasta) 1,7% 3,3% 5,0% 6,6%
Tabla I.11 Contraloría General de la República (Ley N° 19.663)
Componente 2007 2008 2009 2010
Asignación de Control 1,2% 2,5% 3,7% 5,0%
Desempeño Institucional (Hasta) 1,7% 3,3% 5,0% 6,6%
I. El Diseño
35
4.3 Otros incentivos por desempeño
Además del incentivo institucional que se establece en el PMG, existen otros mecanismos de incentivo
asociados al cumplimiento de metas de gestion. La División de Control de Gestión de la DIPRES44,
clasifica los incentivos existentes en la administración pública Chilena en cuatro categorías:
1. Incentivos de tipo institucional: corresponde a incentivos que se pagan a todos los funcionarios o
a todo un estamento de un servicio, generalmente asociado al cumplimiento de metas comunes
de gestión institucional.
2. Incentivos de tipo colectivo: corresponde a incentivos que se pagan a grupos o unidades de
trabajo dentro de una institución, generalmente asociado al cumplimiento de metas de gestión del
grupo de trabajo.
3. Incentivos de tipo individual: corresponde a incentivos que se pagan a un porcentaje de
funcionarios de cada estamento asociado al resultado del proceso de evaluación del desempeño.
4. Incentivos especiales: corresponde a mecanismos adicionales a los anteriores que se han
establecido para algunas instituciones y que no están asociados al cumplimiento de metas.
EL PMG, por lo tanto, pertenece a la primera categoría de incentivos puesto que es aplicado a todos los
funcionarios de un servicio y está asociado con el cumplimiento de metas de gestión. En este punto vale
la pena señalar que las autoridades políticas de los Ministerios, Ministros y Subsecretarios, asi como los
Jefes de Servicio, aún los contemplados en el régimen de Alta Gerencía Pública, no se encuentran
comprendidos por el incentivo previsto en el PMG. A su vez, al ser un incentivo de tipo institucional
establecido por una Ley del Congreso, el Jefe del Servicio no tiene ningún nivel de participacion o
prerrogativa en su distribución entre los funcionarios de la institucion.
La División de Control de Gestión desarrolla un análisis de la distribución de los diferentes mecanismos
de incentivos en las instituciones públicas chilenas (Tabla I.12) y observa que el 91,3% del total de
instituciones45 tienen derecho a incentivos de tipo institucional y un 83,5% tienen incentivos de tipo
colectivo. Los incentivos de tipo individual y especiales alcanzan sólo al 12,4% del total de
instituciones. El derecho a los diferentes tipos de incentivos no es excluyente.
Tabla I.12 Tipos de mecanismos de incentivos
Tipos de Mecanismos de Incentivos Cantidad de
instituciones
% respecto del total de
instituciones
Institucional 199 91,3%
Colectivo 182 83,5%
Individual 22 10,1%
Especial 5 2,3%
44
División de Control y Gestión-DIPRES, Sistemas de Incentivos en la Administración Pública, Abril 2007 45
Se ha considerado la cobertura de la Ley de Presupuestos del Sector Público, que incluye todos los Servicios centralizados, Gobiernos
Regionales, Intendencias, Gobernaciones y Servicios de Vivienda y Urbanización, totalizando 218 instituciones que se distribuyen como lo
muestra el siguiente Cuadro: Instituciones Cantidad
Servicios Públicos centralizados 129
Gobiernos Regionales 13
Intendencias 13
Gobernaciones 50
Servicios Regionales de Vivienda y Urbanización 13
TOTAL 218
I. El Diseño
36
Finalmente, la División analiza la cantidad de mecanismos de incentivos por institución y la
correspondiente dotación de personal (Tabla I.12) y concluye que la gran mayoría de las instituciones
(88%) tienen dos tipos de incentivos: institucional y colectivo. La dotación efectiva de estas
instituciones representa el 45,8% del total de funcionarios públicos.
Tabla I.13 Instituciones y dotación de personal según cantidad de mecanismos de incentivos
Cantidad de Mecanismos de Incentivos N° de Instituciones % Dotación de
Personal %
3 446
1,8% 2.422 1.4%
2 191 87,7% 78.451 45.8%
1 1447
6,4% 85.978 50.2%
0 948
4,1% 4.522 2,6%
TOTAL 218 100% 171.373 100%
De este modo, puede concluirse que en la mayor parte de los casos, el PMG es aplicado de manera
conjunta con otros tipos de incentivos (especialmente de carácter colectivo). La asignación de éstos,
también se encuentra asociada al cumplimiento de metas de gestión.
5. Los Programas Marco Básico y Marco Avanzado
5.1 Programa Marco Básico – Descripción sumaria del diseño
El Marco Básico del PMG comprende 5 áreas y 11 sistemas de gestión, cada uno de ellos con 4 ó 6
etapas de desarrollo progresivo, cuya acreditación o evaluación se realiza a través de una red de
expertos, que corresponden a organismos especializados dentro del ejecutivo. Las cinco áreas son:
Recursos Humanos, Calidad de Atención de Usuarios, Planificación y Control de Gestión,
Administración Financiera, y Enfoque de Género (ver descripción de áreas y sistemas bajo I.6 de este
informe).
Según se dijo más arriba, el PMG cuenta con un incentivo monetario, destinado a premiar al personal de
aquellas instituciones que alcancen las metas de mejoramiento de gestión comprometidas año por año.
Este incentivo sirve de resorte de motivación para la aplicación de los sistemas incluidos en el PMG. De
allí que el objetivo específico del Programa Marco Básico hubiera sido definido de la siguiente manera:
“Conceder un incremento por desempeño institucional en relación a la ejecución eficiente y eficaz, por
parte de los Servicios, del Programa de Mejoramiento de Gestión y de este modo contribuir al
mejoramiento de la gestión de las Instituciones Públicas, de tal manera que se disponga de información
46
Secretaría y Administración General de Relaciones Exteriores, Dirección de Fronteras y Límites del Estado, Instituto Antártico Chileno y
Servicio de Tesorerías. 47 Agencia Nacional de Inteligencia, Superintendencia de Electricidad y Combustibles, Fiscalía Nacional Económica, Dirección de
Compras y Contrataciones Públicas, Superintendencia de Valores y Seguros, Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras,
Unidad de Análisis Financiero, Superintendencia de Seguridad Social, Superintendencia de AFP, Dirección de Previsión de Carabineros,
Servicios de Salud, Superintendencia de Salud y Comisión Chilena de Energía Nuclear. 48
Subsecretarías de Guerra, Marina, Aviación, Carabineros e Investigaciones, Dirección General de Movilización Nacional, Instituto
Geográfico Militar, Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada y Servicio Aerofotogramétrico de la FACH.
I. El Diseño
37
relevante para apoyar la gestión, el análisis y la toma de decisiones en la asignación eficiente de recursos
públicos49”.
El ámbito de aplicación de los PMG es amplio y contempla 186 de los 215 servicios de la
administración nacional (ver Anexo A.4). De los 186 servicios participantes en el PMG, 97
corresponden al nivel central y 89 son desconcentrados50. Existen, adicionalmente, ocho servicios
adscritos cuyo mecanismo de incentivo institucional se rige por otros cuerpos legales.
5.2 Programa Marco Avanzado - Descripción sumaria del diseño
5.2.1 La certificación ISO-9000 en el PMG
Algunos servicios públicos comenzaron en 1995 procesos aislados de certificación, de conformidad con
normas internacionales, y avanzaron lentamente durante el resto de esa década. Este es el antecedente
inmediato del Programa Marco Avanzado, el cual se inició en el año 2005.
En el contexto del PMG, el proceso de certificación fue concebido como un factor adicional para
reforzar la credibilidad y consistencia del programa en el mediano plazo de modo que llevara a la
Administración Pública chilena a un punto de no retorno en cuanto a la aplicación de los sistemas de
gestión incluidos en la certificación. Este “principio de irreversibilidad” se consideró indispensable para
fortalecer instituciones todavía frágiles que necesitaban mantener un esfuerzo de mejoramiento
continuo.
Aunque incluida formalmente como parte del Marco Avanzado, la posibilidad de una certificación ya se
contemplaba desde el diseño de los requisitos técnicos del Marco Básico, de modo que cuando
comenzara el proceso de certificación no fuera difícil cumplir con los requisitos de la norma
internacional (en algunos casos hasta el 80% de los requisitos técnicos de la Guía Metodológica
respectiva eran conformes con la norma internacional).
El Marco Avanzado incorpora los objetivos del Programa Marco Básico y las exigencias de la Norma
ISO 9001:2000, éstas últimas en orden a certificar cada uno de los sistemas del PMG incluidos en el
Marco Avanzado. La correspondencia que tendría un Sistema de Gestión de la Calidad basado en la
Norma ISO 9001:2000, comparado con lo establecido en el PMG, se presenta en la Tabla I.14.
49
Términos Técnicos de Referencia. Evaluación en profundidad de los programas de mejoramiento de la gestión. DIPRES, División de
Control de Gestión Santiago, Chile, Enero 2007 50
De acuerdo con la DIPRES, y a efectos del PMG, los servicios desconcentrados son los Gobiernos Regionales, las Gobernaciones
Provinciales, las Intendencias y los Servicios de Vivienda y Urbanismo (SERVIU)
I. El Diseño
38
Tabla I.14 Los sistemas del PMG y la norma ISO 9001:2000
PROGRAMA DEL PMG PUNTOS DE CORRESPONDENCIA CON
LA NORMA ISO 9001:2000
Planificación / Control de Gestión
8.2.3 Seguimiento y medición de los procesos
8.2.4 Seguimiento y medición de los productos
o servicios
8.4 Análisis de datos
Auditoría Interna 8.2.2 Auditoría Interna
Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s,
usuario(a)s y beneficiario(a)s (ex OIRS)
7.2.3 Comunicación con el cliente
8.2.1 Satisfacción del cliente
8.4 Análisis de datos
Capacitación 6.2 Recursos Humanos
Evaluación de Desempeño 6.2 Recursos Humanos
Compras y Contrataciones del Sector Público 7.4 Compras
El Programa Marco Avanzado establece nuevas etapas para los sistemas, transitando gradualmente hacia
un modelo de acreditación externa según norma ISO 9001:2000. La transición hacia la acreditación
externa tiene en cuenta la incorporación gradual de sistemas, y la satisfacción de sus etapas, dentro del
Programa Marco Básico, y vincula gradualmente los servicios públicos al Programa Marco Avanzado a
través de comprometer cada año dos nuevos sistemas para ser certificados.
A diferencia del Marco Básico, cuyas etapas iniciales pueden ser cumplidas por las estructuras de la
administración vinculadas al PMG, el Marco Avanzado requiere de una validación externa que impide la
captura del proceso por agentes internos. Así, mientras en el Marco Básico las evaluaciones se efectúan
sobre los documentos generados por cada servicio, en el Marco Avanzado consultores externos
especializados visitan la entidad y recogen información directamente con miras a certificar procesos de
acuerdo con la normativa ISO aplicable.
La participación de los jefes del servicio (en ocasiones limitada en el Marco Básico) se vuelve
indispensable en el Marco Avanzado para asegurar que se realicen los cambios que los consultores
externos soliciten para avanzar en el proceso de certificación. Además, obliga a descender en la pirámide
organizacional: mientras que el Marco Básico solo incluye la capacitación de los funcionarios hasta el 4º
nivel de gerencia, el Marco Avanzado puede incluir a la totalidad de los funcionarios que participen en
el proceso a certificar.
Al instalar la Norma ISO dentro de la cultura organizacional se espera generar una presión adicional
sobre los jefes del servicio y otros directivos para que incorporen la gestión de calidad dentro de su
visión estratégica y se preparen para pasar a la fase tres, fase en la cual se certificarán los procesos de
producción claves de la institución. De este modo se garantiza que el programa de mejoramiento de
I. El Diseño
39
gestión avance en forma sustentable desde las áreas de soporte interno, hacia los bienes y servicios que
proporciona la entidad a la ciudadanía.
En la visión original del PMG Marco Avanzado, una entidad que logre mantener su certificación por dos
o tres años puede considerarse “graduada” y con capacidad para continuar hacia el sistema de gestión de
calidad (fase tres) con mayor independencia, incluida la posibilidad de incorporar áreas de negocios de
su propia elección.
En la sección II.3 se presenta con detalle el proceso de implementación de la Norma ISO 9001:2000 y su
situación actual.
5.2.2 La certificación ISO-9000 en la experiencia internacional
Nacida en 1987, ISO 9000 es una serie de estándares internacionales utlilizada por las organizaciones
para aplicar un Sistema de Gestión de Calidad (Quality Management System (QMS). A su turno, un
QMS define la política y los objetivos de la política de calidad de una organización y la estimula a
identificar y manejar los procesos necesarios para alcanzar dichos objetivos. ISO require una serie de
herramientas de gestión para planificar y controlar estos procesos; prove los recursos necesarios; vigila
y mide oos resultados y asegura que los problemas identificados sean resueltos.
Numerosas firmas del sector privado han abrazado ISO-9000 porque la certificación externa puede
servir de palanca de reputación, particularmente importante como condición para contratar en los
mercados internacionales donde las firmas pueden ser menos conocidas.
El sector público, especialmente en los países más avanzados está intentando resolver un problema
semejante, relativo al bajo desempeño y a la caída en la credibilidad. Los gobiernos están empleando la
certificación de calidad para demostrar accountability. Mediante la aplicación del ISO 9001:2000
“Quality management systems – Requirements” los gobiernos esperan dar cofianza a sus ciudadanos de
que sus necesidades y sus expectativas son comprendidas y pueden ser satisfechas de manera consistente
y oportuna.
Esta tendencia se está volviendo particularmente notoria en los países en transición a la Unión Europea,
no sólo porque en ellos también la certificación de calidad es cuestión vital, sino porque es también un
problema de reputación internacional debido a que la calidad de los servicios públicos es uno de los
requisitos de ingreso a la Unión Europea.
Es creciente el número de agencias públicas que buscan la certificación ISO-9000, casi siempre de
manera voluntaria. Y esto a pesar de que el interés en la gestión de calidad parecería haber disminuido
en lo que va corrido del presente siglo.
Países como Corea, Malasia y Taiwan, por ejemplo, han reportado amplia utilización de la certificación
ISO-9000 en el sector público, lo que sugiere que la certificación es una buena palanca para alcanzar a
los países con mayor experiencia acumulada en gestión pública.
Actualmente se discute si los beneficios de ISO-9000 exceden sus costos. En el sector privado se arguye
que ISO-9000 sufre de altos costos de transacción. También se sostiene que busca primordialmente
I. El Diseño
40
estandarizar procedimientos en vez de comprenderlos.51 Por lo demás, se observa que ISO-9000
funciona mejor con productos que con servicios, una observación que resulta particularmente importante
para el sector público, incluido, según se verá mas adelante, el PMG chileno.52
Con todo, no existe todavía una evaluación sólida que indique que la certificación de calidad en el sector
público sea costo-efectiva. Más bien, los casos exitosos aparecen referidos en un nivel generalmente
anecdótico.53
5.2.3 Los procesos básicos del Marco Avanzado
A continuación se presentan sintéticamente los procesos básicos del Marco Avanzado. Los procesos
detallados se presentarán en el siguiente capítulo (II.3) que trata de la Gestión del PMG.
Decisiones previas
(i) Selección de sistemas a certificar. El Marco Avanzado comenzó en el 2005 con dos sistemas para
certificar en el 2006, a los cuales se añadirían 4 más para finales del 2007. Al comprometerse con las
metas del PMG Marco Avanzado, cada servicio selecciona los sistemas que desea certificar y el
orden en que se proponen hacerlo (ver ejemplos en la Tabla I.14).54
Tabla I.15 PMG Marco Avanzado: Casos examinados de Servicios
y sus Sistemas Certificados)
(ii) Selección de asesores en certificación. Los asesores son seleccionados mediante licitación pública
nacional sobre bases de concurso preparadas por la DIPRES. Hasta ahora el mercado chileno ha
contado con un número suficiente de proveedores calificados del servicio de certificación y la
competencia ha sido amplia (hasta 4 licitantes por concurso).
51
Seddon, 2xxx 52
Ver reseña de los resultados de ISO-9000 en el sector público de Mexico, en de la Cerda Gastélum, 2003. 53
Quizás la evidencia anecdótica más consistente ha sido provista para el caso del CAF. Ver Dearing and Prorok, 2006.) 54
DIBAM, por ejemplo, comenzó por certificar sus sistemas de planificación y capacitación, siguieron con el de atención a los usuarios
y evaluación de desempeño, y en el 2008 espera pasar a otros como auditoría interna, y compras y contrataciones.
Unidad Administrativa Programa Certificado
Comisión Nacional del Medio
Ambiente (CONAMA)
Planificación / Control de Gestión
Sistema Oficina de Información, Reclamos y
Sugerencias
Dirección de Aeronáutica
Planificación / Control de Gestión
Sistema Oficina de Información, Reclamos y
Sugerencias
Sistema de Capacitación
Sistema de Evaluación de Desempeño
Dirección de Arquitectura
Planificación / Control de Gestión
Sistema de Capacitación
Sistema de Evaluación de Desempeño
Sistema de Auditoría Interna
Dirección del Trabajo
Planificación / Control de Gestión
Sistema de Auditoría Interna
Sistema de Capacitación
Sistema de Evaluación de Desempeño
I. El Diseño
41
Proceso de certificación
(i) Diagnóstico y preparación para la Certificación. La Preparación para la Certificación o
Implementación comienza con un diagnóstico para definir la situación actual del sistema a certificar y
sus diferencias con los requisitos de la norma ISO, de modo que se defina un plan de acción para
cumplirla. Este plan de acción deberá incluir actividades tales como: 1. Capacitación ISO al personal del sistema y Sensibilización Equipo directivo y Jefe de servicio
2. Revisión de resultados del Diagnóstico sistema
3. Definición de equipo de trabajo (auditores, encargados de sistema, entre otros)
4. Definiciones de Política, Objetivos y Alcance del Sistema
5. Definición de procesos (operativos )55
6. Definición de procedimientos documentados obligatorios
7. Difusión de procedimientos
8. Curso auditor interno
9. Implementación de procedimientos definidos56
(aprox. 3 meses)
10. Auditorías internas de calidad
11. Corrección de No conformidades
12. Manuales de Calidad
(ii) Certificación propiamente dicha. Para obtener la certificación, cada servicio debe contratar,
mediante licitación nacional, una empresa certificadora (diferente de la que realizó la etapa de
preparación). Seguidamente el proceso de certificación conlleva las siguientes etapas:
1. Auditoria de pre-certificación:
2. Incorporación de acciones correctivas para resolver las no conformidades con la norma ISO
3. Auditoria de certificación. para verificar el cumplimiento de la norma internacional 57
4. Incorporación de acciones correctivas para resolver las no conformidades con la norma ISO
5. Certificación. La certificación queda delimitada por el proceso y el área geográfica que fueron objeto
de verificación por parte de los certificadores.58
6. Descripción de las áreas y sus sistemas
El cumplimiento de los Programas de Mejoramiento de la Gestión por parte de los servicios públicos se
concreta en un conjunto de áreas de mejoramiento de la gestión, comunes a todas las instituciones del
sector público, denominado Programa Marco. Las cinco áreas actuales son:
Recursos Humanos
Calidad de Atención de Usuarios
Planificación y Control; Gestión Territorial
Administración Financiera
Enfoque de Género
Cada una de estas áreas contiene uno o más sistemas de gestión. El Grupo de Anexos B describe las
metas por sistema en el Marco Básico y en el Marco Avanzado.
55
En esta etapa deben definirse los procesos operativos a documentar 56
En esta etapa se requiere un periodo de marcha blanca para realizar los ajustes necesarios 57
Para la DIBAM esta etapa costó alrededor de 1.5 millones de pesos. 58
En el caso de la DIBAM, sólo se certificaron los procesos en el área metropolitana de Santiago.
I. El Diseño
42
A su vez, los sistemas están integrados por etapas que los servicios deben cumplir según los requisitos
técnicos y medios de verificación establecidos para cada una. Las etapas son acumulativas, es decir, una
vez el servicio cumple con una etapa, queda comprometido con lograr la etapa siguiente en el próximo
año. Entonces deberá cumplir con los requisitos de la nueva etapa y de las etapas anteriores.
Siguiendo la lógica de fortalecimiento gradual de la gestión que busca el PMG, cada servicio elige con
cuál etapa se compromete inicialmente y, a partir de allí, se espera que cumpla con el desarrollo
secuencial de las etapas.
Cada sistema tiene establecidas la cantidad de etapas que corresponden al marco básico y al marco
avanzado. Para el PMG del 200659, las etapas del marco básico y avanzado se señalan en la Tabla I.16.
Tabla I.16 Áreas y Sistemas del PMG, Organismo validador y etapas de los marcos, 2006
Áreas Sistemas Institución Responsable
Etapas
Marco
Básico
Etapas
Marco
Avanzado
Recursos Humanos
Capacitación Dirección Nacional del Servicio Civil 4 6
Higiene – Seguridad y
Mejoramiento de Ambientes de
Trabajo
Superintendencia de Seguridad Social
4 6
Evaluación de Desempeño Dirección Nacional del Servicio Civil 4 6
Calidad de Atención
a Usuarios
Oficinas de Información, Reclamos
y Sugerencias, OIRS
Ministerio Secretaría General de
Gobierno
(División de Organizaciones Sociales)
6 8
Gobierno Electrónico
Ministerio Secretaría General de la
Presidencia
(Proyecto de Reforma y
Modernización del Estado)
4 n/a
Planificación /
Control / Gestión
Territorial Integrada
Planificación / Control de Gestión Dirección de Presupuestos 6 8
Auditoria Interna Consejo de Auditoria Interna General
de Gobierno
4 6
Gestión Territorial Integrada Subsecretaría de Desarrollo Regional 4 n/a
Administración
Financiera
Sistema de Compras y
Contrataciones del Sector Público
Dirección de Compras y Contratación
Pública
6 n/a
Administración Financiero –
Contable
Contraloría General de la República y
Dirección de Presupuestos / DIPRES
– SIGFE
6 n/a
Enfoque de Género Enfoque de Género Servicio Nacional de la Mujer 4 n/a
Fuente: DIPRES, “Requisitos Técnicos y Medios de Verificación” Programa de Mejoramiento de la Gestión Año 2006,
Febrero 2006
Si bien cada sistema tiene un contenido específico, la estructura de sus etapas en el marco básico sigue
una lógica común a todos ellos:
Etapa 1. Elaboración de un diagnóstico que analiza la situación del servicio respecto al sistema.
Etapa 2. Elaboración de un plan y programa de trabajo, que puede incluir cronograma, metas,
indicadores y responsables de la implementación.
Etapa 3. Implementación y seguimiento del Plan, analiza la puesta en ejecución, evaluando y
dando recomendaciones en forma continua.
Etapa 4. Evaluación de los resultados de la implementación e identificación de recomendaciones.
59
En el PMG del 2007 se agregaron varias etapas en diferentes sistemas y se creó el marco avanzado para el sistema de Sistema de
Compras y Contrataciones del Sector Público. El presente informe analiza el PMG hasta el 2006.
I. El Diseño
43
Los sistemas que tienen más de 4 etapas en el marco básico siguen las etapas 5 y 6 con la siguiente
lógica:
Etapa 5. Perfeccionamiento de sus planes mediante elaboración de modelos exitosos, agregación
de objetivos y priorización de indicadores.
Etapa 6. Implementación y análisis de los cambios de la etapa 5.
Las etapas del marco avanzado cumplen con el siguiente contenido común:
Etapa 7. Proceso de preparación para la certificación.
Etapa 8. Certificación de los procesos del sistema.
6.1 Área de Recursos Humanos
El objetivo de esta área es mejorar, desarrollar y potenciar las principales materias relacionadas con la
función de recursos humanos: capacitación, ambientes laborales y mecanismos de evaluación del
desempeño. El área de Recursos Humanos está compuesto por tres sistemas: a) Capacitación, b)
Evaluación de Desempeño, y c) Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo. Los tres
sistemas pueden considerarse instrumentos para aumentar la eficiencia y eficacia del trabajo de los
funcionarios públicos. Son sistemas aplicables a todas las instituciones del sector público.
6.1.1 Capacitación
El objetivo de este sistema es desarrollar competencias que permitan a los funcionarios mejorar su
desempeño en las áreas clave de funcionamiento de la institución. Este sistema se desarrolla con
participación de los funcionarios en los Comités Bipartitos de Capacitación. Estos Comités son
responsables de la elaboración y presentación al jefe del servicio de una propuesta de Plan Anual de
Capacitación. Por regla general, cuatro personas (con sus respectivos suplentes) forman parte de los
mismos; pero el número puede variar dependiendo del tamaño de la organización. Los miembros del
Comité serán siempre un número par, de manera que se tenga el mismo número de representantes del
personal y del Jefe de Servicio60. La Red de Expertos de este sistema está a cargo de la Dirección
Nacional del Servicio Civil (DNSC)61.
6.1.2 Evaluación de Desempeño
El objetivo de este sistema es estimular el buen desempeño mediante un sistema de evaluación objetivo,
transparente e informado. Existe al efecto, en cada institución participante, una Junta Calificadora,
compuesta por cinco miembros: cuatro representantes de la “administración” y un represente elegido por
los funcionarios del Servicio. Adicionalmente, existe un representante gremial que tiene voz pero no
voto en la Junta. (El representante gremial con voz cambia con cada estamento revisado por la Junta
Calificadora: directivos, profesionales, técnicos, administrativos, auxiliares.) La Red de Expertos de este
sistema está a cargo de la Dirección Nacional del Servicio Civil.62
60
En el caso de Aeronáutica Civil, por ejemplo, el Comité consta de seis miembros (tres representantes del Jefe de Servicio y tres
representantes de los funcionarios). En este caso, el servicio siguió la recomendación del ¿¿Servicio Nacional de Capacitación y Empleo??
(SENCE) para determinar el tamaño del Comité. 61
Antes del 2005 esta responsabilidad fue de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) del Ministerio del
Interior. En el 2005, la responsabilidad fue compartida entre la DNSC y el SENCE, vinculado al Ministerio de Trabajo y Prevención
Social. Del 2006 en adelante la responsabilidad ha sido exclusiva del de DNSC. 62
Antes del año 2005 fue responsabilidad de la SUBDERE.
I. El Diseño
44
Para la calificación anual, el Jefe directo se debe reunir cuatro veces con cada subordinado. Después del
primero y el segundo trimestres se produce un informe escrito. El funcionario tiene dos días para
registrar su conformidad o disconformidad con dicho informe. Con la tercera reunión se da una
“precalificación” al funcionario. El funcionario ofrece sus observaciones por escrito; después la
precalificación va a la Junta Calificadora para la calificación oficial. Existe el recurso de apelación ante
el Subsecretario o el Jefe Superior del Servicio. A título de ejemplo, en el período 2002-2003 se
presentaron 1257 apelaciones, de las cuales el 61 % fueron rechazadas.
6.1.3 Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo
El objetivo del sistema es formalizar y fortalecer los procesos asociados al mejoramiento de los
ambientes de trabajo de los funcionarios, la prevención de riesgos y, en general, de las condiciones del
lugar de trabajo, siempre con participación de los trabajadores. Al efecto se configuran Comités
Paritarios, responsables de la elaboración y presentación al Jefe del Servicio de una propuesta de Plan
Anual de Prevención de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo. El Plan de Trabajo puede
ser ajustado hasta marzo de cada año. No existen en el presupuesto recursos específicos destinados a
“higiene y seguridad”, como es el caso, por ejemplo, con el sistema de capacitación. Por esta razón, las
distintas actividades del Plan Anual tienen que financiarse de diferentes rubros del presupuesto de cada
servicio.
Tabla I.17 Actores responsables de los Sistemas del Área de Recursos Humanos
Sistema Actores internos Red de Expertos
Previo Actual
Capacitación Comité Bipartito de
Capacitación
2001-2004: Subsecretaría
de Desarrollo Regional y
Administrativo
(SUBDERE) del
Ministerio del Interior;
2005: Servicio Nacional
de Capacitación y
Empleo (SENCE),
vinculado al Ministerio
de Trabajo y Prevención
Social, compartida con y
la Dirección Nacional del
Servicio Civil
Dirección Nacional del
Servicio Civil (DNSC)
Evaluación de
Desempeño
Unidad de Recursos
Humanos; Junta
Calificadora
2001-2005: SUBDERE Dirección Nacional del
Servicio Civil
Higiene-
Seguridad y
Mejoramiento de
Ambientes de
Trabajo
Comité Paritario de
Higiene-Seguridad
(o Comité Voluntario
de Higiene-
Seguridad)
2001-2004: Auditores
Internos de los Servicios
La Unidad de Seguridad
y Salud en el Trabajo, de
la Superintendencia de
Seguridad Social
(SUSESO)
Cada oficina o lugar de trabajo que tiene más de 25 funcionarios/empleados debe tener un Comité
Paritario. Las oficinas con 25 funcionarios o menos pueden establecer un Comité Voluntario. Los
miembros de los Comités son elegidos por dos años y pueden ser reelegidos.
I. El Diseño
45
La Red de Expertos de este sistema es la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo (USESAT) de la
Superintendencia de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.63
6.2 Área de Calidad de Atención de Usuarios
El objetivo de esta área es mejorar y simplificar los servicios e información ofrecidos por el Estado a los
ciudadanos, disponiendo de sistemas integrados de información y recepción de reclamos mediante el uso
de tecnologías de información. Con el desarrollo de esta área se busca poner en práctica los trámites en
línea y las ventanillas únicas de información al ciudadano, valiéndose del nuevo potencial del llamado
gobierno electrónico. Esta área está compuesta de dos sistemas: (i) Sistema Integral de Atención al
Cliente(a), Usuario(a) o Beneficiario(a), y (ii) Sistema de Gobierno Electrónico.
6.2.1 Sistema Integral de Atención al Cliente(a)s, Usuario(a)s o Beneficiario(a)s (ex OIRS)
El sistema ingresó en el PMG con el nombre de Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias
(OIRS) y fue cambiado al de Sistema Integral de Atención a Cliente (a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s
(SIAC).64 El objetivo del SIAC es contar con mecanismos que faciliten el acceso oportuno a la
información, la transparencia de los actos y resoluciones y el ejercicio de los derechos ciudadanos. Este
cambio de denominación expresa un nuevo enfoque en la relación entre el Estado y los ciudadanos. En
palabras de la Presidente65 esta relación se expresa en que “Cuando un/a ciudadano/a acude a un
servicio público a postular a un beneficio, solicitar un certificado o realizar un trámite, no va a pedir un
favor, sino ejercer un derecho”.
En el sistema el cambio se dirige a ampliar el rol de las OIRS, en tanto que espacio donde se produce el
nexo entre el ciudadano y el estado. En este nuevo marco, las OIRS permiten a los organismos del
estado y específicamente al Ejecutivo contar con información acerca del grado de cumplimiento de la
protección de los derechos ciudadanos, permiten conocer el grado de aceptación y/o rechazo de las
políticas públicas y reorientarlas, las OIRS proporcionan al Estado información valiosa, por tanto, son
parte de los procesos de generación de las políticas públicas.
La Guía Metodológica 2007 para el Sistema establece los pasos que debe seguir el servicio para cambiar el
enfoque OIRS hacia el nuevo SIAC. Para ello:
El Servicio aplica el Programa de Seguimiento de las recomendaciones diseñado en la etapa
anterior respecto a las OIRS, en base a Guía Metodológica 2007 e informa sus resultados a la
SEGEGOB.
El Servicio perfecciona la implementación de la(s) OIRS pasando a un Sistema Integral de
Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s, establecido por SEGEGOB en la guía
metodológica 2007. Para lo cual debe realizar las siguientes actividades: (i) Diagnóstico de todos
los espacios de atención existentes en el Servicio, y los vincula a las definiciones estratégicas
institucionales en materias de atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s. (ii)
Diagnóstico de los instrumentos de trabajo para los espacios de atención, determinando las
brechas entre el estado actual y el Sistema Integral de Atención a Usuarias y Usuarios
establecido por SEGEGOB.
63
Antes del 2005, la validación fue hecho por los auditores internos de los servicios. 64
El Servicio perfecciona la implementación de la(s) OIRS pasando a un Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s,
Usuario(a)s y Beneficiario(a)s, establecido por SEGEGOB en la guía metodológica 2007. 65
Presidenta Michelle Bachelet, Programa de Gobierno 2006 –2010.
I. El Diseño
46
El Servicio diseña el Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s
con procedimientos de atención y derivación, sistema de seguimiento y plan de difusión.
El Servicio elabora un Plan de Trabajo para la implementación del Sistema Integral de Atención
a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s, en el año en curso y el siguiente, y lo presenta a la
SEGEGOB para validación. Éste incluye: (i) Objetivos del Sistema Integral de Atención a
Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s, metas e indicadores de calidad. (ii) Cronograma de
implementación, identificando las actividades, plazos y responsables.
El Servicio implementa el Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y
Beneficiario(a)s validado por SEGEGOB, según Guía Metodológica 2007, con base al programa
de trabajo antes definido, para lo cual debe realizar al menos las siguientes actividades: (i)
Implementa procedimientos de atención y derivación de solicitudes para todos los espacios de
atención. (ii) Implementa sistema de registro y seguimiento de solicitudes, (ii) Ejecuta el Plan de
difusión. (iii) Capacita a los funcionarios para asegurar el desempeño adecuado del Sistema
Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s. (iv) Mide los Indicadores de
calidad de atención para evaluar el cumplimiento de metas.
El Servicio elabora Informe de Resultado de la implementación del Sistema Integral de
Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s y lo presenta a la SEGEGOB,
considerando: (i) Informes Ejecutivos con perfiles de Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s
y encuestas de satisfacción aplicadas. (ii) Identificación de Resultados y recomendaciones para
los siguientes períodos.
El Servicio diseña el Programa de Seguimiento de las recomendaciones formuladas en los
Informes de Resultado e informa sus resultados a la SEGEGOB.
El Servicio implementa los compromisos establecidos en el programa de Seguimiento del año
anterior.
El Servicio deberá al menos mantener el grado de desarrollo del sistema de acuerdo a cada una
de las etapas tipificadas.
El SIAC (Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s es la coordinación
de los espacios de atención institucionales (OIRS, Centros de documentación, buzones ciudadanos,
portales Web, teléfonos, oficinas móviles, etc.), por medio de herramientas como: procedimientos,
Sistemas de registro y seguimiento, metodologías de atención y Planes de difusión que permiten la
implementación del sistema en forma integral. Este objetivo no es aplicable a los Servicios que
comprometen por primera vez la etapa 6. En el caso particular que el Servicio haya comprometido la
etapa 6 en el PMG del año anterior y durante el presente año no haya comprometido la etapa 7 del
sistema, correspondiente al Programa Marco Avanzado, deberá proponerla nuevamente como “objetivo
de gestión”, y se le exigirá el cumplimiento adicionalmente de este requisito.
Los Gobiernos Regionales, no comprometen objetivos en el Sistema Integral de Atención a Clientes,
Usuarios y Beneficiarios.
En el Marco avanzado el Sistema de Atención a Clientes, usuarios y beneficiarios comienza a
normalizar según el Sistema de Certificación Internacional Norma ISO 9001:2000, los procesos del
Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s con el fin de contar con
mecanismos que faciliten el acceso oportuno a la información y el ejercicio de los derechos ciudadanos.
6.2.2 Gobierno Electrónico
El tema de gobierno electrónico comenzó a manejarse a mediados de la década de los noventa, como
parte de un programa de simplificación de trámites liderado por el Programa de Reforma y
I. El Diseño
47
Modernización del Estado (PRYME) del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES).
Como sistema sólo se integró al PMG en el año 2004. Este sistema presupone inversiones cuantiosas en
infraestructura de banda ancha que permita la inter-conectividad buscada entre las diversas aplicaciones
desarrolladas por los servicios participantes en el PMG, a fin de superar los bajos niveles de
comunicación existentes entre las instituciones.
El objetivo del sistema es contribuir al uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC)
para mejorar y simplificar los servicios e información ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar
y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creación de canales tecnológicos que
permitan aumentar la transparencia y participación ciudadana.
El sistema PMG Gobierno Electrónico 2007, se enfoca al cumplimiento a partir de la etapa V, de
diagnóstico y planificación estratégica de proyectos de interoperabilidad. En el contexto de Gobierno
electrónico, interoperabilidad, puede ser entendida como la forma mediante la cual dos o más servicios
públicos intercambia información de apoyo a sus proceso de negocio a fin de brindar un mejor servicio a
sus clientes. Para ello:
La institución elabora un diagnóstico de todos los procesos de provisión de sus productos
estratégicos (bienes y servicios) entregados a sus clientes/ usuarios/ beneficiarios en los que
requiere información de otras instituciones, desde la perspectiva de su mejoramiento mediante el
uso de TIC, y presenta informe al PRYME – SEGPRES para su validación. Para esto la
institución: Identifica y analiza todos los procesos de provisión para los cuales requiere
información de otras instituciones, estableciendo claramente las interacciones y flujos de
información, el estado actual en que se desarrollan, y la relevancia de los procesos en términos
institucionales. Presenta las modificaciones o requerimientos para inter-operar con otras
instituciones de acuerdo con la normativa vigente: (i) en aspectos de interoperabilidad con
instituciones del sector público, (ii) en aspectos de interoperabilidad requeridos con el sector
privado cuando corresponda.
En base al diagnóstico precedente, la institución elabora una estrategia de mejoramiento y uso de
TIC en la provisión de sus productos estratégicos para los cuales requiere información de otras
instituciones y en los que genera información requerida por otras instituciones, y presenta
informe al PRYME – SEGPRES para su validación. Para esto la institución: De acuerdo con el
diagnóstico y la planificación estratégica comprometidos en la etapa anterior, la institución
ejecuta la implementación de la estrategia y programa de trabajo de interoperabilidad y presenta
un informe al PRYME –SEGPRES para su validación. Para esto la institución: (i) Diseña un
programa de seguimiento para la implementación del programa de trabajo propuesto, que define
los proyectos priorizados, hitos a controlar, especifica las condiciones para su aceptación
conforme y establece la frecuencia y mecanismos de monitoreo. (ii) Presenta los resultados de
las fases de implementación del programa de trabajo y uso de TIC en la provisión de sus
productos estratégicos para los cuales requiere inter-operar con otras instituciones (iii) Presenta
un plan de difusión a los clientes/ usuarios/ beneficiarios y a sus funcionarios sobre el
mejoramiento en la provisión de sus productos estratégicos para los cuales requiere inter-operar
con otras instituciones y los beneficios asociados.(iv) La institución elabora un informe de
resultados de la implementación efectuada según lo establecido en la estrategia y programa de
trabajo de interoperabilidad, y lo presenta al PRYME –SEGPRES para su validación
Elabora un programa de trabajo de interoperabilidad y lo presenta al PRYME – SEGPRES para
I. El Diseño
48
su validación, incluyendo: Objetivos específicos, indicadores y metas asociadas a cada proyecto
priorizado. Los cronogramas de trabajo, principales hitos, requerimientos de recursos, etapas,
plazos y encargados de la implementación, distinguiendo entre responsabilidades propias de la
institución y externas a ella. Los riesgos para el cumplimiento de dicho plan de trabajo,
comprometidos en la planificación de las iniciativas correspondientes. El servicio deberá al
menos mantener el grado de desarrollo del sistema de acuerdo a cada una de las etapas
tipificadas.
6.3 Área de Planificación y Control de Gestión
El objetivo del área de planificación y control de gestión es disponer de información de desempeño para
apoyar la toma de decisiones y la cuenta pública de resultados, a través de la implementación de
sistemas de información de gestión, y mecanismos regulares de control y auditoria considerando, cuando
corresponda, la perspectiva territorial. El área incluye los sistemas de a) Planificación y Control de
Gestión, b) Auditoria Interna y c) Gestión Territorial. El Marco Básico comprende 6 etapas en el sistema
de Planificación y Control de Gestión y 4 etapas en los de Auditoria Interna y Gestión Territorial. El
Marco Avanzado comprende diez etapas (7-10), si se tiene en cuenta que las seis primeras integran el
Marco Básico) en el Sistema de Planificación y Control de Gestión y ocho (5-8) en el de Auditoría
Interna. El sistema de gestión territorial, por su naturaleza diferente al de los demás sistemas, todavía no
pasa al Marco Avanzado.
6.3.1 Planificación y Control de Gestión
El objetivo de este sistema es diseñar e implementar procesos de planificación y sistemas de
información para la gestión que permitan a la Institución disponer de la información necesaria para
apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus Productos, y
rendir cuentas de su gestión institucional.
El sistema de Planificación y Control de Gestión se utiliza para diseñar e implementar un sistema de
información de gestión (SIG), el cual tiene como objetivo medir la gestión de todo el servicio a través de
la medición de cada uno de los centros de responsabilidad..Al igual que en la mayoría de los sistemas
del PMG, la primera etapa se destina a hacer un diagnostico de la institución, es decir, revisar las
definiciones estratégicas del Servicio. En la etapa 2 se definen los centros de responsabilidad lo cual
incluye que para cada centro el servicio presenta los productos estratégicos y/o productos de gestión
interna de que es responsable, el objetivo general, el ejecutivo responsable, y los indicadores de
desempeño diseñados, los cuales cubren las cuatro dimensiones del desempeño (Eficacia, Eficiencia,
Calidad y Economía). En la etapa 3 para cada indicador se presenta, al menos, el resultado efectivo del
año anterior, el resultado efectivo del año t y la meta del año t+1. En las etapas subsiguientes (4-5) el
servicio compromete y prioriza indicadores de desempeño de aspectos relevantes de gestión de los
servicios en el Proyecto de Ley de Presupuestos del año siguiente. Y en la última etapa del marco básico
(6) el Servicio debe cumplir con las metas de los indicadores comprometidos en el proceso
presupuestario y elaborar un programa de seguimiento de compromisos institucionales y un manual66 de
procedimientos de mantenimiento del SIG.
En el Marco Avanzado (etapas 7-8), el objetivo del sistema es normalizar, según el Sistema de
Certificación Internacional Norma ISO 9001:2000, los procesos de planificación y sistemas de
66 Este manual sólo es para los Servicios que no pasan al Programa Avanzado.
I. El Diseño
49
información para la gestión que permitan a la institución disponer de la información necesaria para
apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus productos, y
rendir cuentas de su gestión institucional.
6.3.2 Auditoria Interna
Este sistema tiene por objetivo crear y fortalecer las Unidades de Auditoria, con el objeto de desarrollar
en forma permanente y continua, auditorias de carácter general y estratégico, fundamentalmente
preventivas y de apoyo a la gestión.
La auditoria es un proceso de carácter permanente, de responsabilidad de los auditores internos,
realizado a lo largo del desarrollo de todos los procesos vinculados al cumplimiento de los “objetivos de
gestión” comprometidos en el PMG67.
En la primera etapa los servicios crean la Unidad de Auditoria Interna, hacen una auto-evaluación y
determinan el funcionamiento de la Unidad de Auditoría con base en los requisitos técnicos, así como la
capacitación del personal de la Unidad. Además, se informa de las reuniones de los comités de auditoria
ministerial y regional. En las etapas inmediatamente siguientes se conduce un diagnóstico de los
procesos de riesgo de la institución y se hace un plan trienal y un plan para el año siguiente. Estos planes
contienen el desarrollo de los objetivos institucionales, ministeriales y gubernamentales para cada
servicio; asimismo, se da respuesta a todos los requerimientos de información que formule la Consejo de
Auditoría Interna General de Gobierno (CAIGG) en materia de gestión institucional. En las etapas
subsiguientes se programa cada auditoria, se hacen informes mensuales de los avances de auditoria y se
informan las limitaciones observadas con base en la ejecución anual del plan y los compromisos
derivados de las recomendaciones y los programas de seguimiento.
En el marco avanzado (etapas 5-8) el objetivo del Sistema de Auditoria Interna es normalizar; según el
Sistema de Certificación Internacional Norma ISO 9001:2000, el funcionamiento de las Unidades de
Auditoria, con el objeto de desarrollar en forma permanente y continua, auditorías de carácter general,
estratégico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestión.
6.3.3 Gestión Territorial
Impulsado por la Subsecretaria de Desarrollo Regional (SUBDERE), el sistema de gestión territorial se
introduce en el PMG en el año 2003. Con esta iniciativa, el gobierno busca dar un nuevo impulso a la
política de descentralización a través de una Gestión Territorial Integrada dirigida a promover procesos
de desarrollo territorial que articulen de forma efectiva el uso de los instrumentos y recursos públicos a
nivel regional y municipal, en concertación con el sector privado y generando mayor legitimidad política
y adhesión ciudadana.
Objetivos específicos del sistema son:
Mejorar la capacidad de respuesta de los servicios a las necesidades regionales, mediante
productos más acordes con las mismas y una oferta pública mejor integrada.
Transferir mayor responsabilidad y control de los resultados de gestión a los SEREMIS y
directores regionales de los servicios públicos.
Mayor integración de la oferta pública de los servicios gubernamentales en el territorio.
Fortalecer la institucionalidad regional: GOREs, SEREMIS, Directores Regionales,
Intendentes y Gobernadores provinciales.
67
DIPRES, “Requisitos Técnicos y Medios de Verificación. PMG.” Febrero 2006.
I. El Diseño
50
El sistema está integrado por 4 etapas. En las primeras etapas, los servicios públicos elaboran un
diagnóstico de los productos estratégicos (bienes y/o servicios) entregados a sus clientes / usuarios /
beneficiarios desde una perspectiva territorial68
, y presentan informe a la SUBDERE para la validación
del diagnóstico. En las siguientes etapas los servicios públicos elaboran e implementan, de acuerdo con
el diagnóstico, el Plan para incorporar la perspectiva territorial en la entrega de sus productos
estratégicos, aprobado por el Jefe del Servicio. Y en la última etapa del Marco Básico (4) los servicios
elaboran un informe de los resultados y recomendaciones de la implementación efectuada, según lo
establecido en el programa de Trabajo de la etapa anterior, y un Programa de Seguimiento para
incorporar la perspectiva territorial. Por la naturaleza del sistema, no participa en el Marco Avanzado.
6.4 Área de Administración Financiera
El área de Administración Financiera del PMG está compuesta por (a) el Sistema de Administración
Financiero-Contable y (b) el Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público. Sus objetivos
principales son mejorar los procesos de gestión financiera y de contrataciones en las entidades públicas
del Gobierno Central. Ambos sistemas promueven y colaboran con la implementación de procesos de
modernización del sector público chileno. En el caso del sistema financiero-contable las etapas
establecidas por el PMG adelantan la adopción del Sistema de Información para la Gestión Financiera
del Estado (SIFGE), mientras que en el caso del sistema de contrataciones fortalecen la adopción del
portal Chilecompras.
En el caso especifico del área de Administración Financiera, la decisión de implementar un sistema de
información de administración financiera pública y modificar sustancialmente el proceso de compras y
contrataciones del sector público trasciende el marco de decisión del PMG. Sin embargo, la inclusión de
la implantación del SIFGE y del portal Chilecompras, como etapas del PMG, anima el proceso de
implementación de estos sistemas estándares, en un marco de fuerte descentralización de las funciones
financieras y contables como es el caso de Chile.
6.4.1 Sistema de Administración Financiero-Contable (SAFC)
Este sistema está compuesto por 6 etapas, las cuales se encuentran contempladas en el Programa Marco
Básico. El objetivo del SAFC es fortalecer la función financiera contable mediante el mejoramiento de
los procesos y sistemas de información administrativa y financiera de general aplicación, de manera que
la información cumpla con requisitos básicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y
confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y la toma de decisiones.
Las áreas del SAFC reflejan básicamente las disposiciones establecidas en el conjunto de normas legales
referido a la administración financiera pública de Chile. Las normas principales de este marco formal
son la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado – Decreto Ley 1263/1975, las
disposiciones establecidas en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio fiscal y la Circular conjunta
DIPRES – Contraloría General de la República (CGR) Nº 646/45880 de Septiembre de 2005.
68
La perspectiva territorial o gestión territorial integrada se refiere a que el servicio cumple con los requisitos técnicos que le permiten
contribuir a mejorar la satisfacción de las necesidades de sus clientes, usuarios y beneficiarios a través de una mayor integración entre los
servicios públicos y de mayor equidad territorial en la provisión de sus productos, bienes y servicios. La mayor equidad se logra a través de
la adecuación de la definición, los modos de acceso y la provisión de sus productos a la realidad regional y la integración a través de una
mayor complementariedad de sus productos, bienes y servicios con las de otros servicios afines, de modo de presentar una oferta integrada
de productos y servicios en las regiones.
I. El Diseño
51
Las 6 etapas del SAFC pueden subdividirse en 3 grupos. El primer grupo, que coincide con la etapa 1, se
refiere a la conformación y capacitación del personal responsable de la gestión financiera en las
entidades. Esta etapa es desarrollada por la CGR, la cual realiza anualmente actividades de capacitación
sobre temas contables.
El segundo grupo está conformado por las etapas 2 a 4, y se refiere a la generación de reportes
financieros contables en las entidades para su posterior remisión a la DIPRES y a la CGR. Estos reportes
se encuentran establecidos en las instrucciones para la ejecución de la Ley de Presupuestos de cada año,
y contemplan, además de información financiera contable, información sobre la dotación de personal de
carácter agregado, utilizada en la definición de políticas salariales, así como información sobre el estado
de avance de la ejecución física de los proyectos.
Por último, el tercer grupo está conformado por las etapas 5 a 6, relativas al proceso de implantación
del SIFGE en las entidades69. Específicamente las etapas 5 y 6 se refieren al proceso de implantación y
puesta en funcionamiento del SIFGE para la gestión financiera contable de las entidades.
En el SAFC participan la CGR y la DIPRES. La CGR tiene una participación de carácter normativo y es
la responsable de la capacitación contable, en el marco de sus responsabilidades legales. En el ámbito de
la DIPRES, participan sus dos Subdirecciones principales: la Subdirección de Presupuestos y la
Subdirección de Racionalización y Función Pública. La Subdirección de Racionalización y Función
Pública tiene una menor participación, y la misma se encuentra focalizada en el procesamiento de los
informes de dotación. En cambio la Subdirección de Presupuestos es la responsable directa de la mayor
parte las acciones de las etapas 2 a 4 e indirectamente, a través del Proyecto SIGFE, de las etapas 5 a 6.
Esta responsabilidad indirecta sobre las etapas 5 a 6 es generada por la función del Subdirector de
Presupuestos como Coordinador General del Proyecto SIFGE, el cual es desarrollado por la DIPRES.
6.4.2 Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público (SCCSP)
El objetivo del SCCSP es mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de adquisiciones
de las entidades públicas, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor información mediante la
realización de los procesos de compras y contrataciones a través del portal Chilecompra
(www.chilecompra.cl).
Las áreas del SCCSP, en forma similar al SAFC, reflejan las principales disposiciones legales que
regulan los procesos de adquisiciones del sector público en Chile. La norma central en este sistema es la
Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y de Prestación de Servicios (Ley Nº
19.886/2003), incluyendo su Reglamento (Decreto Supremo 250/2004). El sistema cubre 133 servicios.
Las Gobernaciones están eximidas de este sistema, como consecuencia del bajo número y volumen de
los procedimientos de adquisiciones que realizan.
Este sistema cuenta con 6 etapas en su Programa Marco Básico, y con 10 etapas en su Programa Marco
Avanzado, compuesto por las 6 etapas del Marco Básico y 4 etapas adicionales referidas a la
certificación bajo norma ISO 9001:2000 de sus procesos. Todas las etapas son establecidas por la
Dirección de Compras y Contrataciones Públicas (DCCP), responsable de la definición y seguimiento de
los indicadores del sistema.
69
Dentro de estas etapas también se considera la posibilidad de contar con “sistemas homologados”, los cuales cumplen con la generación
de información financiera contable de acuerdo con los estándares establecidos por la Resolución Nº 646 DIPRES/CGR. Para mas detalles
ver documentos del Proyecto “Administración del Gasto Publico II”, Banco Mundial.
I. El Diseño
52
Considerando el Programa Marco Básico, sus 6 etapas pueden subdividirse en 3 grupos. El primer
grupo, compuesto por la etapa 1, se refiere a la capacitación del personal directamente responsable, así
como del personal relacionado, de los procesos de abastecimiento. Las actividades de capacitación son
desarrolladas directamente por la DCCP.
El segundo grupo esta conformado por las etapas 2 a 4, y se refiere a la implementación en las entidades
de los procesos establecidos por la Ley de Contrataciones, especialmente la realización de los procesos
de adquisiciones mediante el portal Chilecompra (etapas 2 y 3) y la formulación y ejecución del Plan
Anual de Compras (etapa 4). Estas primeras cuatro etapas son las etapas centrales del SCCSP.
Las etapas 5 y 6 contemplan la elaboración e implementación de un plan de mejoramiento continuo para
el funcionamiento del sistema, que contiene indicadores sobre su funcionamiento. En base a estos
indicadores se debe elaborar un programa de trabajo con el fin de implementar las mejoras identificadas.
Como fue señalado anteriormente, el Programa Marco Avanzado está compuesto por las 6 etapas del
Programa Marco Básico más 4 etapas correspondientes a la certificación bajo norma ISO 9001:2000 de
los procesos de adquisiciones. En estas 4 etapas adicionales, la etapa 7 se refiere al proceso Preparación
para la Certificación bajo Norma ISO 9001:2000. La etapa 8 corresponde al proceso de certificación,
mientras que las etapas 9 y 10 contemplan el mantenimiento de la certificación en el primero y segundo
año respectivamente.
El SCCSP se encuentra en su totalidad bajo responsabilidad de la Dirección de Compras y
Contrataciones Públicas. Esta Dirección, mediante el Departamento de Gestión de Clientes, establece los
indicadores para cada etapa y realiza su medición. La mayor parte de la interrelación entre la DCCP y
los servicios se produce a través del portal, el cual contiene aplicativos diseñados especialmente para las
tareas relativas al PMG.
6.5 Área de Enfoque de Género
Desde el retorno a la democracia en Chile, la integración de aspectos de género en las políticas públicas
ha sido un elemento importante del proceso de modernización del estado. Es en este contexto en que
debe entenderse la creación de un nuevo sistema en el PMG del año 2001. A finales de los años noventa
Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) y la DIPRES iniciaron un diálogo para explorar cómo
integrar género en el presupuesto La propuesta de la DIPRES fue la de incluir género en un instrumento
de control de gestión, indirectamente vinculado al presupuesto como es el caso del PMG. En el 2001,
con la ayuda de expertos en planificación, SERNAM diseñó las fases y los requisitos técnicos del
sistema de género del PMG, que se puso en marcha en el 2002.
El objetivo del sistema de género es “incorporar en los productos que entrega la institución un enfoque
de género”, y la meta es “que los servicios operen con procesos que promuevan e incorporen la igualdad
de oportunidades entre hombres y mujeres en la entrega de sus productos” (DIPRES, 2002). Según el
SERNAM, el objetivo general del sistema de enfoque de género es “lograr la equidad de género en el
acceso, uso, distribución y resultado de los productos que entregan los servicios públicos”. Y para ello
se espera que las instituciones públicas (i) planifiquen sus productos atendiendo las necesidades
diferenciadas de hombres y mujeres; (ii) reorienten recursos para aminorar las brechas existente entre
hombres y mujeres; (iii) operen con procesos que promuevan e incorporen la equidad de género en sus
I. El Diseño
53
productos; y (iv) que los funcionarios públicos incorporen en sus prácticas este enfoque (SERNAM,
2006a). Por lo tanto, el sistema de género del PMG pretende incidir tanto en el nivel de resultados
finales de los servicios (productos con enfoque de género) cuanto en el nivel de los procedimientos de
gestión (cambios en procedimientos de gestión para producir/brindar bienes y servicios con enfoque de
género).
El sistema de género del PMG consta de cuatro etapas que consisten en elaborar un diagnóstico de
género de los productos (bienes y/o servicios) de la institución, diseñar un plan de trabajo para
incorporar el enfoque de género a los productos, implementar el plan, y evaluarlo. Los requisitos
técnicos de las etapas consisten en la elaboración de una serie de reportes con información específica
para la elaboración del diagnóstico, plan, implementación y evaluación. A continuación se definen las
etapas.
Etapa 1. La elaboración de un diagnóstico de género de los productos finales y los sistemas de
información de cada servicio. El diagnóstico ha de (i) analizar los productos de la institución que
deben incorporar modificaciones para responder a la perspectiva de género; (ii) identificar las
modificaciones precisas para incorporar la perspectiva de género (características de los
productos; provisión o modo de acceso), y (iii) identificar el o los sistemas de información para
el registro de sus clientes/usuarios por sexo.
Etapa 2. Elaboración de un plan y programa de trabajo para poner en marcha medidas para
hacer disminuir las brechas de género identificadas en el diagnóstico. El servicio debe elaborar
un plan para integrar el enfoque de género en los productos y los sistemas de información según
los resultados del diagnóstico; y un programa de trabajo para desarrollar el plan. El programa
debe incluir cronograma, metas y responsables de la implementación.
Etapa 3. Implementación y seguimiento del Plan. El servicio implementa el plan y programa de
trabajo; incorpora nuevos productos al plan si hay nuevos productos en el servicio; y elabora un
plan de seguimiento que analiza la implementación, evalúa, y da recomendaciones de forma
continua.
Etapa 4: Evaluación de los resultados. El servicio evalúa los resultados de la implementación e
identifica recomendaciones.
Además de los cambios graduales para mejorar el funcionamiento del sistema, éste se modificó entre
2006 y 2007 para enfocarse en procesos institucionales, además del enfoque en los productos de las
instituciones.
El diagnóstico del PMG 2007 (etapa I) incluye un análisis de género de la misión del servicio y de sus
objetivos estratégicos. El plan de trabajo (etapa II) requiere que se identifiquen medidas institucionales
para apoyar la aplicación del enfoque de género en productos. Según las pautas enviadas por la red de
expertos a los servicios, estas medidas abarcan las áreas de gestión interna, coordinación con otros
actores institucionales, cambios en el ámbito normativo, y uso de la información70 (SERNAM, 2006b).
70 Gestión Interna incluye acciones relacionadas con: (i) capacitación en género;(ii) instancias de coordinación interna para incorporar
enfoque de género; (iii) incorporación de enfoque de género en otros instrumentos de gestión (complementación con otros sistemas PMG,
indicadores de desempeño, evaluación de programas, compromisos del Sistema de Programación Gubernamental, iniciativas de estudios,
programas y proyectos de inversión; (iv) presupuesto asociado con la incorporación de género en la gestión interna, etc.
Coordinación con otros actores o instituciones incluye acciones relacionadas con: (i) participación en políticas inter o intra sectoriales
formuladas con enfoque de género; (ii) gestión coordinada con otros actores o instituciones para enfrentar barreras que impidan o limiten la
incorporación de género; (iii) instancias de trabajo con otros actores o instituciones que incluyan enfoque de género.
I. El Diseño
54
Si bien esto no aparece en el documento técnico del PMG, está claramente explicitado en las pautas que
SERNAM envía a los servicios. Una revisión de informes revela que los servicios informan sobre el
progreso en estas 4 áreas desde el 2006, La integración de aspectos institucionales es considerada por la
red de expertos de género como un cambio importante al diseño original del sistema71. Si bien pueden
parecer modificaciones menores desde el punto de vista formal (los requisitos técnicos no cambian
tanto), desde el punto de vista técnico de la definición de un proceso de incorporación del enfoque de
género en los servicios públicos, la incorporación de aspectos institucionales representa un cambio
sustancial.
7. Beneficiarios de los Programas de Mejoramiento de la Gestión
En la metodología de la presente evaluación, los beneficiarios de los PMG han sido clasificados de la
manera siguiente:72
Beneficiarios potenciales: 215 servicios públicos del gobierno central que formulan presupuestos del
sector público.
Beneficiarios efectivos: 186 (86.5% del universo) servicios públicos que desarrollan el PMG
Beneficiarios directos: Las autoridades de gobierno, el Ministerio de Hacienda, los Jefes de Servicios y
su equipo directivo, las jefaturas de planificación y-o administración financiera, los encargados del
PMG, los encargados de los sistemas, y los funcionarios de los servicios públicos no considerados en las
categorías señaladas
Beneficiarios de la información que genera el PMG: Los profesionales de la Dirección de Presupuesto;
los servicios a cargo de los sistemas denominados "Red de Expertos"; los miembros del Congreso
Nacional, en este último caso, particularmente quienes forman parte de la Comisión Permanente de
Presupuestos; las universidades; los centros académicos, y otros actores sociales.
Beneficiarios indirectos: Los ciudadanos que hacen uso de los servicios prestados por las instituciones
públicas.73
Uso de la información con enfoque de género se refiere a: (i) detección de inequidades de género a través del análisis de la información
generada por los sistemas de información; (ii) profundización del conocimiento de inequidades a través de estudios; (iii) difusión de
información con enfoque de género; (iv) decisiones tomadas con base en la información con enfoque de género.
Ámbito Normativo se refiere a: (i) revisión y/o realización de estudios de la normativa vigente con enfoque de género; (ii) modificación a
la normativa interna como por ejemplo cláusulas, requisitos y contenidos de reglamentos o bases técnicas; (iii) propuestas de reformas
legales y/o de iniciativas legales tendientes a enfrentar inequidades de género y sus resultados. 71
De acuerdo a entrevista con responsable del sistema de género del PMG en SERNAM. 72 Evaluación en profundidad de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) Metodología Propuesta. Universalia-Banco
Mundial. 2007 73 Por otra parte, de acuerdo con el BGI del 2006, los clientes, beneficiarios y/o usuarios se enumeran a continuación:
Presidente de la República, Ministro de Hacienda, Parlamentarios (incluye Comisiones de Hacienda del Senado, y Cámara de
Diputados, Biblioteca del Congreso), Poder Judicial, todos los ministerios y sus servicios dependientes, Empresas Públicas,
Contraloría General de la República, Organizaciones sociales, gremiales y políticas, Analistas Económicos, Asociaciones y
Confederaciones, Medios de Comunicación, Organismos Internacionales, Embajadas de Otros Países en Chile, Comité
Financiero, Banco Central.
I. El Diseño
55
Tabla I.18 Beneficiarios efectivos y potenciales de los programas 2001 y 2006 2001 2006 Var. %
No total de servicios públicos 2151215 0.0
No de servicios que participan en el PMG 181 186 2.8
Ratio PMG / Total Sector Público 0.84 0.87 2.8
Personal civil del Gobierno Central 149,494 164,854210.3
Dotación de personal cubierta por el PMG 55,883368,410 22.4
Ratio PMG / Total Sector Público 0.37 0.41 11.0
1/ Dato correspondiente al 2006
2/ Dato correspondiente al 2005
3/ Dato correspondiente al 2000 Fuente: Términos técnicos de referencia. Evaluación en profundidad de los programas de mejoramiento de la gestión”
Santiago, Chile, Enero 2007
Respecto a los beneficiarios efectivos, la ley N. 19.553 de creación de los PMG establece sus objetivos,
lineamientos generales y cobertura institucional. Esta última alcanza a 186 servicios, 97 no
desconcentrados y 89 desconcentrados.
A partir del 2001 se adscriben 8 servicios adicionales al PMG, con mecanismos de incentivo
institucional que se rigen por otros cuerpos legales. Se trata de servicios cuyos sistemas de incentivo
fueron creados con anterioridad a la ley que creó el PMG.
El Anexo A.4 presenta la lista de instituciones que formulan PMG en el año 2007.
8. Los períodos de aplicación del PMG y sus reformulaciones 74
Según sus objetivos y el desarrollo de sus instrumentos, la evolución del PMG desde 1998 hasta la fecha
puede dividirse en las siguientes fases:
Período 1998 –2000: Cumplimiento de metas individuales asociadas a Indicadores de Gestión. Durante
esta etapa los Servicios ejecutaron el programa comprometiendo objetivos de gestión expresados en
indicadores. El PMG continúa operando así pero en aquel entonces, un porcentaje importante de los
indicadores se refería a actividades rutinarias de la institución, centradas en procesos y con metas poco
exigentes. Del análisis del PMG en este período se destacan las siguientes características (i) prevalecía la
declaratoria de auto-cumplimiento de las metas, (ii) bajas y diferenciadas exigencias a las instituciones,
con otorgamiento de un mismo incentivo, independientemente de las diferencias en cuanto al avance
real en los sistemas de gestión. Es decir, no se cumplía con los principios de justicia, o de
comparabilidad y exigencia de las metas. Los indicadores comprometidos eran mayoritariamente
referidos a temas de procesos internos. Se alcanzaban los máximos porcentajes de cumplimiento sin una
correlación con el mejoramiento de gestión en las instituciones. La principal deficiencia parecía estar en
la capacidad de monitoreo y control de los resultados efectivos del Programa: “prácticamente todos los
74
Marcela Guzmán “Sistema de Control de Gestión y Presupuestos por Resultados. La Experiencia Chilena”. DIPRES, Santiago,
Septiembre 2005
I. El Diseño
56
funcionarios tuvieron los máximos beneficios sin, lamentablemente, ninguna evidencia que se estuviera
produciendo ningún cambio sustantivo en las instituciones”. (Marcel, 2004:1)
Estas debilidades de diseño y aplicación buscaron ser corregidas con las reformas del año 2000, cuando
se incorporaron modificaciones en la formulación y aplicación de los PMG con el objeto de contribuir al
desarrollo de áreas estratégicas estandarizadas para la gestión pública, todo ello según un Programa
Marco75.
Período 2001 –2004 Estandarización: cumplimiento de Objetivos de Gestión establecidos en un
Programa Marco. El 2000, después de dos años de iniciado el PMG bajo el modelo de compromisos con
indicadores de gestión, la administración del Presidente Lagos introdujo cambios con el objeto de que
éste fuera un vehículo de promoción y reconocimiento del esfuerzo de las instituciones por mejorar su
gestión mediante el desarrollo de sistemas administrativos básicos. Esto dio origen a los PMG en la
etapa conocida como el Marco Básico. Dichos cambios se aplicaron a partir del 2001. El Programa
Marco Básico, que ha operado desde entonces, comprende un total de 5 áreas y 11 sistemas, con 4 o 6
etapas de desarrollo definidas. Para cada etapa se han establecido requisitos y la acreditación o
evaluación se realiza con el apoyo de una Red de Expertos, conformada por instituciones del sector
público con competencia técnica y con responsabilidad en cada uno de los sistemas.
De acuerdo con las modificaciones del 2000, el PMG pasó de formular compromisos a través de metas e
indicadores individuales, a la formulación de compromisos establecidos en un Programa Marco común a
todas las instituciones participantes. Se establecieron objetivos de gestión y etapas de desarrollo para 11
sistemas de gestión. Se definieron Requisitos Técnicos y Medios de Verificación para cada uno de los
objetivos de gestión y se establecieron etapas de desarrollo para cada sistema.
Período que se inicia a partir del año 2005 Certificación: los PMG cuentan con un Programa Marco
Básico y un Programa Marco Avanzado. Como un número de servicios (22) habían cumplido con las
etapas del Programa Marco Básico, se decidió avanzar gradualmente con un Programa Marco
Avanzado, que establece la aplicación de un estándar externo que continuara promoviendo la excelencia
en el servicio público y que hiciera reconocibles los logros por parte del conjunto de la sociedad. Para
ello se incorporó el proceso de Certificación bajo Norma ISO 9001:2000 de los sistemas de gestión del
Programa Marco del PMG.
8.1 Cambios en las Áreas y en los Sistemas
Desde el origen de la estructura del PMG basada en áreas y etapas, han tenido lugar diversos cambios
que se han expresado en agregar Áreas y Sistemas y en el renombramiento de alguno de ellos (ver Tabla
I.19)
75
En el balance de gestión correspondiente a los años 1994-2000, elaborado por el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión
Pública se destacan, entre otros, los siguientes aspectos:
Todavía es necesario perfeccionar los mecanismos de coordinación entre las Metas Ministeriales y el Sistema Nacional de Inversiones, la
discusión presupuestaria, los Programas de Mejoramiento de la Gestión y los mecanismos de seguimiento y monitoreo de estas metas. En
lo que se refiere a los PMG, éstos enfrentan algunos desafíos entre los cuales, el citado balance menciona: 1.- Lograr una mayor
participación e identificación de los funcionarios públicos con los objetivos de gestión comprometidos institucionalmente. 2.- Establecer
mayores y mejores convenios de desempeño. 3.- Fortalecer una mayor coherencia entre los objetivos y las metas comprometidas
institucionalmente con las prioridades establecidas por el gobierno y los recursos previstos en la Ley de Presupuestos de la Nación. 4.-
Propiciar el seguimiento de los objetivos institucionales comprometidos. 5.- Establecer mayores controles y realizar auditorias de los logros
obtenidos. 6.- Lograr aumentar el grado de compromiso por parte de las autoridades competentes dentro del proceso
I. El Diseño
57
8.1.1 Inclusión del área ”Enfoque de Género” (2002) en el PMG
En Chile, la justificación de la integración del enfoque de género en las políticas públicas se ha
fundamentado en el principio de que, en democracia, el Estado debe tratar a sus ciudadanos y
ciudadanas por igual y trabajar por la igualdad de todos, y que un Estado moderno debe ser un Estado
que no discrimine. En el nivel institucional, a lo largo de la década de los noventa se han creado
mecanismos para integrar el género en el trabajo de la administración pública. Además de la creación
del Servicio Nacional de la Mujer en 1991, se han creado los Planes de Igualdad de Oportunidades que
son el marco de las políticas públicas sobre género y fijan las prioridades de acción del gobierno en esta
área. En el año 2000 se creó el Consejo de Ministros de Igualdad entre Hombres y Mujeres que reúne a
9 Ministros – Economía, Planificación, y Presidencia entre otros, y tiene como función supervisar la
implementación del Plan de Igualdad de Oportunidades. Ese mismo año se crearon los Compromisos
Ministeriales, documentos marco para establecer objetivos de género en cada ministerio/sector. A
excepción del SERNAM y de los planes de igualdad de oportunidades, el resto de mecanismos
institucionales son únicos en América Latina, e innovadores en el plano mundial como forma de facilitar
la implementación de políticas públicas con enfoque de género.
Asimismo, a nivel internacional, la integración del enfoque de género en los presupuestos públicos ha
sido una prioridad de la agenda de igualdad de oportunidad de los años noventa. La incorporación de un
nuevo sistema en el PMG en 2001 dirigido a integrar este enfoque en los servicios públicos marca una
diferencia significativa en relación al concepto inicial del PMG que había partido mirando a sistemas
administrativos. El sistema de equidad de género tiene un sentido distinto, pues constituye un esfuerzo
por incorporar un objetivo de política
8.1.2 Conclusión del área de “Compromisos de desconcentración 2000-2002 y compromisos
adicionales” e introducción del sistema de “Gestión Territorial” (2004)
Con la conclusión de los compromisos de desconcentración 2000-2002, en el año 2003 se incorporó el
sistema de Gestión Territorial (ver descripción en I.6.3.3) que empezó a implementarse en el 2004. La
introducción del sistema de Gestión Territorial se fundamentó en razones políticas, administrativas y
económico-financieras76.
Las razones políticas para la incorporación se encuentran en el proceso de la Modernización del Estado
que se buscar adelantar (ver I.3.1). También hay mandatos de tipo administrativo en la Ley de Bases de
la Administración del Estado, según la cual la administración Pública en Chile debe tender a su
progresiva desconcentración y descentralización. Para apoyar el avance de la desconcentración, la
aplicación del sistema Gestión Territorial debe verificar la capacidad efectiva de las secretarías
regionales ministeriales (SEREMIS) y de los servicios públicos para operar en regiones y para avanzar
en un modelo de gestión que dé mayor protagonismo en las decisiones a los niveles subnacionales.
8.1.3 Eliminación del área de auditoria e incorporación como sistema en el área de
Planificación/Control/Gestión Territorial (2004)
Estas modificaciones se efectuaron para conseguir una definición más precisa de las áreas estratégicas
del Programa Marco del PMG.
8.1.4 Cambio del nombre del sistema “Simplificación de Trámites” a “Sistema de Gobierno
Electrónico”
76
Ver www.pmgterritorial.gov.cl
I. El Diseño
58
Este sistema tiene como objetivo contribuir al uso de las Tecnológicas de Información y Comunicación
para mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creación de canales
tecnológicos que permitan aumentar la transparencia y la participación ciudadana. La meta y alcance de
este sistema son más amplios que en el sistema anterior de “Simplificación de Trámites”.
I. El Diseño
59
Tabla I.19 Reformulación del PMG: Áreas y Sistemas 2001- 2007
Año Área Sistemas Año Área Sistemas
2001
Recursos Humanos
Capacitación
2003
Recursos Humanos
Capacitación
Higiene – Seguridad y Mejoramiento de
Ambientes de Trabajo
Higiene – Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de
Trabajo
Evaluación de Desempeño Evaluación de Desempeño
Atención al Usuario
Oficinas de Información, Reclamos y
Sugerencias, OIRS Atención al Usuario
Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias,
OIRS
Simplificación de Tramites Simplificación de Tramites
Planificación /Control de
Gestión Planificación /Control de Gestión
Planificación
/Control de Gestión Planificación /Control de Gestión
Auditoria Interna Auditoria Interna Auditoria Interna Auditoria Interna
Desconcentración Compromisos de desconcentración 2000-
2002 y compromisos adicionales Eliminado
Administración financiera
Sistema de Compras y contrataciones del
Sector Público Administración
financiera
Sistema de Compras y contrataciones del Sector
Público
Administración Financiero - contable Administración Financiero - contable
Desde
2002 Enfoque de Género Enfoque de Género Enfoque de Género Enfoque de Género
Año Área Sistemas Año Área Sistemas
2004-
2006
Recursos Humanos
Capacitación
2007
Recursos Humanos
Capacitación
Higiene – Seguridad y Mejoramiento de
Ambientes de Trabajo
Higiene – Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de
Trabajo
Evaluación de Desempeño Evaluación de Desempeño
Atención al Usuario
Oficinas de Información, Reclamos y
Sugerencias, OIRS Atención al Usuario
Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s,
Usuario(a)s y Beneficiario(a)s
Gobierno Electrónico Gobierno electrónico
Planificación/Control/
Gestión Territorial
Integrada
Planificación /Control de Gestión
Planificación
/Control de Gestión
Planificación /Control de Gestión
Auditoria Interna (se elimina como área y
pasa a ser sistema el 2004) Auditoria Interna
Gestión Territorial Integrada Gestión Territorial
Administración financiera
Sistema de Compras y contrataciones del
Sector Público Administración
financiera
Sistema de Compras y contrataciones del Sector
Público
Administración Financiero - contable Administración Financiero - contable
Enfoque de Género Enfoque de Género Enfoque de Género Enfoque de Género
Fuentes: Requisitos Técnicos y Medios de Verificación PMG 2001-2007, DIPRE
I. Diseño
60
8.2 Cambios en los requerimientos técnicos
Para cada uno de los once sistemas incluidos en el PMG se establecieron etapas de desarrollo o estados
de avance posibles. Asimismo, para cada etapa se definieron requisitos técnicos, en términos de
contenidos y exigencias, conformando así un modelo de acreditación. Dicho modelo de acreditación no
ha sido estático sino que ha evolucionado desde el 2001. Dependiendo del área y los sistemas, los
cambios han sido mayores o menores.
De un lado, se puede tomar como ejemplo el área de Recursos Humanos y sus tres sistemas
(Capacitación, Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo, Evaluación de
Desempeño) donde más que un cambio dramático año por año del proceso de acreditación, lo que se dio
es un progresivo perfeccionamiento del mismo y la exigencia de mas altos estándares. Así, en el 2001 la
etapa III del Sistema de Capacitación estipulaba como requisito técnico un informe que contuviese el
monto de gasto total ejecutado en actividades de capacitación. Para el 2003, el gasto total ejecutado, o
comprometido, no podía ser inferior a un 90% del presupuesto asignado por glosa a capacitación.
Además, se exigió que el porcentaje de actividades de capacitación realizadas con evaluación fuese
cuando menos equivalente al 50% del monto total ejecutado. En el 2004 dicho porcentaje se elevó al
60%. En el 2007, algunos de los nuevos requisitos técnicos incluidos tienen que ver con los resultados
de la ejecución de los mecanismos de evaluación: (a) de satisfacción (reacción) de los funcionarios
capacitados en acciones de capacitación de 12 o más horas de duración; (b) de aprendizaje de los
funcionarios que participaron en actividades que involucran al menos el 60% del presupuesto; y (c) de
aplicación de lo aprendido en el puesto de trabajo, cuando menos, al 5% de los funcionarios capacitados
en el periodo. De otro lado, un cambio importante que abarca todo el sistema se refiere al organismo
técnico validador. Este pasó de ser sólo un auditor interno en el 2002 a ser la Dirección Nacional de
Servicio Civil en el 2006.
De otro lado, también se encuentran sistemas como el de Compras y Contrataciones del Sector Publico,
perteneciente al área de Administración Financiera, donde se registraron cambios sustantivos. Los
medios de verificación y requisitos técnicos de este sistema se modificaron de manera significativa en
2003 y 2004. Por ejemplo, en el 2003, los cambios no afectaron los contenidos de las etapas; pero
involucraron importantes modificaciones en los requerimientos exigidos en los requisitos técnicos y en
las especificaciones de los medios de verificación. Estos cambios están también vinculados con un
cambio en el Organismo Técnico Validador, que pasó de DAE a DAE-ChileCompra; es decir hacia un
organismo especializado en el área de adquisiciones. En el 2004, el sistema se modificó de manera
significativa, alterando tanto los medios de verificación, los requisitos técnicos y los contenidos de las
etapas, para ajustarlas a la Ley de Compras aprobada el 30 de Julio del 2003. El Organismo Técnico
Validador pasó a ser la Dirección de Compras y Contrataciones Publicas (DCCP)-ChileCompras; es
decir se especializa aun más. Asimismo, este cambio está vinculado con la incorporación de
herramientas tecnológicas en el sistema.
I. Diseño
61
8.3 Cambios en la cobertura del PMG
El Programa Marco Básico, que ha operado desde el año 2001, comprende un total de 5 áreas y 11
sistemas. Actualmente 186 servicios están adscritos al PMG. No todos estos servicios comprometen
necesariamente objetivos de gestión para cada uno de los 11 sistemas, puesto que algunos de los
sistemas pudieran no ser aplicables a todos los Servicios de acuerdo con sus misiones o funciones.
Dichas situaciones son informadas y justificadas en las propuestas de PMG77.
A pesar de que no todos los servicios comprometen todos los sistemas, existe evidencia de que el
número total de sistemas comprometidos por los diferentes servicios se ha incrementado en el tiempo, a
medida que también se dieron algunas modificaciones en los propios sistemas:
En el 2001 y el 2002, el sistema de Desconcentración tuvo por objetivo traspasar funciones y
atribuciones desde el nivel central al regional, siendo las Gobernaciones y los Gobiernos Regionales
los beneficiarios de dicho proceso. Una vez cumplida dicha etapa, y al incluirse el sistema de
Gestión Territorial, cuyo objetivo es coordinar las acciones de las distintas instituciones con
presencia regional, los Gobiernos Regionales, Provinciales e Intendencias comenzaron a asumir
metas de gestión en este ámbito a partir del 2004.
Servicios78 que no comprometían objetivos bajo el sistema de Simplificación de Trámites pasaron a
hacerlo cuando dicho sistema fue reemplazado por el de Gobierno Electrónico a partir del 2004.
Existen algunos Servicios que inicialmente no comprometían objetivos de gestión en un sistema y
luego pasaron a hacerlo sin que necesariamente hubieran cambios en los sistemas como en los casos
anteriormente señalados. Por ejemplo, recién a partir del 2002, la Subsecretaría de Salud asumió
objetivos de gestión en los Sistemas de Capacitación, Evaluación de Desempeño y Auditoria Interna.
Por su parte, la Superintendencia de Servicios Sanitarios recién asumió metas de gestión en el
Sistema de Auditoria Interna a partir del 2004. De otro lado, la Dirección Nacional de Servicio Civil
entró a participar en el PMG en el 2004 y en un principio no comprometió objetivos de gestión en los
sistemas de Evaluación de Desempeño y Gobierno Electrónico, cosa que hizo recién a partir del
2005.
77
Por ejemplo, los Gobiernos Provinciales no comprometen objetivos de gestión en los sistemas de Auditoria Interna, Sistema de Compras
y Contrataciones del Sector Publico, y Administración Financiera-Contable. Por su parte, los Gobiernos Regionales, no comprometen
objetivos en el Sistema Integral de Atención a Clientes, Usuarios y Beneficiarios. De otro lado, las Intendencias Regionales no
comprometen objetivos en los sistemas de Auditoria Interna y Administración Financiero-Contable. 78 Algunos ejemplos son: Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, JUNAEB, Instituto Nacional Antártico Chileno, Casa de Moneda,
DIPRES, Subsecretaría de Hacienda, Comisión Chilena del Cobre, Comisión Nacional de Energía, Subsecretaría de Minería, Presidencia,
Secretaría General de la Presidencia, Secretaría General de Gobierno, entre otros.
II. Implementación y Gestión
62
II. IMPLEMENTACIÓN Y GESTIÓN DEL PMG
1. Los actores y sus funciones
1.1 Servicios Públicos y Ministerios
Los servicios públicos participantes en el PMG tienen la responsabilidad de formularlo, mediante un
proceso participativo con los funcionarios de la institución, y desarrollar todas las actividades definidas
en las etapas comprometidas. Dentro de un servicio, existen varios actores que contribuyen a este
proceso:
Encargado del PMG en el Servicio. Cada servicio cuenta con un encargado del PMG cuya tarea es la
supervisión y el liderazgo de los procesos del PMG en el servicio. Para cumplir con esta tarea, además
de monitorear el progreso en la implementación del PMG dentro de su servicio, brinda apoyo y realiza
evaluaciones de avance. Para ello, el encargado del PMG interactúa con actores internos, como el jefe
del servicio, los encargados de los sistemas y el encargado del PMG ministerial. Además, el encargado
interactúa y se comunica con la Red de Expertos y con la DIPRES para los asuntos relacionados con el
PMG. Por ejemplo, el encargado del PMG recibe los Requisitos Técnicos y los Medios de Verificación
para distribución dentro del servicio, y envía los informes del servicio a la Red de Expertos y a la
DIPRES.
Encargados de Sistema. Cada servicio tiene responsables para cada uno de los sistemas que están
incluidos en su PMG. Los encargados de sistemas participan en la formulación del PMG de su servicio y
supervisan e implementan los compromisos y las etapas de sus respectivos sistemas. Asimismo,
preparan la información de progreso de su sistema, requerida por el encargado del servicio para la
preparación de los informes de seguimiento que se envían (por medio del jefe del servicio) a la Red de
Expertos y a la DIPRES. Los encargados de sistemas también interactúan con la Red de Expertos del
sistema respectivo, de la cual reciben apoyo técnico en la fase de implementación y seguimiento.
Jefe de Servicio. El jefe del servicio supervisa y apoya al encargado del PMG en la implementación del
programa anual y el cumplimiento de los compromisos. Recibe instrucciones, tales como los Requisitos
Técnicos y los Medios de Verificación, o las instrucciones para el cumplimiento del PMG, y manda
informes y evaluaciones del servicio a la DIPRES y la Red de Expertos. Además, el jefe interactúa con
ambas instituciones en otros asuntos relacionados con el PMG de su servicio.
Funcionarios del servicio. Con base en el conocimiento que tienen de los compromisos del PMG, los
funcionarios del servicio apoyan y forman parte de la implementación y el cumplimiento de los
compromisos de los sistemas en los que trabajan.
Encargado PMG Ministerial. El encargado del PMG ministerial es responsable del seguimiento y el
apoyo de todos los PMG del ministerio respectivo. Hace seguimiento de la implementación con los
encargados de los servicios e informa al Ministro sobre el avance y estado de la implementación y
cumplimiento de los PMG. También recibe las instrucciones elaboradas por la DIPRES, necesarias para
la formulación, implementación y el cumplimiento de los PMG.
1.2 Secretaría Técnica (DIPRES)
1.2.1 Los roles de la DCG y la DIPRES
II. Implementación y Gestión
63
La Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda cumple con sus funciones de Secretaría
Técnica a través de la División de Control de Gestión (DCG). Es responsable de la gestión y
coordinación de todas las actividades que surgen en relación con el proceso productivo del PMG y
canaliza toda la información y los documentos79. Esto incluye el desarrollo técnico y operativo del
Programa y la coordinación de todas las actividades que éste demande en las etapas de formulación,
apoyo técnico, seguimiento y evaluación de cumplimiento, como en la elaboración del Programa Marco
Básico y Avanzado y el Documento de Requisitos Técnicos y Medios de Verificación del PMG. En
particular respecto del Programa Marco Avanzado, la responsabilidad técnica se centra en la elaboración
de manuales de referencia80 para cada sistema a certificar, de acuerdo con las exigencias establecidas en
la norma ISO 9001:2000. También involucra la elaboración de objetivos y requisitos técnicos del
Programa Avanzado, apoyo técnico y apoyo financiero.
La DCG cuenta con una Jefa de División, una gerente (Jefa del Departamento de Gestión) del PMG
especialista en gestión, ocho profesionales/analistas y un asistente administrativo. En el caso de la jefa
de la DCG, ésta tiene la responsabilidad de todo el Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por
Resultados. Cada analista es responsables de cuando menos un Sistema (un producto del PMG) y
además cumple con la función de ser contraparte técnica de más de una veintena de Servicios (toda la
línea de producción del PMG). La gerente del PMG tiene la responsabilidad de otros programas o
instrumentos manejados por la DCG, como los Indicadores de Desempeño y el BGI.
Gráfico II.1 Organigrama de la DIPRES/DCG
Fuente: DIPRES, Elaboración propia
En el área de tecnologías de información (TI), la DCG cuenta con tres profesionales que no trabajan con
exclusividad en la DCG, puesto que comparten responsabilidades con toda la Dirección de Presupuestos.
Tras un proceso de modernización, la DCG ha podido incorporar tecnología más avanzada para vincular
mejor los resultados de los PMG y los programas evaluados con las definiciones estratégicas y las líneas
de acción de los Servicios.
79 Reglamento para la Aplicación de Incremento por Desempeño Institucional del Articulo 6º de la Ley Nº 19.553 80 El objetivo de estos Manuales es servir de guía para apoyar el proceso de implementación y certificación de los Servicios. Estos
documentos vinculan los requisitos normativos ISO 9001:2000, con los requisitos señalados en el documento Requisitos Técnicos y
Medios de Verificación PMG, con el objetivo de servir de guía en la implementación del sistema de calidad de la Institución. El Manual de
Referencia ISO 9001:2000 define un estándar común a todas las instituciones públicas que se certificarán y constituye el marco para la
elaboración de los Manuales de Calidad específicos de cada institución.
Ministerio de Hacienda
Direcci—n dePresupuestos (DIPRES)
Departamento deGesti—n P�blica
Jefa de la Divisi—n
Director de Presupuestos
Analistas (8) Asistente Administrativo
Divisi—n de Control deGesti—n P�blica (DCG)
Gerente
Profesionales TI
II. Implementación y Gestión
64
La DIPRES participa en el PMG como Secretaría Técnica, Red de Expertos para los sistemas de
Planificación/Control y Administración Financiera, es integrante del Comité Triministerial y, en cuanto
servicio, debe cumplir con su propio PMG.
1.2.2 Mecanismos de monitoreo y evaluación
La Secretaria Técnica utiliza varios mecanismos para el monitoreo y la evaluación del PMG. Su papel es
muy importante con respecto al monitoreo del proceso. En el caso de la evaluación, ésta es llevada a
cabo por terceros en aquellos servicios certificados en el marco avanzado, así como en la presente
evaluación de impacto.81
a) Encuestas
Cada año se realizan encuestas sobre el proceso de formulación e implementación del PMG y
bianualmente82 sobre los efectos del PMG entre los servicios participantes. Estas encuestas
dan información sobre, entre otros, problemas de coordinación, de procesos, del
entendimiento de los formularios y del tiempo de repuesta de la Red de Expertos a los
servicios.
b) Evaluación por la Red de Expertos
La Red de Expertos revisa la formulación de los PMG de los servicios y valida el
cumplimiento de los requisitos técnicos durante el ciclo del Programa. La sección II.2.3
(Proceso de Evaluación del Cumplimiento) describe el proceso de evaluación que realizan la
DIPRES y la Red de Expertos para verificar el cumplimiento de los compromisos asumidos
en el marco del PMG.
c) Auditorías de Mantenimiento (seguimientos)
Para demostrar que la Institución mantiene su sistema operando bajo la norma ISO
9001:2000, se deben realizar auditorías de seguimiento durante el periodo de validez del
certificado. Estas auditorías son realizadas cada 6 meses8, mientras dura la certificación y
tienen por objetivo auditar a través de una muestra, parte del sistema de gestión de la
empresa. Las acciones correctivas de eventuales no conformidades menores detectadas en
auditorías anteriores, son auditadas para comprobar y verificar mediante evidencia su
resolución. La duración del tiempo de las auditorías de mantenimiento es menor que la
auditoría de certificación. El resultado de esta etapa es un Informe de Auditoría y la
recomendación para la continuidad de la certificación.
d) Auditorías de Re- Certificación
Pasado el tercer año de la obtención de la certificación (certificación 1 año y dos años de
mantenimiento), el sistema de gestión de la empresa debe ser otra vez auditada en forma
íntegra. Las auditorías de re-certificación tienen las mismas características de las auditorías
de certificación, sin embargo como el sistema de gestión ya se encuentra plenamente
establecido en la Institución, la duración de la auditoría de re-certificación es menor que la
auditoría de certificación, pero mayor que el tiempo considerado en las auditorías de
mantenimiento. El resultado de esta etapa es un Informe de Auditoría con las posibles no
conformidades y la recomendación para la continuidad de la certificación.
81 En cuanto a la diseminación de la información producida por el PMG, la DIPRES presenta anualmente información sobre el proceso de
formulación y evaluación del PMG en sus documentos Informe de Presupuesto e Informe de Evaluación Financiera. 82
Se realizó una encuesta sobre los efectos en el año 2005; la encuesta del 2007 se realiza como parte de la presente evaluación.
II. Implementación y Gestión
65
Para apoyar los mecanismos de monitoreo y evaluación, la Secretaria Técnica cuenta con una plataforma
tecnológica que incluye, i) el diseño de los flujos de los procesos asociados a las etapas de formulación y
verificación de cumplimiento, ii) el desarrollo y mantenimiento de los sistemas informáticos de soporte,
y iii) el soporte de producción y atención a usuarios finales de los sistemas informáticos. La plataforma
además conecta la información que surge del PMG con otras bases de datos para decisiones
presupuestarias.
1.3 Comité Triministerial
El Comité está integrado por el Ministerio del Interior, la Secretaría General de la Presidencia y el
Ministerio de Hacienda (a través de la Dirección de Presupuestos) que preside el Comité. Tiene por
objeto velar por la coherencia, la calidad técnica y el nivel de exigencia de los objetivos de gestión
acordados por cada Servicio Público. Para desarrollar este mandato, el Comité Triministerial aprueba
cada año el Programa Marco, y resuelve y aprueba la formulación de los PMG de cada Servicio y su
cumplimiento, según los criterios técnicos y procedimientos establecidos.
1.4 Red de Expertos
Para cada sistema del PMG existe una Red de Expertos, integrada por 2 a 6 expertos de instituciones del
sector público vinculadas con el sistema respectivo (ver Tabla II.1).
Tabla II.1 Instituciones que forman las Redes de Expertos Áreas Sistemas Institución Responsable
Recursos Humanos
Capacitación Dirección Nacional del Servicio Civil
Higiene – Seguridad y Mejoramiento
de Ambientes de Trabajo Superintendencia de Seguridad Social
Evaluación de Desempeño Dirección Nacional del Servicio Civil
Calidad de Atención a
Usuarios
Oficinas de Información, Reclamos y
Sugerencias, OIRS
Ministerio Secretaría General de Gobierno
(División de Organizaciones Sociales)
Gobierno Electrónico
Ministerio Secretaría General de la Presidencia
(Proyecto de Reforma y Modernización del
Estado)
Planificación / Control /
Gestión Territorial
Integrada
Planificación / Control de Gestión Dirección de Presupuestos
Auditoria Interna Consejo de Auditoria Interna General de
Gobierno
Gestión Territorial Integrada Subsecretaría de Desarrollo Regional
Administración Financiera
Sistema de Compras y Contrataciones
del Sector Público Dirección de Compras y Contratación Pública
Administración Financiero - Contable Contraloría General de la República y Dirección
de Presupuestos / DIPRES - SIGFE
Enfoque de Género Enfoque de Género Servicio Nacional de la Mujer
Fuente: Elaboración propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl
El rol de esta Red es apoyar en las definiciones técnicas del Programa Marco Básico de los PMG,
revisar la formulación de los PMG de los servicios públicos, asistirlos técnicamente en relación con el
desarrollo de los sistemas de su responsabilidad, y validar el cumplimiento de los requisitos técnicos
definidos respecto de cada uno de los objetivos comprometidos e informar de ello al Comité
Triministerial. La Red de Expertos apoya también la elaboración del Documento Técnico y los Medios
de Verificación del PMG y opera como enlace con la DIPRES, de manera que recoge, propone y valida
ideas para la buena marcha del PMG. En general, la Red de Expertos está particularmente activa en la
etapa del proceso del PMG en el que se adoptan decisiones sobre los Requisitos Técnicos o Medios de
Verificación.
II. Implementación y Gestión
66
Cada Red tiene también la función de brindar asistencia técnica a los servicios públicos bajo el PMG, lo
cual se lleva a cabo mediante seminarios y talleres que organizan anualmente para los encargados del
sistema. Además, cada Red elabora manuales de apoyo y responde a preguntas y necesidades puntuales
de los encargados por vía telefónica o de correo electrónico.
1.5 Instituto Nacional de Normalización
Este instituto tiene por función apoyar técnicamente a los servicios en su proceso de preparación para la
certificación y certificación. A este efecto ofrece cursos de capacitación en norma ISO. Por función
propia le corresponde efectuar la acreditación que voluntariamente soliciten los organismos
certificadores de calidad que operan en el país.
1.6 Consultores Externos
Hay dos tipos de consultores externos que intervienen en el PMG. Por un lado, se tienen los
profesionales expertos en norma ISO que, como consultores externos acreditados, otorgan asistencia
técnica a los servicios en la etapa de preparación para la certificación de sus sistemas de gestión.
Por otro lado, el PMG cuenta con consultores para las evaluaciones de las Apelaciones de los Servicios
que resuelven reclamar cuando algún sistema no ha sido validado por la Red de Expertos. Este último
grupo de consultores participa, por lo tanto, en el proceso de evaluación de los sistemas. Para la
realización de su tarea, estos consultores disponen de la misma información que la Red de Expertos para
la evaluación, puesto que su objetivo es verificar el cumplimiento de los requisitos técnicos de cada una
de las etapas de cada sistema.
Con objeto de garantizar transparencia e independencia, el sistema de selección de evaluadores está
institucionalizado de la siguiente manera: (a) convocatoria anual a concurso especial; (b) normas de
conflictos de intereses (el evaluador no puede ser funcionario o tener vínculos permanente con entidades
públicas); (c) términos de referencias estandarizados, pero adaptados a las características de cada
área/sistema y a las particularidades del sector (social, financiero, etc.) al cual pertenece el servicio, y (d)
requisitos de experiencia y calificaciones adecuadas para la evaluación de un sistema.
1.7 Empresas Certificadoras
Organismos privados acreditados para certificar según norma ISO. Tienen por función certificar el
cumplimiento de las exigencias de calidad de los sistemas de gestión del Programa Marco Avanzado, de
acuerdo con las exigencias de aquella norma.
2. El proceso productivo del PMG
El proceso productivo del PMG consta de cuatro etapas o procesos. Se inicia con la formulación del
Programa Marco y los PMG de los servicios públicos, seguidamente se realiza la implementación de los
programas, luego se evalúan los resultados del año y finalmente se valida el cumplimiento de las metas.
El ciclo de los Programas abarca veintitrés meses durante tres distintos años y las metas se comprometen
en etapas crecientes o acumulativas, con excepción del Programa Avanzado. Una característica del
proceso productivo del PMG es que los beneficiarios directos, como productores, forman parte del
II. Implementación y Gestión
67
proceso productivo, con lo cual se aprovecha una de las virtudes de los sistemas se control de calidad,
cual es la participación de los beneficiarios –así en este caso los beneficiarios directos sean los propios
funcionarios de la i nstitución.
Gráfico II.2 Etapas y metas en el Proceso Productivo del PMG
*Excepto para el Programa Avanzado
Fuente: Elaboración propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl.
2.1 Proceso de Formulación de los PMG
i) Preparación y Aprobación del Programa Marco. La preparación se inicia con una propuesta de áreas
estratégicas, sistemas y/o nuevas etapas de desarrollo para los sistemas existentes, elaborada por la
Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, con el apoyo de la Red de Expertos. Dicha
propuesta se presenta al Comité Triministerial para su análisis y aprobación. Una vez aprobado el
Programa Marco para el año siguiente éste se informa a todos los servicios. Para esto se envían
instrucciones específicas, las cuales son parte del proceso de formulación de presupuestos del servicio.
Recuadro II.1 El Programa Marco
El Programa Marco está integrado por el conjunto de áreas de mejoramiento de la gestión, comunes a todas las
instituciones del sector público. Cada área está conformada por sistemas, los cuales emanan de las definiciones de
política de modernización del sector público.
ii) Formulación del PMG por los servicios y presentación al Ministerio de Hacienda. En la etapa de
formulación, el servicio debe identificar anualmente, para cada área y sistema definido, la etapa que se
propone alcanzar a fines del año siguiente, como también la prioridad y ponderación de cada sistema
dentro de sus compromisos anuales.Una vez que cada servicio presenta el PMG a la Dirección de
Presupuestos, la propuesta es revisada en conjunto con la Red de Expertos, particularmente en el caso
del Programa Marco Básico. Las observaciones que correspondan son enviadas a los servicios para su
incorporación a la propuesta de PMG que se debe presentar al Comité Triministerial.
II. Implementación y Gestión
68
iii) Envío del PMG de los servicios al Comité Triministerial y Aprobación. Esta etapa corresponde al
envío formal del PMG de cada servicio al Comité para su aprobación. En esta etapa, dicho Comité
analiza cada propuesta y aprueba o rechaza la formulación de compromisos por parte de los servicios.
En este último caso los servicios deben incorporar las observaciones que el mismo señale.
iv) Elaboración de Decretos. Una vez aprobado el PMG por el Comité Triministerial, los servicios
inician la elaboración de un decreto que fija el detalle de los compromisos asumidos. Dicho decreto es
expedido por el ministro del ramo y ratificado además por los ministros miembros del comité.
Gráfico II.3 Proceso de Formulación- Procesos y actores
Fuente: Elaboración propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl
Ministerio de Hacienda Red de Expertos
Comit� Triministerial
+
Propuesta: nuevas
‡reas, sistemas y
etapas
Decreto PMG (t+1)
Aprobado
Distribuci—n a todos los servicios
Propuesta
PMG
Distribuci—n Decreto a todos los funcionarios
Jefe de servicio
Responsables sistema
Propuesta
Informe Final
Director del servicio
Ministerio de ramo
+
II. Implementación y Gestión
69
Actividades Actores Plazos
Elaboraci—n propuesta
Programa Marco
Secretar’a T�cnica /
Red de ExpertosMayo - Julio
i)
Aprobaci—n propuesta Programa Marco
Comit� Triministerial Junio - Julio
Aprobaci—n Programa Marco y env’o oficio a
Ministros
Ministros Interior, Hacienda, Secretar’a
PresidenciaJulio
Env’o instrucciones a Ministros y Jefes de
Servicio. Formulaci—n PMG
Secretar’a T�cnica Julio
Formulaci—n PMG servicios y presentaci—n Ministerio de Hacienda
Servicios Agosto - Septiembre
iii)Env’o PMG servicios al Comit� Triministerial y
Aprobaci—nComit� Triministerial Octubre
iv)Elaboraci—n Decretos
Formulaci—n PMG
Servicios y Ministros
de Interior, Hacienda, Segpres
Diciembre
ii)
Comit� Triministerial
Comit� Triministerial
Comit� Triministerial
Comit� Triministerial
Gráfico II.4 Proceso de Formulación - Programa Marco de PMG
Fuente: Elaboración propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl
Consideraciones Metodológicas para la Formulación de los PMG Cada Servicio debe proponer anualmente, para cada área y sistema definido, las etapas que alcanzará a
fines del año, las que pasan a conformar sus “objetivos de gestión”. La institución debe definir las
prioridades para cada uno de los objetivos de gestión y sus correspondientes ponderadores, los que
sumados deben alcanzar el 100%. De esta forma, los objetivos de gestión y sus prioridades conforman la
propuesta de PMG de cada Servicio Público.
La formulación de los PMG mediante el compromiso de etapas tipificadas de desarrollo permite que la
evaluación posterior de cada objetivo de gestión corresponda al cumplimiento global de la etapa
II. Implementación y Gestión
70
comprometida83. Por otra parte, la formulación de acuerdo con etapas de desarrollo, y por tanto
ascendentes, garantiza que las instituciones avancen gradualmente hacia la etapa final.
La excepción al avance ascendente en términos de etapas comprometidas ocurre sólo al pasar desde el
Programa Marco Básico al Avanzado, dada la definición de tránsito gradual a este último, que obliga al
mantenimiento de etapas cumplidas en los sistemas que aún no comprometen objetivos de gestión en el
marco de certificación de normas ISO 9000:2001.
Los objetivos de gestión o etapas deben ser compatibles con los recursos. Por tanto, la propuesta de
PMG es presentada conjuntamente con el presupuesto del año respectivo84.
Si bien el Programa Marco se aplica por igual a los Servicios Públicos, el proceso de formulación del
PMG considera para algunos servicios públicos situaciones especiales, como las siguientes:
a) Algunos de los sistemas pudieran no ser aplicables a todos los Servicios de acuerdo con sus
misiones o funciones.
b) Debido a características particulares del Servicio Público, el cumplimiento de la etapa que se
compromete en el “objetivo de gestión” pudiera concretarse de un modo ligeramente distinto de
lo señalado en el Programa Marco, siempre que no se altere la esencia de la etapa.
Tales situaciones deben ser informadas y debidamente justificadas en la propuesta de PMG, con el
objeto de analizarlas. En caso de aprobación de tales situaciones, dichos antecedentes pasan a formar
parte del PMG de la institución.
En materia de exclusiones, también se ha considerado que un conjunto de servicios públicos, debido a su
tamaño y otras características asociadas a su función, continuarán comprometiendo objetivos de gestión
en el Programa Marco Básico85, excluyéndose de la certificación de sistemas según norma ISO. En el
año 2006 aquellos de estos Servicios que no hubieren alcanzado aún las etapas finales, comprometieron
las etapas que correspondían y, en los casos en que se encontraren en una etapa final, el objetivo de
gestión comprometido fue la misma etapa final, es decir, mantuvieron los requisitos técnicos del
sistema.
Finalmente, cabe destacar que a partir del año 2001 existen instituciones que se rigen por leyes distintas
en materia de fijación de objetivos de gestión asociados a incentivos de carácter institucional y que se
han acogido voluntariamente a este sistema86. La formulación 2006 incluye las siguientes 8 instituciones
en tal categoría87: la Central Nacional de Abastecimiento, el Instituto de Salud Pública, el Fondo
Nacional de Salud, la Subsecretaría de Salud Pública, la Subsecretaría de Redes Asistenciales, la
Superintendencia de Servicios Sanitarios, la Comisión Chilena de Energía Nuclear y el Servicio
Nacional de Aduanas.
83 Habiéndose definido etapas de desarrollo en cada sistema, no se reconocen cumplimientos parciales dentro de cada una de ellas. Esto, en
la práctica, daría lugar a múltiples etapas, con lo cual se rompería el sentido de acreditación que significa el cumplimiento de la unidad
definida. Adicionalmente, aumentaría significativamente la complejidad administrativa del programa por el fraccionamiento de que sería
objeto cada etapa. 84 En el caso de los Servicios que comprometen objetivos en el Programa Marco Avanzado, se entregan recursos adicionales para apoyar el
financiamiento, tanto de la preparación de la certificación como de la certificación. 85 Estos servicios son los siguientes: Junta de Aeronáutica Civil, Comité de Inversiones Extranjeras, Consejo Superior de Educación,
Consejo Nacional de Televisión, Empresa de Abastecimiento de Zonas Aisladas, Intendencias Regionales, Gobernaciones Provinciales y
Gobiernos Regionales. 86 Corresponden a instituciones cuyos sistemas de incentivo fueron creados con anterioridad a la ley que creó los Programas de
Mejoramiento de la Gestión. 87 Las leyes y sus artículos que rigen a estos Servicios en materia de incentivo asociado al cumplimiento de objetivos son las siguientes:
- Art. 4 Ley 19.490: Subsecretaría de Salud Pública, Subsecretaría de Redes Asistenciales, Fondo Nacional de Salud, Central de
Abastecimientos del SNSS, Instituto de Salud Pública.
- Art. 3 Ley 19.549: Superintendencia de Servicios Sanitarios.
- Art. 25 DL 531: Comisión Chilena de Energía Nuclear.
- Ley 19.479: Servicio Nacional de Aduanas.
II. Implementación y Gestión
71
A continuación se presenta, en la Tabla II.2, un ejemplo de la formulación del PMG 2006 de la
Dirección General de Aeronáutica Civil, donde se indican las etapas de desarrollo comprometidas para
cada uno de sus sistemas y la prioridad y ponderación asignada por el servicio a los diferentes sistemas:
Tabla II.2 Formulación del PMG 2006 Dirección General de Aeronáutica Civil
Áreas Sistemas Etapas de Desarrollo
Prioridad % I II III IV V VI VII VIII IX X
Recursos
Humanos
Capacitación X Alta 12%
Higiene-Seguridad y Mejoramiento
de Ambientes de Trabajo X Alta 11%
Evaluación del Desempeño X Alta 11%
Calidad de
Atención de
Usuarios
Oficinas de Información, Reclamos
y Sugerencias X Mediana 8%
Gobierno Electrónico X Menor 5%
Planificación/
Control/Gestión
Territorial
Integrada
Planificación/Control de Gestión X Alta 11%
Auditoria Interna X Alta 15%
Gestión Territorial Integrada X Menor 5%
Administración
Financiera
Compras y Contrataciones X Mediana 8%
Administración Financiero-
Contable X Mediana 6%
Enfoque de
Genero Enfoque de Genero X Mediana 8%
Fuente: DIPRES, Formulación PMG 2006 en www.dipres.cl
2.2 Proceso de Implementación y Seguimiento
La implementación y el seguimiento del desarrollo de los PMG corresponden, en primera instancia, a los
servicios públicos, según el diseño institucional que cada uno defina para esto. El proceso de
implementación de los compromisos del PMG, anteriormente formulado y aprobado por un decreto,
empieza en enero. Según las etapas comprometidas por cada sistema, el servicio implementa y realiza
las acciones y los demás requerimientos de las etapas relevantes durante el año. Eso incluye, por
ejemplo, la realización de capacitaciones, la elaboración de planes o programas de trabajo creación y
fortalecimiento de procesos y elaboración de diagnósticos88. Durante el proceso, la Red de Expertos es la
institución que brinda asistencia técnica a los servicios, es decir a los encargados de los sistemas
respectivos. Dicho apoyo se realiza en forma de talleres y seminarios y responde a preguntas puntuales
de los servicios por vía telefónica o de correo electrónico.
Junto a la implementación, cada Servicio decide, ayudado por la plataforma tecnológica de la DIPRES
(ver punto II.1.2.1), cuál será su estrategia de evaluación y seguimiento. Usualmente se realizan
seguimientos bimensuales y evaluaciones trimestrales en forma de informes que son mandados a través
del jefe del servicio a la DIPRES y a la Red de Expertos.
No obstante, la operatoria de los PMG también contempla fases de seguimiento por parte de las
instituciones de las Redes de Expertos, con el objeto de identificar requisitos no cumplidos, e informar y
apoyar a los servicios en el desarrollo de sus sistemas, orientando de esta forma las tareas hacia el logro
de los compromisos.
A lo largo de este proceso tienen lugar varias interacciones entre el servicio, la Red de Expertos y la
DIPRES (ver gráfico II.5).
88
Ver: Programa Marco 2007, Documento Técnico, DIPRES, Julio 2006, ó Requisitos Técnicos y Medios de Verificación, 2007, DIPRES
Marzo 2007
II. Implementación y Gestión
72
Gráfico II.5 Actores e interacciones en el proceso de Implementación y Seguimiento del PMG
Elaboración propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl
2.3 Proceso de Evaluación del Cumplimiento
i) Durante el mes de diciembre anterior al comienzo de la implementación del PMG se definen los
Requerimientos Técnicos y Medios de Verificación para cada etapa de cada sistema. Dichos
documentos son elaborados por la DIPRES y la Red de Expertos, y enviados a los Jefes de
Servicios y Ministros.
ii) Al final del año corriente del PMG, en diciembre, cada servicio elabora y envía su informe final
de cumplimiento a la DIPRES y a la Red de Expertos. Este informe es una auto-evaluación del
cumplimiento de los compromisos de cada etapa en cada sistema comprometido por el servicio.
iii) Durante el mes de enero subsiguiente, la Red de Expertos realiza la revisión y validación técnica
de los informe de los sistemas de cada servicio. Se informa al servicio sobre los resultados del
proceso de validación.
iv) El servicio revisa el resultado de la evaluación informada por la red de expertos y si el servicio
está:
a. de acuerdo con la validación, el Jefe del Servicio entrega el informe al Auditor
Ministerial, quien lo envía al Comité Triministerial para su aprobación. Una vez
aprobado, el servicio elabora su decreto de cumplimiento del PMG89.
b. en desacuerdo, el Jefe del Servicio puede reclamar a la Red de Expertos , solicitando una
segunda revisión y presentando los antecedentes que justifican el reclamo.
v) La Red de Expertos y la DIPRES informan a los servicios sobre los resultados del proceso de la
revisión de los reclamos a través del sitio Web, incluyendo argumentos técnicos de los reclamos
no aceptados.
89
El decreto del cumplimiento del PMG es firmado por el Ministro del Ramo, SEGPRES y los Ministros de Hacienda y Interior
DIPRES
(Depto.de Gestión)Red de Expertos
Encargado del PMGEncargados de Sistemas
Funcionarios Jefe del Servicio
Serv
icio
Encargado
PMG Ministerial
DIPRES
(Depto.de Gestión)Red de Expertos
Encargado del PMGEncargados de Sistemas
Funcionarios Jefe del Servicio
Serv
icio
Encargado del PMGEncargados de Sistemas
Funcionarios Jefe del Servicio
Serv
icio
Encargado
PMG Ministerial
II. Implementación y Gestión
73
Gráfico II.6 Proceso de Evaluación del PMG
Elaboración propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl
vi) Si el servicio está
a. de acuerdo, se manda el informe a través del Auditor Ministerial al Comité Triministerial
para su aprobación. Una vez aprobado, el servicio elabora su decreto del cumplimiento
del PMG.
b. en desacuerdo con la repuesta, el Jefe del Servicio solicita, a través del Auditor
Ministerial, una apelación al Comité Triministerial. En esta hipótesis, el Auditor presenta
DIPRES envía Instrucciones a Ministros y
Jefes de Servicio del Cumplimiento
ACTIVIDADES PLAZOS (año t)
Diciembre (año t -1)
Servicios elaboraban el Informe de
Cumplimiento
Revisión y validación técnica de los informes
por la Red de Expertos/DIPRES,
agregaciones de reclamaciones
Revisión por el servicio
Envío del informe por el
Auditor Ministerial al
Comité Triminsterial
DesacuerdoAcuerdo
Reenvío a la Red de
Expertos/ DIPRES, con
justificación del reclamo
Revisión por el servicio
Envío del informe por el Auditor
Ministerial al Comité
Triminsterial para aprobación
Acuerdo
Envío del informe por el
Auditor Ministerial al Comité
Triminsterial para apelación
Desacuerdo
Diciembre
Marzo
Enero
FebreroRed de Expertos/ DIPRES,
informan Servicios sobre las
resultados de la reclamación
Aprobación por el
Comité Triministerial
Elaboración del Decreto del
Cumplimiento del PMG
Evaluación por Consultor Externo
y revisión por el Comité
Aprobación No Aprobación
Modificación del Informe
por la Red de Expertos
DIPRES envía Instrucciones a Ministros y
Jefes de Servicio del Cumplimiento
ACTIVIDADES PLAZOS (año t)
Diciembre (año t -1)
Servicios elaboraban el Informe de
Cumplimiento
Revisión y validación técnica de los informes
por la Red de Expertos/DIPRES,
agregaciones de reclamaciones
Revisión por el servicio
Envío del informe por el
Auditor Ministerial al
Comité Triminsterial
DesacuerdoAcuerdo
Reenvío a la Red de
Expertos/ DIPRES, con
justificación del reclamo
Revisión por el servicio
Envío del informe por el Auditor
Ministerial al Comité
Triminsterial para aprobación
Acuerdo
Envío del informe por el
Auditor Ministerial al Comité
Triminsterial para apelación
Desacuerdo
Diciembre
Marzo
Enero
FebreroRed de Expertos/ DIPRES,
informan Servicios sobre las
resultados de la reclamación
Aprobación por el
Comité Triministerial
Elaboración del Decreto del
Cumplimiento del PMG
Evaluación por Consultor Externo
y revisión por el Comité
Aprobación No Aprobación
Modificación del Informe
por la Red de Expertos
II. Implementación y Gestión
74
nuevos argumentos, basados en las razones dadas anteriormente por la Red de Expertos
para rechazar la primera revisión (punto v). El Auditor manda entonces el informe con la
apelación al Comité Triministerial.
vii) Un grupo de consultores externos evalúan las apelaciones de los servicios. El Comité
Triministerial revisa la apelación con base en el informe de los consultores externos, del Auditor
Ministerial y la información que proporciona la red de expertos. Después, el Comité informa a
los servicios de los resultados del proceso de revisión de las apelaciones y envía un oficio a los
servicios a través del sitio Web de la DIPRES, incluyendo los argumentos técnicos de las
apelaciones no aceptadas.
viii) Si la apelación fue:
a. No aprobada, el servicio respectivo elabora su decreto del cumplimiento del PMG,
considerando los sistemas que no fueron aprobados.
b. Aprobada, el Comité manda el informe a la Red de Expertos. La Red modifica el
Informe y lo envía al Comité a través del Auditor Ministerial. Una vez que se aprueba el
informe, el servicio elabora su decreto del cumplimiento del PMG.
2.4 Proceso de Validación
Este proceso se desarrolla al cierre del año de aplicación del PMG y toma como base las siguientes
fuentes de información:
• El Informe del Sistema enviado por el servicio a la Red de Expertos (mayoritariamente por la
página Web).
• Etapa comprometida en la Formulación del PMG
• Documento Técnico y Medios de Verificación
• Guía Metodológica del Sistema
• Pauta de Validación
El resultado de este proceso se informa mediante la aplicación Web a los Servicios.
Este proceso se efectúa sobre la base de lo informado por el servicio en el Informe de Cumplimiento del
PMG. Dicho informe, que detalla el cumplimiento de cada uno de los objetivos de gestión
comprometidos por la institución, es revisado, y si corresponde es validado por la Red de Expertos del
PMG. Los resultados son informados y presentados al Comité Triministerial para su aprobación final.
3. El proceso productivo para la certificación ISO 9001:2000 del Programa Marco
Avanzado
El proceso de certificación de algunos sistemas del PMG bajo la norma ISO 9001:2000 comenzó en
2005. En el contexto del PMG, el proceso de certificación fue concebido como un factor adicional para
reforzar la confianza y consistencia del programa en el mediano plazo de modo que consolidara los
sistemas de gestión del Marco Básico y llevara a la Administración Pública Chilena a un punto de no
retorno. Este “principio de irreversibilidad” se consideró indispensable para fortalecer instituciones que
necesitaban mantener un esfuerzo de mejoramiento continuo.90
La intención, tanto de los requisitos de la Norma ISO como del PMG, es mejorar la gestión de los
productos/servicios que proporcionan las Instituciones Gubernamentales.
90
Entrevista con Mario Marcel, Mayo 15, 2007.
II. Implementación y Gestión
75
Al comprometerse con las metas del Programa Marco Avanzado, los servicios seleccionan los sistemas
que desean certificar y el orden en que se proponen hacerlo, con excepción del sistema Planificación y
Control de Gestión que es obligatorio para partir con el proceso. Algunos, como la Dirección de
Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM), comenzaron por certificar sus sistemas de planificación y
capacitación, siguieron con el de atención a los usuarios y evaluación de desempeño, y para el año 2008
esperan pasar a otros como auditoría interna y compras y contrataciones.
Para la preparación a la certificación, los servicios contratan consultores y empresas auditoras91 ISO
9001:2000 que les brindan apoyo. El proceso de certificación de sistemas de gestión está basado en
eventos claramente acotados y establecidos. Este proceso consiste en la certificación del sistema por
parte de una empresa certificadora, previamente seleccionada, de acuerdo con el modelo certificable
implementado y las Normas Internacionales integradas al sistema de gestión. Los procesos y etapas a
considerar son las siguientes:
3.1 Pre-Certificación
3.1.1 Envío de Antecedentes a Certificadora
La Institución debe enviar el Manual de Calidad, documento de obligada realización en la implantación
de la norma ISO9001, a la empresa certificadora seleccionada. El Manual de Calidad92 es un documento
que incluye a) el alcance del sistema de gestión de la calidad del servicio, incluyendo los detalles y las
justificación de cualquier exclusión, b) los procedimientos documentados establecidos para el sistema de
gestión de calidad, o referencia de los mismos, y c) una descripción de la interacción entre los procesos
del sistema de gestión de la calidad.
3.1.2 Recepción del Programa de Auditoría
Según la información entregada por el servicio, la empresa certificadora entrega un programa detallado
que contiene las áreas y/o los procesos a auditar, la fecha, hora y duración estimada en la que se
realizará la auditoría y el auditor responsable.
3.1.3 Auditoría de Pre-Certificación
Para generar un clima adecuado para la auditoria de certificación se recomienda realizar una pre-
auditoria de certificación por la entidad certificadora. Esta auditoría permite a la Institución
familiarizarse con el proceso de auditoría, conocer anticipadamente algunas discrepancias aún no
verificadas en el sistema de gestión y corregirlas antes de que se realice la auditoría de certificación.
Para definir el periodo de duración estimado para la auditoría de pre-certificación, la empresa
certificadora realiza una estimación que depende del número de personas incluidas en el alcance del
sistema. El resultado de esta auditoría de pre-certificación es un informe donde son identificadas las
inconsistencias o inconformidades del sistema. La Institución debería corregir estas inconformidades
internamente y no existe la obligatoriedad de informar a la empresa certificadora las acciones
correctivas. Esta etapa tiene alcance de análisis reducido y el tiempo de auditoría es menor que el de la
auditoría de certificación. El tiempo transcurrido entre la auditoría de pre-certificación y la auditoría de
certificación dependerá del tipo y cantidad de inconformidades o discrepancias que sean detectadas en
esta primera instancia. En este sentido, el tiempo que transcurra entre cada evento será el que la
Institución demore en implementar las acciones correctivas.
91 Dichos consultores son seleccionados mediante licitación pública nacional sobre Términos Técnicos de Referencia tipos preparadas por
DIPRES con financiamiento de DIPRES, el Servicio y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en lo correspondiente a la
certificación. 92
Mecanismo de Certificación Externa de Sistemas de Gestión de los PMG. Aspectos Generales. DIPRES. Septiembre 2006. pág.4
II. Implementación y Gestión
76
3.2 Certificación
3.2.1 Auditoria de Certificación
La certificación del sistema consiste en la realización de una o varias auditorias de certificación
previamente programadas. Su objetivo es auditar de forma plena el sistema de gestión y comprobar en
detalle su nivel de cumplimiento según la norma. Para la programación de las auditorías la empresa
certificadora solicita con un mes de anticipación la presentación del Manual de Calidad de la Institución.
Con esta información la empresa certificadora programa los días y horas en que las diversas áreas de la
institución serán auditadas y hace llegar esta programación al Servicio, con el fin de asegurar que el
personal involucrado esté presente en dicha oportunidad. Durante la auditoría de certificación, el equipo
auditor, con base en el Manual de Calidad, verifica todos los puntos de la norma y todos los
departamentos o áreas de la Institución involucrados en el alcance del sistema, buscando evidencia de
que los procesos de la Institución están en conformidad con la norma.
El resultado de esta etapa es el Informe Final de Auditoria que, dependiendo de si se hubieren
encontrado o no inconformidades, y del tipo de inconformidad encontrada, orientará el proceso hacia
uno de los siguientes escenarios:
Escenario 1: La Institución no presenta inconformidades. En este caso, el grupo de auditores
“recomienda al Servicio para la Certificación”-. Posteriormente la certificadora tramita la emisión del
Certificado y lo hace llegar al Servicio en un tiempo estipulado por la empresa certificadora,
generalmente entre 45 y 90 días (considerado desde la fecha en la que el auditor entregó el informe final
hasta la emisión del certificado). La duración estimada del proceso de certificación en este escenario es
de 7 meses.
Escenario 2: La Institución presenta inconformidades menores. En este caso el Servicio puede presentar
acciones correctivas a la inconformidad detectada, antes de concluida la auditoría, o puede enviar las
acciones correctivas a la empresa certificadora en el plazo estipulado por ella. En este escenario, una vez
recibida la información del servicio y aceptada por la empresa certificadora, ésta “recomienda al
Servicio para la certificación”. Posteriormente, la certificadora tramita la emisión del certificado y lo
hace llegar al Servicio en un tiempo estipulado por la empresa certificadora, generalmente entre 45 y 90
días (considerado desde la fecha en la que el auditor entregó el informe final hasta la emisión del
certificado). La duración estimada del proceso de certificación en este escenario es de 9 meses.
Escenario 3: La Institución presenta inconformidades mayores. En este caso, el Servicio debería
presentar acciones correctivas a las no conformidades detectadas en un plazo estipulado por la empresa
certificadora (fluctúa entre 10 días y 90 días hábiles). Una vez aceptada la información por la empresa
certificadora ésta “recomienda al Servicio para la certificación”. Posteriormente la certificadora tramita
la emisión del certificado y lo hace llegar al Servicio en un tiempo estipulado por la empresa
certificadora, generalmente entre 45 y 90 días, contados desde la fecha en la que el auditor entregó el
informe final hasta la emisión del certificado. La duración estimada del proceso de certificación en este
escenario es de 10 meses.
3.2.2 Acreditación
Las empresas certificadoras pueden entregar distintas acreditaciones en conjunto con el certificado, lo
cual se traduce, en la práctica, en el uso del sello de dicho organismo de acreditación en el certificado
emitido. Considerando que el alcance de la certificación en estas primeras etapas de desarrollo está
II. Implementación y Gestión
77
primordialmente circunscrito a procesos internos, y no a la provisión de bienes y/o servicios93, sólo es
necesario el certificado que entregue el reconocimiento a nivel nacional.
3.2.3 Emisión de Certificado
La emisión del certificado que muestra el cumplimiento de la Norma ISO 9001:2000 ocurrirá en forma
posterior a la fecha de finalización satisfactoria de la auditoría de certificación y a la entrega del Informe
Final confeccionado por la empresa certificadora. La fecha de este Informe Final, es el punto de partida
para el cálculo de las fechas en que serán efectuados los seguimientos y la re-certificación. El período de
emisión del certificado dependerá de las tramitaciones internas de la empresa certificadora (este período
puede durar hasta un máximo de 90 días).
3.3 Auditorías de Mantenimiento (seguimientos)
Para demostrar que la Institución mantiene su sistema operando bajo la norma, se deben realizar
auditorías de seguimiento durante el periodo de validez del certificado. Estas auditorías son realizadas
cada 6 meses, mientras dura la certificación y tienen por objetivo auditar a través de una muestra, parte
del sistema de gestión del Servicio. Las acciones correctivas de eventuales inconformidades menores
detectadas en auditorías anteriores, son auditadas para comprobar y verificar mediante evidencia su
resolución. La duración del tiempo de las auditorías de mantenimiento es menor que la auditoría de
certificación. El resultado de esta etapa es un Informe de Auditoría y la recomendación para la
continuidad de la certificación.
3.4 Auditorías de Re-Certificación
Pasado el tercer año de la obtención de la certificación (certificación un año y dos años de
mantenimiento), el sistema de gestión del Servicio debe ser auditado otra vez en forma íntegra. Las
auditorías de re-certificación tienen las mismas características de las auditorías de certificación; sin
embargo como el sistema de gestión ya se encuentra plenamente establecido en la institución, la
duración de la auditoría de re-certificación es menor que la auditoría de certificación, pero mayor que el
tiempo considerado en las auditorías de mantenimiento. El resultado de esta etapa es un Informe de
Auditoría con las posibles inconformidades y la recomendación para la continuidad de la certificación.
93
La ISO 9001 es una norma internacional que se aplica a los sistemas de gestión de calidad (SGC) y que se centra en todos los elementos
de administración de calidad con los que una empresa debe contar para tener un sistema efectivo que le permita administrar y mejorar la
calidad de sus productos y servicios. www.normas9000.com
II. Implementación y Gestión
78
III. EVALUACIÓN DEL DISEÑO Y DE LA GESTIÓN
1. Diseño de los Programas de Mejoramiento de la Gestión
Este capítulo se ocupa de la evaluación del diseño y de la gestión del PMG. La primera
parte versará sobre el diseño de la MML y las áreas y sistemas individualmente
consideradas. La segunda parte hará un balance entre los pros y los cons de las opciones
seguidas hasta ahora por el diseño del Marco Básico y el Marco Avanzado.
Cuando se analiza el diseño general del PMG, el primer aspecto a destacar es la
originalidad del instrumento. El PMG es una de las principales herramientas utilizadas
por el Gobierno de Chile para implementar una estrategia de fortalecimiento de los
procesos propios de la gestión pública con el fin de contribuir al mejoramiento del
desempeño de las instituciones del nivel central y, por esta vía, promover la eficiencia en
el uso de los recursos públicos. El programa tiene un formato homogéneo para diversos
sistemas, es decir las etapas que cada sistema debe desarrollar tienen todas el mismo
diseño y se verifican mediante Requisitos Técnicos establecidos por la Red de Expertos,
con una estrecha relación con los incentivos al desempeño de los funcionarios y con el
ciclo presupuestario.
En esta Sección se realiza un análisis del diseño del PMG, incluido el diseño de su
proceso de gestión, sin tener en cuenta todavía los resultados. Capítulos posteriores del
Informe de Evaluación se ocuparán de la presentación de los resultados (capítulo IV), del
análisis de los mismos (Capítulo V) y de las recomendaciones dirigidas a elevar la
eficacia y eficiencia del PMG (Capítulo VI). En este sentido, las fortalezas o debilidades
del diseño han de leerse como condicionantes del mayor o menor impacto que tiene el
PMG y, por ende, sujetas a la comprobación final que arrojarán los resultados del
Programa y su análisis correspondiente.
El estudio en profundidad del diseño, la estructura, los procesos, la información y la
distribución de responsabilidades del PMG, permitió al equipo de evaluación definir una
serie de hipótesis sobre factores y/o variables que pudieran influir sobre los resultados
logrados por la implementación del PMG. Parte de estas hipótesis de trabajo preliminares
también serán indicadas, subrayando de nuevo que su desarrollo y demostración es parte
constitutiva de los capítulos subsiguientes.
1.1 Objetivos y justificación del PMG
Con respecto a los objetivos y justificación del PMG, en este punto se analiza si el
problema que da origen a este programa se encuentra identificado en forma adecuada y si
las acciones previstas en su diseño son idóneas para atacar las causas de dicho problema.
Según se expuso en el capítulo I (ver Gráfico I.1), la naturaleza del problema o desafío
atacado por el PMG tiene que ver simultáneamente con tres dimensiones: la dimensión de
II. Implementación y Gestión
79
calidad de gestión, la de calidad de gasto público y la de gestión del recurso humano con
énfasis en la relación entre el contenido variable del salario y la retribución a la
productividad.
1.1.1 El desafío de mejoramiento de la gestión. Como ya fuera señalado en este reporte,
el PMG surge en el año 1998, mediante la Ley Nº 19.553, asociando el cumplimiento de
objetivos de gestión a un incentivo de carácter monetario para los funcionarios94. Durante
el periodo 1998-2001 los objetivos de gestión se expresaban en indicadores, los cuales se
referían a actividades rutinarias de las instituciones, ligados a procesos y con metas poco
exigibles. Esto provocaba que los compromisos no fueran comparables entre sí,
ocasionando que distintos niveles de esfuerzo generasen igual nivel de retribución para
los funcionarios.
Estos resultados son explicados, en parte, por la existencia de un desigual nivel de
capacidad de gestión entre los servicios y un trabajo técnico insuficiente, en términos de
formulación y verificación de los compromisos establecidos. A partir del 2001 el PMG
estandariza etapas, busca equilibrar niveles de esfuerzo y avanza progresivamente en el
mejoramiento de los requerimientos técnicos y de los medios de verificación. Con estas
reformas, el PMG propone un horizonte común de mejoramiento de la gestión,
consistente en la instalación de sistemas básicos de gestión homogéneos, que permiten la
comparación y aseguran conectividad dentro de la administración publica.
Al mismo tiempo, el esfuerzo del Gobierno por estandarizar menoscaba, según se citó en
el Capítulo I a propósito de la experiencia internacional, la autonomía, la creatividad y,
sobre todo, debilita la conexión con los productos estratégicos particulares de cada
institución y descuida la medición de la manera como ellos se corresponden o no con el
servicio al cliente. De manera que el diseño mismo puede ser mejorado para
1.1.2 El desafio de la calidad y la sostenibilidad del gasto público
Adicionalmente a su dimensión de fortalecimiento de gestión propiamente dicha, los
objetivos y la justificación de la implementación del PMG deben ser analizados en el
contexto general de la gestión del gasto público en Chile. Las tendencias más avanzadas
de las finanzas públicas indican que la gestión del gasto público enfrenta el desafío de
lograr tres grandes objetivos, estrechamente interrelacionados: solvencia fiscal, eficiente
asignación de los recursos y eficiencia operativa95. Y estos tres objetivos han de lograrse
de manera sostenida y sostenible. El fin último del PMG ha de contribuir al logro de esos
tres grandes objetivos.
La gestión del gasto público en Chile desarrolla acciones relativas al cumplimiento de
esos tres objetivos principales, de la siguiente forma:
a) Solvencia Fiscal. Para el logro de la disciplina fiscal agregada, el proceso de
formulación presupuestaria se realiza en el marco de aplicación de la Regla de Balance
Estructural, aplicada desde el año 2001, y formalizada en el año 2006 mediante la sanción
94
DIPRES (2003). 95
A Contemporary Approach to Public Expenditure Management, Allen Schick (1998) World Bank Institute.
II. Implementación y Gestión
80
de Ley Nº 20.128 Ley de Responsabilidad Fiscal96. La aplicación de la Regla de Balance
Estructural permitió que Chile lograra un sólido desempeño fiscal en los últimos años97.
Mediante la aplicación de dicha regla se lograron superávit efectivos de entre 4.5 y 7.9
puntos del PIB en los últimos dos años, acumulando una cifra cercana a los USD 11.000
millones de activos financieros, principalmente a causa de los elevados precios del cobre
y sus derivados.
b) Eficiencia en la asignación de los recursos. Chile presenta en la región un avanzado
nivel de integración entre las etapas de formulación, aprobación, ejecución y monitoreo y
evaluación presupuestaria, retroalimentándose así todo el ciclo presupuestario. Este
funcionamiento del proceso presupuestario, donde un elevado nivel de desarrollo de las
herramientas del Sistema de Control de Gestión (Indicadores de Desempeño, Programas
de Evaluación del Gasto, Balance de Gestión Integral, Formato Estándar de Presentación
de Nuevas Iniciativas Presupuestarias y PMG) produce información relevante, oportuna y
confiable al proceso de formulación y ejecución presupuestaria, permite un proceso de
asignación eficiente de los recursos de acuerdo con las prioridades de políticas98.
c) Eficiencia operativa. Es el objetivo que más esfuerzos demanda, y donde es necesario
un lento proceso incremental de mejoras. Este aspecto de la gestión del gasto público
comenzó a suscitar mayor intereses en los países de la OECD hacia mediados de la
década del ochenta, cuando gobiernos como Australia, Reino Unido, Nueva Zelanda y
Suecia buscaron mejorar el desempeño del servicio público, iniciando un proceso de
implementación de presupuesto por resultados otorgando a los gerentes públicos mayor
libertad para gestionar los recursos, considerando la reforma presupuestaria como un
subconjunto de los procesos de gestión, que no puede ser pensada en forma separada de
los otros procesos a los cuales se encuentra vinculada99. Tales procesos suelen agruparse
bajo el denominador común de reformas de segunda generación.
En el caso de Chile, el PMG es, en el ámbito de la DIPRES, el elemento central del
Sistema de Control Gestión para la calidad del gasto, focalizado en promover el logro de
la eficiencia en la operación de la administración al tener como objetivo central de su
diseño la mejora de los sistemas de gestión. En efecto, el PMG tiene como fin la
elevación de la productividad mediante el mejoramiento de los procesos de gestión del
sector público y su interrelación con el ciclo presupuestario. En forma suplementaria, el
resto de los instrumentos del Sistema de Control de Gestión, como por ejemplo la
Evaluación de Programas Gubernamentales y la Evaluación Comprehensiva del Gasto,
que desarrolla la DIPRES también generan recomendaciones relativas a mejoras en la
gestión de los servicios públicos.
96
Es necesario señalar que durante el periodo 2001-2007 la meta de superávit estructural ascendía al uno por ciento
del PIB para el proceso de definición del presupuesto anual. En el año 2007 este valor fue modificado, y se estableció
la meta de superávit estructural en 0,5% del PIB para el ejercicio 2008. 97
Ver “Informe Presupuestario del Cuarto Trimestre – Año 2006”, DIPRES, (Enero 2007), disponible en
www.dipres.cl. 98
Working Party of Senior Budget Officials. Budgeting in Chile 25th Annual Meeting of Senior Budget Officials,
Madrid, Spain 9-10 June 2004 (OECD). 99
Allen Schick “¿La presupuestación tiene algún futuro?”, Serie Gestión Pública Nº 21, ILPES/CEPAL. Santiago de
Chile, Mayo 2002.
II. Implementación y Gestión
81
De este modo, los objetivos del PMG, y su justificación, se encuentran insertos en un
contexto general de gestión del gasto público, formando parte de un engranaje de varias
piezas que conforman los diversos instrumentos de presupuesto y control de gestión
implementados por la DIPRES. Estos diversos instrumentos funcionan en el marco de la
interacción entre las políticas de recursos humanos, el control de gestión y la
modernización del estado, las cuales operan en un marco de respeto de la solvencia fiscal
intertemporal.
También es pertinente señalar que la implementación del PMG se encuentra vinculada
estrechamente con el proceso de implementación de presupuesto por resultados que Chile
inició a fines de la década pasada. Esta tendencia presupuestaria, enmarcada en el
proceso de reformas de segunda generación, tiene como entre sus objetivos finales lograr
una mayor vinculación entre las asignaciones financieras y los resultados de las
instituciones públicas. El PMG ha demostrado ser una muy buena herramienta para
estimular el vínculo entre insumos y productos, condición previa imprescindible para
avanzar en el presupuesto por resultados, y comenzó a desarrollar actividades en procura
de la definición de indicadores de resultados, a pesar que aún resta fortalecer la
vinculación entre éstos y las categorías presupuestarias.
1.1.3 El desafío de la gestión del recurso humano
Las reformas del 2007 al incentivo salarial del PMG confirmaron tres puntos
fundamentales de la política salarial y, más ampliamente, de los estímulos a la elevación
de la productividad dentro de la política de gestión del recurso humano.100
En primer
lugar, continúa creciendo la parte variable del salario, en función del desempeño, más
concretamente, en función del cumplimiento de actividades dirigidas a mejorar la
eficienciaen la administración.
En segundo lugar, se consolidó la tendencia a eliminar el incentivo individual y la opción
por los incentivos colectivos o los institucionales. En tercer lugar, se reafirma la
conclusión de que los incentivos del PMG están indisolublemente ligados a la política
oficial de remuneración de los empleados públicos, no sólo para los servicio PMG sino
como política generalizada para la administración pública. Hasta el punto de que el
incremento equivalente al 11.6% del salario, acordado con la ANEF, se extiende por
igual a los servicios PMG y a las instituciones no cubiertas por las leyes anteriores.
Esta tercera tendencia tiene dos implicaciones. De un lado, se pone en evidencia que la
política de incentivos salariales para premiar el desempeño no está circunscrita al PMG.
Es una política transversal, que retribuye el mejoramiento en el desempeño con
reconocimientos equivalentes, independientemente de que ese desempeño tenga que ver
con la instalación de los sistemas PMG o con otros resultados. De donde se deduce que el
PMG es apenas una de las vías para mejoramiento del desempeño.
Del otro lado, también se pone en evidencia que el incentivo salarial del PMG hace parte
de una política salarial más general, con expectativas y compromisos de incrementos pre-
100
Gobierno de Chile. Ministerio de Hacienda. Dirección de Presupuestos – División de Control de Gestión .
“Incentivos en la Administración Pública”, Abril 2007.
II. Implementación y Gestión
82
establecidos y negociados. Con lo cual se refuerza la percepción de que el incentivo
habrá de ser merecido por todos o por la inmensa mayoría de los servicios PMG. Es
decir, que existe cierta inflexibilidad en el derecho al incentivo. Y, por esta vía, de que el
poder del PMG para condicionar la concesión del incentivo es limitada. Con lo cual se
debilita la fuerza del incentivo y el rigor del cumplimiento con el PMG.
Vistas las tres dimensiones del problema que busca resolver el PMG, puede decirse que
la DIPRES identificó en forma correcta el problema que da origen al programa, y
estableció en el diseño del PMG acciones orientadas a robustecer simultáneamente los
sistemas de gestión, la calidad del gasto y la conexión entre los compromisos de gestión y
los incentivos monetarios para los empleados públicos. Empero, la modalidad del
programa de control de calidad aparece restrictiva frente al potencial de mejoramiento de
calidad de muchos de los servicios de la administración pública chilena, y el estímulo a la
productividad parece ser débil como condición para el mejoramiento de la gestión. Estos
puntos se retomarán en las conclusiones del capítulo V y en las recomendaciones del
capítulo VI.
1.2 Evaluación del diseño de la Matriz de Marco Lógico
La teoría indica que el enfoque del Marco Lógico y la MML sirven en varios momentos
del desarrollo de un proyecto. Uno de los principales usos de la misma ocurre en la etapa
de diseño de un proyecto, cuando la MML ayuda a mostrar de manera resumida todos sus
objetivos, componentes y productos, además de las relaciones de causalidad entre ellos.
Así, la MML puede servir tanto para la planeación como para la evaluación del
cumplimiento de un programa. Para que este objetivo se logre y la MML apoye de
manera significativa como una herramienta los procesos de planeación y evaluación de
un programa, es indispensable que ella esté bien definida y que su diseño logre
representar adecuadamente todos las partes y objetivos del programa. Por esta razón, es
importante realizar un análisis del diseño de la MML del PMG de tal manera que se
agregue valor a la evaluación de impacto del programa, más específicamente, al diseño
del mismo.
Así las cosas, con base en la MML del PMG provista por la DIPRES que fue descrita en
el capítulo I de éste documento, se realiza a continuación un análisis y una evaluación de
su diseño de acuerdo con la estructura y el diseño teórico de la matriz de marco lógico en
todos sus campos, utilizando las herramientas de evaluación de diseño provistas por el
enfoque del Marco Lógico. La herramienta principalmente utilizada es la lista de
verificación de la MML que cuenta con los siguientes puntos: a) Lógica del Proyecto, b)
Indicadores del Propósito, c) Indicadores de Componentes/productos, d) Datos de Línea
de Base para Indicadores, e) Supuestos y Riesgos, y f) Sistema de Monitoreo y
Evaluación. Además, se evalúa el diseño y definición de los indicadores asociados a cada
nivel de la MML, para lo cual se utilizan cuatro categorías y siete criterios o
características que debería tener un buen indicador, los cuales también fueron
mencionados en la parte descriptiva de la MML en el capítulo I de este documento.
II. Implementación y Gestión
83
A continuación se presenta un resumen de la evaluación del diseño de la MML del PMG
provista por la DIPRES101.
1.2.1 Fin del Programa
La definición del Fin.102
El Fin es expresado como Contribuir al mejoramiento del
desempeño de las instituciones publicas y promover la eficiencia en el uso de los
recursos públicos. El Fin está expresado de manera clara, contribuyendo al entendimiento
de la finalidad del proyecto en curso. No obstante, se considera necesario incluir a los
beneficiaros dentro del Fin103 y así contribuir en la conceptualización y focalización del
proyecto. Aún admitiendo que las fases actuales (primera y segunda fase) del PMG están
focalizadas en la certificación de procesos, esto es, dejando por el momento de lado el
desafío de incluir las fases tercera (certificación de productos) y cuarta (excelencia en la
gestión), el PMG ganaría precisión si se especificaran los beneficiarios del Programa en
este nivel de la matriz.
Los indicadores del Fin. Los actuales indicadores asociados con el Fin pueden ser
catalogados como de eficacia, habida cuenta de que establecen la relación entre la
capacidad de producir resultados y los objetivos del programa. Estos indicadores son
representativos más no suficientes. Esto por cuanto no es posible determinar con absoluta
certeza si el PMG contribuyó a alcanzar el Fin propuesto en la MML. En este sentido, son
indicadores que miden percepciones y agregan valor; más no son suficientes, puesto que
en un escenario de evaluación y toma de decisiones sobre la continuación o no del
proyecto, una decisión como ésta no puede recaer únicamente en las mediciones de
percepción sobre el proyecto, sino que deben medir también el impacto de éste.
Uno de los principales retos pendientes de la MML es contar con indicadores y
mediciones que permitan observar directamente la relación entre la mejora de la gestión y
la herramienta creada para tal fin. Desde luego que la realización de mediciones
confiables de objetivos generales y amplios, como en el presente caso, presenta retos de
carácter técnico104. No por ello ha de abandonarse el esfuerzo de avanzar en esa dirección,
construyendo gradualmente mejores indicadores de eficacia y de impacto del PMG en el
conjunto de las instituciones publicas chilenas. Nuevamente, es muy posible que un
esfuerzo de precisión en esta materia lleve a la necesidad de conectar las dos fases
actuales (Marco Básico y Marco Avanzado) con las fases tercera y cuarta que se
encuentran todavía en el papel.
En síntesis, los indicadores deben agregar valor y permitir identificar alertas para la toma
de decisiones. Esta característica no es evidente en los tres indicadores utilizados para
medir el Fin de la MML del PMG.
101
El análisis completo del diseño de la MML del PMG, así como el análisis del comportamiento de sus indicadores se
encuentra como anexo en el Capítulo auto-contenido de Matriz de Marco Lógico del PMG. 102
Común al Programa Marco Básico y Programa Marco Avanzado 103
Catalogados como: Potenciales, efectivos, directos, indirectos, y beneficiarios de la información. 104
Entre otros utilizar un tamaño representativo de muestra o medir la eficacia de las instituciones públicas de un país.
II. Implementación y Gestión
84
1.2.2 Propósito105
:
La definición del propósito. El propósito ha sido definido como Mejorar la gestión en los
once sistemas; a través de la entrega de un incentivo remuneracional a aquellas
instituciones que cumplan con los objetivos de gestión. Esta definición adolece de
problemas de formulación. .El Propósito debe redactarse y expresarse como una hipótesis
del cambio e impacto esperado gracias a la ejecución del programa; debe expresarse
como una situación alcanzada y no como un resultado deseado. Sin embargo, a pesar de
que el Propósito no fue definido correctamente como una hipótesis, tal como lo prescribe
el Enfoque de Marco Lógico, hoy es posible deducir con claridad el objetivo del
programa, toda vez que ya se acordó con la DIPRES la inclusión del incentivo
remuneracional, punto clave en la concepción y conceptualización del PMG.
Se sugiere que el Propósito sea redactado de tal manera que incluya al final la frase:
“para disponer de información relevante que apoye la gestión, el análisis y la toma de
decisiones en la asignación eficiente de recursos públicos.” De esta forma la estructura
del Propósito, planteado como hipótesis, estaría completa, reflejando uno de los objetivos
fundamentales del programa, que es consonante con los conceptos definidos en los
documentos oficiales “Reforma del Estado en Chile, 2000 - 2006” (Pág. 76) y “El Estado
al Servicio de la Gente” producido por el Comité Interministerial de Modernización de la
Gestión Pública (Pág. 26).
El desafío de los múltiples propósitos. En este respecto es importante hacer una breve
reflexión acerca del deber ser teórico de la MML y la aplicación práctica de estos
criterios. Uno de los aspectos más importantes de la teoría de la MML en su versión mas
ortodoxa, es la inclusión de un solo Propósito por cada matriz de Marco Lógico, de tal
forma que un Propósito corresponde a un programa. O, lo que es sólo el reverso de la
misma moneda, que la inclusión de más de un Propósito implica la creación de más de un
programa para lograr su consecución. A pesar de que teóricamente se plantea este diseño
de las MML, en la práctica muchas veces es necesario ser un poco más flexible con el
objetivo de incorporar adecuada y completamente todas las características importantes de
un programa. Sin embargo, al mismo tiempo hay que estar conscientes de los riesgos
involucrados al hacerlo.
Los múltiples propósitos son justamente el caso de la MML del PMG, puesto que al ser
un programa tan amplio, y de impacto transversal en varios sectores de la gestión, del
presupuesto y de la política de recursos humanos, el propósito de alguna manera debe
reflejar la diversidad a la que el programa se enfrenta. Es por esto que además del
mejoramiento de la gestión, es importante incluir en el Propósito del PMG el incentivo
económico asociado al desempeño institucional de los servicios, como se acordó con la
DIPRES, ya que éste se convierte en un factor y herramienta fundamental del programa.
Por otra parte, se debe notar que el Propósito actual no tiene en cuenta que el PMG hace
parte de la formación de una estructura de información que apoye la toma de decisiones
tanto en los servicios como a nivel de asignación de recursos públicos, todo esto bajo una
política general de modernización del Estado. Es una deficiencia de la MML que parece
105
Común al Programa Marco Básico y Programa Marco Avanzado
II. Implementación y Gestión
85
haberse originado en el hecho de que la concepción inicial estaba destinada solamente a
impulsar el mejoramiento de la gestión de los servicios, lo que era en su momento el
Propósito único de la MML del programa.
Estos aspectos del PMG han sido reconocidos por la DIPRES en el Informe de Finanzas
Públicas 2007, donde se indica que el PMG, además de tener como objetivo mejorar la
gestión en 11 sistemas de gestión de las instituciones públicas, en la práctica hace parte y
responde a tres políticas públicas que son: la Política de Recursos Humanos, la Política
de Control de Gestión y la Política de Modernización del Estado. En cuanto a la primera,
el PMG específicamente está siendo parte de los mecanismos que impulsan los salarios
variables atados a resultados y a cambios en el desempeño que están siendo aplicados en
la administración pública, a través del incentivo económico de tipo institucional
vinculado a la remuneración. Además, se ha posicionado como un instrumento
importante en la relación del Gobierno con las asociaciones gremiales de empleados
públicos, coherentemente con los procesos y negociaciones entre la ANEF y el gobierno
que dieron inicio e impulsaron la consolidación del PMG.
La segunda política concerniente al Control de Gestión es la política de gestión de calidad
a la que el PMG responde directamente y para la cuál fue diseñado. Gracias al PMG se
han creado o se han reforzado, y se han instalado sistemas de gestión comunes a todas las
instituciones públicas, direccionadas al mejoramiento de la gestión pública. Desde el
mejoramiento de las áreas de soporte institucional se busca el mejoramiento de los
procesos de provisión de bienes y servicios a la ciudadanía.
Finalmente, el PMG se encuentra dentro del contexto de la política de modernización del
Estado, más específicamente como una herramienta de estructuración de la información
disponible para apoyar las decisiones de gestión de los servicios y de asignación de
recursos públicos con énfasis en el mejoramiento de la calidad del gasto público.
El hecho de que el Propósito del PMG, en términos del Marco Lógico, no sea
estrictamente único sino que en la práctica el programa esté apoyando a tres políticas
públicas de manera simultánea, tiene sus fortalezas y sus debilidades. Evidentemente es
positivo encontrar que un programa diseñado para mejorar la gestión en los servicios
tenga impacto sobre otros aspectos relevantes del sector público, es decir, que un
propósito apoye al otro y logren algunas sinergias permitiendo flexibilidad al programa (y
a la MML).
Sin embargo, y como ya se mencionó, también es importante controlar los riesgos de un
programa multipropósito. Aunque el PMG apoya las tres políticas públicas mencionadas,
a través de la formación de incentivos para incrementar la productividad de los servicios,
en algunos casos los tres propósitos pueden chocar entre sí. En situaciones de severas
restricciones fiscales, por ejemplo, podría haber conflicto entre el incentivo salarial y las
prudentes decisiones presupuestarias. O podría ocurrir que la política presupuestaria
prefiriese optar por la vía de la regulación, en vez del PMG, para afianzar rápidamente
los sistemas de gestión financiera. Y así sucesivamente.
II. Implementación y Gestión
86
Además, al no tener claridad sobre un único Propósito, en algunos casos no es posible
analizar si el diseño de la MML del PMG es correcto en el sentido de que no es claro a
cuál propósito está apoyando cada componente o si las actividades llevarán o no a la
consecución del mismo. Es así como un programa multipropósito no es fácilmente
representado Una posible vía de reducción del riesgo del multipropósito consiste en
jerarquizar los varios propósitos, de suerte que se establezca con claridad cuál de ellos
prevalece en momentote conflicto. Por ejemplo, podría establecerse con claridad que el
PMG busca asegurar y elevar la calidad del gasto público mediante gestión de calidad y
correspondientes incentivos para los empleados del Estado.
Los indicadores de Propósito. Por otra parte a nivel de Propósito se cuenta con 62
indicadores que miden la realización del Propósito en la MML, los cuales están definidos
adecuadamente106. Bajo los patrones usuales de la MML se consideraría que 62 es un
número alto de indicadores para el Propósito; pero ello se debe a la complejidad misma
de la estructura del PMG: un primer grupo de indicadores mide los efectos en cuanto al
propósito general y un segundo grupo mide el cumplimiento de cada uno de los 11
sistemas, de sus etapas y producción.107
La falencia de dichos indicadores es que miden el cumplimiento de las etapas
correspondientes a las actividades operativas, pero no miden directamente el
cumplimiento de los objetivos, lo que refleja la ruptura de la lógica horizontal de la
MML. Debido a esta falencia, es difícil seguir la relación del cumplimiento de las etapas
del PMG con el cumplimiento de los objetivos de los sistemas de gestión del mismo.
Los indicadores existentes son claros, comprensibles, representativos, temporales, y
cuantificables; además, en la gran mayoría de los casos; también son confiables. Del lado
negativo, los indicadores no parecen agregar valor a los procesos de toma de decisiones,
particularmente la decisión de continuar o no con el proyecto, debido a que la mayoría de
ellos se limita a medir el cumplimiento y avance de las etapas del PMG. Son indicadores
que resultan más útiles para el ejercicio del otorgamiento del incentivo económico y la
asignación presupuestal de los servicios que para medir el impacto del mejoramiento de
los sistemas de gestión.
1.2.3 Componentes
La definición. Están correctamente expresados, como resultados ejecutados y no como
acciones a realizar. En la matriz cada componente corresponde a un sistema, con un
106
Los indicadores deben ser participativos, claros, representativos, temporales, cuantificables, confiables y que
agregue valor. 107 Los indicadores asociados con los 11 sistemas de gestión se pueden definir genéricamente así:
- Porcentaje de Instituciones públicas que formulan PMG que cumplen la etapa final del Programa
Marco Básico del sistema.
- Porcentaje de Instituciones públicas que formulan PMG que Preparan Certificación del sistema.
- Porcentaje de Instituciones públicas que formulan PMG que Certifican sistema.
- Porcentaje de Instituciones públicas que formulan PMG que cumplen los objetivos del sistema.
En cuanto al primero de estos indicadores, parece tener una falla en el enunciado, pues deberían definirse
como “Porcentaje de Instituciones públicas que comprometen el sistema en el PMG que cumplen con la
etapa final del Programa Marco Básico del sistema” dado que es así como efectivamente se mide.
II. Implementación y Gestión
87
objetivo propio. Esta fila tiene como objetivo describir los resultados que la gestión del
proyecto debería garantizar; pero en el caso de la MML del PMG los componentes
resumen las resultados generales esperados, más no detallan los productos específicos
que corresponden a cada uno. En la mayoría de los casos los productos por componente
son varios108 y se encuentran en un documento aparte publicado cada año por la DIPRES.
En este documento “Requisitos Técnicos y Medios de Verificación” se encuentran los
productos y las actividades detalladas.109
Los indicadores. Cada componente tiene entre 4 y 11 indicadores que miden la
realización del mismo, los cuales son de eficacia y de economía. La dificultad es que no
existe una línea base (año 0) para medir el cambio año a año, el incremento o la
disminución. Habida cuenta de que, en algunos casos, los servicios ya estaban realizando
componentes iguales o similares, se toma la primera medición como línea de base, lo
equivale a decir que el PMG inició desde una base ya establecida.
Para la mayoría de los 11 componentes,110 los indicadores de la MML agregan valor y por
lo tanto contribuyen de manera específica a evaluar si se cumplió el componente y su
objetivo. Hay una mejor conexión entre los indicadores para medir la realización del
componente, facilitando el análisis de la lógica vertical de la MML para este nivel. Para
algunos de los componentes esta relación es más sólida y los indicadores están más
relacionados con la medición del objetivo y no con la medición del simple cumplimiento
de etapas.
Por otro, lado aunque los 11 Componentes (sistemas) son esenciales para lograr el
Propósito del programa, de manera genérica se deben abrir las posibilidades para
pensarse en la inclusión de sistemas adicionales que reflejen nuevas necesidades y
tendencias en gestión pública, permitiendo la implementación de un programa flexible y
adaptable. Para llevar a cabo está implementación sería necesario consolidar los sistemas
actuales para lograr moverse de manera exitosa y no traumática hacia nuevos sistemas de
gestión. En el largo plazo, podría también pensarse en la eliminación de algún sistema
que ya haya sido desarrollado de manera adecuada por gran parte de los servicios siempre
y cuando se asegure la continuidad del mismo. Las fase tres y, de manera especial, la fase
cuatro del PMG, seguramente habrán de flexibilizar los componentes.
Las conclusiones que se tienen de cada componente no son definitivas, puesto que hace
falta un número de mediciones importantes, que ofrezcan más datos, para juzgar si el
componente alcanzó su objetivo. En tratándose de los indicadores, aunque en una gran
108
“Requisitos Técnicos son especificaciones en detalle de los contenidos y exigencias establecidas para
cada etapa de desarrollo. Dichos requisitos definen la calidad exigida para cada objetivo de gestión”.
“Medios de verificación es el instrumento a través del cual se acredita el cumplimiento de los requisitos
técnicos de los objetivos de gestión, este debe ser auditable”. Ver Conceptos en Requisitos Técnicos y
Medios de Verificación año 2006. 109
Desde un punto de vista estrictamente formal, esta observación llevaría a decir que la MML no es auto-
contenida ni auto-suficiente como debería ser de acuerdo con la teoría del Marco Lógico, puesto que hay
información necesaria en otro documento aparte de la matriz. Esto dificulta el entendimiento y la
apropiación del programa e implica la existencia de una ruptura en la lógica vertical de la MML. 110
Con excepción del componente 5, de Gobierno electrónico, y del 7, de auditoria interna.
II. Implementación y Gestión
88
mayoría agregan valor, hay algunos que se desvían de ese propósito y no permiten la
medición directa de los objetivos de cada componente; sólo de la producción de los
mismos.
Con el siguiente ejemplo, tomado del capítulo de MML, se pretender evidenciar la
importancia del diseño y la planeación cuando se utiliza el enfoque de Marco Lógico y l
manera como éste afecta la implementación y los resultados a obtener con el proyecto.
Para ello se toma el componente 5, de Gobierno Electrónico, el cual tiene 4 indicadores
para medir la realización del componente.
El primer indicador utilizado es el porcentaje de instituciones que han implementado
proyectos que utilizan TIC priorizados en el diagnostico. Este indicador contribuye a
medir si se cumple el objetivo del componente, que es: “Contribuir al uso de las
Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) para mejorar y simplificar los
servicios e información ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar
los procesos de soporte institucional y facilitar la creación de canales tecnológicos que
permitan aumentar la transparencia y participación ciudadana.”.
El segundo es un indicador de economía, y corresponde al costo promedio por sistema
comprometido con un valor de $21.221.599 pesos chilenos. Los indicadores tercero y
cuarto miden el promedio de encargados por sistemas a quienes se les brinda asistencia
técnica, y el promedio de revisión de informes por analista de la red de expertos. Según
mediciones de la MML del 28-09-2007, estos promedios fueron respectivamente de 62 y
122.
En síntesis los anteriores cuatro indicadores, aunque bien definidos para el nivel de
componente, no agregan valor y no son suficientes para determinar si el objetivo del
sistema de gobierno electrónico ha sido cumplido. Esos indicadores no facilitan la toma
de decisiones y, como ya se anotó, no son representativos porque no miden con claridad
la realización del componente.
No hay que olvidar que los indicadores ubicados en la fila de los componentes son los
que deben medir la realización del componente, y que si ellos se cumplen, estarían
contribuyendo a alcanzar el Propósito o en su defecto un nivel más alto de la MML. Pues
bien, la verdad es que, hoy por hoy, con la sola información de la MML sujeta a
evaluación no se puede determinar con precisión si los productos entregables del PMG
son los adecuados y suficientes para producir correctamente cada Componente, puesto
que éstos no han sido expresados ni definidos en la misma de manera explícita. Para
conocerlos hay que remitirse al documento de Medios de Verificación y Requisitos
Técnicos del programa para cada año, documento que no es parte formal de la MML
entregada por la DIPRES. Así pues, no es claro si la realización de cada uno de estos
productos (específicos de cada componente) llevará en su conjunto a la consecución del
Propósito. En otras palabras, hay un rompimiento en la lógica vertical de la MML del
PMG. Pero si es claro que los indicadores de los componentes para la mayoría de los
otros sistemas guardan una mayor relación y conexión con la realización del componente
II. Implementación y Gestión
89
mismo que los indicadores a nivel de Propósito y Fin, es decir, la lógica horizontal es
razonablemente fuerte en el nivel de Componentes.
1.2.4 Actividades
Las actividades que se encuentran en la MML del Programa Básico y del Programa
Marco Avanzado describen el proceso general que los servicios realizan para producir y
cumplir con el PMG. No se trata de las actividades necesarias para la realización y
ejecución de cada uno de los componentes o sistemas individuales. Son actividades
comunes, tales como el proceso de formulación, el proceso de implementación, el
proceso de evaluación y el proceso operativo de pago del incremento del desempeño
institucional que deben realizarse independientemente del objetivo del sistema. Tienen un
carácter administrativo; no son técnicas en el sentido que no tienen relación con las
actividades específicas del desarrollo de cualquiera de los 11 componentes. A partir de
ellas no es posible concluir acerca de su relación con la producción de los Componentes,
lo cual evidencia, otra vez, la debilidad de la lógica vertical a lo largo de toda la MML.
II. Implementación y Gestión
90
Tabla III.1 – Correspondencia (o falta de ella) entre contenidos teóricos y empíricos
de la MML del PMG.
Columna MML Características, según el enfoque del
marco lógico (lo que indica la teoría)
Con cuáles características
cumple / no cumple la
MML del PMG
INDICADORES
- Permiten controlar, medir y evaluar el
desarrollo y el cumplimiento de los
objetivos del proyecto en sus cuatro
niveles.
- Pueden ser de tipo cualitativo y
cuantitativo.
- Deben ser definidos para un periodo
determinado de tiempo.
- Deben medir los resultados en tres
dimensiones: cantidad, calidad y tiempo.
-Permiten evaluar el
desarrollo. No permiten
medir completamente el
cumplimiento
-Sí cumple
-Sí cumple
-No en su totalidad
MEDIOS DE
VERIFICACIÓN
- Son las fuentes de información a las que
se debe recurrir para obtener los datos
necesarios para calcular todos los
Indicadores.
- Puede ser información pública, privada,
páginas web, informes, recibos, contratos,
actas, etc.
- Debe ser lo más específico posible, tal
que cualquiera pueda verificar la
información.
- Si cumple, para los casos
en que se definieron.
- Sí cumple
- No son específicos; pero
cualquiera eventualmente
los podría verificar.
Además, no se definieron
para todos los niveles de la
MML del PMG se
definieron.
SUPUESTOS
- Están por fuera del control de los
ejecutores del proyecto.
- Factores externos que pueden llegar a
afectar la consecución de los objetivos.
- Riesgos o condiciones necesarias para
que el proyecto sea un éxito que están por
fuera del control del ejecutor.
- Deben ser monitoreados durante toda la
implementación.
-No se identifican supuestos
en ningún nivel de la MML
del PMG
OTROS
CRITERIOS Y
CRACTERÍSTICAS
- Lógica Horizontal. - Sí existe entre Medios de
Verificación e Indicadores,
cuando estos últimos están
especificados.
Presenta algunas rupturas
entre Indicadores y
Objetivos (cuando estos
están especificados). Fuente: Elaboración propia.
II. Implementación y Gestión
91
1.2.5 Medios de Verificación y Supuestos
Medios de Verificación. La MML debe contar con datos de línea de base o definirlos
concretamente para actividades de Monitoreo y Evaluación. En el nivel de Fin y
Propósito se utiliza como medio de verificación la Encuesta de Efectos aplicada en 2005
y el Sistema de Información de la Gestión del PMG.
En el nivel de Componentes, el medio de verificación utilizado es el Sistema de
Información de la Gestión del PMG, el cual también resulta de un sistema de Monitoreo y
Evaluación adecuado. En el nivel de Componentes, el reto es mejorar la capacidad de
éstos para proveer la información y medición completa por año y para todos los
indicadores especificados en la MML.
Supuestos. Corresponden a factores que están por fuera del control y ejecución directa
del proyecto, pero que pueden afectar sus resultados y la consecución de objetivos.
Identifican riesgos que es importante considerar desde el diseño y en todas las fases del
programa como son la planificación, la ejecución o la evaluación, con el objeto de reducir
factores adversos, asignar responsabilidades claramente y ajustar el diseño del proyecto
sobre la marcha si fuere necesario.
La MML omite actualmente los supuestos en la MML, no obstante parecen haber
desempeñado un papel determinante en el éxito o el fracaso del PMG. Factores
importantes y externos que parecen haber tenido un impacto significativo en el desarrollo
del PMG han sido, entre otros, el contexto social del país, el ambiente económico, las
políticas claves del gobierno en turno y la continuidad de las mismas, la estabilidad
institucional, el tipo de servicio en que se aplica el PMG, el estilo gerencial del jefe del
servicio, las características de liderazgo del mismo y del encargado del PMG o del
sistema dentro del servicio y las condiciones y herramientas con que cuenta cada servicio.
1.2.6 Síntesis del análisis de la MML
El diseño general de la MML explica y entrega una visión del Programa; en el nivel
superior, el Fin y el Propósito están correctamente definidos, y en el nivel de
Componentes faltan detalles y más especificidad. Por otro lado la matriz presenta algunas
rupturas en su lógica horizontal y vertical debido a la falta de información, la cual es una
de sus más grandes debilidades y que se evidencia en la conexión entre los distintos
niveles. Es decir que la MML es un poco débil en el sentido que no puede ser utilizada
como única herramienta de evaluación del PMG por no ser suficiente ni autocontenida.
La evidencia sobre el uso que se le da al PMG y a su MML es que aparentemente es más
utilizada para conocer el cumplimento de las etapas del programa; no para obtener
información que permita analizar cambios y tomar decisiones acerca del impacto de estos
sistemas sobre la gestión de los servicios chilenos o sobre su conexión con otras
dimensiones de la gestión. Los indicadores utilizados en la matriz son de eficacia en su
mayoría y pretenden medir el cumplimiento de etapas, mas no el de objetivos de gestión.
Esto genera una dificultad para medir el impacto final del PMG definido en la MML,
habida cuenta de que la lógica horizontal esta fracturada.
II. Implementación y Gestión
92
Por otro lado, se evidencia la importancia de la adecuada y previa identificación de
supuestos y riesgos como factor clave para la ejecución del PMG y otros programas en
general.
Finalmente, es importante aclarar que el anterior análisis y evaluación del diseño de la
matriz de marco lógico entregada por la DIPRES, es en gran medida el resultado
esperado dado la etiología, la complejidad y la evolución del PMG, así como su origen y
su propósito mixto.
2. Áreas, Sistemas y sus Reformulaciones
La presentación de este epígrafe corresponde al análisis del diseño de las 5 Áreas del
PMG, los Sistemas que las integran y la evolución que ha tenido lugar en Áreas y
Sistemas. Además de esta presentación, en el Documento Final que será entregado
posteriormente, se incluirán, como Anexos individuales, informes detallados sobre cada
una de las Áreas.
2.1 Análisis del diseño del Área de Recursos Humanos
De acuerdo con la lógica del diseño del PMG, el cumplir con los requisitos técnicos de
validación, etapa por etapa, debería producir una mejora concreta en la calidad de
gestión. Las exigencias de verificación de las etapas deben tener un vínculo lógico con
las mejoras esperadas. Seguidamente se examinan los sistemas, las etapas, los requisitos
técnicos de las etapas y sus cambios en el periodo entre el 2001 y el 2007. También se
presenta el rol de las Redes de Expertos en promover mejoras en la capacidad de gestión
administrativo de los Servicios.
Los tres Sistemas del Área de Recursos Humanos están organizados en cuatro etapas en
el Programa Marco Básico del PMG, y cuatro etapas adicionales para el Marco
Avanzado. La validación (acreditación) del desarrollo de cada etapa del Marco Básico se
realiza a través de una Red de Expertos, interno a la administración del estado pero
externo al Servicio. Una vez que un Servicio llegue al Marco Avanzado las exigencias
están vinculadas a la certificación en la Norma ISO 9001:2000, y la validación/
certificación está a cargo de organismos especializados en Norma ISO, externos al
ejecutivo.
Cada Sistema y etapa del Marco Básico y Avanzado tiene un contenido específico, pero
como la Tabla III.2 lo indica, las etapas comparten una lógica transversal.
II. Implementación y Gestión
93
Tabla III.2 Contenido Transversal de las Etapas de los Sistemas del Área de
Recursos Humanos
Marco
Básico
Etapa I Elaboración de un diagnóstico que analiza la condición del servicio en dicho
sistema. Establecer y/o fortalecer el actor responsable por el sistema dentro del
servicio.
Etapa II Elaboración de un plan y programa de trabajo que incluye un cronograma, metas
y responsables de la implementación. Diseminación de dicho Plan.
Etapa III Implementación y seguimiento del Plan, analizando la implementación, y
proponiendo recomendaciones en forma continúa.
Etapa IV Evaluación de los resultados de la implementación e identificación de
recomendaciones y para mejora.
Marco
Avanzado
Etapa V Trabajo preparatorio para certificación en ISO 9001:2000
Etapa VI Pre-certificación en ISO 9001:2000
Etapa VII Certificación oficial en ISO 9001:2000
Etapa VIII Mantenimiento de la certificación ISO 9001:2000
Para cada Sistema y etapa se han establecido requisitos técnicos y medios de verificación
para corroborar el cumplimiento del compromiso de desarrollo institucional asumido.
Este modelo de evaluación, sin embargo, no ha sido estático. Se ha evolucionado desde el
año 2001 con miras a perfeccionarse mediante cambios específicos de los requisitos
técnicos y medios de verificación.
2.1.1 El Sistema de Capacitación
En su conjunto, la secuencia de etapas para el Sistema de Capacitación está bien
concebida. Las etapas exigen mejoras sustanciales en comparación con el manejo de la
capacitación en los Servicios antes del establecimiento del PMG. Asimismo, los
requisitos técnicos demandan una creciente capacitación. Las exigencias iniciales de los
requisitos técnicos tienden a concentrarse en la entrega de información simple y básica
para plantear un indicador. Posteriormente, las exigencias de los indicadores se vuelven
cada vez más refinado/detallado. Por ejemplo, en el año 2001, los requisitos técnicos para
validación de la Etapa I demandaron que el Comité Bipartito de Capacitación se reuniera
al menos cuatro veces al año; en el año siguiente el número de reuniones mínimas se
elevó a seis; y desde el año 2003 se han exigido al menos seis reuniones al año, de las
cuales al menos dos reuniones tienen que efectuarse en el primer semestre del año
corriente.
La validación de la Etapa III requiere que el Servicio envíe información sobre los
capacitadores seleccionados, los cursos de capacitación, y el número de funcionarios
capacitados en cada uno. En particular, el Servicio tiene que reportar sobre el gasto
ejecutado en actividades de capacitación. En 2001 sólo fue necesario informar el monto
de gasto total ejecutado. Pero a partir del año 2003, se tuvo que evidenciar que el gasto
total ejecutado alcanzara por lo menos 90% del presupuesto asignado a capacitación.
Para la validación de la Etapa IV, a partir del año 2007, se exige que el Servicio provea
un análisis del gasto realizado en el periodo, considerando las variables de región, calidad
jurídica, y estamento.
Con la Etapa III el informe debe contener información sobre: 1) mecanismo de selección
de los organismos capacitadores, 2) los organismos seleccionados en cada acción de
capacitación, 3) principales acciones de capacitación realizadas, 4) el número de
II. Implementación y Gestión
94
funcionarios capacitados en cada acción realizada, 5) el monto del gasto total ejecutado,
6) mecanismos de difusión interna utilizados para informar al Comité Bipartito y a los
funcionarios sobre las acciones de capacitación realizadas, 7) observaciones y
recomendaciones realizadas por el Comité Bipartito y los funcionarios sobre las acciones
de capacitación realizadas, 8) una descripción y justificación de las principales
desviaciones entre los resultados efectivos de las acciones de capacitación y la
programación efectuada por el servicio en su Plan Anual y Programa de Trabajo, y 9) los
compromisos asumidos para el siguiente período y los plazos de ejecución.
En relación con el análisis de las competencias, a partir del año 2004 los requisitos
técnicos exigen la identificación de competencias específicas de los cargos del segundo
nivel jerárquico del servicio, la identificación de competencias transversales (al menos
hasta el cuarto nivel jerárquico), y las brechas de competencia entre los funcionarios del
segundo nivel jerárquico y los cargos que ocupan (si se contempla capacitación para
dicho nivel). En 2007 la identificación de competencias de los cargos del servicio llega
hasta el cuarto nivel jerárquico.
El salto más importante viene con la medición del impacto de la capacitación, y su
retroalimentación. Los requisitos técnicos demandan que los Servicios hagan algún tipo
de evaluación de sus actividades de capacitación. En 2004 la validación de la Etapa III
introdujo la demanda de evaluar actividades de capacitación equivalentes a por lo menos
60% del presupuesto para estas actividades. Pero este tipo de evaluación consiste en unas
solicitudes de las reacciones de los funcionarios capacitados después de la conclusión del
curso o actividad. A partir del año 2007, los requisitos técnicos demandan un análisis del
grado de incorporación de lo aprendido en el puesto de trabajo—por lo menos para 5% de
los funcionarios capacitados en el periodo. Este porcentaje es pequeño, pero representa
un comienzo importante que se extiende cuando un Servicio llegue al Marco Avanzado y
la certificación ISO. Por esta razón los resultados son positivos pero todavía limitados.
Mejoras más significativas vendrán cuando los Servicios evalúen el impacto de la
capacitación ofrecida. El Servicio de Aeronáutica Civil comenzó al final del año 2006 a
implementar una nueva política: entre 3 a 6 meses después de un curso, se manda una
encuesta al jefe del capacitado para solicitar evidencia de un cambio en el
comportamiento. Otros Servicios contemplan algo parecido, pero pocos tienen un
instrumento listo. La Red de Expertos comenzó a preparar en 2007 una encuesta de
evaluación del impacto de capacitación que aún no se ha puesto en uso.
Examinado el Sistema desde el lado del funcionario, ¿cómo se puede fortalecer los
incentivos para que el empleado busque capacitación relevante y la aplique para mejorar
su desempeño en su cargo? La calificación del Sistema de Evaluación de Desempeño
individual ofrece un instrumento oportuno, pero tal como se señala más adelante del
Informe, los incentivos del Sistema de Evaluación de Desempeño siguen siendo débiles
en el nivel individual.
II. Implementación y Gestión
95
Tabla III.3 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema
de Capacitación
Etapa Actividades/Acciones Requeridas
I Establecer un Comité Bipartito de Capacitación, con el deber de realizar reuniones
bimestrales. El Comité identificará a organismos capacitadores preseleccionados, y
preparará un informe sobre la ejecución de las actividades de capacitación en el
servicio.
II Realizar un diagnóstico de competencias demandadas por cada estamento y cargo del
Servicio, y un diagnóstico de las competencias de los funcionarios actuales,
definiendo a partir de ello las brechas existentes. Priorizar la capacitación necesaria en
un Plan Anual de Capacitación para el Servicio. El Comité identificará mecanismos de
selección de personas e organismos capacitadores, y preparará un Programa de
Trabajo para la ejecución de su Plan Anual. El Plan y Programa de Trabajo tienen que
comunicarse a los funcionarios del servicio.
III Entregar información sobre la ejecución del Plan Anual de Capacitación aprobado,
incluyendo una explicación de cualquier desviación que aparezca entre el diseño y la
implementación del Plan. Las acciones de capacitación tienen que comunicarse a los
funcionarios del Servicio.
IV El Comité Bipartito de Capacitación: i) presentará un Informe de Evaluación del Plan
Anual de Capacitación ejecutado, ii) elaborará un Programa de Seguimiento a las
Recomendaciones derivadas del Informe de Evaluación, y iii) difundirá el Informe de
Evaluación de Resultados a los funcionarios.
2.1.2 Sistema de Evaluación de Desempeño
El PMG no creyó en la evaluación de desempeño individual en Chile. El marco legal
general vigente es la Ley 18.834, que precede al PMG y define las normas y fechas de
evaluación de desempeño. El PMG ha asegurado que se establezcan los reglamentos
(aunque no regula la calidad de ellos). Asegura, además, el cumplimiento de los pasos
establecidos para el calendario de la evaluación (p. ej., reuniones trimestrales entre
gerentes y evaluados). No obstante, Ninguno de los requisitos técnicos, ni sus
modificaciones (detallados abajo) responde a la debilidad principal de este sistema: la
tendencia de otorgar a casi todos los empleados evaluaciones favorables que colocan a
casi la totalidad de los evaluados en la “Lista 1”. Un buen sistema de Evaluación de
Desempeño individual, para que tenga consecuencias, tiene que diferenciar mejor entre
los funcionarios. Sin embargo, la cultura de evaluación institucional en Chile impone que
casi todos los evaluados salen con una calificación “sobresaliente” (Lista No. 1).111
Los ajustes a los requisitos técnicos desde el año 2001 son consistentes con dos temas
levantados desde los años noventa por los gremios del funcionarios públicos, y por ANEF
en particular: i) participación de los funcionarios y sus representes gremiales en el
Sistema, y ii) que los evaluados estén bien informados de una manera transparente. En el
111
Lista No. 1 es de Distinción, no importa si la escala es de 1 a 7, 1 a 10, o 1 a 100. Más de 95 por ciento de los
evaluados salen en la Lista No. 1. El PMG no ha tratado el problema de la jurisprudencia laboral chilena, dictada por la
Contraloría, que dice que la calificación tiene que ser “fundada” para no otorgar la mejor calificación.
II. Implementación y Gestión
96
2003 fue añadido un requisito técnico para la Etapa II: el Servicio tendría que realizar al
menos una reunión con la(s) asociación(es) de funcionarios con representación nacional
(y con las del nivel regional cuando estas no tengan expresión nacional) para informar de
los novedades del Sistema. Una vez llegando a la Etapa III, a partir del año 2002 la
validación demanda una carta de la Asociación de Funcionarios o de un representante por
estamento, certificando la difusión de los criterios de evaluación y los principales
elementos del Sistema de Evaluación del Desempeño y que el proceso de evaluación se
efectuó de acuerdo a los criterios establecidos.
En el año 2006, para la validación de la Etapa II, se estableció la necesidad de garantizar
un procedimiento de retroalimentación de precalificador a precalificado, de acuerdo a las
orientaciones de política de la DNSC. Demanda, también, la verificación de las firmas de
los funcionarios al ser notificados, tanto de los informes de desempeño (o instrumentos
auxiliares) como de la Precalificación, la calificación, apelación y ubicación en el
escalafón de mérito.
Con la Etapa IV, un cambio a los requisitos técnicos en el año 2002 obligó a los Servicios
a entregar al DNSC una carta certificando que el proceso de evaluación del desempeño—
incluyendo la implementación de las recomendaciones—se efectuó de acuerdo a los
criterios establecidos en el Programa de Seguimiento. Y en 2003 se crea el requerimiento
de colocar este certificado en el sitio Web de SUBDERE, y a partir del año 2006 en el
sitio Web del DNSC.
Estos cambios, que aseguran una voz para los funcionarios en el proceso de evaluación
de desempeño, son apropiados. Pero las asociaciones de funcionarios públicos no están a
favor de un sistema de evaluación de desempeño que coloque más empleados en las
Listas No. 2, 3 y 4. Hay una fuerte tradición en contra de eso. Por ejemplo, durante el
período 2001-2003, los mejores 33% de los empleados recibirían un plus equivalente a
4% de sus salarios. No obstante, la política “fue un fracaso total” porque se tuvo que
inventar un “Reglamento de Desempate” dado que más de un tercio de los empleados
recibían el máximo puntaje posible.112
La Ley del Estatuto Administrativo establece que “Con el resultado de las calificaciones
ejecutoriadas, las instituciones confeccionarán un escalafón disponiendo a los
funcionarios de cada grado de la respectiva planta en orden decreciente conforme a
puntaje obtenido. En caso de producirse un empate, los funcionarios se ubicarán en el
escalafón de acuerdo con su antigüedad” (Art. 51). Resulta que hubo primero un número
de mérito y después un número de antigüedad. Pero con tantas calificaciones en la mejor
posición de la escala, la antigüedad resulta un factor predominante en la determinación
del escalafón.
La posición de la Contraloría General también ha dificultado una mayor diferenciación a
través del Sistema de Evaluación de Desempeño. Los funcionarios pueden apelar a la
Contraloría General si no aceptan la calificación final que reciben en su Servicio.
Considerando estas apelaciones la Contraloría emitió un dictamen diciendo que la
112
Entrevista con un profesional de la SUBDERE.
II. Implementación y Gestión
97
calificación tiene que ser “fundada” para no otorgar la mejor calificación.113 Quiere
decir que el punto de partida para la calificación del funcionario, según la Contraloría
General, es el supuesto que su desempeño ha sido “sobresaliente.”
Como consecuencia de la continuación de esta tradición en Chile, ocurren casos como la
evaluación de desempeño en la DIBAM. Por un lado, representa un caso exitoso. Según
los testimonios de unos funcionarios del Servicio, incluyendo encargados de los Sistemas
del Área de Recursos Humanos, antes del PMG la evaluación de desempeño no fue nada
más que un formulario para llenar. Ahora representa un proceso real de conversación y
retroalimentación entre los jefes y sus subordinados sobre su desempeño y las
necesidades del Servicio. Sin embargo, aún así, en el último año, 97% de los funcionarios
salieron en la Lista No. 1; 3% en la Lista 2; y ninguno en las Listas No. 3 o 4. Los
funcionarios entrevistados admitan libremente que está distribución no refleja la realidad
de la calidad de trabajo de los empleados de la DIBAM.114
Tabla III.4 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema
de Evaluación de Desempeño
Etapa Actividades/Acciones Requeridas
I Establecer la base legal para la evaluación del desempeño individual (Reglamento
Especial), y capacitar a evaluadores.
II Explicitar los criterios de evaluación anual, basados en los factores establecidos en el
reglamento especial de calificaciones del Servicio. Se indicará, además, los criterios
que se utilizarán para garantizar el cumplimiento de los procedimientos de
retroalimentación entre los precalificadores y precalificados.
III Preparar un Informe Final de Gestión de la Evaluación del Desempeño, aprobado por
el Jefe Superior del respectivo servicio, a más tardar el 31 de diciembre. Los informes
tendrán que enviar información sobre tres temas: i) la aplicación del sistema de
evaluación de desempeño, ii) los resultados del proceso, y iii) el programa de
seguimiento de las recomendaciones. El informe tendrá información cuantitativa de
los resultados de las evaluaciones de desempeño (p. ej., número de funcionarios por
estamento y lista de calificación, número de funcionarios que apelaron su
calificación). Incluirá un análisis cualitativo de los resultados, identificando problemas
detectados. El Servicio enumerará recomendaciones recibidas y los compromisos
asumidos en relación a las mismas (o providenciar una justificación para aquellas
recomendaciones no aceptadas).
IV Colectar datos sobre el cumplimiento de los plazos del proceso de evaluación (primer
informe de desempeño, segundo informe, precalificación y calificación), y el trabajo
realizado por la Junta Calificadora. El encargado del Sistema preparará, en adición, un
análisis del cumplimiento de los compromisos asumidos en el año anterior.
113
Dictamen No. 114
En un SERVIU examinado para este análisis, la escala de evaluación tiene un puntaje máximo de 180
puntos. Más de 80% de las personas recibieron 180 puntos en el período de evaluación más reciente.
II. Implementación y Gestión
98
En una de las Gobernaciones examinadas, el Intendente reveló que “Todos los
funcionarios recibían la nota máxima” en el último periodo. “¿Cómo es posible,”
preguntó, “cuando la Gobernación ni siquiera completo todos sus requerimientos para el
PMG?” El encargado de evaluación de desempeño opinó que en esta Gobernación
alrededor de 5% de los funcionarios merecían estar en la Lista No. 1, 70% en Lista 2,
20% Lista 3, y 5 % Lista 4. Claramente los incentivos para dar calificaciones
“sobresalientes” a la gran mayoría (o todos!) los funcionarios son bastante fuertes, y el
PMG no es una contramedida para reducir esta enraizada tendencia.
Lamentablemente, pasar del Marco Básico al Marco Avanzado no ofrece una salida de
esta debilidad del Sistema de Evaluación de Desempeño. Un Servicio puede certificar
sus procesos en ISO 9001:2000 aún cuando todos sus funcionarios salgan con una
calificación de “sobresaliente.”
2.1.3 Sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo
Como en caso del Sistema de Capacitación, las exigencias iniciales para el Sistema
Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo (HSMAT) tienden a
concentrarse en la entrega de información simple y básica para plantear un indicador.
Después, las exigencias de los indicadores se vuelven cada vez más refinado/detallado.
En 2001 la validación de la Etapa I requería que el Comité Paritario tuviera por lo menos
ocho reuniones por año, con la participación de dos tercios de los representantes titulares
como promedio. En 2002 el número mínimo de reuniones subió a doce. Y en 2003 se
añadió la demanda de mostrar que al menos cuatro reuniones acontecieron en el primer
semestre. En 2006 el número mínimo de reuniones subió a doce.
Para validar el cumplimiento de la Etapa II el Servicio tiene que informar sobre las
principales actividades realizadas, acciones implementadas, resultados de las acciones y
las medidas adoptadas. Y para cada una de estas actividades, el Informe del Comité
Paritario deberá enumerar las personas responsables. En 2003, se suma la demanda de
incluir en el Informe el número de funcionarios que participara a nivel central y regional
en cada acción realizada, desagregados por calidad jurídica y estamento.
A partir del año 2003 los requisitos técnicos demandan la definición de metas para los
indicadores definidos para evaluar el Plan Anual de Prevención de Riesgos y
Mejoramiento de Ambientes de trabajo. Y comenzando en el año 2007 estas metas y su
cronograma de ejecución tienen que especificarse por el nivel a que corresponden—
central y/o regional—con el monto del gasto presupuestado para cada actividad
programada.
Para cumplir con los compromisos de la Etapa III, el Informe, además de contener
información básica sobre montos ejecutados y número de funcionarios beneficiados, debe
tener una descripción y justificación de las principales desviaciones entre los resultados
efectivos de sus iniciativas en ejecución, y la programación en su Plan Anual y Programa
de Trabajo. En 2007 se suma a los requisitos técnicos la demanda de una descripción de
II. Implementación y Gestión
99
la totalidad de los eventos (accidentes del trabajo y enfermedades profesionales)
ocurridos en el periodo y el análisis de sus causas.
Las nuevas demandas son positivas, en principio. Sin embargo, por unos años una
mayoría de Servicios consiguieron validarse en las etapas del Sistema sin completar los
requerimientos técnicos o realizar mejoras internas. Las mejoras significativas se pueden
atribuir a la designación de una nueva Red de Expertos con el conocimiento y el interés
profesional de conducir mejoras en el Sistema. Encontrando una situación desordenada
en 2005, la nueva Red sus primeros dos años decidió validar a Servicios en su etapa del
Sistema aún si no cumplieron con todo lo necesario. Mientras tanto, la Red señaló a los
Servicios que esto seria una política de acomodación temporaria, y trabajó para elevar las
expectativas y el desempeño de los Servicios. Según los profesionales de la USESAT, si
un Servicio valida en la Etapa IV para el año 2007 es porque realmente cumple con todo
lo necesario para dicha Etapa.
Tabla III.5 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema
de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo
Etapa Actividades/Acciones Requeridas
I Disponer del funcionamiento del Comité Paritario de Higiene-Seguridad (CPHS), que
realizará al menos una reunión mensual con la participación de representantes titulares
de la Dirección del Servicio y de los funcionarios. Elaborará y presentará al Jefe de
Servicio al menos un informe de las actividades del Comité Paritario.
II El Comité Paritario elaborará y presentará al Jefe de Servicio una propuesta de Plan
Anual de Prevención de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo, que
incluirá un diagnóstico de calidad de los ambientes de trabajo a partir de la opinión
emitida por expertos en materia de prevención de riesgos y mejoramiento de
ambientes de trabajo (Mutuales de Seguridad). El Plan Anual indicará, también, los
mecanismos utilizados para la selección de proyectos específicos de mejoramiento de
ambientes a implementarse en el próximo período.
III Ejecutar el Plan Anual de Prevención de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de
Trabajo según lo establecido en el Programa de Trabajo. El Comité Paritario elaborará
y presentará al Jefe de Servicio un informe de seguimiento respecto a situaciones
extraordinarias que se han producido en el período (accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales, estos relacionados al Control de la Tasa de Riesgo de
Accidentalidad). El Servicio difundirá a los funcionarios los informes.
IV Elaborar un Informe de Evaluación de Resultados de la programación y ejecución del
Plan Anual realizado durante el anterior período; y elaborará un diseño de Programa
de Seguimiento a las Recomendaciones derivadas del Informe. El Servicio difundirá
el Informe de Evaluación de Resultados a los funcionarios.
Naturalmente, el diagnóstico no se traslada automáticamente a cambios en los Servicios.
Al contrario de lo que sucede con capacitación, no hay un rubro del presupuesto de los
Servicios dedicado a “Higiene-Seguridad.” Las distintas actividades del Plan Anual
tienen que financiarse de diferentes rubros del presupuesto de cada servicio (p. ej.
“mantenimiento y reparaciones” o “bienes no financieros”). Las solicitudes de recursos
para realizar sus actividades prioritarias se presentan cada año en su proyecto de
presupuesto; pero el presupuesto no viene necesariamente para apoyar las mejoras
II. Implementación y Gestión
100
identificadas. A pesar de esta escasez de recursos a nivel del Servicio para implementar
cambios concretos, hay mejoras fundamentales en casi la totalidad de los Servicios. Un
ejemplo del cambio más mínimo es el contado por un funcionario alto del SERVIU
Valparaíso: la seguridad y el ambiente de trabajo no han mejorado notablemente; “pero
ahora tenemos una idea clara de lo que se precisa, y antes no fue así.”115
2.2 Análisis del diseño del Área de Calidad de Atención a Usuarios
El Área está compuesta por el Sistema Integral de Atención al Cliente(a)s, Usuario(a)s o
Beneficiario(a) y el sistema de Gobierno Electrónico.
2.3 Análisis del diseño del Área de Planificación y Control de Gestión;
Gestión Territorial
El Área de Planificación y Control está integrada por tres sistemas, Planificación y
Control de Gestión, Auditoria Interna y Gestión Territorial (GT).
Los dos primeros sistemas tienen una clara orientación a la mejora de procesos internos
claves de las instituciones y, en este sentido, están muy bien acoplados a la lógica de
mejoramiento de la gerencia pública del PMG. El sistema de GT tiene un doble carácter,
por una parte, es un sistema certificador de un estándar de gestión, definido en los
Requisitos Técnicos y, por atraparte, es un sistema promotor de mejoras el modelo de
gestión pública en regiones, con sus procesos e instrumentos.
2.3.1 El objetivo del sistema de planificación y control de gestión es diseñar e
implementar procesos de planificación y sistemas de información para la gestión que
permitan a la institución disponer de la información – indicadores de desempeño-
necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la
provisión de sus productos, y rendir cuentas de su gestión institucional.
La primera etapa en este sistema, como en la mayoría de los sistemas del PMG, se dedica
a hacer un diagnóstico de la Institución, es decir, revisar las definiciones estratégicas del
Servicio. En la etapa 2 el diagnóstico se utiliza para diseñar un Sistema de Información
de Gestión (SIG), que incluye entre otros, centros de responsabilidad e indicadores de
desempeño por producto. El SIG – que debiera apoyar el sistema de planificación para la
Institución -se pone en funcionamiento en la etapa 3. En la etapa 4 el Servicio presenta
los indicadores de desempeño obtenidos del SIG y en la etapa 5 prioriza aquellos
indicadores de aspectos relevantes de gestión de los servicios en el Proyecto de Ley de
Presupuestos del año siguiente. En la última etapa del Marco Básico (6) los Servicios
debe cumplir con las metas de los indicadores comprometidos en el proceso
presupuestario, elaborar un programa de seguimiento del compromiso y un manual de
procedimientos de mantenimiento del SIG (este manual sólo es para los Servicios que no
115
Entrevista en Valparaíso.
II. Implementación y Gestión
101
pasan al Programa Avanzado). De manera que, en el caso del Sistema de Planificación y
Control de Gestión las etapas del mismo son consistentes entre sí, y tienen una lógica de
encadenamiento.
El corazón del SIG son los indicadores de desempeño y es aquí donde se produce la
conexión más evidente del PMG con el ciclo presupuestario. La elaboración de
indicadores y metas de desempeño constituye parte de los anexos con información que
acompaña a la presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos al Congreso Nacional
con el objeto de que los integrantes de las Comisiones Legislativas cuenten con estos
antecedentes en la tramitación de dicho proyecto.
En el inicio del proceso presupuestario, en la etapa de formulación del presupuesto, cada
Servicio debe elaborar Indicadores de Desempeño, los cuales conforman el Formulario
H, que forma parte, junto con la programación financiera, de la información
presupuestaria establecida por la DIPRES. De este modo, en el inicio del ciclo
presupuestario, junto con la programación financiera, los Servicios deben realizar la
programación de sus objetivos de gestión, los cuales son evaluados por los Indicadores de
Desempeño, producto final del Sistema de Planificación y Control, formalizándose de
esta forma la conexión entre el PMG y el ciclo presupuestario. A su vez, estos
Indicadores de Desempeño son utilizados para establecer las metas de gestión de los
Convenios Colectivos acordados anualmente entre el Jefe del Servicio y el Ministro
Sectorial116. Este funcionamiento integrado entre el sistema de planificación y el ciclo
presupuestario es una fortaleza del diseño de este sistema en el marco del PMG.
Los ajustes que se han ido produciendo en este sistema se pueden resumir así: para los
servicios que se excluyen de ingresar en el Programa Marco Avanzado se agrega un
nuevo requisito en la etapa 6, cuyo objetivo es lograr una mayor consolidación de la
implementación de este sistema. En la etapa 1 de este sistema se incorporan aclaraciones
de tipo metodológico respecto del establecimiento de las Definiciones Estratégicas. En la
etapa 2 se precisan los focos de medición de los indicadores de desempeño del Sistema
de Información para la Gestión SIG, en términos de medir los aspectos relevantes de la
gestión del servicio. En la etapa 4 se precisa que los indicadores presentados en la Ley de
Presupuestos deben medir los aspectos relevantes de la gestión de los servicios. En la
etapa 5 se agrega el establecimiento de supuestos para determinar las metas de los
indicadores comprometidos en la Ley de Presupuestos. En la etapa 6 se precisa que el
Manual de Procedimientos para mantener el SIG, sólo es aplicable a aquellos servicios
eximidos de ingresar en el Programa Marco Avanzado.
2.3.2 En el Sistema de Auditoria (SAI), la entidad responsable del diseño y
funcionamiento del SAI es el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno
(CAIGG). Las etapas del PMG correspondientes al SAI se encuentran relacionadas con
las funciones del CAIGG.
116
El cumplimiento de las metas establecidas en los Convenios Colectivos genera para los equipos que logran sus
objetivos un incentivo del 4% anual de su salario.
II. Implementación y Gestión
102
De esta forma, las 4 etapas del Programa Marco Básico se encuentran estrechamente
interrelacionadas entre sí, fortaleciendo el funcionamiento del SAI. La etapa 1 se refiere
a los aspectos de creación y funcionamiento de la Unidad de Auditoría Interna del
Servicio (UAI). Los medios de verificación corresponden a los instrumentos formales de
creación de la UAI y al nombramiento del Auditor. También se promueve el
establecimiento de un “Estatuto de la Auditoría”, y se solicita un informe sobre el
funcionamiento de la UAI y las actividades de capacitación de los recursos humanos a
desarrollar.
La etapa 2 comprende el diagnostico y la elaboración del Plan de Acción. La elaboración
de diagnóstico de la situación del servicio se realiza con base en la confección de una
Matriz de Riesgo de los distintos procesos de gestión. En esta Matriz de Riesgos se
clasifican los procesos de acuerdo con su importancia. Considerando este insumo, se
elabora el Plan Anual de Auditoría para el próximo ejercicio fiscal. En este Plan Anual
deben establecerse indicadores de desempeño que serán monitoreados durante su
ejecución. La etapa 3 se refiere a la ejecución del Plan Anual de Auditoria del año en
curso. La etapa 4 corresponde al control del Programa de Seguimiento de las
recomendaciones de las auditorias realizadas en el ejercicio anterior. Este Programa de
Seguimiento es elaborado e implementado con base en la metodología establecida por el
CAIGG, la cual indica que las instituciones deben cumplir con un porcentaje mínimo de
implementación de las recomendaciones. De esta forma el diseño de las etapas del
sistema presenta una secuencia lógica apropiada para su funcionamiento.
El Programa Marco Avanzado 2007 está compuesto por las 4 etapas del Programa Marco
Básico más 4 etapas correspondientes a la certificación bajo normas ISO 9001:2000 de
los procedimientos de auditoría. Un punto a destacar es que los Servicios que se
encuentran en el Programa Marco Avanzado no deben enviar al CAIGG la totalidad de
los requisitos técnicos del Programa Marco Básico. Solo deben elevar un número
limitado de ellos, 10 requisitos en total, y el resto deben elaborarlos y mantenerlos como
antecedentes internos. De esta forma, se simplifica el proceso de cumplimiento de las
primeras 4 etapas del SAI. Situación similar ocurre con el resto de los sistemas que
conforman el Programa Marco Avanzando. Esta situación es una fortaleza del diseño del
programa.
En el año 2001, el Sistema de Auditoria Interna comenzó a funcionar como un área del
PMG. En el año 2004, se eliminó como área y pasó a formar parte del área Planificación /
Control / Gestión Territorial Integrada, de acuerdo con el Documento Técnico – PMG
2004. Posteriormente, en el año 2007, el área pasó a denominarse Planificación / Control
/ Gestión Territorial (Documento Técnico – PMG 2007).
Sin embargo, en el interior del SAI no se presentaron modificaciones sustantivas en el
período 2001-2006 en la estructura de las 4 etapas del Programa Marco Básico. Las 4
etapas se mantuvieron prácticamente estables en el período 2001-2006. Solamente en la
etapa 4 se incorporó, en el año 2003, un requisito destinado a mantener el nivel de
desarrollo del SAI en el nivel alcanzado. Con todo, es necesario remarcar una
modificación relevante en su funcionamiento interno. En el año 2005, se incorporó el
II. Implementación y Gestión
103
concepto de Mapa de Riesgo de los procesos para la elaboración del Plan Anual de
Auditoría. Este generó un salto de calidad relevante en la priorización, realización y
seguimiento de las auditorias, como consecuencia de una modificación en el diseño de un
requisito técnico. En la actualidad el CAIGG estima que la mayoría de las auditorias se
realizan de acuerdo con el mapa de riesgo117.
Con respecto al Programa Marco Avanzado, sus primeras dos etapas, etapa 5 y etapa 6,
fueron incorporadas al SAI en el año 2005, para iniciar el proceso de certificación bajo
normas ISO 9001:2000. Básicamente las etapas 5 y 6 se refieren al proceso de
certificación de los procesos de auditorias, y sus requisitos se mantienen prácticamente
constantes en el periodo 2005-2007. En el 2007 también se incorporaron las etapas 7 y 8
para las actividades de mantenimiento de la certificación.
El diseño de las etapas del Programa Marco Básico del SAI tiene una lógica que
retroalimenta y fortalece su funcionamiento. La etapa 1 asegura la existencia y el
funcionamiento de la Unidad de Auditoria Interna (UAI). En la etapa 2 se realiza un
diagnóstico con fundamento en una Matriz de Riegos de los procesos para elaborar el
Plan Anual de Auditoría del próximo ejercicio fiscal. Por su parte, el control sobre la
ejecución del Plan Anual de Auditoría del presente ejercicio se realiza en la etapa 3,
mientras que en la etapa 4 se realiza el monitoreo de los avances del Programa de
Seguimiento de las recomendaciones de las auditorias del año anterior.
Con respecto al Programa Marco Avanzado, el mismo contempla las acciones necesarias
para la certificación de los procesos de auditoria bajo normas ISO 9001:2000. Incluye
también, al igual que para el resto de los sistemas del PMG que se encuentran en esta
etapa, las actividades de modificación de los procesos que presentan no conformidades, el
proceso de certificación y las actividades de mantenimiento de los 2 años restantes de
validez de la certificación.
2.3.3 En relación con el Sistema de Gestión Territorial el organismo encargado de su
diseño y validación es la SUBDERE. El Sistema GT se propone como objetivo
incorporar la perspectiva territorial en los productos, bienes y servicios que entregan las
instituciones. Por lo tanto, lo que se espera es que los servicios públicos operen
territorialmente y que promuevan e incorporen las necesidades regionales y sus
soluciones en la entrega de sus productos.
Con relación al mencionado objetivo, el diseño del sistema ha ido sufriendo
modificaciones en lo que se pueden considerar dos etapas:
Periodo 2003-2006: se caracteriza por la instalación del sistema en los servicios públicos.
Tal como fueron diseñadas las etapas y RT han resultado útiles para promover en los
servicios públicos un enfoque de gestión que privilegia la perspectiva territorial. Sin
embargo, al ser el principal producto del sistema un documento (medio de verificación),
el acento está en la producción de un informe más que en el proceso dirigido a que
efectivamente los RT permitan contribuir a mejorar el Buen Gobierno y la satisfacción
117
De acuerdo con entrevista realizada con miembros del CAIGG en la Misión realizada entre el 9 y 13 de Julio de
2007.
II. Implementación y Gestión
104
de las necesidades de los clientes, beneficiarios y usuarios. Se entiende por Buen
Gobierno a la mayor integración entre los servicios públicos y mayor equidad territorial
en la provisión de sus productos bienes y servicios. La mayor equidad se logra a través de
la adecuación de la definición, modos de acceso y provisión de sus productos a la
realidad regional y la integración a través de una mayor complementariedad de sus
productos, bienes y servicios con los otros servicios afines, de modo de presentar una
oferta integrada de productos y servicios en las regiones118.
En el periodo que comienza el 2007 se introducen significativas innovaciones que afectan
las etapas y los RT, las cuales tienen por objeto119 impulsar el sistema de gestión
territorial como una estrategia de mejoramiento de la gestión en el territorio y los
Gobiernos Regionales sean un agente en:
– La promoción de innovaciones a los productos estratégicos de los servicios en el
territorio.
– La articulación de la complementariedad de productos y servicios en el territorio.
En primer lugar, cambia el nombre del sistema a “Gestión Territorial”, eliminando la
palabra “Integrada”.En la etapa 1 se agrega un objetivo referido al diagnóstico de los
sistemas de información para el registro de información por región y se simplifican los
contenidos de la etapa. (a) las causales para aplicar Perspectiva Territorial (PT) se
agrupan según (i) Características de los productos y modo de acceso a ellos. Para ello se
pide examinar procesos para identificar posibles mejoras de gestión; (ii) Productos en los
cuales puede haber mayor complementariedad de oferta entre productos estratégicos
propios y de otros servicios; (iii) Mayor equidad en la distribución territorial de
productos. Para ello se solicita examinar áreas no atendidas o con bajo % de
clientes/usuarios. (b) Se pide identificar “medidas necesarias” acompañando mejoras,
como (i) Facultades antes no delegadas a jefes regionales o territoriales; (ii) Más
participación al formular el plan anual: estructurar demandas de los territorios y adecuar
oferta pública como respuesta a cada uno, (iii) Órganos fortalecidos de coordinación
sectorial y territorial para tener una estrategia compartida de desarrollo junto con metas,
programas y presupuestos institucionales concordantes con ella. (c) Sistemas de
información con capacidad para proveer datos de (i) Oferta de productos estratégicos
institucionales en cada región (ii) Localización y características de los usuarios y (iii)
Gasto anual programado o inversiones incluidas en el PROPIR. (d) Identificación de la
información pertinente que se provee a los Gobiernos Regionales.
Innovaciones importantes de la Etapa 2. Se precisan y simplifican los contenidos de la
etapa y se incorporan requisitos para elaborar el Plan de los sistemas de información que
registran la información por regiones. Así, si bien el informe del Plan GT y Programa
Anual mantienen su estructura, se incorporan mejoras en gestión hacia las metas
estratégicas del sector, más complementariedad y mejor distribución de productos para
118
Documento de Requisitos Tecnicos 2007. Paginas WEB de Subdere y DIPRES. 119 Jornada de Capacitación Gobiernos Regionales Pmg-Gt 2007. Orientaciones para la Aplicación del
Sistema de Gestión Territorial 2007. Presentación Abril 2007 Unidad PMG Gestión Territorial-SUBDERE
II. Implementación y Gestión
105
reducir inequidades. Asimismo, los sistemas de información deben ser capaces de
proveer informes a GOREs de la oferta institucional de productos, clientes atendidos,
localización de ellos y el gasto anual asociado a productos; Finalmente, se pide identificar
y realizar mejoras concentrando la atención en el más relevante órgano de coordinación y
complementariedad para cumplir objetivos estratégicos institucionales. En la etapa 3 se
precisa el contenido del Programa de Seguimiento
Nuevas orientaciones para la etapa 4 de evaluación. Tal como se señala previamente,
los objetivos y requisitos técnicos 2007 le dan mayor relieve al requisito de
complementariedad, a través del cual se busca potenciar la coordinación y colaboración
interinstitucional definiendo acciones en un territorio entre dos o más servicios que
refuercen la solución de un problema común y potencien los medios y recursos para
solucionarlo. Para ellos, en las etapas 1,2 y 3 se incorporan elementos para diagnosticar la
complementariedad de productos y servicios en el territorio con los servicios afines y
diseñar un programa de trabajo específico para dicho requisito. En base a lo anterior el
ejercicio de evaluación 2007 se concentrará en evaluar el diseño e implementación de
este requisito con vistas a perfeccionar el programa de trabajo 2008 y sentar las bases de
un plan de mayor envergadura sobre esta materia
La etapa 4 comprende 2 objetivos principales: (i) La evaluación del plan que incorpora
perspectiva territorial a los productos estratégicos, (ii) La evaluación del sistema de
información. Durante el 2007 la evaluación se referirá a examinar el diseño e
implementación (aún parcial en la mayoría de los casos) de este requisito con vistas a
proponer recomendaciones para el año2008.
2.4 Análisis del diseño del Área de Administración Financiera
El área Administración Financiera del PMG está compuesta por el Sistema de
Administración Financiera-Contable y por el Sistema de Compras y Contrataciones del
Sector Público.
El diseño de las etapas de estos sistemas, principalmente las establecidas en el Programa
Marco Básico, pueden considerarse como instrumentos que promovieron la
implementación de procesos de modernización de ambos sistemas. En el caso del sistema
financiero-contable las etapas del PMG impulsaron la adopción del Sistema de
Información para la Gestión Financiera del Estado (SIFGE), mientras que en el caso del
sistema de contrataciones fortalecieron la implementación del portal Chilecompra. La
inclusión del Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público en el Programa
Marco Avanzado, refleja el rápido nivel de implementación de los procedimientos
relacionados con Chilecompra, en concordancia con el elevado nivel de adopción del
marco legal vigente. Ambos sistemas reflejan la lógica secuencial del diseño de todos los
sistemas del PMG – diagnostico, diseño de plan de acción e implementación –, así como
el funcionamiento establecido en sus respectivos marco legal.
II. Implementación y Gestión
106
2.4.1 El Sistema de Administración Financiera-Contable (SAFC) está compuesto por
7 etapas, las cuales se encuentran contempladas en el Programa Marco Básico.
El objetivo del SAFC es fortalecer la función financiera contable mediante el
mejoramiento de los procesos y sistemas de información administrativa y financiera de
general aplicación, de manera que la información cumpla con requisitos básicos de
pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente
permita apoyar el control y la toma de decisiones.
Las etapas del SAFC reflejan básicamente las disposiciones establecidas en el conjunto
de normas legales referido a la administración financiera pública de Chile120. Las 7 etapas
del SAFC pueden subdividirse en 3 grupos. El primer grupo, que coincide con la etapa 1,
se refiere a la conformación y capacitación del personal responsable de la gestión
financiera en las entidades. Esta etapa es desarrollada por la CGR, la cual realiza
anualmente actividades de capacitación sobre temas contables.
El segundo grupo está conformado por las etapas 2 a 4, y se refiere a la generación de
reportes financieros contables en las entidades para su posterior remisión a la DIPRES y a
la CGR. Estos reportes se encuentran establecidos en las instrucciones para la ejecución
de la Ley de Presupuestos de cada año, y contemplan, además de información financiera
contable, información sobre la dotación de personal de carácter agregado, utilizada en la
definición de políticas salariales, así como información sobre el estado de avance de la
ejecución física de los proyectos.
Por último, el tercer grupo está conformado por las etapas 5 a 7, relativas al proceso de
implantación del SIFGE en las entidades121. Específicamente, las etapas 5 y 6 se refieren
al proceso de implantación y puesta en funcionamiento del SIFGE para la gestión
financiera contable de las entidades, mientras que la etapa 7 se refiere al mantenimiento
en operación de la plataforma SIGFE en forma adecuada.
Las etapas del SAFC son consistentes entre sí, y tienen una lógica de funcionamiento
fuertemente influenciada por el marco legal que regula la administración financiera
pública. La inclusión de la implantación del SIFGE como una etapa del PMG, promovió
el proceso de adopción del sistema, en un marco de fuerte descentralización de las
funciones financieras contables como es el caso de Chile122.
120
Las normas principales de este marco formal son la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado –
Decreto Ley 1263/1975, las disposiciones establecidas en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio fiscal y la Circular
conjunta DIPRES – Contraloría General de la República Nº 646/45880 de septiembre de 2005.
121
Dentro de estas etapas también se considera la posibilidad de contar con “sistemas homologados”, los cuales
cumplen con la generación de información financiera contable de acuerdo a los estándares establecidos por la
Resolución Nº 646 DIPRES/CGR. Para mas detalles ver documentos del Proyecto “Administración del Gasto Publico
II”, Banco Mundial. 122
Un ejemplo de esta descentralización es posible observar en la no adopción de Chile de una “Cuenta Única del
Tesoro” que centralice los pagos. En su lugar cada servicio realiza y registra sus pagos en forma descentralizada
mediante sus propias Tesorerías institucionales.
II. Implementación y Gestión
107
2.4.2 El Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público (SCCSP) tiene el
objetivo de mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de adquisiciones
de las entidades públicas, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor información
mediante la realización de los procesos de compras y contrataciones mediante el portal
Chilecompra (www.chilecompra.cl) está estructurado en 6 etapas en el Programa Marco
Básico y 10 etapas en el Programa Marco Avanzado.
Las áreas del SCCSP, en forma similar al SAFC, reflejan las principales disposiciones
legales que regulan los procesos de adquisiciones del sector público en Chile. La norma
central en este sistema es la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro
y de Prestación de Servicios (Ley Nº 19.886/2003), incluido su Reglamento (Decreto
Supremo 250/2004). El sistema cubre a 133 servicios, donde las Gobernaciones están
eximidas de este sistema, como consecuencia del bajo número y volumen de los
procedimientos de adquisiciones que realizan.
Este sistema cuenta con 6 etapas en su Programa Marco Básico, y con 10 etapas en su
Programa Marco Avanzado, compuesto por las etapas del Marco Básico y 4 etapas
adicionales referidas a la certificación bajo normas ISO 9001:2000 de sus procesos.
Todas las etapas son establecidas por la Dirección de Compras y Contrataciones Públicas
(DCCP), responsable de la definición y seguimiento de los indicadores del sistema.
Considerando el Programa Marco Básico, sus 6 etapas pueden subdividirse en 3 grupos.
El primer grupo, compuesto por la etapa 1, se refiere a la capacitación del personal
responsable, así como del personal relacionado, de los procesos de abastecimiento. Las
actividades de capacitación son desarrolladas directamente por la DCCP.
El segundo grupo está conformado por las etapas 2 a 4, y se refiere a la implementación
en las entidades de los procesos establecidos por la Ley de Contrataciones, especialmente
la realización de los procesos de adquisiciones mediante el portal Chilecompra (etapas 2
y 3) y la formulación y ejecución del Plan Anual de Compras (etapa 4). Estas primeras
cuatro etapas son las etapas centrales del SCCSP.
Las etapas 5 y 6 contemplan la elaboración e implementación de un plan de
mejoramiento continuo para el funcionamiento del sistema, que contiene indicadores
sobre su funcionamiento. Con base en estos indicadores se debe elaborar un programa de
trabajo con el fin de implementar las mejoras identificadas.
El Programa Marco Avanzado está compuesto por todas las etapas del Programa Marco
Básico, más 4 etapas correspondientes a la certificación bajo normas ISO 9001:2000 de
los procesos de adquisiciones. En estas 4 etapas adicionales, la etapa 7 se refiere al
proceso de diagnóstico e implementación de un plan de mejoras en los procesos que no
cumplen los requerimientos necesarios para su certificación. La etapa 8 corresponde al
proceso de certificación, mientras que las etapas 9 y 10 contemplan el mantenimiento de
la certificación en el primer y segundo año respectivamente.
II. Implementación y Gestión
108
El diseño de las etapas del SCCSP refleja la lógica de funcionamiento establecido en el
marco legal que regula las compras y contrataciones del sector público. Las etapas del
PMG prestan especial atención a la implantación de los procedimientos de adquisiciones
mediante el portal Chilecompra y a su mejoramiento continuo. Es posible concluir que el
diseño de las etapas de este sistema es consistente, respeta una secuencia lógica y
promueve la adopción de los procedimientos relativos al portal Chilecompras. Las
acciones tendientes a la certificación bajo normas ISO 9001:2000 de estos procesos
fortalecen este objetivo.
2.5 Análisis del diseño del Área de Enfoque de Género
El objetivo final del sistema de género no es sólo modificar procedimientos de gestión
sino incidir en los servicios finales que las instituciones públicas prestan. Según el
documento técnico del PMG, el objetivo del sistema de género es “incorporar en los
productos que entrega la institución un enfoque de género”, y la meta es “que los
servicios operen con procesos que promuevan e incorporen la igualdad de oportunidades
entre hombres y mujeres en la entrega de sus productos” (DIPRES, 2002). Según
SERNAM, el objetivo general del sistema de enfoque de género es “lograr la equidad de
género en el acceso, uso, distribución y resultado de los productos que entregan los
servicios públicos”.
El sistema de género del PMG consta de cuatro etapas que consisten en elaborar un
diagnóstico de género de los productos (bienes y/o servicios) de la institución, diseñar un
plan de trabajo para incorporar el enfoque de género a los productos; implementar el
plan; y evaluarlo. Los requisitos técnicos de las etapas consisten en la elaboración de una
serie de informes con información específica para la elaboración del diagnóstico, plan,
implementación y evaluación.
Evolución del diseño del sistema de género del PMG en el tiempo. El sistema se modificó
de forma substancial entre el 2006 y el 2007, para enfocarse en procesos institucionales
además de su atención a los productos de las instituciones. El diagnóstico del PMG 2007
(etapa I) incluyó un análisis de género de la misión del servicio y de sus objetivos
estratégicos. El plan de trabajo (etapa II) requiere que se identifiquen medidas
institucionales para apoyar la aplicación del enfoque de género en productos. Según las
pautas enviadas por la red de expertos a los servicios, estas medidas institucionales
abarcan las áreas de gestión interna, coordinación con otros actores institucionales,
cambios en el ámbito normativo, y uso de la información123 (SERNAM, 2006b). Si bien
123 Gestión Interna incluye acciones relacionadas con: (i) capacitación en género;(ii) instancias de coordinación interna
para incorporar enfoque de género; (iii) incorporación de enfoque de género en otros instrumentos de gestión
(complementación con otros sistemas PMG, indicadores de desempeño, evaluación de programas, compromisos del
Sistema de Programación Gubernamental, iniciativas de estudios, programas y proyectos de inversión; (iv) presupuesto
asociado a la incorporación de género en la gestión interna, etc.
Coordinación con otros actores o instituciones incluye acciones relacionadas con: (i) participación en políticas inter o
intra-sectoriales formuladas con enfoque de género; (ii) gestión coordinada con otros actores o instituciones para
enfrentar barreras que impidan o limiten la incorporación de género; (iii) instancias de trabajo con otros actores o
instituciones que incluyan enfoque de género.
Uso de la información con enfoque de género se refiere a: (i) detección de inequidades de género a través del análisis
de la información generada por los sistemas de información; (ii) profundización del conocimiento de inequidades a
II. Implementación y Gestión
109
esta explicación de las medidas institucionales no aparece en el documento técnico del
PMG, éstas están claramente explicitadas en las pautas que SERNAM envía a los
servicios. Una revisión de informes revela que todos los servicios informan
específicamente sobre el progreso en estas 4 áreas desde el 2006,.
El sistema de género en el marco avanzado. La DIPRES y el SERNAM están
actualmente definiendo el marco avanzado del sistema de género que no existe todavía.
El marco avanzado para el resto de sistemas consiste en la certificación de procesos
conforme a Norma ISO 9001:2000. En el caso de género, dichas normas no existen y
tienen que ser creadas. SERNAM está definiendo los requisitos técnicos de una norma de
certificación de servicios públicos con enfoque de género. La tarea es, sin embargo,
compleja dada la dificultad de estandarizar parámetros que sean aplicables a todos los
servicios públicos cuyos servicios/productos finales son tan disímiles.
El sistema de género del PMG tiene un doble aporte a la gestión pública: introduce un
elemento de mejora de gestión, e introduce una prioridad política. La base de la
incorporación del enfoque de género como elemento de mejora de gestión se encuentra
en que “la producción/prestación de bienes y servicios públicos es mejor cuanto más se
adapta a las preferencias/necesidades diferenciadas de sus clientes/usuarios”. La teoría de
género ha ampliamente demostrado que las preferencias y necesidades de hombres y
mujeres clientes/usuarios de los servicios (incluidos los públicos) es diferente. Por tanto,
la incorporación del enfoque de género a la gestión pública es un instrumento para
mejorar la prestación de servicios públicos adaptándolos a las preferencias de sus
clientes. Además, al margen de los cambios/mejoras en procedimientos de gestión de los
servicios públicos que la incorporación del enfoque de género promueve, la
incorporación del enfoque de género a la prestación/producción de bienes y servicios
representa la introducción de la política de equidad de género en la agenda de la gestión
del sector público, como se explicó con anterioridad, una prioridad en la agenda de
reforma del Estado en Chile en los años 90.
A diferencia de otros sistemas del PMG, la definición del sistema de género es abierta. A
diferencia de otras áreas del PMG que establecen definiciones de las etapas y requisitos
técnicos muy concretos, el diseño del sistema de género se caracteriza por ser abierto en
su definición. Por ejemplo, mientras que el área de capacitación del sistema de RRHH
requiere establecer comités bipartitos y diseñar planes de capacitación, el área de género
pide a los servicios que hagan un diagnóstico de género y a partir de sus resultados
planifiquen sus productos. En el caso del sistema de género los resultados de los
diagnósticos de los 171 servicios que participan en el sistema de género del PMG dan
lugar a tipos de acciones completamente distintas que van desde por ejemplo, hacer un
ciclo de cine sobre mujeres, hasta cambiar los horarios de atención al público en los
centros de salud para facilitar el acceso de los hombres a los servicios de salud. El
través de estudios; (iii) difusión de información con enfoque de género; (iv) decisiones tomadas en base a la
información con enfoque de género.
Ámbito Normativo se refiere a: (i) revisión y/o realización de estudios de la normativa vigente con enfoque de género;
(ii) modificación a normativa interna como por ejemplo cláusulas, requisitos y contenidos de reglamentos o bases
técnicas; (iii) propuestas de reformas legales y/o de iniciativas legales tendientes a enfrentar inequidades de género y
sus resultados.
II. Implementación y Gestión
110
carácter abierto de la definición presenta ventajas e inconvenientes para el sistema. Si
bien favorece su flexibilidad y capacidad de adaptación a las necesidades de los servicios,
presenta desafíos a la red de expertos dadas las demandas de asistencia técnica muy
especializada requeridas, lo cual a su vez presenta una potencial amenaza a la
sostenibilidad del sistema en el tiempo.
La integración de aspectos institucionales representa una mejora del diseño del sistema y
es considerada por la red de expertos de género como un cambio importante al diseño
original del sistema124. Si bien pueden parecer modificaciones menores desde el punto de
vista formal (los requisitos técnicos no cambian tanto), desde el punto de vista técnico de
la definición de un proceso de incorporación del enfoque de género en los servicios
públicos, la incorporación de aspectos institucionales representa un cambio substancial.
Entre otras cosas, es un elemento que permite a los servicios profundizar en su proceso de
incorporación del enfoque de género y permite instalar procesos al interior del servicio
para incorporar el enfoque de género, contribuyendo a la sostenibilidad en el tiempo de la
incorporación del enfoque de género, al margen de un eventual cambio del personal
gestionando el sistema de género.
La secuencia y definición de los requisitos de cada una de las fases del sistema de género
son los adecuados para una primera fase de un proceso de integración del enfoque de
género en los servicios públicos. Sin embargo, para garantizar que los servicios avanzan,
no sólo horizontalmente (más metas) sino también en una vertiente de profundidad
(metas de mayor impacto) en el futuro, el sistema debe incorporar cambios a su diseño.
El actual diseño es el adecuado para una fase inicial de integración del enfoque de
género. Sin embargo, el actual diseño del sistema no exige de los servicios la
profundización en el proceso de integración del enfoque de género y no pone en marcha
los mecanismos para obligar a los servicios a comprometer de manera progresiva metas
más ambiciosas. Distintas acciones tienen distinto calado e impacto en el proceso de
integrar género en los servicios públicos. El actual diseño no discrimina entre acciones de
menor y mayor impacto y por tanto no incentiva a los servicios a comprometer metas de
mayor impacto de manera progresiva. Este es un aspecto del sistema que debería
modificarse de cara a favorecer la profundización de la integración del enfoque de género
tras una fase que puede considerarse inicial de 5 años.
En el nivel internacional, el sistema de género del PMG es un elemento innovador y con
alto potencial para avanzar en la incorporación del enfoque de género en el proceso de
reforma del Estado. A nivel internacional no se conoce una iniciativa que haya logrado
una cobertura tan amplia (casi la totalidad del sector público) en la incorporación del
enfoque de género a los servicios públicos. Una reciente evaluación de los esfuerzos
internacionales para integrar género en las reformas del Estado critica la ausencia de
consideraciones de género en varios aspectos de estas reformas, incluyendo en el área de
sistemas de incentivos a la productividad y gestión basada en los resultados. Esto hace al
sistema de género del PMG un elemento (Goetz, 2004) único y de especial relevancia a
nivel internacional. Además, el estudio resalta la dificultad de integrar objetivos de
género en la reforma del sector público y concluye que “en lo que se refiere a políticas de
124
Según entrevista con responsable del sistema de género del PMG en SERNAM.
II. Implementación y Gestión
111
equidad de género, se necesita una considerable capacidad del Estado para que tanto
funcionarios como usuarios del sector público cumplan con objetivos de política a los que
culturalmente están en principio opuestos” (Goetz, 2004)125. Esto hace del sistema de
género del PMG un instrumento potencialmente muy valioso para avanzar en el proceso
de integración de género en el sector público. Una reciente revisión del Banco Mundial
del modelo institucional chileno para la igualdad de género también refrenda este
potencial y el carácter innovador del PMG dentro de los mecanismos de
institucionalización de la perspectiva de género en el sector público (Banco Mundial et
al., 2007).
3. Fortalezas y Debilidades del Diseño Conceptual del PMG
Una vez analizadas dos dimensiones críticas del diseño del PMG, su Matriz de Marco
Lógico y cada uno de sus sistemas, en este punto se intentará realizar un análisis más
comprensivo del programa. Para ello se considerarán dos niveles de estudio. Por una
parte, se detallarán aspectos relativos a las fortalezas y debilidades del diseño conceptual
del PMG. En segundo lugar, se hará el mismo balance con relación a la gestión del PMG.
El estudio del diseño conceptual del Programa se estructura con base en sus fortalezas y
debilidades, comenzando por la descripción de las fortalezas relativas a su integración
como componente de una estrategia global de exitosa de mejora de la gestión, su
conexión con el proceso presupuestario y los beneficios del proceso de certificación
externa bajo normas ISO 9001:2000.
3.1 Fortalezas en el diseño
3.1.1 Instrumento de una estrategia de mejora de la gestión pública
Considerando los avances logrados hasta la fecha en la gestión del gasto público en
Chile, es posible afirmar que el PMG forma parte de una estrategia de mejoramiento de la
gestión pública, excepcional en el ámbito de América Latina, basada en un proceso
continuo e incremental126, y en su esquema homogéneo de sistemas transversales, en
líneas generales consistente, de consolidación de los sistemas básicos de la gestión
interna.
(a) Hacia la gestión de calidad. El PMG, tanto en su Programa Marco Básico como en el
Programa Marco Avanzado, son las dos primeras fases de un total de cuatro de un
proceso tendiente al logro de la implementación de Modelos de Excelencia de Gestión en
el sector público de la República de Chile127. Como ya fue señalado en este reporte, el
Programa Marco Básico y el Avanzado del PMG tienen como objetivo fortalecer las
125 Cita original en inglés: “when it comes to gender-equality policy measures, considerable state capacity
is required to compel compliance with what both state employees, policy or service clients, and the general
public may view as profoundly counter-cultural policy goals”. 126
“Chile: Análisis del Programa de Evaluación del Gasto Público” Banco Mundial (2006) 127
Este modelo es desarrollado en detalle en el punto 2.4 de la Sección I del presente reporte.
II. Implementación y Gestión
112
áreas de soporte de la gestión para generar una base sólida interna sobre la cual poder
construir sistemas de gestión de calidad, certificados por normas ISO 9001:2000,
constituyendo las fases uno y dos de este proceso. La fase tres tiene como objetivo
certificar los procesos de provisión de bienes y servicios a los usuarios, bajo las mismas
normas ISO 9001:2000, buscando de esta forma incrementar en forma directa la calidad
de los bienes y servicios producidos por el sector público, para luego pasar a modelos de
excelencia de gestión en la fase cuatro.
(b) Auto-evaluación y mínimo costo de la vigilancia. Existen dos maneras de poner en
marcha un cambio en el comportamiento de la administración de sector público. El
primero es llamado la “hard law”. Se trata de crear nuevas leyes en donde se imponen
nuevas reglas y obligaciones que tienen que ser seguidas por todos los actores. La ventaja
de la “hard-law” se observa cuando la administración indica claramente lo esperado por
parte de los agentes; es mas precisa. Sin embargo este método es generalmente muy
costoso de poner en marcha. Este modo de regulación se basa en la vigilancia, el control
y la sanción. La vía de la hard law tiene cualidades “normalizadoras”. Indica claramente
el comportamiento esperado pero necesita un cambio profundo de ese comportamiento.
Contrariamente, la implementación del PMG tiene matices típicos de la soft-law.
Existe una expresión netamente económica que es la “least cost enforcer”. Esta expresión
significa que cuando se presentan asimetrías de información, en este caso en detrimento
del principal, es decir el Estado – que no puede observar detalladamente el
comportamiento de los agentes (los empleados)- es conveniente tratar de identificar el
actor que puede poner en funcionamiento esta ley al mínimo costo. Si el Estado no puede
hacerse cargo de la vigilancia de las tareas de cada uno de los agentes, entonces debe
confiar esta tarea a cada una de las administraciones que lo componen. Estas
administraciones tendrán la responsabilidad de poner en práctica un dispositivo de
incentivos y de herramientas que permitan obtener las indicaciones necesarias sobre el
comportamiento de su personal y todo esto a un mínimo costo. El principio del “least
cost enforcer” es ilustrado en Chile por el sistema de incentivos, el cual permite al Estado
(en teoría) asegurarse que su el trabajo esta bien hecho a un mínimo costo. Resulta mejor
pagar una suma de dinero adicional al salario en vez de poner en marcha un sistema de
control costoso y sin resultados.
El uso de normas de buena conducta, de códigos de ética o de procesos de certificación
son también parte de la soft law. Se trata de generalizar normas de buen comportamiento
incentivando a los individuos a adherirlas sin tener que controlar sus actividades ex post.
El uso de un código de “respeto” de los usuarios tiene como consecuencia el incentivar a
las plantas de personal a modificar su comportamiento al mismo tiempo que hacen parte
de una norma común y así se puede evitar un control costoso de cada uno de ellos. El
“shaming and blaming” (que stattire stigmtization) implícito al agente que no respeta la
nueva regla impuesta, juega un rol incitativo. El grupo ejerce una presión sobre cada uno
de los individuos con el objetivo de que todos amolden a las nuevas reglas. En ese
sentido, el interés de la soft law es el de asumir por medio de un consenso, las nuevas
normas de comportamiento sirviéndose de la fuerza del grupo y no de métodos
coercitivos.
II. Implementación y Gestión
113
3.1.2 Instrumento que integra un Sistema de Control de Gestión más amplio
Desde sus inicios, el PMG fue diseñado como un instrumento que constituía parte de un
universo más amplio de instrumentos del Sistema de Control de Gestión de Chile. De esta
forma, el programa contiene elementos en su diseño que permiten que sus sistemas
interactúen tanto con otros instrumentos de control de gestión (Indicadores de
Desempeño y Balance de Gestión Integral), como con otras acciones de modernización
de la gestión pública, como por ejemplo avances en otras áreas de la gestión financiera
(disciplina fiscal macro, mejoras en la administración financiera mediante la
implementación del SIFGE y en adquisiciones a través del portal Chilecompras) y en la
política de recursos humanos, con la introducción del incentivo al desempeño por el
cumplimiento de sus metas. A su vez, el PMG tiene conexión con el ciclo presupuestario,
como es desarrollado en el próximo punto.
Gráfico III.1 EL PMG como parte de los Instrumentos de Control de Gestión
INSTRUMENTOS DE CONTROL DE GESTIÓN
EVALUACIÓN INDICADORES DE
DESEMPEÑO
PRESENTACION DE
INICIATIVAS
AL PRESUPUESTO
BGI
PMG
DEFINICIONES
ESTRATÉGICAS
DiscusiónDiscusión
AprobaciónAprobación
EjecuciónEjecución
EvaluaciónEvaluación
FormulaciónFormulación
EVALUACIÓN DE
INVERSIONES
Fuente: DIPRES
Como fue señalado en el comienzo de esta Sección, la gestión contemporánea del gasto
público considera tres objetivos centrales: solvencia fiscal, eficiente asignación de los
recursos y eficiencia operativa. Si bien es posible establecer un orden de prioridad en la
consecución de estos tres objetivos, ellos interactúan y se refuerzan entre si. En está
dinámica de funcionamiento, el PMG, como parte constitutiva de los instrumentos de
control de gestión y herramienta para incrementar la eficiencia operativa, es un elemento
que fortalece el objetivo de lograr la solvencia intertemporal de la política fiscal de Chile.
3.1.3 Integración con el ciclo presupuestario
II. Implementación y Gestión
114
Como parte del Sistema de Control de la DIPRES, el PMG tiene una estrecha relación
con el proceso presupuestario. Esta interrelación se produce en dos dimensiones. En
primer lugar, la formulación de las actividades necesarias para el cumplimiento de las
etapas de los sistemas del PMG genera demandas de recursos, las cuales son incorporadas
durante la formulación presupuestaria. De esta forma, los recursos necesarios para
desarrollar, por ejemplo, actividades de capacitación, mejorar las condiciones de trabajo o
realizar actividades del pan de auditoría, pasan a formar parte de las demandas de
recursos de los servicios para cada ejercicio.
En segundo lugar el sistema de planificación y control del PMG, como sistema auto
contenido, promueve la generación de información clave para el ciclo presupuestario. En
base a este sistema, la conexión entre el PMG y el ciclo presupuestario ocurre durante sus
cuatro etapas. En la formulación se produce al momento de elaboración de los
Indicadores de Desempeño, parte de los cuales son incluidos en la Ley de Presupuestos y
surgen de los procesos estructurados en el sistema de planificación del PMG. A su vez el
sistema de enfoque de género también influye en esa etapa, al identificar que programas
deben incorporar dicho enfoque y por lo tanto generar indicadores que desagreguen
información relativa a este sistema.
En la ejecución presupuestaria se realiza el monitoreo de los Indicadores de Desempeño,
mediante el Sistema de Información de Gestión previsto en el sistema de planificación
del PMG. Esta información es utilizada para mejorar la calidad de las decisiones respecto
a la programación financiera mensual de los servicios.
Una vez finalizado el ejercicio fiscal, en la etapa de evaluación presupuestaria, los
servicios elaboran el BGI, el cual incluye información sobre sus indicadores de
desempeño incluidos en la Ley de Presupuestos. Esta información es analizada por la
DIPRES, y utilizada para realizar dos acciones. Por una parte, se elaboran reportes sobre
la gestión de los servicios que son elevados al Congreso durante el proceso de aprobación
parlamentaria de la Ley de Presupuestos del próximo ejercicio fiscal, incrementando la
calidad del debate parlamentario. Por otra parte, la información del BGI de cada Servicio
es ampliada con datos de ejecución financiera y evaluación de los indicadores de gestión,
elaborándose Informes de Evaluación Presupuestaria en la DIPRES, los cuales son
insumos para la definición del presupuesto exploratorio al inicio de cada ciclo
presupuestario.
Esta conexión entre el ciclo presupuestario y el PMG, como parte del sistema de control
de gestión, es una fortaleza clave en su diseño.
3.1.4 Avances hacia la certificación externa de procesos
El diseño general de las cuatro fases del proceso de mejoramiento de la gestión de los
servicios públicos incluye una gran fortaleza al incluir la certificación externa de
procesos bajo normas ISO 9001:2000 como la etapa inmediatamente posterior a su fase
inicial. El diseño de esta segunda fase contiene cuando menos tres aspectos positivos. El
primero de ellos es promover un mayor nivel de participación de los funcionarios que
participan de los proceso de gestión, considerando que el Programa Marco Avanzado
II. Implementación y Gestión
115
implica que al certificarse los procesos de cada sistema se produce una revisión integral
de los procedimientos de cada uno de ellos.
El segundo aspecto positivo del diseño es que tiene como objetivo producir un efecto
estabilizador de los logros y mejoras alcanzados por los servicios en el funcionamiento de
sus sistemas de gestión. Si bien en una primera etapa la certificación externa se realiza
sobre procesos de apoyo a la gestión y no sobre los procesos productivos centrales,
considerando la fragilidad y variabilidad de las capacidades institucionales de las
organizaciones públicas, esta iniciativa permite asegurar cierto nivel de permanencia en
el nivel de desarrollo alcanzando. A su vez pone un tope al proceso de expansión a las
etapas de los sistemas, considerando que en algunos sistemas es posible observar una
tendencia a elevar el número de etapas.
El tercer aspecto positivo del diseño del Programa Marco Avanzado es que promueve el
incremento de la credibilidad en el programa por parte de los funcionarios y de la
ciudadanía. Al certificarse los procesos por un ente externo al propio Poder Ejecutivo, el
nivel de confianza y credibilidad sobre los logros alcanzados tiende a incrementarse por
una percepción de mayor objetividad e independencia del ente certificador, de acuerdo a
los principios de la teoría del principal-agente, donde un actor externo genera mayor
credibilidad sobre el cumplimiento de los acuerdos establecidos entre las partes.
Por lo tanto, el diseño general de esta fase inicial de certificación externa de los procesos
de gestión tiene efectos positivos con respecto a la fase uno (Programa Marco Básico), al
consolidar los logros alcanzados, así como hacia la fase tres (certificación de los procesos
de producción), al asegurar sistemas de apoyo de calidad.
3.2 Debilidades en el diseño
Diseño homogéneo para sistemas heterogéneos. Con el fin de analizar ciertas debilidades
del diseño conceptual general del PMG, resulta conveniente en forma previa clasificar los
sistemas de gestión en dos grandes grupos. El primero de ellos se refiere específicamente
a procesos de gestión. A su vez, este grupo puede subdividirse más finamente entre
sistemas que contienen actividades típicas de back-office, como son los relativos al área
de Recursos Humanos – Capacitación; Higiene, Seguridad y Mejoramiento de Ambientes
de Trabajo y Evaluación de Desempeño; al área de Administración Financiera – Compras
y Contrataciones del Sector Público y Administración Financiero-Contable; sistemas que
consagran actividades estratégicas, como son los sistemas de Planificación / Control de
Gestión y Auditoria Interna del área de Planificación, Control y Gestión Territorial; y,
por último, sistemas que encierran actividades de front-office, como los sistemas del área
de Calidad de Atención a Usuarios – Sistema Atención a Cliente(a)s, usuario(a)s y
beneficiario(a)s; y Gobierno Electrónico.
El segundo grupo se refiere a sistemas dirigidos a la promoción e implementación de
políticas, y esta conformado por el sistema de Enfoque de Generó, que es un área en si
mismo, y el sistema de Gestión Territorial, que forma parte del área de Planificación /
Control / Gestión Territorial.
II. Implementación y Gestión
116
Esta primera clasificación de los sistemas del PMG permite extraer una primera
conclusión sobre su diseño general: es un instrumento que tiene una lógica de
implementación homogénea para sistemas heterogéneos.
3.2.1 Problemas Relativos al Diseño del Incentivo Salarial
En un proceso de reformas que tiene el propósito de lograr una gestión más eficaz, es
claro que se puede obtener una mejor respuesta de los agentes públicos si existen
incentivos, y especialmente si éstos son aplicados sobre sus remuneraciones. Ante la
presencia de incentivos relacionados con la remuneración, el principal desafío se centra
en establecer lazos sólidos entre el nivel de calidad o cantidad de los bienes y/o servicios
producidos por la organización y la remuneración de los agentes, para de esta forma ligar
el incremento en la remuneración con una mayor y mejor productividad.
En el caso del sector público esta situación se vuelve aún más compleja por las
características propias de los bienes públicos. En el ámbito público, a diferencia del
sector privado, la determinación precisa del aporte de los diversos factores de producción
– capital físico, trabajo, recursos financieros – para la obtención de un bien público puro,
mixto o preferente es muy compleja de estimar y requiere el procesamiento de un gran
volumen de información que no siempre se encuentra disponible128. Frente a esta
situación, los países de la OECD han implementado en el ámbito público incentivos de
tipo colectivo e institucional en lugar de incentivos individuales de muy compleja
estimación. El incentivo institucional del PMG se encuentra en esta tendencia.
Adicionalmente, en el caso específico del PMG existe otro factor que influye sobre la
conveniencia de adoptar un incentivo de tipo institucional. Este programa impacta sobre
sistemas transversales de gestión que afectan a toda la organización. Por lo tanto seria
muy complejo diferenciar individuos que tienen una relación directa con la
implementación exitosa de una mejora en estos sistemas, sin recurrir a heroicas
imputaciones hipotéticas de costos y beneficios que terminarían por debilitar la eficacia y
la credibilidad del incentivo.
A pesar de estos beneficios a la luz principalmente de ciertas países de la OECD, como
Francia, Holanda Reino Unido129, pueden existir factores que generen la presencia de
comportamientos perversos. Uno de estos factores esta relacionado con las características
de un incentivo de tipo institucional en lugar de incentivos individuales. En los incentivos
institucionales donde el monto del incentivo es común para todos los funcionarios, el
impacto en los salarios depende de su ubicación en la estructura jerárquica de la
organización. En el caso especifico del incentivo asociado al PMG, para los funcionarios
ubicados en los estratos superiores por las tareas propias de su puesto, su nivel de
participación en los proceso de gestión de back office, procesos de dirección o front
office del PMG es muy indirecta, por lo cual tienen un bajo nivel de participación en la
128
Consideremos a modo de ejemplo las dificultades que implica la estimación de los costos asociados a productos y
servicios tales relaciones exteriores o administración del estado. 129
Para más detalles sobre estas experiencias ver Ketelaar, A, N. Manning y E. Turkisch (2007) “Performance-based
management for Senior Civil Servants OECD and other country experiencies”. OECD WP 2007/05.
II. Implementación y Gestión
117
ejecución del programa130. Si bien el diseño del PMG tiene como supuesto que el Jefe de
Servicio se involucra en el programa, no se contemplan acciones adicionales que
aseguren que esto efectivamente suceda en la práctica. Por lo tanto el diseño descansa
sobre un supuesto muy fuerte de participación de los Jefes de Servicios que puede no
cumplirse. Si a ello se agrega, que el PMG, en su dos fases actuales, no toca
necesariamente con los sistemas individuales de gestión necesarios para producir los
servicios específicos de cada institución, se concluirá que es muy probable que los altos
directivos de algunos de los servicios no tengan especial interés –otro que garantizar el
incentivo salarial— en el PMG.
Otro comportamiento no deseado que puede generar el diseño de un incentivo de tipo
colectivo es la presencia de un comportamiento de free rider entre los agentes públicos de
una misma institución. Aplicando teóricamente este comportamiento, sería posible
observar por un lado que el ingreso de la totalidad de los funcionarios aumenta, pero por
otro lado un grupo más reducido individuos asume una carga administrativa significativa
y exigente: diligenciar los diferentes requisitos técnicos para el cumplimiento del PMG.
Esto hace posible que se produzca una fuerte diferencia entre los costos (muy
concentrados) sobre los individuos que tienen a cargo el PMG y los beneficios
(repartidos para todos) aportados por el componente variable del ingreso en un plano
teórico.
Finalmente, una última dificultad referente al diseño del funcionamiento del incentivo
colectivo en el caso del PMG se relaciona con el rol y la participación de los Jefes de
Servicio en su asignación. En este proceso los Jefes de Servicios no tienen ningún tipo de
participación o prerrogativa, situación que puede provocar posteriormente, durante la
implementación, un menoscabo adicional de su potencial interés en involucrarse en la
gestión del PMG.
3.2.2 Problemas relativos al diseño de la interacción entre los sistemas que
componen el PMG
El PMG contiene 11 sistemas de gestión, los cuales se interrelacionan y condicionan por
la naturaleza misma de su ámbito de cobertura dentro de cada institución. Sin embargo, al
analizar el diseño del programa es posible observar ausencia o debilidades en la
interrelación entre ciertos sistemas. Retomando la agrupación establecida anteriormente,
entre sistemas relativos al back office, procesos de dirección y sistemas relativos al front
office por una parte, y sistemas que promueven ciertas políticas públicas, como Gestión
Territorial, es posible observar con mayor claridad por qué el diseño del PMG debería
considerar esta estas interrelaciones.
En el caso de los sistemas de back office y de sistemas relativos a los procesos de
dirección, el diseño debería considerar una mayor interrelación entre los sistemas de
evaluación de desempeño y el sistema de planificación. El objetivo del sistema de
130
De acuerdo a la información relevada, en el diseño original del PMG se contemplaban incentivos específicos para
lograr un mayo participación de los Jefes de Servicio (como por ejemplo ciertas flexibilidades en la gestión de recursos
presupuestarios) que finalmente no formaron parte del diseño final del programa.
II. Implementación y Gestión
118
evaluación es estimular el buen desempeño de los funcionarios mediante un sistema de
evaluación objetivo, transparente e informado. Las etapas de este sistema establecen el
marco general para la implementación y funcionamiento del proceso de evaluación. Una
de las actividades contempladas se refiere a la realización de cuatros reuniones entre el
superior y el funcionario para realizar la evaluación, generándose un reporte escrito luego
del primer y segundo trimestres. Uno de los aspectos a evaluar debería estar relacionado
con la contribución del funcionario a los productos estratégicos del Servicio. Como ya
fuera indicado, estos productos estratégicos se operacionalizan mediante los Indicadores
de Desempeño. En el diseño del PMG se prevé que el sistema de planificación brinda la
metodología y los conceptos generales para la construcción de parte de los Indicadores de
Desempeño de cada Servicio.
Por lo tanto, de acuerdo con el diseño del PMG, parte de los insumos utilizados para
cumplir con el sistema de evaluación de desempeño provienen de las acciones
establecidas por el sistema de planificación, produciéndose de esta forma una
interrelación entre ambos sistemas. Esta interrelación será considerada al analizar el
cumplimiento de los sistemas del Programa Marco Básico. Sin embargo el programa en
su diseño no considera estos aspectos de interrelación entre los sistemas.
Siempre en el plano del diseño del Programa, una segunda interrelación se produce entre
los sistemas de promoción de políticas públicas, o áreas de negocios de los servicios,
como son enfoque de género y gestión territorial y los sistemas relativos a procesos de
dirección. En general, esta interrelación es intrínseca al funcionamiento de las
instituciones, ya que los sistemas contemplados en el PMG son sistemas de soporte para
el desarrollo de las actividades de producción de bienes y servicios públicos. En
particular, las áreas de enfoque de género y gestión territorial, en su diseño como
sistemas del PMG respetan la lógica de 4 etapas por sistemas (diagnóstico, elaboración de
un plan de trabajo, implementación del plan de trabajo y evaluación de los resultados). En
el diseño del programa se indica expresamente que los enfoques de género y gestión
territorial deben aplicarse sobre los productos estratégicos de los servicios. Como ya
fuera indicado, estos productos estratégicos, y sus Indicadores de Desempeño, se
encuentran relacionados con el sistema de planificación del PMG. Por lo tanto, a nivel de
diseño esta segunda interrelación está contemplada, restando evaluar en las siguientes
etapas de este estudio su funcionamiento.
En resumen, el actual diseño del PMG, especialmente en sus etapas de validación de los
distintos sistemas, no establece ciertos mecanismos explícitos de control cruzado de tipo
horizontal entre los sistemas que conforman el programa, como fue indicado
anteriormente. Por ello, existe la posibilidad de que un servicio incumpla con un sistema,
pero pueda cumplir con un sistema interrelacionado. Esta hipótesis será validada o
refutada en la etapa posterior del estudio, con base en resultados empíricos.
3.2.3 Creciente complejidad del instrumento: coexistencia de sistemas y políticas
La coexistencia en el PMG de sistemas relativos a la gestión (sistemas de back office,
procesos de dirección y front office) con sistemas que promueven políticas públicas
especificas, transforman el programa en un instrumento complejo y con objetivos
II. Implementación y Gestión
119
excesivamente amplios. Esta situación es básicamente generada por la incorporación al
PMG de los sistemas de enfoque de género y gestión territorial, como respuesta a
demandas y prioridades de políticas, en los años 2002 y 2004 respectivamente131. Esta
situación debilita el funcionamiento del PMG en dos planos:
a) La secuencia lógica que va del diagnóstico, pasando por diseño del plan de
acción y la implementación, hasta llegar a la evaluación de los resultados,
imperante en los sistemas de gestión originales del PMG, puede no ser la
apropiada para los sistemas de promoción de políticas públicas específicas, como
son genero y gestión territorial. Si bien desde un punto de vista teórico, estos
sistemas respetan la secuencia lógica del programa, en la práctica puede provocar
que sus resultados no sean óptimos. Esta hipótesis será probada en la próxima
etapa de la evaluación, y en caso de ser validada se recomendarán modificaciones
al diseño de estos sistemas.
b) La incorporación de estos sistemas también genera problemas de percepción
por parte de los servicios sobre el objetivo del PMG. Un atributo del diseño del
programa debe ser transmitir en forma univoca cual es el objetivo del instrumento.
Claramente los sistemas de gestión tienden a mejorar los procesos de back office y
front office de la institución, mientras que los nuevos sistemas incorporados
contemplan acciones relacionadas con la definición de políticas. Por lo tanto,
puede generarse la confusión, entre los funcionarios menos involucrados en la
implementación del PMG, que todos los sistemas deberían presentar una relación
de causalidad directa con la mejora de la calidad de los productos del servicio,
generando expectativas en este sentido, y consecuentemente, criticas al PMG por
no cumplir con un objetivo para el cual no está diseñado. Al igual que fue
señalado en el punto anterior, esta hipótesis también será validada en la próxima
etapa de esta evaluación.
En resumen, la incorporación de sistemas de promoción de políticas públicas específicas
al Programa Marco Básico puede generar una mayor complejidad y generación de
problemas de percepción sobre el objetivo del programa. Por lo tanto, en las siguientes
etapas de esta evaluación se estudiará en profundidad la conveniencia de simplificar o
sustituir ciertos sistemas del PMG, situación que impactará sobre el diseño del programa.
3.2.4. La limitación inicial del PMG al Marco Básico y el Marco Avanzado
El diseño del Programa Marco Avanzado está dirigido a consolidar los sistemas básicos
de gestión respaldados por el PMG y a inculcar una cultura de gestión de calidad dentro
de la administración pública del nivel nacional. Esa capacidad de aclimatar una cierta
mentalidad de gestión de calidad se hace también evidente cuando se visitan las prácticas
efectivamente estimuladas por la certificación.
No obstante sus evidentes beneficios, la experiencia internacional ha señalado tres
cuestionamientos que deberían ser tenidos en cuenta en un diseño comprensivo del PMG.
131
En los años 2001/2002 se había incorporado al PMG un sistema denominado “compromisos de desconcentración”,
antecedente del actual sistema de gestión territorial.
II. Implementación y Gestión
120
En primer lugar, según se anotó en el capítulo I (2.4.3), la certificación de los procesos de
gestión resulta ser uno de los más rígidos e intervencionistas de entre los modelos de
gestión de calidad. De manera que la fase actual más promisoria del PMG, conocida
como Marco Avanzado, deberá equilibrarse con modalidades más avanzadas de la
gestión de calidad. Una de estas modalidades puede consistir en la certificación basada en
la satisfacción de la demanda del cliente externo, merced a la calidad de los productos y
servicios generados por la organización, tal como ocurre con la certificación en el sector
privado. Otra, aún más avanzada, consistiría en dar mayor autonomía a los gerentes para
que adapten los procesos de su organización en función de los resultados y de la
satisfacción de la demanda.
Esta observación al diseño del PMG es de suma importancia por cuanto, según se anotará
en el capítulo V, parece ser una de las fuentes de baja apropiación del PMG por parte de
directivos de algunos servicios que no encuentran en el PMG la palanca que levante la
calidad de sus productos ni la herramienta que corrija los procedimientos y los productos
estratégicos de su organización. De allí que, como se verá también en el capítulo V, se
observe una cierta tendencia al cumplimiento meramente formal de los indicadores del
PMG.
En segundo lugar, la experiencia internacional muestra que es conveniente realizar
análisis costo-beneficio de la certificación. Son análisis que deberán incluir no sólo los
costos directos sino los costos de adaptación y rutinización de los procesos certificados,
estimados como costo de oportunidad de los procedimientos novedosos y de otras innovaciones
que se dejan de realizar.
El análisis de la documentación de los siguientes sistemas de gestión de calidad (revisión
de manuales de calidad, procedimientos del PMG y procedimientos de apoyo para el
PMG) arroja las siguientes observaciones que dan cuenta de los pros y los cons del
diseño del Programa Marco Avanzado:
II. Implementación y Gestión
121
Tabla III.6 Las prácticas de la certificación en el PMG y las exigencias de la norma
UNIDAD
ADMINIS-
TRATIVA
OBSERVACIONES A LAS EXIGENCIAS PRÁCTICAS DE LA
CERTIFICACIÓN DEL PMG BASADAS EN LAS EXIGENCIAS DE LA
NORMA ISO 9000
Comisión
Nacional del
Medio
Ambiente
Se establece una política de calidad enfocada hacia la ciudadanía. Sin embargo,
debido a que el alcance solo abarca a los sistemas del PMG, los productos de
esta política consisten en informes y los clientes son internos a la propia
organización, o pertenecientes a otras entidades gubernamentales. En cuanto al
contacto con la ciudadanía, es únicamente para recibir sus reclamos y
sugerencias sin estar ligado a los procesos que afectan las demandas o las
expectativas de los usuarios.
Se establecen descripciones de cargo adicionales para el personal que participa
en la certificación. Pero no se extiende a todos los funcionarios que
proporcionan los servicios de la CONAMA, con miras a mejorar su desempeño
en las áreas claves de funcionamiento de la institución.
Se tiene una encuesta de Satisfacción de Clientes aplicada cada año a las
Jefaturas de los Sistemas de Planificación/Control de Gestión y Sistema Oficina
de Información, Reclamos y Sugerencias. Nuevamente se observa que estas
encuestas están enfocadas únicamente en las actividades del PMG, no en los
beneficios para el ciudadano.
Se establecen indicadores alrededor del Programa Marco Avanzado, tales como:
cantidad de indicadores efectivamente medidos / indicadores Planificación
Institucional * 100
cantidad de informes emitidos/cantidad de informes solicitados * 100
Número de cambios realizados / Número de cambios solicitados DIPRES X
100
II. Implementación y Gestión
122
Dirección de
Arquitectura
Se establecen descripciones de cargo adicionales para el personal que participa
en la certificación, en vez de contemplar a todos los funcionarios que
proporcionan los servicios de la Dirección de Arquitectura.
Para conocer la satisfacción y recibir retroalimentación de los clientes se utiliza
el procedimiento de “Evaluación Satisfacción del Cliente” por cada sistema
PMG. Los clientes que contempla el Sistema de Gestión de Calidad son clientes
internos de la estructura gubernamental, como la DIPRES, la Dirección
Nacional del Servicio Civil, etc.
Se establecen indicadores alrededor de la certificación, como por ejemplo:
N° de actividades realiza-das efectivamente en la auditoría / N° total de
actividades programadas en la auditoría *100
Porcentaje de cumplimiento de fecha de difusión de infor-me de Evaluación
Nº de Funcionarios Notificados dentro de plazo / Total de Funcionarios
Notificados *100
Porcentaje de cumplimiento planificación entrega reportes
UNIDAD
ADMINIST
RATIVA
ACTIVIDADES O EXIGENCIAS DE LA NORMA PARA LOS QUE SE
DEBE EVALUAR EL COSTO-BENEFICIO
Dirección de
Aeropuertos
Se tiene el procedimiento DI-GC-8.2.1-P1 “Satisfacción con el cliente” que
sirve para realizar una encuesta de satisfacción de clientes aplicada a la
DIPRES, Precalificadores, Dirección DAP, Dirección Nacional del Servicio
Civil, SEGEGOB, etc. Estas mediciones se enfocan hacia las actividades del
PMG, no hacia la opinión del ciudadano que utiliza los servicios o se beneficia
de ellos.
Se establecen indicadores acerca del cumplimiento en tiempo y forma de las
entregas de informes y requerimientos a las entidades de gobierno,
correspondientes o responsables de los diversos programas del PMG.
II. Implementación y Gestión
123
Dirección del
Trabajo
Se tiene un procedimiento PR-SC-07 para medir la Satisfacción de Clientes
aplicada a Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, al Ministerio
del Trabajo y Previsión Social y a la Secretaría General de la Presidencia,
debido a que únicamente se tienen productos o servicios traducidos en informes
y formularios.
Se establece una política de calidad que se basa y hace referencia a “sus
productos institucionales”. Sin embargo, debido a que el alcance se circunscribe
a los sistemas del PMG, los productos son informes y formularios sin que se
tengan certificados aún los procesos de los productos o servicios principales de
la institución.
Se establecen indicadores que no contribuyen a la mejora de los servicios del
gobierno, por ejemplo:
Nº de Informes de Gestión entregados en fecha / Nº total de Informes de
Gestión *100
Nº total de observaciones incorporadas o comentadas en el BGI final
Fecha de entrega PA - fecha programada PA / número días del mes *100
Nº total de auditorias ejecutadas del Plan de Anual de Auditoria/ Nº total de
auditorias programadas en el Plan Anual*100
Asimismo, se presenta a continuación un esquema en el que se refleja un Sistema de
Gestión de Calidad basado en la Norma ISO 9001:2000 en interacción con los sistemas
del PMG, en el cual se visualiza la conexión de la certificación con los productos
principales de la institución y con la satisfacción de la demanda del cliente externo (ver
Gráfico III.2).
VI. Resultados
Gráfico III. 2 Elementos para la tercera fase del PMG: hacia satisfacción de la demanda
Procesos de Transparencia y
Anticorrupción
HERRAMIENTAS ISO 9001
• Revisión por la Dirección
• Acciones Correctivas
• Acciones Preventivas
• Producto No Conforme
RECURSOS HUMANOS
• Capacitación
• Higiene - Seguridad y
Mejoramiento de
Ambientes de Trabajo
• Evaluación de
Desempeño
Administración
Financiero-Contable
Sistema de Compras y
Contrataciones del Sector
Público
Infraestructura
PROCESOS DE DIRECCION
Procesos Sustantivos
Nece
sidad
es
y E
xpect
ativ
as
del C
liente
/Ciu
dadano
Entr
ega y
satis
facc
ión d
el
Clie
nte
/Ciu
dad
ano
Provisión de Servicios Públicos
Servicios de Salud de Calidad
Servicios de Educación de Calidad
Servicios de Desarrollo Urbano
Protección Civil
Seguridad Pública
Provisión de Servicios Judiciales
Servicios de Medio Ambiente
Gobierno Electrónico
Auditorías Internas
Auditorías Internas de Calidad
Planificación / Control de
Gestión
Enfoque de Género
Actividades de Diagnóstico
PROCESOS DE SOPORTE
SISTEMAS DEL PMG CONTEMPLADOS EN ISO 9001:2000 OTROS SISTEMAS DEL PMG
Sistema Integral de Atención
a Cliente(a)s, usuario(a)s y
beneficiario(a)s
Gestión Territorial
Procesos de Transparencia y
Anticorrupción
HERRAMIENTAS ISO 9001
• Revisión por la Dirección
• Acciones Correctivas
• Acciones Preventivas
• Producto No Conforme
RECURSOS HUMANOS
• Capacitación
• Higiene - Seguridad y
Mejoramiento de
Ambientes de Trabajo
• Evaluación de
Desempeño
Administración
Financiero-Contable
Sistema de Compras y
Contrataciones del Sector
Público
Infraestructura
PROCESOS DE DIRECCION
Procesos Sustantivos
Nece
sidad
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xpect
ativ
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Entr
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satis
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Provisión de Servicios Públicos
Servicios de Salud de Calidad
Servicios de Educación de Calidad
Servicios de Desarrollo Urbano
Protección Civil
Seguridad Pública
Provisión de Servicios Judiciales
Servicios de Medio Ambiente
Gobierno Electrónico
Auditorías Internas
Auditorías Internas de Calidad
Planificación / Control de
Gestión
Enfoque de Género
Actividades de Diagnóstico
PROCESOS DE SOPORTE
SISTEMAS DEL PMG CONTEMPLADOS EN ISO 9001:2000 OTROS SISTEMAS DEL PMG
Sistema Integral de Atención
a Cliente(a)s, usuario(a)s y
beneficiario(a)s
Gestión Territorial
El sistema de certificación de calidad ISO 9000 es compatible con la certificación de productos. De
hecho, uno de los principales rasgos del estándar ISO 9000 es la satisfacción del cliente y algunas de sus
aplicaciones exitosas en el nivel mundial demuestran que los sistemas de gestión de calidad (Quality
Management Systems, QMS) son relevantes para garantizar la calidad de los servicios de organizaciones
del sector público. Más aún, existe la expectativa de que una organización certificada trabaje con la mira
puesta en el ciudadano, actúe con transparencia y suministre servicios de alta calidad.
Gobiernos nacionales del mundo entero han establecido marcos para la modernización de sus prácticas
de gestión y el mejoramiento de la calidad del servicio a la ciudadanía. Estos marcos incluyen variadas
herramientas que pueden ser reunidas bajo la óptica del estándar ISO 9001:2000.
De donde se colige que los beneficios que hoy se propone alcanzar el Programa Marco Avanzado del
PMG, para la organización y para sus empleados, pueden fácilmente extenderse a beneficios
directamente apuntados a elevar la satisfacción de los ciudadanos. Un programa de certificación capaz
de producir beneficios internos, tales como la elevación de la conciencia de los empleados con relación a
los métodos y las metas organizacionales, el mejoramiento del ambiente de trabajo, el incremento de la
motivación, el uso más eficiente de los recursos, la consolidación de las comunicaciones y los sistemas
de información, o el fortalecimiento de la competencia de los funcionarios en sistemas de gestión, puede
IV. Resultados
125
también dirigirse a garantizar el mejoramiento de productos estratégicos, resultados superiores y
predecibles o, de otra manera, atender la calidad de los servicios al usuario.
De hecho, existen actualmente lineamientos para la aplicación del ISO 9001:2000 que permiten
diagnosticar a las organizaciones públicas, con una visión integral que les permite conocer sus
condiciones operacionales, adecuar sus estructuras administrativas y aplicar medidas para garantizar a
los clientes/ciudadanos un servicio público confiable. Son lineamientos que evalúan simultáneamente
los beneficios que la calidad de la gestión trae a la organización, a los empleados y a los ciudadanos.132
Por lo demás, Chile cuenta ya, en los programas relacionados con el PMG que lleva a cabo la DIPRES,
con varios de los cimientos para extender el diseño a la tercera fase. Las Definiciones Estratégicas, los
Indicadores de Desempeño, el Balance de Gestión Integral y el Programa de Evaluación, ofrecen
algunos de los ingredientes esenciales para extender la certificación de procesos y sistemas hacia la
certificación de productos.
4. Análisis de la Gestión de los Programas de Mejoramiento de la Gestión
Al igual que para el examen del diseño conceptual del programa, el análisis de los aspectos relativos a la
gestión del programa se estructura considerando sus fortalezas y debilidades de acuerdo con la
información relevada en esta fase de la evaluación. El estudio de las fortalezas de la gestión es el
próximo punto a desarrollar.
4.1 Fortalezas en la gestión
4.1.1 Existe una clara definición del proceso de gestión del PMG
El proceso productivo del PMG consta de cuatro etapas. Se inicia con la formulación del Programa
Marco y los PMG de los servicios públicos, seguidamente se realiza la implementación de los
programas, luego se evalúan los resultados del año y finalmente se valida el cumplimiento de las metas.
Este ciclo dura veintitrés meses a lo largo de tres años. A lo largo de todo este proceso todos los actores
participantes tienen claramente determinados cuáles son sus responsabilidades y funciones, los plazos de
presentación de la documentación requerida, los instrumentos de validación y hasta el proceso de
apelación de la evaluación final. Esta clara definición del proceso de gestión del programa evita
superposición de funciones o ámbitos de discrecionalidad, otorgando al instrumento una gran previsión
y estabilidad en su funcionamiento.
4.1.2 La información generada por el PMG retroalimenta el diseño de los sistemas
La dinámica de funcionamiento del programa, donde la Red de Expertos está conformada por las
instituciones rectoras o referentes de cada sistema (por ejemplo la Red de Expertos del sistema de
capacitación es la Dirección Nacional de Servicio Civil, mientras que para el sistema de Auditoria
132 Cf. International Workshop Agreement 4 – Quality Management Systems – Guidelines for the application of ISO
9001:2000 in local governments (ISO - IWA 4). Ejemplos de aplicaciones de estos lineamientos en ciertos países son:
Guidelines for Implementing ISO 9001:2000 Quality Management Systems in Public Sector Organizations (Canadian
General Standards Board – CGSB 184.1-2002); Sistema de Gestión de la Calidad para la Rama Ejecutiva del Poder Público y
Otras Entidades Prestadoras de Servicios (Norma Técnica de Gestión Pública del Gobierno de Colombia – NTCGP
1000:2004); Agenda Desde lo Local (Mexican program by SEGOB in order to achieve local governments’ development.
www.desdelolocal.gob.mx)
IV. Resultados
126
Interna es el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno) permite retroalimentar el diseño de
cada sistema. De esta forma, la Red de Expertos recibe información en forma continua sobre el
funcionamiento de los distintos sistemas y puede, al menos en forma teórica, introducir los cambios y
ajustes necesarios para el logro de los objetivos planteados.
4.1.3 Participación de actores externos en instancias claves
La participación de consultores externos y firmas privadas en el proceso de apelación y de certificación
de procesos bajo normas ISO 9001:2000 es una clara fortaleza del proceso de gestión del PMG, que
otorga objetividad y legitimidad a su funcionamiento.
Como fuera indicado en la Sección II del presente reporte, en el proceso de evaluación del cumplimiento
del PMG, frente a discrepancias entre los servicios y la red de expertos referentes al no cumplimiento de
requisitos técnicos de los sistemas existe una instancia de apelación. Cuando un servicio eleva una
apelación, la cual debe ser remitida por el Auditor Ministerial con jurisdicción sobre el servicio, la
Secretaría Técnica realiza un proceso de selección de un consultor externo con especial competencia en
la materia para analizar dicha apelación. En caso que el consultor externo confirme la evaluación de la
Red de Expertos, se desestima la apelación y la clasificación otorgada queda firme. Si el consultor
externo modifica la decisión de la Rede de Expertos, el Comité Triministerial, considera esta tercera
opinión y modifica la clasificación original otorgada. De esta forma, el proceso de resolución de las
apelaciones presenta un elevado nivel de objetividad e independencia.
Por su parte, el proceso para la certificación ISO 9001:2000 también es realizado por actores externos a
la administración pública. Para realizar todo el proceso de certificación los servicios que se encuentran
en Programa Marco Avanzado contratan empresas auditoras de la norma en cuestión y consultores
mediante una Licitación Pública Nacional. Estas firmas e individuos realizan el proceso de pre -
certificación y de certificación de acuerdo a las normas internacionales referentes a la materia. Así, la
evaluación y certificación de los procesos no es realizada por el propio Poder Ejecutivo, sino por firmas
e individuos del sector privado, generándose mayor independencia, objetividad y legitimidad sobre este
proceso.
4.2 Debilidades en la gestión
En este punto es necesario aclarar que parte de las debilidades detectadas en la gestión del programa
tienen una estrecha relación con el diseño del mismo. Pero, con el propósito de mejorar su forma de
exposición, y en el entendimiento de una mayor relación con aspectos vinculados a la gestión, las
mismas son explicitadas en este punto del reporte.
4.2.1 Ausencia de proceso pautado de revisión estratégica
La estructura de gestión y el proceso productivo del PMG establecen claramente los roles y funciones de
los Servicios, la Red de Expertos, la Secretaría Técnica y el Comité Triministerial durante la
formulación, implementación, evaluación y validación del programa. Pero en la actualidad no existe un
proceso formal y pautado, en donde se establezcan procesos, responsabilidades y plazos; de revisión
estratégica del funcionamiento y el nivel de logros alcanzados por el PMG133. Si bien la incorporación de
nuevos sistemas, como el caso de gestión territorial; o cambios introducidos en las áreas, como la
modificación del alcance del sistema de oficinas de información, reclamos y sugerencias (OIRS) que
pasó a denominarse sistema de atención al cliente, usuario y beneficiario, fueron el resultado de un
133
Se entiende por revisión estrategia un proceso de análisis de los procesos e instrumentos operativos utilizados con el objetivo de
alcanzar un fin determinado.
IV. Resultados
127
proceso de interacción entre la Red de Expertos, la Secretaría Técnica y el Comité Triministerial, los
mismos tienen como objetivo modificaciones o incorporaciones al Programa Marco, pero no una
evaluación estratégica de los logros alcanzados. Al no existir una instancia que evalúe los logros y las
dificultades del funcionamiento del PMG, es posible que no se cuente con toda la información necesaria
para detectar en forma preventiva posibles dificultades de gestión o desvíos con respecto al objetivo.
A su vez esta ausencia de revisión estratégica puede provocar que el programa tienda a generar nuevas
funciones u objetivos con el fin de auto-justificar su existencia, incorporando cada vez mayor nivel de
complejidad en su funcionamiento, desvirtuándose la relación costo – beneficio de su implementación, y
transformándose su cumplimiento en un fin en si mismo. Esta hipótesis será validada en la próxima
etapa de esta evaluación
4.2.2 Necesidad de fortalecer la participación de todos los actores en el proceso de gestión del
PMG
La actual estructura de gestión y el proceso productivo asignan las mayores responsabilidades a distintos
actores, dejando las funciones mas relevantes de la gestión del programa a la Secretaría Técnica, ejercida
por la DIPRES, y a la Red de Expertos.
Esta asignación de responsabilidades genera una concentración de tareas y responsabilidades en un solo
actor: la Dirección de Presupuestos. Ella no solo actúa como Secretaria Técnica, sino también como Red
de Expertos de dos sistemas (planificación y administración financiero contable), preside el Comité
Triministerial en nombre del Ministerio de Hacienda y como servicio público adscrito al PMG. Por sus
funciones de Secretaria Técnica está activamente involucrada en la formulación, elaboración,
implementación y evaluación del programa en forma global. Como Red de Expertos es contraparte de
los servicios públicos adscrito a los sistemas de planificación y administración financiero contable.
La razón inicial de ubicar la Secretaria Técnica en la DIPRES se fundamenta en la relación del programa
con el presupuesto, es decir el programa como instrumento de apoyo para las decisiones presupuestarias.
Esa relación se menciona en la misión134
y es uno de los objetivos estratégicos135
de la DIPRES, junto
obviamente con la gestión integral del gasto público. Esta concentración de responsabilidades, que
implica que la misma organización cumpla diferentes roles en simultáneo. Por una parte es responsable
de la gestión del programa y por otra parte utiliza la información generada por el programa para
decisiones presupuestarias En este contexto, las sinergias de la concentración en una solo unidad
facilitan la conexión del programa y la información que genera para mejorar las decisiones
presupuestarias. Pero al mismo tiempo este doble rol de la DIPRES, como Secretaria Técnica y usuario
principal de la información generada por el programa puede provocar durante la ejecución del programa
una concentración del proceso de toma de decisiones, que resulta en una rigidez en el diseño de las
etapas de los sistemas del programa y genera el riesgo que necesidades de otros actores, ya sea la Red de
Expertos o los propios servicios, no sean suficiente representados.
Si bien la instancia formal de decisión sobre el programa es el Comité Triministerial, el cual por
definición de sus funciones, aprueba los cambios a introducir en las áreas y sistemas y valida el
cumplimiento de los PMG de los servicios públicos, en la realidad, la participación del Comité en el
proceso y en la toma de decisiones relacionados con el programa es relativamente pasiva, generándose
una mayor concentración de las decisiones en la Secretaría Técnica. Por lo tanto, es muy importante
134
La misión de la DIPRES es: "Velar por una asignación y uso eficiente de los recursos públicos en el marco de la política fiscal,
mediante la aplicación de sistemas e instrumentos de gestión financiera, programación y control de gestión", ver
www.dipres.cl/fr_acerca.html 135
El objetivo estratégico No. 5 de la DIPRES dice:” Promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos, desarrollando técnicas e
instrumentos de control de gestión ligados al presupuesto”, ver www.dipres.cl/fr_acerca.html
IV. Resultados
128
fortalecer el rol y la participación de todos los actores que participan del PMG, especialmente de la Red
de Expertos y del Comité Triministerial, con el fin de lograr un instrumento que represente mas
acabadamente las necesidades de todos los participantes en su gestión.
4.2.3 Necesidad de fortalecer los recursos institucionales dedicados al funcionamiento del PMG
Por la complejidad del programa y la cantidad de procesos, los servicios, la Secretaria Técnica y la Red
de Expertos necesita dedicar un gran parte del tiempo de sus funcionarios para el cumplimiento de las
responsabilidades relacionadas al PMG. De acuerdo a la información relevada, en algunos servicios se
asignan una o varias personas que dedican al menos la mitad de la totalidad de su tiempo a las tareas
relacionados al PMG136
. Adicionalmente, de acuerdo a la información relevada, ciertos servicios
desconcentrados no cuentan con el conocimiento y las capacidades necesarias para cumplir
acabadamente con los requisitos del programa. Con respecto a los recursos de la Red de Expertos, en
promedio tienen entre dos y cuatro expertos. Durante entrevistas, miembros de las Redes de Expertos
mencionaban que por falta de personal no pueden cumplir con la demanda de asistencia técnica de los
servicios, especialmente con las demandas de los servicios desconcentrados. Por su parte la DIPRES
cuenta con ocho analistas de la División de Control de Gestión para su doble rol de Secretaría Técnica y
de Red de Expertos de los sistemas de planificación, y con un analista del proyecto SIGFE para el
sistema de administración financiera contable. Para un programa tan complejo como el PMG, este
número de recursos humanos dedicados por los distintos actores participantes es insuficiente para el
adecuado para el manejo del programa.
Con respecto a los recursos financieros, ningún actor o servicio adscrito al PMG tienen una línea en su
presupuesto para cubrir los gastos de sus responsabilidades relacionados al PMG, asumiéndose que se
cubre con el presupuesto general de cada servicio o de la Red de Expertos. La excepción son los gastos
para el proceso de preparación de la certificación ISO137
.
Si bien no se encuentra directamente relacionada con el fortalecimiento de los recursos institucionales
destinados al PMG, la propuesta de creación en el proyecto de Ley de Presupuestos 2008 del Fondo de
Modernización de la Gestión Pública, es una acción relacionada que tiene una finalidad similar. Este
fondo, tiene por objetivo financiar propuestas provenientes de la esfera privada, académica y de
instituciones públicas que aporten en el mejoramiento de la calidad de la gestión pública. Éstas
iniciativas se focalizarán en mejorar procesos y calidad de los servicios públicos, y podrán ser por una
parte, proyectos de investigación generen propuestas concretas para mejorar la gestión y calidad del
servicio de organismos públicos específicos, provenientes de instituciones académicas, empresas
consultoras y centros de estudios. Por otro lado, el fondo también podrá financiar propuestas de
mejoramiento de gestión que surjan de las propias instituciones públicas para mejorar la eficiencia en la
prestación de servicios y provisión de bienes públicos. Las propuestas que surjan como una solución a
un problema detectado por los instrumentos de evaluación y control de gestión tendrán mayor prioridad
en su evaluación.
4.2.4 Ausencia de estrategia global de capacitación y difusión
Un aspecto que debilita la gestión del PMG es la ausencia de una estrategia global de capacitación y
difusión sobre su funcionamiento y los logros esperados. La falta de un plan de capacitación general
coordinado por la Secretaria Técnica genera un costo al interior de los servicios como consecuencia de
la curva de aprendizaje que los responsables de PMG deben realizar solo en base a la experiencia
práctica personal. Esta situación también puede provocar dificultades para la asimilación del programa
136
De acuerdo a los datos relevados en los Grupos Focales realizados con Responsables de PMG de servicios centralizados y
descentralizados en el marco de este proceso de evaluación, Santiago de Chile, Octubre 2007. 137 Del costo de los consultoras/empresas de la preparación la DIPRES paga 50%, el servicio 50% y del costo para la empresa certificadora
(DIPRES paga 75%, servicio 25%)
IV. Resultados
129
al funcionamiento rutinario de la institución, al no contar los responsables del PMG con una visión
general del mismo.
La baja implementación de una estrategia general de difusión desde la Secretaría Técnica sobre el
funcionamiento y el resultado esperado del programa puede generar una incorrecta percepción de los
objetivos del programa en funcionarios relacionados indirectamente con los sistemas, en miembros del
parlamento y en los ciudadanos en general. Esta situación puede provocar una tendencia a establecer que
el programa tiene relación causal directa con la calidad de los bienes y servicios que brindan las
instituciones públicas, en lugar de establecer una relación indirecta a través de la mejora de los procesos
de gestión de apoyo. Esta afirmación será validada en la etapa posterior de esta evaluación.
5. Conclusión del análisis del diseño del PMG
El PMG es un programa singular, pionero en muchos sentidos en América Latina. Si bien inspirado en la
lógica de la gestión de calidad y la gestión por desempeño, Chile ha puesto su impronta particular en el
Programa. Desde el punto de vista del diseño, sobresalen a la vez como fuentes de fortaleza y de
debilidad, los siguientes rasgos del PMG:
La focalización en sistemas básicos, estandarizados. Este es un rasgo que nivela transversalmente
la administración a la vez que dificulta la conexión entre las actividades y componentes del
programa con los Propósitos y, sobre todo, con el Fin superior del mismo
En particular, la aplicación de los sistemas estándar del PMG a servicios que generan muy
distintos productos, con variadas posibilidades y necesidades de gestión reclama la
complementación de las actuales fases de Marco Básico y Marco Avanzado, con formas mas
avanzadas de la gestión de calidad que apunten a garantizar la satisfacción de la demanda de los
beneficiarios finales
La multiplicidad de Propósitos, todos ellos dirigidos a garantizar un gasto público de calidad,
crea desafíos técnicos y riesgos particulares al Programa
Particularmente difícil resulta atender simultáneamente el propósito de elevar la productividad al
mismo tiempo que el incentivo salarial, pivote del PMG, está ligado a políticas generales de
remuneración para toda la administración y a compromisos adquiridos en negociaciones entre la
administración y las asociaciones de empleados públicos. Estas circunstancias parecen debilitar
la palanca del incentivo. Cuando se las combina con el hecho de que el PMG no apunta
necesariamente a los procesos nucleares para la producción de los servicios estratégicos de cada
institución individualmente considerada, da lugar al temor de que el compromiso de parte del
alto personal directivo, y la apropiación real de parte de todo el personal de un servicio (y no
sólo del personal vinculado directamente al PMG) sean predominantemente formales, destinados
a garantizar la obtención del incentivo salarial
La combinación de sistemas de gestión de distinto nivel, y de sistemas y políticas, han hecho del
PMG un vehículo creíble y efectivo para atender diversas necesidades de la administración y del
gobierno. Del otro lado, le agregan una complejidad excesiva al Programa y confunden su diseño
y evaluación
IV. LOS RESULTADOS DEL PMG
1. Introducción
En este capítulo se analizan los principales resultados del PMG. Bajo el numeral 2 se analiza el nivel de
cumplimiento de los objetivos del PMG, luego los resultados esperados en relación con el cumplimiento
de las etapas de los distintos sistemas. En el cuarto y quinto puntos se presentan respectivamente los
resultados del PMG desde el punto de vista de los funcionarios y los resultados de los grupos focales,
mientras que los costos del PMG son presentados en el sexto punto. Por último se presentan un análisis
de la relación beneficio - costo del incentivo institucional del PMG.
2. Cumplimiento de Objetivos del PMG
La evaluación de los PMG 2006 dio como resultado que el 77,5% de las instituciones obtuvo un logro
entre el 90% y el 100% de sus objetivos comprometidos, recibiendo una asignación equivalente al 5%
de sus remuneraciones. Por otra parte, un 18% alcanzó entre un 75% y 89% de cumplimiento, casos en
que la asignación corresponde a un 2,5%. Por su parte un 4,5% no logro cumplir con los objetivos
planteados, porcentaje que representa ocho instituciones.
Tabla IV. I - Resumen General de Cumplimiento PMG por Instituciones - 2001-2006
Porcentaje de
cumplimiento
Año 2001
Instituciones
Año 2002
Instituciones
Año 2003
Instituciones
N ° Porcentaje de
Participación N °
Porcentaje de
Participación N °
Porcentaje de
Participación
90% -100% 116 66,3 % 139 79,4 % 132 75,0%
75% - 89% 29 16,6 % 28 16,0 % 36 20,5%
< 75% 30 17,1 % 8 4,6 % 8 4,5%
175 100% 175 100% 176 100%
Porcentaje de
cumplimiento
Año 2004
Instituciones
Año 2005
Instituciones
Año 2006
Instituciones
N ° Porcentaje de
Participación N °
Porcentaje de
Participación N °
Porcentaje de
Participación
90% -100% 134 74,9% 152 85,4% 138 77,5%
75% - 89% 35 19,6% 22 12,4% 32 18,0%
< 75% 10 5,5% 4 2,2% 8 4,5%
179 100% 178 100% 178 100%
Fuente: División de Control de Gestión – DIPRES.
Como es posible observar en la Tabla IV.1, en el año 2006 se produce una disminución del número de
servicios que cumplen entre el 90% y 100% de los objetivos planteados, del 85,4% al 77,5%, cercano a
8 puntos porcentual, como consecuencia del no logro de este porcentaje de cumplimiento de 14
instituciones. Esta situación es similar a la ocurrida en el periodo 2002-2003, donde se produce una
reducción en la misma categoría del 79,4% al 75,0%. De acuerdo con el análisis realizado, esta situación
es producto de la propia dinámica de funcionamiento del PMG. Es decir, existen etapas que los servicios
pueden cumplir en forma mas sencilla, pero cuando el Servicio avanza a las etapas subsiguientes, si las
etapas anteriores no funcionan en forma adecuada, el servicio no esta en condiciones de lograr los
objetivos del año en curso. Esta situación ocurrió en el período 2002-2003, en el cual, luego de iniciarse
el funcionamiento del PMG en el año 2001, los servicios debían comprometer las etapas II o III de los
sistemas y se evidencio la fragilidad de los resultados de las instituciones en ciertos sistemas que no
permitió cumplir con todos los objetivos previstos. Igual situación ocurre en el período 2005-2006,
donde los Servicios deben comprometer en su mayoría las etapas finales del Programa Marco, y se
evidencia, especialmente en las entidades descentralizadas las debilidades de sus capacidades
institucionales para lograr los objetivos de estas etapas.
Tabla IV.2 - Resumen General de Cumplimiento PMG por Dotación Efectiva- 2001-2006 .
Porcentaje de
cumplimiento
Año 2001
Dotación Efectiva
Año 2002
Dotación Efectiva
Año 2003
Dotación Efectiva
N °
Porcentaje
de
Participación
N °
Porcentaje
de
Participación
N °
Porcentaje
de
Participación
90% -100% 52.857 95,7 % 57.316 94,0 % 45.637 73,7%
75% - 89% 1.577 2,9 % 3.505 5,7 % 13.152 21,2%
< 75% 820 1,4 % 178 0,3 % 3.159 5,1%
55.254 100% 60.999 100% 61.498 100%
Porcentaje de
cumplimiento
Año 2004
Dotación Efectiva
Año 2005
Dotación Efectiva
Año 2006
Dotación Efectiva
N °
Porcentaje
de
Participación
N °
Porcentaje
de
Participación
N °
Porcentaje
de
Participación
90% -100% 56.699 90,4 % 63.887 96,4% 62.308 91%
75% - 89% 5.570 8,9 % 2.290 3,5% 4.986 7,2%
< 75% 432 0,7 % 120 0,2% 1.116 1,6%
62.701 100% 66.297 100% 68.410 100%
Fuente: División de Control de Gestión – DIPRES.
La disminución en el porcentaje de instituciones que no logran el porcentaje mayor de cumplimiento de
los objetivos en el 2006 con respecto al 2005, presenta un menor impacto en el porcentaje de dotación
efectiva que recibe un menor incentivo salarial. Como se observa en la Tabla IV.2, el número de
funcionarios que recibe un menor incentivo salarial se incrementa en 5,5 puntos porcentuales. Al
comparar con el periodo 2002-2003 se observa una diferencia significativa. En ese periodo, el no
cumplimiento del porcentaje superior de los objetivos del PMG en sólo 7 instituciones implicó una
disminución del 94% al 73,7% de la dotación efectiva que recibió el 5% de incentivo salarial. Esta
situación pone en evidencia que en ese periodo servicios centralizados no cumplieron con los objetivos
del PMG, mientras que la actualidad el no cumplimiento de 14 instituciones representa una disminución
del 96,4% al 91% de la dotación efectiva, reflejando un menor nivel de cumplimiento de servicios
descentralizados.
Con respecto al cumplimiento de los objetivos del PMG es posible observar una tendencia creciente en
su cumplimiento en el periodo 2001-2006. En el año 2001, el 83% de los servicios adscriptos al PMG
lograban más del 75% de sus metas, mientras que en el año 2006 el 95% de los servicios cumplen con
este porcentaje. Como gran parte de los Servicios que no cumples con las metas son Intendencias
Regionales o Gobernaciones Provinciales, el número de funcionarios que no recibe el incentivo
institucional del PMG representa el 1,6% de la dotación efectiva.
3. Resultados esperados. Formulación de compromisos
Los compromisos establecidos en los PMG de cada año constituyen resultados esperados para dicho
periodo para cada sistema, en cada servicio público. La Tabla IV.3 muestra que en promedio el 87% de
los servicios centralizados y descentralizados cumplen el Programa Marco Básico de todos los sistemas.
Esto muestra que la mayoría de los servicios estará alcanzando las etapas finales del Programa Marco
Básico, y por los tanto un mayor número estará en condiciones de iniciar el Programa Marco Avanzado.
Esta situación difiere en el caso del sistema Gestión Territorial, especialmente en el nivel central, donde
solo el 40% de los servicios cumple con el Programa Marco Básico, y en caso del sistema de
Planificación, donde el 48% de los servicios descentralizados logro el Marco Básico en forma completa.
Tabla IV.3 – Porcentaje de Cumplimiento del Programa Marco Básico por Sistema – Año 2006
Centralizados Desconcentrados
cantidad de servicios 97 74
% de los adscriptos 100.00 83.15
cantidad de servicios 95 87
% de los adscriptos 97.94 97.75
cantidad de servicios 94 89
% de los adscriptos 96.91 100.00
cantidad de servicios 76 66
% de los adscriptos 89.41 86.84
cantidad de servicios 74 18
% de los adscriptos 89.41 86.84
cantidad de servicios 87 42
% de los adscriptos 89.69 47.19
cantidad de servicios 84 13
% de los adscriptos 87.50 100.00
cantidad de servicios 31 86
% de los adscriptos 39.24 96.63
cantidad de servicios 85 26
% de los adscriptos 89.47 66.67
cantidad de servicios 82 21
% de los adscriptos 85.42 80.77
cantidad de servicios 68 88
% de los adscriptos 81.93 98.88
Capacitación
Higiene y Seguridad
Ev. Desempeño
Sistema
OIRS
G.Electrónico
Planificación
Auditoria
Gestion Territorial Integrado
Compras
Financiero-Contable
Género
Fuente: Elaboración propia en base a División de Control de Gestión - DIPRES
Con respecto al nivel de avance promedio en los resultados de cada sistema, entendido como la
diferencia entre la etapa cumplida en el año 2006 y la etapa que el servicio comprometió en el año
2001, es posible observar que para los sistemas compuestos por 4 etapas el promedio de etapas
avanzados es de 3 etapas, mientras que para los sistemas compuestos por 6 etapas, el promedio de
avance es de 4 etapas. Estos resultados son consistentes con el porcentaje de cumplimiento del Programa
Marco Básico por parte de los servicios señalado anteriormente.
Tabla IV.4 – Promedio de Avances de Etapas de Cada Sistema – Periodo 2001 – 2006.
SistemaServicios
Centralizados
Servicios
DesconcentradosNro Etapas
Capacitación 3.30 2.64 4
Higiene y Seguridad 2.94 2.62 4
Ev. Desempeño 2.95 2.39 4
OIRS 4.79 4.17 4
Gobierno Electrónico 2.78 2.15 4
Planificación 5.57 4.53 6
Auditoria 3.17 2.92 4
Gestion Territorial Integrado 2.97 2.52 4
Compras 4.94 3.51 6
Financiero-Contable 4.03 1.96 6
Género 3.60 3.42 4 Fuente: Elaboración propia en base a División de Control de Gestión - DIPRES
Notas:
1/ Como el sistema de Genero entro en 2002, se mide el promedio de avance de etapas en el periodo 2002-2006
2/ Para el sistema de Gestión Territorial Integrada se considera como la etapa de inicio la correspondientes al sistema de
Desconcentración al año 2001.
3/ Para Servicios que se adscribieron al PMG despues del 2001, se mide el avance desde su participación en el PMG
4. Los resultados desde el punto de vista de los usuarios: Encuesta de Percepción
Con el propósito de relevar las opiniones y percepciones de los distintos funcionarios que participan en
el PMG, en el marco de esta evaluación se realizo una encuesta no presencial y 5 grupos focales durante
el año 2007. Las principales características y resultados de estos dos instrumentos se presentan a
continuación.
4.1. Encuesta de Percepción: principales características
Entre el 15 de octubre y el 7 de noviembre del 2007, el equipo de evaluación realizó una encuesta entre
2.047 usuarios del PMG con el objetivo de conocer sus opiniones e impresiones sobre el funcionamiento
e impacto de dicho programa.
Sus principales características son que es una encuesta de carácter confidencial, relevaba la percepción
personal de los funcionarios, se realizó de forma no presencial mediante un método de recolección
electrónico. Para el diseño de las encuestas se tomaron en cuenta tanto las recomendaciones de la
DIPRES, como los hallazgos de la prueba piloto realizada entre el 01 y el 30 de septiembre del 2007138.
Con el fin de cubrir los 11 sistemas del PMG, se diseñaron 14 modelos diferentes de encuesta, con una
sección de preguntas comunes y otra con preguntas diferenciadas para adaptar la encuesta a las
características especiales de cada tipo de encuestado. Así, el universo de encuestados fue de 2,047
personas, y abarco 160 Jefes de Servicio, 14 Jefes de Servicio de Intendencia, 198 encargados
ministeriales y de PMG, y 1,675 encargados de los 11 Sistemas del PMG en cada uno de los 186
Servicios adscriptos.
138
Esta prueba fue realizada entre 60 funcionarios con diferentes cargos y grados de relación con el PMG.
Tabla IV.5 – Universo de la Encuesta de Percepción y Tasa de Respuesta
Cargo Población
Total
Numero de
Respuestas
Tasa de
Repuesta (%)
Jefes de servicio 160 41 25,6
Jefes de servicio de Intendencias 14 5 35,7
Encargados Ministeriales y
Encargados del PMG 198 106 53,5
Encargados de Sistemas:
Capacitación 182 91 50
Higiene – Seguridad y Mejoramiento
de Ambientes de Trabajo 184 76 41,3
Evaluación de Desempeño 184 76 41,3
Sistema Integral de Atención a
Cliente(a)s, Usuario(a)s y
Beneficiario(a)s (ex-OIRS)
158 64 40,5
Gobierno electrónico 182 98 53,8
Planificación /Control de Gestión 184 98 53,3
Auditoría Interna 111 60 54,1
Gestión Territorial 157 79 50,3
Sistema de Compras y contrataciones
del Sector Público 133 68 51,1
Administración Financiero – contable 122 66 54,1
Enfoque de Género 78 23 29,5
TOTAL 2,047 951 46,5
Como es posible observar en la Tabla IV.5, la tasa de respuesta global fue del 46,5%, con un elevado
nivel de respuesta en a nivel de Encargados Ministeriales y Encargados del PMG (53,5%), a nivel de
encargados de sistemas, superior el 40%, excepto en enfoque de género (30% de tasa de repuesta) y un
menor nivel de respuesta a nivel de Jefes de Servicio (25,6%).
4.2. Principales Resultados de la Encuesta.
Los principales resultados de la encuesta se presentan agrupados en tres secciones. La primera recoge las
respuestas a las preguntas comunes para todos los encuestados, la segunda refleja las respuestas a las
preguntas específicas por sistema y cargo, y la tercera sección hace un resumen de las respuestas a las
preguntas abiertas.
4.2.1 Resultados de preguntas comunes
Dada la extensión de esta sección en la encuesta139, la información aquí presentada hace un resumen de
las respuestas recibidas agrupándolas en 4 categorías: respuestas sobre el conocimiento, contenido y
metas del PMG, sobre los logros del programa, sobre los problemas del PMG y sobre el conocimiento
de otros programas de incentivos en la administración pública.
1. Respuestas sobre el conocimiento del PMG, su contenido y sus metas:
- La mayoría de los usuarios dicen tener un conocimiento general del PMG. (51%)
- Los usuarios dicen saber quiénes son los encargados del PMG en su servicio. (54,9%)
139
48 preguntas agrupadas en 19 secciones divididas de media en 3 apartados.
- Los usuarios conocen y reconocen las implicaciones salariales relacionadas con el PMG, el cual
es conocido por su impacto en el incremento del salario. (89%)
- Los funcionarios dicen vincular el cumplimiento de los logros de los objetivos de los sistemas a
un incremento en sus renumeraciones.
- La mayoría de los funcionarios dicen conocer los objetivos del PMG, (51%) pese a haber un
porcentaje significativo que afirman no conocerlo. Las metas de su institución no son conocidas
entre la mayoría de los funcionarios del sector público. (41%)
- La gran mayoría de los usuarios tienen conocimiento sobre el grado de cumplimiento de las
metas comprometidas por su institución. (75%)
- Los funcionarios dicen conocer los objetivos de los sistemas del PMG.
- Aunque un gran número de usuarios está comprometido con el desarrollo de los sistemas, hay
una parte significativa que no está muy comprometida.
2. Respuestas sobre los logros del PMG:
De acuerdo a las respuestas obtenidas, los usuarios consideran que el PMG:
Ha contribuido a:
- la producción de información relevante para la toma de decisiones.
- incrementar la eficiencia de los servicios públicos.
- mejorar las condiciones laborales de los funcionarios del sector público.
Ha logrado:
- una asignación más eficiente de los recursos públicos.
- que el trabajo de los funcionarios públicos ahora este mas ordenado y normalizado.
Ha ayudado a lograr una mayor colaboración entre:
- los encargados del PMG de los servicios.
- los distintos encargados de los sistemas del PMG.
- los jefes de servicios y el resto de los funcionarios en la mayoría de los servicios, sin
embargo hay una parte significativa en que no se mejoró la colaboración.
- los propios funcionarios, pero hay todavía una gran parte de los servicios en cuales no se
logro este resultado.
La incorporación de cada sistema ha contribuido
- a un ordenamiento del desarrollo del área de gestión en el servicio.
- a mayor información en el desarrollo de las áreas de gestión.
- a una mayor vinculación de los niveles directivos en el desarrollo de las áreas de gestión.
3 Respuestas sobre problemas y retos del PMG:
Los usuarios encuestados opinan que los mayores problemas del PMG son:
- La baja coordinación entre los diferentes sistemas
- El impacto en la gestión es menor al esperado
- El cumplimiento formal no da lugar a cambios en la gestión o en la conducta de los funcionarios.
- El escaso conocimiento e involucramiento de los funcionarios
- Una escasa participación de los funcionarios en la definición de las metas anuales
- La mayoría (83%) de los funcionarios públicos que participaron en la encuesta están divididos,
casi en partes iguales, en su opinión sobre si el uso principal del PMG es el control
presupuestario. Un 41% de los funcionarios encuestados opina que el uso focalizado para control
presupuestario es un problema principal del PMG.
4. Respuestas sobre otros programas de incentivos/remuneración:
- La mayoría de los encuestados conocen un programa de renumeración además el PMG. (75%).
El 80% menciona el Convenio de Desempeño Colectivo.
- La mayoría de los encuestados consideran que el PMG es igual de efectivo que otros programas
para la mejora de la gestión (46%).
- Los encuestados consideran que los indicadores de desempeño y el programa de evaluación de
programas tienen un alto impacto en la mejora de la gestión. Los demás instrumentos, con
excepción del BGI también están considerados de alto impacto. Según los encuestados, el BGI
solo tiene un impacto promedio para la mejora de la gestión.
4.2.2 Preguntas especificas por cargo y sistema
Dada la heterogeneidad de sistemas y usuarios consultados, la encuesta fue adaptada a las
especificidades de cada uno, dando como resultado 14 encuestas diferentes (12 para cubrir los diferentes
sistemas, una específica para los Jefes de Servicio, y otra para los encargados ministeriales y del PMG)
1 Sección de preguntas a los encargados del sistema de auditoria:
- El 71% de los encuestados considera que su institución elabora el Plan anual de Auditoria
Interna en base a la Matriz de Riesgo.
- El 80% de los encuestados considera que su institución ejecuta todas las actividades del Plan
Anual de Auditoria Interna
- El 86% de los encuestados considera que el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que
las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de
carácter general, estratégico, fundamentalmente preventivas y de apoyo de la gestión.
- El 91% de los encuestados considera que la institución corrige los hallazgos de las auditorias
internas realizadas.
- El 88% de los encuestados considera que su institución incorpora las recomendaciones que
surgen de las auditorias internas realizadas.
2. Sección de preguntas a los encargados del sistema de capacitación:
- El 85% de los encuestados considera que su institución incorpora las recomendaciones
surgidas de la evaluación del Plan de Capacitación.
- El 86% considera que el sistema de Capacitación ha contribuido a desarrollar competencias
que permitan a los funcionarios mejorar su desempeño en las áreas clave de funcionamiento
de la institución, con participación de éstos.
- El 71% considera que su institución utiliza el diagnóstico por competencias laborales de los
funcionarios para la formulación del Plan Anual de Capacitación.
- El 76% considera que la incorporación del sistema a su cargo en el PMG ha contribuido a un
ordenamiento del desarrollo de las correspondientes áreas de gestión del servicio.
3. Sección de preguntas a los encargados del sistema de administración financiera:
- El 81% de los encuestados considera que el sistema de Compras y Contrataciones del Sector
Público ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de
compras y contrataciones del Servicio, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor
información.
- El 83% de los encuestados considera que el sistema de Administración Financiero-Contable
ha contribuido a fortalecer esta función a través del mejoramiento de procesos y sistemas de
información administrativa y financiera de general aplicación, de manera que la información
cumpla con requisitos básicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y
confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y toma de decisiones.
4. Sección de preguntas a los encargados del sistema de evaluación de desempeño:
- El 79% de los encuestados considera que su institución incorpora las recomendaciones
surgidas de la evaluación del desempeño.
- El 41% de los encuestados considera que el sistema de evaluación de desempeño ha
contribuido a reconocer el buen trabajo de los funcionarios mediante un sistema de
evaluación objetivo, transparente e informado.
5. Sección de preguntas a los encargados del sistema de enfoque género:
- El 71% de los encuestados considera que su institución tiene incorporado enfoque de género
en la totalidad de los productos estratégicos en los que corresponde incorporar dicha
perspectiva.
- El 90% de los encuestados considera que su institución tiene incorporado enfoque de género
en el/los sistemas de información para el registro de sus clientes/usuarios/beneficiarios por
sexo.
- El 80% de los encuestados considera que el sistema de enfoque de género ha contribuido a
que el servicio opere con procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades
para hombres y mujeres en la entrega de los productos.
6. Sección de preguntas a los encargados del sistema de gobierno electrónico:
- El 82% de los encuestados considera que el sistema de gobierno electrónico ha contribuido al
uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) para mejorar y simplificar los
servicios e información ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar los
procesos de soporte institucional y facilitar la creación de canales tecnológicos que permitan
aumentar la transparencia y participación ciudadana.
- El 84% de los encuestados considera que la institución ha mejorado procesos estratégicos
con Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en el marco del sistema de
gobierno electrónico.
7. Sección de preguntas a los encargados del sistema de gestión territorial integrada:
- El 45% de los encuestados considera que su institución tiene recursos presupuestarios
anuales ejecutados en instancias de complementariedad territorial formalmente instaladas y
operando (se refiere a instituciones que ejecutan sus recursos presupuestarios coordinados
formalmente con otras instituciones regionales para ejecutar acciones que se complementen
entre ellas).
- El 48% de los encuestados considera que su institución tiene recursos presupuestarios que
forman parte de una programación conjunta dirigida a lograr un objetivo compartido con
otros servicios en territorios previamente determinados (se refiere a instituciones que
disponen recursos para un programa común con otras instituciones regionales).
- El 46% de los encuestados considera que su institución ejecuta en el Programa Público de
Inversiones Regional (PROPIR) al menos el 90% de los recursos de inversión que
comprometieron en el Ante programa Regional de Inversión (ARI).
- El 70% de los encuestados considera que el sistema de gestión territorial integrada ha
contribuido a incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institución una
perspectiva territorial.
8. Sección de preguntas a los encargados del sistema de higiene y seguridad:
- El 97% de los encuestados considera que su institución ejecuta más del 75% de las
principales actividades programadas en base al Plan Anual de Higiene y Seguridad
- El 86% de los encuestados considera que su institución ha disminuido el déficit detectado en
el diagnóstico de la calidad de los ambientes y condiciones de trabajo.
- El 83% de los encuestados considera que el sistema de higiene-seguridad y mejoramiento de
ambientes de trabajo ha contribuido a formalizar y fortalecer los procesos asociados al
mejoramiento de los ambientes de trabajo de los funcionarios, la prevención de riesgos y en
general, de las condiciones del lugar de trabajo con participación de los trabajadores.
9. Sección de preguntas a los encargados del sistema de oficinas de información, reclamos y
sugerencias:
- El 95% de los encuestados considera que su institución cuenta con procedimientos formales
para la atención y derivación de solicitudes ciudadanas.
- El 89% de los encuestados considera que su institución cumple con la Ley 19.880 en cuanto
al reconocimiento de los derechos de las personas.
- El 89% de los encuestados considera que su institución cumple con la Ley 19.880 en cuanto
a los instrumentos para el registro y seguimiento de las solicitudes
- El 97% de los encuestados considera que su institución ejecuta el Plan Anual de Difusión.
- El 92% de los encuestados considera que el sistema integral de atención a cliente(a)s,
usuario(a)s y beneficiario(a)s ha contribuido a facilitar el acceso oportuno a la información y
el ejercicio de los derechos ciudadanos.
- El 92% de los encuestados considera que los reclamos/consultas de sus
clientes/usuarios/beneficiarios son respondidos oportunamente, según lo establecido en la
Ley de Silencio Administrativo.
10. Sección de preguntas a los encargados del sistema de planificación/ control de gestión:
- El 89% de los encuestados considera que su institución cuenta con un Sistema de
Información para la Gestión (SIG) en pleno funcionamiento.
- El 66% de los encuestados considera que en su institución la información generada por el
Sistema de Información de Gestión (SIG) se usa en el proceso de toma de decisiones
institucional.
- El 87% de los encuestados considera que su institución presenta indicadores de desempeño
del Sistema de Información de Gestión (SIG) que miden los aspectos relevantes de la gestión
del Servicio en la formulación del Proyecto de Ley de Presupuestos para el año siguiente.
- El 79% de los encuestados considera que el sistema de planificación / control de gestión ha
contribuido a diseñar e implementar procesos de planificación y sistemas de información
para la gestión que permiten a la Institución disponer de la información necesaria para apoyar
la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus Productos,
y rendir cuentas de su gestión institucional.
11. Sección de preguntas a los encargados del sistema de compras y contrataciones
- El 89% de los encuestados considera que el sistema de Compras y Contrataciones del Sector
Público ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de
compras y contrataciones del Servicio, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor
información.
12. Sección de preguntas a los encargados ministeriales y del PMG en servicio
- El 54% de encargados ministeriales y del PMG en el servicio esta a cargo de personal de
apoyo que trabaja en labores del PMG.
- El 80% de los encuestados considera que la incorporación de cada uno de los sistemas en el
PMG ha contribuido a dar impulso y mayor relevancia en el desarrollo de las áreas de gestión
del servicio relacionadas con estos sistemas.
- El 78% de los encuestados considera que el sistema de Capacitación ha contribuido a
desarrollar competencias que permitan a los funcionarios mejorar su desempeño en las áreas
clave de funcionamiento de la institución, con participación de éstos.
- El 75% de los encuestados considera que el sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento
de Ambientes de Trabajo ha contribuido a formalizar y fortalecer los procesos asociados al
mejoramiento de los ambientes de trabajo de los funcionarios, la prevención de riesgos y en
general, de las condiciones del lugar de trabajo con participación de los trabajadores.
- El 45% de los encuestados considera que el sistema de Evaluación del Desempeño ha
contribuido a reconocer el buen desempeño mediante un sistema de evaluación objetivo,
transparente e informado.
- El 76% de los encuestados considera que el sistema Integral de Atención a Cliente(a)s,
Usuario(a)s y Beneficiario(a)s ha contribuido a facilitar el acceso oportuno a la información
y el ejercicio de los derechos ciudadanos.
- El 73% de los encuestados considera que el sistema de Gobierno Electrónico ha contribuido
al uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) para mejorar y simplificar
los servicios e información ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar
los procesos de soporte institucional y facilitar la creación de canales tecnológicos que
permitan aumentar la transparencia y participación ciudadana.
- El 78% de los encuestados considera que el sistema de Planificación / Control de Gestión ha
contribuido a diseñar e implementar procesos de planificación y sistemas de información
para la gestión que permiten a la Institución disponer de la información necesaria para apoyar
la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus Productos,
y rendir cuentas de su gestión institucional.
- El 71% de los encuestados considera que el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que
las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de
carácter general, estratégico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestión.
- El 62% de los encuestados considera que El sistema de Gestión Territorial ha contribuido a
incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institución una perspectiva
territorial.
- El 88% de los encuestados considera que El sistema de Compras y Contrataciones del Sector
Público ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de
compras y contrataciones del Servicio, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor
información.
- El 71% de los encuestados considera que El sistema de Administración Financiero-Contable
ha contribuido a fortalecer esta función a través del mejoramiento de procesos y sistemas de
información administrativa y financiera de general aplicación, de manera que la información
cumpla con requisitos básicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y
confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y toma de decisiones.
13. Sección de preguntas a los Jefes de Servicios:
13.a. Preguntas sobre las características de los encuestados:
- El 64% de los consultados tienen entre 35 y 54 años.
- El 76% de los encuestados tienen educación universitaria.
- El 39% de los funcionarios que respondieron la encuesta cuentan con experiencia previa en
jefatura de servicio
- El 34% de los funcionarios consultados con entre 10 y 15 años de experiencia en el Sector
Público de Chile.
- El 35% de los funcionarios cuenta con entre 1 y 2 años de experiencia en la Institución
Pública donde trabaja actualmente.
- El 57% de los funcionarios cuenta con entre 1 y 2 años de experiencia en su cargo actual.
- En promedio los Jefes de Servicio opinan que el 41% de su personal desempeñan su labor
profesionalmente.
- El 55% de los funcionarios no cuenta con personal a su cargo que trabaje en labores del
PMG.
13.b. Preguntas sobre el impacto y aplicación del PMG
- El 71% de los encuestados considera que el desarrollo de los sistemas de gestión definidos en
el programa marco del PMG ha sido útil para mejorar la gestión de su servicio.
- El 100% de los encuestados considera que los funcionarios del servicio vinculan el
cumplimiento de los logros de los objetivos de los sistemas del PMG a un incremento en sus
remuneraciones.
- El 69% de los encuestados considera que la incorporación de cada uno de los sistemas en el
PMG ha contribuido a un ordenamiento del desarrollo de las correspondientes áreas de
gestión del servicio.
- El 74% de los encuestados considera que la incorporación de cada uno de los sistemas en el
PMG ha contribuido a dar impulso y mayor relevancia en el desarrollo de las áreas de gestión
del servicio relacionadas con estos sistemas.
- El 76% de los encuestados considera que la incorporación de cada uno de los sistemas en el
PMG ha contribuido a contar con mayor información al interior de la institución en el
desarrollo de las áreas de gestión relacionadas con estos sistemas.
- El 81% de los encuestados considera que la incorporación de cada uno de los sistemas en el
PMG ha contribuido a una mayor vinculación de los niveles directivos en el desarrollo de las
áreas de gestión relacionadas con estos sistemas.
- El 64% de los encuestados considera que la presencia de cada sistema en el Programa Marco
de los PMG y su desarrollo en la institución ha generado otras dinámicas de gestión,
derivadas de los requisitos exigidos en los PMG, contribuyendo al mejoramiento global de la
gestión.
- El 88% de los encuestados considera que la institución ha mejorado procesos estratégicos
con Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en el marco del sistema de
Gobierno Electrónico.
- El 95% de los encuestados considera que en la institución se corrigen los hallazgos de las
auditorias internas realizadas.
- El 93% de los encuestados considera que los reclamos/consultas de sus
clientes/usuarios/beneficiarios son respondidos oportunamente, según lo establecido en la
Ley de Silencio Administrativo.
- El 63% de los encuestados considera que el sistema de Capacitación ha contribuido a
desarrollar competencias que permitan a los funcionarios mejorar su desempeño en las áreas
clave de funcionamiento de la institución, con participación de éstos.
- El 86% de los encuestados considera que el sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento
de Ambientes de Trabajo ha contribuido a formalizar y fortalecer los procesos asociados al
mejoramiento de los ambientes de trabajo de los funcionarios, la prevención de riesgos y en
general, de las condiciones del lugar de trabajo con participación de los trabajadores.
- El 56% de los encuestados considera que el sistema de Evaluación del Desempeño ha
contribuido a reconocer el buen desempeño mediante un sistema de evaluación objetivo,
transparente e informado.
- El 85% de los encuestados considera que el sistema Integral de Atención a Cliente(a)s,
Usuario(a)s y Beneficiario(a)s ha contribuido a facilitar el acceso oportuno a la información
y el ejercicio de los derechos ciudadanos.
- El 84% de los encuestados considera que el sistema de Gobierno Electrónico ha contribuido
al uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) para mejorar y simplificar
los servicios e información ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar
los procesos de soporte institucional y facilitar la creación de canales tecnológicos que
permitan aumentar la transparencia y participación ciudadana.
- El 72% de los encuestados considera que el sistema de Planificación / Control de Gestión ha
contribuido a diseñar e implementar procesos de planificación y sistemas de información
para la gestión que permiten a la Institución disponer de la información necesaria para apoyar
la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus Productos,
y rendir cuentas de su gestión institucional.
- El 74% de los encuestados considera que el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que
las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de
carácter general, estratégico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestión.
- El 74% de los encuestados considera que el sistema de Gestión Territorial ha contribuido a
incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institución una perspectiva
territorial.
- El 93% de los encuestados considera que el sistema de Compras y Contrataciones del Sector
Público ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de
compras y contrataciones del Servicio, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor
información.
- El 88% de los encuestados considera que el sistema de Administración Financiero-Contable
ha contribuido a fortalecer esta función a través del mejoramiento de procesos y sistemas de
información administrativa y financiera de general aplicación, de manera que la información
cumpla con requisitos básicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y
confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y toma de decisiones.
- El 50% de los encuestados considera que el sistema de Enfoque de Género ha contribuido a
que el servicio opere con procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades
para hombres y mujeres en la entrega de los productos.
4.2.3. Preguntas abiertas
Los encuestados recibieron dos preguntas abiertas para poder expresar con más detalle su opinión sobre
los logros y problemas del PMG, y una tercera pregunta para poder hacer comentarios generales. Como
síntesis de los numerosos comentarios obtenidos, a continuación se detallan los logros o problemas mas
frecuentemente mencionados.
Respuestas abiertas sobre los logros del PMG:
Los tres resultados o logros adicionales alcanzados gracias al PMG más frecuentemente mencionados
fueron:
Mayor coordinación con otras áreas y sistemas
Trabajo en equipo
Mayor orientación hacia objetivos y resultados
Respuestas abiertas sobre los problemas del PMG:
La pregunta abierta “si considera que el PMG ha tenido otro tipo de problemas, por favor use el espacio
abajo para explicar cual/cuales han sido éstos” proporciono numerosos comentarios que se pueden
agrupar en:
Necesidad de fortalecer los recursos institucionales dedicados al fortalecimiento del PMG
Cumplimiento formal que no da lugar a cambios en la gestión o cambios en la conducta de los
funcionarios / el PMG aun no forma parte de la cultura de trabajo
Proceso burocrático
Escaso conocimiento e involucramiento de los funcionarios.
Necesidad de fortalecer la participación de todos los actores en el proceso de gestión del PMG
Ausencia de estrategia global de capacitación y difusión
Proceso poco flexible
Deterioro del clima laboral ante el no cobro del incentivo
Problemas relativos al diseño del incentivo salarial
Ausencia del proceso pautado de revisión estratégica
5. Los resultados desde el punto de vista de los usuarios: Grupos Focales - Principales
características
Como parte de las metodologías utilizadas para llevar adelante la evaluación en profundidad del PMG,
el equipo evaluador realizo cinco grupos focales. Los grupos focales escogidos estuvieron conformados
por actores relevantes para el desarrollo del Programa de Mejoramiento de la Gestión, bien sea por su
participación directa o indirecta en el desarrollo del mismo. El objetivo principal del diálogo que se
mantuvo con los participantes de los grupos focales fue conocer las opiniones que desde su experiencia
tienen acerca del diseño, funcionamiento, implementación e impacto del PMG.
Los grupos focales brindaron información muy valiosa respecto a distintos aspectos del PMG, que
representa evidencia, puntos de vista y percepciones del programa desde diferentes ángulos y
experiencias, permitiendo así apoyar la evaluación y tratar de responder, apoyar o rechazar las hipótesis
de trabajo planteadas por el grupo evaluador. Los grupos focales realizados, a los cuales asistieron en
promedio 10 funcionarios, fueron los siguientes:
1. Profesionales de La Red de Expertos.
2. Encargados del PMG/Sistemas en servicios concentrados.
3. Encargados del PMG/Sistemas en servicios desconcentrados.
4. Funcionarios no relacionados directamente con el funcionamiento del PMG
5. Jefes de Servicio adscriptos a PMG
En el Anexo C.3 se presenta una matriz con los principales conceptos de cada Grupo Focal, en la cuál
se relaciona la evidencia obtenida con las hipótesis de trabajo planteadas. Las hipótesis utilizadas en los
grupos focales están divididas en tres grandes categorías estándar de la teoría de la gestión pública y que
por tanto son aplicables a la evaluación del PMG. Estas tres grandes categorías son nivel de integración
institucional, uso y calidad de la información, e incentivos y conflictos de interés. Adicionalmente las
hipótesis están desarrolladas en detalle en sub-hipótesis para las cuales se buscó evidencia en los grupos
focales, como se señala en la matriz de referencia.
Toda la información recolectada en la encuesta efectuada, así como la información relevada en los
grupos focales y en las numerosas entrevistas realizadas es utilizada a lo largo de la evaluación para
justificar y sustentar el análisis, las conclusiones y las recomendaciones efectuadas.
6. Costos del PMG
En este punto se analizan los costos asociados con el funcionamiento del PMG. Considerando que el
programa se inserta en el funcionamiento del aparato administrativo público, la estimación de sus costos
se realiza con base en ciertos supuestos, especialmente en el caso de los valores asociados al personal.
De esta forma, se estima un porcentaje de dedicación para cada tipo de funcionario involucrado en el
PMG (autoridades del Comité Triministerial, Secretaría Técnica, Red de Expertos, Encargados de PMG,
Encargados de Sistemas a nivel de Servicios) y se cuantifica esta dedicación con base en el promedio de
los salarios de cada tipo de funcionario. Como se observa en la Tabla IV.6, el costo global del PMG para
el año 2006 ascendió a CH$ 40.7 mil millones, cifra que representa aproximadamente USD 80 millones.
El 61% de este valor, CH$ 24.7 mil millones corresponden al pago del incentivo salarial a los
funcionarios, el cual varia entre el 5% y el 2,5% anual según el nivel de cumplimiento de los objetivos
comprometidos.
Tabla IV.6- Costo del PMG. Año 2006 (en miles de $ Chilenos)
Conceptos Miles de $ %
1. Incentivo 24,733,065
Subtotal (a) 24,733,065 60.71
2. Personal - Comité Triministerial, Secretaría
Técnica, Red de Expertos, Encargados PMG
Servicios, Encargados Sistemas PMG Servicios
15,089,965 37.04
3. Gastos de Funcionamiento (Bienes y Servicios)633,248 1.55
4. Capacitación Programa Marco Avanzado -
Certificación 3,416 0.01
5. Programa Marco Avanzado - Proceso de
Certificacion277,211 0.68
6. Evaluadores Externos - Proceso de Apelaciones3,266 0.01
Subtotal (b) 16,007,106 39.29
Total (a+b) 40,740,171 100.00
El 37% del total del costo del PMG corresponde a la parte porcentual de los salarios de los funcionarios
involucrados en el funcionamiento del PMG140 (aproximadamente CH$ 15 mil millones). Si a este
porcentaje se adicionan el resto de los gastos identificados (gastos de funcionamiento en bienes y
servicios, gastos asociados al proceso de certificación y gastos asociados al proceso de apelaciones) el
costo del PMG excluyendo el pago del incentivo salarial asciende a CH$ 16 mil millones (USD 32
millones).
Con la información disponible también es posible estimar una relación hipotética entre gasto de
administración del PMG y el gasto de producción. El gasto de administración del PMG esta compuesto
por los gastos asociados a la dirección, monitoreo y evaluación del servicio, los cuales son imputables al
Comité Triministerial, la Red de Expertos y la Secretaría Técnica. Por su parte, el gasto en producción
es estimado como la sumatoria de los fondos destinados al pago del incentivo a los funcionarios y los
gastos de asociados al funcionamiento del PMG. Como se observa en la Tabla IV.7 la relación Gasto de
Administración / Gasto de Producción es de 1,66%, aproximadamente CH$ 600 millones (UDS 1,2
millones).
Tabla IV.7- Gasto en Administración / Gasto de Producción. Año2006
(en miles de $ Chilenos) Conceptos Miles de $
ComiteTriministerial 1,760
Red de Expertos 607,093
Secretaria Tecnica 29,850
Evaluadores Externos - (Apelaciones) 3,266
Gastos de Funcionamiento (Bienes y Servicios) 22,423
Gasto de Administración (a) 664,392
Incentivo 24,733,065
Gastos en Funcionarios en los Servicios 14,451,260
Capacitación Programa Marco Avanzado 3,416
Proceso de Certificacion 277,211
Gastos de Funcionamiento (Bienes y Servicios) 610,825
Gasto de Producción (b) 40,075,777
Gasto Adm.(a) / Gasto Producción (b) 1.66
Por último, con respecto a los costos, es posible estimar para el año 2006 el costo de funcionamiento de
cada sistema, donde el costo promedio asciende a CH$ 1.371 millones (USD 2,7 millones). Como se
observa en la Tabla IV.8, el sistema de planificación presenta el mayor costo CH$ 1.591 millones,
principalmente por el gasto en personal en los Servicios, mientras que el sistema que insume menor
costo es enfoque de género, con CH$ 1.117 millones. Con respecto a la Red de Expertos, la que destina
140
A los fines de la estimación de un costo asociado al PMG se imputa este porcentaje de los sueldos de los funcionarios. En sentido
estricto, seria necesario considerar estos gastos como “costos hundidos” ya que los funcionarios que desempeñan funciones en el PMG
igualmente desarrollarían actividades en el sector público por la propia naturaleza de sus funciones.
mayores recursos es la correspondiente al sistema de auditoría, CH$ 162 millones, por la naturaleza
propia del funcionamiento del CAIGG, mientras que la Red de Expertos del sistema de capacitación y
del sistema de compras y contrataciones destinan 10 veces menos a su funcionamiento (CH$ 14
millones y CH$ 15 millones respectivamente)
Tabla IV.8 – Costos por sistema – Año 2006
(en $ chilenos)
Comité
TriministerialRed de Expertos
Secretaría
TécnicaMinisterios Servicios
Sistema Capacitación 160,041.0 14,321,569.1 2,713,710.2 23,585,739.9 1,550,931,169.8 57,568.0 1,591,769,797.9
Sistema Higiene 160,041.0 39,182,192.4 2,713,710.2 23,585,739.9 1,267,088,764.1 57,568.0 1,332,788,015.6
Sistema Ev. Desempeño 160,041.0 18,470,781.8 2,713,710.2 23,585,739.9 1,194,677,939.8 57,568.0 1,239,665,780.7
Sistema Atención Usuarios 160,041.0 38,439,315.6 2,713,710.2 23,585,739.9 1,290,831,281.8 57,568.0 1,355,787,656.4
Sistema Gbo. Electrónico 160,041.0 37,270,920.6 2,713,710.2 23,585,739.9 1,378,371,226.9 57,568.0 1,442,159,206.5
Sistema Planificación 160,041.0 72,908,640.0 2,713,710.2 23,585,739.9 1,686,232,364.3 57,568.0 1,785,658,063.4
Sistema Auditoria 160,041.0 162,366,831.0 2,713,710.2 23,585,739.9 1,135,422,004.8 57,568.0 1,324,305,894.8
Sistema Gestion Territorial 160,041.0 102,987,759.6 2,713,710.2 23,585,739.9 1,044,628,701.2 57,568.0 1,174,133,519.9
Sistema Compras 160,041.0 15,714,108.0 2,713,710.2 23,585,739.9 1,296,538,894.1 57,568.0 1,338,770,061.2
Sistema Financiero Contable 160,041.0 21,141,438.6 2,713,710.2 23,585,739.9 1,340,647,853.7 57,568.0 1,388,306,351.4
Sistema Enfoque de Género 160,041.0 84,290,058.0 2,713,710.2 23,585,739.9 1,006,446,757.9 57,568.0 1,117,253,875.0
TOTAL 1,760,450.6 607,093,614.7 29,850,812.1 259,443,138.6 14,191,816,958.4 633,248.3 15,090,598,222.7
Gasto en Personal Gasto en
Bienes y
Servicios
TOTALSISTEMA
6 Análisis de la relación beneficio - costo del incentivo institucional del PMG
Una de las preguntas relevantes en un ejercicio de evaluación de resultados de un programa como el
PMG, está relacionada con el beneficio e impacto que éste tendrá o ha tenido respecto a los recursos que
se utilizan para su desarrollo y producción. En la etapa de decisión para adelantar un programa se tienen
en cuenta los costos y beneficios esperados o proyectados con base en la información disponible en tal
momento, mientras en la etapa de evaluación de un programa, tal como es nuestro caso, se espera que
sea posible utilizar información disponible de los beneficios y costos que se han obtenido o en que se ha
incurrido realmente.
Si el propósito de un programa es solucionar algún problema o mejorar alguna falencia detectada en una
población objetivo, entonces el beneficio o cambio esperado con su implementación debe estar también
atado a ella. La medición del beneficio de un programa es a su vez una medición del grado de
consecución de su propósito. Por su parte, los costos del programa se refieren a los recursos utilizados
para proveer los insumos necesarios para la producción e implementación del programa. Los insumos
pueden ser de muchos tipos, como económicos, talento humano, tiempo, activos tangibles e intangibles,
entre otros, pero en general se refieren a la asignación de recursos escasos que tienen un uso alternativo
para la sociedad (costo de oportunidad) y por lo tanto un precio de mercado.
En la teoría económica y financiera se encuentran diferentes metodologías para decidir si el análisis
costo-beneficio de un programa se debe realizar dentro de la etapa de decisión de inversión, ó si se debe
continuar aplicando dentro de la etapa de evaluación, de manera que se pueda, por lo menos, determinar
si el proyecto ha generado los beneficios o cambios esperados respecto a los costos que representa. Una
de las metodologías más directas y simples es la Relación Beneficio - Costo (RBC).
La RBC puede definirse como una comparación directa en unidades monetarias de los beneficios y
costos del proyecto, en términos mecánicos la RBC es la división entre el valor presente de los
beneficios y el valor presente de los costos del programa, o en otras palabras, la relación entre el cambio
(delta) en los beneficios generado por el programa respecto al costo adicional o marginal (delta) en que
se incurre. Si la RBC es mayor a uno se puede concluir que el proyecto es aceptable o exitoso porque
sus beneficios son mayores a sus costos, si la RBC es menor a 1 el proyecto no se justifica porque su
impacto o cambio positivo no alcanza ni siquiera a cubrir sus costos, finalmente si la RBC es igual a 1 se
podría decir que se es indiferente al proyecto en términos de sus beneficios ya que no agrega valor más
allá de cubrir los costos. En otras palabras la RBC es un proxy a la creación de beneficio económico para
una sociedad o población objetivo que se logra o espera lograr con la implementación de un proyecto.
Resulta por lo tanto muy importante la medición de los beneficios y costos de un programa, ya que
podría darse por ejemplo un caso en que el beneficio no alcance a cubrir los costos, pero que el
programa esté generando impactos adicionales positivos que no se pueden medir fácilmente y por tanto
no se estén incorporando.
En ésta sección se buscará entonces tratar de aproximarse al valor de la relación Beneficio - Costo del
PMG o de las condiciones que está relación debería cumplir, con el fin de tener una idea del impacto que
este programa ha generado en términos del mejoramiento de la gestión en la población objetivo respecto
a los costos en que el gobierno chileno a incurrido. Es importante notar que dadas las características
propias del Programa de Mejoramiento de la Gestión, los amplios propósitos a los que el programa
responde, el impacto transversal que tiene en el sector público chileno y el impacto social que podría
tener, no resulta sencillo conocer con exactitud su RBC. Es evidente que tanto la medición de los
beneficios como de los costos es de por sí difícil no solo por la dificultad de identificar los mismos de
manera clara, sino igualmente por la dificultad de aislar el efecto de el PMG sobre las variables en que
se espera el programa tenga impacto, dado que paralelamente existen otras acciones y programas del
gobierno chileno al igual que variables exógenas, que están actuando simultáneamente sobre la misma
población. Así las cosas, se espera, por lo menos que sea posible llegar a una aproximación gruesa, pero
robusta del RBC del programa. Con este propósito se busca entonces medir el beneficio y el costo total
del PMG en valor presente, es decir, en valor de 2007, de tal manera que sean directamente
comparables.
En primera instancia se abordará el tema del costo total. Una primera aproximación al costo del
programa está generada por la cuantificación monetaria directa de las etapas de producción del mismo
que puede dividirse en elaboración y formulación de los requisitos técnicos, formulación del PMG,
implementación, evaluación y pago del incentivo económico institucional. Así entonces las actividades
requeridas para proveer los insumos necesarios para desarrollar las anteriores etapas han sido
identificadas por la DIPRES como capacitación, pago del incentivo, costos por proceso de certificación,
pago a personal, gastos por bienes y servicios y por último honorarios141. La información de los gastos
asociados a las anteriores actividades, los costos del incentivo y el costo total del PMG por año fueron
provista por la DIPRES al evaluador y se resume a continuación.
141
Las actividades de capacitación incluyen capacitación proyecto PRODEV – BID y cursos obligatorios de capacitación de los sistemas
de Compras y Contrataciones y Planificación y Control de Gestión.
Las actividades de certificación tienen asociados como costo los aportes para servicios de consultoría para preparar la certificación y para la
certificación como tal.
Los gastos de personal están asociados al pago de los salarios en las instituciones que de alguna manera están comprometidas en las
actividades del PMG de las personas vinculadas al programa, teniendo en cuenta solamente la estimación del tiempo que dedican a trabajar
para el programa.
Para Bienes y Servicios se incluyen los gastos por provisión bienes y servicio de consumo de cada institución vinculada al PMG, como
papelería, telefonía, imprenta, seminarios, espacio físico, equipos, sistemas de información, etc, que se calcularon en conjunto con la
secretaría Técnica.
En honorarios se incluye el costo de los consultores externos contratados por la DIPRES.
Tabla IV.9 - Costos del PMG por año
Actividad / Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTAL 2001 - 2006/Actividad
1. Incentivo 10,959,787 12,107,642 23,444,894 18,622,814 21,056,763 24,733,065 110,924,965
2. Capacitacion 0 0 0 0 0 3,416 3,416
3. Certificacion n/a n/a n/a n/a 163,461 277,211 440,672
4. Personal 0 0 0 0 0 17,445,219 17,445,219
5. Bienes y Servicios 0 0 0 0 0 730,069 730,069
6. Honorarios n/a n/a n/a 0 1,827 3,266 5,093
TOTAL COSTO PMG/AÑO 10,959,787 12,107,642 23,444,894 18,622,814 21,222,051 43,192,247 129,549,434 Cifras expresadas en miles de pesos chilenos de 2007.
Fuente: DIPRES, información entregada al evaluador.
Adicionalmente la DIPRES ha calculado que para el año 2006 el costo total promedio del PMG por
servicio, teniendo en cuenta que hay 186 servicios que comprometieron PMG, es de $232.216.379 pesos
chilenos de 2007.
Ahora bien, también es necesario calcular y cuantificar el beneficio total que el PMG ha generado.
Como se mencionó anteriormente se podría decir que medir el beneficio de un programa es equivalente
a medir el logro del propósito del mismo, en otras palabras medir el impacto del programa sobre la
población objetivo. Es entonces importante en este punto traer nuevamente la definición del propósito
del PMG, de tal manera que sea posible buscar una forma adecuada para medir su consecución.
El principal propósito del PMG ha sido definido142 como mejorar la gestión en 11 sistemas transversales
a todos los servicios públicos del gobierno, en la línea de contribuir al mejoramiento del desempeño de
las instituciones públicas y promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Así entonces, es
posible decir a manera de resumen que el objetivo final del programa es contribuir al incremento de la
productividad de las instituciones y del sector público de Chile.
De esta manera se podría medir el beneficio del PMG, o de forma equivalente el impacto del programa
sobre la población objetivo, como el incremento o cambio (delta) en la productividad del sector público
que sucede como resultado de la implementación del PMG. Como es posible notar, ésta no es una
medida fácil de obtener pero se puede hacer una aproximación robusta que permita acercarse a la
relación Beneficio - Costo del programa. Para conseguir la medición del beneficio se realiza a
continuación un análisis deductivo basado en algunas relaciones económicas, a través del cual se puede
llegar a la conclusión según la cual es posible aproximarse a la medición del cambio en la productividad
del sector público causada por la implementación del PMG a partir del cambio del gasto público
directamente imputable a PMG.
En primer lugar se debe observar la relación entre productividad de la economía y gasto público. Se
espera que en la economía, bajo condiciones de equilibrio, un mayor gasto público se vea reflejado en
un cambio positivo en los niveles de productividad de la misma, y más específicamente, se espera
también que se produzca un cambio positivo en los niveles de productividad del sector público de esta
economía. Ahora bien, bajo el supuesto que un mayor gasto público se traduce directamente (uno a uno)
en un incremento en la productividad y teniendo en cuenta que el objetivo final del PMG es incrementar
la productividad del sector público, es posible utilizar como Proxy del beneficio de la implementación
del PMG, el efecto o porcentaje marginal (una parte) del gasto público del gobierno chileno imputable
directamente al PMG.
El anterior análisis supone que el gasto público se transforma directamente en productividad sin tener en
cuenta ningún tipo de pérdida u otros factores u objetivos del gasto. Aunque se debe reconocer que este
es un supuesto fuerte y que puede ser una limitación de la metodología utilizada para medir la RBC del
142
Dipres. 2006. Matriz de Marco Lógico del PMG.
PMG, es correcto teóricamente pensar en ésta relación para poder llegar a una medición aproximada del
beneficio del programa. A continuación se presentan las cifras del gasto público del gobierno chileno,
tomadas de las bases de datos económicos de la página web oficial del Banco Central de Chile. Esta
información permitió expresar las cifras en pesos de 2006, sin embargo para compararlas directamente
con las cifras de costos entregadas por la DIPRES al evaluador, se convirtieron las cifras de gasto
público a pesos chilenos de 2007 utilizando la inflación proyectada del Banco Central de Chile para
2007 que es igual a 5.5%143.
Tabla IV.10. Gasto público anual de Chile
Año Gasto Público Cambio %
1996 5,616,600,155
1997 5,940,720,015 5.77%
1998 6,074,370,160 2.25%
1999 6,238,807,511 2.71%
2000 6,423,099,112 2.95%
2001 6,611,533,309 2.93%
2002 6,814,995,353 3.08%
2003 6,981,437,553 2.44%
2004 7,404,142,583 6.05%
2005 7,793,021,896 5.25%
2006 8,070,531,579 3.56% Cifras expresadas en millones de pesos chilenos de 2007.
Fuente: Banco Central de Chile, http://si2.bcentral.cl/Basededatoseconomicos/. Senado de la República de Chile
www.senado.cl.
Ahora bien, una vez se ha conseguido una medición para el costo y el beneficio del PMG por año, es
posible continuar con el cálculo de la RBC del programa. Esto se realizará utilizando la siguiente
relación:
CTPSx *%
Donde:
%x = Variable de salida.
PS = Gasto público anual de Chile.
%x * PS = Beneficio Total del PMG.
CT = Costo Total del PMG.
La anterior relación puede interpretarse como el punto en el cuál la RBC es igual a cero, es decir, el
Costo Total (CT) es igual al beneficio total (x%*PS) generado por el PMG. Así, si PMG tiene un costo
total CT debe generar un beneficio total mínimo igual a x%*PS, expresado como un porcentaje del gasto
público (utilizando esta medición como un Proxy como se explicó anteriormente). En otras palabras, el
mínimo beneficio que el PMG debe generar para justificarse como programa es un x% del gasto público,
que se transforma directamente (utilizando el supuesto de esta metodología) en un incremento de la
productividad del sector público. Despejando x% se obtiene:
PSCTx /%
Para cada año este porcentaje es:
143
Información tomada de la página web oficial del Senado de Chile en www.senado.cl.
Tabla IV.11- Relación Costo PMG y Gasto Público
Año CT/PS
2001 0.17%
2002 0.18%
2003 0.34%
2004 0.25%
2005 0.27%
2006 0.54% Fuente: Cálculos propios.
Aunque no se posible conocer la RBC del PMG de manera exacta porque su beneficio no es
directamente observable, con base en estos cálculos es posible conocer las condiciones que ésta debe
cumplir en otras palabras, es posible deducir el porcentaje del gasto público que debería ser imputable a
la implementación del PMG para que el programa estuviera al menos en condiciones de equilibrio
(RBC=0).
Se concluye entonces que para cada año el PMG debió haber tenido como beneficio mínimo el
porcentaje del gasto público del año mostrado en la tabla anterior, que se traduce de manera directa en
un incremento en la productividad del sector público (utilizando el supuesto de la metodología). Si esto
no se cumple el programa podría no justificarse en términos de su costo y beneficio total. En promedio
el porcentaje mínimo del gasto público anual que el PMG debió haber generado como beneficio es
0.29% del gasto público anual. Es importante notar que ésta no es la única forma de medir el costo y el
beneficio del programa, por consiguiente probablemente hay factores o componentes tanto del costo
como del beneficio que no se están incluyendo explícitamente en esta medición.
La pregunta natural que surge ante estos resultados es si resulta razonable imputar al menos este
porcentaje del gasto público como el impacto del PMG. Para acercarse a la respuesta de esta respuesta
se tomará una medida comparativa del sector económico chileno, que permita llegar a algunas
conclusiones y conocer más detalles del desempeño del PMG. La medida a utilizar será la tasa anual de
crecimiento del PIB de Chile, pero solamente de la parte tendencial del mismo (componente de largo
plazo del PIB), es decir, se elimina el efecto que los ciclos económicos tienen sobre el nivel del PIB de
un país. Esta información se muestra a continuación.
Gráfico IV.1-. PIB tendencial de Chile
Fuente: Acta Resultados del Comité Consultivo del PIB tendencial. Ministerio de Hacienda de Chile. 2007.
Tabla IV.12 - Tasa crecimiento PIB tendencial de Chile
Fuente: Acta Resultados del Comité Consultivo del PIB tendencial. Ministerio de Hacienda de Chile. 2007.
En estos resultados se puede observar, en primer lugar, que desde 2001 hasta 2006 el mínimo porcentaje
del gasto público que el PMG debió generar para igualar su costo total, es significativamente menor a la
tasa de crecimiento del PIB tendencial, lo cual es esperado y adecuado. Si la tasa de crecimiento del PIB
tendencial fuese muy baja, es decir, si la economía en estado estable (comportamiento de largo plazo)
creciese muy poco, sería muy difícil pensar que el PMG haya podido lograr los niveles de beneficio
mínimo (en términos de gasto público – productividad) que requiere para haber tenido un impacto
positivo. Esto supone por supuesto que la tasa de crecimiento del PIB tendencial y el gasto público están
relacionados directamente.
Por tanto, es razonable esperar que el PMG logre los niveles mínimos de beneficio que se le piden y
consecuentemente que su RBC sea mayor a cero. En otras palabras, para todos los años (2001 a 2006) y
en promedio el nivel de beneficio que debió tener el PMG tal que sea mayor a su costo, no es tan alto ni
imposible de lograr en comparación con las tasas de crecimiento del PIB tendencial. Dado el buen
desempeño del crecimiento de la economía (medido por el cambio tendencial del PIB) así como el
supuesto entre Gasto Público y crecimiento económico, no resulta improbable asignar del total de
dicho cambio del crecimiento, una fracción del mismo al efecto del PMG sobre la productividad del
sector público. Si este porcentaje es realmente pequeño respecto del porcentaje total de cambio del
PMG y su valor mayor o igual a los costos del PMG tendríamos una indicación favorable sobre la RBC
del PMG.
Se puede concluir que aunque el beneficio del PMG relacionado con propósito principal del mismo,
asociado al mejoramiento de la gestión y en este sentido al incremento en la productividad, no es
conocido con certeza ni observable directamente, en términos comparativos el mínimo beneficio
esperado es razonable y es un valor que puede estar dentro de las expectativas racionales del impacto del
programa. Además y muy importante, el beneficio mínimo esperado estimado que es comparado con
otras medidas, se obtiene a partir de la información del costo total del PMG que si es conocido con
certeza.
Finalmente es importante determinar las limitaciones y a su vez las ventajas o motivaciones de la
metodología utilizada. El supuesto principal de esta es que el gasto público se transforma directamente
en un incremento en la productividad, sin embargo sería ingenuo pensar que esto es así y que el
argumento no puede controvertirse. En este sentido se debe reconocer que el gasto no siempre es
productivo, más aún al tener en cuenta el amplio rango de situaciones y características que presentan los
servicios, en algunos casos éste efectivamente incrementa la productividad y en este documento no
estamos clasificando el gasto público.
Todo esto representa limitaciones de la metodología pero es la única manera factible y robusta
teóricamente que permite producir alguna información y llegar a algunas conclusiones. La relación entre
el gasto y la productividad no es uno a uno, este es un supuesto grueso, pero el evaluador esta totalmente
consciente de él. Ésta es una aproximación que permite concluir acerca del costo y el beneficio del
PMG, y también decir si el beneficio esperado del PMG es muy alto o muy bajo con respecto a medidas
comparativas. Así también se debe notar que éste supuesto en el sector público no resulta ser tan fuerte
ni tan poco real como en otros sectores, por ejemplo en el sector de defensa, más específicamente en el
gasto por ejércitos.
V. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DEL PMG Y CONCLUSIONES
1. Introducción
1.1. Los métodos cualitativos y cuantitativos utilizados para la evaluación.
Una vez presentados los principales resultados del programa en el capítulo anterior, a continuación se
busca identificar y explicar las principales causas y condicionantes que influyen sobre los logros e
impactos del PMG. Como es sabido, un programa público puede ser evaluado utilizando distintos
enfoques teóricos e instrumentos cualitativos y/o cuantitativos144. En el caso del PMG se decidió utilizar
un marco de análisis que permitiera obtener una combinación de datos cuantitativos con datos
cualitativos. La combinación de estas dos dimensiones permite un tratamiento integral de los resultados
del PMG.
Con respecto a la primera dimensión, el análisis cualitativo del PMG, se utilizó el enfoque de
“Evaluación Basada en la Teoría del Programa145”. Este enfoque tiene semejanzas con el concepto de
marco lógico, pero permite una comprensión más profunda del funcionamiento de un programa o
actividad puesto que considera en mayor detalle la “teoría” que sustenta las relaciones causales que
llevan de las acciones del programa a los resultados perseguidos con el mismo. Además, el enfoque de
“Evaluación Basada en la Teoría” requiere, más que el enfoque de marco lógico, un tratamiento extenso
de los factores exógenos que inciden en los resultados del programa.
En el caso del PMG en particular, no se puede suponer una sencilla relación lineal de causa – efecto de
las acciones y los resultados del programa. También es necesario considerar las restricciones y los
condicionantes del contexto, así como los incentivos de los actores, que pueden promover u oponerse a
las reformas.
El desarrollo de este aspecto de la evaluación se basó en entrevistas en profundidad con funcionarios y
ex funcionarios que han estado vinculados directamente con el PMG en distintas funciones, y también
con funcionarios que no están directamente relacionados con el programa. Además, se desarrollaron 5
Grupos Focales con funcionarios relacionados de distinta forma con el PMG, desde Jefes de Servicio,
pasando por responsables de sistemas a funcionarios con baja relación con el programa, y se efectúo y
procesó una encuesta de percepción, en formato electrónico, que tuvo una tasa de respuesta de 951
funcionarios sobre un universo de 2.047 posibles encuestados. Finalmente, y con objeto de
complementar el análisis previo se llevaron a cabo estudios de caso que nos dieron la perspectiva del
análisis teórico aplicado a ejemplos concretos146.
144
Entre los cuales es posible mencionar análisis de tipo estadístico o econométrico entre los cuantitativos y análisis de tipo institucional o
de economía política entre los cualitativos. 145 Por ejemplo, el éxito de un programa gubernamental para mejorar la alfabetización incrementando el número de maestros
podría depender de numerosos factores, como la disponibilidad de aulas y libros de texto, las probables reacciones de los
padres, directores de escuela y alumnos, la preparación y moral del personal docente, los distritos en que se deben ubicar los
maestros adicionales, la fiabilidad del financiamiento público, etc. Si se consigue establecer cuáles son los factores
determinantes del éxito y la forma en que se interrelacionan, se puede decidir qué pasos deben supervisarse a medida que
avanza el programa, para ver si encuentran confirmación en los hechos. Ello permite determinar cuáles son los factores
definitivos del éxito. Y cuando los datos revelen que estos factores no se han conseguido, una conclusión razonable es que el
programa tiene pocas probabilidades de conseguir sus objetivos. Para mas detalles ver “Seguimiento y Evaluación:
Instrumentos, Métodos y Enfoques.” Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial, 2004. 146
Los servicios analizados como estudios de casos, y que fueron analizados en mayor profundidad fueron la DIBAM, la DGAC, la
Dirección de Vialidad del MOP, el Gobierno Regional de Valparaíso, la Gobernación de Quillota y el Servicio de Impuestos Internos.
Es necesario señalar en este marco, que para el análisis del programa no fue posible identificar o
construir un escenario contrafactual en sentido estricto.147 Si bien no se encontró otro programa en Chile,
o a nivel internacional que tuviese características básicas similares o de nivel de cobertura y que pudiera
servir para contrastar los resultados de la intervención del PMG con los resultados de otra intervención,
sí se contó con un ejemplo ilustrativo sobre un servicio que aplicó un instrumento diferente al PMG: el
Servicio de Impuestos Internos. Durante la evaluación se mantuvieron una serie de reuniones con sus
directivos, las cuales brindaron información muy relevante para el análisis.
Para la segunda dimensión del análisis, datos cuantitativos, se utilizaron herramientas estadísticas y
econométricas, que proveyeron indicadores numéricos para sustentar empíricamente las hipótesis de
trabajo de la evaluación. En este sentido, por una parte, se llevó a cabo un análisis estadístico, que tuvo
la finalidad de analizar el cumplimiento de las etapas y el avance promedio de los sistemas del PMG
entre los años 2001 y 2006. Se calculó la diferencia promedio de avance, es decir el delta, de todos los
servicios, clasificados en centralizados y desconcentrados por cada sistema, así como el promedio de
avance por sistema para el mismo período para todos servicios. Asimismo, se estimo un Índice de
Calidad de Gestión para cada uno de los servicios que comprometen PMG. Finalmente, desde el punto
de vista cuantitativo se utilizaron dos métodos estadísticos multivariados: Análisis de Factores y
Análisis de Correlación Canónica148. Los objetivos de estos métodos son amplios149, pero en este caso
se utilizaron para estudiar la estructura de las correlaciones a la que responden los índices de calidad de
gestión y el cumplimiento de los indicadores de desempeño de los servicios, en el marco del análisis del
impacto del PMG.
1.2. Principales hipótesis sobre los factores y condicionantes que influyen sobre los resultados del
PMG.
A lo largo del proceso de evaluación del programa fueron desarrollándose diversas hipótesis de trabajo
tendientes a identificar los factores y condicionantes que influyen sobre los resultados del PMG. A
medida que se avanzaba en las etapas de la evaluación se refinaron y definieron con mayor precisión las
principales hipótesis del análisis.
La primera hipótesis principal se relaciona con el impacto del PMG en la gestión de las entidades. El
PMG es un programa destinado a mejorar la calidad de la gestión de los servicios públicos. En una
primera etapa, las acciones están destinadas a introducir mejoras principalmente en los sistemas de
gestión de apoyo, como recursos humanos, administración financiera, atención al usuario, planificación
y control, entre otros. Por lo tanto, la implementación del PMG tendería a mejorar la gestión de los
servicios, y tendría un impacto positivo sobre el desempeño global de las entidades. Considerando que el
sistema de control de gestión de la DIPRES establece la identificación de los productos estratégicos en
cada entidad, y la determinación de indicadores de desempeño asociados, es posible contar con
información cuantitativa sobre el desempeño de cada servicio. De esta forma, relacionando información
147
Tampoco se identificó un grupo de control, strictu sensu. 148
En principio se buscó realizar modelos econométricos para conocer las relaciones de causalidad, pero se encontraron muchos problemas
como correlación serial, multicolinealidad y especificación que deben ser corregidos para poder obtener de ellos conclusiones
estadísticamente correctas. Como este es un proceso que toma algún tiempo y que está fuera del alcance de la evaluación del PMG, se
decidió utilizar métodos estadísticos multivariados. 149
Los objetivos de un Análisis de Factores pueden ser: Condensar las relaciones observadas entre eventos construyendo nuevas variables
que incluyan la máxima información de las variables originales, reducir la dimensionalidad del espacio de variables, permitir una mejor
interpretación de las relaciones observadas entre variables, describir la relación de covariación entre múltiples variables en términos de
pocas variables aleatorias no observables llamadas factores.
Los objetivos de un Análisis de Correlaciones pueden ser: dividir un conjunto de variables en dos grupos para estudiar la relación existente
entre las variables de éstos, como una generalización del modelo de regresión múltiple busca establecer relaciones entre un conjunto de
variables predicadoras y un conjunto de variables respuesta, reducir la dimensionalidad del espacio de variables
sobre el cumplimiento de los indicadores de desempeño con información cuantitativa sobre el nivel de
avance de las etapas del PMG, será posible identificar si existe una relación positiva entre
implementación del PMG y mejor calidad global de la gestión de cada servicio. Con lo cual se tiene una
primera verificación del supuesto central del PMG, esto es, que el programa ocasiona un mejoramiento
de la gestión de los servicios.
Ahora bien, como ya fuera señalado, el estudio de una relación causa-efecto debe ser complementado
con un análisis del contexto en el cual se implementa el programa, las distintas características
particulares de cada servicio, el tipo de bien público que produce cada entidad, sus capacidades
institucionales --tanto las actuales como las existentes en el punto de partida del PMG, el tipo de
beneficiario / usuario con el cual se relaciona, su nivel de centralización o descentralización, como el
nivel de competencia con el sector privado. Todos estos son factores que influyen sobre los posibles
resultados a lograr por el PMG. Por lo tanto, con el fin de evaluar los más salientes de estos factores, la
segunda hipótesis de trabajo analiza si el impacto del PMG, en términos de mejora de la gestión medida
como avances en el Programa Marco Básico, depende de ciertas características de los servicios.
En forma adicional a estas dos hipótesis principales, existen una serie de condicionantes institucionales
que también influyen sobre los resultados del PMG, entre los cuales es posible identificar cuestiones
relativas al diseño del incentivo, la interrelación del programa con el ciclo presupuestario, la tensión
entre los múltiples objetivos del PMG – herramienta de modernización del estado, de apoyo al ciclo
presupuestario y de política de recursos humanos -, así como aspectos propios de las gestión del
programa. A lo largo de este capítulo estos condicionantes serán desarrollados con el fin de profundizar
el análisis de los resultados del programa.
2. Los resultados del PMG desde una perspectiva estadística
Con el fin de realizar el análisis estadístico que brinde datos cuantitativos, se procedió a construir una
base de datos a partir de la información de la formulación y el cumplimiento del PMG y de los informes
del Balance de Gestión Integral (BGI) para todos los servicios desde el año 2001 hasta 2006150. El
procesamiento de esta información generó una muestra estadística representativa, puesto que se
considera información para 178 servicios adscriptos al PMG, los cuales comprometen etapas para 11
sistemas a lo largo de 6 años, así como información relativa a los Indicadores de Desempeño de esos
mismos servcios, los cuales ascendieron, por ejemplo, a 1.588 en el año 2005, a razón de 12 indicadores
promedio en las 133 instituciones que los establecen, y a 1.552 en el año 2006, a razón de 11 indicadores
en promedio para un total de 136 instituciones151. De esta forma, los resultados obtenidos en este análisis
permiten obtener conclusiones validas sobre los resultados del PMG, medidos en términos de la relación
entre el avance del Programa y el mejoramiento de los indicadores de desempeño de los servicios que participan
en él..
2.1 – Estimación del Índice de Calidad de Gestión.
Con el fin de verificar empíricamente la hipótesis relativa al impacto de la implementación el PMG en la
calidad de gestión de los servicios, se construyo con la base de datos antes mencionada un Índice de
150
Toda la información utilizada para la construcción de esta base de datos es de acceso público y se encuentra disponible en
www.dipres.cl. 151
Para realizar todos los cálculos se eliminan los servicios o las variables para las cuales no existe información, y en el caso del PMG se
tiene en cuenta también los casos en que un servicio no compromete algún(os) sistema(s).
Calidad de Gestión para los servicios que comprometen PMG152. Este índice está asociado con el
cumplimiento del PMG en todos los años de implementación, 2001 a 2006. La utilidad práctica de estos
índices es permitir hacer un ranking relativo de los servicios de acuerdo a sus niveles de calidad de
gestión medidos como cumplimiento del PMG. A continuación se presentan los principales resultados
relativos a la estimación del Índice de Calidad de Gestión, para posteriormente relacionar los mismos
con información cuantitativa relativa a los Indicadores de Desempeño.
De esta manera, se hicieron los siguientes cálculos: (i) un índice de calidad de gestión total que incluye
los 11 sistemas de gestión del PMG (ICGT); (ii) índice de calidad de gestión total que excluye los
sistemas de Gestión Territorial Integrada y Género (ICGTngg)153; (iii) Por último se calculó un índice de
calidad de gestión para cada una de las 5 áreas del PMG. Para realizar estas estimaciones en primer
lugar se calculó un índice de calidad de gestión total para cada sistema del PMG, a partir del
cumplimiento del programa para cada servicio en todos los años, 2001 a 2006. Para cada año este índice
es un porcentaje que mide en etapa se encuentra (ha cumplido) el servicio en cada sistema, respecto al
número total de etapas que tiene el mismo. Se calcula el peso de cada una de las etapas de cada sistema
para cada año (porque el número de etapas puede cambiar de año a año), y el índice de calidad de cada
año es el acumulado de los pesos de las etapas que el servicio ha cumplido. Finalmente, se promedian
los índices de calidad de gestión de cada año 2001 a 2006 para cada sistema y se obtiene el índice de
calidad de gestión total por sistema por servicio.
Posteriormente, con base en los índices construidos para cada sistema se prosiguió a calcular el índice
general de cada área del PMG. Para realizar esta estimación, existen varias alternativas. Una de ellas es
realizar un promedio simple de los índices de calidad de gestión por sistema y encontrar el índice de
calidad de gestión total o por área, pero en este estudio se ha decidido utilizar herramientas estadísticas
multivariadas para realizar la estimación del Índice de Calidad de Gestión Total (ICGT) y el índice de
calidad de gestión para cada área, ya que a través de estas se obtienen resultados más refinados. La
herramienta estadística utilizada es Componentes Principales. A través de este método se construyen
índices que corresponden a un promedio ponderado de los índices de calidad de gestión por sistema,
cuyo peso está asociado a la variabilidad que cada uno de ellos aporta al ICGT o del área, a diferencia de
un promedio simple que otorga el mismo peso a todas las variables. En términos técnicos, el índice de
calidad de gestión estimado corresponde al puntaje para cada servicio del primer componente principal
encontrado154. Para utilizar este método es necesario que existan altas correlaciones entre las variables a
utilizar. En la Tabla V.1 se presenta la matriz de correlaciones de los índices de calidad de gestión por
sistema de cada servicio. En el Anexo C.2 se indican los nombres y las definiciones de cada una de las
variables utilizadas.
152
Se tienen en cuenta los servicios que comprometen PMG para los cuales están disponibles los BGI, ya que solo es posible utilizar los
servicios para los se tengan las variables de ambas fuentes. Estos son los servicios que comprometen PMG y son Centralizados, la base de
datos con información de ambas fuentes tiene 90 servicios. 153
Se calcula este índice, considerando que en la evaluación del diseño, y posteriormente en la evaluación de la implementación, se ha
encontrado evidencia que sustenta que estos no son sistemas de gestión sino de promoción de políticas públicas específicas. Por lo tanto, se
quiere estudiar si existen o no diferencias entre los índices de calidad de gestión cuando se elimina el efecto de estos dos sistemas 154
Los índices estimados para cada Servicio se encuentran en el Anexo XX.
Tabla V.1 – Matriz de Correlaciones entre Índices de Calidad de Gestión por Sistema.
Fuente: Elaboración propia.
A continuación se presentan los valores del Índice de Calidad de Gestión Total (ICGT). Como se
observa en la Tabla V.2, los índices de calidad de gestión de los sistemas de gestión territorial integrada
(IcgTGti), de enfoque de genero (IcgTGen) y de compras y contrataciones públicas (IcgTCcp) presentan
pesos bajos con respecto a las demás variables (índices), en forma concordante con la hipótesis sobre la
dinámica diferente de funcionamiento de estos sistemas, ya sea por su naturaleza, como es el caso de
enfoque de genero, o por el peso de la obligatoriedad que surge de su marco normativo, como es el caso
de compras y contrataciones públicas.
Tabla V.2. – Pesos de las variables del Índice de Calidad de Gestión Total
Fuente: Elaboración propia.
Al estimar el ICGT excluyendo los sistemas de enfoque de género y gestión territorial integrada
(ICGTngg), se obtienen los valores indicados en la Tabla V.3. Nuevamente se observa que el sistema de
compras y contrataciones públicas presenta un bajo peso, casi nulo, en el índice ICGTngg.
Tabla V.3. – Pesos de las variables del Índice de Calidad de Gestión Total, con exclusión de los
sistemas de enfoque de género y gestión territorial integrada (ICGTngg)
Fuente: Elaboración propia.
Una vez estimados los índices, es posible observar en el Grafico Nº XX, que contiene datos de una
muestra de los servicios analizados, que los resultados para los índices de calidad de gestión ICGT e
ICGTngg son prácticamente iguales.
Grafico V.1. – Índice de Calidad de Gestión Total (ICGT) e Índice de Calidad de Gestión Total,
con exclusión de los sistemas de enfoque de género y gestión territorial integrada (ICGTngg)
Fuente: Elaboración propia.
Nota: Las estimaciones del ICGT y ICGTngg para cada servicio, así como los nombres de los servicios que se encuentran
codificados en letras en el grafico se encuentran en el Anexo XX.
Es decir, el efecto en la calidad de gestión de los servicios, como fuera anteriormente definida, de los
sistemas de enfoque de género y gestión territorial integrada es prácticamente nulo, validando de esta
forma las hipótesis planteadas en la etapa de evaluación del diseño, donde se indicaba que ambos
sistemas tienen una naturaleza diferenta al resto de los sistemas del PMG, razón por la cual se los
denominaba sistemas de promoción de políticas públicas.
Posteriormente se analizo el Índice de Calidad de Gestión para cada una de las áreas del PMG,
obteniéndose los siguientes resultados. Con relación al índice de Calidad de Gestión del área de
Recursos Humanos (ICG1) es posible notar una dispersión alta entre los servicios, pero la mayoría de
ellos tienen índices por encima de 4, siendo el mínimo 1 y el máximo alrededor de 8.4. Los índices de
los tres sistemas que lo componen tienen pesos similares en el índice.
Grafico V.2. – Índice de Calidad de Gestión del área Recursos Humanos (ICG1)
Fuente: Elaboración propia.
Nota: Las estimaciones del ICG1 para cada servicio, así como los nombres de los servicios que se encuentran codificados en
letras en el grafico se encuentran en el Anexo C.2.
En el índice de Calidad de Gestión del área de Calidad de Atención a Usuarios (ICG2) se encuentra que
los dos sistemas que conforman el área tienen exactamente el mismo peso en el índice, ya que la
correlación entre los índices de los dos sistemas – OIRS y Gobierno Electrónico, es pequeña, tal que los
dos aportan la misma variabilidad. Se puede observar mayor variabilidad que en el índice del área 1, en
este caso se mueven principalmente entre 2 y 5, siendo el mínimo 1 y el máximo alrededor de 6.3.
En el índice de Calidad de Gestión del área de Planificación, Control y Gestión Territorial Integrada
(ICG3) el sistema de gestión territorial (GTI) integrada tiene un peso mucho menor que los otros
sistemas. Es decir, que el cumplimiento del PMG del sistema GTI aporta menos variabilidad al índice de
calidad de gestión del área. Para este índice la mayoría de los servicios tienen un índice de calidad de
gestión mayor a 4, cuando el mínimo es 1 y el máximo alrededor de 7.6.
Grafico V.3. – Índice de Calidad de Gestión del área Planificación, Control y Gestión Territorial Integrada
(ICG3)
Fuente: Elaboración propia.
Nota: Las estimaciones del ICG3 para cada servicio, así como los nombres de los servicios que se encuentran codificados en
letras en el grafico se encuentran en el Anexo C.2.
En relación al Índice de Calidad de Gestión del área de Administración Financiera (ICG4), los pesos de
cada sistema que conforma el área son iguales ya que la correlación entre ellos es muy pequeña. La
variabilidad que se presenta entre los servicios en este índice es menor a la que se presenta en otras
áreas, por ejemplo, el área de Recursos Humanos o Calidad de Atención a Usuarios, y se concentra
mayoritariamente entre 2 y 5, siendo el mínimo 1 y el máximo alrededor de 5.8.
Grafico V.4. – Índice de Calidad de Gestión del área Administración Financiera (ICG4)
Fuente: Elaboración propia.
Nota: Las estimaciones del ICG4 para cada servicio, así como los nombres de los servicios que se encuentran codificados en
letras en el grafico se encuentran en el Anexo C.2.
Finalmente, el índice de Calidad de Gestión del área de Género no fue construido utilizando
Componentes Principales porque el área solamente tiene un sistema. Así, el índice del área es igual al
índice del sistema de género y se encuentra muy poca variabilidad entre los servicios.
Nuevamente los resultados por área fundamentan los resultados del análisis del diseño de los sistemas
del PMG, donde se indicaba que para ciertos sistemas el PMG es una herramienta eficaz de mejora de la
gestión, como es el caso de los sistemas de planificación y control, donde la variabilidad del índice de
gestión muestra que las etapas del PMG impactan en forma diferencial sobre los servicios. Por otra
parte, sistemas mas asociados a su implementación como consecuencia de su mandato formal, como por
ejemplo administración financiero-contable y compras y contrataciones públicas, muestran un bajo nivel
de variación en su índice, indicando un nivel de implementación de las etapas del PMG de forma más
homogénea.
2.2 Resultados del PMG e Indicadores de Desempeño: resultados de sus interrelaciones.
Luego que se han estimado el Índice de Calidad de Gestión Total y el Indice de Calidad de Gestión por
área del PMG, se avanza en el análisis de la hipótesis relativa a si la calidad de la gestión de los
servicios, medida como cumplimiento del PMG, tiene un impacto positivo sobre los Indicadores de
Desempeño de los mismos. Como ya fuera señalado, estos Indicadores de Desempeño están asociados a
los Productos Estratégicos de los servicios, y parte de ellos son incluidos en la Ley de Presupuestos
anual. Así se busca encontrar las relaciones entre los Índices de Calidad de Gestión construidos a partir
de la formulación y el cumplimiento del PMG, que ya fueron también utilizados en el punto anterior, y
los Indicadores de Desempeño de los servicios, los cuales se encuentran en los Balances de Gestión
Integral (BGI) anuales. Existe información disponible acerca del cumplimiento global de los Indicadores
de Desempeño para los años 2004, 2005 y 2005, de tal manera que se utiliza un promedio de ellos como
medida de cumplimiento global de los indicadores de desempeño por servicio (cgpT)155.
155
Una opción alternativa al promedio simple era utilizar Componentes Principales para el cumplimiento de los Indicadores de
Desempeño, pero existe una cantidad significativa de vacíos de información para ciertos años que sería necesario eliminar servicios de la
muestra, reduciendo su tamaño.
Frente a las dificultades al realizar modelos econométricos de regresión múltiple, se decidió utilizar
métodos estadísticos multivariados que permiten conocer las interrelaciones (correlaciones) entre las
variables bajo análisis. Los métodos estadísticos multivariados utilizados fueron el Análisis de Factores
y Análisis de Correlación Canónica156, se utilizaron para conocer las relaciones entre los índices de
calidad de gestión y el cumplimiento de los indicadores de desempeño de los servicios, de tal manera
que si es positiva se podría concluir a partir de evidencia estadística y cuantitativa que el cumplimiento
del PMG, en términos de calidad de gestión, tiene influencia sobre el desempeño de los servicios.
De esta forma, se realizaron tres ejercicios mediante Análisis de Factores para testear esta hipótesis. En
primer lugar se analizaron las relaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeño y los
Índices de Calidad de Gestión de los 11 sistemas del PMG, luego se analizaron las relaciones entre el
cumplimiento de los Indicadores de Desempeño y los Índices de Calidad de Gestión de 9 sistemas del
PMG, excluyendo el efecto de los sistemas de enfoque de genero y gestión territorial integrada. Por
último, se estudiaron las relaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeño y el Índice
de Calidad de Gestión de cada una de las áreas, es decir, solamente teniendo en cuenta el efecto de los
sistemas que conforman cada área.
Para los dos primeros ejercicios, relaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeño y
los Índices de Calidad de Gestión de los 11 sistemas del PMG y entre el cumplimiento de los
Indicadores de Desempeño y los Índices de Calidad de Gestión de 9 sistemas del PMG, excluyendo el
efecto de los sistemas de enfoque de genero y gestión territorial integrada, se obtuvieron resultados
generales positivos. A su vez se concluyó que los sistemas de enfoque de genero y gestión territorial
integrada no tienen una relación ni un impacto significativo con el cumplimiento de los indicadores de
desempeño de los servicios.
Se muestra que aunque no es totalmente contundente si es significativa e importante la interrelación, la
parte común, entre los índices de calidad de gestión y el cumplimiento de los índices de desempeño de
los servicios. En otras palabras, el cumplimiento del PMG en términos de calidad de gestión tiene
influencia sobre el desempeño de los servicios. Todos los valores de los ejercicios estadísticos se
encuentran en el Anexo XX.
Respecto al tercer ejercicio, el análisis de la interrelación entre los Indicadores de Calidad de Gestión de
los sistemas de cada área y el cumplimiento de los Indicadores de Desempeño, se obtuvieron
principalmente las siguientes conclusiones. La interrelación entre los índices de calidad de gestión de los
sistemas del área de Recursos Humanos con el cumplimiento de los indicadores de desempeño es más
fuerte y clara que las relaciones con el resto de los sistemas del PMG. Para el área de Planificación,
Control y Gestión las relaciones también son importantes, pero para las áreas de Calidad de Atención a
Usuarios y Administración Financiera las relaciones con el cumplimiento de los indicadores de
desempeño de los servicios son muy débiles.
También es un resultado importante de estos ejercicios multivariados que al analizar las interrelaciones
entre los índices de calidad de gestión por áreas contra el cumplimiento de los indicadores de gestión,
aislando el efecto de los sistemas de las demás áreas, las relaciones se debilitan. En otras palabras, al
estudiar de manera independiente las interrelaciones entre los índices de gestión por área contra el índice
de cumplimiento de los Indicadores de Desempeño, se encuentra menos evidencia estadística de que los
índices de calidad de gestión estén correlacionados significativamente con el cumplimiento de los
156
En principio se buscó realizar modelos econométricos para conocer las relaciones de causalidad, pero se encontraron muchos problemas
como correlación serial, multicolinealidad y especificación que deben ser corregidos para poder obtener de ellos conclusiones
estadísticamente correctas..
indicadores de desempeño de los servicios157. Esto muestra que los indicadores de calidad de gestión del
PMG en su conjunto, o excluyendo los sistemas de enfoque de genero y gestión territorial integrada,
tienen una relación mas fuerte con el desempeño de los servicios, que los indicadores de calidad de
gestión por cada sistema en forma individual, evidenciando fuertes sinergias fuertes en la
implementación simultánea de todos los sistemas como se realiza a través del PMG.
Con respecto al Análisis de Correlación Canónica, para su ejecución se dividen las variables en dos
grupos, en este caso, por un lado, los índices de calidad de gestión de los 11 sistemas del PMG y por
otro lado el cumplimiento de los indicadores de desempeño. Se obtiene como resultado que la primera (y
única) correlación canónica es positiva y grande, 0.6017. Esto significa que existe una correlación
importante entre el cumplimiento de los índices de desempeño y los índices de calidad de gestión de los
11 sistemas del PMG. Las pruebas de significancia estadística de esta correlación - prueba F, Lambda de
Wilks, Traza de Pillai - muestran que esta correlación canónica entre los dos grupos de variables de
interés es diferente de cero estadísticamente158. Por su parte, el análisis de redundancia tiene como
objetivo probar la significancia práctica de las correlaciones canónicas, una vez probada su significancia
estadística con resultados favorables. En este caso el análisis159 muestra que las variables canónicas
construidas a partir de los índices de calidad de gestión de los 11 sistemas del PMG, explican un 36.21%
de la varianza del cumplimiento de los indicadores de desempeño, valor razonablemente significativo160.
En el caso del Análisis de Correlación Canónica entre los Indicadores de Desempeño y los Índices de
Calidad de Gestión de 9 sistemas del PMG, excluyendo el efecto de los sistemas de enfoque de genero y
gestión territorial integrada, la primera, y única, correlación canónica es positiva e igual a 0.5736. Por su
parte, el análisis de redundancia, luego de probada su significancia estadística con resultados favorables,
muestra evidencia estadística que las variables canónicas construidas a partir de los índices de calidad
de gestión de los 9 sistemas del PMG, explican un 32.9% de la varianza del cumplimiento de los
indicadores de desempeño; en comparación del 36.21% que explican las variables correspondientes al
índice de calida de gestión de los 11 sistemas del PMG. De esta forma, la relación entre nivel de
cumplimiento de Indicadores de Gestión e Índice de Calidad de Gestión se fortalece al excluir los
sistemas de promoción de políticas públicas especificas y no relacionados directamente con la gestión.
En forma general, es posible plantear, al igual que lo concluido en los ejercicios de Análisis de Factores,
que las interrelaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeño y los Índices de Calidad
de Gestión de los sistemas del PMG son significativas, aunque este resultado no sea totalmente
contundente.
De esta forma, en relación a la hipótesis si el PMG tiene un impacto positivo en la gestión de los
servicios, a través de estos instrumentos estadísticos es posible presentar evidencia positiva que sustenta
la misma en forma positiva. En otras palabras, existe una relación positiva161a entre implementación del
PMG y una mejor calidad global de la gestión de cada servicio, medida mediante los Indicadores de
Desempeño.
157
Para el área de enfoque género no se realizaron Análisis de Factores ni Análisis de Correlación Canónica ya que el área está compuesta
solamente por un sistema, por tanto los análisis no arrojarían resultados relevantes. Más sin embargo la correlación del cumplimiento de los
indicadores de desempeño y el índice de calidad de gestión de género es baja, lo cual muestra que el impacto de este sistema en el
desempeño de los servicios no es claro ni fuerte. 158
Para mas detalles sobre el análisis estadístico ver Anexo XX. 159
Considerando la varianza estandarizada de las variables, no la varianza plana. 160
Al realizar el Análisis de Correlación Canónica en sentido inverso, que porcentaje de la varianza de los índices de calidad de gestión son
explicados por la varianza de los Indicadores de Desempeño esta porcentaje se reduce a tan solo el 7,67%. 161
Durante la evaluación también se considero como una tercera característica el volumen de recursos presupuestarios administrados por
cada servicio en base al Aporte Fiscal que cada uno recibe. Sin embargo no fue posible determinar ningún tipo de relación entre esta
variable y el nivel de cumplimiento del PMG. Para mas detalles ver análisis estadístico en el Anexo C.
3. Características de los Servicios como condicionantes de los resultados del PMG.
Luego de analizar la interrelación entre la implementación del PMG y las mejoras en la gestión de los
servicios, que puede caracterizarse como un análisis de tipo causa-efecto, a partir de este punto se
analizarán aspectos relativos a ciertos condicionantes que impactan sobre los resultados del PMG. En
este sentido, una segunda hipótesis de trabajo de esta evaluación postulaba si el impacto del PMG, en
términos de mejora de la gestión medida como avances en el Programa Marco Básico, dependía de
ciertas características de los servicios. Dos de las principales características que serán analizadas son el
tipo de servicio – centralizado o desconcentrado – y su tamaño, determinado por su dotación de
funcionarios. Los datos de estas variables para cada uno de los servicios se encuentra en la base de datos
construida por el equipo evaluador.
3.1 Relación entre Tipo de Servicio y Resultados del PMG
En primer lugar, se analiza la relación entre el tipo de servicio – centralizado o desconcentrado – y los
resultados logrados en el PMG. Para realizar este análisis de estudiara el nivel de avance por tipo de
servicio en cada uno de los sistemas del PMG en el periodo 2001-2006. Para realizar este estudio se
tomó como etapa base la etapa comprometida en el año 2001 disminuido por uno (-1) y para el año 2006
se considera la etapa cumplida. Si un servicio no cumplió la etapa comprometida en el 2006, se tomó la
etapa comprometida menos uno (-1).
Vale la pena señalar que este cálculo brinda el avance cuantitativo. Es decir, que un delta de 3 no quiere
decir que en promedio los servicios se encuentran en la etapa 3 de ese sistema, sino que en promedio
avanzaron 3 etapas entre el 2001 y el 2006. El caso puede ser, por ejemplo, que una parte de los
servicios se adscribieron al PMG del sistema en la etapa 2 y entonces ahora estarán en la etapa 5,
mientras otros entraron con la etapa base 1 y entonces en el 2006 están en la etapa 3. En la Tabla V.4 es
posible observar el avance promedio por etapa entre el 2001-2006, dividido por servicios centralizados y
desconcentrados.
Tabla V.4. – Avance promedio por sistemas según tipo de servicio – Período 2001-2006
SistemaServicios
Centralizados
Servicios
DesconcentradosNro Etapas
Capacitación 3.30 2.64 4
Higiene y Seguridad 2.94 2.62 4
Ev. Desempeño 2.95 2.39 4
OIRS 4.79 4.17 6
Gobierno Electrónico 2.78 2.15 4
Planificación 5.57 4.53 6
Auditoria 3.17 2.92 4
Gestion Territorial Integrado 2.97 2.52 4
Compras 4.94 3.51 6
Financiero-Contable 4.03 1.96 6
Género 3.60 3.42 4 Fuente: Elaboración propia, basada en División de Control de Gestión - DIPRES
Notas:
1/ Como el sistema de Genero entro en 2002, se mide el promedio de avance de etapas en el periodo 2002-2006
2/ Para el sistema de Gestión Territorial Integrada se considera como la etapa de inicio la correspondientes al sistema de
Desconcentración al año 2001.
3/ Para Servicios que se adscribieron al PMG después del 2001, se mide el avance desde su participación en el PMG
Considerando los sistemas que están compuestos por 4 etapas, el avance promedio de los servicios
centralizados es de 3,10 etapas, mientras que para los servicios descentralizados es de 2.66 etapas. Con
respecto a los sistemas compuestos por 6 etapas, el avance promedio de los centralizados es de 4.83
etapas, mientras para los descentralizados es de 3.54. De esta forma, es posible observar que el avance
promedio de etapas, y consecuentemente en el nivel de implementación del PMG en la administración
pública, tiene relación con el tipo de servicio, centralizado o desconcentrado.
Gráfico V.5. Promedio de avance en etapas 2001-2006
Promedio de avance en etapas 2001-2006
0
1
2
3
4
5
6
Capacita
ció
n
Hig
iene y
Seguridad
Ev.
Desem
peño
OIR
S
Gobie
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ctr
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Audito
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Gestio
n
Terr
itorial
Inte
gra
do
Com
pra
s
Fin
ancie
ro-
Conta
ble
Género
Servicios Centralizados Servicios Desconcentrados
Fuente: Elaboración propia.
Considerando los sistemas en particular de acuerdo al tipo de servicio, se observa que el mayor avance
de etapas en los servicios centralizados y desconcentrados ha sido en el sistema de planificación/control
de gestión, y el menor avance en el sistema de Gobierno Electrónico (servicios centralizados) y en el
sistema de administración financiero contable (servicios desconcentrados).
Sin embargo al analizar en detalle sistema por sistema es posible observar la profundización en la
divergencias entre el cumplimiento por parte de servicios centralizados o desconcentrados. Para el caso
del sistema de planificación existe una clara relación positiva en el año 2006 entre el cumplimiento del
sistema de planificación y el tipo de servicio. Los servicios centralizados alcanzan un nivel de
cumplimiento más estable y exitoso, que los servicios desconcentrados, que presentan un elevado nivel
de variabilidad. De esta forma, el promedio de cumplimiento para el año 2006 entre centralizados y
desconcentrados presenta elevadas diferencias, donde el promedio de los primeros, 86%, es casi el doble
que los servicios desconcentrados, 49%.
Gráfico V.6. – Cumplimento sistema de planificación según tipo de Servicio – Año 2006.
0
0
0
1
1
1
1
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Concentrado o Desconcentrado
Cu
mp
lim
ien
to p
lan
ific
ació
n 2
006
Notas: Concentrado=1; Desconcentrado=0.
Cumple PMG Sistema de Planificación = 1
No Cumple PMG Sistema de Planificación = 0.
Pendiente: 0.38
Una situación similar es posible observar en el área de administración financiera, donde el promedio de
cumplimiento de los servicios centralizados es del 88% en el año 2006, el cual desciende al 69% para
los servicios desconcentrados.
Gráfico Nº V.7. – Cumplimento área administración financiera según tipo de Servicio – Año 2006.
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
1.2
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0
Concentrado o Desconcentrado
Cu
mp
lim
ien
to á
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dm
on
.
Fin
an
cie
ro
Notas: Concentrado=1; Desconcentrado=0.
Cumple PMG Área Administración Financiera = 1
No Cumple PMG Área Administración Financiera = 0.
Esta disparidad en el promedio de avance de las etapas y en el cumplimiento de ciertas áreas/sistemas
también se refleja en el cumplimiento del Programa Marco Básico según tipo de servicio. Para estimar el
porcentaje por tipo de servicios que cumplieron el Programa Marco Básico al año 2006 se considera
que, si un servicio cumplió en este año con la última etapa (o superiores) del marco básico en un
sistema, se considera "cumplido el Programa Marco Básico". El resto de los servicios se considera que
aún no completo la implementación de esta instancia del PMG.
Tabla V.5. – Nivel de cumplimiento del Programa Marco Básico por tipo de Servicio – Año 2006
Sistema Centralizados Desconcentrados
Capacitación cantidad de servicios 97 74
% de los adscritos 100 83,15
Higiene y Seguridad cantidad de servicios 95 87
% de los adscritos 97,94 97,75
Evaluación de Desempeño cantidad de servicios 94 89
% de los adscritos 96,91 100
OIRS cantidad de servicios 76 66
% de los adscritos 89,41 86,84
Gobierno Electrónico cantidad de servicios 74 18
% de los adscritos 89,41 86,84
Planificación/Control de Gestión cantidad de servicios 87 42
% de los adscritos 89,69 47,19
Auditoria cantidad de servicios 84 13
% de los adscritos 87,50 100
Gestión Territorial Integrado cantidad de servicios 31 86
% de los adscritos 39,24 96,63
Compras y Contrataciones cantidad de servicios 85 26
% de los adscritos 89,47 66,67
Financiero-Contable cantidad de servicios 82 21
% de los adscritos 85,42 80,77
Género cantidad de servicios 68 88
% de los adscritos 81,93 98,88
Fuente: elaboración propia en base a División Control de Gestión - DIPRES
En la Tabla V.5 se puede observar que un elevado porcentaje, por lo general superior al 80% de los
servicios adscritos a cada sistema cumplieron con el Programa Marco Básico. Con respecto a la
desagregación por tipo de servicio, los servicios centralizados muestran mayores avances en cumplir con
el Programa Marco Básico en 7 de los 11 sistemas. Por su parte los servicios desconcentrados muestran
mayor cumplimiento en 4 sistemas – evaluación de desempeño, auditoria, gestión territorial integrada y
enfoque de género – los cuales presentan, en forma general una menor dificultad para su
implementación por la propia naturaleza del sistema.
Esta diferencia en los resultados alcanzados por el PMG según el tipo de servicio también fue relevada
por el equipo evaluador en los estudios de casos, en los grupos focales y en las entrevistas en
profundidad con actores claves. A través de estas herramientas cualitativas, específicamente en el caso
de los grupos focales, fue posible identificar la percepción, en especial por parte de la Red de Expertos,
de una menor capacidad de los servicios desconcentrados para implementar ciertos sistemas del PMG,
situación corroborada con los datos cuantitativos. Además, durante los estudios de casos de los servicios
desconcentrados162 desarrollados durante esta evaluación fue posible relevar ejemplos ilustrativos sobre
la debilidad institucional de este tipo de servicios (escaso personal, bajo nivel de capacitación, ausencia
de recursos físicos, dependencia de un solo funcionario del cumplimiento de los requisitos técnicos del
PMG, entre otras) que impactan sobre el nivel su nivel de cumplimiento. En contraposición, los estudios
de casos de los servicios centralizados163 muestran una situación de mayor desarrollo institucional. En
estos servicios, por lo general la implementación de los sistemas del PMG se incorporo a los procesos de
gestión habituales de las entidades, o se apoyan en grupos ad-hoc de funcionarios cuya tarea específica
162
Intendencia de Valparaíso, el Gobierno Regional de Valparaíso, el SERVIU de Valparaíso, la Gobernación de Quillota 163
DGAC, DIBAM y Dirección de Vialidad del MOP.
es promover la implementación del programa, a la vez que sus funcionarios y recursos institucionales
permiten un mejor funcionamiento del programa.
Así, con base en la evidencia desarrollada en este punto la primera característica analizada, si el servicio
es centralizado o descentralizado, tiene influencia en los resultados del PMG, presentando los servicios
centralizados mejoras resultados en la implementación global del programa, pero en especial en áreas
especificas, que la observada en los servicios descentralizados.
3.2 Relación entre Tamaño del Servicio y Resultados del PMG
La segunda característica que se estudia corresponde al tamaño del servicio, asimilando esta dimensión
al número de funcionarios que componen la dotación de cada servicio.
Al relacionar el nivel de cumplimiento total del PMG y el tamaño del servicio, es posible observar en el
Gráfico V.7 una relación positiva entre ambas variables. A mayor tamaño del servicio hay una mayor
tendencia al cumplimiento.
Grafico V.7. – Relación entre Nivel de Cumplimiento del PMG y Tamaño del Servicio – Año 2006
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
17 51 63 85114 148 182 214 255 312 351 375 461 632
1,227
1,913
2,978
Tamaño (Dotación)
Cu
mp
lim
ien
to t
ota
l P
MG
20
06
Fuente: Elaboración propia.
Estas tendencias se incrementan al analizar la relación entre tamaño y nivel de cumplimiento de áreas /
sistemas específicos. En el caso del sistema de planificación, el Gráfico V.8 muestra que el tamaño
influye sobre el cumplimiento o no cumplimiento del sistema de planificación: a mayor tamaño del
servicio existe un mayor cumplimiento del sistema de planificación. Servicios con una dotación de hasta
106 funcionarios, presentan variabilidad en el cumplimiento. A partir de este valor la tendencia aumenta
de forma determinante, en especial cuando el tamaño del servicio es mayor a una dotación de 690
funcionaros personas.
Grafico Nº V.8 – Relación entre Nivel de Cumplimiento Sistemas de Planificación y Tamaño del
Servicio – Año 2006
0
0
0
1
1
1
1
17 51 71 106
128
182
221
296
349
374
461
693
1,32
9
2,75
6
6,71
3
Tamaño (Dotación)
Cu
mp
lim
ein
to p
lan
ific
ació
n
2006
Fuente: Elaboración propia.
Analizando la relación entre cumplimiento y tamaño en el área de Calidad de Atención a Usuarios, se
encuentra que hay una pequeña tendencia a aumentar el cumplimiento en la medida en que el tamaño del
servicio aumenta. Es claro que dicha tendencia es muy leve y no se podría decir que el tamaño
determina de manera fuerte el cumplimiento del área en el 2006.
Grafico V.9 – Relación entre Nivel de Cumplimiento Área Calidad de Atención a Usuarios y Tamaño del
Servicio – Año 2006.
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
1.2
17 51 63 85 114
148
182
214
255
312
351
375
461
632
1,22
7
1,91
3
2,97
8
Tamaño (Dotación)
Cu
mp
lim
ien
to á
rea A
ten
ció
n a
Usu
ari
os
Fuente: Elaboración propia.
En el caso del área de Recursos Humanos la mayoría de servicios cumplieron en un 100% para el año
2006. Independientemente del tamaño del servicio, existe cumplimiento en dicha área, situación que
indica que esta característica no influye sobre el cumplimiento ni hace la diferencia en los niveles de
cumplimiento de ésta área.
Vale la pena señalar que el promedio de cumplimiento en el área de Recursos Humanos también es
similar, tanto en los servicios centralizados como desconcentrados es similar, cercano al 100% y del
99% respectivamente. La mayoría de servicios cumplen independientemente de ser centralizados o
desconcentrados, en línea con la relación observada con respecto al tamaño del servicio.
Grafico Nº V.10. – Relación entre Nivel de Cumplimiento Área Recursos Humanos y Tamaño del Servicio –
Año 2006.
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
1.2
17 51 63 85 114
148
182
214
255
312
351
375
461
632
1,22
7
1,91
3
2,97
8
Tamaño (Dotación)
Cu
mp
lim
ien
to á
rea R
RH
H
Fuente: Elaboración propia.
En forma adicional a estos análisis de estadística descriptiva, también se utilizaron los métodos
estadísticos multivariados Análisis de Factores y Análisis de Correlación Canónica con el fin de explorar
las relaciones entre los Índices de Calidad de Gestión del PMG y el tamaño de los servicios, de tal
manera que si esta relación es positiva se podría concluir a partir de evidencia estadística y cuantitativa
que el cumplimiento del PMG, en términos de calidad de gestión, depende de esta característica de los
servicios. En términos generales la respuesta a la pregunta fue negativa. Los resultados mostraron que
las interrelaciones entre las entre los indicadores de calidad de gestión, medidos como el cumplimiento
del PMG, no tienen interrelaciones fuertes ni tampoco significativas con el tamaño del servicio. Y más
aún, no hay evidencia estadística de que las características de los servicios tengan un impacto en la
gestión de los 11 sistemas del PMG164.
De esta forma, el tamaño del servicio, segunda característica analizada en relación a los resultados del
PMG, tiene un relación positiva, a mayor tamaño del servicio mayor cumplimiento global del PMG,
pero que no es determinante para cada área / sistema. El nivel de cumplimiento de cada sistema esta
determinado principalmente por las características propias de cada servicio, incluyendo desde ya la
variable tipo de servicio, así como la naturaleza de sus funciones, el estilo gerencial de sus directivos y
las capacidades institucionales, que por el tamaño.
A modo de conclusión de este punto, es posible plantear que la evidencia recogida en este estudio
relativa a la segunda hipótesis de trabajo, que postulaba que el impacto del PMG, en términos de mejora
de la gestión medida como avances en el Programa Marco Básico, dependía de ciertas características de
los servicios – tipo de servicio y tamaño-- se comprueba en forma parcial. Definitivamente el tipo de
servicio influye en el nivel de implementación del PMG: los servicios centralizados presentan un mayor
164
Para más detalles ver desarrollo de los ejercicios estadísticos en el Anexo XX.
nivel de avance en las etapas de cada sistema y en el cumplimiento del Programa Marco Básico que los
servicios descentralizados. Con respecto al tamaño del servicio, si bien existe una relación positiva, a
mayor tamaño mayor nivel de cumplimiento del PMG, esta relación es dispar en el interior de cada área
/ sistema. Por lo tanto, es necesario profundizar el estudio de otros condicionantes que impactan el nivel
de resultados del PMG. Estos aspectos se desarrollan a continuación y se retoman más adelante, en el
análisis de resultados área por área del PMG.
4 - Análisis del compromiso institucional y grado de apropiación institucional.
Un aspecto que influye sobre los resultados del PMG es el nivel de compromiso y apropiación
institucional que se presenta en los servicios respecto al programa. Para analizar estas dimensiones, a
continuación se presenta un análisis respecto a: (i) grado de compromiso institucional de diferentes
actores en la ejecución y consecución de los objetivos del PMG y (ii) grado de apropiación institucional,
considerando si el PMG, a través de sus distintos sistemas, es una herramienta incorporada al quehacer
cotidiano de la institución.
4.1 Compromiso Institucional con el PMG
En este punto se evalúa el nivel de compromiso de los diferentes grupos/actores relacionados con la
ejecución y cumplimiento del PMG. En el nivel de directivos, en base a la encuesta realizada, el PMG
ha propiciado una mayor vinculación con el desarrollo de las áreas de gestión. En este sentido, el 81%
de los Jefes de Servicio que respondieron la encuesta está de acuerdo con que la incorporación de cada
uno de los sistemas en el PMG ha contribuido a una mayor vinculación de los niveles directivos en el
desarrollo de las áreas de gestión relacionadas con estos sistemas. Solo un 14% está en desacuerdo.
Sin embargo, el resto de los funcionarios, opinan de manera distinta sobre el grado de participación
propio así como de los Jefes de Servicio en la implementación del programa, el cual seria escaso tanto
en su ejecución como en la definición de las metas anuales. En los grupos focales se sugirió, en este
sentido, que el gran tema que limita de manera significativa el impacto del PMG, es el bajo nivel de
compromiso de los directores de los servicios, lo cual se debería a que todavía en varios servicios, estos
son cargos políticos. Hay excepciones a esta situación y las mismas se explican en gran medida por el
estilo gerencial de los directores del servicio así como por el liderazgo de los funcionarios encargados
del PMG y de los sistemas en los servicios. Sin embargo, se sugiere que mientras el rol del director del
servicio no incorpore de manera formal responsabilidades directas sobre el PMG, es poco probable que
los directores se involucren en el tema. Esta situación es consecuencia de la disociación entre los plazos
del PMG, objetivos de mediano / largo plazo, con las prioridades de la dirección, las cuales suelen ser de
corto plazo, con intereses políticos. De esta manera, el PMG es responsabilidad solamente del encargado
del Programa/sistema en el servicio. Ello, en parte, se debería a que además de los encargados del
PMG/sistemas en los servicios, no es realmente necesario un nivel de compromiso alto del resto de los
funcionarios para ejecutarlo. El Programa Marco Avanzado es percibido como un instrumento que
puede tener mayor impacto e involucrar a la alta dirección. En el caso de servicios desconcentrados, a
este situación es necesario sumarle que la mayoría de los directores no tienen conocimiento sobre el
PMG, ni tienen claridad sobre su diferencia con el convenio colectivo de desempeño.
De esta forma, el nivel de compromiso institucional es muy heterogéneo dentro del servicio, con una
baja participación real del Jefe de Servicio, que impacta en su funcionamiento.
4.2 Grado de Apropiación Institucional del PMG
Esta dimensión se evalúa mediante el estudio de los resultados de las encuestas, los grupos focales y las
entrevistas en profundidad acerca del éxito del PMG en instalar sistemas de apoyo administrativo y
gerencial en los servicios públicos adscritos, y convertirse de esta forma en una herramienta
incorporada al quehacer cotidiano de la institución. Además se analiza si el PMG permitió impulsar
prioridades de políticas públicas de gobierno posicionándolas dentro de la agenda de las entidades
públicas prestadoras de servicios.
Los resultados de la encuesta sobre este aspecto son menos específicos que los obtenidos en los grupos
focales y en las entrevistas en profundidad. Los mismos se pueden resumir en que para la mayor parte de
los funcionarios que respondieron la encuesta, el programa marco del PMG ha sido un instrumento que
ha contribuido a la modernización global del Estado en Chile. El programa, ha sido un factor importante
para que los sistemas de apoyo incorporados en el PGM estén más desarrollados que antes del 2000 y
su desarrollo ha sido útil para mejorar la gestión de los servicios. Asimismo, todos los sistemas del PMG
han contribuido a dar un impulso y mayor relevancia a las áreas de gestión del servicio. Los sistemas del
Programa Marco Básico, así como su desarrollo en la institución, ha generado otras dinámicas de
gestión (no se especifican cuáles), derivadas de los requisitos exigidos, contribuyendo al mejoramiento
global de la gestión.
En este mismo sentido, la mayoría de los profesionales de redes de expertos participantes en los grupos
focales, expresaron que el PMG ha permitido regularizar e instalar ciertas prácticas y procesos
operativos importantes en los servicios. También consideran que se logró posicionar y acelerar temas en
las agendas de los servicios como el de gobierno electrónico y enfoque de género, que hubiesen sido
muy difíciles de instalar sin la implementación del PMG. Esta percepción se corrobora para los Jefes de
Servicio. La mayoría de estos funcionarios (que respondieron la encuesta) está de acuerdo con que el
desarrollo de los sistemas de gestión definidos en el programa marco del PMG ha sido útil para mejorar
la gestión de su servicio, la incorporación de los sistemas en el PMG ha contribuido a un ordenamiento
del desarrollo de las correspondientes áreas de gestión y esta incorporación ha contribuido a contar con
mayor información al interior de la institución para el desarrollo de las áreas de gestión relacionadas con
estos sistemas.
Si bien los porcentajes mencionados son mayoritarios, cabe destacar que los porcentajes de indiferencia
respecto a estos elementos que tienen que ver con la utilidad del Programa para una mejor gestión del
servicio son bastante altos (entre 17% y 21%).
Por otra parte los encargados del PMG/sistemas en servicios concentrados165 participantes en los grupos
focales señalaron que como el Programa Marco Básico ya está cumplido para casi todos los sistemas, el
impacto en la actualidad es marginal y su continuidad dependerá en gran parte del liderazgo y del estilo
de la dirección y del tipo de servicio. De esta manera es a nivel del Programa Marco Avanzado que el
PMG podría continuar aportando al mejoramiento de la gestión. En los servicios desconcentrados los
resultados del PMG dependen del uso que se pueda hacer con la información que provee el programa, la
cual es operativa y relacionada con procedimientos sin impacto real sobre la gestión. En cuanto a los
funcionarios que no están directamente implicados en la implementación del PMG, en general los
mismos no conocen el funcionamiento general del PMG, y se refieren por lo general a los Indicadores de
Desempeño que forman parte del Convenio Colectivo de Desempeño.
Por otra parte, a pesar de que no es un resultado generalizable ni definitorio del programa, el PMG, por
su propia dinámica de implementación, está produciendo mayores niveles de colaboración entre los
165
Concentrados corresponden a servicios vinculados al Gobierno Central directamente, cuya oficina principal típicamente está en
Santiago.
distintos actores implicados en su puesta en práctica, lo cual es valorado como un logro positivo por los
funcionarios participantes en la encuesta y en los grupos focales.
Una dimensión que también brinda información sobre el grado de apropiación del PMG en los servicios
es la incorporación de la información de los sistemas del PMG al proceso de toma de decisiones de los
servicios. De acuerdo a la información relevada, este proceso es desigual entre los servicios, con
servicios que incorporaron en forma directa a su proceso de gestión la información del PMG, mientras
que otros servicios han generado estructuras paralelas para su cumplimiento. Una evidencia de esta
situación surge de la encuesta, donde la mayoría de los funcionarios públicos que participaron, el 83%),
están divididos casi a partes iguales en su opinión sobre si la información de los sistemas del PMG
contribuye o no al proceso de toma de decisión.
En forma general, se observa un elevado nivel de apropiación institucional del PMG, al considerar que
el PMG contribuyó fuertemente a instalar sistemas de apoyo administrativo y gerencial en los servicios
públicos adscritos, así como haber permitido impulsar prioridades de políticas públicas de gobierno
posicionándolas dentro de la agenda de las entidades públicas prestadoras de servicios. Se ha encontrado
un impacto decreciente del Programa Marco Básico, y se espera que el Programa Marco Avanzando
permita consolidar los logros alcanzados. A la vez, se observa una dispar percepción sobre el nivel de
incorporación de la información de los sistemas del PMG al proceso de toma de decisiones. Este punto
esta relacionado con una tendencia creciente al cumplimiento formal del PMG, hipótesis que se
desarrolla a continuación.
5. Tendencia creciente al cumplimiento formal del PMG
La dinámica de funcionamiento del Programa Marco Básico, especialmente los mecanismos de
validación de las distintas etapas, provoca una tendencia a un cumplimiento formal del PMG. Esta
tendencia surgió tanto a lo largo del desarrollo de los estudios de casos, como de los grupos focales y las
entrevistas en profundidad.
Esta tendencia puede ser explicada por: (i) el importante nivel de complejidad del diseño del PMG y (ii)
por las limitaciones de las fases primera y segunda del PMG, que son las que se están desarrollando
actualmente.
5.1. El excesivo nivel de complejidad del PMG
El excesivo nivel de complejidad se entiende cuando se piensa que el Programa Marco Básico está
conformado por cinco áreas, las cuales a su vez están compuestas por sistemas, entre uno y tres sistemas,
existiendo 11 sistemas en total. Cada sistema establece etapas, las cuales deben cumplirse en forma
acumulativa, y varían entre cuatro y siete por cada sistema.
El cumplimiento de cada etapa implica la aprobación por parte de la Red de Expertos de una serie de
Requisitos Técnicos (RT). Como se describió en el capítulo relativo a la gestión del PMG, los RT son
definidos en forma previa al inicio del ejercicio fiscal por la Red de Expertos de cada sistema, y
constituyen la evidencia que permite verificar el logro de los objetivos de mejora de gestión esperado en
cada Etapa.
Como el avance en las etapas es acumulativo, el compromiso de una Etapa posterior implica que el
Servicio debe continuar cumpliendo con los RT principales de las etapas anteriores. Es decir, si en un
Sistema pasa de la Etapa 2 a la Etapa 3, deberá continuar cumpliendo con los RT principales de las
Etapa 1 y 2, más los correspondientes a la Etapa 3. Como esta situación se aplica a la totalidad de los
Sistemas, a medida que el Servicio avanza en la implementación del PMG se incrementa el volumen de
RT que debe generar para enviar a validación de la red de expertos
Esta característica del diseño del PMG, proceso acumulativo de RT, impacta en forma negativa en el
funcionamiento del PMG en dos aspectos. En primer lugar, implica una gran carga de trabajo
administrativo para generar las evidencias de los RT de cada etapa para los Servicios, lo cual tiene
distintas consecuencias según el Servicio se encuentre en las últimas etapas del Programa Marco Básico,
y haya iniciado el proceso de implementación del Programa Marco Avanzando166, o el servicio cuenta
con capacidades institucionales débiles, que dificultan su avance en el PMG. Evidencias sobre estas
situaciones surgen en los grupos focales, en los estudios de casos y en la encuesta realizada donde, por
ejemplo, los funcionarios de lo servicios directamente responsables de los sistemas destinan en
promedio entre el 20% y el 40% del tiempo dedicado a tareas del PMG a procesar documentación
requerida por el programa.
En el caso de Servicios que se encuentran en las etapas finales del Programa Marco Básico, o están
implementando el Programa Marco Avanzado, la obligación de presentar los principales RT de todas las
etapas de cada sistema imprime un carácter fuertemente burocrático al cumplimiento del PMG,
generando la percepción que el cumplimiento de PMG implica la elaboración y redacción de un número
voluminoso de informes establecidos en los RT. Suponiendo que se establece como principal RT solo un
informes / reportes / certificados por etapa para cada sistema, un Servicio centralizado que se encuentra
en un nivel avanzado de implementación del PMG debería presentar como mínimo 55 informes /
reportes / certificados a lo largo del año, como surge del calculo realizado en la Tabla V.6.
Tabla V.6.- Requisitos Técnicos para el Cumplimiento de todas las Etapas del Marco Básico -
Servicios Centralizados Sistema Nº de Etapas
1. Capacitación 4
2. Higiene, Seguridad y Mejoramiento de Ambiente de Trabajo 4
3. Evaluación de Desempeño 4
4. Sistema de Atención al cliente, usuario y beneficiario 6
5. Gobierno Electrónico 6
6. Planificación / Control de Gestión 6
7. Auditoría Interna 4
8. Gestión Territorial 4
9. Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público 6
10. Administración Financiera Contable 7
11. Enfoque de Género 4
Requisito Técnicos Mínimos 55
Fuente: Elaboración propia en base a PMG Año 2007, Programa Marco, Documento Técnico, DIPRES.
Con respecto a los Servicios que cuentan con capacidades institucionales débiles, como por ejemplo
Intendencias y Gobernaciones, si bien están exceptuados de ciertos sistemas (auditoria interna, sistema
de compras y contrataciones y administración financiera contable), utilizando el mismo supuesto (sólo
un RT por etapa para cada sistema), deberían presentar cuando menos 38 informes / reportes /
certificados a lo largo del año, como surge del calculo realizado en la Tabla V.7, si se encuentran en un
nivel avanzado de implementación del PMG Para un Servicio con bajas capacidades institucionales esto
genera fuertes presiones sobre su estructura administrativa. Esta situación también ha sido reconocida
por la Secretaria Técnica con respecto al Programa Marco Avanzado, donde no se aplicaría la
166
Como ya fuera indicado el Programa Marco Avanzado implica la certificación bajo normas ISO 9001:2000 de 7 de los 11 Sistemas.
certificación de los sistemas en Gobernaciones e Intendencias, considerando sus capacidades técnicas y
el beneficio para la institución respecto del costo de implementación no hace recomendable iniciar estas
acciones.
Tabla V.7 Requisitos Técnicos para el Cumplimiento de todas las Etapas del Marco Básico a nivel
de Gobernaciones Sistema Nº de Etapas
1. Capacitación 4
2. Higiene, Seguridad y Mejoramiento de Ambiente de Trabajo 4
3. Evaluación de Desempeño 4
4. Sistema de Atención al Cliente, usuario y beneficiario 6
5. Gobierno Electrónico 6
6. Planificación / Control de Gestión 6
8. Gestión Territorial 4
11. Enfoque de Género 4
Requisito Técnicos Mínimos 38
Fuente: Elaboración propia en base a PMG Año 2007, Programa Marco, Documento Técnico, DIPRES.
El segundo impacto negativo se produce sobre el funcionamiento de la Red de Expertos. Sus miembros
deben evaluar un gran volumen de información para validar el cumplimiento de los objetivos de avance
de cada Sistema. Suponiendo que los 178 Servicios se encuentran en promedio en la etapa 4 de cada
Sistema, la Red de Expertos debería evaluar cerca de 7.800 reportes / informes / certificaciones para
validar el cumplimiento de las etapas167. Sin duda que este cuantioso volumen de información genera una
tendencia a un análisis principalmente formal de los RT (presentó o no presentó el reporte) por parte de
la Red de Expertos, como fuera señalado por sus miembros en el grupo focal correspondiente, y
descuida en cierta forma el análisis del contenido de los RT, realimentado la tendencia al cumplimiento
estrictamente formal de las etapas del PMG por parte de los Servicios.
Esta tendencia puede ser reforzada a nivel de cada Servicio si existe un bajo nivel de participación del
Jefe del Servicio en la implementación del PMG o atenuada si el Jefe de Servicio se encuentra
efectivamente involucrado, como fuera señalado en el punto anterior de este Capitulo. A su vez, en base
a la información recabada en las entrevistas y grupos focales se extrae que la tendencia al cumplimiento
formal, en la práctica está teniendo lugar a través de una mecánica ya común en muchos servicios de
establecer estructuras paralelas, creadas con el único objetivo de lograr el cumplimiento del programa.
Esta tendencia se ve reforzado por la existencia de asimetría de información entre las redes de
expertos/DIPRES y los servicios. La información otorgada a la rede de expertos puede ser manipulada
de tal manera que el servicio satisfaga formalmente los criterios. En la literatura internacional este efecto
se denomina “gaming” 168. Recientes estudios y algún ejemplo comparado, nos señalan en este sentido
que cuando la obtención de un premio, como es el incentivo institucional del PMG, es el efecto
automático de evaluaciones de desempeño, el riesgo de “gaming” - manipulación de los resultados y/o
datos que condicionan la obtención de un premio /reconocimiento – se eleva169. Hay medidas que se
pueden tomar para limitar este tipo de comportamiento, por ejemplo, la utilización de indicadores de
naturaleza más cualitativa que cuantitativa, además de objetivos de desempeño cuantitativos. Otra
medida es mantener los objetivos a un nivel que sea razonablemente alcanzable para la institución, lo
cual disminuye la tentación de tener que manipular los resultados para la consecución del premio.
167
Este ejemplo considera los siguientes supuestos: los 178 servicios se encuentran en promedio en la Etapa 4 de cada uno de los 11
sistemas. Por lo tanto si consideramos solo un reporte / informe / certificado por Sistema para cada Servicio el numero total de RT que la
Red de Expertos debe validar es 178 x 44= 7.832)
168
Concepto desarrollado en: Ketelaar,A.,N. Manning and E. Turkish (2007), “Performance-based Arrangements for Senior Civil Servants
OECD and other Country Experiences” OECD Working Papers on Public Governance, 2007/5, OECD Publishing. 169
Ver mayores detalles en Bevan, Gwyn and Christopher Hood (2005), What´s Measured is What Matters: Targets and Gaming in the
English Public Helath Care System. The Public Services Programme. London: Economic and Social Research Council.
En los grupos focales, se expresó la opinión de que el PMG no mejora la calidad de los productos del
servicio, es un problema que permite “engañar” al PMG, pues es más fácil cumplir los objetivos solo de
manera formal para cobrar el incentivo porque no se evalúan los productos centrales.
Como consecuencia de todo ello se produce, en muchos casos, un cumplimiento formal que no da lugar
a cambios en la gestión o en la conducta de los funcionarios, con un impacto sobre el usuario final muy
débil. Esta situación es un condicionante que influye sobre los resultados finales del PMG en cada
servicio.
5.2. Los límites del Programa Marco Avanzado
Cabe preguntar si el Programa Marco Avanzado será suficiente para asegurar compromiso real con el
PMG, particularmente en el nivel directivo, y reducir la tendencia al cumplimiento meramente formal de
los indicadores del Programa.
Según los resultados de las entrevistas y de los grupos focales, el Programa Marco Avanzado ha
conseguido dos grandes beneficios: (i) ha asentado una nueva mentalidad de gestión de calidad en el
sector público y (ii) ha permitido consolidar los sistemas del PMG. En vista de estos logros, es
aconsejable continuar con el programa de certificación de sistemas de calidad.
No obstante estos logros, las limitaciones de diseño señaladas en los capítulos I y III llevan a la
conclusión de que es necesario suplementar el Programa Marco Avanzado con modalidades mas
avanzadas de gestión y control de calidad, como las propuestas para las fases tercera y cuarta del PMG
(véase I.2.4 mas arriba).
Por ejemplo, en la tercera fase prevista para el PMG, aunque no desarrollada aún, se podrían encaminar
los esfuerzos del PMG a fin de que la etapa de marco avanzado sirviera para identificar y solventar las
diferencias que existen entre los requisitos de la Norma ISO 9001:2000 y los requisitos establecidos por
el PMG. Una vez solventadas estas diferencias se podría proceder a certificar los procesos sustantivos o
que son la razón de ser de las Unidades Administrativas, por ejemplo:
Tabla V.8 Ejemplo de armonización entre requisitos del PMG y requisitos de la Norma ISO
SISTEMA REQUISITOS DEL
PMG
REQUISITOS DE
ISO 9001:2000
NECESIDAD DE
ALINEAR AL PMG
CON UN SISTEMA
DE
CERTIFICACION
BASADO EN ISO
Capacitación
Establecer programa de
capacitación.
Establecer los perfiles
de puesto de ciertos
niveles hacia arriba.
Proporcionar formación
para satisfacer las
necesidades derivadas
del análisis de perfiles
del personal que afecta
la calidad del servicio.
Evaluar las acciones
tomadas.
Establecer los perfiles
del personal que haría
falta vincular para
elevar calidad del
servicio que brinda la
institución.
Habría sido posible desarrollar simultáneamente las fases primera a cuarta del PMG, de manera que los
servicios que contaran ya con sistemas básicos de gestión hubieran podido avanzar o, cuando menos,
avanzar más rápidamente a sistemas de control de calidad de certificación en función de los resultados,
como los previstos para la tercera fase del PMG, o sistemas de grande autonomía de gestión, como los
anticipados para la futura cuarta fase del PMG? En este momento esta pregunta resulta puramente
hipotética y las respuestas a la misma serían apenas especulativas. Lo cierto es que en este momento
salta a la vista la conveniencia de abrir la puerta a que ciertos servicios inicien las fases tercera y cuarta
del PMG tan pronto como sea posible.
5.3. La necesidad de ligar el PMG con el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) - En búsqueda
del incentivo idóneo para el personal directivo.
El análisis de las hipótesis sobre compromiso institucional y tendencia hacia el cumplimiento formal ha
puesto de presente la falta de incentivos para que las altas capas directivas de algunos de los servicios
asuman como propio el PMG, lideren su incorporación y utilización plena dentro del servicio y de otra
manera contribuyan al mejoramiento y la ampliación del PMG. Se trata, particularmente de dos tipos de
servicios: aquellos servicios que cuentan ya con desarrollos suficientes en materia de sistemas básicos de
gestión y enfrentan por ende desafíos particulares para asegurar calidad del producto destinado al
usuario, o de aquellos servicios que, por razón de ser servicios desconcentrados, requieren de
adecuación del Programa a sus capacidades y necesidades particulares.
Según se ha señalado desde la descripción del diseño del PMG (Capítulo I), pasando por el análisis del
diseño (Capítulo III) y por los resultados y el análisis de los mismos (Capítulos IV y V, en lo que va
corrido de este último), se trata de un problema estructural, que se remonta a las limitaciones del
concepto mismo del PMG en sus dos fases iniciales (Marco Básico, Marco Avanzado). Y, como tal, es
de esperarse que se supere en la medida en que se apliquen las fases tercera y cuarta del PMG, las cuales
deberán abrir las puertas a garantizar la certificación de calidad del servicio al usuario y a la creatividad
para la mejor identificación de demandas de los beneficiarios finales y para la mejor satisfacción de la
misma.
Con todo, mientras se desarrollan esas fases tres y cuatro, es posible aplicar otros estímulos,
específicamente dirigidos a la alta dirección, para conseguir su mayor apropiación del PMG. En este
sentido, el Sistema de Alta Dirección Pública SADP, ofrece oportunidades para ligar los nuevos
estímulos de comportamiento que Chile brinda al personal directivo de los servicios, con un mayor
compromiso real de esta importante capa burocrática para con el PMG. Por esta razón, a continuación se
presenta, sintéticamente, en qué consiste el SADP y cómo funcionan sus incentivos.
Durante el 2003 el gobierno de Chile alcanzó un acuerdo político legislativo para avanzar de manera
concreta y simultánea en tres ámbitos claves de la Modernización del Estado: 1.- Modernización y
Profesionalización del Estado 2.- Transparencia y Probidad. 3.- Promoción del Crecimiento. Este
acuerdo fue conocido como las "49 medidas", que abarcaron un amplio conjunto de materias propias de
la Reforma del Estado.
Como parte de estos proyectos, el 23 de junio de 2003 se promulgó la Ley N° 19.882 que establece una
nueva política en materia de gestión y desarrollo de los recursos humanos y crea un Sistema de Alta
Dirección Pública (SADP). Asimismo, la normativa instaura la Dirección Nacional del Servicio Civil,
entregándole la misión de implementar estos cambios y dotar al Estado de una administración
profesional, donde el mérito, la idoneidad y la probidad son los requisitos fundamentales de quienes
conducen los servicios públicos. La ley tiene sus fundamentos en un conjunto de negociaciones y
acuerdos alcanzados con la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales, ANEF, el año 2001.
La Ley Nº 19.882 crea el Consejo de Alta Dirección Pública (CADP) encargado de conducir y regular
los procesos de selección para cargos de Alta Dirección Pública Está formado por la Directora Nacional
del Servicio Civil, quien lo preside, y por cuatro consejeros/as de reconocido prestigio por su
experiencia y conocimientos en administración de personal y/o políticas públicas. Los consejeros/as
deben ser propuestos por el/la Presidente/a de la República y ratificados por cuatro séptimos del Senado
para ocupar sus cargos por periodos de seis años cada uno, siendo elegidos alternadamente en duplas
cada tres años. El CADP, está inserto en la estructura de la Dirección Nacional del Servicio Civil.
La Ley también regula las convocatorias, de carácter público, para proveer cargos de Alta Dirección
Pública – los máximos puestos directivos y numerosos cargos de segundo y tercer nivel- pertenecientes
a los 99 servicios de la Administración Civil del Estado incluidos en el Sistema de Alta Dirección
Pública.
El Sistema tiene una primera etapa de instalación que corresponde al periodo 2004-2007, en la cual se
aplicó intensivamente en el sector salud, donde casi todos los cargos de primer y segundo nivel fueron
concursados y en otros organismos públicos cuyos puestos de dirección han sido nombrados casi
íntegramente bajo el mismo, tales como el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), el Servicio Nacional de
Capacitación y Empleo (Sence) y el Instituto de Normalización Previsional (INP).
A partir del 2007 el Sistema entra a una segunda fase de implementación y desarrollo. Se considera que
ha alcanzado ya una etapa de madurez en la cual se ampliará en forma importante la cantidad de cargos
que pasarán por él y se van perfeccionando los sistemas de postulación y estandarizando los criterios
centrales de definición de los mejores candidatos. Y eventualmente deberá dar cuenta de nuevos
requerimientos que se le hacen sobre el particular, como la eventual selección de algunos directivos de
empresas públicas.
Pues bien, una posibilidad para asegurar la apropiación del PMG en el nivel directivo de todos los
servicios participantes es utilizar los incentivos y las demás posibilidades del Sistema de Alta Dirección
Pública para reforzar la apropiación del Programa por parte de este nivel.
6. Análisis de los “Principios Rectores” del PMG
Según se dijo anteriormente en este Informe, los principios rectores del PMG parecen muy adecuados a
la naturaleza y los objetivos del Programa. Por ello, estos principios ofrecen otra ventana interesante
para reforzar o suplementar el Programa hacia la identificación de fases, metas, medios y actividades
pertinentes al logro del Fin superior y de los Propósitos del PMG. Por esta razón, a continuación se
revisa la manera como se han utilizado estos principios rectores, o se podrían utilizar para corregir
algunos de los desafíos actuales del PMG, tal como se los ha presentado anteriormente en este capítulo.
Es particularmente indicado introducir aquí esta revisión de los principios rectores, inmediatamente
antes de presentar el análisis de resultados y las conclusiones, área por área del PMG.
1.- Pertinencia: Con respecto a los problemas detectados y las prioridades del gobierno en el área, como
fuera indicado en el Capitulo III de este reporte, la DIPRES identificó en forma correcta el problema que
da origen al programa, y estableció en el diseño del PMG acciones orientadas a mejorar los sistemas de
gestión, los cuales son la base para implementar en forma adecuada compromisos de gestión asociados a
incentivos monetarios.
2.- Simple y comprensible. Con respecto a este principio rector del PMG, es necesario que el programa
cumpla con el requisito que sus áreas y objetivos de gestión sean acotados a un número posible de
administrar y adecuadamente comprendidos, el cual se cumple mediante el establecimiento de 5 áreas de
gestión.
3.- Exigente y comparable
Exigente. El PMG es un programa cuyo cumplimiento depende del cumplimiento de una serie de etapas.
El paso de una etapa a otra exige el cumplimiento de un conjunto de detallados requerimientos
(Requisitos Técnicos). La mecánica de ejecución del programa, regula con extrema rigurosidad el
proceso de justificación por parte de los servicios públicos, las razones que pueden esgrimir para eximir,
modificar un RT. Esto introduce un alto nivel de exigencia par el cumplimiento del Programa como para
la justificación de su no cumplimiento.
Comparable. El diseño del programa, permite que se obtengan unos resultados por servicios públicos
(etapa en la que se encuentra, paso del Programa Marco Básico al Programa Marco Avanzado) que
permiten la comparación, en base a estos datos de desempeño de lo servios públicos de Chile.
4. Participativo. El Programa requiere para su avance una participación incremental de los equipos
directivos de la institución. Se han dado ejemplos de servicios que no pudieron validar su PMG por
errores que, al menos en parte importante, fue el resultado de una insuficiente implicación del Jefe de
servicio y su equipo gerencial, en la ejecución del programa. Sin embargo, el programa no está
produciendo una participación activa del conjunto de los funcionarios de los servicios en su ejecución.
Tal como está diseñado y siendo su orientación la mejora de sistemas de apoyo, los funcionarios que
están involucrados son aquellos directamente responsables de que se logre su aprobación (responsables
del PMG en los Servicios/Responsable Ministerial, responsables de sistemas) y el circulo de
funcionarios que trabaja en las áreas de apoyo correspondientes a los sistemas. El resto de los
funcionarios conoce el Programa fundamentalmente en su faceta de bono salarial.
5. Flexible. Los principios mencionados previamente: exigente y comparable - que se cumplen en alto
grado para el programa, hacen a la vez que el programa presente un menor grado de flexibilidad para
incorporar con facilidad y sin romper su estructura interna modificaciones que permitan a los servicios
insertarlo de una manera más adaptada a sus características ya sea de tamaño, dotación, nivel de
desarrollo. Este aspecto tiene especial relevancia para las particularidades que presentan los servios
concentrados versus los desconcentrados, tal como se expone en el presente informe.
6. Verificable. El PMG es un programa cuyo diseño establece los mecanismos de verificación de su
avance y cumplimiento, denominados medios de verificación. Estos medios de verificación deben ser
presentados para la validación del cumplimento de las etapas por las redes de expertos. Sin embargo, la
verificación es principalmente de carácter formal. Se basa en medios documentales (informes / reportes /
certificaciones / memos, etc.) y la revisión de los mismos es de escritorio. Es decir, no esta prevista una
verificación in situ, tanto del proceso que lleva al cumplimiento de los requisitos técnicos, de otros
aspectos más cualitativos de la ejecución del Programa, ni de la veracidad de los medios de verificación
presentados. Sin embargo, de acuerdo a Circular Nº24 de 27 de julio de 2007 del Director de
Presupuestos a las Redes de Expertos se informa que: “la verificación de la información del
cumplimiento de los objetivos de gestión del PMG no deberá ser realizada por los auditores internos, a
menos que sea parte del plan anual de auditoría. Por lo anterior, se solicita a la red de expertos de los
sistemas del PMG, mantener adecuados mecanismos de control para cada uno de ellos, aplicando, por
ejemplo, verificaciones selectivas y aleatorias de la información proporcionada por los servicios”.170.
170
En el caso del sistema de GT el procedimiento a seguir será:
La información que será sometida a una verificación selectiva y aleatoria será la información relativa al cumplimiento de las
Esta situación tendería a modificarse con la implementación del Programa Marco Avanzado, el cual al
certificar los procesos de gestión de los sistemas del PMG generaría una mayor calidad de la
información procesada.
7. Estado de desarrollo de las áreas.
7.1. Área de Recursos Humanos
El Área de Recursos Humanos del PMG no pretende cubrir todo proceso relevante de la administración
pública. Hay procesos importantes—como es el caso de selección de personal—que no entran en los
Sistemas PMG del Área de Recursos Humanos.171 Al mismo tiempo, hay actividades fuera del PMG
dirigidas a la mejora de la gestión pública chilena, como son el programa de Altos Directivos y el
Premio Anual de Excelencia172. No obstante, para los fines de este análisis es suficiente reconocer la
importancia de las tres materias incluidas en el Área de Recursos Humanos y examinar hasta que punto
han impulsado mejoras en la gestión de las tres.
7.1.1 Sistema de Capacitación
actividades del programa de trabajo anual, sobre esta información se verificará la consistencia entre:
a. Resultado declarado en el cumplimiento de las actividades del programa de trabajo, vale decir lo remitido a
SUBDERE, en el informe final de validación al 31 de diciembre de 2007, que corresponde específicamente a la
información proporcionada para validar la etapa 3.
b. Medios de verificación de los resultados declarados. Se considerará inconsistente la información cuando, entre lo
declarado en el informe final y los medios de verificación a la vista, se observen las siguientes situaciones: (i) No
coincida el resultado declarado en el informe de validación con lo observado en los medios de verificación
proporcionados por el servicio.(ii) Los medios de verificación se presentan en forma incompleta o los que se
presentan no son los pertinentes, de modo que no es posible acreditar el resultado declarado (iii) No exista
información alguna de verificación que permita acreditar el resultado declarado.
c. Las actividades informadas son aquellas que el servicio reconoce en su programa de trabajo y para las cuales el
servicio ha identificado una ponderación y un método de seguimiento y control de su implementación. Todo lo cual está
previamente definido en su programa de trabajo anual. En el caso de los servicios desconcentrados la revisión se acotará al
informe de implementación del programa de trabajo de una región, la cual será también elegida en forma aleatoria.
El sistema de gestión territorial tiene 168 servicios comprometidos. Estos servicios pueden clasificarse en tres categorías:
i) Servicios que aplican perspectiva territorial sin presencia en regiones. Es el caso de servicios centralizados que no tienen
oficinas en regiones y de subsecretarias que no tienen secretarías regionales ministeriales, un total de 21 servicios
ii) Servicios desconcentrados que aplican perspectiva territorial con presencia en regiones. Es el caso de las subsecretarias
con secretarías regionales ministeriales y de los servicios nacionales desconcentrados con direcciones regionales, un total de
58 servicios.
iii) Servicios que aplican perspectiva territorial y que operan en una región o una provincia. Es el caso de servicios
descentralizados, como los Gobiernos Regionales y los Servicios de Vivienda y Urbanismo; y de las Intendencias y
Gobernaciones que dependen del Servicio de Gobierno Interior, un total de 89 servicios.
En base a un criterio de selectividad se incluirá la revisión de un grupo de servicios en cada
una de estas categorías. Se revisarán en forma aleatoria un total de 25 servicios1, en base a
la siguiente distribución: 171
Los más significativos que no están presentes en el PMG son Planificación Estratégico de Recursos Humanos y Selección
y Promoción. Otro tema que no está incluido en el Área de Recursos Humanos del PMG, y que es relevante en un sistema de
recursos humanos eficiente y eficaz, es la cuestión del balance entre funcionarios de planta y honorarios (empleados pagados
por hora). Some PMG heads are honorarios. Los honorarios no tienen derecho al incremento (5%) o capacitación. “El hecho
de que los honorarios no reciben el beneficio crea alguna tensión.” En la administración pública chilena hay puestos
importantes ocupados por personas contratadas por honorarios. Con FOSIS, los honorarios forman la cara pública de la
institución, pero no son tocados por el programa. un Sistema de Planificación, Control y Gestión pero so se vincula (no
respalda?) en su “medio de verificación” (2007) y requisitos técnicos con la planificación estratégica de recursos humanos. 172
Por ejemplo, hoy se discute un “Proyecto de Ley que Perfecciona la Alta Dirección Pública y Modifica el Estatuto de Administración
en Materia de Concursabilidad.”
Algunos elementos centrales de capacitación en el sector público chileno anteceden la creación del
PMG. Primero, el reglamento general del empleo público (La Ley del Estatuto Administrativo de 1989)
define normas para la capacitación. Segundo, en 1994, años antes de establecer el PMG, el gobierno
chileno formó una Comisión para Modernización de la Administración Pública. Acordó con la
Asociación Nacional de Empleados Públicos (ANEF) que cada institución del Estado debe adoptar la
meta de destinar a programas de capacitación un valor equivalente a 1% de su masa salarial.
Si bien el Sistema PMG de Capacitación no fue creado de una tabla rasa, existe evidencia clara de que la
llegada de este Sistema PMG ha tenido un impacto positivo sobre la cantidad y uso de los recursos de
capacitación en los Servicios. A partir del año 2001, la identificación de competencias—las
competencias ideales para los cargos, y las actuales de los funcionarios—se instala como un aspecto
principal en la definición de cursos de capacitación prioritarios para el Servicio. Entrevistas con
funcionarios de una muestra de Servicios apoyan esta conclusión. Asimismo revelan que el análisis
técnico de competencias no es el único insumo para la definición de cursos de capacitación: también los
Comités Bipartitos suelen recoger sugerencias de los empleados. Por influencia del Sistema PMG, un
número significativo de Servicios ahora consideran más explícitamente la relación entre los cursos
seleccionados para el Plan Anual de Capacitación y las necesidades estratégicas del Servicio.
La identificación de competencias—y las brechas—ha sido un proceso progresivo que todavía está en
curso. En el bienio 2004-2005 el análisis de competencias llegó al 2do. nivel jerárquico; en el 2006 a los
cupos transversales (cargos similares en distintos Servicios, p. ej., “administrador de recursos humanos”)
del nivel jerárquico 1 a 4; y en el 2007 a los cupos específicos de los niveles 2 a 4.
La metodología de definir “brechas” de competencias para preparar un PAC se diferencia claramente del
levantamiento general de información sobre las necesidades de capacitación realizada por SENCE
anteriormente. El nuevo enfoque representa un cambio fundamental en comparación con el período
anterior al PMG cuando la SUBDERE decidía qué capacitación era o no aprobada. Funcionarios
entrevistados indican que hay una mayor participación de los empleados en la programación del PAC.
Interlocutores de la SUBDERE y el DNSC asimismo señalaron que antes del PMG había una alta
rotación del personal responsable de la capacitación, y sus perfiles profesionales no eran los más
adecuados. En los últimos años, según estos interlocutores, la rotación ha disminuido y los perfiles de
los encargados han mejorado.
En relación a los recursos destinados a capacitación, a pesar del acuerdo de 1994 estableciendo la meta
de 1% de la masa salarial, el gasto real en capacitación llegó a sólo 0.6% en el 2003-2004173. Sin
embargo, las entrevistas realizadas para este análisis indican que la tendencia es creciente, y varios
Servicios ya han llegado al “benchmark” de 1%174.
La cuestión que todavía es difícil de contestar es si la nueva gestión de capacitación de los empleados ha
tenido un impacto positivo sobre el trabajo cotidiano de los mismos. Hay anécdotas de capacitaciones
ventajosas, que acompañan un programa de reforma o reestructuración en un Servicio, como es el caso
de un programa de modernización en el Registro Civil. Por otro lado, varios entrevistados comentaron
que, bajo la presión de cumplir con la validación del PMG en sus Servicios, se solicitó en el último
momento a funcionarios que asistiesen a cursos que no eran relevantes para su cargo o formación, sino
para cumplir con el compromiso de horas/personas capacitadas. Evidentemente, no se puede esperar que
estas horas de capacitación llevaran a mejoras en la calidad o eficiencia del trabajo del Servicio.
173
Entrevista con Hugo Vergara. 174
Por ejemplo, Aeronáutica Civil ya gasta un monto equivalente a 1% de su masa salarial en programas de capitación.
Al final, no hay mucha evidencia a favor o en contra de la proposición de que la capacitación contribuye
significativamente a mejoras en los Servicios. En las etapas del Marco Básico no hay un requerimiento
de medir si los cursos ofrecidos tuvieron el impacto esperado en el comportamiento de los funcionarios
en su trabajo. Los funcionarios llenan una breve evaluación al final de los cursos en que participan; pero
no hay una evaluación del impacto de la capacitación otorgada. Con la certificación en ISO 9001:2000,
que comienza con el Marco Avanzado, sí hay necesidad de recoger información sobre el impacto de los
cursos para la retroalimentación del Sistema. Unas semanas o meses después de que un funcionario
termine un curso de capacitación, el Servicio sistemáticamente solicitará información del superior
inmediato sobre si hay evidencia de alguna mejora en el desempeño o comportamiento del empleado
capacitado.
7.1.2 Sistema de Evaluación de Desempeño
La Ley del Estatuto Administrativo (Ley 18.834), aprobada en el año 1989, establece las normas y
fechas regulando las calificaciones de desempeño individual de los funcionarios. También, obliga a los
Servicios a desarrollar sus propios Reglamentos Especiales, donde definirán las expectativas y los
indicadores para la evaluación de los funcionarios de su Servicio particular. Es mediante el Reglamento
Especial que se puede aterrizar la expectativa general de “buen desempeño” en las acciones y
comportamientos específicos que demanda la organización para prestar un servicio eficiente y eficaz.
Sin embargo, una década después desde que se establece el PMG, menos de la mitad de los servicios
habían definido sus propios Reglamentos Especiales en conformidad con la ley.175
El Sistema de Evaluación de Desempeño ha impulsado la definición y aprobación de dichos
Reglamentos Especiales. Con el PMG, cada Servicio validado en la etapa II o arriba del Sistema de
Evaluación de Desempeño ha aprobado su Reglamento Especial. Sin embargo, es importante subrayar
que el PMG no regula la calidad de los Reglamentos. No mide si los conceptos generales se han
aterrizado de una manera clara e inteligente. Las entrevistas con los responsables del Sistema en el
DNSC indican que hay, de hecho, bastante variación en la calidad de los Reglamentos.
En relación a los procesos del ciclo de evaluación de desempeño individual, los informes enviados al
DNSC indican que ahora los Servicios casi siempre cumplen con los plazos; y las entrevistas de los
funcionarios señalan lo mismo. Las entrevistas sugieren, también, que los funcionarios (y superiores),
por lo general, toman más en serio las reuniones sobre su desempeño.
No obstante estos avances, no hay ninguna evidencia de mejora en la aplicación del Sistema de
Evaluación de Desempeño con respecto a la distribución de las calificaciones, mostrando que el Sistema
todavía no diferencia adecuadamente la calidad de trabajo individual de los funcionarios. En el período
de evaluación 2002-2003, 118 servicios fueron afectados, representando 54.580 funcionarios. De este
total evaluado, más de 97% salieron en la Lista 1 (de distinción), con 2.7% en la Lista 2 (buena), 0.06%
en la Lista 3 (condicional), y ninguno en la Lista 4 (de eliminación).176 Además de esto, el 55% del total
de los evaluados se encontraron no sólo en la mejor Lista, sino dentro del puntaje máximo posible.177
7.1.3 Sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo
El Decreto Supremo Nº 54 del año 1969 (del Ministerio del Trabajo y Previsión Social) establece el
Reglamento para la constitución y funcionamiento de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad
175
Entrevista con Ester Olivas, funcionaria del SUBDERE, antes de la Red de Expertos para el Sistema de Evaluación de
Desempeño. Estima que 45% de los departamentos habían hecho su Reglamento Especial. 176 “Resultados del Proceso Calificatorio 2002-2003 en la Administración Pública Chilena.” Departamento del Interior, Subsecretaría de
Desarrollo Regional y Administrativo, Departamento de Recursos Humanos, Diciembre 2004. 177 Lista No. 1 es de Distinción. La escala de calificación varia de un servicio a otro, de p. ej. 1 a 7, 1 a 10, o 1 a 100.
(CPHS). Sin embargo, en el año 2001 un gran número de organizaciones del estado chileno, incluyendo
lugares de trabajo con 26 o más empleados, no tenían un CPHS operando.178 Con razón, una exigencia
de la Etapa I de este Sistema es un informe sobre el funcionamiento del CPHS y las principales
actividades realizadas por el Comité.
Durante los primeros años del PMG la validación del Sistema estaba a cargo del Auditor Interno de los
Servicios, en contraste con los demás Sistemas donde la Red de Expertos es un actor/organización
externa al Servicio. Cuando la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo (de la SUSESO) asume
responsabilidad como Red de Expertos en al año 2005, descubre que 96% de los Servicios se
encontraban ya comprometidos con la Etapa IV del Sistema.179
La nueva Red de Expertos, entonces, realizó un Programa de Seguimiento de los compromisos asumidos
para el año 2005. Se solicitó de cada Servicio:
a) Certificado del Auditor Interno del Servicio que acredite las fechas de las reuniones de el/los
Comité(s) Paritario(s) realizadas, y el número de asistentes titulares que participaron en cada
reunión. (Etapa I)
b) Plan Anual de Prevención de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo aprobado por el
Jefe de Servicio a más tardar el 31 de diciembre, que contenga los ajustes o modificaciones que
se le hayan introducido, aprobados a más tardar el 30 de junio. (Etapa II)
c) Cerificado del Auditor Interno del Servicio que acredite la oportunidad y la forma de
comunicación de ese Plan Anual a todos los funcionarios (Etapa II)
d) Programa de Trabajo para la ejecución del Plan Anual aprobado por el Jefe de Servicio (Etapa
II).
Después de analizar la información enviada, el SUSESO descubrió que sólo un 23% de los Servicios
habían cumplido todos los requisitos establecidos en la Etapa II, sin llegar a considerar los requisitos de
la Etapa III.180 La Red de Expertos también llegó a la conclusión de que las “principales actividades
desarrolladas por los servicios, en este sistema, tiene [sic] que ver con mejoramiento de los ambientes de
trabajo y en una menor proporción con actividades de prevención de riesgos laborales”181.
Del año 2005 al 2007 hubo avances significativos en el desempeño de los Servicios en este Sistema. Al
igual que en el Sistema de Capacitación, en los últimos años hay evidencia de una mejora en el perfil de
las personas responsables de la materia. Para prevención de riesgos, las personas que sirven en el Comité
Paritario normalmente no son expertas en el tema. Pero un profesional de la USESAT estima que en la
actualidad alrededor de un 10% de los encargados tienen título profesional en prevención de riesgo.
(Mientras tanto, un 10% de los encargados todavía son “incompetentes,” en opinión del mismo
profesional de la Red de Expertos.)182
Una revisión del Plan Anual del año 2005 y del 2007 de una muestra de Servicios183 revela mejoras
indudables entre los dos años en términos del detalle y fundamento técnico del análisis y las prioridades
fijadas en los Planes. Los profesionales de la USESAT responsables como Red de Expertos observan
que ahora los diagnósticos por parte de los Comités Paritarios suelen incorporar temas de seguridad
178
Entrevista. 179
De los demás, 2% se encontraron en la Etapa III y 1% en la Etapa II. Fuente: Superintendencia de Seguridad Social, “Diagnóstico
Sistema Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo”, 24/10/05. 180
Superintendencia de Seguridad Social, “Diagnóstico Sistema Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo”, 24/10/05. 181
Ibid. 182
Entrevista con funcionarios de la USESAT. 183
Incluye la Dirección General de Aeronáutica Civil, la Dirección Nacional de Vialidad, la Subsecretaria de Salud Pública y el SERVIU
V Región.
ahora y no están dominados por temas del ambiente de trabajo. Además, en las visitas a los Servicios el
personal de la USESAT observa que el ambiente es mejor.184 En una de las Intendencias visitadas, un
funcionario dijo: “Antes se gastaba [para Higiene-Seguridad] cuando una cosa fallaba; pero ahora hay
seis personas [del Servicio] buscando identificar necesidades.” Mientras en el año 2005 menos de un
cuarto de los Servicios merecían estar en la Etapa III, dos años después 22 Servicios se preparaban para
certificación en ISO, 7 estaban en la Etapa de certificación, y 2 en la Etapa VIII de mantenimiento.
7.2 Área de Calidad de Atención a Usuarios
Esta sección evalúa el área y sus sistemas desde diversas perspectivas apoyándose en los datos
recabados mediante la encuesta de percepción a los encargados del sistema en el PMG, el anexo de
estadística descriptiva, entrevistas personales con usuarios, jefes y expertos del área, y estadísticas
externas.
7.2.1. Evaluación del Área
El equipo evaluador analizó el grado de cumplimiento del área por parte de los servicios dentro del
marco del PMG en relación a tres variables: a) el grado de concentración del servicio, b) el tamaño,
medido por el número de funcionarios adscritos al mismo y c) presupuesto anual del servicio. Como
fuentes de información se tomaron las bases de datos consolidadas de los informes de BGI y del
cumplimiento del PMG para el año 2006.
Los datos recabados revelaron que a la hora del cumplimiento del área, el 96% de los servicios
concentrados cumplieron sus compromisos, en oposición al 91% de los desconcentrados. La variable
presupuestaria arroja datos similares, en donde no aprecia una relación clara entre la el importe del
presupuesto y el grado de cumplimiento. Del mismo modo se observa que el tamaño del servicio,
medido por su número de funcionarios, no tiene un impacto significativo en el grado de cumplimiento.
Por lo tanto, y pese a que se aprecia un ligero incremento en el grado de cumplimiento por parte de
aquellos servicios concentrados, con mayor presupuesto y mayor número de funcionarios, se puede
afirmar que ninguna de estas variables son determinantes para el cumplimiento del área.
Para evaluar la coordinación y sinergias entre los diferentes sistema del área, se utilizaron los datos del
estudio realizado por la Universidad de Chile sobre la información disponible en las páginas web de los
servicios en el año 2006. Dicho estudio revisó los sitios Web de Servicios Públicos incluidos en la Ley
de Presupuestos del Sector público del año 2004. Se excluyeron los ministerios y subsecretarias, así
como los organismos que no se rigen por el título II de la Ley de Bases Generales de la Administración
del Estado. Siguiendo estos principios, se generó un universo de 124 organismos públicos, de los que tan
sólo 116 mantienen un sitio Web con información sobre la institución. Del total de los organismos
públicos examinados, tan solo 8 de sus páginas Web (un 6.9%) presentaron de manera conjunta tanto la
dirección, teléfono y horario de atención al publico de su correspondiente OIRs. Respecto a los números
de atención gratuita, un 4% mantiene números 600, y 12% líneas 800.
El siguiente gráfico representa un desagregado del porcentaje de servicios que presenta información
sobre las OIRS en sus páginas web185:
184
Tal vez la mejor evidencia de una mejora en la seguridad en los lugares de empleo sería una reducción en las tasas de
seguro. Los últimos dados disponibles son del año 2005. Los dados de 2007 estarán disponibles en los próximos meses. 185
universo de 124 organismos públicos. De este total sólo 116 mantienen un sitio web
Gráfico V. 11 Servicios que presentan información sobre las OIRS en su página web
22.40%
10.30%
18.10%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
Dirección Teléfono(s) Horario de Atención
7.2.2 Evaluación del Sistema Integral de Atención al Cliente(a)s, Usuario(a)s o
Beneficiario(a)s
Cumplimiento del sistema: En el año 2006, 151 servicios se comprometieron con el sistema, y de estos
solo 9 no cumplieron sus compromisos. Cabe destacar el alto número de servicios excluidos de este
sistema (25) en la mayoría de los casos porque no tienen un contacto directo con el público.186
Funcionamiento del sistema e integración institucional: Para poder evaluar si los servicios adscritos a
este sistema han integrado las herramientas y metodologías necesarias para su implementación, se utilizó
la información de la encuesta realizada entre los responsables del sistema de atención al cliente.
En base a dichos datos, se puede afirmar que los sistemas cuentan con los procedimientos adecuados
para la atención al ciudadano Estos procedimientos están sustentados por unos instrumentos para el
registro y seguimiento de las solicitudes adecuados en base a la Ley 19.880, y el servicio cumple
pertinentemente con el Plan Anual de Difusión. De acuerdo al 92% de los encuestados, todo este
proceso se enmarca de manera efectiva bajo la carta de derechos de las personas requerida por la ley
19.880.
Por lo anteriormente expuesto, se puede afirmar que el sistema se encuentra integrado en los servicios,
contando con las adecuadas herramientas y metodología para una efectiva atención al ciudadano.
Grado del impacto del sistema: Siendo el fin último del sistema el facilitar el acceso oportuno a la
información por parte de los ciudadanos, y asistir al administrado en su derecho a presentar peticiones,
sugerencias o reclamos ante la Administración Pública, el 92% de los funcionarios encargados del
sistema consideran que el objetivo se cumple de manera positiva. Es más, el 92% de los encargados del
sistema entienden que los reclamos de sus clientes/usuarios/beneficiarios son respondidos
oportunamente, según lo establecido en la Ley de Silencio Administrativo.
186
La mayor parte de los servicios comprometieron las metas de las etapas V y VI en el 2003 y las cumplieron en el 2005. Sólo 5
continúan aún en la etapa V. De los 161 servicios en el sistema, sólo 19 servicios centrales ingresaron al Marco Avanzado de las OIRS a
partir del 2005. A fin de iniciar el proceso de certificación de calidad conforme con la Norma ISO 9000-2001, dichos servicios contrataron
consultores externos especializados en certificación de procesos (incluida la reingeniería de procesos y el desarrollo de capacidades). Se
espera que por lo menos 13 de estos servicios obtengan la certificación antes de finalizar el 2007. Para tal efecto las empresas certificadoras
verificarán la operación de las OIRS de acuerdo con los requisitos técnicos del Marco Avanzado. Dichos requisitos incluyen los del
Sistema de Capacitación en el cual quedaron reflejadas las necesidades detectadas por la evaluación de línea de base de los consultores que
acompañaron la primera fase del proceso de certificación (Etapa VII).
En consecuencia, se puede considerar que el sistema cumple su objetivo de una manera eficiente.
7.2.3. Evaluación del Sistema de Gobierno Electrónico
Cumplimiento del sistema. En el año 2006, 178 servicios se comprometieron con el sistema, y de estos
sólo 14 incumplieron sus compromisos. A diferencia del sistema de atención al ciudadano, solo un
servicio se encuentra excluido de este sistema ya que el sistema no se centra exclusivamente en aplicar
las TIC a la atención al ciudadano, sino también desde el 2006 a la gestión interna del servicio.
Grado del impacto del sistema: Respecto al impacto en los usuarios externos, el 82% de los
encargados de este sistema consideran que se han simplificado los servicios e información ofrecidos por
el Estado a los ciudadanos, se han mejorado y simplificado los procesos de soporte institucional y se ha
facilitado la creación de canales tecnológicos que han permitido aumentar la transparencia y
participación ciudadana.
En lo referente al impacto dentro de la institución (usuarios internos), el 84% de los encuestados
sostiene que las TIC han contribuido a la mejora de los procesos estratégicos.
7.3 Área de Planificación/ Control de Gestión Territorial Integrada
Para la presentación de resultados en cuanto a cumplimiento (consolidados los 3 sistemas que integran el
área) en el Área de Planificación/ Control de Gestión Territorial Integrada se utiliza un estudio de
Estadística Descriptiva elaborado por el equipo evaluador que pone en relación el cumplimiento del
Área con tres características de los servicios: tamaño, concentración/desconcentración y presupuesto
(ver Anexo C para más detalles). De acuerdo a los resultados obtenidos, se observa una relación
positiva entre tamaño del servicio y cumplimiento para el 2006. Los servicios con menos de 349
personas tienden a disminuir su cumplimiento pero a medida que aumenta el número de personas –
dotación- hay mayor cumplimiento del área. Cuando se estudia la relación con la variable concentración
o desconcentración de los servicios, se observa que servicios desconcentrados tienden a disminuir su
cumplimiento. Está relación es marcada siendo el promedio de cumplimiento de los servicios
centralizados del 90% y de los desconcentrados 75%. Finalmente, y de acuerdo al mencionado análisis,
el presupuesto de los servicios influye sobre el cumplimiento del Área en el 2006 ya que se observa que
servicios con menor presupuesto tienen menor cumplimiento. Si bien la relación no es muy determinante
si es más marcada si se compara con otras áreas.
Seguidamente, vamos a presentar una evaluación del área, corroborando el nivel de cumplimiento de las
siguientes hipótesis (i) Nivel de Integración institucional de los sistemas, es decir, si la instalación de
los sistemas ha afectado de manera general y permanente el funcionamiento del proceso en cuestión en
los servicios públicos. Desde un punto de vista de Integración Vertical haremos referencia a la relación
entre los sistemas y la estructura gerencial del SP, en particular al nivel de apropiación e impacto que
dichas herramientas tienen a la hora de tomar decisiones. Se analizará también la Integración Horizontal
que hace referencia a la eficiencia y la manera como se crean sinergias, se evita duplicación de
funciones y se logra cooperación. En el caso de Gestión Territorial se analiza, además, si el sistema ha
permitido posicionar el tema regional en la agenda de las entidades públicas prestadoras de servicios; (ii)
Uso y Calidad de la Información, o hasta qué punto la instalación de los sistemas impacta la calidad de
la gestión mediante la producción y utilización de información confiable, creíble y utilizable. Es decir,
los decisores – equipo directivo en los servicios- poseen información útil que antes no poseían que les
permite determinar nuevos cursos de acción.
El análisis se presentará de forma individualizada para los 3 sistemas que integran el área.
7.3.1. Sistema de Planificación y Control de Gestión
En cuanto al cumplimiento del Sistema, tenemos que para el año 2006, de 97 servicios del nivel
centralizado adscritos 85 cumplieron el sistema. De los 89 servicios públicos del nivel desconcentrado
adscritos, solamente 44 cumplieron con el sistema.
Gráfico V. 12 Número de Servicios que cumplieron con el Sistema de Planificación y Control de
Gestión en 2006
Seguidamente, presentamos para el sistema los resultados del análisis de estadística descriptiva
mencionado previamente187, que presenta resultados de acuerdo a tres características de los servicios
seleccionadas: tamaño, concentración/desconcentración y presupuesto. Cuando la variable es tamaño,
hasta las 106 personas (Dotación) no hay un cumplimiento muy estable del sistema pero la tendencia al
cumplimiento aumenta de forma determinante sobre todo cuando el tamaño del servicio es mayor a 693
personas. Cuando se analizan los servicios de acuerdo a si son concentrados o desconcentrados, existe
una clara relación positiva entre el cumplimiento del sistema y la concentración o desconcentración del
servicio. La mayoría de los servicios concentrados tienen un cumplimiento más estable y exitoso. Los
servicios desconcentrados varían entre el cumplimiento e incumplimiento. Finalmente, cuando la
variable es presupuesto del servicio, se observa que este factor no influye de manera muy marcada sobre
el cumplimiento del Sistema para el 2006188.
En cuanto al Nivel de Integración institucional del sistema de Planificación/Control, presentaremos los
resultados de entrevistas, encuesta y grupos focales. Tal como fue mencionado en la descripción del
sistema y en el análisis de su diseño, el objetivo del sistema es que el servicio cuente con un sistema de
información para la gestión, SIG. Para ello se impulsa el uso de “definiciones estratégicas y de
indicadores de desempeño”. La información recabada sobre las definiciones estratégicas establece que el
proceso de establecimiento de las mismas es un ejercicio de utilidad para el servicio, cuando el mismo
no es inercial y las definiciones resultantes reflejan los ejes centrales del desempeño de la institución.
Esto varía de servicio en servicio pero el sistema resulta especialmente relevante cuando el servicio tiene
poco desarrollo ya que genera un proceso de aprendizaje interno.
187
Anexo C que estudió la diferencia de cumplimiento del sistema en relación a las siguientes características: Tamaño, Concentración y
Presupuesto 188
Se muestra una leve tendencia, en virtud de la cual a medida que aumenta el presupuesto (Aporte Fiscal) el cumplimiento aumenta,
pero no se puede concluir que hay una relación determinante. Sin embargo, se observa que a partir de los 38,210,583 M$ todos los
servicios con mayor presupuesto cumplen
Sistema de Planificaci—n y Control de Gesti—n (2006)
97
85
12
89
44 45
0
25
50
75
100
Adscritos Cumplieron No cumplieron
Centralizados
Desconcentrados
Ahora bien ¿cuál es el grado de apropiación del sistema y relevancia del SIG y para la toma de
decisiones? El 89% de los funcionarios que respondieron la encuesta está de acuerdo con que su
institución cuenta con un Sistema de Información para la Gestión, SIG, en pleno funcionamiento y el
87% de los funcionarios que respondieron están de acuerdo con que su institución presenta indicadores
de desempeño del SIG que miden aspectos relevantes de la gestión del Servicio para la formulación de
la Ley de Presupuestos para el año siguiente. En general, los sistemas del PMG están más desarrollados
que antes del 2000 y han contribuido a dar un impulso y mayor relevancia al desarrollo de las áreas de
gestión del servicio.
En cuanto a la Integración Horizontal si bien entre los logros adicionales alcanzados gracias al PMG
más frecuentemente mencionados en la encuesta se señala una mayor coordinación entre áreas y
sistemas al interior de los servicios, ésta no es tan generalizada ni va tan rápido cuando se trata de
intercambiar información o que se produzca cooperación entre servicios públicos. Entre los beneficios
concretos, a nivel de encargados ministeriales y encargados de área, está poder enfrentar desafíos,
problemáticas y la paulatina creación de un lenguaje común. El ámbito donde se produce esta relación es
el de los talleres y capacitaciones que organizan las redes de expertos de forma periódica.
Por otra parte, a nivel de las entrevistas se señala que el sistema aún teniendo el potencial de apoyar el
desarrollo de otros sistemas, creando sinergias entre sistemas en las instituciones, no produce el
resultado de una mejora de la calidad de la planificación Por ejemplo, tiene el espacio para apoyar el
Sistema de Gestión Territorial, pero su diseño no impulsa la difusión y coordinación de políticas
sectoriales y el alineamiento de programas institucionales, objetivo de una gestión territorial integrada.
En lo que se refiere al Uso y Calidad de la Información que provee el Sistema, cuando se pregunta en
la Encuesta si los sistemas del PMG han aportado información relevante para la toma de decisiones,
una mayoría de los participantes están de acuerdo (55%) o muy de acuerdo (12%) en que el PMG ha
aportado información relevante para la toma de decisiones. Sin embargo, el porcentaje de indiferencia
(18%) y de funcionarios en desacuerdo (15%) es considerable. Respecto del Sistema de
Planificación/Control de Gestión, el 66% de los funcionarios que respondieron la encuesta está de
acuerdo con que en su institución la información generada por el Sistema de Información de Gestión,
SIG, se usa en el proceso institucional de toma de decisiones. Un 18% es indiferente y 16% está en
desacuerdo.
Asimismo, el 79% de los funcionarios que respondieron la encuesta está de acuerdo con que el sistema
de Planificación / Control de Gestión ha contribuido a diseñar e implementar procesos de planificación y
sistemas de información para la gestión que permiten a la institución disponer de la información
necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus
productos, y rendir cuentas de su gestión institucional. Este resultado es algo menor cuando son los jefes
de servicio quienes responden a la pregunta, bajando el porcentaje a un 72% que considera que el
sistema ha contribuido al diseño e implementación de procesos de planificación y sistemas de
información que apoyan la toma de decisiones gerenciales. Sin embargo, los resultados de los grupos
focales, no presentan un panorama positivo respecto a la utilidad/relevancia de la información que
proveen los indicadores de desempeño para los servicios. Se señala que los indicadores solicitados por la
DIPRES a veces no son los indicadores que el Servicio necesita para la gestión sino que sirven a
terceros, los mismos no son establecidos por las áreas centrales del Servicio – sólo consideran sistemas
de soporte-. En consecuencia al no tener relación con los productos estratégicos convierten al sistema en
un instrumento muy formal.
Entre los funcionarios que no están directamente relacionados con el PMG, solo conocen los
Indicadores de Desempeño. En partes esta situación es una buena señal, ya que significa que el sistema
de Planificación del PMG esta en funcionamiento dentro de los Servicios. No obstante, la calificación de
la información que proveen los indicadores de desempeño es definitivamente negativa y se expresa de
manera mayoritaria que los mismos son una herramienta de carácter formal, no consideran la gestión, no
se analizan en profundidad.
Un aspecto positivo de la implantación de este sistema recurrentemente mencionado, tanto por parte de
los entrevistados como en la encuesta, es que ha permitido ir progresivamente cambiando la cultura
organizacional hacia la medición de la gestión (independientemente de que los indicadores sean o no los
más relevantes), y poder contar con estadísticas y medición del desempeño de la institución.
7.3.2. Sistema de Auditoría Interna
Para el 2006 de los 96 servicios centralizados adscritos al PMG, un 88% cumplió el sistema de auditoria
y en cuanto a los 13 servicios descentralizados, hubo un 100% de cumplimiento del sistema. Es
importante tener en cuenta para evaluar el total cumplimiento de los servicios descentralizados, que en el
caso de los Gobiernos Regionales, la Auditoria Interna tiene una modificación en función de la cual
éstos sólo presentan planes de auditoría para los objetivos Gubernamentales e Institucionales, no
incluyendo la auditoría Ministerial. En el caso de las Gobernaciones, el sistema está excluido ya que el
Departamento de Control de la Subsecretaría es responsable de la Función de Auditoría Interna.
Gráfico V. 13 Número de Servicios que cumplieron con el Sistema de Auditoria Interna en el 2006
En lo que se refiere al nivel de integración institucional del sistema los resultados de la encuesta
arrojan que una importante mayoría de los funcionarios encargados del Sistema de Auditoria (98%) está
de acuerdo con que la institución elabora un Plan Anual de Auditoria Interna con base en la Matriz de
Riesgo; sólo un 1.79% de los funcionarios que respondieron la encuesta manifestó ser indiferente.
Asimismo, la mayoría de los funcionarios encargados del Sistema de Auditoria (98%) está de acuerdo
con que la institución ejecuta todas las actividades del Plan Anual de Auditoria Interna; Esta percepción
es corroborada cuando un (91%) de los funcionarios encargados del Sistema de Auditoria se expresan de
acuerdo con que la institución elabora un Plan Anual de Auditoria Interna en base a la Matriz de Riesgo;
sólo un 7% de los funcionarios que respondieron la encuesta manifestaron ser indiferentes, una pequeña
proporción de encuestados está en desacuerdo (2%).
Cuando se indaga un poco más a fondo sobre la contribución del sistema al apoyo de la gestión en esta
área, el porcentaje de funcionarios que se manifiestan de acuerdo baja un poco hasta el 86% que
responde estar de acuerdo con que el Sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de
Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de carácter general, estratégico,
fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestión. Un 9% es indiferente y el resto (5%) está en
Sistema de Auditoria (2006)
96
83
1313 13
00
25
50
75
100
Adscritos Cumplieron No cumplieron
Centralizados
Desconcentrados
desacuerdo. El 88% de los funcionarios que respondieron la encuesta está de acuerdo con que la
institución incorpora las recomendaciones que surgen de las auditorias internas realizadas. Un 11%
responde que las recomendaciones sólo son incorporadas en algunos casos. Cuando esta pregunta es
respondida por los jefes de servicio, el 95% de estos funcionarios está de acuerdo con que en la
institución se corrigen los hallazgos de las auditorias internas realizadas. Un 5% es indiferente.
Sin embargo, en cuanto a la contribución del sistema a la gestión del servicio, mediante el desarrollo de
auditorías de carácter periódico y estratégico, el porcentaje de acuerdo entre los jefes de servicio baja
considerablemente hasta un 74% que se muestran de acuerdo con la afirmación de que el sistema de
Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma
permanente y continua auditorias de carácter general, estratégico, fundamentalmente preventivas y de
apoyo a la gestión., bajando este porcentaje aún más en el caso de los encargados ministeriales y del
PMG en el servicio. En estos casos, el 71% de los funcionarios está de acuerdo con la afirmación de que
el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en
forma permanente y continua auditorias de carácter general, estratégico, fundamentalmente preventivas
y de apoyo a la gestión. Un 7% es indiferente y 16% está en desacuerdo.
En cuanto al Marco Avanzado y el SAI para el año 2007, hay un alto número de Servicios incorporados
al mismo, encontrándose mayor número de servicios en el Programa Marco Avanzado (59) que en el
Programa Marco Básico (50).
Esto se debe a que el SAI generó mediante su Programa Marco Básico un fuerte proceso de
institucionalización de las Unidades de Auditoría Interna, a través de la generación de competencias
teóricas y practicas en forma intensiva y la introducción de herramientas de gestión modernas, como el
mapa de riesgo de los procesos. Esto permitió un rápido proceso de adopción del Programa Marco
Avanzado en el SAI.
7.3.3. Sistema de Gestión Territorial
Este sistema se enmarca en una política – de descentralización – lo cual le introduce implicaciones y
complejidades distintas a lasque presentan otros sistemas cuyo foco central es la mejora de procesos de
apoyo administrativo y gerencial. Este elemento diferenciador se expresa en la configuración del
objetivo del sistema: la incorporación de la perspectiva territorial en los productos, bienes y servicios
que entregan los servicios públicos, a través de la instalación de procesos integrados de trabajo que
produzcan mejores respuestas a las preferencias y necesidades regionales. Por lo tanto, lo que se espera
es que los servicios públicos operen territorialmente y que promuevan e incorporen las necesidades
regionales y sus soluciones en la entrega de sus productos.
Se pueden distinguir dos elementos en el objetivo mencionado previamente. Por un lado, la
incorporación de la perspectiva territorial en los productos, bienes y servicios que entregan los servicios
públicos, principalmente a nivel de los servicios sectoriales. La lógica que subyace a este aspecto del
objetivo son los resultados que se obtienen como consecuencia de la acción del agente189 (básicamente
servicios públicos desconcentrados). Por otra parte, en lo relativo a la instalación de procesos integrados
de trabajo, los cuales, producto de esta integración, deben ser capaces de producir mejores resultados en
189 Como toda organización, el sector público está caracterizado por un conjunto de relaciones de tipo “principal agente”. El
principal, según el lenguaje de la teoría económica, es aquel que es responsable de la definición de las misiones. La actividad
del sector público implica fundamentalmente que un agente dependa de varios principales a causa de las externalidades
asociadas a su producción. Así, por ejemplo, las empresas públicas deben responder ante el ministerio respectivo pero
también al ministerio de finanzas. Este punto es esencial para los servicios que se prestan directamente a la población y en los
que los ciudadanos intervienen directamente como consumidores.
la entrega de respuestas más acordes con las necesidades locales, la lógica que subyace es cómo
garantizar que con el Sistema de GTI se consiga un mejor gobierno en términos de eficacia y eficiencia
en la entrega de sus servicios.
Dependiendo de la lógica que domina en cada uno de los elementos del objetivo de la GT se obtienen
resultados diferenciados de su aplicación, particularmente cuando se contrastan con el nivel de
integración institucional y el uso y calidad de información que el mismo provee.
En primer lugar tenemos que, a nivel de cumplimiento para el 2006, el mismo es cercano al 100% tanto
para los servicios públicos centralizados como para los desconcentrados. De los 79 servicios
centralizados adscritos al Sistema, 78cumplieron cn el mismo. En cuanto a los desconcentrados, de los
89 adscritos, 88cumplieron con el sistema.
Gráfico V. 14 Servicios que cumplieron con el Sistema de Gestión Territorial
A nivel de integración institucional, la Encuesta señala que el 70% de los funcionarios que la
respondieron está de acuerdo con que el sistema de Gestión Territorial ha contribuido a incorporar en los
productos (bienes o servicios) que entrega la institución una perspectiva territorial190. Un 20% es
indiferente y 10% está en desacuerdo. Asimismo, surge de la entrevistas la opinión de que entre los
logros de este sistema está el que constituye un instrumento que ayuda a sistematizar el trabajo del
servicio en el territorio y contribuye a ordenar la información. Hay un mejor conocimiento de las
demandas diferenciadas de las regiones. Sin embargo, esto no se expresa en una mejor gobernabilidad a
nivel regional, como señalamos seguidamente. Este porcentaje es un poco mayor entre los Jefes de
servicio, que en un 74% respondieron estar de acuerdo con que el sistema de Gestión Territorial ha
contribuido a incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institución una perspectiva
territorial. Sin embargo, es sensiblemente menor entre los encargados ministeriales del PMG: solamente
un 62% de estos funcionarios está de acuerdo con la afirmación previa. Un 18% es indiferente y 19%
está en desacuerdo.
En el aspecto del buen gobierno, evaluado como (i) mejores resultados a nivel de integración,
coordinación y cooperación entre servicios públicos del nivel central y del nivel desconcentrado en su
190 Esto consiste en (i) Incorporar variables territoriales en el diseño y en los procesos de gestión de los productos, (ii)
Incorporar mayor equidad territorial en la distribución y acceso de los productos en el territorio, (iii) Incorporar en la
provisión de los productos una mayor complementariedad territorial entre los servicios, de modo de optimizar la integración
en el financiamiento, la prestación de servicios y la información en el territorio. www.subdere.cl
Sistema de Gesti—n Territorial (2006)
79 78
1
89 88
10
25
50
75
100
Adscritos Cumplieron No cumplieron
Centralizados
Desconcentrados
accionar en el territorio, (ii) prestación de servicios más eficientes y acordes con las demandas
regionales, en consecuencia, un cambio en la implementación de política públicas en el territorio, no se
ha avanzado según lo esperado. La mayor parte de los entrevistados, expresan que la coordinación es
aún extremadamente formal y en la práctica, las metas y compromisos se definen a nivel sectorial y se
califican nacionalmente. La existencia y cumplimiento instancias de coordinación como los Gabinetes
Regionales Ampliados, los PROPIRS y ARIS constituyen un avance, pero no son instrumentos que por
si solos pueden garantizar que la oferta pública a nivel regional sea eficiente, coherente y recoja las
prioridades locales. El problema es estructural puesto que resulta muy complejo solicitar este tipo de
metas a organismos que no tienen la autoridad administrativa ni política (caso de Intendencias y
Gobernaciones) para ejecutarlas en su totalidad.
En cuanto al uso y calidad de la información que se genera al partir del sistema de GTI, los entrevistados
están de acuerdo en que el mismo ha impulsado el desarrollo de sistemas de información, lo cual ha
producido una mejora en la información pertinente que se genera al interior de las instituciones. Esto
redunda en una mejora de las capacidades institucionales de diagnóstico, pero dista aún de ser suficiente
para apoyar las actividades de planificación territorial.
En cuanto al Marco Avanzado, no se contempla que el sistema de gestión territorial pase al mimo, ello
por su diferente naturaleza respecto a los demás sistemas. No se proyecta la aplicación de ISO
9001:2000 en el futuro por inconveniente para este sistema.
7.4 Área de Administración Financiera
7.4.1. Sinergias entre Regulación e Incentivos PMG para la instalación de un Sistema
Un primer aspecto a señalar en el área de administración financiera es que los dos Servicios
responsables directos del funcionamiento y de la aplicación del marco normativo de estos sistemas en el
sector público chileno – DIPRES y Dirección de Compras y Contrataciones Públicas - son quienes
participan directamente de la gestión y validación de esta área del PMG. Esta situación genera un fuerte
impulso para el cumplimiento de la normativa, dado que a su obligación legal de aplicación, el PMG
adiciona un proceso ordenado y sistemático de adopción, el cual es recompensado con un incentivo
salarial.
La situación antes descrita genera un impacto positivo en la gestión de estos dos sistemas en las
entidades del sector público de Chile. En el caso del sistema de Administración Financiero-Contable, se
generó una sólida base de funcionarios con conocimientos en la materia mediante las actividades de
capacitación de la CGR. A su vez, durante el periodo 2001-2003 el PMG permitió generar mejor
información financiero contable frente a la ausencia de un sistema integrado de información financiera.
Posteriormente, a partir del año 2004, una vez iniciado el proceso de implementación del SIGFE por
parte de la DIPRES, el PMG fue un instrumento que promovió fuertemente su adopción en los
Servicios. Entre enero 2004 y enero 2005 se produce un notable incremento de entidades que operan con
la plataforma SIGFE, las cuales pasan de 41 a 266. Como resultado de este proceso, en la actualidad la
totalidad de las entidades de la administración central, que suman 387, operan con SIGFE, incluyendo a
la totalidad los hospitales.
Tabla V.9 – Proceso de Implementación SIGFE – Evolución 2001 – 2006
Fuente: Proyecto SIGFE - DIPRES 1. La variación en el número total de Entidades respecto del año anterior, se explica por la incorporación de nuevos Capítulos
o Capítulos convertidos en Programas en la Ley de Presupuestos del Sector Público del año correspondiente.
2. El aumento significativo de instituciones en producción, entre los meses de junio 2004 y enero de 2005, se debe
mayoritariamente por el paso a producción de Hospitales en el Sector Salud.
Sin embargo las etapas 2 a 4 del sistema de administración financiero contable continúan solicitando la
misma información que previo a la implementación del SIGFE, y las etapas 5 y 6 se refieren al proceso
de implementación del SIGFE ua ya culmino. Esta situación se evidencia con la reciente incorporación
de la etapa 7 para el año 2007, la cual tiene como objetivo que los Servicios mantengan al menos el
grado de desarrollo del sistema de acuerdo a cada una de las etapas tipificadas.
Por otra parte, los requisitos técnicos establecidos en este sistema también permiten contar con
información sobre la dotación de personal de carácter agregado, utilizada en la definición de políticas
salariales, así como información sobre el estado de avance de la ejecución física de los proyectos.
Una situación similar es posible observar en el sistema de compras y contrataciones públicas del sector
público. Luego de la sanción de la Ley de Compras en Julio de 2003, a partir del año 2004, el PMG
promovió la adopción del portal de comercio electrónico en las entidades, así como la capacitación de
los funcionarios en su utilización. Este proceso fue rápidamente implementado, especialmente la
utilización del site Chilecompra, como consecuencia del carácter mandatario de la Ley de Compras en
esta dirección. Esto provoca pasar de informar las contrataciones en forma ex post en el site a
procesarlas directamente sobre una plataforma de comercio electrónico. La implementación de esta
plataforma también provoco reformas en la gestión de los procesos de compras y contrataciones al
interior de los servicios, promoviendo principalmente la elaboración de planes anuales de compra y el
establecimiento de indicadores de gestión referentes a los procesos de adquisiciones, como por ejemplo
tiempos promedios, cantidad de reclamos, numero de ofertas, porcentaje de compras urgentes. Toda esta
información se encuentra en el portal Chilecompra en la sección plataforma probidad activa. Esta
situación también permitió que el sistema de compras y contrataciones aplique el Programa Marco
Avanzado, con el objetivo de normalizar bajo normas ISO 9001:2000 sus procesos al interior de las
entidades. En el año 2007 este proceso se encuentra en marcha en 31 servicios.
7.4.2. Resultados
Con respecto a los resultados del área de administración financiera del PMG es posible observar lo
siguiente. En el sistema de administración financiero-contable se encuentran cubiertos el 66% de los
servicios adscriptos al PMG (122 servicios de 186). La mayor parte de los servicios no cubiertos por este
TOTAL ENTIDADES 380 380 380 380 380 380 390 1
391 391 387 1
A) CON ACUERDO SIGFE: 5 28 100 106 177 362 372 376 384 387
A1) CON PROTOCOLO DE IMPLANTACION 5 28 96 102 173 335 346 350 352 349
1.- En Ambiente de Producción 20 41 44 113 266 2
292 339 349
2.- En Ambiente Pruebas (especiales) 72 49 95 177 26 31 13
3.- Sin Base - en Configuración 4 6 13 42 53 25
4.- En Revisión de Procesos 3 1 2
5.- Protocolo de Implantación Firmado 5 28 6 21
A2) EN ESPERA ESTUDIO DE HOMOLOGACION 4 4 4 27 26 26 32 38
B) POR CONCERTAR ACUERDO: 375 352 280 274 203 18 18 15 7
ene-06
PROCESO DE IMPLANTACION SIGFE AÑOS 2001-2006 ENTIDADES GOBIERNO CENTRAL
CONCEPTOS dic-03 ene-04 jun-04 dic-04 ene-05 jun-05 dic-05dic-02dic-01
sistema corresponden a Servicios Desconcentrados, en especial Intendencias Regionales y
Gobernaciones Provinciales. En el caso de los 96 Servicios Centralizados adscriptos al programa, el
90% cumple con los requisitos del sistema, mientras el 10% restante, que equivale a 10 Servicios no
cumple en el año 2006 con este sistema.
Gráfico V. 15 – Nivel de Cumplimiento del Sistema de Administración Financiero- Contable (Año
2006)
Sistema de Administración Financiero-Contable (2006)
96
86
10
2621
5
0
25
50
75
100
Adscriptos Cumplieron No cumplieron
Centralizados
Desconcentrados
En el caso de los Servicios Desconcentrados, que suman 26, el porcentaje de cumplimiento desciende al
81%, situación que implica que 5 Servicios no cumplen con el sistema, cerca del 20%. De esta forma, el
88% del total de los Servicios que comprometen el sistema de administración financiero contable
cumplen con sus requisitos técnicos. De esta forma es posible observar que el sistema financiero
contable tiene un gran porcentaje de cobertura y cumplimiento en el nivel central de gobierno, mientras
que en los servicios desconcentrados muestra un menor nivel de cobertura, solo 26 servicios, con un
mayor nivel de incumplimiento, cercano al 20%. Esta situación indica que el nivel de cumplimiento del
sistema financiero contable se encuentra influenciado por las características del servicio, en especial por
su condición de centralizado o desconcentrado.
En el sistema de compras y contrataciones se encuentran cubiertos el 72% de los servicios adscriptos al
PMG (134 servicios de 186). La mayor parte de los servicios no cubiertos por este sistema corresponden
a Servicios Desconcentrados, en especial Intendencias Regionales y Gobernaciones Provinciales. En el
caso de los 95 Servicios Centralizados, el 90% cumple con los requisitos del sistema, y 10% restante de
los Servicios no cumplen con este sistema, es decir 10 Servicios Centralizados. En el caso de los
Servicios Desconcentrados adscriptos, que suman 39, el porcentaje de incumplimiento es del 31%,
situación que implica que 12 Servicios no cumplen con el sistema.
De esta forma, en el 84% de los Servicios Centralizados y Desconcentrados que comprometen el sistema
de administración financiero contable cumplen con sus requisitos técnicos. Al igual que para el sistema
de administración financiero contable, el nivel de cumplimiento del sistema de compras y contrataciones
esta influenciado por las características del servicio, principalmente por su condición de centralizado o
desconcentrado.
Gráfico V. 16 – Nivel de Cumplimiento del Sistema de Administración Financiero- Contable (Año
2006)
Sistema de Compras y Contrataciones (2006)
95
85
10
39
27
12
0
25
50
75
100
Adscriptos Cumplieron No cumplieron
Centralizados
Desconcentrados
La tendencia de cada uno de los sistemas se refleja en el porcentaje general de cumplimiento del área de
administración financiera. El 88% de los servicios concentrados cumplen con los requisitos del área,
mientras que para los servicios desconcentrados este porcentaje se reduce al 70%. De esta forma, es
posible observar que la condición de centralizado o desconcentrado impacta sobre los resultados que se
logran en el área de administración financiera.
Grafico V.17 – Servicios Centralizados / Desconcentrados y Nivel de cumplimiento del Área
Administración Financiera (2006)
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
1.2
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0
Concentrado o Desconcentrado
Cu
mp
lim
ien
to á
rea A
dm
on
.
Fin
an
cie
ro
Notas: Concentrado=1; Desconcentrado=0.
Cumple PMG Área Administración Financiera = 1
No Cumple PMG Área Administración Financiera = 0.
Pendiente: 0.18971478
7.4.3. Conclusiones y Recomendaciones
El funcionamiento del área de administración financiera esta fuertemente influenciado por el marco
normativo que rige tanto al sistema de administración financiera contable del sector público como al
sistema de compras y contrataciones. En un contexto de modernización de ambos sistemas en el periodo
2003-2004, mediante la actualización normativa e implementación del sistema SIFGE y de la plataforma
transaccional Chilecompra respectivamente, el PMG fue una herramienta muy eficaz para apoyar la
implementación de estos dos procesos en forma sistemática y universal en toda la administración central
de la República de Chile191. Es decir al carácter mandatario de aplicar el marco normativo, se adiciono
un proceso pautado y sujeto a la aprobación de los órganos rectores de ambos sistemas DIPRES y
Dirección General de Compras y Contrataciones Públicas, el cual otorga un incentivo salarial en el
marco del PMG. De esta forma, el proceso de modernización de ambos sistemas fue acelerado y con un
gran nivel cobertura.
Una vez concluido este proceso de modernización en la actualidad es necesario revisar el
funcionamiento y alcance de esta área.
En primer lugar, en el sistema de administración financiero-contable resulta necesario revisar los
requisitos técnicos de las etapas II a IV, considerando que parte de esta información es generada en
forma automática por el sistema SIGFE. A su vez la etapa V y VI que contemplaban la implementación
de la plataforma SIGFE deberían ser rediseñadas considerando que este proceso se encuentra
prácticamente culminado. De esta forma, seria recomendable reducir las etapas de este sistema de las 7
actualmente vigente a 4 etapas. Estas cuatro etapas deberían considerar la continuidad de la capacitación
de los funcionarios realizadas por la CGR en la etapa I, el envío de información por parte los servicios
no contemplada en el SIFGE, como por ejemplo información sobre los proyectos de inversión e
informes de dotación en la etapa II, el mejoramiento de procesos internos en los servicios, como por
ejemplo el registro de los eventos económicos en el momento que se producen y no su carga en forma
acumulativa una vez al mes en la etapa III, reservando la etapa IV para el mantenimiento del sistema
SIGFE en su nivel actual de funcionamiento o para el apoyo de la implementación de nuevas versiones
del mismo.
Con respecto al sistema de compras y contrataciones, las revisiones del mismo se refieren a un reajuste
de sus etapas. En este sentido, es necesario fortalecer en la etapa I la capacitación en la utilización del
portal Chilecompra y en la elaboración del plan anual de compras, instrumento central del sistema,
aspecto que fuera señalado en las entrevistas y grupos focales realizados. Con respecto a las etapas V y
VI, las mismas deben coordinarse estrechamente con el Programa Marco Avanzado con el fin de lograr
que la información que se produce en estas etapas no se pierda por la implementación de la certificación
de procesos bajo normas ISO 9001:2000.
Por último, se recomienda fortalecer al interior del área una mayor coordinación entre el proceso de
formulación presupuestaria y la elaboración del plan anual de compras. Esta coordinación debería ser en
ambas direcciones, ya que el plan de compras debería elaborarse en función de los recursos disponibles,
y la ejecución del mismo impacta sobre el plan de caja.
191
Esta situación es reconocida por los propios funcionarios del sector público en las entrevistas realizadas por el equipo evaluador a
funcionarios de distintos servicios, en los grupos focales desarrollados y en la encuesta efectuada. El 80% de los funcionarios que
participaron de la encuesta realizada en el marco de esta evaluación consideran están muy de acuerdo o de acuerdo con las siguientes
afirmaciones: 1- El sistema de compras y contrataciones del sector público ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de
los procesos de compras y contrataciones del servicio, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor información; y 2 - El sistema de
administración financiero-contable ha contribuido a fortalecer esta función a través del mejoramiento de procesos y sistemas de
información administrativa y financiera de general aplicación, de manera que la información cumpla con requisitos básicos de pertinencia,
oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y la toma de decisiones.
7.5 Área de Enfoque de Género
La evaluación del área de enfoque de género pretende contrastar las siguientes hipótesis: (i) hasta qué
punto el sistema de género del PMG es un instrumento adecuado para integrar la perspectiva de género
en los servicios públicos; (ii) hasta qué punto el sistema de género del PMG ha dado lugar a
cambios/mejoras en los procedimientos de gestión del sector público; y (iii) hasta qué punto el sistema
de género del PMG, de manera indirecta, ha contribuido a reducir las desigualdades de género en Chile.
Para ello se desarrolla un modelo y una serie de indicadores que se aplican al análisis de 7 estudios de
caso. En el bloque de Anexos B de este informe se presenta en detalle la metodología utilizada para la
evaluación del sistema de género del PMG.
7.5.1 La política de equidad de género se incluye en la agenda de gestión del sector público
Uno de los logros del PMG ha sido el de posicionar la equidad de género como un elemento integrante
de la agenda de gestión de los servicios públicos en Chile. La inclusión del sistema de género en el
PMG en 2002 ha logrado colocar la equidad de género en la agenda de trabajo de los servicios públicos
en Chile. Si bien es cierto que en ocasiones el ámbito de acción del sistema de género del PMG es
reducido dentro de un servicio (el encargado del sistema), la mayoría de los funcionarios ha oído hablar
de la aplicación del enfoque de género en su servicio, y la dirección es consciente de la necesidad de
incorporar el enfoque de género de una manera u otra a su gestión. Esto es algo que probablemente no
sucedía en muchos servicios antes del 2001, sobretodo en aquellos no pertenecientes a áreas sociales. En
opinión de la red de expertos y de los sectorialistas que han acompañado a los servicios, en 2001,
muchos servicios no habían oído hablar de la equidad de género en su ámbito de trabajo, y no sabían qué
quería decir integrar la perspectiva de género en su sector. Esto ha cambiado a raíz de la integración del
sistema de género en el PMG.
7.5.2 Mejora la capacidad de gestión del sector público
El PMG ha contribuido a mejorar la capacidad del sector público para hacer análisis de género de sus
procedimientos para producir y prestar bienes y servicios. A través de las capacitaciones y asistencia
técnica impartidas por la red de expertos de género, el PMG ha logrado crear un lenguaje común al
interior de los servicios sobre qué significa aplicar el enfoque de género a la gestión pública. Las
capacitaciones y la asistencia técnica personalizada de la red de expertos a los servicios, también han
contribuido a mejorar la capacidad técnica de los servicios para hacer análisis de género. Una revisión
en el tiempo de los diagnósticos de género que los servicios hacen como parte del PMG pone de
manifiesto esta mejora de la capacidad técnica en algunos servicios. Si bien este aspecto debería
contrastarse con la revisión de una muestra representativa de informes, entre algunos de los diagnósticos
de 2002 y de 2006 se aprecia una mayor riqueza de análisis y mayor sofisticación de las medidas
propuestas para integrar el enfoque de género en el servicio. Se aprecia la utilización de una mayor
variedad de instrumentos para aplicar el enfoque de género, se identifican acciones que van más a allá de
lo estrictamente requerido por los requisitos técnicos, y en algunos casos se identifican medidas
innovadoras (como por ejemplo referentes a problemas de los hombres). AGCI, Vialidad, y FOSIS, son
algunos de los casos que ilustran estas mejoras en los diagnósticos. Si bien la capacidad técnica puede
estar concentrada en una sola persona, significa una mejora de la capacidad de los servicios para hacer
análisis de género respecto a 2001.
7.5.3 Más servicios incorporan el enfoque de género
El PMG ha contribuido a integrar la perspectiva de género en los bienes y servicios que brindan las
instituciones públicas que participan en el programa. La mayoría del sector público participa en el PMG
(166 servicios estaban sujetos al sistema de género del PMG en 2006). Prácticamente, todos los
servicios (una media del 96 por ciento) que participan en el sistema de género del PMG validaron el
sistema en el periodo 2002-2006. Esto quiere decir que la gran mayoría de los servicios del sector
público realiza algún tipo de análisis de género de sus productos y servicios, integra el enfoque de
género en sus sistemas de información, y productos, y pone en marcha alguna medida destinada a
institucionalizar la perspectiva de género en los procedimientos de gestión del servicio. Los resultados
de la encuesta confirman la penetración del enfoque de género en los servicios. La mayoría de los
encargados de género que respondieron a la encuesta considera que su institución tiene incorporado
enfoque de género en la totalidad de los productos estratégicos (71 por ciento); así como en sus sistemas
de información (90 por ciento)192.
7.5.4 En algunos casos el PMG ha sido el factor determinante para dicha incorporación y en otros
ha actuado como catalizador del proceso.
En muchos casos el PMG ha sido el factor determinante para incorporar el enfoque de género en los
bienes y servicios que brindan las instituciones públicas. La gran mayoría de los servicios no integraba
género en sus procedimientos de gestión en el año 2001 (88 por ciento según la línea de base del
programa). En la medida en que la mayoría de los servicios valida el sistema de género del PMG, y por
tanto integra el enfoque de género en alguna medida a partir de 2002, el PMG ha sido un elemento
importante en la integración del enfoque de género en los servicios.
Incluso allí donde existen otros incentivos para integrar género, el PMG ha jugado un rol determinante
en la integración del enfoque de género. En Chile existen otros mecanismos ajenos al PMG que pueden
llevar a un servicio a aplicar el enfoque de género (para más detalles ver Banco Mundial et al., 2007).
Los Compromisos Ministeriales de género, las directrices gubernamentales, las directrices sectoriales de
género en algunos sectores, y las mesas sectoriales sobre género son algunos instrumentos que pueden
incentivar o apoyar la integración de género en un servicio. El hecho de que algunos de estos
mecanismos (por ejemplo los Compromisos Ministeriales y las directrices gubernamentales sobre
género) existieran con anterioridad al PMG y que la mayoría de los servicios no hubiera aplicado en
enfoque de género hasta 2002 (según datos de línea de base del programa), hace pensar en el rol
importante jugado por el PMG. El análisis de los estudios de caso sugiere que directrices sectoriales
claras y mesas sectoriales de género dinámicas y activas pueden ser instrumentos de incentivo/apoyo
importantes en algunos sectores (como por ejemplo salud). Sin embargo, FONASA, analizado como
estudio de caso en esta evaluación, considera que en ausencia del PMG, y a pesar del impulso de las
directrices sectoriales y la mesa intra-sectorial de salud, no se habrían alcanzado resultados tan concretos
en el mismo periodo de tiempo de no ser por el PMG.
En servicios que cumplen ciertas características, el PMG no es “condición necesaria” para que el
servicio incorpore el enfoque de género. En ausencia del PMG, servicios con alta capacidad, y/o donde
género es percibido como importante para la misión del servicio, y/o que cuentan con incentivos para
incorporar género a través de directrices, u otros mecanismos, pueden incorporar el enfoque de género.
Este es el caso de servicios que incorporaban género antes del 2002 - cuando comienza el sistema de
género del PMG (FOSIS, INE, INDAP) o de servicios que incorporan el enfoque de género sin estar
sujetos al PMG (por ejemplo la Superintendencia de la Seguridad Social). En estos servicios se da una
combinación de los siguientes factores que son probablemente los responsables de la incorporación de
género al margen del PMG: (i) la incorporación del enfoque de género es percibida como relevante para
la misión del servicio y/o el servicio tiene contacto directo con los ciudadanos, y/o diseña y brinda
192
Después de la de los jefes de servicios, la tasa de respuesta de los encargados de género ha sido la más baja de la encuesta con tan sólo
un 29.5 por ciento. En total 23 de los 78 encargados de género encuestados respondieron a las respuestas. Se recomienda por tanto utilizar
con cautela estos datos.
servicios para ciudadanos (SSS, FOSIS, INDAP,); (ii) tienen una alta capacidad operacional para
realizar su función (en función de su tamaño, presupuesto, independencia, etc.) (todos); (iii) existe
algún incentivo adicional para integrar género ya sea a través de directrices sectoriales fuertes, y/o mesas
de trabajo dinámicas (SSS). Además, en alguno de estos servicios ha podido influir la tendencia regional
e internacional para incorporar género en estsos sectores de actividad (FOSIS, INDAP, INE por
ejemplo).
En servicios donde no se den varias de estas condiciones el PMG es el factor determinante. El PMG es
por tanto determinante para integrar género en servicios donde por otros motivos no se integraría. De
hecho, la experiencia internacional muestra que es poco probable que un servicio donde género no sea
percibido como relevante para la misión del servicio, y/o tenga escasa capacidad técnica, y/o no cuente
con incentivos adicionales para incorporar género, acabe haciéndolo sin estar motivado a ello por un
sistema de incentivo como el PMG193. Ejemplos de la primera categoría pueden ser los servicios de
infraestructura o los servicios intermediarios que no tienen contacto con el usuario final. La revisión de
informes y el análisis de los estudios de caso revelan resultados altamente positivos en la incorporación
del enfoque de género en servicios como Vialidad, o la Subsecretaría de Economía. La experiencia
internacional indica que este tipo de servicio raramente incorpora el enfoque de género en otros países,
apoyando la tesis del papel jugado por el PMG. Responsables del PMG en Vialidad declaran que el
PMG ha sido la principal razón para incorporar el enfoque de género en su trabajo. En los estudios de
caso manejados durante la evaluación, el GORE de la Región V es un ejemplo de servicio con limitada
capacidad operacional, que no percibe género como importante para su misión, y que no cuenta con
incentivos adicionales para integrar género. El hecho de que lo haya hecho, obedece, en opinión de los
responsables de servicio, al PMG.
En aquellos casos en que el PMG no ha sido el factor determinante en la incorporación del enfoque de
género, el programa ha servido para organizar el proceso, contribuyendo a su aceleración. En opinión
de los responsables de algunos de los servicios que ya trabajaban con la perspectiva de género antes de
incorporarse al PMG (FOSIS), el PMG ha servido para “acelerar y organizar” el proceso. En el caso de
FOSIS se ha pasado de una incorporación de género en algunos productos y acciones del servicio a un
análisis sistemático de cuáles son las áreas del servicio que se prestan a incorporar el enfoque de género.
El PMG ha sistematizado el proceso de incorporar la perspectiva de género y lo ha ampliado a áreas
nuevas dentro del servicio. Por ejemplo, si bien FOSIS había realizado acciones de género en algunos de
sus productos con anterioridad al PMG, una vez puesto en marcha el programa, la incorporación de
género se expande a otras líneas de trabajo, y a acciones de gestión interna relacionadas con recursos
humanos como parte del PMG. En ese sentido cabe esperar que servicios como la SSS que en ausencia
del PMG ya han dado pasos para incorporar la perspectiva de género, vean su proceso acelerado y
experimenten un avance más rápido (y puedan ganar en profundidad) a partir de su incorporación al
PMG.
Sin embargo, en ocasiones muy concretas, donde el servicio cuenta con una gran capacidad para hacer
análisis de género de su sector, el PMG podría limitar el progreso en integrar la perspectiva de género.
Si un servicio tiene suficiente capacidad para hacer análisis de género de su negocio, y es capaz de
identificar acciones de alto impacto en el proceso de incorporación del enfoque de género, en realidad
podría no necesitar el sistema de género del PMG para avanzar en la incorporación del enfoque de
género. De hecho, el sistema podría constituirse en un limitante para avanzar en el proceso de
incorporación del enfoque de género. Algunos de estos servicios entrevistados manifiestan que la
necesidad de cumplir con los requisitos formales para la validación del sistema de género del PMG, les
193
Si no fuera así, el grado de integración de la perspectiva de género en la prestación de servicios y la implementación de políticas
públicas sería mucho mayor a nivel mundial del que es actualmente. Diversos análisis teóricos y empíricos muestran el sesgo de género de
la actividad del Estado (Goetz, 1995).
ha desviado de su verdadero trabajo de la incorporación de género en el servicio. Incluso manifiestan
que el excesivo formalismo de las pautas del sistema de género les ha llevado a no acometer acciones de
mayor calado, ya que estas serían difíciles de explicar bajo el formato de informe del PMG.
El PMG da lugar a un impacto dispar en cuanto a cambios en procedimientos de gestión y reducción de
las desigualdades de género. Si bien el PMG contribuye a incorporar la perspectiva de género en los
servicios públicos, la integración de la perspectiva de género en los servicios públicos no es un proceso
dicotómico y la profundidad con que los distintos servicios han integrado el enfoque de género varía
significativamente de unos a otros. El 80 por ciento de los encargados de género, y el 50 por ciento de
los encargados ministeriales y de servicio del PMG, y de los jefes de servicio encuestados está de
acuerdo en que el sistema de enfoque de género ha contribuido a que el servicio opere con procesos que
promueven e incorporan la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la entrega de los
productos (Gráfico 1). Si bien hay cierto grado de acuerdo en que el PMG contribuye a cambios de
gestión que hacen que los servicios promuevan la igualdad de género en su entrega de productos, la
encuesta no ofrece información sobre el grado en que dichos cambios de gestión se dan. El análisis de
los estudios de caso contribuye a explorar esta cuestión.
Grafico V. 18 – Percepción de la Contribución del Sistema de Género en el 2007
Gráfico 1. Percepción de la contribución del sistema de género
del PMG
80
50 50
10
2320
10
2230
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Encargados del sistema
de género
Encargados del PMG Jefes de servicio
Indiferente
No deacuerdo
De acuerdo
Existen servicios donde se aprecia un cumplimiento formal de los requisitos técnicos del PMG sin que
ello redunde en un impacto significativo en cambios en procedimientos de gestión o en reducción de
brechas de género en el área de acción del servicio. De los servicios revisados, el GORE de la V
Región y el SERVIU de la V Región entrarían en esta categoría. Ambos validan el PMG todos los años.
Sin embargo, un análisis más a fondo de las acciones comprometidas en su PMG revela que éstas son de
un impacto limitado tanto en lo que se refiere a cambios de gestión como en lo que se refiere a reducción
de desigualdades de género. Ambos servicios se sitúan en el primer nivel de la escala de impacto (ver
Fuente: Encuesta a funcionarios relacionados con el PMG, 2007.
Nota: Porcentaje de encuestados que se pronunciaron de acuerdo, en desacuerdo o indiferente ante la
siguiente afirmación: El sistema de Enfoque de Género ha contribuido a que el servicio opere con
procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la
entrega de los productos.
tabla V.10) pues no acometen cambios en el diseño de sus programas para atender a las potenciales
necesidades distintas de hombres y mujeres, sino que la mayoría de sus acciones son en el área de
capacitación y sensibilización sobre género. El compromiso de metas de bajo impacto como parte del
PMG puede deberse a una infinidad de razones. Sin embargo, al margen de la explicación, lo importante
es que el actual diseño e implementación del PMG permiten que esta situación (cumplimiento formal de
bajo impacto) pueda darse. A falta de revisión de una muestra más amplia de servicios, no podemos
confirmar si este es un problema generalizado, pero las entrevistas con expertos de los servicios y la red,
y la revisión de informes sugieren que estos casos no son excepciones. Además, los resultados de la
encuesta a funcionarios confirman que el cumplimiento formal sin redundar en cambios de gestión es un
problema que afecta al PMG en general. La gran mayoría de los funcionarios encuestados (62 por
ciento) está muy de acuerdo (48 por ciento) o de acuerdo (18 por ciento) en que es un problema del
PMG que el cumplimiento formal no de lugar a cambios en la gestión o en la conducta de los
funcionarios.
Existen servicios donde la implementación del PMG ha dado lugar a un cambio en los procedimientos
de gestión y a una reducción de brechas de género claves en su sector. De los servicios revisados, la
DIBAM, FONASA, y FOSIS, entrarían en esta categoría. DIBAM, FONASA y FOSIS han integrado
género en sus sistemas de información en mayor o menor medida, y han utilizado dicha información
para informar el rediseño y/o la creación de nuevos programas para atacar desigualdades clave en su
sector o para atender a las necesidades diferenciadas de sus usuarios y usuarias. Este proceso en sí
evidencia un cambio importante de los procedimientos de gestión, objetivo clave del sistema de género
del PMG. Además, las acciones comprometidas han sido de un alto impacto y tienen por tanto potencial
para reducir las desigualdades de género en los sectores respectivos. FONASA implementa acciones
para mejorar el acceso tanto de hombres como de mujeres a los servicios de salud; FOSIS rediseña
programas para prestar atención a mujeres en situación de especial vulnerabilidad a la pobreza; DIBAM
revisa el rol de la mujer en distintas etapas de la historia en su museografía y extensión cultural, etc. Por
lo tanto, el PMG puede también propiciar una acción de impacto en la modificación de procedimientos
de gestión y en la reducción de las desigualdades.
Tabla V.10 – Escala de Impacto Género
Tabla 2. Escala de impacto de género
Nivel Ejemplos de acción por nivel Impacto en cambio de
gestión y/o reducción
de brechas de género
Nivel 1:
iniciación
Recogida de la información desagregada por sexo
Sensibilización sobre tema de género
Capacitación sobre temas de género
Adaptación del lenguaje para hacerlo sensible a género
Bajo
Nivel 2:
consolida
ción
Nivel 1+
Análisis de género de la información
Rediseño de programas/creación de nuevos programas para reducir
desigualdades clave en el sector y/o para atender necesidades diferenciadas de
hombres y mujeres usuarios/as del servicio
Cambios en afectaciones presupuestarias para responder a prioridades del
servicios relacionadas con el tema de género
Alto
Nivel 3:
madurez
Nivel 2+
Uso sistemático de la información de género en el proceso de planificación de
bienes y servicios
Cambio de procedimientos de gestión. Cambios en el proceso de diseño,
planificación, ejecución, monitoreo y evaluación de los bienes y servicios.
Cambios en lineamientos estratégicos del servicio para integrar aspectos
relacionados con género
Medidas institucionales. Por ejemplo creación de comisiones de trabajo sobre
género; cambios a normativa interna para establecer requisitos relacionados con
género en las distintas fases del proceso de diseño, planificación, ejecución y
evaluación de los servicios; cambios a Términos de referencia o procedimientos
administrativos; etc.
Alto y sostenible
Fuente: elaboración propia para la realización de esta evaluación
Los mejores resultados todavía no llegan al óptimo. Incluso los alumnos aventajados del sistema de
género del PMG, aquellos que acometen las acciones de mayor calado, no se sitúan todavía en el nivel
de madurez en el proceso de integración del enfoque de género en los servicios públicos. En general,
ninguno de los servicios estudiados, algunos de los cuales se han seleccionado específicamente por sus
resultados destacables en la aplicación del sistema de género del PMG, se sitúa todavía en el nivel 3 de
la escala de género diseñada para la evaluación, que da lugar a una integración del enfoque de género de
alto impacto, que además es sostenible en el tiempo. Para alcanzar este nivel, los servicios pueden
acometer una serie de acciones que se explicitan en la V.11. Si bien algunos servicios han llevado a cabo
algunas de estas acciones, sobretodo para integrar género en los procedimientos de gestión (DIBAM
establece cuota sobre género para adquisición de nuevas colecciones bibliográficas, y requisito de
experiencia de género en Términos de Referencia de especialistas; FOSIS integra la variable género a su
metodología para evaluar riesgos sociales, etc.), las acciones no son sistemáticas sino puntuales y se
detectan todavía importantes carencias. Una tasa de desacuerdo de encargados del PMG y jefes de
servicio relativamente alta (alrededor del 20 por ciento) con la afirmación “el sistema de Enfoque de
Género ha contribuido a que el servicio opere con procesos que promueven e incorporan la igualdad de
oportunidades para hombres y mujeres en la entrega de los productos”, puede reflejar el hecho de que
la incorporación del enfoque de género en los servicios es un proceso progresivo y éstos funcionarios
consideran que todavía no se ha alcanzado el punto en que los servicios incorporan totalmente la
igualdad entre hombres y mujeres en la entrega de sus productos.
En general se detectan una serie de carencias para integrar el enfoque de género en los servicios en
profundidad para que de lugar a impactos en la gestión y en la reducción de brechas de género de
manera sostenida en el tiempo.
La información generada por el sistema de género no se integra de forma sistemática al proceso de
toma de decisiones y de planificación de los servicios. La incorporación del enfoque de género a los
sistemas de información ha generado una gran cantidad de estadísticas desagregadas por sexo, cuyo
análisis puede ayudar a mejorar los programas y servicios públicos. El uso que se hace de esta
información generada a partir del Sistema de género del PMG es sin embargo muy limitado en la
mayoría de los casos revisados. En la mayoría de los casos la información no se analiza, ya sea por falta
de capacidad, interés o desconocimiento de su potencial utilidad para mejorar los servicios. En otros
casos, si bien la información llega a ser analizada, después no se utiliza en el proceso de toma de
decisiones para rediseñar productos. En aquellos casos donde se usa, los cambios a proyectos son
importantes para mejorar el servicio a los usuarios y usuarias. Sin embargo, la utilización dentro de los
servicios es puntual, relacionada con un programa o producto concreto y no hay una práctica de utilizar
sistemáticamente este tipo de información en el proceso de diseño, planificación, prestación, evaluación
y monitoreo de los bienes y servicios.
Se observa así mismo, un progreso limitado en la puesta en marcha de acciones institucionales
relacionadas con la instauración definitiva de la perspectiva de género, con consecuencias negativas
para la sostenibilidad del proceso de integración del enfoque de género en los servicios públicos. La
puesta en marcha de acciones destinadas a consolidar el sistema tales como creación de comisiones, la
sanción de cambios en procedimientos internos, elaboración de metodologías sobre género, cambios en
normativas, cambios en lineamientos estratégicos del servicio, etc. demuestran la madurez del proceso
de integración de la perspectiva de género en un servicio, y contribuyen a la sostenibilidad de dicha
integración en el tiempo (aunque haya rotación del encargado del sistema de género del PMG, si se ha
cambiado la normativa interna para introducir nuevos procedimientos, el proceso continuará). Cabe
esperar que dichas acciones surjan a iniciativa propia de los servicios según profundicen en su
aplicación del enfoque de género. Además, desde 2005, los requisitos técnicos del sistema de género del
PMG incluyen algunos requerimientos sobre este tipo de acción. Si bien los servicios llevan a cabo
algunas medidas institucionales, éstas se concentran en las áreas de capacitación, coordinación con
interna y externa al servicio y recogida (no necesariamente uso) de la información. Acciones con mayor
potencial para cambios de procedimientos de manera sostenible como la incorporación de enfoque de
género en otros instrumentos de gestión (cambios a indicadores de desempeño, evaluación de
programas, o cambios en normativas) son más escasas.
Si bien el PMG ha hecho avanzar a los servicios en una lógica horizontal, no parece haber logrado
hacer avanzar suficientemente a los servicios en la vertiente de profundidad. Los servicios han pasado
de no incorporar género en sus sistemas de información y productos a hacerlo. Los requisitos técnicos
del PMG les piden que cada año se actualice el diagnóstico, comprometiéndose a nuevas acciones para
integrar género en los mismos o en nuevos productos. Esto hace que los servicios avancen en el proceso
y “hagan más cosas”. Sin embargo, si bien el sistema garantiza que con el tiempo los servicios se
comprometan a más acciones, no garantiza que se comprometan a acciones de mayor impacto o de
mayor profundidad/madurez en su proceso de integrar género (nivel 3). Se da el caso de servicios que
tras 5 años de implementación del sistema de género del PMG, prácticamente sólo hacen acciones de
capacitación (GORE de la V Región). Esta es una debilidad importante del sistema de género, que el
PMG debería corregir.
8. Aspectos relativos al pago del incentivo
Uno de las importantes contribuciones al diseño de políticas públicas de la Nueva Economía
Institucional, es el identificar la necesidad de esquemas de incentivos para motivar la cooperación entre
actores al interior de las organizaciones. De acuerdo a este enfoque, organizaciones con distintas
capacidades e intereses operan con incentivos y restricciones definidos institucionalmente. Las
instituciones establecen los incentivos y las restricciones que guían la percepción, las preferencias y las
decisiones de individuos y organizaciones. Es decir, las organizaciones y las personas que los integran
no funcionan sólo en base a las regulaciones, estructuras formales o un sentido del deber, sino que
responden a motivaciones ligadas a sus propios objetivos organizacionales y personales.194
Desde un punto de vista del diseño teórico, un incentivo de carácter institucional, como el
implementado en el marco del PMG, condicionado al cumplimiento de unas metas y objetivos,
constituye un factor de mejoramiento de la productividad. La remuneración incitativa juega de forma
positiva sobre la productividad de dos maneras diferentes. Por una parte, de manera directa, el hecho de
que el incentivo sea condicionado al cumplimiento de las metas del PMG incita a los funcionarios a
alcanzar esos objetivos. Por otra parte, y de manera indirecta, la remuneración incitativa crea un
contexto general de trabajo donde los jefes del servicio pueden utilizar la búsqueda del incentivo
monetario para reorganizar los equipos de trabajo. Independientemente de los objetivos explícitos a
alcanzar, la remuneración incitativa crea una dinámica donde la libertad de reorganizar los equipos
internos de cada prestador de servicios se da con el fin de mejorar su eficiencia.
Sin embargo, como en la práctica en la cultura del funcionario el 5% de incremento del incentivo se ha
transformado en un elemento del salario que está completamente integrado en la remuneración que
espera recibir -“fully anticipated”-, debido a la alta tasa de cumplimiento del PMG, cercana al 91% para
el total de la dotación efectiva, se produce una ruptura entre el incentivo y su potencial de generar un
incremento de la productividad.
En el diseño original, la Asignación de Modernización creada por la Ley N° 19.553 tenía tres
componentes: (1) un componente base, de igual porcentaje para todos los funcionarios cubiertos por la
legislación, (2) un componente institucional, que se paga hasta un porcentaje establecido a todos los
funcionarios de las instituciones, según su grado de cumplimiento con los compromisos establecidos en
el PMG; y (3) un componente individual, que los funcionarios recibirían de acuerdo con su calificación
en su evalución de desempeño individual anual.
En el año 2003 la Ley N° 19.882 que regula la Nueva Política de Personal a los Funcionarios Públicos,
también denominada de Nuevo Trato Laboral, modifica esta la nueva política de personal a los
funcionarios públicos. Aumenta gradualmente los porcentajes de los incentivos “base” y “institucional,”
y en un cambio más de fondo, elimina el incentivo individual ligado a la evaluación de desempeño de
los funcionarios, reemplazándolo con un incentivo colectivo que se paga contra metas comprometidas
anualmente por grupos de trabajo de las instituciones públicas.
Posteriormente, el 7 de junio de 2007, la presidenta Bachelet envió una propuesta al Congreso con el
objeto de “reforzar los incentivos al desempeño de los funcionarios públicos de la administración
central del Estado, y así contribuir a la consolidación de la prestación eficiente de servicios de calidad a
los ciudadanos”. Los incentivos de que trata esta legislación son los de la Ley N° 19.553 y de la Ley 19.
194 “Instituciones y organizaciones componen el esquema básico del análisis institucional, en el que organizaciones (grupos
de presión, administración, gobierno, legislativo, plataformas ciudadanas) con distintas capacidades e intereses operan con
incentivos y restricciones definidos institucionalmente. Las instituciones establecen los incentivos y las restricciones que
guían la percepción, las preferencias y las decisiones de individuos y organizaciones. La distinción entre reglas y actores es
básica para entender los procesos de formación de preferencias y el cambio institucional. Puesto que las instituciones y las
organizaciones operan en diversos niveles y sectores, el alcance del concepto de institución a veces reduce su precisión.
Como señala Portes (2005), las concepciones más económicas tienden a adoptar una visión muy simplificada y poco precisa
que suele ignorar la teoría sociológica de la cultura y la estructura social. La tradición sociológica subraya la importancia de
los procesos de legitimidad social en el cambio institucional, mientras que el enfoque más económico se centra en el cálculo
estratégico de actores con recursos diferentes.”. Joan Oriol Prats REVISIÓN CRÍTICA DE LOS APORTES DEL
INSTITUCIONALISMO A LA TEORÍA Y LA PRÁCTICA DEL DESARROLLO. Revista de Economía Institucional. Vol.
9. N. 16 Primer semestre 2007.
882 de Nuevo Trato Laboral. Con esta propuesta se fortalece la tendencia en Chile al uso de incrementos
salariales vinculados al desempeño institucional, con acuerdo de los gremios, tanto en la administración
central como descentralizada del Estado (Incorporación de nuevas instituciones al Sistema de Metas de
Eficiencia Institucional, tales como Superintendencias, Ministerio Público, Poder Judicial).
Para los empleados del servicio, la combinación de estos tres componentes195 en el diseño original de la
Asignación por Modernización, tiene la ventaja de que cuando un porcentaje de la remuneración es de
carácter colectivo-institucional, los miembros de los equipos ven el interés de que sus esfuerzos no sean
minimizados por la inactividad de algún otro funcionario. La existencia de una parte variable y colectiva
de la remuneración incitativa crea en los empleados una especie de competencia que no es del todo
beneficiosa para los “free riders”- empleados que no hacen parte del proceso pero que se benefician de
los esfuerzos realizados por los demás – lo cual es un riesgo asociado a este tipo de incentivo. Cuando el
incentivo es individual, el problema de los “free riders” tiende a disminuir. Otro factor que se requiere
para evitar o minimizar este efecto es que los equipos directivos estén involucrados en la gestión de la
organización para que se pueda detectar el mencionado comportamiento. En el caso del PMG, se
detecta una debilidad de este último elemento: si bien hay participación de los jefes de servicio en los
aspectos gerenciales de la organización, este nivel de implicación es bajo en la ejecución del PMG.
Normalmente, el contacto con el PMG se circunscribe a un contacto con el Encargado del PMG en el
Servicio/Ministerio pero la relación con los responsables de sistemas suele ser indirecta a través del
mencionado encargado. Por otra parte, el aporte del equipo gerencial a la diseminación de los beneficios
del PMG para la organización y los empleados, más allá de la obtención de un bono salarial, es escasa.
Finalmente, en el proceso de asignación del incentivo, los jefes de servicios no tienen ningún tipo de
participación o prerrogativa. Es evidente que cuando los Jefes de Servicio cuentan con atribuciones en
este ámbito cuentan con un instrumento de apoyo a la mejora de la gestión, si es correctamente
utilizado. Sin embargo, al mismo tiempo otorga un inmenso poder sobre la carrera de los empleados,
razón, por la cual si es incorrectamente utilizado, se transforma un elemento de distorsión de las
relaciones laborales al interior del servicio. En este contexto, en la actualidad el mayor incentivo del Jefe
de Servicio, como fuera señalado en el grupo focal y en las entrevistas en profundidad, para que se
cumplan las metas del PMG es evitar un deterioro del clima labora si se produce la perdida de la
asignación salarial institucional. Como es posible obervar, actualmente existe un debilitamiento en la
relación incentivo salarial – aumento de la productividad en la forma actual de funcionamiento del
PMG.
Profundizando el análisis de este aspecto, es posible plantear que, desde el punto de vista de la DIPRES,
actor central en la gestión del PMG, este programa tiene tres propositos principales a nivel macro: (i)
instrumento utilizado para incrementar la productividad del sector público en un marco de
modernizacion del estado, (ii) implementar un política de recursos humanos que considere incentivos
por el cumplimiento de metas, y (iii) fortalecer el ciclo presupuestario al incorporar infornación
referente a metas e indicadores, en un marco de respeto de la solvencia fiscal. La combinación de estos
propositos en un solo instrumento pueden promover la ruptura en la relacion incentivo salarial –
aumento de productividad, ya que el proposito (i) tiene un enfoque mas gerencialista, y condiciona la
bonificacion salarial al logro de una mejor gestión, es decir aumento de la productividad, mientras que el
proposito (ii) es parte de una politica de recursos humanos, que es considere factores mas amplios que el
incremento de la productividad. Por lo tanto, frente a las presiones externas, como por ejemplo de
sindicatos, e interna, de funcionarios que generan un mal clima laboral ante la perdida del incentivo, la
195
La combinación de incentivos puede ser útil para reflejar las motivaciones diversas y complejas que pueden coexistir al
interior de una organización. Los mismos integrantes de la organización pueden responder simultáneamente a motivaciones
externas – valoración del servicio público por la ciudadanía, y a motivaciones de tipo personal, como el bienestar económico
o la realización profesional.
relacion incentivo a cambio de incrementos en la productividad puede estar dominada por el enfoque de
la politica de recursos humanos relegando el proposito de mejora de la gestión. A su vez, en un contexto
de restricción fiscal, con seguridad que el proposito (iii), apoyo a la politica presupuestaria respetando la
solvencia fiscal seria el proposito con mayor jerarquia frente a los otros dos.
A pesar de las tensiones entre los propositos señalados en el parrafo anterior, este diseño tiene a su vez
una ventaja desde el punto de vista de la DIPRES: la flexibilidad para jerarquizar los distintos propositos
según las preferencias y el contexto. Como el grado de prioridad de un proposito sobre otro no es una
desición exclusivamente técnica, su definicion dependera necesariamente del liderazgo politico. Por lo
tanto combinar los tres propositos en un solo programa generan la oportunidad de un proceso felxible de
combinación de control presupeustario, politica de recursos humanos e inciativas de mejoras de la
gestión.
Sin embargo, resulta necesario revisar en profundidad el funcionamiento e impacto del incentivo
salarial, para preservar una minimo equilibrio entre estos tres propositos y evitar un desbalance que
convierta al PMG exclusivamente en un instrumento de politicas de recursos humanos.
En este sentido, entre los puntos a revisar referentes al incentivo es la no existncia de una clara
separación entre el componente base de incrmento salarial y los componentes institucionales y
colectivos. Esto genera que si bien los incentivos institucionales y colectivos son condicionales, quedan
debilitados por la alta tasa de cumplimiento, situación que los convierte en practicamente un
compomente fijo del salario196. A su vez esta dinamcia refureza nuevamente la perdida de relacion entre
incentivo – aumento de productividad.
Por lo tanto, en el diseño de las proximas etapas generales del PMG, Sistema de Gestión de Calidad
(Fase III) y Modelos de Excelencia de Gestión (Fase IV) es necesario redifinir los mecanismos de
asignación y logro de los incentivos salariales asociados al cumplimiento de obejtivos institucionales y
de los convenios colectivos de desempeño de los grupos de trabajo con el fin de fortalecer la relación
incentivo – aumento de productividad.
9. Debe continuar o no el PMG?
Los resultados observados y el análisis de los mismos llevan a la conclusión de que el impacto del PMG
ha sido generalmente positivo para la instalación de sistemas básicos de gestión en la administración
pública nacional. Además, el programa ha sido costo-efectivo. Por estas razones, conviene mantenerlo.
Al mismo tiempo, es urgente revisar elementos estructurales del diseño, como lo son la pronta entrada
en aplicación de las fases tercera y cuarta del PMG, y la diversificación de metas y medios de acción,
para que se mantenga la pertinencia del Programa a las necesidades de fortalecimiento de gestión de los
servicios y, sobre todo, a una gestión dirigida a la satisfacción de las necesidades del usuario final.
Otros aspectos del PMG necesitan también ser revisados para que se mantenga la recomendación
anterior, incluida la adecuación del incentivo y el tratamiento diferenciado, entre servicios centralizados
y servicios desconcentrados y entre las actuales áreas del PMG. El Capítulo siguiente resume las
principales recomendaciones derivadas de este estudio.
196
A modo de ejemplo ilustrativo de esta situación, cuando se producen concursos por cargos vacantes, en las convocatorias se indica el
salario mas el bono de de PMG como la remuneracion final.
VI. RECOMENDACIONES
1. Recomendaciones Generales
El Programa Marco Básico (PMB) logró avances sustantivos en los sistemas de apoyo a la gestión de
los servicios públicos. Desde el año 2005 se está implementando el Programa Marco Avanzado (PMA),
el cual impulsa la certificación bajo normas ISO 9001:2000 de los procesos inherentes a los sistemas
cubiertos por al Programa Marco Básico. De los 11 sistemas del Programa Marco Básico, en la
actualidad el Programa Marco Avanzado no cubrirá en principio tres de ellos - sistema financiero
contable, gestión territorial integrada y enfoque de género – debido a las características particulares de
cada uno de estos sistemas. A su vez, no se tiene previsto implementar los procesos de certificación bajo
normas ISO 9001:2000 de los sistemas en Gobernaciones e Intendencias, considerando que la relación
entre sus capacidades técnicas y el beneficio para la institución respecto del costo de implementación no
hace recomendable iniciar estas acciones.
Si bien esta primera diferenciación entre las distintas capacidades de los servicios públicos muestra
cierto grado de “flexibilización” en la implementación del PMG, es necesario profundizar este enfoque
para las próximas fases del programa de mejoramientos de la gestión.
Como fue señalado en el Capitulo I del presente reporte, la visión de mediano y largo de las acciones de
mejoramiento de la gestión en Chile considera cuatro grandes fases. La Fase I es la implementación del
Programa Marco Básico del PMG, mientras que la Fase II es la implementación del Programa Marco
Avanzado, las cuales se encuentran en desarrollo en la actualidad. Por su parte, la Fase III, denominada
“Sistema de gestión de Calidad” y la Fase IV “Modelo de Excelencia de Gestión” aún no se están
implementando. En este contexto, es recomendable considerar ciertos aspectos centrales para la
culminación del proceso de implementación del Programa Marco Avanzado y para el diseño de las
Fases III y IV.
Con respecto a la culminación del proceso implementación del Programa Marco Avanzado, en primer
lugar resulta necesario definir cuáles sistemas estarán cubiertos por la certificación de sus procesos bajo
normas ISO 9001:2000 y cuáles sistemas aplicarán otro tipo de normas y/o regulaciones para
incrementar su productividad. En este sentido, la clasificación anteriormente utilizada entre sistemas de
gestión y sistemas de promoción de políticas públicas específicas – enfoque de género y gestión
territorial integrada – puede ser útil para diferenciar las acciones a realizar. Sin duda que la certificación
bajo normas ISO 9001:2000 no se aplica al sistema de enfoque de género, por lo cual será necesario
definir cuáles son las acciones que permitan “estabilizar” el sistema en un nivel adecuado de
funcionamiento. En el caso del sistema de gestión territorial, es necesario una profunda evaluación sobre
su funcionamiento en el marco del PMA, y en caso de ser positiva la misma, se deberá seguir el mismo
procedimiento que con el sistema de enfoque de género.
En el caso de sistemas que presentan una mayor influencia de su marco legal sobre su funcionamiento,
como es el caso del sistema financiero contable, el PMG debería establecer indicadores que aseguren
procesos más eficaces en su gestión. Por ejemplo, en el caso del sistema financiero contable mediante el
sistema SIGFE es posible medir los plazos de cierre mensuales de cada servicio, los cuales pueden ser
reducidos mediante la reducción de los plazos de ingreso de información al sistema, o se pueden
establecer medidas para mejorar el flujo de información respecto a la programación de caja de cada
servicio. Medidas de este tenor muestran que en ciertos sistemas pueden existir opciones a la
certificación de procesos que igualmente permitirían incrementar la eficacia de los sistemas de gestión.
Un segundo aspecto a definir en el PMG es su nivel de desarrollo en los servicios desconcentrados. Y
esta definición no solo cubre al PMA, sino también debe cubrir al Programa Marco Básico. Como fuera
señalado en el Capítulo V, el tipo de servicio, centralizado o descentralizado, tiene influencia en los
resultados del PMG, presentando los servicios centralizados mejoras resultados en la implementación
global del programa, pero en especial en áreas específicas. Por ejemplo el sistema de planificación,
donde el 86% de los servicios centralizados cumplen con los compromisos, mientras que este porcentaje
desciende al 49% par los servicios desconcentrados. Por lo tanto, considerando las capacidades
institucionales y funciones de los servicios desconcentrados es necesario definir una Programa Marco
Básico y un Programa Marco Avanzado simplificado que cubra los aspectos centrales de la gestión de
este tipo de servicio, la cual difiere los servicios centralizados.
Por otra parte, al considerar el diseño de la Fase III “Sistema de Gestión de Calidad”, es recomendable
plantear alternativas diferentes para incrementar la productividad de los procesos centrales de
producción de las entidades. En este punto un parámetro diferenciador que puede utilizarse es la
naturaleza del bien público que brinda el servicio. En el caso de bienes públicos puros, como por
ejemplo las relaciones diplomáticas, la exclusión en la prestación es imposible, puesto que no se puede
identificar en forma individual al usuario final. En este tipo de servicio, la certificación de procesos de
producción no seria recomendable, ya que su relación costo beneficio no seria adecuada.
Para el caso servicios que producen bienes públicos mixtos, donde es posible establecer el principio de
exclusión, como por ejemplo el otorgamiento de planes sociales, implementar un proceso de
certificación de normas ISO 9001:2000 hace sentido, ya que seria posible incrementar por esta vía su
productividad y mejorar la prestación de los bienes y servicios que estas entidades producen. En el
proceso de implementación de un “Sistema de Gestión de Calidad” en este tipo de servicios la
interrelación con el sistema de planificación del Programa Marco Básico del PMG es central. Como ya
fuera señalado, el sistema de planificación focaliza sus acciones sobre la identificación, programación,
ejecución y monitoreo de los productos estratégicos de los servicios. Por lo tanto, estos productos
estratégicos deben tener una estrecha relación con los bienes públicos mixtos que brinda la entidad. Así,
establecida esta identidad, el sistema de planificación debe ser el instrumento central para la
implementación de la Fase III en este tipo de servicio.
En resumen, con respecto a la Fase III es necesario plantear dos vías diferentes. Por un lado un proceso
de gestión de calidad para servicios que brindan bienes públicos puros, el cual estaría mas focalizado en
lograr mayor eficacia de sus procesos de gestión, y un proceso de mejora continua de los procesos de
producción centrales, como el planteado bajo normas ISO, para los servicios que brindan bienes
públicos mixtos.
Para lograr una mejora sustantiva en la gestión del gobierno a través del uso de un Sistema de Gestión
de Calidad con base en la Norma ISO 9001:2000, se podría buscar la certificación de aquellos servicios
que tienen impacto hacia la ciudadanía, no simplemente hacia herramientas de gestión, puesto que la
Norma es una herramienta de gestión por sí mismo.
Los elementos del PMG que pudieran ser equivalentes a la Norma ISO 9001:2000 se deberían alinear a
fin de cumplir en su totalidad con los puntos de la norma correspondientes y así facilitar la posterior
consecución de la certificación de los procesos sustantivos.
Por último, para la Fase IV “Modelo de Excelencia de Gestión”, se sugiere comenzar a evaluar los
procesos del modelo EFQM / CAF (European Foundation for Quality Management / Common
Assessment Framework), el cual es una herramienta para introducir mejoras en la calidad de los
servicios públicos a partir de la auto-evaluación, diseñado para el Sector Público de los países de la
Unión Europea. Este sistema esta basado en modelos de evaluación y promoción de la calidad y de
mejora continúa empleados en el sector privado, particularmente las normas ISO9000, teniendo como
ventaja una mayor flexibilidad en su implementación.
Como es posible observar en forma esquemática, en el Gráfico Nº XX, las distintas alternativas para
mejorar la gestión deben confluir en un modelo de excelencia de gestión, el cual debe ser uniforme en su
núcleo central, y adaptable en sus capas particulares.
Grafico Nº VI.1 - Esquema General de las Fases del PMG
Fases Generales del PMG
I II III IV
Programa Marco Básico
Servicios Centralizados Tipo I (Bienes Públicos Mixtos)
Certificación de Procesos de Producción es aplicable (ISO 9001:2000)
PMA Servicios Centralizados
Modelo de Excelencia de Gestión
(Por
Ejemplo EFQM /
CAF)
Programa Marco Avanzado (PMA)
Servicios Centralizados Tipo II (Bienes Públicos Puros)
Certificación de Procesos de Producción no es aplicable
PMA Servicios Descentralizados (Intendencias, Gob.
Regionales y Gob. Provinciales)
Regulación por Normas de los Sistemas de Gestión
2. Recomendaciones Específicas
2.1. Los actores y sus funciones
(a) La operación de los sistemas es muy compartimentada. Se podrían aprovechar mejor las sinergias
potenciales entre los varios sistemas. Para ello, las redes de expertos, al menos, deberían tener una visión
de conjunto de la implementación y avance del Programa.
(b) Respecto a la Secretaria Técnica, ubicada en la Dirección de Control de Gestión (DCG) de la
DIPRES:
i) A pesar de contar con una Jefa de División, una gerente (Jefa del Departamento de Gestión)
del PMG especialista en gestión, ocho profesionales/analistas y un asistente administrativo,
la cantidad de funciones que se agrupan bajo esta división hace que tenga una sobrecarga de
trabajo que dificulta tener un espacio de tiempo para los aspectos cualitativos del Programa,
especialmente para la relación con los servicios desde una perspectiva de analizar la marcha
del mismo. Es menester fortalecer la dedicación y la capacidad analítica y de planeación del
Programa al tiempo que se mantiene su eficacia operativa
ii) Conviene revisar la localización de la Secretaría Técnica (en la DIPRES, en la SEGPRES, en
otra dependencia) en función de las definiciones que se tomen con relación a la jerarquía
entre los Propósitos del PMG. Por ejemplo, si la definición consiste en priorizar la calidad
del gasto y enriquecer las decisiones presupuestarias, convendrá mantener la Secretaría
Técnica en la DIPRES, afianzando las relaciones entre el PMG y las decisiones
presupuestarias.197 En todo caso, es muy importante fortalecer el rol y la participación de
todos los actores que participan del PMG, especialmente de la Red de Expertos y del Comité
Triministerial, con el fin de lograr un instrumento que represente más acabadamente las
necesidades de todos los participantes en su gestión.
iii) En el mismo sentido, para las fases tercera y cuarta del PMG convendría crear un mecanismo
consultivo con las direcciones de los servicios, especialmente de los más avanzados en
materia de gestión. También con las direcciones de los servicios desconcentrados.
2.2. La MML
(a) En cuanto al Fin198
: precisar beneficiarios, lo cual resulta especialmente importante con la iniciación
de las fases tres y cuatro del PMG. Con la entrada en vigencia de la tercera fase se hará aún más urgente
la necesidad de contar con indicadores y mediciones que permitan observar directamente la relación
entre el desempeño de las instituciones públicas y el mejoramiento de los sistemas y los procedimientos
respaldados por el PMG. Para ello habrá que avanzar en la construcción gradual de mejores indicadores
de eficacia y de impacto del PMG en el conjunto de las instituciones públicas chilenas. Los indicadores
deberán agregar valor y permitir identificar alertas para la toma de decisiones. El Capítulo V de este
estudio sugiere algunos de las conexiones que deberían establecerse entre desempeño y fortalecimiento
de gestión.
(b) En cuanto al Propósito: Se podrá mantener el carácter multipropósito, siempre y cuando se
jerarquicen o de otra manera se ordenen los varios propósitos actuales para asegurar su compatibilidad.
197
Es importante asegurar que las metas de mejoramiento de la gestión o etapas que establecen los Servicios Públicos deben ser
compatibles con los recursos. Por tanto, es necesario que las negociaciones presupuestales, entre los analistas sectoriales de la DIPRES y
las oficinas de planeación y presupuesto de ministerios y servicios velen porque el presupuesto incluya, desde el inicio del año fiscal, los
recursos necesarios para el cumplimiento del PMG, por ejemplo, para compra de programas, inversión en infraestructura, mejora del
espacio de trabajo, etc.. 198
Común al Programa Marco Básico y Programa Marco Avanzado
© La MML deberá ser autocontenida. Su lógica horizontal ha de fortalecerse en los niveles de
componentes y actividades y sus supuestos deberán ser formulados de manera explícita. Las
conclusiones que se tengan de cada componente deberán ser fundamentadas y definitivas, para lo cual se
requiere agregar un número de mediciones importantes que permiten tener más datos para analizar si el
componente alcanzó su objetivo. También será necesario mejorar los indicadores, de manera que lleven
a la medición directa de los objetivos de cada componente y no sólo de la producción de los mismos.
2.3. Las recomendaciones área por área
2.3.1. Área de Recursos Humanos
(a) Es menester revisar el diseño, la utilización y la aplicación práctica del incentivo, de cara a garantizar
la conexión entre la condición del incentivo (el logro de las metas y la validación de etapas), el
mejoramiento de la productividad y los mejoramientos reales en el funcionamiento de las instituciones
públicas. Además, será necesario suplementar la certificación ISO con otros mecanismos dirigidos a
velar por la calidad de las calificaciones de cumplimiento con el PMG. Nuevamente, la introducción de
las fases tercera y cuarta facilitará este reforzamiento.
(b) Aplicar soluciones que traten el fondo, no sólo procedimientos. Las recomendaciones puntuales que
puedan presentarse para perfeccionar los Sistemas del Área de Recursos Humanos son las siguientes:
Explorar la aplicación de la Norma de la OIT, como suplemento a la norma de la certificación
ISO 9001:2000 para Higiene-Seguridad
Para el Sistema de Capacitación, no cabe duda que alinear la capacitación ofrecida con las
responsabilidades de los funcionarios y las necesidades del servicio representa un paso
importante para el mejor uso de los recursos destinados a la capacitación, y para mejorar el
desempeño de las instituciones públicas. Siguiendo con esta base, es importante ampliar y
generalizar la aplicación incipiente de medidas para medir el impacto de la transferencia de
conocimiento.
2.3.2 Área de Calidad de Atención a Usuarios
(a) Incluir Indicadores de resultados: En ésta área son indispensables los indicadores de impacto
efectivo en la atención al usuario y no solamente de fortalecimiento de la capacidad del servicio para
brindar dicha atención. Los estándares de la OECD sobre el particular pueden servir de referencia,
habida cuenta de que dicho estándar no solo usa indicadores de gestión interna, sino que va mas allá
incorporando algunos indicadores de resultados (por ejemplo como grado de satisfacción del usuario,
disposición para utilizar de nuevo el servicio, intención de recomendar el servicio a otros usuarios, etc.)
(b) Fortalecer vínculos entre Sistemas (OIRS y Gobierno Electrónico). Del mismo modo que las
herramientas de gobierno electrónico pueden combinarse con las de las OIRS, los dos sistemas del PMG
pueden integrar sus esfuerzos para recibir la retroalimentación de sus beneficiarios finales. Por ejemplo,
las páginas Web de cada servicio pueden potenciarse para recibir las opiniones de los usuarios,
tabularlas y procesarles (como ya lo han hecho algunos), y finalmente generar información estadística
confiable sobre sus prioridades o preocupaciones que se trasladen a los niveles de decisión apropiados
dentro del servicio. Estas posibles sinergias se facilitan dentro de una sola estructura organizacional en
la que los dos sistemas sean encabezados por un mismo organismo técnico validador. Además su
potencial dentro de la agenda pro-participación ciudadana es enorme: el trabajo conjunto SIAC/OIRS-
Gobierno Electrónico puede edificar la nueva “cara visible” del Gobierno de Chile frente a la
ciudadanía.
© Estructuración de las áreas y sistemas de una manera flexible/Retroalimentación externa. Mientras
que sistemas básicos (administración financiera, compras y contrataciones) por definición deben contar
con normativas detalladas (la mayoría con fuerza legal), los de atención al cliente o gobierno electrónico
pueden manejarse con mayor flexibilidad, de manera que se permita a cada servicio (en coordinación
con el organismo técnico validador) definir requisitos, etapas y tiempos no sujetos a un rígido patrón
anual sino posiblemente de duración más corta para los servicios más avanzados, o más larga (hasta dos
o tres años) para los rezagados de modo que se potencien al máximo las herramientas ya existentes en el
PMG. Una vez más, esta recomendación será aún más pertinente –y también mas factible—con la
introducción de las fases tercera y cuarta del PMG.
2.3.3 Área de Planificación, Control de Gestión y Gestión Territorial Integrada
(a) La integración del área. Hoy por hoy el área agrupa tres sistemas, dos de los cuales –Planificación /
Control de Gestión y Auditoría Interna –responden a una misma lógica de mejora de procedimientos de
apoyo a la gestión básicos para el buen funcionamiento de los servicios públicos. Sin embargo, el
sistema de Gestión Territorial, que responde en parte a esta lógica, no se integra de manera fácil en la
estructura del área y ni en la lógica mayoritaria del PMG.
En este sentido, se recomienda una reevaluación política y técnica de la conveniencia de abordar los
objetivos buscados a través de este sistema en el marco del PMG y, eventualmente considerar que este
sistema pudiese salir del PMG. Si el sistema saliese del PMG, se tendrían que considerar otros esquemas
de mejora y evaluación del desempeño a nivel regional. Si el sistema permaneciese en el PMG se
recomienda, tal como propone la red de expertos, avanzar en la mejora adoptando medidas hacia
acreditar mejora continua con modelo de gestión de calidad orientada a excelencia en el Marco
Avanzado.
(b) Coordinación intra e inter-sectorial. En el caso del sistema de Planifcación y Control de Gestión,
está actualmente autolimitado en cuanto a su alcance respecto a homogenizar y concatenar múltiples
instrumentos de planificación que se usan en ministerios e instituciones públicas199, para obtener
políticas públicas más efectivas. Un diseño del sistema más orientado a la facilitar y promover la
coordinación, intra e intersectorial así como a nivel de políticas, programas y actividades de los
diferentes actores en el ámbito regional sería de grande ayuda para la eficiencia global de las políticas
públicas.
© Utilización de la información. El uso de la información que se deriva de la puesta en marcha del
sistema en el proceso de toma de decisiones es una condición necesaria para que los servicios avancen
en la apropiación de este instrumento. Es necesario crear mecanismos para incentivar a los servicios a
utilizar la información PMG de manera sistemática. Cambios en los requisitos técnicos en lo referido al
uso de la información así como cambios en los medios de verificación que permiten medir el progreso
en este ámbito son especialmente importantes.
2.3.4. Área de Administración Financiera.
(a) El funcionamiento del área de administración financiera esta fuertemente influenciado por el marco
normativo que rige tanto al sistema de administración financiera contable del sector público como al
sistema de compras y contrataciones. En el contexto de modernización de ambos sistemas, en el periodo
199
Programas sectoriales e institucionales, planes de inversión, estrategias sectoriales y regionales de desarrollo,
concordancia con programas presupuestarios, entre otros.
2003-2004, mediante la actualización normativa e implementación del sistema SIFGE y de la plataforma
transaccional Chilecompra respectivamente, el PMG fue una herramienta muy eficaz para apoyar la
implementación de estos dos procesos en forma sistemática y universal en toda la administración central
de la República de Chile200. Es decir al carácter mandatario de aplicar el marco normativo, se adiciono
un proceso pautado y sujeto a la aprobación de los órganos rectores de ambos sistemas DIPRES y
Dirección General de Compras y Contrataciones Públicas, el cual otorga un incentivo salarial en el
marco del PMG. De esta forma, el proceso de modernización de ambos sistemas fue acelerado y con un
gran nivel cobertura.
Una vez concluido este proceso de modernización en la actualidad es necesario revisar el
funcionamiento y alcance de esta área:
En primer lugar, en el sistema de administración financiero-contable resulta necesario revisar los
requisitos técnicos de las etapas II a IV, considerando que parte de esta información es generada
en forma automática por el sistema SIGFE. A su vez la etapa V y VI que contemplaban la
implementación de la plataforma SIGFE deberían ser rediseñadas considerando que este proceso
se encuentra prácticamente culminado. De esta forma, seria recomendable reducir las etapas de
este sistema de las 7 actualmente vigente a 4 etapas. Estas cuatro etapas deberían considerar la
continuidad de la capacitación de los funcionarios realizadas por la CGR en la etapa I, el envío
de información por parte los servicios no contemplada en el SIFGE, como por ejemplo
información sobre los proyectos de inversión e informes de dotación en la etapa II, el
mejoramiento de procesos internos en los servicios, como por ejemplo el registro de los eventos
económicos en el momento que se producen y no su carga en forma acumulativa una vez al mes
en la etapa III, reservando la etapa IV para el mantenimiento del sistema SIGFE en su nivel
actual de funcionamiento o para el apoyo de la implementación de nuevas versiones del mismo.
Con respecto al sistema de compras y contrataciones, las revisiones del mismo se refieren a un
reajuste de sus etapas. En este sentido, es necesario fortalecer en la etapa I la capacitación en la
utilización del portal Chilecompra y en la elaboración del plan anual de compras, instrumento
central del sistema, aspecto que fuera señalado en las entrevistas y grupos focales realizados.
Con respecto a las etapas V y VI, las mismas deben coordinarse estrechamente con el Programa
Marco Avanzado con el fin de lograr que la información que se produce en estas etapas no se
pierda por la implementación de la certificación de procesos bajo normas ISO 9001:2000.
Por último, se recomienda fortalecer al interior del área una mayor coordinación entre el proceso
de formulación presupuestaria y la elaboración del plan anual de compras. Esta coordinación
debería ser en ambas direcciones, ya que el plan de compras debería elaborarse en función de los
recursos disponibles, y la ejecución del mismo impacta sobre el plan de caja.
2.2.5 Área de enfoque de género
(a) Permanencia del sistema dentro del PMG del futuro. Los resultados positivos alcanzados por los
servicios bajo el sistema de género del PMG, la importancia de la equidad de género dentro del proceso
200
Esta situación es reconocida por los propios funcionarios del sector público en las entrevistas realizadas por el equipo
evaluador a funcionarios de distintos servicios, en los grupos focales desarrollados y en la encuesta efectuada. El 80% de los
funcionarios que participaron de la encuesta realizada en el marco de esta evaluación consideran están muy de acuerdo o de
acuerdo con las siguientes afirmaciones: 1- El sistema de compras y contrataciones del sector público ha contribuido a
mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de compras y contrataciones del servicio, así como fortalecer el
acceso a mayor y mejor información; y 2 - El sistema de administración financiero-contable ha contribuido a fortalecer esta
función a través del mejoramiento de procesos y sistemas de información administrativa y financiera de general aplicación,
de manera que la información cumpla con requisitos básicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y
confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y la toma de decisiones.
de reforma del Estado en Chile, y las repercusiones en la escena internacional del sistema de género del
PMG, avalan esta recomendación. El sistema de género del PMG ha logrado posicionar la política de
equidad de género como un elemento integrante de la agenda de gestión pública en Chile. El gobierno de
Chile consideró en 2002 la equidad de género como un elemento suficientemente importante en su
visión del Estado como para incorporarlo al PMG. Los resultados de esta evaluación, si bien preliminar,
apuntan a que el sistema está funcionando razonablemente bien desde el punto de vista técnico. La
incorporación del enfoque de género fue una decisión política en 2002 como lo es la decisión sobre si
mantenerlo o eliminarlo en 2007, que sólo obedece a las prioridades políticas del gobierno chileno y a la
importancia de la equidad de género dentro de ellas. Esta evaluación no puede pronunciarse a este
respecto. Sin embargo, la repercusión internacional del sistema de género del PMG – elemento
innovador en la institucionalización de la perspectiva de género en el sector público; que ha contribuido
a posicionar a Chile como líder regional por su nivel de innovación y compromiso de Estado con la
equidad de género, son elementos que apoyan la permanencia del sistema de género dentro del PMG.
(b) Avanzar hacia la maduración del sistema. La primera conclusión de la evaluación es que el sistema
de género del PMG ha cumplido sus objetivos y ha servido para integrar el enfoque de género en los
servicios públicos. Empero, el sistema de género del PMG requiere de cambios en su diseño para
asegurar la profundización de los servicios en su proceso de incorporación del enfoque de género. Se
puede considerar el periodo entre el 2002 y el 2007 como una primera etapa del proceso de
incorporación del enfoque de género bajo el PMG. Los resultados de la evaluación muestran que en los
próximos años todavía queda mucho por hacer para alcanzar la madurez de dicho proceso y el nivel
óptimo de integración del enfoque de género en los servicios públicos en Chile.
(c) Reforzar los factores que explican los buenos resultados. La evaluación concluye también que, al
margen del diseño del sistema, existen factores relacionados con al implementación del PMG que
favorecen la obtención de buenos resultados del sistema de género del PMG. Factores relacionados con
la implementación del sistema que tienen un gran peso en la obtención de buenos resultados son: (i) la
participación del encargado del sistema de género del PMG en los procesos de toma de decisiones
internos al servicio; (ii) el diseño de las metas e implementación del sistema de forma participativa; y
(iii) y la alta capacidad operacional del servicio. Factores favorecedores pero no determinantes son: (i) la
experiencia previa del servicio en la incorporación del enfoque de género; y (ii) la existencia de una
cultura organizacional receptiva a las cuestiones de género en el servicio. Además, la aplicación del
PMG en paralelo a la existencia de directrices sectoriales y mesas de trabajo en el sector de actividad del
servicio favorece la obtención de buenos resultados. Por el contrario, aquellos servicios donde género no
es percibido como importante para alcanzar su misión, pueden tener mayores dificultades para obtener
resultados positivos bajo el sistema de género del PMG.
(d) Expandir el área y el Programa. Así mismo, en función del análisis llevado a cabo y a los resultados
de la evaluación, sería aconsejable una expansión del programa. Desde el punto de vista de género, es
recomendable que el PMG se extienda a aquellos servicios que todavía no participan en el PMG en
Chile. Las Municipalidades y las Superintendencias son algunos de ellos. Según los resultados de la
evaluación, el PMG podría ser determinante para poner en marcha la integración de aspectos de género
o podría acelerar el proceso allí donde ya esté en marcha. (mas detalles en Informe Anexo).
(e) Una evaluación de impacto ajustada al Sistema. Para informar el proceso de rediseño, expansión y
réplica del sistema de género del PMG sería conveniente llevar a cabo una evaluación de impacto del
sistema de género. El objetivo y ámbito de esta evaluación no ha sido hacer un juicio definitivo sobre el
impacto del sistema de género, ni identificar todos los factores que influyen en su funcionamiento. Otro
estudio con diferente metodología de evaluación hubiera sido necesario para tal fin. Sin embargo, en el
futuro, es aconsejable, de cara a informar la nueva etapa de desarrollo del sistema de género del PMG,
llevar a cabo una evaluación específica del sistema de género del PMG que abarque una muestra
representativa de servicios y que analice tanto el impacto del programa, como elementos operacionales
de su diseño e implementación de cara a mejorarlo.
(f) Poner en marcha medidas para mejorar el funcionamiento del sistema de género del PMG:
Recomendaciones sobre el diseño del sistema de género del PMG. Modificar el diseño del
sistema de género del PMG para promover la profundización de manera progresiva en el proceso
de integración de la perspectiva de género en los servicios. El actual diseño del sistema de
género del PMG no garantiza la profundización en el proceso de integración de la perspectiva de
género. La validación del sistema no implica un avance en el acometimiento de acciones de
mayor impacto para integrar género en los servicios públicos. Tras 5 años de ejecución del
sistema, se recomienda un cambio en los requisitos técnicos que garantice de manera progresiva
dicha profundización. (Ver detalles en Anexo)
Modificar el diseño del sistema de género del PMG para promover la sostenibilidad en el tiempo
del proceso de integración de la perspectiva de género en los servicios. El actual diseño de los
RT del sistema de género del PMG incluye acciones institucionales a las que los servicios deben
comprometerse para integrar el enfoque de género. Éste es un requisito relativamente nuevo y los
servicios no parecen comprender en muchas ocasiones el tipo de acción requerida. Por lo tanto:
(i) la red de expertos debería definir con claridad y con mayor especificidad en qué consisten las
medidas institucionales; (ii) la red de expertos debería capacitar a los servicios sobre este tipo de
medida, explicando su importancia y propósito en el proceso de integración de género a los
servicios (sostenibilidad); (iii) las medidas institucionales deberían incluirse dentro de la etapa de
madurez del proceso de integración de género diseñado (ver párrafo anterior).
Cambios en el diseño de los RT en el ámbito del uso de la información son especialmente
importantes para avanzar en el proceso de profundización. El uso de la información que se
deriva de la puesta en marcha del sistema de género del PMG en el proceso de toma de
decisiones es una condición necesaria para que los servicios avancen en la profundización de su
proceso de integración del enfoque de género. La evaluación apunta a un uso limitado de dicha
información como una carencia importante en la mayoría de los servicios. Es necesario por tanto
crear mecanismos para incentivar a los servicios a utilizar dicha información de manera
sistemática. Cambios en los requisitos técnicos en lo referido al uso de la información así como
cambios en los medios de verificación que permiten medir el progreso en este ámbito son
especialmente importantes.
Retrasar el proceso de certificación del sistema de género hasta que los servicios hayan
alcanzado un nivel medio alto en su proceso de integración de la perspectiva de género. (ver
detalles en Anexo)
(g) Recomendaciones sobre la implementación del sistema de género del PMG:
Se recomienda apoyar mediante la promoción de directrices sectoriales y mesas de género a
aquellos servicios, que por cuyas características puedan tener más dificultades para integrar el
enfoque de género en profundidad, en particular los servicios desconcentrados.
Se recomienda utilizar un esquema flexible de monitoreo para aquellos servicios que estén más
avanzados en su proceso de integrar género. Para evitar que los RT del PMG se conviertan en un
limitante para la acción de los servicios en su proceso de integrar género más allá de lo que exige
el PMG, es necesario aplicar un cierto grado de flexibilidad en las labores de monitoreo de los
servicios más avanzados. En este sentido, el no cumplimiento con los formatos/fechas
establecidos, si bien las acciones de fondo se han llevado a cabo, no debería ser causa de no
validación para el servicio.
Además, en general se recomienda una implementación participativa y en la que los responsables
del sistema estén integrados al proceso de toma de decisiones del servicio para obtener mejores
resultados. Los resultados de la evaluación muestran que estos son dos elementos clave para
facilitar la implementación adecuada del PMG y conseguir impacto más allá del cumplimiento
formal, así como para facilitar un impacto de cambio cultural de largo alcance dentro de los
servicios (en lugar de restringirse a un núcleo reducido de personas).
Es conveniente modificar el rol de la red de expertos en el funcionamiento del sistema, de cara a
garantizar la sostenibilidad del sistema en el tiempo de la forma más eficaz. El rol de la red de
expertos debería evolucionar desde brindar asistencia técnica directamente a los servicios hacia
actuar como facilitador de la misma a través de la puesta en contacto de los servicios con
especialistas de género y su sector.
La red de expertos de género debe enfatizar la importancia de la integración del enfoque de
género como parte del proceso de modernización del Estado y llevar a cabo una estrategia de
comunicación sobre el sistema de género dirigida a jefes de servicio.
Finalmente, es recomendable establecer mecanismos de coordinación intra-sectorial para mejorar
la contribución del PMG a la reducción de las desigualdades entre hombres y mujeres en Chile.
Mientras que el impacto de un servicio de manera aislada en la reducción de las desigualdades
puede ser limitado, la acción coordinada de varios servicios puede tener un impacto importante.
Esto es especialmente relevante en el caso de los servicios pequeños.
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Paginas Web:
Chilecompras www.chilecompra.cl
Dirección del Presupuesto (DIPRES) www.dipres.cl
European Foundation for Quality Management (EFQM): www.efqm.org
Asociación Nacional de Empleados Fiscales www.anef.cl
Sistema de Gestión Territorial www.pmgterritorial.gov.cl
D
ANEXOS
Grupo Anexos A:
A.1. – Instrumentos de Recolección de Información
A.2. – Matriz de Marco Lógico e Indicadores
A.3. – Objetivos Marco Básico y Avanzado
A.4. – Servicios Adscritos
Grupo Anexos B:
B.1. – Análisis de las Áreas y los Sistemas
Grupo Anexos C:
C.1. – Análisis de Encuesta de Percepción
C.2. – Análisis Econométrico y Estadística Descriptiva
C.3. – Resultados de los Grupos Focales
C.4. – Análisis de Costos