weee-direktivet i sverige - naturvårdsverket…rdsverket rapport 5969 • weee-direktivet i sverige...

WEEE-direktivet i Sverige En utvärdering med framtidsstudie

RAPPORT 5969 • JUNI 2009

WEEE-direktivet i Sverige

En utvärdering med framtidsstudie

NATURVÅRDSVERKET

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99

E-post: [email protected] Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma

Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25

E-post: [email protected] Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se

ISBN 978-91-620-5969-9.pdf ISSN 0282-7298

© Naturvårdsverket 2009

Elektronisk publikation

Omslagsbilder: Naturvårdsverket/Lisa Eriksson

NATURVÅRDSVERKET Rapport 5969 • WEEE-direktivet i Sverige

3

Förord EU:s direktiv om insamling och återvinning av elektriska och elektroniska produk-ter (WEEE) tillkom 2003 och trädde sedan i kraft 2005. Genom ett så kallat pro-ducentansvar ska medlemsländerna se till att det finns ett bra system för insamling och återvinning. Ett förslag till nytt direktiv utarbetades av EU-kommissionen 2008. Förhandlingar om detta kommer att äga rum 2009. Denna rapport, som både innehåller en utvärdering och en framtidsstudie, syftar till att vara ett stöd i en förbättring av det svenska systemet och att fungera som ett bra stöd vid förhand-ling om EU-direktivet. Sverige har relativt stor försäljning och användning av elprodukter samt en omfattande hantering av avfallet. Utvärderingen har en samhällsvetenskaplig utgångspunkt och fokuserar på det svenska systemet från EU-direktiv och den svenska förordningen till återvinning. Framtidsstudien syftar till att ge kompletterande perspektiv. I rapporten presente-ras först hur det svenska systemet fungerar och därefter varför det fungerar som det gör. Utifrån detta belyser sedan framtidsstudien effekter av tänkbara utveck-lingar för elavfall. Analysen och diskussionen hanterar samtliga delar. Vi vill rikta ett särskilt tack till de aktörer som tagit sig tid att delta i intervjuer och delge oss information. Rapporten riktar sig till beslutsfattare inom Sverige och EU, Naturvårdsverkets handläggare och förhandlare, producenter, branschorganisationer, kommuner, återvinnare och övriga intresserade. Projektet har varit ett internt uppdrag från Enheten för styrmedelsadministration (Rs) till Enheten för strategier och utvärdering (Ks). Projektledare har varit Lisa Eriksson, som tillsammans med Max Vretborn har planerat och genomfört utvärde-ringen. Framtidsstudien är ett samarbete mellan Hördur V. Haraldsson och de två ovanstående. Författarna svarar ensamma för rapportens innehåll och slutsatser. Ett efterord, skrivet av uppdragsgivaren, återfinns i slutet av rapporten.


4


5

Innehåll

FÖRORD 3

INNEHÅLL 5

SAMMANFATTNING 7

SUMMARY 9

INLEDNING 11 Syfte och frågeställning 12 Genomförande 13

HUR FUNGERAR DET SVENSKA SYSTEMET? 15 Insamlat och återvunnet elavfall 15 Insamlingssystemets organisering 17 EE-registret 18 Finansiella garantier 19 Märkning 21 Information 22 Tillsyn 23 Lönsamhet och kostnader 24 Dolda flöden 25

VARFÖR FUNGERAR SYSTEMET SOM DET GÖR? 29 Den historiska bakgrunden 29 Den offentliga insatsen 33 Implementering 36 Adressater 41 Kontrollens organisering 42 Andra insatser och myndigheter 44 Marknad 45 Övrig omgivning 45

FRAMTIDSSTUDIE 46 Utforskande frågor 46 Dynamisk modell av systemet 47 Beskrivning och tolkning 48


6

ANALYS OCH DISKUSSION 60 En utstakad väg 60 Framväxt i dialog 61 Kontrollen – en utmaning 62 Ett framtidsperspektiv 62 Reflektioner 63

REFERENSER 66

EFTERORD 69

BILAGOR 70 Bilaga 1 – Effektkedja 70 Bilaga 2 – Frågeområden vid intervjuer 71 Bilaga 3 – Kommunstudien 73 Bilaga 4 – Modellbeskrivning 75 Bilaga 5 – Underlag till beräkningsmodell 77 Bilaga 6 – Försäljningsnivåer ur EE-registret 78


7

Sammanfattning EU:s direktiv om insamling och återvinning av elektriska och elektroniska produk-ter (WEEE) syftar till minskad uppkomst och återanvändning och återvinning av elavfall. Syftet är även att förbättra miljöprestandan hos alla aktörer som berörs under produkternas livscykel. Denna rapport, som både innehåller en utvärdering och en framtidsstudie, visar hur det svenska systemet för hantering av avfall från elektriska och elektroniska produkter fungerar, varför det fungerar som det gör samt ger ett framtidsperspektiv som beskriver effekter vid tänkbara utvecklingar för elavfall. En övergripande slutsats är att det svenska systemet idag fungerar mycket väl. Insamlingsnivån är bland de allra högsta i Europa med 16,3 kg insamlat per invåna-re och år. Samarbetet mellan kommuner och producenter, återvinningscentralerna samt den svenska avfallskulturen med ett högt medvetande om sopsortering utgör de stora styrkorna. Det finns dock potential för förbättring inom områdena informa-tion, insamling av smått elavfall, insamling i flerbostadshus och små verksamheter, insamlingsplatser hos producenter, märkning och uppföljning, harmoniserade be-handlingskrav, mer kontakter mellan producenter och återvinnare samt kartlägg-ning av dolda flöden. Det behövs bättre kunskap om dolda flöden för att kunna påvisa var dessa förekommer. lllegal export behöver också förebyggas. Ett svenskt producentansvar för elektriska och elektroniska produkter tillkom redan 2001, som en följd av en process som startat vid nittiotalets början. Det är i det sammanhanget som framgången med det svenska systemet måste ses. Under hela processens tidsrymd har förvaltningsmyndigheters och enskilda producenters del-tagande bidragit till den offentliga insatsens utformning. Detta har skapat en legi-timitet som underlättat införandet av direktiv och förordning. Införandet medförde heller ingen förändring av färdriktningen. De delar i den svenska förordningen som vållat diskussion bland producenterna är märkning och definitionen av producent. Dessa delar är dock viktiga för en bra uppföljning och kontroll. En rapporterings-skyldighet som gäller fler aktörer skulle också kunna bidra till en bättre uppfölj-ning. Märkning möjliggör en återkoppling om återvinningen till producenter, som kan bidra till eco-design och därmed ökad återvinning. Förståelse för insatsens betydelse har funnits i varje led, liksom förmåga, resurser och vilja att genomföra insatsen. Dialog kan dock ibland innebära en risk för att producenterna försöker påverka reglerarna, t.ex. kring märkning av produkter. Detta gör att påverkan prioriteras istället för att jobba på en teknisk lösning. När det gäller kontroll så kan det finnas behov av att se över samordningen av tillsynen på lokal, regional och nationell nivå. Arbetet med att hitta friåkare i systemet är en viktig utmaning.


8

Framtidsstudien visar att stora mängder mobiltelefoner finns i lagring hos konsu-menterna även om produkten inte längre finns i försäljning. Detta beror på att pro-dukten har en användnings- och lagringsperiod som sträcker över flera år efter försäljning innan den möjligtvis lämnas till insamling. Det finns ett stort värde i att minska lagringstiden för elavfall för att få en mer frekvent återvinning i systemet. När lagringstiden förkortas kan återvinningsbara resurser återanvändas fler gånger under en given tidsperiod och därmed öka miljövinsten. Framtidsstudien i denna rapport visar på att den procentuella miljövinsten vid återvinning av koppar i mo-biltelefoner halveras efter 15–20 år. En miljövinst som tar hänsyn till alla negativa miljöeffekter skulle med stor sannolikhet visa sig vara mycket hög. Vissa faktorers utveckling kan styras i en önskad riktning med hjälp av riktade åtgärder. Ett exempel på en sådan faktor är lagringstiden. Att lagra elavfall, så att återvinning försvåras, kan vara ett större problem än att elavfall slängs tillsammans med övrigt hushållsavfall. Styrmedel kan användas för att effektivisera insamlingen av elavfall. När det gäller information om elavfall vilar idag ett stort ansvar på de svenska kommunerna. Ett utvidgat producentansvar med informationsansvar är en möjlighet att utreda.


9

Summary The EU’s directive on waste electrical and electronic equipment (WEEE) aims for reduced waste quantities as well as the reuse and recycling of electric waste. The aim is to also improve environmental performance of all the actors concerned dur-ing the products’ life cycle. This report, which contains both an evaluation and a future study, demonstrates how the Swedish system for WEEE management works, why it works as it does as well as provides a future perspective which describes effects in the event of conceivable developments for electric waste. An overall conclusion is that the Swedish system works very well today. The col-lection level is among the highest in Europe with 16,3 kg collected per inhabitant per year. The cooperation between municipalities and manufacturers, the recycling centres as well as the Swedish waste culture with a great awareness of refuse sort-ing provides the intense vigour. There is potential for improvement within the areas of information, collection of small electric waste, collection in blocks of flats and small businesses, collection points at the manufacturers, marking and follow-up, harmonised treatment requirements, more contact between manufacturers and re-cyclers and mapping of hidden flows of collected products and waste. There is a need for better knowledge on hidden flows in order to demonstrate where these occur. Illegal export of these products also needs to be prevented. A Swedish producer’s responsibility for electric and electronic products came into existence in 2001, as a result of a process which started at the beginning of the nineties. It is in this context that the success of the Swedish system must be viewed. During the entire process period the participation of administrative agen-cies and individual manufacturers has contributed to public effort design. It has created a legitimacy which facilitated the implementation of directive and ordi-nance. The implementation did not result in any change in direction. The parts in the Swedish ordinance which have given rise to discussion among the manufactur-ers are marking and the definition of a manufacturer. These parts are, however, important for a proper follow-up and monitoring. A duty to report which applies to several actors could also contribute to a better follow-up. Marking facilitates feed-back concerning recycling to the manufacturer, which can contribute to eco-design and increased recycling. Understanding of the efforts’ significance have been found in every direction, as well as the ability, resources and desire to carry out the efforts. Dialogue can how-ever sometimes imply a risk of producers trying to influence the regulators, i.e. concerning the marking. This prioritises the risk effect instead of working on a technical solution. When it comes to inspection, there could be a need to revise coordination of supervision at a local, regional and national level. The work in finding free-riders in the system is an important challenge.


10

The future study shows that great quantities of mobile telephones are in consumer storage even if the product is no longer available for sale. This is due to the product having a recyclable and storage period which extends over several years after the sale before it is most likely handed in for collection. There is a great value in re-ducing storage time for electric waste to obtain more frequent recycling in the sys-tem. When the storage time is shortened recyclable resources can be reused several times during a given period and so increase environmental gain. The future study in this report demonstrates that the percentage of environmental economic benefit from the recycling of copper in mobile telephones is halved after 15-20 years. An environmental economic benefit which takes into consideration all negative envi-ronmental impacts should in all likelihood appear to be very high. The development of certain factors can be steered in a desired direction by directed measures. One example of such a factor is storage time. Storing electric waste, so that recycling is impeded, could be a greater problem than electric waste being thrown together with other household waste. The control measures can be used for rendering a more efficient collection of electric waste. When it comes to informa-tion regarding electric waste, a large responsibility currently lies with the Swedish municipalities. Increased producer responsibility with information responsibility is also a possibility to look into.


11

Inledning EU:s direktiv om insamling och återvinning av avfall från elektriska och elektro-niska produkter (WEEE)1 är ett relativt nytt direktiv. Medlemsländerna ska se till att det finns ett bra system för insamling och återvinning. Det sker genom så kallat producentansvar, det vill säga de som tillverkar och säljer eller importerar och säljer elektronik ska märka produkterna, samla in elavfallet och sedan se till att återanvända, återvinna eller ta hand om elavfallet på annat miljövänligt sätt. Att insamling och återvinning av avfall från elektriska och elektroniska produkter fungerar har stor miljömässig påverkan. Det finns stora risker i ett dåligt omhän-dertagande av elprodukter, eftersom de innehåller många farliga ämnen. Elproduk-ter innehåller dessutom ämnen som är väl lämpade för materialåtervinning. Mäng-den elavfall växer snabbt och är den snabbast växande avfallskategorin i världen. Förekomst av farliga ämnen är ett problem särskilt i samband med illegal transport till tredje världen2. Materialåtervinning sker inte i tillräcklig omfattning. Det är viktigt att minska avfallsmängderna. Syftet med WEEE-direktivet är att förebygga uppkomsten av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE). Ett annat syfte med direktivet är att det ska ske återanvändning, materialåtervinning och andra former av återvinning av sådant avfall för att minska bortskaffandet av avfall. Syftet är även att förbättra miljöprestandan hos alla aktörer som berörs under de elektriska och elektroniska produkternas livscykel, till exempel tillverkare, distributörer, konsumenter och återvinnare. Ett förslag till nytt direktiv har nyligen utarbetats av EU-kommissionen.3 Förhand-lingar kring detta kommer att äga rum under 2009. Sverige är ordförandeland men kommer att delta i förhandlingarna och verka för

• att höja nivåerna för återvinning. I artikel 7 definieras nivåer fördelat på 10 kategorier. Dessa är för låga menar Sverige.

• att insamlingsmålet ska förändras till att omfatta insamlade produkter i re-lation till försäljningsnivåer för respektive land.

Några av de viktigare förslagen från kommissionen är att bilaga 1 med förteckning över produkter som omfattas flyttas från WEEE- till RoHS4-direktivet, vilket på-verkar omfattningsfrågan; att insamlings- och återvinningsmålen både höjs och

1 2002/96/EG (Waste Electrical and Electronic Equipment) samt Förordning 2005:209 2 Jämför Greenpeace 2005 och 2008 3 COM(2008) 810 final och 2008/0241 (COD) 4 (2002/95/EG) Om begränsning av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter (Restric-tion of the use of certain Hazardous substances in electrical and electronic equipment)


12

beräknas på annat sätt; harmoniserade krav på registrering och rapportering samt bättre tillsyn med mera. Sverige har relativt stor försäljning och användning av elprodukter, samt en omfat-tande hantering av avfallet. Högre krav i direktivet skulle därför kunna ge andra EU-länder en skjuts. En studie av det svenska systemet skulle kunna vara ett bra förhandlingsstöd. Syfte och frågeställning Syftet med rapporten, som innehåller både en utvärdering och ett framtidsstudie-perspektiv, är att vara ett stöd i en förbättring av det svenska systemet och att fun-gera som ett bra stöd vid förhandling om EU-direktivet. Målet med utvärderingen är ökad kunskap om det svenska systemet, det vill säga hur det fungerar i praktiken och varför det fungerar som det gör. Framtidsstudien ger ökad kunskap om utvecklingen vid olika scenarier. Avsikten är att ge ett kom-pletterande perspektiv till utvärderingen att använda vid diskussion kring ändrade insamlingsmål och beräkning av insamlingsmål. Utvärderingen har vägletts av följande övergripande fråga: Hur fungerar systemet med insamling och återvinning av avfall från elektriska och elektroniska produkter i Sverige idag och varför fungerar det som det gör? Underfrågor: 1. Hur fungerar det svenska systemet idag (insamling hushåll, producenters an-

svar, kommuners ansvar, information, återvinningsledet, illegal transport med mera)?

2. I vilket sammanhang tillkom och implementerades förordningen och syste-met?

3. Hur har de medverkande uppfattat förordningen och systemet? 4. På vilket sätt implementerades förordningen och systemet? 5. I vilken grad återvinns elektriska och elektroniska produkter? 6. Varför når vissa produktkategorier återvinningsmålen i artikel 7 utan problem

och andra inte? 7. Det som inte samlas in – vart tar det vägen? 8. Är systemet (utifrån direktiv och förordning) rätt utformat för att nå uppsatta

mål? 9. Vilka hinder och möjligheter finns? 10. Hur ser lönsamheten ut i systemet?


13

Avgränsningar och berörda intressenter Utvärderingen fokuserar på det svenska systemet från direktiv och förordning5 till återvinning. Producentansvaret och hur det sköts och fungerar är centralt, men hur producenterna påverkas av detta, det vill säga hur de tänker om eco-design6 etc., ingår inte i utvärderingen. Dessutom ligger fokus på att förklara och förstå det svenska systemet i relation till förordningen och direktivet. Jämförande studier av hur det svenska systemet förhåller sig till andra länders system på ett djupare plan ingår inte. Utvärderingen är av intresse för beslutsfattare inom Sverige och EU, producenter (som finns i EE-registret), branschorganisationer, kommuner, återvinnare, Natur-vårdsverket och svenska hushåll. Genomförande Projektet innehåller en utvärderingsdel och en framtidsstudiedel. Under nedanstå-ende rubriker beskrivs de metoder som används vid utvärderingen respektive fram-tidsstudien. Underlaget till rapporten utgörs av dokumentstudier, djupintervjuer och telefonintervjuer. Till beräkningen av lönsamheten i systemet har årsredovisningar och statistik används. För att ta med aktörsperspektivet i projektets planeringsfas genomfördes även en orienterande intervju med en kommun samt kortare besök hos två olika producenter. Utvärdering Utvärderingen genomfördes i form av en processutvärdering, med utgångspunkt från den allmänna teori om offentliga insatsers resultat som finns beskriven i Ved-ungs figur 12.1 i ”Utvärdering i politik och förvaltning” (från 1998). Följande åtta huvudfaktorer har belysts:

1. den offentliga insatsens historiska bakgrund 2. den offentliga insatsen 3. implementering 4. adressater 5. kontrollens organisering 6. andra insatser, andra myndigheter 7. marknad 8. övrig omgivning

Utvärderingen har även utgått från den programteori (effektkedja) som bifogas i bilaga 1. Genom dokumentstudier gjordes en noggrann systembeskrivning av det svenska systemets olika delar. Denna beskrivning låg sedan till grund för det fort-satta genomförandet. 5 Genom den svenska förordningen har direktivet omvandlats till svensk lagstiftning 6 Design utifrån hänsyn till produktens miljöpåverkan under alla faser i dess livscykel


14

INTERVJUER

Djupintervjuer genomfördes med avsikt att samla information om de åtta huvud-faktorerna. Deltagande i Naturvårdsverkets och Kemikalieinspektionens möte med aktörer om nya förslag för WEEE- och RoHS-direktiven genomfördes i datainsam-lingens inledning. Aktörer som har intervjuats är El-Kretsen, Elektronikåtervin-ningsföreningen, Stena Technoworld, Avfall Sverige, Naturskyddsföreningen, fyra olika branschorganisationer, sju kommuner och Naturvårdsverket (frågeområden, se bilaga 2). Kortare intervjuer i form av telefonintervjuer genomfördes med kom-muner och branschorganisationer. Konsumentledet studerades utifrån dokument-studier. KOMMUNKARTLÄGGNING

Kommuners information till kommuninvånarna studerades genom en kartläggning av avfallsinformation och elavfallsinformation som svenska kommuner delger sina invånare. Här gjordes först ett urval bland landets kommuner genom att ett slump-vis urval drogs inom varje kommungrupp enligt den indelning som tagits fram av Sveriges Kommuner och Landsting7. Antalet kommuner som valdes ut inom varje kommungrupp var proportionerligt mot gruppernas antal kommuner. Alla tre stor-städerna inkluderades. Därefter genomfördes en tyst enkät där underlaget utgjordes av 53 kommunala webbplatser. För att kartlägga avfallsinformationen ställdes sju frågor till de utval-da kommunerna, som besvarades med hjälp av informationen på deras webbplats (se bilaga 3). Intervjuer gjordes senare med tjänstemän på några av de studerade kommunerna (se ovan). Här gjordes valet så att kommuner med de bästa och sämsta resultaten från kartläggningen valdes ut. Framtidsstudie Framtidsstudien utgörs av en beskrivning av den beräknade utvecklingen för mängder och vissa kostnader vid ett antal avvägda scenarier. För att kunna göra beräkningar gjordes verkligheten om till en modell, som bygger på sambanden i det svenska systemet. Modellen kan beskrivas teoretiskt i text och bild men överfördes i matematisk form vid själva beräkningarna. Modellen utvecklades under arbetets gång. För utförligare beskrivning, se bilaga 4.

7SKL 2009, www.skl.se


15

Hur fungerar det svenska systemet? I detta kapitel ges en beskrivning av hur det svenska systemet för hantering av avfall från elektriska och elektroniska produkter fungerar. Avsnitten handlar om insamlat och återvunnet elavfall, insamlingssystemets organisering samt hur Sveri-ge har löst registrering, finansiella garantier, märkning, information och tillsyn. Kapitlet avslutas med perspektiv på lönsamhet och dolda flöden. Insamlat och återvunnet elavfall Den svenska förordningen infördes 2005 som en följd av WEEE-direktivet. Då var den svenska insamlingsnivån långt högre än direktivets uppsatta mål på 4 kg per invånare och medlemsstat.8 År 2002, ett år efter att producentansvaret hade trätt i kraft, låg den svenska insamlingsnivån på 5,7 kg per invånare. Sedan dess har det skett en kraftig ökning (se figur 1) och 2008 låg insamlingsnivån på 16,3 kg per invånare. Den siffran är hög i relation till andra länder, men det är viktigt att påpe-ka att insamlingssiffran i sig inte ger en fullständig bild av hur väl ett insamlingssy-stem fungerar.9 Insamlingen står givetvis i relation till hur många elprodukter som sålts. Vid revideringen av det nya direktivet finns förslag om ett nytt insamlingsmål som ska baseras på föregående års försäljning.

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 År

Elavfall

Kg/invånare

Figur 1. Insamlat elavfall 2002-2008. Källa:El-Kretsen, www.el-kretsen.se

Det nya måttet skulle innebära att kraven som ställs för insamling på medlemslän-derna kommer att vara beroende av ländernas försäljning av elprodukter. Ett sådant

8 2002/96/EG (WEEE) Artikel 5, p. 5 9 United Nations University 2008


16

mål är dock något trubbigt, eftersom det inte finns någon direkt koppling mellan årets försäljning och årets insamlade avfall. I förslaget till det nya direktivet är den insamlingskvoten satt till 65 procent; i Sverige 2005–2006 var motsvarande kvot 63,6 procent.10 Ett annat mål i WEEE-direktivet och den svenska förordningen gäller grad av åter-vinning. Målet är uppdelat i två delar, dels hur stor andel av vikten för varje pro-duktkategori som ska återvinnas och dels hur stor andel av den återvunna produk-ten som måste utgöras av materialåtervinning.11 Det är producenterna själva som ansvarar för rapportering av insamlade och behandlade mängder till Naturvårds-verket. Dessa siffror utgör grunden för beräkningen av återvinningskvoterna. I de flesta produktkategorierna ligger de rapporterade återvinningskvoterna högre än direktivets mål (se tabell 1), men siffrorna i några av kategorierna verkar tvivelak-tiga. Till exempel är återvinningsgraden för hemutrustning 2005–06 100 procent, och det är en stor skillnad i återvinningskvoterna för kategori 7 vid de två rapporte-ringstillfällena. Enligt Naturvårdsverket beror osäkerheten i siffrorna på att rappor-teringen är gjord endast två gånger och att producenterna därför är osäkra på hur rapporteringen ska gå till.12 Tabell 1. Återvinningskvoter, 2005–2007 i procent, enligt Naturvårdsverkets EE-register med återvinningsmål enligt den svenska förordningen.13

Produktkategori Mål 05–06 07 1. Stora hushållsapparater 80 92 92 2. Små hushållsapparater 70 87 85 3. IT-, telekommunikations- och kontorsutrustning 75 92 83 4. Hemutrustning (TV-, audio- och videoutrustning) 75 100 95 5. Belysningsutrustning 70 91 88 6. Elektriska och elektroniska verktyg 70 34 33 7. Leksaker samt fritids- och sportutrustning 70 12 87 8. Medicinska produkter - 75 78 9. Övervaknings- och kontrollutrustning 70 15 81 10. Varuautomater 80 98 13

Återvinningsföretaget Stena Technoworld tycker att det är otydligt var i återvin-ningssystemet mätningen ska ske. Det är också omöjligt att spåra återvunnet mate-rial till respektive produktkategori. Sorteringen sker utifrån ett säkerhetstänkande och inte utifrån vilken produktkategori de olika fraktionerna tillhör. I vissa kategorier är målen satta för högt och överensstämmer inte med de tekniska begränsningarna för återvinning. Det är svårt att återvinna produkter som innehål-ler många olika typer av plast, vilket kan förklara varför kategori 6, elektriska och

10 El-Kretsen 2009 (personlig kommunikation) 11 2002/96/EG (WEEE) artikel 7, s. 2 12 Naturvårdsverket 2009 (personlig kommunikation) 13 (2005:209) Bilaga 3, Uppsatt mål för medicinska produkter saknas i direktivet/förordningen


17

elektroniska handverktyg, har en återvinningskvot långt under målet.14 Osäkerhe-ten om var mätningen ska ske och hur rapporteringen ska gå till bör klarna över tiden. Det är därför svårt att dra några slutsatser utifrån dagens siffror, eftersom det fanns en stor osäkerhet kring dessa. Insamlingssystemets organisering Grunden för det svenska insamlingssystemet är ett avtal mellan en producentorga-nisation, El-Kretsen, som företräder producenter av elektronik och vitvaror i Sveri-ge och svenska kommuner. Avtalet slöts i samband med att det svenska producent-ansvaret infördes 2001 och fastställer att Sveriges kommuner står för insamlingen av elavfallet och El-Kretsen för alla andra kostnader som säkerställer att elavfallet behandlas och återvinns enligt förordningen. Avtalet skrevs ursprungligen 2001, förnyades 2005 och gäller för tillfället fram till 2010.15 Avtalet innebär att El-Kretsen säkerställer en insamling av elavfall i varje kommun, vilket enligt förord-ningen är en nödvändighet.16 I kraft av avtalet var El-Kretsen länge den enda pro-ducentorganisation som hade ett fullständigt insamlingssystem. År 2008 introduce-rades Elektronikåtervinningsföreningen (EÅF) som en producentorganisation. EÅF använder sina butiker som insamlingsplatser, men eftersom föreningens butiker inte finns i alla kommuner har ett avtal tecknats med El-Kretsen. Avtalet är ett finansiellt clearingavtal som innebär att EÅF betalar samma avgift som övriga medlemmar i El-Kretsen för den del av deras elavfall som El-Kretsen samlar in. Flera företag och branschorganisationer har länge efterfrågat ett fungerande clea-ringhouseförfarande.17 Naturvårdsverket ställer sig positivt till ett clearinghouse för producenter och producentorganisationer men har överlåtit organiseringen till pro-ducenterna själva. El-Kretsen och EÅF säger sig ha framskridna planer på ett clea-ringhouseavtal som ska innebära att andra producentorganisationer för en given kostnad ska kunna ansluta sig till EÅF:s och El-Kretsens insamlingssystem.18 En schematisk bild över insamlingssystemet ges i figur 2. Kommunerna får själva bestämma hur insamlingen ska organiseras och insamling-en ser således olika ut beroende på kommunernas olika förutsättningar – befolk-ningsstorlek, geografisk storlek, typ av bostäder, typ av verksamheter etc. En del av kommunerna väljer att lägga ut insamlingen på entreprenad och hos andra ligger insamlingen inom kommunens organisation. Bland de intervjuade kommunerna upplever någon att överblicken försämrades när insamlingen lades ut på entrepre-nad och kommuner som valt att sköta insamlingen inom kommunen anger över-blicken som skäl för detta. Någon kommun diskuterade ambitionsnivån ”Det finns

14 Stena Technoworld 2009 (personlig kommunikation) 15 Elretur. Standardavtal utarbetat av RVF, Sveriges Kommuner och Landsting, El-kretsen AB 2005 16 (2005:209) 17 § p. 4 17 Insamlingen sker gemensamt och kostnaderna allokeras i efterhand, exempelvis efter marknadsan-delar 18 EÅF 2009 (personlig kommunikation)


18

också skillnader i ambition mellan kommunerna, en del kommuner har prioriterat återvinning och sortering av avfall mer än andra.”

Figur 2. En schematisk bild över flöden av elavfall (heldragna pilar) samt ekonomiska flöden (streckade pilar) i det svenska insamlingssystemet.

Samtliga intervjuade kommuner anser att organiseringen av insamlingen och sam-arbetet med El-Kretsen är den största styrkan i systemet. Kommunerna nämner att det är enkelt att arbeta mot en samarbetspart (El-Kretsen), att den ekonomiska uppdelningen är tydlig och att de logistiska lösningarna är enkla. En av de sju in-tervjuade kommunerna har en aktiv dialog med EÅF, tre av kommunerna känner inte till vilka EÅF är och för övriga kommuner är uppfattningen att EÅF:s elavfall samlas in på kommunernas insamlingsplatser. EE-registret Ett företag som tillverkar och säljer eller importerar och säljer någon av de produk-ter som innefattas av WEEE-direktivet ska registreras hos Naturvårdsverket. Före-tagen ska även registrera sålda mängder, insamlade och behandlade mängder för varje kalenderår och hur den finansiella garantin säkerställs.19 Naturvårdsverket har samordnat registreringsförfarandet för WEEE-direktivet på sin egen webbplats med ett elektroniskt rapporteringsverktyg, EE-registret. Under EE-registret finns en utförlig förklaring av producenternas skyldigheter, nyheter om förordningen, vilka produkter som omfattas och övrig nödvändig information för att producenten ska kunna uppfylla producentansvaret. Naturvårdsverket har från starten av 2009 gett El-Kretsen möjlighet att erbjuda sina medlemmar att göra sin EE-registrering via El-Kretsen. Dock är det fortfarande den enskilda producenten som ansvarar för att rapporteringen görs. Rapporterna för sålda, insamlade och behandlade mängder ska vara Naturvårdsver-ket tillhanda före den 31 mars varje år. Producenter som inte rapporter in i tid ris- 19 (2005:209) 8-9 §


19

kerar att påföras en miljösanktionsavgift. Avgiften är på 10 000 kronor för utebli-ven eller försenad rapportering av sålda mängder och 10 000 kronor för utebliven rapportering av insamlade och behandlade mängder.20 Finansiella garantier Enligt den svenska förordningen måste producenterna säkerställa att finansieringen av producentansvaret uppfylls även om en producent upphör med sin verksamhet.21 Producenten ska upprätta en finansiell garanti som sörjer för att totalkostnaderna för omhändertagandet av den uttjänta produkten täcks. Hösten 2007 tog Natur-vårdsverket fram allmänna råd för finansiella garantier med fyra möjliga garantier som fastställer producentens säkerställande:22

1. Försäkringsgaranti – ska säkerställa ett omhändertagande för de produkter producenten sätter på marknaden.

2. Bankgaranti – ett belopp som motsvarar producentens samlande garantiå-tagande. Beloppen kan justeras årligen. Skulle producenten gå i konkurs kan tillsynsmyndigheten göra anspråk på beloppet.

3. Ett spärrat bankkonto – samma princip som bankgarantin med den skillna-den att tillsynsmyndigheten förvaltar garantin och måste ge sitt medgivan-de om producenten vill lyfta pengar från kontot.

4. Ett finansiellt säkerställande kan även göras kollektivt om: • systemets medlemmars kreditvärdighet är godtagbar i förhållande

till medlemmarnas garantiåtagande. • systemet inte är beroende av några få medlemmar. • systemet har avsatt tillräckligt med pengar för att säkerställa den

finansiella garantin.

Elektronikåtervinningsföreningen (EÅF) EÅF:s medlemmar använder en försäkringsgaranti för att säkerställa den finansiella garantin (figur 3). Försäkringsavtalet tecknas med försäkringsbolaget Solid, som även används av ett flertal av EÅF:s egna medlemmar för att erbjuda förlängning av produktgarantier till sina kunder. Genom att använda sitt eget försäkringssystem har föreningen lägre administrativa kostnader än ett vanligt försäkringsbolag.23 I försäkringssystemet betalar producenten en årlig försäkringspremie som baseras på antal sålda produkter och hur kostsamma produkterna är att återvinna. De inbe-talade försäkringspremierna går in i en fond som finansierar återvinningskostna-derna som uppkommer för producentens elavfall. Om producenten går i konkurs eller av någon annan anledning lämnar marknaden fortsätter försäkringsbolaget att betala producentens återvinningskostnader och säkerställer på så sätt att producen-ten inte blir en friåkare.24 20 EE-registret 2009, www.naturvardsverket.se/eeregistret 21 (2005:209) 18 § 22 NFS 2007:6 23 EÅF 2009 (personlig kommunikation) 24 van Rossem 2008


20

Figur 3. Systemförklaring av EÅF:s försäkringslösning. De blå (ljusare) pilarna visar flödet av pengar.

El-Kretsen AB De producenter som väljer att gå med i El-Kretsen ges även möjlighet att omfattas av El-Kretsens finansiella garanti. De kan om de vill välja en annan typ av lösning, vilket till exempel producenterna av vitvaror har gjort. El-Kretsens finansiella ga-ranti har genomgått en kontinuerlig förändring de senaste åren och utgörs av flera olika delar:

• Ett driftkapital som säkerställer driften av El-Kretsens verksamhet ett år fram i tiden.

• Ett spärrat bankkonto som utgörs av en reservfond som ska pantsättas till Naturvårdsverket. Den säkerställer finansieringen av producenternas elav-fallskostnader för kommande kalenderår.

• En försäkringsgaranti som utgörs av ett kollektivt försäkringsavtal som garanterar att producenternas kostnader för hantering av elavfall betalas även om företagen skulle gå i konkurs.

De företag som inte längre vill omfattas av El-Kretsens garanti får betala sig ur genom att finansiera uppkomsten av elavfall från de produkter som såldes under tiden företaget omfattades av garantin. Skulle ett fåtal aktörer gå i konkurs tar de kvarvarande producenterna ett solidariskt ansvar för hanteringen av dessa aktörers framtida elavfall och ingen av El-Kretsens finansiella garantier löses ut. Om så många av El-Kretsens producenter skulle gå i konkurs att El-Kretsen inte längre kan finansiera sin verksamhet läggs verksamhe-


21

ten ner och det är först i detta fall som de olika garantierna löses ut. De företag som är kvar betalar ut sig på samma sätt som företagen som väljer att lämna självmant och på så sätt finansierar garantierna endast producentansvaret för konkursföreta-gens elavfall. De producenter som väljer El-Kretsens finansiella garanti omfattas av en årlig fast avgift som inte varierar utifrån producentens storlek. I dag ligger den avgiften på ungefär 2000 kronor per år och 36 procent av El-Kretsens medlemmarna omfattas även av deras finansiella garanti.25 Fler lösningar VitvaruÅtervinning i Sverige AB representerar nästan 95 procent av alla producen-ter i produktkategori 1. I bolaget avsätter medlemmarna pengar till en fond. Den finansiella garantin utgörs av en försäkring tecknad med medlemmarnas fond som säkerhet.26 En annan lösning på den finansiella garantin är ett spärrat bankkonto. I de fallen öppnar producenten ett bankkonto som pantsätts till Naturvårdsverket. Den här lösningen är vanlig för mindre företag som inte vill organisera sig i någon producentorganisation.27 Märkning I WEEE-direktivet och den svenska förordningen görs skillnad mellan historiskt elavfall, från produkter som satts på marknaden före den 13 augusti 2005 och nytt elavfall från produkter som satts på marknaden efter den 12 augusti 2005. För hi-storiskt elavfall står producentens ansvar i relation till den nuvarande marknadsan-delen.28 Alltså finansierar dagens producenter kostnaden för hanteringen av det historiska elavfallet som uppkommer. Det är även på detta sätt som El-Kretsen har organiserat sin verksamhet idag. För elavfall som sätts på marknaden efter den 12 augusti 2005 ställs ytterligare två krav på producenten: den finansiella garantin och kravet om märkning. Märkning-en innebär att produkten ska vara märkt med en symbol med en överkryssad sop-tunna. Det ska även framgå vilken producent som satt produkten på marknaden och när detta gjordes. Detta möjliggör att producenten senare kan få en återkoppling till återvinningskostnaden när produkten återvinns.29 Detta innebär att producentansva-ret blir individuellt istället för kollektivt. I dagens kollektiva system är incitamen-ten för producenten att minska sina produkters återvinningskostnader små, efter-som det blir en kollektiv kostnadsminskning från en individuell producents pro-duktförbättring.30 Syftet med märkningen är alltså att möjliggöra ett individuellt

25 El-Kretsen 2009 (personlig kommunikation) 26 Naturvårdsverket 2009 (personlig kommunikation) 27 Naturvårdsverket 2009 (personlig kommunikation) 28 (2005:209) 13 § 29 (2005:209) 11 § 30 van Rossem 2008


22

producentansvar. Idag finns det inte något helt fungerande märkningssystem vare sig i Sverige eller Europa. Två av fyra intervjuade branschorganisationer menade att märkningen är omöjlig att leva upp till på det sätt som har förordats. Detta höll däremot inte de intervjuade representanterna för materialorganisationer-na med om. Den ena menade att även om märkningsfrågan var komplicerad går den att lösa; den andra menade att märkningsfrågan skulle lösas bara ordentlig press sattes på producenterna. ”Skulle krav ställas av Naturvårdsverket, då skulle marknadskrafterna lösa problemet med märkning.” Information Enligt förordningen är det kommunernas ansvar att informera hushållen om elavfall i samband med övrig information om avfallshantering.31 I syfte att undersöka vil-ken information om elavfall som gick ut till svenska hushåll från kommunerna undersöktes 53 svenska kommuners webbplatser. Det finns inga specifika krav på att kommunerna ska ge sin avfallsinformation via sina webbplatser, men webbplat-serna kan vara goda indikatorer på vilken information kommunerna lämnar. Resul-taten från undersökningen visade att det på de flesta kommuners webbplatser, 79,2 procent, fanns en sida för allmän avfallsinformation (se tabell 2). Tabell 2. Resultat från undersökning av avfallsinformation – allmän och för elavfall – på kommu-nernas webbplatser.32

Fråga som besvarats av kommunernas webbplats Andel av kommunerna Finns en allmän avfallssida? 79,2% Finns upplysning om lokalisering av insamlingsplatser? 73,6% Vart vänder man sig vid ytterligare frågor? 81,1% Finns allmän information om elavfall? 32,1% Finns upplysning om elavfallets miljöpåverkan? 26,4% Finns information om vad som klassas som elavfall? 41,5%

I de flesta kommuner fanns även information om vart kommuninvånarna ska åka för att lämna in utsorterat avfall. Det var däremot jämförelsevis få kommuner som hade mer specifik information om elavfall: framförallt saknades det i de flesta kommuner information om elavfallets potentiella påverkan på miljön. I sex procent av de undersökta kommunerna saknades helt information på hemsidan om hur avfall ska tas omhand. Trots att svenska kommuners webbplatser ger relativt lite information om elavfall ger de flesta av de sakkunniga som intervjuats bilden av att svenskar generellt sett har en mycket hög förståelse för att elavfall inte ska slängas i de vanliga soporna. Många förklarade detta med att svenskar har en stark sorteringskultur som sträcker sig långt bakåt i tiden. Eller som en av de intervjuade uttryckte det ”Det är fler

31 (2005:209) 21 § 32 För information om urval och resultatens statistiska signifikans se bilaga 2


23

svenskar som åker till återvinningscentralen på söndagar än som går i kyrkan”. Det finns heller inget som tyder på att svenska hushåll i någon större utsträckning slänger sitt elavfall i naturen. I en av de sju kommunerna som intervjuats har det förekommit att elavfall ”dumpats” i naturen. Enligt de sakkunniga som intervjuats är det största problemet med elavfall som inte samlas in att så kallat smått elavfall slängs i hushållsavfallet. År 2008 gjorde Avfall Sverige en sammanställning av de så kallade plockanalyserna som gjorts av svenska kommuner. Resultaten från dessa visar att cirka 0,6 procent av hushållens sopor utgörs av elavfall.33 Detta innebär att ungefär 12 000 ton elavfall, eller 1,3 kg per invånare och år hamnar i soporna. Tillsyn Naturvårdsverket och kommunerna har delat operativt tillsynsansvar för att produ-centerna lever upp till sitt producentansvar enligt förordningen. Det innebär tillsyn över att producenterna registrerar sig, rapporterar in rätt mängder, säkerställer den finansiella garantin och märker produkten på ett godtagbart sätt.34 Kommunen ansvarar dessutom för att den lokala insamlingen uppfyller kraven om tillgänglig-het, enkel sortering och god service. Friåkare Friåkare, eller free-riders, utgörs av de producenter som inte är registrerade hos Naturvårdsverket eller i något organiserat insamlingssystem. Detta innebär att de inte är med och betalar för omhändertagandet av sitt eget elavfall och att producen-terna som är med i systemet även får ta deras kostnad. I EE-registret finns det idag cirka 1 550 registrerade producenter, men Naturvårdsverket är medvetna om att detta inte är samtliga producenter och att det finns en hel del friåkare. Det finns inte resurser i dagsläget att fånga in samtliga friåkare. En av de sakkunniga som inter-vjuats kände till exempel till en stor Internetbaserad producent som inte var regi-strerad i EE-registret. En annan uppfattning som lyftes fram var att friåkare i första hand utgjordes av producenter som sätter små mängder elprodukter på marknaden. Lönsamhet och kostnader Enligt förordningen är det producenterna som har det finansiella ansvaret för in-samlingen av elavfall från hushållen.35 Det ansvaret har genom avtal mellan kom-munerna och El-Kretsen flyttats över till kommunerna. I det svenska systemet står alltså kommunerna för en del av producenternas finansiella åtagande – insamlingen från hushåll. EÅF erbjuder insamling i deras butiker, men deras insamlade mäng-der är försvinnande små i jämförelse med den kommunala insamlingen.36 Kommu-nerna står alltså för den största delen av insamlingen från hushåll och således den största delen av insamlingskostnaderna. Dessa kostnader var till en början relativt

33 Avfall Sverige 2008 34 (2005:209) 35 (2005:209) 15 § 36 Stena Technoworld 2009 (personlig kommunikation)


24

låga men har, enligt intervjuerna, ökat på senare tid ”Första åren var behandlingen dyrare än insamlingen. Nu ökar kommunens insamlingskostnader, bland annat beroende på kostnader för stölder, bevakning, elstängsel.” I andra medlemsländer är det också vanligt att kommunerna står för insamlingen från hushållen. Dock sker vanligtvis en finansiell kompensation från producenterna till kommunerna i dessa länder. Kostnaden för den kommunala insamlingen skiljer sig mellan de olika medlemsländerna (se tabell 3) men är av betydande storlek i förhållande till den totala kostnaden som producenterna får betala för fastställandet av producentansvaret. Enligt en beräkning av samtliga medlemsländers kostnader utgörs insamlingen från hushåll och tillhandahållande av burar 24 procent av de totala operativa kostnaderna.37 Tabell 3. Kompensationskostnader från producent till kommun i länder där producenten bekostar kommunernas insamling, enligt van Rossem 2007.

Land Kompensationskostnad i € per insamlat ton

Spanien 80 €/ ton Österrike 57 €/ton Finland 50 €/ton Belgien 45 €/ton Portugal 26 €/ton

Kostnaden för förbehandling och återvinning skiljer sig inte bara mellan direktivets olika produktkategorier, utan kan även variera kraftigt mellan produkterna inom de olika produktkategorierna. I produktkategori 1 är till exempel skillnaden stor mel-lan gamla frysar och kylskåp innehållande freon, som är dyra att återvinna, och spisar som innehåller en stor mängd metaller och som i många fall är lönsamt för producenterna att återvinna. Kostnaden för återvinning beror framförallt på metall-priserna. Är metallpriserna höga minskar kostnaderna för återvinning i förhållande till vinsten från de utvunna metallerna. I samband med den ekonomiska krisen har metallpriserna gjort en ordentlig djupdykning, vilket har lett till att förutsättningar-na på återvinningsmarknaden har förändrats drastiskt, framförallt för återvinnarna. Så här säger återvinningsföretaget om metallprisernas utveckling: ”Metallpriserna har varit på stadig uppgång det senaste fem åren, men i samband med den ekono-miska krisen har det skett en kraftig nedgång. Detta innebär att förutsättningarna har förändrats för återvinningsföretagen och så även lönsamheten. Det minskade marginalerna leder till att mindre resurser kan avsättas till forskning och innova-tion för återvinningsföretagen. Den tillsynes långtgående ekonomiska krisen kan innebära en möjlig minskning i strömmar av insamlat elavfall, då folk väljer att spara gammalt istället för att köpa nytt.”

37 WEEE Forum 2008


25

El-Kretsen har efter den ekonomiska krisen utvecklat ett avgiftssystem som är känsligare för variation i metallpriserna. Förut förhandlades priserna med återvin-narna vart annat år, men nu görs det månadsvis. Priset för återvinning baseras på indexering av metallvärdet och grundar sig på priser från London Metal Ex-change.38 Avgiften som sedan tas ut av medlemmarna är olika beroende på vad producenten producerar. För EÅF sker inte förhandlingar om avgifterna med åter-vinnarna särskilt frekvent. Deras avfallsmängder är relativt små, och återvinnings-kostnaderna blir därför låga i förhållande till transportkostnaderna.39 Dolda flöden I Europa är det olagligt att exportera elavfall (eller annat avfall) till länder utanför EU, men trots detta transporteras elavfall ut från Europa varje år.40 Importlandet som tar emot elavfallet saknar i många fall kunskap, lagar och kontroll, vilket gör att hanteringen av elavfallet där får allvarliga konsekvenser för människors hälsa och miljö. Flöden av elavfall från Europa kan ses som läckage eller svinn från insamling och återvinningssystemet. Eftersom exporten av elavfall är olaglig finns det ingen statistik för hur omfattande den är. I figur 4 visas insamlat elavfall41 till-sammans med två prognoser på uppkomst av elavfall. Den lägre av insamlingspro-gnoserna är en regressionsanalys hämtad från United Nations Universitys prognos, som bygger på tidigare studier, förväntad BNP-ökning samt förväntad befolknings-tillväxt. I den högre insamlingsprognosen används samma tillväxttakt för elavfall som i United Nations Universitys prognos, men där har en tidigare uppskattning av svenskt elavfall från 1999 använts som utgångspunkt. I den lägre av prognoserna förefaller läckaget av elavfall i Sverige väldigt litet, men i den högre prognosen uppkommer det cirka 10 kg elavfall per person varje år som inte samlas in. Den stora skillnaden i prognoserna visar dels på svårigheterna med att försöka uppskatta uppkomsten av elavfall, dels på läckaget ur systemet.

38 Stena Technoworld 2009 (personlig kommunikation) 39 EÅF 2009 (personlig kommunikation) 40 Greenpeace 2008 41 El-kretsen 2009, www.el-kretsen.se


26

0

5

10

15

20

25

30

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 År

Mängd

Insamlat(Kg/inv)Beräknad uppkomst (kg)*Beräknad uppkomst(kg)

Figur 4. Uppkomst av elavfall i förhållande till insamlat elavfall i Sverige, 2002-2008 utifrån två olika sätt att beräkna uppkomsten av elavfall.

Syftet med att transportera elavfall från Europa är att minska kostnaderna för åter-vinning av värdefulla resurser. Det är således det elavfall som innehåller mest vär-defulla resurser som i störst utsträckning exporteras till tredje land. Kostnaden för att återvinna fraktioner som är mycket hälso- och miljöfarliga är relativt sett långt högre i Europa än i tredje land, eftersom kontrollen och regleringen av hur dessa fraktioner ska hanteras är mycket strängare i Europa. Det finns således möjlighet att öka vinstmarginalen genom att exportera dessa typer av hälso- och miljöfarliga fraktioner till tredje land. I en betydande omfattning sker det också en export av produkter för återanvändning i tredje land, vilket är lagligt, men där det egentliga syftet kan vara ett annat. Även i de fall som elprodukter exporteras med syfte att återanvändas är osäkerheten stor om varan behandlas på ett säkert sätt när den har kasserats42. Det finns ingen omfattande kartläggning av elavfallsströmmar från Sverige till länder utanför EU. Bevisen på att strömmarna finns och att det pågår en olaglig export av svenskt elavfall baseras på enskilda fall. Som ett exempel på ett sådant fall kan nämnas ett antal igensvetsade skrotbilar från Sverige fyllda med elavfall som för ett antal år sedan fastnade i den tyska tullen. Ett annat sådant fall skedde våren 2008. Då stoppade den svenska tullen en bil full med elavfall på väg till Ghana. Enligt Naturvårdsverket är den här typen av fall är inte särskilt frekventa, men de förekommer. Läckage av elavfall i det svenska systemet Enligt en nederländsk undersökning försvinner i Nederländerna två tredjedelar av elavfallet på vägen från insamlingsplatsen till återvinningsföretagen.43 Sannolikhe- 42 Greenpeace 2008 43 Witteveen och Bos 2008


27

ten att läckaget skulle vara lika omfattande i Sverige är liten, enligt de sakkunniga som intervjuats i utvärderingen. Samtliga intervjuade är av den uppfattningen att elavfallet som hämtats för transport från insamlingsplatserna försvinner i en väldig liten omfattning. El-Kretsen har i dag ett system som innebär att kommunen via Internet registrerar hur mycket elavfall som behöver hämtas från deras insamlings-platser. Data blir automatiskt tillgängliga för transportörer och förbehandlare. När transportörerna sedan hämtar elavfallet så identifieras hur mycket denne tar med sig med hjälp av en streckkod. Enligt El-Kretsen går flödet på så sätt att följa tills återvinnaren kvitterar och godkänner att elavfallet är mottaget. Återvinningsföreta-get Stena Technoworld menar i sin tur att de har koll på varje insamlad bur och att det finns väldigt små möjligheter för läckage. Det läckage som förekommit utgörs av enskilda fall av stölder från företagets terminaler. Samtliga av de sju kommunerna som intervjuats berättar att elavfall försvinner från deras insamlingsplatser. Läckagets omfattning varierar mellan kommunerna. I två av kommunerna ansågs stöld av elavfall vara ”en del av vardagen” och i en kom-mun ansågs det ”vanligt förekommande”. Även om det sker relativt frekvent att elavfall försvinner från kommunernas insamlingsplatser är det relativt små mäng-der som försvinner. Ingen av de intervjuade på kommunerna har en klar uppfatt-ning om vart läckaget av elavfall tar vägen. Enligt Stena Technoworld kommer inget elavfall in utöver strömmarna från El-Kretsen, från Elektronikåtervinningsfö-reningen och från företagen.44 Intervjuer med sakkunniga aktörer för WEEE-direktivet visade att de flesta inte har någon uppfattning i frågan om läckage av elavfall. Ett fåtal gav möjliga teorier som grundar sig i spekulationer. I ett antal av intervjuerna spekulerades det om att före-tag, myndigheter och organisationer i vissa fall kan tänkas ha en bristfällig över-blick över vart deras elavfall tar vägen, vilket skulle kunna ge ett möjligt läckage. Ett sådant läckage skulle i så fall kunna utgöra ett relativt stort flöde, om till exem-pel ett företag skulle byta ut samtliga datorer och de gamla datorerna skulle läcka ut ur systemet. Sammanfattningsvis belyste intervjuerna snarare frågans brist på kartläggning än gav en förklarande bild. De slutsatser som kan dras om läckage är:

• att det med stor sannolikhet finns ett läckage av elavfall från Sverige • att det inte går att säga något om läckagets omfattning • att läckaget från insamlingsplatsen till återvinningsföretagen med viss

sannolikhet kan anses liten • att det med stor sannolikhet försvinner elavfall från kommunernas insam-

lingsplatser • att det inte finns kunskap om vart läckaget från insamlingsplatserna tar

vägen

44 Stena Technoworld 2009 (personlig kommunikation)


28

• att det inte finns tillräckligt med kunskap för att uttala sig om möjliga läckage i andra delar av elavfallssystemet.

• att ett möjligt läckage skulle kunna vara från företag, myndigheter och kommuner. Dessa flöden skulle i så fall kunna vara relativ stora.


29

Varför fungerar systemet som det gör? Efter att bilden av det svenska systemet nu har målats upp, så följer i detta kapitel en analys av varför systemet har kommit att fungera som det gör. De processer som styr utgången av en politisk insats är ofta komplicerade nätverk av flera, samver-kande faktorer. Processutvärderingen i denna studie försöker visa på mönster mel-lan olika faktorer som funnits närvarande innan, under och i anslutning till insat-sens implementering. Dessa mönster används sedan vid tolkningen av det resultat som en insats har inneburit. Under nedanstående rubriker vävs material från text-analys, djupintervjuer och observationer samman med Vedungs åtta faktorer som kan tänkas påverka den offentliga sektorns resultat (jämför avsnittet Genomförande på sidan 13).45 Den insats som är utgångspunkten för analysen är WEEE-direktivet. I vissa fall hänvisas till både WEEE-direktivet och den svenska förordningen, ef-tersom det är genom den sistnämnda som WEEE-direktivet kommit till uttryck i det svenska systemet. Den historiska bakgrunden Faktorer verksamma i de processer som leder fram till ett beslut om att ett styrsy-stem ska införas kan påverka hur utfallet blir. Viktiga faktorer är den förändring som insatsen innebär med avseende på inriktning och storlek, det politiska stödet, uppmärksamheten kring insatsen i tillkomstprocessen och beslutsprocessens längd. När det gäller producentansvaret för elprodukter var en stor del av förarbetet redan gjort innan det sedan infördes först i den svenska avfallsförordningen från 200146 och därefter i WEEE-direktivet47 och den svenska förordningen från 2005.48 Från nittiotalet och framåt har det skett relativt stora förändringar på avfallsområ-det, med bland annat producentansvar på flera avfallsområden, upprättande av miljöbalken med en ny avfallsförordning som följd samt införande av deponiavgif-ten (figur 5).

Figur 5. Tidslinje som visar viktiga årtal i den historiska bakgrunden.

45 En allmän teori om offentliga insatsers resultat, Vedung 1998, s. 168 46 Avfallsförordning (2001:1063) 47 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/96/EG av den 27 januari 2003 48 Förordning (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter

Krets- lopps-proposi-tionen

Producent- ansvar för bilar

Skatt på avfall

NV ger ut två rapporter om elavfall

Producent- ansvar för elprodukter

Miljö-balken träder i kraft

Producent-ansvar för returpapper, förpack-ningar och däck

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001


30

Kretsloppspropositionen från 199349 hanterade många frågor om producentansvar. Kretsloppsdelegationen belyste därefter frågan ytterligare år 1996, vilket resultera-de i propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla.50 Förordningar om producentansvar för returpapper, förpack-ningar och däck skrevs 1994. År 1997 kom även en förordning för producentansvar för bilar. I samtliga förordningar var producentansvaret förknippat med ett återvin-ningsmål, som ändrades ett flertal gånger efter införandet. När producentansvaret kom till skedde också en utveckling av regelverket för användandet av kemikalier, där Sverige var tidigt med att införa utbytesregeln.51 Innehållet i produkter var en fråga som engagerade ideella organisationer, kommuner, Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen. År 1999 trädde miljöbalken i kraft, vilket innebar en tydli-gare avfallsdefinition och tydligare regler. Lagen om skatt på avfall (LAS) infördes år 2000 och innebar bland annat avgiftsbeläggning för deponering. Miljöbalkens allmänna hänsynsreglerna innebär att den som producerar avfall har ett ansvar för skydda miljön och människors hälsa från negativ påverkan på grund av avfallet.52 I miljöbalkens 15 kap 6 § står att ”Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bort-skaffas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljömässigt godtagbar av-fallshantering.” När det svenska producentansvaret infördes 2001 hade lagstift-ningen redan förberett för ett införande av särskilda regler för elavfall.53 Enligt de intervjuade fanns ett intresse på Naturvårdsverket för producentansvar kring elprodukter redan 1992. Två rapporter hade betydelse för Naturvårdsverkets arbete med elavfall. Rapporterna lyftes fram och översattes till engelska för att kunna användas i EU-sammanhang. I den ena rapporten konstaterades att det fanns stora mängder miljöfarliga ämnen i elektriska produkter.54 I den andra rapporten utvärderades vad som händer med de farliga ämnena när produkterna blir elav-fall.55 Arbetet med ett WEEE-direktiv drevs i samband med Sveriges inträde i EU. Enligt de intervjuade var även svenska producenter aktiva i processen kring WEEE-direktivet. Branschkansliet56 drev idén om ett europeiskt direktiv utan sär-lösningar för Sverige. Electrolux var mycket aktiva i lobbyarbetet för individuellt producentansvar och finansiella garantier. Mellan åren 1995 och 2000 menar ett par av de intervjuade att det ”hände inte så mycket” kring WEEE-direktivet – då var frågan hos kommissionen. En lagrådsre- 49 Prop. 1992/93:180 Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling 50 Prop. 1996/97:172 51 Utbytesregeln eller substitutionsprincipen 52 SFS 1998:808 53 SFS 1998:808 54 Waste from electrical and electronic products: a survey of the contents of materials and hazardous substances in electric and electronic products. Nordiska ministerrådet 1995. 55 Electronic and electrical equipment: the basis for producer responsibility. Naturvårdsverket 1995. 56 Kansli för en rad olika branschorganisationer


31

miss kom 1997 och det var på gång med förhandlingar 1997. Förslag från miljödi-rektoratet stoppades dock upprepade gånger under perioden. Resultaten från inter-vjuerna visar på att det på EU-nivå fanns en politisk oro för hur det skulle gå för företagen. Medialt fanns det lite utrymme för miljöfrågor, vilket även gällde elav-fall. Enligt de intervjuade så var det främst i miljö- och fackpressen som frågan lyftes. Resultatet från kommunintervjuerna visar på att det förekom viss utsortering av elavfall redan innan det svenska producentansvaret infördes. Främst rörde det sig om elkablar och vitvaror, som såldes direkt till återvinnare. I en av de intervjuade kommunerna påbörjades detta redan 1995. I någon kommun hanterades vissa delar av denna tidiga insamling av olika arbetsmarknadsåtgärder. År 2000 gjorde Avfall Sverige en kartläggning över insamlingen av elavfall i Sveriges kommuner.57 Kart-läggningen visade att insamlingssystem fanns tillgängliga för 81 procent av Sveri-ges befolkning. Insamling skedde framförallt via kommunens återvinningscentraler och till viss del i samband med grovavfallsinsamling. Det senare var vanligast i mindre kommuner. I 69 procent av kommunerna sändes elavfallet vidare för de-montering av privata aktörer. I 27 procent av kommunerna sköttes demonteringen av kommunen själva. Demontering av elavfall i kommunal regi var då en vanlig sysselsättningsåtgärd. 4 procent av kommunerna deponerade sitt elavfall. I var fjärde kommun fanns ett betalningssystem eller en besöksavgift vid inlämning av elavfall. I övriga kommuner finansierades hanteringen av elavfall genom den kommunala renhållningsavgiften. Insamlingsnivåerna för elavfall under perioden 1997–99 ökade från 0,7 kg/invånare 1997 till 1,2 kg/invånare 1999. Då var insam-lingen störst i de mindre kommunerna, vilket kan förklaras av att de erbjöd kom-muninvånarna en mer anpassad insamling. När det svenska producentansvaret infördes 2001 fanns alltså redan ett utbyggt system med kommunvisa återvinningscentraler. För de kommuner som inte sorterat ut elavfall var det bara att utöka ett befintligt insamlingssystem. För de kommuner som redan hade utsortering blev skillnaden från 2001 att hämtningen nu blev gratis. Enligt de intervjuade kommunerna var införandet av producentansvaret ingen stor fråga, även om det i något fall pågick olika miljökampanjer i övrigt i samhället. I samband med att producentansvar för elprodukter infördes 2001 slöt El-Kretsen och Sveriges kommuner ett avtal (Elretur), som innebar att kommunerna stod för insamlingskostnaderna och El-Kretsen för alla andra kostnader som transport, för-behandling, återvinning etc. När producenterna via El-Kretsen skulle bygga upp det nya systemet, så fanns erfarenheter av hur andra producentansvar hade införts. Intervjuerna med kommunerna vittnar om att flera kommuner jämför med och är missnöjda med Förpackningsinsamlingens system, som byggdes upp separat. I uppbyggnaden av insamlingssystem för elavfall togs hänsyn till de redan fungeran-de strukturerna i kommunerna och till kommunernas önskemål. Kommunerna hade

57 Kartläggning av kommunal insamling av elektriskt och elektroniskt avfall. Avfall Sverige 2000:08


32

också ett system som är lätt att förstå för hushållen. En iakttagelse från intervjuerna med kommunerna är att detta möjliggjorde en anpassning till varje kommuns spe-ciella förutsättningar – kommunens storlek, geografiska förutsättningar, typ av bostäder, typ av verksamheter etc. Kommunerna är också väldigt nöjda med hur systemet för elavfall fungerar idag. Genom att alla anslöts så skapades också stor-skalfördelar. Intervjuerna med branschorganisationerna visar på att producenternas organisatio-ner börjat jobba med dessa frågor i samband med att frågan om producentansvar aktualiserades i mitten av 90-talet. En branschorganisation tog initiativet att starta arbetet redan 1994, när det började komma indikationer på att producentansvar för elprodukter var på gång. För till exempel lysrör och telefoni fanns det innan det svenska producentansvaret infördes redan varianter av insamlingssystem via verk-samhetsutövare respektive upphandlad återvinning. Det förekom många diskussio-ner när producentansvaret infördes, speciellt kring frågan om historiskt avfall. Vid förhandlingar med lagstiftarna utvecklades 1 mot 1-modellen, det vill säga en ut-tjänt vara togs emot för varje nyinköpt vara. Enligt uppgift kunde det systemet vara svårt att följa upp. Samtidigt hade kommunen ansvaret för det historiska avfallet. Från 2001 och framåt fanns alltså redan ett samarbete kring insamlingen. Systemet med Elretur gjorde sedan insamlingen enklare. Sammanfattning och analys Förändringens inriktning är en viktig faktor. Producentansvaret för andra produkter fanns redan. Det i kombination med den svenska lagstiftningen från 1999 och det svenska producentansvaret från 2001, innebar att riktningen redan hade stakats ut. På så sätt innebar inte införandet av producentansvar för elprodukter någon föränd-ring i färdriktning utan låg i linje med den rådande synen på avfall och vem som ansågs ansvarig. Vedung skriver att ”Om förändringen ingår som ett naturligt steg i en utstakad färdriktning blir den lättare att genomföra än om den utgör ett brott med den tidigare förda politiken.” Även förändringens storlek har betydelse för utfallet. Vedung skriver vidare att ”Ju mer den planerade förändringen avviker från rådande förhållanden desto svårare blir den att genomföra, allt annat lika.” Frågan om producentansvarets införande var inte något problem politiskt sett. Det underlättar, som Vedung skriver, om det finns en samsyn i frågan. ”Om en reform införs i politisk harmoni blir den troligare lättare att genomföra än om den införs i politisk strid.” Om insatsen ägnades ringa eller betydande uppmärksamhet under tillkomstproces-sen kan inverka på utfallet. Beslutsprocessens längd, antalet deltagare, antalet frå-gor som konkurrerar på agendan, sättet att baka in det i ett större program – tesen går ut på att ju mindre uppmärksamhet, desto sämre implementering.58 Medierna

58 Winter 1990:8 i Vedung 1998


33

inverkar också genom det sätt de lyfter fram frågan. I detta fall kan konstateras att processen som föregick WEEE-direktivet och den svenska förordningen hade på-gått under en relativt lång period med flera aktiva aktörer under processens gång. Både centrala och lokala förvaltningsmyndigheter samt i viss mån adressater i form av enskilda producenter kan sägas ha deltagit i insatsens utformning. På detta sätt får reformens tillkomst en legitimitet som underlättar genomförandet och accepte-randet. Slutligen, när direktivet och förordningen skulle sjösättas var förutsättningarna sådana att branschen (producenterna) var redo och kommunerna hade ett fungeran-de system för insamling. Den offentliga insatsen De viktigaste komponenterna i insatsfaktorn är tydlighet, teknisk komplexitet och programteorins giltighet.59 En begränsad tydlighet kan i vissa fall underlätta för ett kreativt genomförande och säkra viktiga gruppers stöd vid implementeringen. Otydlighet kan leda till en önskad samverkan men kan även göra det svårt för myndigheter och genomförare att förstå intentionen med reformen. Otydlighet kan vara av två typer. Den ena är språklig oklarhet och den andra visar på flera hand-lingsutvägar. Den språkliga oklarheten kan bestå av obestämda ord eller diffus avvägning. Otydlighet kan vara avsiktlig och uppstå som en följd av ett politiskt maktspel, tidsbrist eller kunskapsluckor. I detta avsnitt ligger fokus på egenskaper hos WEEE-direktivet och hur dessa sedan har hanterats i den svenska förordning-en. En utgångspunkt för WEEE-direktivet är programmet för politik och åtgärder för miljön och en hållbar utveckling.60 Här anges att ”avfall som utgörs av eller inne-håller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) är ett av de viktigaste mål-områdena för reglering med tillämpning av principerna om förebyggande, återvin-ning och säkert bortskaffande av avfall” WEEE-direktivets syfte är (Artikel 1): ”att förebygga uppkomsten av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) och att det dessutom sker återanvändning, materialåtervinning och andra former av åter-vinning av sådant avfall för att minska bortskaffande av avfall. Det syftar också till att förbättra miljöprestandan hos alla aktörer som berörs under de elektriska och elektroniska produkternas livscykel, t.ex. tillverkare, distributörer och konsumen-ter, särskilt de aktörer som är direkt berörda av behandlingen av avfall från såda-na produkter.”

59 Vedung 1998 60 Femte miljöhandlingsprogrammet, se WEEE-direktivet


34

Direktivet gäller för de elektriska och elektroniska produkter som omfattas av de kategorier som anges direktivets bilaga 1A. I bilaga 1B finns en förteckning över produkter som ingår i dessa kategorier. I direktivet hanteras regler för tillämpningsområde (Artikel 2), definitioner (Artikel 3), utformning av produkter (Artikel 4), separat insamling (Artikel 5), behandling (Artikel 6), återvinning (Artikel 7), finansiering av hanteringen av WEEE från privathushåll (Artikel 8), finansiering avseende WEEE från andra användare än privathushåll (Artikel 9), information till användarna (Artikel 10), information till behandlingsanläggningarna (Artikel 11), information och rapportering (Artikel 12), anpassning till vetenskaplig och teknisk utveckling (Artikel 13), kommitté (Artikel 14), påföljder (Artikel 15), inspektion och övervakning (Artikel 16), införlivande (Artikel 17), ikraftträdande (Artikel 18) och adressater (Artikel 19). Ett avsnitt i direktivet som har varit föremål för många diskussioner om tolkning inom Sverige respektive inom EU är de avsnitt som berör definitionen av tillverka-re eller producent. Under ”Definitioner” i Artikel 3 står att tillverkare är den som: ”i) tillverkar och säljer elektriska och elektroniska produkter under eget varumär-ke ii) under eget varumärke återförsäljer produkter som tillverkats av andra leveran-törer, varvid återförsäljaren inte skall betraktas som ”tillverkare” om tillverkares varumärke förekommer på produkten i enlighet med led i, eller iii) yrkesmässigt importerar eller exporterar elektriska och elektroniska produkter till en medlemsstat.” Den svenska förordningen som införts till följd av direktivet återger centrala delar av direktivet samt anpassar regelverket till svenska förutsättningar. Under ”Defini-tioner” i 3 § är texten i det tredje ledet tolkat enligt följande: ”3. yrkesmässigt för in elektriska produkter till Sverige eller för ut sådana produk-ter från Sverige till ett annat land i Europeiska unionen.” Som Sverige tolkar det så räknas alltså den som har fört in varan till Sverige som producent. Förs varan därefter till exempel till Tyskland så följer producentansva-ret med den som för in och säljer den i Tyskland. Producenterna uttrycker att det kan bli ”svårt att hålla reda på varans producentansvar”. Det svenska vägvalet har varit att utgå från den nationella marknaden, eftersom det bara är den som kan täckas in av den nationella tillsynen. EU är ”en enda stor marknad”, men registren är upprättade på nationell nivå och inte kompatibla mellan länderna. Faktorer som sekretess, jurisdiktion och tillsyn har därför gjort att ett nationellt system har före-dragits. Diskussioner mellan myndighet och mellanhänder har också förekommit när det gäller information, märkning och finansiell garanti. Enligt direktivet ska medlems-staterna se till att hushållen får tillgång till all nödvändig information om skyldig-heten att sortera ut elavfallet, tillgängliga insamlingssystem, sin roll i återanvänd-


35

ning och återvinning av elavfall, de potentiella effekterna på miljön och männi-skors hälsa till följd av förekomsten av farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter samt om innebörden av symbolen med den överkryssade soptunnan som förekommer på produkter som släppts på marknaden efter den 13 augusti 2005. I förordningen anges att varje kommun ska informera om ovanstående i sin befintli-ga avfallsinformation. Ett samråd ska hållas mellan producent och kommun. Syftet är att med hänsyn till de lokala förhållandena i kommunen samordna producentens ansvar med kommunens renhållningsskyldighet. Direktivet anger även att producenterna på ett lämpligt sätt ska märka produkterna med den nämnda symbolen. Medlemsstaterna får kräva att tillverkare och/eller distributörer tillhandahåller information i bruksanvisningen eller vid försäljnings-stället. Förordningen tar upp att produkten ska märkas med symbolen, att produk-ten släppts ut på den gemensamma marknaden efter den 12 augusti 2005 samt de uppgifter som behövs för att identifiera den ansvarige producenten. I förordningen tas också upp att i vissa fall får producenterna istället tillhandahålla informationen på produktens förpackning, i bruksanvisningen eller i garantiinformationen. Direktivet tar upp att distributörer som tillhandahåller en ny produkt ansvarar för att ta emot avfall enligt en 1 mot 1-modell, under förutsättning att den återlämnade produkten är av samma typ och har fyllt samma funktion. Där står även att med-lemsstaterna får göra undantag från denna bestämmelse ”under förutsättning att det inte blir svårare för slutanvändarna att återlämna WEEE och att dessa system är kostnadsfria för slutanvändarna”. Producenterna får också tillåtelse att inrätta och driva enskilda och/eller kollektiva system för återlämnande av elavfall från privathushåll. Medlemsstater ska se till att finansieringen av återvinningen säker-ställs genom att producenterna lämnar en garanti som visar att behandlingen av allt elavfall kommer att finansieras. Garantin kan utgöras av att delta i lämpligt system för finansiering, en materialåtervinningsförsäkran eller ett spärrat konto. Förord-ningen nämner motsvarande vad gäller insamlingssystem och finansiering. I det svenska systemet finns både 1 mot 1-modellen och kollektiva system uppbyggda kring återvinningscentraler. Både särskilda finansieringssystem (El-Kretsen) och försäkringslösningar (EÅF) förekommer. Historiskt elavfall (från hushållsproduk-ter) ska delas mellan samtliga förekommande insamlingssystem. Sammanfattning och analys Direktivet lämnar utrymme för medlemsstaterna att göra nationella anpassningar. Det innebär att otydligheterna i vissa fall kan vara avsiktliga. Förordningar och föreskrifter får förtydligas allt eftersom. Om otydligheter förekommer kring ge-nomförandet kan detta troligen ha en gynnsam effekt på kreativitet och samverkan. Vedung skriver att ”Oklarhet kan främja samverkan och därmed befordra ett önskvärt utfall”. Den språkliga otydligheten kring definitionen av producent kan anses vara av ett annat slag. Den kortfattade beskrivningen i direktivet skapade utrymme för den svenska tolkningen. För de svenska myndigheterna har detta in-neburit en möjlighet att få bättre kontroll på den nationella marknaden. Svenska


36

producenter upplever dock att det är strul med producentansvaret. Svenska myn-digheter har använt det utrymme som uppstått för att göra de anpassningar som ansetts vara lämpliga. Om direktivet varit tydligare så hade färre nationella varian-ter kunnat uppstå. Huruvida detta hade varit önskvärt är en tolkningsfråga. För information, märkning och finansiell garanti har genomförandet gått olika smidigt. Förordningens text om information följer i stort sett direktivet, men med ett stort ansvar som vilar på de svenska kommunerna. Märkningen och den finansiella garantin kan, tillsammans med EE-registret, till-skrivas en viss teknisk komplexitet. Lösningarna för garantin och registret har visat sig fungera väl. När det gäller märkningen av produkter så skulle teknisk kom-plexitet kunna vara en faktor som försvårar implementeringen. För ett önskat utfall behövs också korrekta antaganden om hur olika delar hänger ihop, det vill säga en programteori som täcker in kedjan från beslut till adressat. Felaktiga antaganden om hur saker fungerar kan leda till dåligt utformade regel-verk. I det svenska systemet fanns ett fungerande system uppbyggt mellan El-Kretsen och kommunerna. WEEE-direktivet öppnade dock för nya lösningar för insamling och finansiering, som förändrade den tidigare systembilden. Hur produ-centerna väljer att organisera sig och hitta lösningar kan vara svårt för myndighe-terna att förutse. Men, som Vedung skriver ”En initialt bristfällig programteori leder fel men kan naturligtvis förbättras genom att man lär av misstag och fram-gångar och finkalibrerar åtgärderna”. Implementering När ett regelverk ska implementeras berör det samtliga led i kedjan från myndighet till adressater. I denna kedja återfinns myndigheter, mellanhänder eller organisato-riska nätverk, gräsrotsbyråkrater och brukare. Att det finns förståelse eller kunskap om insatsens betydelse i varje led är viktigt för utgången, liksom förmåga och re-surser vid genomförandet. Att det finns en vilja i kedjans samtliga led är givetvis också av betydelse. När producentansvaret till sist infördes hade det föregåtts av en lång process som berört hela kedjan. Förhandlingar mellan myndigheter och mel-lanhänder hade pågått under flera år, samtidigt som renhållningspersonal, produ-center och hushåll haft god tid på sig att förstå och anpassa sig till rådande be-stämmelser. Nästa steg i utvecklingen var att WEEE-direktivet och den svenska förordningen trädde i kraft. Det var inte bara lagstiftningen som banat väg för WEEE-direktivet och den svens-ka förordningen, utan själva implementeringen av det tidigare regelverket hade format ett system som var förberett för att kompletteras med de nya bestämmelser-na. Kommunintervjuerna visar samstämmigt att införandet av WEEE-direktivet och förordningen 2005 inte innebar någon stor förändring. De förändringar som noterades var att det blev ett delat ansvar för kyl och frys och att ansvaret för histo-


37

riskt avfall klargjordes. De svenska kommunernas avtal med El-Kretsen fortsatte. Utifrån den historiska bakgrunden så var det enkelt för Sverige att ta till sig förord-ningen, även om producentansvaret utvidgades. Fler produkter omfattades och det infördes även märkning av produkter. Kommuner är en betydelsefull grupp icke-statliga mellanhänder, liksom även före-tagen, till exempel branschorganisationer. Enskilda intresseorganisationer och ideella sammanslutningar tillhör också den kategorin. Representanter från dessa grupper kan ibland återfinnas i förvaltningsorganens styrelser. Vid införandet av nya regelverk kan mellanhänder ingå som direkta förhandlingspartners i utarbetan-det av normer och riktlinjer, för att avge yttranden eller ställa sitt organisatoriska nätverk till förfogande. När det gäller elavfall, så har Naturvårdsverket en referens-grupp för elektronik. I denna grupp finns representanter från olika branschorganisa-tioner, materialbolag, företag, återvinningsindustrier, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Avfall Sverige samt Kemikalieinspektionen. Denna referens-grupp används för att informera om bland annat förändringar i lagstiftningen och för att samla in och diskutera synpunkter som framkommer i gruppen. Möjligheterna att nå ut till mottagargrupperna ökar om myndigheten kan ge infor-mation som sedan kan spridas genom mellanhändernas nätverk, till exempel med-lemstidningar, medlemsblad, föreningsmeddelanden och informella personkontak-ter. Bruk av icke-statliga intressenter kan också öka insatsens legitimitet i klienter-nas ögon. Mellanhändernas inställning kan både främja och hämma resultatutveck-lingen. Det sistnämnda kan ske i de fall där mellanhänderna inte vill informera om vissa saker som inte är gynnsamma för den egna verksamheten. Vedung nämner bland annat ett exempel där bilhandlare ska informera utifrån bränsledeklarationen, men där bilhandlare som säljer bilar med hög bränsleförbrukning kan ha små inci-tament att informera om bilarnas bränsleåtgång.61 Samspelet med mellanhänderna kan också antingen förbättra eller försämra koordinering av olika parallella regel-verk. För implementeringen av WEEE-direktivet och den svenska förordningen har mellanhändernas (kommuner och branschorganisationer) deltagande och samord-ning sannolikt förbättrat koordinering och information. Det föreligger en risk att myndigheter kan bli beroende av de intressen de är satta att styra, liksom även den enskilde byråkraten, inspektören, kan bli. I vissa fall, där den allmänna opinionen kring en fråga kanske mattas, ges utrymme för reglerade intressen (intressegrupper) att ta över och vrida utvecklingen så att den gynnar dem själva.62 Risken för en sådan infångning anses vara störst, om ett litet förvaltnings-organ skall styra en enda väl avgränsad, ekonomisk stark bransch, till exempel försäkringsbranschen.63 Producenterna av elektriska och elektroniska produkter är många och välorganiserade. De besitter också en kunskap om branschen, som

61 Vedung 1998, s. 133 62 Detta enligt en känd byråkratteori, infångningsteorin, se Vedung 1998, s. 182 63 Vedung 1998


38

myndigheternas handläggare troligen saknar. Risk för infångning kan skönjas om intressegrupper har mer kunskap i vissa frågor än myndigheterna. I de fall där pro-ducenter argumenterar för sin sak kan skälen antingen vara konstruktiva eller in-fångande. Från intervjuerna framkommer att producenterna i början drev frågan om ovanligt höga miljösanktionsavgifterna för dem som inte rapporterat till EE-registret. Att ovanligt höga avgifter sedan infördes vid EE-registrets tillkomst kan ses som ett exempel på infångning. I den offentliga tillsynen över regleringars efterlevnad har inspektören och den inspekterade ibland motsatta mål, men ett samarbete kan gagna båda parter. Båda önskar eliminera vissa problem. Enligt branschorganisationerna var branschen väl förberedd när WEEE-direktivet och förordningen kom 2005. Trots detta uttrycker intervjuade från branschen att förordningens införande innebar ”ett antal byråkratiska tillägg”. Den finansiella garantin och märkningen är två stora skillnader som lyfts fram vid intervjuerna. Den finansiella garantin, enligt en av de intervjuade branschorganisationerna, ”var inte designad utifrån reala marknadsförhållanden” och skulle innebära gigantiska fonder. Vid intervjuerna framkom även att det var svårt att tolka den finansiella garantin. Den kollektiva lösningen, med producenter som går ihop i materialbolag, anses av många som nödvändig, men lagstiftningen är anpassad till ett individuellt producentansvar. Någon branschorganisation nämner att de upplevde att det tog tid för Naturvårdsverket att inse problemet. Ett problem som nämns är att Naturvårds-verket och Miljödepartementet inte har hållit samma spår eller hängt med i indu-strins villkor. En branschorganisation menar att ”Man måste förstå hur aktörerna fungerar för att skapa goda förutsättningar”. Flera synpunkter har framkommit om märkningen. Någon branschorganisation uttrycker att ”Naturvårdsverket har en annan syn på märkning än vad vi har”. En annan för fram att ”När det gäller märkningen är det omöjligt att leva upp till den svenska lagtolkningen. Till exempel när armatur med lysrör säljs så måste lysrören tas ut och märkas för sig”. En åsikt i motsatt riktning som framkommit är att om Naturvårdsverket ställer krav på en RFID-märkning64 så skulle det komma en fun-gerande variant på en gång. Den intervjuade menar att ”Företagen kan utan pro-blem beställa att märkning görs av förpackarna. Det är inte svårt att göra”. En annan central fråga som lyfts fram av branschorganisationerna är definitionen på producent. Någon branschorganisation uttrycker att ”Det var svårt att tolka förordningen och vem som har producentansvaret”. Produkter som importeras eller exporteras till eller från Sverige innebär att flera producenter kan få produ-centansvar för samma produkt. Branschen menar att ”Olika tolkningar råder i olika länder, vilket gör det svårt att hålla reda på varans producentansvar”. Detta kan enligt branschen innebära att kapital låses upp ”Om det finns en finansiell

64 Radio Frequency IDentification, en teknik för att läsa information på avstånd från transpondrar och minnen som kallas för taggar


39

garanti i två länder för samma produkt, så binder det kapital i onödan”. Det kan, menar branschen, också vara svårt att reda ut vem som har producentansvaret ”Både producenter i Sverige och Europa kan hävda producentansvar för en pro-dukt som är intressant”.När det finns utländska företag med i bilden anser bran-schen att det finns en risk att regelverket blir svåröverskådligt ”Det är svårt för huvudmän som inte finns i Sverige att förstå – det skapar utrymme för att gå förbi lagen”. Naturvårdsverkets utgångspunkt är dock att utgå från alla producenter inom sitt territorium, eftersom registren över elavfall inte är kompatibla mellan länder ”Ett europeiskt system ställer stora krav på att alla länders system funge-rar”. Vissa företag verksamma inom Sverige gör också sina egna tolkningar utifrån defi-nitionerna. Två av de stora företagen skiljer på vad de själva importerar och andra produkter. En röst från intervjuerna uttrycker att ”Onoff och Siba hävdar att de bara är producent på det som de själva importerar”. En ytterligare variant be-skrivs vid samma tillfälle ”Elgiganten anser att de är importörer till det som de köper in till sitt lager i Jönköping från olika leverantörer. Det butikerna köper in som går direkt till butiken anser de sig inte vara producent för”. När förordningen skulle implementeras hörde många producenter av sig till Natur-vårdsverket. Det fanns otydligheter kring vilka som omfattades av förordningen. Sedan införandet finns EE-registret på Naturvårdsverket. Tidigare hade El-Kretsen haft ett register över elavfallet. Rapporteringen i EE-registret krånglade i början och branschorganisationerna lyfter fram att ”Det var svårt för vissa mindre, IT-omogna företag att förstå hur man registrerar sig”. I början upplevde producenter ett problem med tolkningen av de finansiella garantierna. Men detta problem löste sig efter ett tag. Naturvårdsverket har gett ut Allmänna råd om finansiella garanti-er65 som ska förenkla för producenterna. Vid implementeringens början fördes det många företagsekonomiska diskussioner. Branschens krav var rättvisa. Branschen fick också igenom en del krav mot depar-tementen, till exempel miljösanktionsavgifter, som blev väldigt höga i jämförelse med andra sanktionsavgifter. En del företag ville ha egna insamlingssystem i ett ekonomiskt syfte. EÅF och Euroviroment började arbeta för egna lösningar. El-Kretsen, som funnits sedan tidigare, bevakade sina intressen. I stort sett kan man säga att EÅF representerar återförsäljare och El-Kretsen i större utsträckning till-verkarna. Utlokaliseringen av vissa delar av Naturvårdsverket till Östersund inne-bar att nya handläggare tillträdde. Branschens inarbetade kontakter med myndighe-ten fick byggas upp på nytt.

65 Allmänna råd om finansiella garantier till 18 § förordningen (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter, NFS 2007:6


40

En fråga som inte är helt tydlig i det rådande WEEE-direktivet är vem som ansva-rar för att informera om elavfall och hur detta bör vara organiserat. I den svenska förordningen är detta mycket tydligare. När en kommun informerar hushållen om avfallshanteringen inom kommunen ska informationen i fråga om elektriska och elektroniska produkter innehålla upplysningar om potentiella effekter på männi-skors hälsa och miljö, innebörden av märkningen, skyldigheten för hushållen att sortera ut elavfallet och insamlingssystemen.66 Idag fungerar det så att kommuner-na ska ge information, men El-Kretsen och EÅF ska ge information till kommu-nerna och ha samråd. Från kommunernas sida är det ett krav att bara ha en part att kommunicera med. Kommunerna ser ett värde i att kommunen samordnar informationen till hushållen. Kommunerna har också olika förutsättningar vad gäller storlek, typ av bostäder, typ av verksamheter, geografisk placering samt val mellan egen regi och entrepre-nad. Insamlingen skiljer sig därför åt mellan olika kommuner. Avfall Sverige bistår kommunerna till viss del med information. Kommunerna tycker generellt att Avfall Sveriges kampanjer är bra, men att ”El-Kretsen borde informera kommunerna mer”. Kommunerna ser att det inte finns något specificerat informationsansvar, vilket är en brist. Eftersom kommunerna sköter så mycket av informationen, så undrar någon kommun även om inte kommunerna skulle få ersättning för att de sköter den biten av producenternas producentansvar ”Om det heter producentan-svar, ska vi då ta det utan ersättning?”. Branschorganisationerna tycker generellt sett att kommunerna bör ansvara för informationen och att kommunerna gör detta på ett bra sätt. Informationen bör dock vara sammanhängande på riksplanet. Producenterna har enligt Naturvårdsverket ”bestämt hävdat att ett utvidgat produ-centansvar med informationsansvar skulle vara fullständigt omöjlig för dem att hantera”. En av de intervjuade menar dock att ett utvidgat producentansvar är ”en lysande idé”. Idag finns det redan kunskapskrav och Reach-lagstiftning67, som innebär att konsumenterna ska bli uppmärksammade på vad produkten innehåller. Därför anser den intervjuade att det vore naturligt att även ha med ett utökat infor-mationsansvar – ”informationsplikt”. En annan röst menar att ”Producenter borde kunna använda lite av marknadsföringsbudgeten till information om elavfall. Om en producent startar med det, så följer de andra efter. Med mer information skulle insamlingen i butikerna kunna öka”. Gräsrotsbyråkrater, det vill säga handläggare längst ut i kedjan, med resursproblem kan agera i en riktning som skiljer sig från insatsens mål. De kan begränsa informa-tionen om sina tjänster och hänvisa till andra avdelningar och myndigheter. ”De skapar politik”. 68 I detta fall skulle detta kunna uppstå hos bland annat butiksper-sonal och på andra ställen i Avfallssverige om resurserna tryter. Butikspersonal

66 Förordningen (2005:209) 21 § 67 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 68 Lipsky 1980 i Vedung 1998


41

som inte har förståelse, förmåga eller vilja att hantera elavfall kan göra ett val att inte aktivt informera om att butiken enligt lag ska ta emot elavfall. Detta är en stra-tegi som i vissa fall kan vara en överlevnadsstrategi. Om brukarna, det vill säga adressaterna och klienterna, får delta i genomförandet av det offentliga företaget förverkligas det förmodligen lättare. Då finns det också mindre risk att överlevnadsstrategier träder in. Viljan att arbeta i samma riktning i samtliga led är viktig för insatsens framgång. Annars kan det uppstå en administra-tion som främjar egenintressen eller en förvaltning som strävar efter expansion eller överlevnad. Sammanfattning och analys Sammanfattningsvis kan sägas att myndigheter, mellanhänder, gräsrotsbyråkrater och brukare har haft ett fungerande samarbete, vilket sannolikt är en förklaring till framgången för det svenska systemet för elavfall. Förståelse för insatsens betydelse har funnits i varje led, liksom förmåga, resurser och vilja att genomföra insatsen. Vissa delar av regelverket har varit svårare att införa än andra, till exempel märk-ning. Frågan om märkning är komplicerad och kommer troligen att ta tid att genomföra, men den är inte omöjlig att lösa. Dialog kan i vissa fall leda till att det inte jobbas på en lösning. Istället sker infångning. En sådan risk kan uppstå kring märkningen av produkter. Det finns en skillnad mellan implementeringsprocesserna i kommunerna respektive bland producenterna. För kommunerna innebar implementeringen av det nya regel-verket inga större förändringar, medan det för producenterna har inneburit en större omställning. Eftersom det rör sig om ett producentansvar är detta ett väntat resultat. Processen kring WEEE-direktivet har varit lång och intensiva förhandlingar har ägt rum. WEEE-direktivet är således ett resultat av kompromisser. ”Förordningens innehåll var inte något som kunde chocka producenter i Sverige”, är en åsikt som kommit fram i utvärderingen. Medvetenheten fanns redan. Adressater De svenska producenterna är i allmänhet väl organiserade inom olika branschorga-nisationer. Detta innebär att branschen i sig har möjlighet att ha personer som kan arbeta heltid med juridiska och strategiska frågor. Det finns möjlighet för bransch-organisationerna att anpassa informationen till sina medlemmar. Utifrån denna bakgrund är en slutsats att adressaterna i detta fall har både en förståelse och för-måga att hantera regelverket. De kan även använda sig av sin förståelse och förmå-ga att vid behov försöka fånga in reglerarna. Det faktum att branschen arbetat med dessa frågor under en väldigt lång tid, tills förhandlingar och förberedelser var långt gångna, har likheter med ett så kallat formativt ögonblick69, eftersom att branscherna troligtvis också var redo. Viljan att arbeta med det nya regelverket har 69 Styrningens tidsanpassning i förhållande till adressatens beslutssituation, Vedung 1998


42

potential att vara högt inom denna grupp. Vedung skriver att ”I en professionellt motiverad adressatgrupp kan det finnas en etos, som gör att styrningen följs.” Utöver de organiserade producenterna finns även friåkare (free-riders), som säljer sina elprodukter, men inte är med och tar ansvar för hanteringen av elavfallet. Des-sa friåkare registrerar sig inte och rapporterar inte in till EE-registret. Dessa åtlyder inte bestämmelserna. Att inte vara med i något insamlingssystem är också att vara friåkare. Kontrollens organisering Naturvårdsverket handlägger och kontrollerar årsvis de rapporter över sålda och insamlade produkter som producenterna lämnar in. De granskar även producenter-nas finansiella garantier genom att begära in handlingar. Det går ännu inte att säga om garantierna håller eller inte eftersom ingen producent har hamnat i en situation som skulle lösa ut garantin. Naturvårdsverket bedriver även tillsyn över insam-lingssystemen och tittar på om de fungerar som de ska ute i kommunerna. Produ-center som inte har ordnat med ett insamlingssystem uppmanas av Naturvårdsver-ket att gå med i ett. Detta är ett krav. I övrigt arbetar Naturvårdsverket med vägled-ning och att utreda nya insamlingssystem. Eftersom alla produkter ska vara märkta genomför Naturvårdsverket även aktiva besök i butiker för att se om märkning sker eller har skett. Det är svårt att veta hur mycket av elavfallet som försvinner och på vilket sätt, se kapitel 2 om dolda flöden med exemplet från Nederländerna. En förklaring kan vara att det finns flera entreprenörer längs vägen och anledningen till att avfallet försvinner förklaras med att ”it fell off a lorry”. I Sverige anses dock flödet från återvinningscentral till återvinnare som säkert. De svenska myndigheterna saknar uppgifter om storleksordningen på läckaget men menar att ”Det kan vara rimligt att läckaget i Holland är jämförbart med det i Sverige”. Sjunkande skrotpriser är av positiv betydelse för insamlingen. Att ha auktoriserade insamlingssystem är en idé som förs fram. På så sätt skulle man kunna ha med som mål att insamlingsmå-len ska nås. Arbetet med att hitta friåkare sker utifrån tips, ofta från konkurrerande producenter, och genom att aktivt leta efter producenter som inte registrerat sig. Naturvårdsver-ket ger möjligheter till att lämna in tips på sin webbplats. En av de intervjuade uttrycker att ”Det är bra att Naturvårdsverkets hemsida erbjuder möjlighet att rapportera folk som inte sköter sig”. Ofta är det små företag som hamnar utanför registret. Branschen menar att ”De stora aktörerna har inte råd att ställa sig utan-för.” Någon nämner en alternativ lösning för att hitta friåkare ”Det går att hitta producenter via momsregistrering”. När en producent inte är registrerad kommer först ett brev från Naturvårdsverket med en fråga om de är producent. I så fall uppmanas de att registrera sig eller i


43

annat fall förklara varför de inte bör registrera sig. Därefter kommer ett brev med ett föreläggande från Naturvårdsverket med ”innan detta datum ska ni ge ett svar”. Naturvårdsverket skickar ungefär 40 brev per år (20 – 30 st per handläggare och år). Nu för tiden gäller kravet som ställs på producenterna både registrering och rapportering, men det är bara utebliven rapportering som innebär sanktion. Detta infördes våren 2007 och gjorde det enklare för tidigare friåkare att registrera sig. I det gamla systemet blev de som registrerade sig för sent bestraffade med höga miljösanktionsavgifter. Det är okänt hur många som inte har registrerat sig i re-gistret, men också svårt att följa upp. Registret öppnade i september 2006. I februa-ri 2008 fanns 1 545 producenter med i EE-registret. Detta är enligt uppgift från intervjuerna färre än antalet registrerade producenter i Finland. På Naturvårdsver-ket tycker man idag att EE-registreringen fungerar bra; det nya formuläret är enkelt att fylla i och det finns mycket information på webben att tillgå. Informationen har även fått beröm av läsarna. Rapporteringsformuläret är numera webb-baserat. Tidi-gare fanns problem med att vissa producenter hade olika Adobe-versioner och därmed svårigheter att hantera pdf-filer vid registreringen. En åsikt som framkom-mit är att ”Tillsynen blev förbättrad i och med EE-registret.” Den ökar ju fler med-lemmar som registrerar sig. Fler synpunkter har framkommit i intervjuerna när det gäller tillsynen. Bristen på förståelse nämns ”Det som brister i tillsynen är bristen att förstå branschen”, lik-som synpunkter på helheten ”Naturvårdsverkets tillsyn måste förbättras – bran-schen vet att den är bristfällig.” Mer konkreta önskemål om tillsyn förekommer också ”Lokalt sker för lite tillsyn och tillsynen bör öka på de insamlingssystem som entreprenörer driver samt vid lagring, hantering och nedskräpning”. För återvin-nare är det önskvärt med ”kontinuerlig dialog med myndigheterna, men informell kontakt är också bra”. Vid upphandling kan det vara ett problem för återvinnarna att inte ha något tillsynsprotokoll att visa upp ”Det ses inte som seriöst av de som frågar”. Återvinnarna nämner även att när de lokala myndigheterna bedriver till-syn kan kraven bli olika för olika aktörer. En annan viktig sak som förs fram av återvinnarna är att ”Vid krav bör man göra en riskbedömning och ställa krav ut-ifrån risk”. Det finns också röster som menar att tillsynen fungerar bra och har en ”Allmän uppfattning att den fungerar bra och är väl utbyggd med kommunerna, länsstyrel-sens och Naturvårdsverkets tillsyn. Bra samarbete mellan olika parter.” En faktor som förs fram är att ”Företagen ropar alltid efter mer tillsyn och det är väldigt svårt att säga vad effektiv tillsyn är. Det går alltid att kräva mer tillsyn.”


44

Sammanfattning och analys Kontrollen sker inom flera områden, men fokus ligger på EE-registret, granskning av finansiella garantier och märkning. Utifrån de synpunkter som kommit in så kan det finnas behov av att se över samordningen av tillsynen på de olika nivåerna – lokalt, regionalt och nationellt. Att öka kunskapen hos myndigheterna om företa-gens drivkrafter och förutsättningar har också förts fram. Att hitta alla friåkare är en svår utmaning, men viktig. De producenter som idag finansierar insamlingssy-stemen ogillar av förståeliga skäl att vissa företag åker snålskjuts på deras insatser. Fler och fler friåkare identifieras, vilket är bra. Om utvecklingen går i motsatt rikt-ning finns alltid en risk att det undergräver mellanhändernas vilja till samarbete. I dagsläget bedöms den risken vara liten. En iakttagelse utifrån kapitel 2 och ovanstående avsnitt är att EE-registret kan vara svårt att följa upp med avseende på hur mycket som återvunnits i relation till vad som samlats in. Detta kan bero på att det som rapporteras in inte speglar verklighe-ten på grund av svårigheter att bestämma återvinningsgrad för respektive kategori. Ju fler år som går, desto säkrare blir både tolkningen av inrapporterade siffror och uppföljningen. Det är viktigt med användbara uppföljningskriterier. Vedung skriver ”Efterhandskontrollens uppbyggnad och inriktning kan inverka på resultaten.” Slutsatsen är att kontrollens organisation är viktig för utfallet. Andra insatser och myndigheter Inom EU finns både ett WEEE-direktiv och ett RoHS-direktiv.70 Syftet med det sistnämnda är begränsning av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter. Det finns även en Reach-förordning som antogs i EU år 2006. Reach står för registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier. I omförhandlingen av WEEE-direktivet sker samordning med RoHS. Nya förslag till både WEEE- och RoHS-direktiv har lagts fram av kommissionen och innehållet i de båda direktiven har beröringspunkter. De svenska myndigheterna Naturvårds-verket och Kemikalieinspektionen samordnar sig i dessa frågor. För Sveriges del, som nämndes tidigare, ligger också WEEE-direktivet i linje med tidigare införd lagstiftning, vilket stärker regelverket. Så också enligt Vedung ”Ett utfall kan näm-ligen bero på att politik i andra sektorer eller andra insatser i samma sektor stär-ker eller motverkar den politik som utvärderas”. Ibland kan statsmakterna vilja flera olika saker samtidigt, så att det måste ske en avvägning mellan de olika vilje-riktningarna. I detta fall sker en gynnsam samordning mellan myndigheter inom Sverige. En iakttagelse är att det mellan EU och Sverige råder olika myndighets-kulturer, vilket kan leda till avvägningar i förordningar i relation till direktiv.

70 (2002/95/EG), om begränsning av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter


45

Marknad Marknaden eller konsumenternas reaktion kan påverka utfallet av en offentlig styr-ning. När producentansvaret infördes i Sverige år 2001 hade detta föregåtts av en opinion. Ett näraliggande exempel är att när den statliga regleringen om förbud av freon i kylskåp trädde i kraft år 1995 så hade producenterna redan varit tvungna att upphöra med produktionen av kylmöbler med CFC-ämnen redan en tid innan.71 Marknadens påverkan på producenterna att hantera farligt eller återvinningsbart avfall hade följaktligen en betydelse redan några år innan WEEE-direktivet och den svenska förordningen trädde i kraft. Övrig omgivning Intresseorganisationer som arbetar i samma riktning som det regelverk som ska implementeras påverkar utfallet i positiv riktning. I Sverige har Greenpeace och Naturskyddsföreningen varit aktiva i frågan om hur elavfall hanteras. Deras insat-ser kan bidra till ökad förståelse och vilja bland aktörerna. Även massmedierna är en betydelsefull faktor i omgivningen. En opinion via massmedierna som stödjer implementeringen av ett regelverk innebär ett stöd för myndigheterna.

71 Vedung 1998


46

Framtidsstudie Efter att ha studerat hur och varför det svenska systemet fungerar som det gör så riktas nu blicken framåt. I detta kapitel ges perspektiv på tänkbara utvecklingar för elavfall. Denna del bygger vidare på de kunskaper som framkommit under de två tidigare kapitlen. Med hjälp av en dynamisk modell utforskas olika utvecklingsvä-gar och i en fallstudie om mobiltelefoner kopplas sedan mängden återvunnet mate-rial till uppnådd miljövinst. Resultaten från framtidsstudien analyseras därefter tillsammans med den förändringspotential som identifierats i utvärderingen. Under intervjuerna med inblandade aktörer uppmärksammades styrkor och svaghe-ter med det svenska systemet. De främsta styrkorna som lyftes fram var samarbetet mellan kommuner och producenter samt den svenska avfallskulturen med de redan befintliga återvinningscentralerna och logistiklösningarna. De svagheter som iden-tifierades av kommunerna rörde delar där insamlingen inte fungerat, det vill säga fastighetsnära insamling, insamling av smått elavfall, för få insamlingsplatser hos producenter och behov och samordning av ny information. Från producenternas sida har tolkningar av vem som är producent samt problem med märkningen lyfts fram som svagheter. Intervjuerna hanterade även tänkbara möjligheter och hinder för en ökad insamling av elavfall. Utifrån ovanstående har följande möjligheter identifierats:

• ökad information i alla led • bättre insamlingslösningar för smått elavfall • bättre insamlingslösningar för flerbostadshus och små verksamheter • fler insamlingsplatser hos producenter • mer uppföljning och utvecklad tillsyn • förbättrad märkning • få ordning på dumpning och läckage • motivera producenter att arbeta med eco-design • behovet av harmoniserade behandlingskrav och mer direkt kontakt mellan

producenter och återvinnare Vissa faktorers utveckling kan styras i en viss riktning med hjälp av riktade åtgär-der. Produkternas livslängd, lagringstid och läckaget av elavfall är exempel på faktorer som skulle kunna styras. Andra faktorer kan tänkas förändras över tiden, till exempel försäljningen av elprodukter och metallprisernas utveckling. I detta kapitel ska utforskas vad som händer över tid utifrån olika värden på ovanstående utgångsfaktorer. Genom att använda en dynamisk modell kan utvecklingen följas och analyseras över tid vid olika scenarier. Utforskande frågor Ett antal utforskande frågor är formulerade som sex olika scenarier. Därefter görs en tolkning av effekter vid tänkbar utveckling vid respektive scenario. Tolkningen belyser behoven av och möjligheterna vid skärpta insamlingskrav: Vad händer om


47

insamlingskraven höjs, det vill säga var finns det utrymme att förändra? Ett särskilt intresse riktas mot mobiltelefoner, som ofta blir liggande hemma efter att en ny mobiltelefon inhandlats. Detta innebär att värdefulla metaller inte kan komma till återvinning och på så sätt minska brytningen av nya metaller. De sex scenarierna är:

1. Hur utvecklas ett business as usual-scenario (BAU) över tid för använd-ning, lagring och återvinning av elprodukter?

2. Vad händer med antalet produkter som återvinns om läckaget ökar eller

minskar med 50 procent? Detta är ett troligt scenario vid varierande me-tallpriser på grund av stölder.

3. Hur utvecklas ett business as usual-scenario för mobiltelefoner med ett an-

taget läckage på 30 procent, en ekonomisk livslängd på ett år och en lag-ringstid hos konsumenten på 9 år?

4. Hur utvecklas ett scenario för mobiltelefoner med ett antaget läckage på 10

procent (minskning med 2/3)? Detta är ett troligt scenario om mobiltelefo-ner hittar bättre tillbaka till återvinning genom till exempel ett pantsystem.

5. Hur utvecklas ett scenario för mobiltelefoner där lagringstiden hos konsu-

menten minskar till 4 år med ett fortsatt antaget läckage på 10 procent? Detta scenario blir fallet om konsumenten fås att snabbare lämna in pro-dukten till återvinning och är intressant utifrån perspektivet miljövinst. Om antalet mobiler räknas om till mängd koppar – hur mycket koppar finns i omlopp under scenario 3–5?

6. Hur ser utvecklingen ut för användning, lagring och återvinning under de

närmaste 30 åren med en antagen försäljning av mobiltelefoner på 4 miljo-ner per år? Hur påverkar kontinuerlig försäljning lagringen av mobiltelefo-ner över en längre period och hur ser jämviktsscenariot ut på nivån 4 mil-joner?

Dynamisk modell av systemet En modell som omfattar de produktkategorier (se tabell 1) som innehåller hushålls-avfall, det vill säga kategori 1–4 samt 6–7 har tagits fram med hjälp av modelle-ringsverktyget STELLA.72 Modellen är uppbyggd som en kohortmodell73 där pro-dukten kommer in i systemet som sålda produkter och stannar i ett antal år i de olika stegen användning, lagring och insamling innan den lämnar systemet igen. Lagringstiden definieras som den tid i antal år som produkten stannar hos konsu-menten i förvaring. Läckage (eller svinn) definieras som den årliga förlusten i pro-cent av produkten ur systemet under användnings- och lagringsperioderna.

72 STELLA Research 9.1 (ISEE Systems) 73 Kohort blir här den grupp mobiltelefoner som sålts ett visst år


48

Använda värden för modellparametrarna livslängd74, lagringstid75 och läckage76 presenteras i bilaga 5. Vid modellering av de studerade kategorierna har produktens livslängd ansetts viktig utan urskiljning av den ekonomiska livslängden. Antagan-det är att efter den ekonomiska livslängdens slut så fortgår antingen användandet eller övergår till återanvändning. I ett avfallsperspektiv antas tidpunkten då varan är obrukbar vara det mest intressanta. De studerade kategorierna analyseras utifrån total mängd elektronikavfall och försäljning som rapporterats in till EE-registret för åren 2005–2007 (bilaga 6). En fallstudie över mobiltelefoner har gjorts för att belysa scenario 3–6. I fallstudi-en, där metallkostnader sedan kopplas till modelleringsresultatet, används försälj-ningssiffror för åren 2001–2007.77 I dessa modelleringar har ekonomisk livslängd identifierats och använts. För scenarierna presenteras modellkörningar för enbart perioden där data finns. Detta är gjort för att kunna se hur utvecklingen för samtliga produkter som har sålds till och med 2007 ser ut framöver utifrån de antagande som ges för de olika produktkategorierna. Det innebär att modellen kör indatabasen från startvärde (2005 för samtliga kategorier och 2001 för mobiler) till året 2007 och simulerar utfallet av dessa. I scenariot för mobilförsäljning i ett 30-årsperspektiv undersöktes en prognos för ett utvecklingsscenario efter året 2007. Ett modelleringsantagande görs där mobil-försäljningen ökar från 3,7 till 4 miljoner. Försäljningsökningen sker successivt och planar ut vid år 2015 på 4 miljoner-nivån. De värden som använts i modellen har varit de faktiska siffror som återfunnits i referenserna. Ingen sensitivitetsanalys har gjorts på input-variablerna eller på an-tagna värden på läckage för de olika produktgrupperna. Detta anses inte påverka prognossäkerheten i de simulerade scenarierna. Beskrivning och tolkning I följande avsnitt illustreras olika utvecklingsvägar utifrån de scenarier som presen-terades i föregående avsnitt. Figurerna visar utfallet för tidsperioden 2005–2007 för de studerade kategorierna och tidsperioden 2001–2007 för fallstudien över mobilte-lefoner. Resultatet visar utvecklingen av såld elprodukt under respektive perioder fram till återvinning.

74 I denna ingår också den ekonomiska livslängden 75 I garage, byrålåda e.dyl. 76 Från användningsfas till återvinning 77 El-Kretsen 2009 (till Naturvårdsverket inskickat material)


49

Olika produktkategorier har olika livslängd, liksom även olika produkter inom samma kategori. Detta gör det svårt att förutse vilka mängder som kommer att finnas tillgängliga för återvinning vid olika tidpunkter. Ett försök till illustration av en tänkbar utveckling för produkter i användning från år 2008 görs i figur 6. Figur 6 visar att mängden i återvinning är betydligt lägre än vad som kommit i användning. Läckaget gör att den totala mängden elavfall som återvunnits är lägre än mängden som ursprungligen såldes. Utvecklingen av de studerade kategorierna visar att de olika användnings- och lagringstiderna resulte-rar i en fördröjning i återvinning av elavfallet från 4 år upp till 16 år. Eftersom de olika produktkategorierna har olika användnings- och lagringstider varierar åter-vinningen av produkterna.

Figur 6. Business as usual för de studerade kategorierna. Figuren visar utvecklingen utifrån den försäljning och återvinning som rapporterats in till EE-registret. År 2008 är alla sålda produkter under perioden 2005–2008 i användning.


50

Figur 7 illustrerar hur återvinningen skulle kunna förändras vid dubblerat eller halverat läckage. Variation av läckaget visar hur stora förändringar som kan för-väntas i flödet av produkter till insamling. Större läckage gör att en del av produk-terna i omlopp försvinner ur systemet innan de ska återvinnas och flödet till åter-vinning blir mindre.

Figur 7. De studerade kategorierna, där läckage vid ett business as usual varierar +/- 50 procent. Figuren visar flödet av mängden produkter som kommer in till återvinning samt alternativ utveck-ling vid förändrat läckage.


51

I figur 8 visas ett business as usual-scenario. Detta scenario visar stor skillnad mel-lan användningstiden och lagringstiden. Användningstiden följer försäljningen med en fördröjning på ett år. Lagring på nio år gör att 18 miljoner mobiltelefoner finns i omlopp trots att de inte längre används. Detta gör att insamlingen inte kan genom-föras förrän efter 10 år efter att första telefonen såldes. Längre lagringstid innebär större mobiler i omlopp innan de återvinns.

Figur 8. Business as usual för mobiltelefoner med 30 procent läckage. Figuren visar utvecklingen utifrån den försäljning och återvinning som rapporterats in till EE-registret. Antagandet är att mobilen används i 1 år och lagras i ytterligare i 9 år hos konsumenten.

Det minskade läckaget med 2/3 i figur 9 visar utvecklingen av lagring och återvin-ning. I detta fall kommer mobilerna snabbare i återvinning och fler material kan återvinnas vid nyproduktion. Utvecklingen vid både minskat läckage och lagrings-tid ser ut som i figur 10. I figur 9 har antal mobiltelefoner i omlopp ökat till cirka 20 miljoner till följd av det minskade läckaget. I figur 10 har antal mobiltelefoner i omlopp minskat till 12 miljoner och visar utvecklingen av lagring och återvinning vid en halverad lag-ringstid. I detta fall kommer mobilerna snabbare i återvinning och fler material kan återvinnas vid nyproduktion.


52

Figur 9. Utveckling för mobiltelefoner med 10 procent läckage, ekonomisk livslängd 1 år och lagringstid 9 år.

Figur 10. Utveckling för mobiltelefoner med 10 procent läckage, ekonomisk livslängd 1 år och

lagringstid 4 år.


53

Figur 11 illustrerar antal sålda och insamlade mobiltelefoner. Utöver El-Kretsens insamling kasseras en del av mobiltelefonerna på reparationsverkstäder och skickas direkt till återvinning. Det finns ingen offentlig statistik över antalet mobiltelefoner som kasseras den vägen, men branschkunniga uppskattar den siffran till någonstans mellan 500 000 och 600 000 mobiltelefoner per år.78 För en total uppskattning av insamlade mobiltelefoner under perioden 2004–2007 antas mobiltelefoner som kasserats från verkstäder vara 500 000 år 2004 och öka i samma takt som El-Kretsens insamling.

0

500000

1000000

1500000

2000000

2500000

3000000

3500000

4000000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007 År

Antal

InsamlademobiltelefonerSålda mobiltelefoner

Figur 11. Antal sålda och insamlade mobiltelefoner. Källa: El-Kretsen

Faktaruta mobiltelefoner I Sverige är det stor skillnad i antal mobiltelefoner som säljs och samlas in. Den genomsnittliga försäljningen av mobiltelefoner uppgår till cirka 3 miljoner. Den genomsnittliga insamlingen uppgår ungefär till 800 000 mobiltelefoner. En undersökning av El-Kretsen visar att 83 procent av svenskarna i åldern 18–80 år har minst en gammal mobiltelefon hemma som de inte utnytt-jar. Av de tillfrågade hade 12 procent minst fem mobiltelefoner hemma som inte nyttjades. Mobiltelefoner som ligger i byrålådan utgör inget miljöproblem, men mobiltelefoner består till viss del av metaller som guld, silver, brons och platina. När dessa återvinns kan brytning av jungfruligt material minska, energi sparas och negativ miljöpåverkan minska.

78 Avfall Sverige 2008


54

I figur 12 visas försäljningsprognoser, där antal sålda mobiler ökas från dagens nivå fram till 2015. I prognosen (4 miljoner sålda per år) ligger cirka 30 miljoner mobiler på lagring. Detta betyder till exempel att stora mängder metaller som är möjliga att återvinna finns kontinuerligt hos konsumenten i lagring.

Figur 12. Scenario försäljningsprognos på 4 miljoner mobiler per år till 2015. Business as ususal med 30 procent läckage gör att det årliga flödet mobiler till återvinning är mindre än försäljnings-antalet.

Miljövinst från insamlade mobiltelefoner Mobiltelefoner som ligger i byrålådan utgör inget egentligt miljöproblem, men när metallerna i mobiltelefonen återvinns minskar efterfrågan på brytning av jungfru-ligt material som är förknippad med omfattande miljöskada. Tabell 4 visar mäng-den metaller som återfinns i en mobiltelefon. Tabell 4. Metallinnehåll i mobiltelefoner (vikten av en mobiltelefon är här uppskattad till 113 gram exklusive batteri). Siffror från Nokia 2005.79

Metall Vikt (gram) Koppar 16 Silver 0,35 Guld 0,034 Palladium 0,015

79 The encyclopedia of earth 2009


55

Koppar är den största metallkomponenten i en mobiltelefon. Figur 13 visar hur mycket koppar som samlas i svenska hushåll i form av mobiltelefoner. Figuren bygger på de scenarier för mobiltelefoner som undersöktes i förra avsnittet. I busi-ness as usual-scenariot uppgår den ackumulerade mängden koppar som mest till cirka 285 ton. En minskning av läckaget på 2/3 ger en ackumulerad mängd koppar på cirka 310 ton som mest. Med mängden ackumulerad koppar i svenska hushåll som underlag kan potentiella miljövinster från återvinning av mobiltelefoner be-räknas.

Figur 13. Ackumulering av koppar från svenska mobiltelefoner som inte nyttjas i svenska hushåll.

BERÄKNING AV MILJÖVINST

Miljöpåverkan från brytning av metaller är i många fall lokal och därför svår att uppskatta och jämföra med. I beräkningen av potentiell miljövinst från återvunna mobiltelefoner begränsas därför miljöpåverkan till koldioxidutsläpp. Koldioxid är en växthusgas och har därför samma påverkan på miljön oberoende var i världen den släpps ut. Ekvationen för skattningen av den potentiella miljövinsten ser ut på följande vis:

cuåcuEcu

gcuEcu θθ −=Π

,,,, gruvdriftggåtervinninåkvivalentkoldioxideEmiljövinst ====Π

mängdkopparcu == θ,


56

I beräkningen utgörs miljövinsten av en potentiell minskning av koldioxid. För ett ton koppar som återvinns istället för att brytas från jungfruligt material uppgår den potentiella minskningen av koldioxidutsläpp till 20 (19,9) ton.80 Tabell 5. Miljövinst i reduktion av koldioxid räknat i ton

Scenario Miljövinst i reduktion av CO2 i ton 9 års lagringstid, 30 % läckage 4 685 4 års lagringstid, 30 % läckage 4 685 9 års lagringstid, 10 % läckage 6 024 I modellen förväntas all koppar från mobiltelefonerna åter komma in i systemet, förutom det uppskattade läckaget. Detta förklarar att scenarierna med samma upp-skattning av läckage ger samma resultat i potentiell miljövinst (tabell 5). ANALYS

Fallstudien med mobiltelefoner visar att omfattande mängder koppar lagras i svenska hushåll. Resultatet i den miljöekonomiska beräkningen visar att det finns potentiella reduktioner av koldioxidutsläpp i att minska läckaget från systemet. Även lagringstiden har betydelse för värdet av den potentiella miljövinsten. Det beror på att en vinst idag har ett högre värde än en vinst imorgon. Nuvärdet av en framtida miljövinst kan justeras genom att använda en diskonteringsränta:

ngsräntadiskonteriimiljövinsttidpunkttnuvärdeNV ==Π== ,,, Diskonteringsräntan är satt till 4 procent, som är den reala diskonteringsräntan och den räntenivå som rekommenderas av Naturvårdsverket.81 I figur 14 redovisas den procentuella miljövinsten från återvinning av koppar i relation till lagringstid.

80 Återvinningsindustrierna 2002 81 Konsekvensanalys steg för steg 2003

∑ Π= +

=n

tt

t

iNV

0 )1(


57

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Lagringstid

Miljövinst

Figur 14. Procentuell miljövinst från återvinning av koppar i relation till lagringstid.

Utöver resultatet som framgår av diagrammet finns det ett stort värde i att minska lagringstiden för att få en mer frekvent återvinning i systemet. När lagringstiden förkortas kan återvinningsbara resurser återanvändas fler gånger under en given tidsperiod. Modellen tar endast hänsyn till potentiella miljövinster i reduktion av koldioxid från återvinning av koppar. Även återvinning av mobiltelefonernas andra metall-komponenter skulle ge betydande miljövinster. Även om dessa metaller förekom-mer i mindre kvantiteter är deras negativa miljöpåverkan långt högre per kg än koppar.82 Miljövinsten skulle också vara betydligt större om beräkningen skulle ta hänsyn till fler negativa miljöfaktorer som är förknippade med gruvdrift, som till exempel försurning, stora avfallsmängder, VOC-utsläpp och förändring i land-skapsbilden.83

82 United Nations University 2008 83 Återvinningsindustrierna 2002


58

Sammanfattning och analys Lagringstid, läckage och livslängd påverkar möjligheterna till snabb återvinning av elavfallet. Framtidsstudien visar att stora mängder mobiltelefoner finns i lagring hos konsumenterna även om produkten inte längre finns i försäljning. Detta beror på att produkten har en användnings- och lagringsperiod som sträcker över flera år efter försäljning innan den möjligtvis lämnas till insamling. Det finns ett stort värde i att minska lagringstiden för elavfall för att få en mer frekvent återvinning i syste-met. När lagringstiden förkortas kan återvinningsbara resurser återanvändas fler gånger under en given tidsperiod. En miljövinst som tar hänsyn till alla negativa miljöfaktorer skulle med stor sannolikhet visa sig vara mycket hög. Framtidsstudi-en i denna rapport visar på att den procentuella miljövinsten vid återvinning av koppar i mobiltelefoner halveras efter 15–20 år. En minskad lagringstid och ett minskat läckage i form av felsorterat avfall kan sannolikt uppnås med hjälp av bättre information, bättre insamlingslösningar för smått elavfall, i flerbostadshus och för små verksamheter. Styrmedel av olika slag kan användas för att effektivisera insamlingen av till exempel mobiltelefoner. Läckaget i form av dolda flöden kan sannolikt minska med hjälp av mer uppfölj-ning och tillsyn. Dessutom skulle återvinningsnivåerna i det insamlade materialet öka vid mer kontakter mellan producenter och återvinnare samt om producenter arbetade mer med eco-design. Processen från försäljning till insamling av elprodukter följer ett dynamisk beteen-de kopplat till en lång uppehållstid i både användning och lagring hos konsumen-ten. En lång fördröjning gör att det är svårare att förutsäga hur många produkter det finns i omlopp under den period när en specifik produktgrupp studeras och hur återsamlingsstrategier bör utvecklas. Den dynamiska modell som har utvecklats i framtidsstudien möjliggör analys av en specifik produktgrupp vad det gäller vilken takt och mängd produkten kommer in till insamling. Detta blir tydligt i fallet för mobiltelefoner, där försäljningen varierar år från år och med ökande takt. En lång uppehållstid hos konsumenten gör det svårt att uppskatta vilken mängd telefoner det finns i omlopp och hur stora miljökostnader som över tid är kopplade till dessa. Modellen visar att det går att planera återvinningsstrategier för en produkt (eller produktgrupp) som förväntas vara i försäljning över en begränsad period. Då finns det möjlighet att göra en effektiv insamlingsstrategi baserad på hur snabbt produk-ten kommer att återvända till insamling. Detta blir speciellt viktigt när det finns behov att spåra viktiga metaller i många olika produktgrupper samtidigt och ut-veckla insamlingsstrategier flera år framåt i tiden. Modellen visar också hur det är möjligt att koppla in miljöekonomiska analyser det vill säga uppskattningen av miljökostnader och deras variation över tid. I en vidareutveckling av framtidsstudien skulle det vara intressant att analysera produktgrupper som innehåller värdefulla och sällsynta metaller samt miljökostna-derna kopplade till dessa. En vidare utveckling av framtidsstudien skulle kunna


59

fokusera på valda metallgrupper som anses viktiga i ett samhällsperspektiv, fokuse-ra på att minska uppehållstiderna metallerna har i systemet samt göra djupare sy-stemanalys av miljökonsekvenserna och kostnaderna. Det skulle möjliggöra strate-gier för att prioritera vilka metaller eller metallgrupper som bör prioriteras i miljö- och resursperspektiv utifrån de svenska miljömålen när insamlingsstrategier ut-vecklas.


60

Analys och diskussion Rapporten har visat på hur det svenska systemet fungerar och varför det fungerar som det gör och därefter adderat en framtidsstudie med perspektiv på utvecklingen i framtiden. I detta kapitel presenteras och analyseras de viktigaste slutsatserna. En övergripande slutsats är att det svenska systemet idag fungerar mycket väl. Insam-lingsnivåerna är bland de allra högsta i Europa med 16,3 kg insamlat per invånare och år. Samarbetet mellan kommuner och producenter, återvinningscentralerna samt den svenska avfallskulturen med ett högt medvetande om sopsortering är de stora styrkorna i det svenska systemet. Det finns också delar inom det svenska systemet med förbättringspotential. Dessa har identifierats i utvärderingen och rör ökad information i alla led, insamling av smått elavfall, insamling i flerbostadshus och små verksamheter, behovet av fler insamlingsplatser hos producenter, mer uppföljning och utvecklad tillsyn, harmoniserade behandlingskrav samt mer kon-takter mellan producenter och återvinnare. Ett behov av att kartlägga dolda flöden har också identifierats. Utvärderingen har sökt svar på varför systemet i Sverige fungerar som det gör. Utgångspunkten har varit att de processer som styr utgången av en politisk insats ofta är komplicerade nätverk av flera, samverkande faktorer. Dessa faktorer bildar ett mönster, som har använts vid tolkningen av det resultat som WEEE-direktivet och den svenska förordningen har inneburit i Sverige. Det visar sig uppenbart att direktivet och förordningen tillkommit som ett led i en process som i Sverige star-tat långt innan. Det är i det sammanhanget som framgången med det svenska sy-stemet måste ses. En utstakad väg En viktig, förklarande faktor är att processen som föregick WEEE-direktivet och den svenska förordningen hade pågått under en relativt lång period med flera aktiva aktörer under processens gång. Både centrala och lokala förvaltningsmyndigheter samt i viss mån adressater i form av enskilda producenter kan sägas ha deltagit i insatsens utformning. På detta sätt fick reformens tillkomst en legitimitet som un-derlättade genomförandet och accepterandet. Branschen (producenterna) var dess-utom redo och kommunerna hade ett fungerande system för insamling. Införandet av producentansvar för elprodukter innebar inte någon förändring i färd-riktning utan låg i linje med den rådande synen på avfall och vem som ansågs an-svarig. Den svenska lagstiftningen från 1998, det vill säga miljöbalken, i kombina-tion med det svenska producentansvaret från 2001 hade redan stakat ut riktningen. Producentansvaret för andra produkter fanns redan innan producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter infördes. Förändringens storlek var alltså liten med utgångspunkt från det system som rådde innan. Frågan om producentan-svarets införande var heller inte något problem politiskt sett, utan samsyn rådde i frågan.


61

När producentansvaret infördes i Sverige år 2001 hade detta föregåtts av en opini-on. Marknadens påverkan på producenterna att hantera farligt eller återvinningsbart avfall i form av kylskåp hade en pådrivande betydelse några år innan WEEE-direktivet och den svenska förordningen trädde i kraft. Även intresseorganisationer har haft en positiv påverkan på utfallet när det gäller frågan om hur elavfall ska hanteras. En opinion via massmedierna och intresseorganisationer som stödjer implementeringen av ett regelverk innebär ett stöd för myndigheterna. I Sverige har Greenpeace och Naturskyddsföreningen varit aktiva. Framväxt i dialog Myndigheter, mellanhänder, gräsrotsbyråkrater och brukare har haft ett fungerande samarbete, vilket sannolikt är en förklaring till framgången för det svenska syste-met för elavfall. Förståelse för insatsens betydelse har funnits i varje led, liksom förmåga, resurser och vilja att genomföra insatsen. En viktig risk att reflektera över är att dialog i vissa fall kan leda till att det inte jobbas på lösningar, till exempel kring frågan om märkning. Istället kan risk för infångning uppstå. De svenska pro-ducenterna är i allmänhet väl organiserade inom olika branschorganisationer och har möjlighet att ha personer som kan arbeta heltid med juridiska och strategiska frågor. Viljan att arbeta med det nya regelverket har potential att vara hög inom denna grupp. De kan använda sig av sin förståelse och förmåga för att anpassa information till sina medlemmar men även till att vid behov försöka fånga in regle-rarna. Direktivet lämnar utrymme för medlemsstaterna att göra nationella anpassningar. Det innebär att otydligheter i direktiv i vissa fall kan vara avsiktliga. Den språkliga otydligheten kring definitionen av producent skapade utrymme för den svenska tolkningen. För de svenska myndigheterna har detta inneburit en möjlighet att få bättre kontroll på den nationella marknaden. Om direktivet varit tydligare så hade den nationella tolkningen inte kunnat uppstå. Huruvida detta hade varit önskvärt är en tolkningsfråga. Andra delar som vid implementeringssteget vållat diskussion är regelverket för märkning och finansiell garanti. Genomförandet av dessa har gått olika smidigt. Märkningen och den finansiella garantin kan, tillsammans med EE-registret, till-skrivas en viss teknisk komplexitet. Lösningarna för garantin och registret har visat sig fungera väl. När det gäller märkningen av produkter så skulle teknisk kom-plexitet kunna vara en faktor som försvårar implementeringen. I det svenska sy-stemet fanns ett fungerande system uppbyggt mellan El-Kretsen och kommunerna. WEEE-direktivet öppnade dock för nya lösningar för insamling och finansiering, som förändrade den tidigare systembilden. Det kan vara svårt för myndigheterna att förutse hur producenterna väljer att organisera sig och hitta lösningar. Här jobbar dock myndigheterna med att justera, förtydliga eller förankra allt eftersom.


62

Det finns en skillnad mellan implementeringsprocesserna i kommuner respektive bland producenterna. För kommunerna innebar implementeringen av det nya regel-verket inga större förändringar, medan det för producenterna har inneburit en större omställning. Då det rör sig om ett producentansvar är detta resultat också att vänta sig. En röst som framkommit i utvärderingen är dock att förordningens innehåll inte var något som kunde chocka producenter i Sverige. Medvetenheten fanns re-dan. Kontrollen – en utmaning Tillsynen i det svenska systemet sker inom flera områden, men fokus hos Natur-vårdsverket ligger på granskning av registrering, rapportering och fullgörande, där finansiella garantier och märkning ingår. Utifrån de synpunkter som kommit in, så kan det finnas behov av att se över samordningen av tillsynen på de olika nivåerna – lokalt, regionalt och nationellt. Att öka kunskapen hos myndigheterna om företagens drivkrafter och förutsättning-ar har också förts fram. Att fortsätta arbetet med att hitta friåkare är en viktig utma-ning. De producenter som idag finansierar insamlingssystemen ogillar av förståeli-ga skäl att vissa företag åker snålskjuts på deras insatser. Det kan vara svårt att följa upp hur stor del av elavfallet i EE-registret som åter-vunnits i relation till vad som samlats in. Detta kan bero på att det som rapporteras in inte speglar verkligheten på grund av svårigheter att bestämma återvinningsgrad för respektive kategori. Ju fler år som går, desto säkrare blir både tolkningen av inrapporterade siffror och uppföljningen. Det är viktigt med användbara uppfölj-ningskriterier. Ett framtidsperspektiv Lagringstid, läckage och livslängd påverkar möjligheterna till snabb återvinning av elavfallet. Framtidsstudien visar att stora mängder mobiltelefoner finns i lagring hos konsumenterna även om produkten inte längre finns i försäljning. Detta beror på att produkten har en användnings- och lagringsperiod som sträcker över flera år efter försäljning innan den möjligtvis lämnas till insamling. Det finns ett stort värde i att minska lagringstiden för elavfall för att få en mer frekvent återvinning i syste-met. När lagringstiden förkortas kan återvinningsbara resurser återanvändas fler gånger under en given tidsperiod. En miljövinst som tar hänsyn till alla negativa miljöfaktorer skulle med stor sannolikhet visa sig vara mycket hög. Framtidsstudi-en i denna rapport visar på att den procentuella miljövinsten vid återvinning av koppar i mobiltelefoner halveras efter 15–20 år. En minskad lagringstid och ett minskat läckage i form av felsorterat avfall kan sannolikt uppnås med hjälp av bättre information, bättre insamlingslösningar för smått elavfall, i flerbostadshus och för små verksamheter. Styrmedel av olika slag kan användas för att effektivisera insamlingen av till exempel mobiltelefoner.


63

Läckaget i form av dolda flöden kan sannolikt minska med hjälp av mer uppfölj-ning och tillsyn. Dessutom skulle återvinningsnivåerna i det insamlade materialet öka vid mer kontakter mellan producenter och återvinnare samt om producenter arbetade mer med eco-design. Framtidsstudien visar att det med hjälp av en dynamisk modell går att planera åter-vinningsstrategier för en produkt (eller produktgrupp) som förväntas vara i försälj-ning över en begränsad period. Detta är speciellt värdefullt om produkten (eller produktgruppen) innehåller metaller som bör återvinnas. Då finns det möjlighet att göra en effektiv insamlingsstrategi baserad på hur snabbt produkten kommer att återvända till insamling. Detta blir speciellt viktigt när det finns behov att spåra viktiga metaller i många olika produktgrupper samtidigt och utveckla insamlings-strategier flera år framåt i tiden. Framtidsstudien visar också att det är möjligt att koppla in miljöekonomiska analyser det vill säga uppskattningen av miljökostnader och deras variation över tid. I fallet med koppar kopplat till mobiltelefoner visar studien att omfattande mängder av koppar lagras i svenska hushåll och är otillgäng-ligt för industrin. Resultatet i fallstudiens miljöekonomiska beräkning visar att det finns potentiella reduktioner av koldioxidutsläpp genom att minska mobiltelefoner-nas lagringstid. Reflektioner • Styrkan i det svenska systemet är själva insamlingen – den praktiska in-

samlingen har fungerat utmärkt. Själva grunden i insamlingen, nämligen samarbetet mellan El-Kretsen och kommunerna, har varit bra hela tiden. Det praktiska och därmed den stora miljönyttan, har hela tiden rullat på. Mellan Naturvårdsverket och branschorganisationer har det varit mer diskussioner. De delar som tillfördes det svenska systemet i och med di-rektivet och förordningen, det vill säga märkningen, definitioner etc, är det som har engagerat producenterna. Ju längre tiden går, desto mer inar-betat blir dock det nya regelverket.

• En svaghet är att märkningen inte fungerar. En fungerande märkning in-

nebär att informationsflödet till återvinnarna fungerar bättre. Detta är vik-tigt när det gäller innehåll av farliga ämnen, nya varor och att identifiera tillverkaren. Att komma till rätta med märkningen möjliggör en återkopp-ling kring återvinningen till producenter, som främjar eco-design. Med eco-design ökar möjligheter för en ökad återvinningsgrad.

• Systemet, som det är utformat, ger utrymme för friåkare. En risk är att

incitamenten till ökad tillsyn riskerar att vara låg på grund av liten effekt för den totala miljönyttan – insamlingen fungerar ju så bra redan. Trots att det inte är kostnadseffektivt att jaga de små friåkarna, så innebär varje hittad friåkare ett tillfälle till att informera om miljöfarliga ämnen etc. De producenter som tillhör ett insamlingssystem drabbas av friåkarna, vilket


64

är ett problem. Friåkarna är till viss del svåra att komma åt. Att ha höga avgifter skulle skrämma bort de som annars skulle registrera sig. Ett av tillsynens syften blir att skapa rättvisa och trovärdighet.

• Om konflikter skulle uppstå kring Elretur, så skulle det utgöra en stor

risk för det svenska systemet. Att några större konflikter skulle uppstå bedöms dock som osannolikt. Viljan hos parterna att komma överens an-ses vara stor. Producenterna har ekonomiska vinster att göra i att avtalet fungerar väl och kommunerna har ett ansvar för avfallshantering, som kvarstår. Producenterna i Sverige har den billigaste insamlingen i hela Europa, vilket innebär en konkurrensfördel.

• Ett stort ansvar för att informera om elavfall vilar idag på de svenska

kommunerna. Ett utvidgat producentansvar med informationsansvar har nämnts som en möjlighet att utreda.

• Möjligheterna att samla in mer elavfall ligger i ett utvecklande av syste-

met, att komma närmare konsumenten. Något som skulle sprida mer ljus över området vore en bättre kartläggning av det material som inte kom-mer till insamling. En enkätundersökning till hushållen om befintlig mängd elavfall i hemmen vore intressant – hur länge elavfallet har lagrats där och när produkterna köptes in.

• Under förutsättning att skärpta insamlingskrav innebär att insamlingen

ökar så blir effekten att mer material kommer till återvinning. Om målen för insamlingsnivåer sätts som en procentuell del av mängden sålda pro-dukter så innebär en förkortad livslängd i sig ingen framgång gentemot insamlingsnivåerna. En förkortad livslängd torde ju även påverka försälj-ningen.

• Det svenska systemet har blivit framgångsrikt trots lågt satta insam-

lingsmål – i dagsläget på 4 kg per invånare och år. Detta indikerar att det skulle kunna finnas mål för annat än insamlings- och återvinningsnivåer som kan leda till framgång. Sådana mål kan röra information eller vara infrastrukturella och till exempel ange minsta avstånd till insamlingsplats och exempel på hur insamlingen bör vara strukturerad etc.

• Svinn och illegal export är en myndighetsangelägenhet som behöver ex-

tra mycket uppmärksamhet. Att ålägga återvinnarna att rapportera in allt material som de återvinner, nämns som en lösning för att få bättre kon-troll på dolda flöden.


65

• Att minska lagringstiden möjliggör att återvinningsbara resurser återan-vänds fler gånger under en given tidsperiod. Detta skulle innebära en stor miljönytta. Att lagra elavfall, så att återvinning försvåras kan vara ett större problem än att elavfall slängs tillsammans med övrigt hushållsav-fall.


66

Referenser Avfall Sverige (2000). Kartläggning av kommunal insamling av elektriskt och elektroniskt avfall. Avfall Sverige 2000:08. Avfall Sverige (2008). Vart tar smått el-avfall från hushåll vägen? Studie av plockanalyser samt hushållens attityder och agerande. Avfall Sveriges rapport 2008:03. Council of the European Union (2008b). Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on waste electrical and electronic equipment (WEEE) – (recast). Interinstitutional File: 2008/0241 (COD). COM (2008) 810 final. El-Kretsen AB 2009, Insamlade och behandlade mängder, www.el-kretsen.se (2009-04-30) London Metal Exchange (2009), www.lme.co.uk (2009-04-30) Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/95/EG av den 27 januari 2003 om begränsning av användningen av vissa farliga ämnen i elektriska och elektroniska produkter Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/96/EG av den 27 januari 2003 om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE). Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach). Greenpeace (2005). Toxic Tech. The dangerous chemicals in electronic products. Greenpeace Briefing, Greenpeace. Greenpeace (2008). Toxic Tech: Not in Our Backyard. Uncovering the Hidden Flows of e-Waste. Full report, Greenpeace. Lipsky, M. (1980). Street-level Bureaucrazy, New York: Russel Sage. Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2007:06) om finansiella garantier till 18 § förordningen (2005:209) om producentansvar för elektroniska produkter Naturvårdsverket (1995). Electronic and electrical equipment: the basis for pro-ducer responsibility. Rapport 4406, Naturvårdsverket.


67

Naturvårdsverket (2003). Konsekvensanalys steg för steg. Handledning i samhälls-ekonomisk konsekvensanalys för Naturvårdsverket. Naturvårdsverket. Naturvårdsverket (2009), EE-registret, www.naturvardsverket.se/eeregistret (2009-04-14) Nordin, H. (2002). Miljöfördelar med återvunnet material som råvara. ÅI-RAPPORT 2002:1, Återvinningsindustrierna. Nordiska ministerrådet (1995). Waste from electrical and electronic products: a survey of the contents of materials and hazardous substances in electric and elec-tronic products. Nordiska ministerrådet. Prop. 1992/93:180 Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Prop 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla. RVF, Sveriges kommuner och Landsting och El-Kretsen AB (2005). Elretur Stan-dardavtal. Juni 2005. Sveriges Kommuner och Landsting (2009). Kommungruppsindelning fr.o.m. 1 januari 2005, www.skl.se (2009-02-16) SFS, Avfallsförordning (2001:1063) SFS, Förordning (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. SFS, Miljöbalken (1998:808) United Nations University (2008). 2008 Review of Directive 2002/96 on Waste electrical and electronic equipment (WEEE). Final report. Contract no: 070104001/2006/442493/ETU/G4ENV.G.4/ETU/2006/0032 USGS (minerals information) (Content Partner); Cutler J. Cleveland (Topic Editor) (2008). Cell phone recycling. In: Encyclopedia of Earth. Eds. Cutler J. Cleveland (Washington, D.C.: Environmental Information Coalition, National Council for Science and the Environment). [First published in the Encyclopedia of Earth May 2, 2007; Last revised September 12, 2008; Retrieved May 6, 2009], www.eoearth.org/article/Cell_phone_recycling


68

Van Rossem, C. (2008). Individual Producer Responsibility in the WEEE Direc-tive. From Theory to Practice? Doctoral thesis. The International Institute for In-dustrial Environmental Economics (Internationella miljöinstitutet). Lund Universi-ty. Vedung, E. (1998). Utvärdering i politik och förvaltning. Andra upplagan, Student-litteratur. WEEE Forum (2008). 2007 Key figures on quantities of electrical and electronic equipment put on the market, of quantities of WEEE collected, and on cost related to WEEE management Winter, S. (1980). Integrating Implementation Research. I Dennis Palumbo & Donald J Calista, red., Implementation and the Policy Process: Opening Up the Black Box, s. 19–38, London, Greenwood Press. Witteveen och Bos (2008). Research into complementary waste streams for e-waste in the Netherlands final, 14th of April 2008, VB45-1.


69

Efterord Rs kommentarer till utvärderingen, WEEE-direktivet i Sverige

Enheten för styrmedelsadministration (Rs) har gett ett internt uppdrag till enheten för strategier och utvärdering (Ks), att utvärdera hur WEEE-direktivet har införli-vats i Sverige och hur systemet med producentansvar för elektriska och elektronis-ka produkter fungerar i Sverige samt varför det fungerar som det gör. Utvärderingen har en samhällsvetenskaplig utgångspunkt samt innehåller en mind-re framtidsstudie. Rs beställde utvärderingen framförallt för att ha som stöd i de nu pågående för-handlingarna om ett reviderat WEEE-direktiv men även för att hitta förbättrings-möjligheter i det svenska systemet. Rs är mycket nöjda med utvärderingen och framtidsstudien. De ger oss många bra synpunkter inför översynen av WEEE-direktivet och som input till en utveckling av det svenska systemet. Det vi särskilt kommer att beakta är synpunkterna på hur viktiga informationsinsat-serna är för att nå hög insamling och därmed stora miljövinster. I den delen är framtidsstudien särskilt intressant eftersom den pekar på vikten av att lämna elekt-ronikavfall till återvinning för att hushålla med resurser. Även synpunkterna på märkning ger oss bra stöd i de vidare diskussionerna med, framförallt, de svenska producenterna i märkningsfrågan. I utvärderingen framhålls tillsynen som en viktig aktivitet för att ytterligare förbätt-ra det svenska systemet. Rs tar till sig denna synpunkt och har för avsikt att utveck-la tillsynen ytterligare samt försöka hitta samordningsmöjligheter med den kom-munala tillsynen och tillsynen över gränsöverskridande transporter av avfall. Vi tackar Ks för deras arbete och vi ser att vi kommer att ha god nytta av deras utvärdering. Ingela Hiltula Enhetschef, enheten för styrmedelsadministration


70

Bilagor Bilaga 1 – Effektkedja

Önskas:

God insamling av WEEE i enlighet med det svenska systemet, gärna förbättrat

Resurser EU-direktivet Förordningen Miljöbalken (15 kap) Kommunen Producenter Konsumenter Återvinnare

Aktivitet Tillsyn producent-ansvar, NV Tillsyn avfall, kommunen Planering och organisering av systemen El-Kretsen m.fl. Sopsortering Återvinnare

Prestation NV:s register och rapportering Kommunens insamling, information till medborgarna Producenternas ansvar, informa-tion till kommu-nerna Konsumenter som sorterar utifrån sina förutsättningar Återvinning

Effekter kort sikt WEEE samlas in enligt målen

Effekter medellång sikt Mer material återvinns Mindre material till deponi och illegal export Mindre material tas ur jordskorpan

Effekter lång sikt Giftfri miljö

Externa faktorers påverkan på effekter: Utveckling av eco-design


71

Bilaga 2 – Frågeområden vid intervjuer Frågeområden vid samtliga intervjuer (Utom ”Naturvårdsverket, gränsöverskridande transporter”) Bakgrund och erfarenhet Styrkorna i dagens system Svagheterna i dagens system Hinder vid skärpta krav för insamlingen Möjligheter vid skärpta krav för insamlingen Informationsfrågan, ansvar Tillsynen inom elavfallshantering Frågeområden branschorganisationer Producentansvarets införande 2001 Implementeringen av producentansvaret Införandet av direktivet/förordningen, skillnader EE-registret Producentansvaret, El-Kretsen och EÅF Konsumenternas erfarenheter av elavfall Utvidgat producentansvar, information Free-rider problematik Kontakterna med Naturvårdsverket Frågeområden kommuner När utsortering av elavfall började i kommunen och varför Insamlingen innan producentansvaret Producentansvarets införande 2001 Införandet av direktivet/förordningen, skillnader Systemet idag, samarbeten El-Kretsen och EÅF Kommunala mål för elavfall Problematiken kring elavfall som försvinner Frågeområden Avfall Sverige Avfall Sverige och utsortering av elavfall, när och varför Insamlingen innan producentansvaret Producentansvarets införande 2001 Införandet av direktivet/förordningen, föränd-ringar Systemet idag, samarbeten El-Kretsen, samarbeten Pågående projekt med smått elavfall EÅF, samarbeten Avfall Sverige och mål för elavfall Problematiken kring avfall som försvinner Free-rider problematik Kontakt med Naturvårdsverket

Frågeområden El-Kretsen När började El-Kretsen arbeta med elavfall och varför Hur verksamheten växte fram Producentansvarets införande 2001 Införandet av direktivet/förordningen, föränd-ringar Möjligheten att ge synpunkter, samarbete kring lagstiftningen Implementeringen av direktivet/förordningen Systemet idag, samarbeten EE-registret El-Kretsen och eventuell vinst EÅF, avfall och samarbete Clearinghouse-avtal Pågående projekt om smått elavfall Problematiken kring elavfall som försvinner Utvidgat producentansvar, information Free-rider problematik Kontakt med Naturvårdsverket Övrigt – erfarenheter från Europa? Frågeområden EÅF Hur fungerar EÅF, fysiska hanteringen kring elavfall Producentansvarets införande 2001 Idén om ett alternativ till El-Kretsen EÅF och El-Kretsen, kostnader och samarbe-ten Clearinghouse-avtal Finansiering av historiskt elavfall Finansiell garanti EE-registret EÅF:s insamlingsplatser hos producenter och kommuner Kapacitet och kostnader, utveckling i framtiden Utvidgat producentansvar, information Free-rider problematik Kontakterna med Naturvårdsverket


72

Frågeområden Stena Technoworld När började ni arbeta med återvinning av elavfall Producentansvarets införande 2001 Direktivet/förordningens införande, skillnader Hur det fungerar, ekonomiskt, kostnader, vinster, lönsamhet, kvoter Kostnader för hantering av olika produktkate-gorier Siffror på återvunnet, beräkningskvoter EE-registret Smått elavfall, incitament Ej återvinningsbart elavfall, hantering Upptagningsområde, geografiskt, typ av pro-dukter, samarbeten Elavfall, EÅF och El-Kretsen, skillnader Elavfall från annat håll, mängd Frågeområden Naturskyddsföreningen Frågan kring elavfall historiskt Bakgrunden till lagen för producentansvar Producentansvaret, berörda aktörer Implementeringen av producentansvaret Direktivet/förordningen, berörda aktörer Införandet av direktivet/förordningen, skillnader Implementeringen av direktivet/förordningen Systemet idag Problematiken kring avfall som försvinner Utvidgat producentansvar, information Free-rider problematik Frågeområden Naturvårdsverket historiskt Frågan kring sortering av elavfall historiskt Bakgrunden till att lagen för producentansvar Producentansvaret, berörda aktörer Implementeringen av producentansvaret Direktivet/förordningen, berörda aktörer Införandet av direktivet/förordningen, skillnader Implementeringen av direktivet/förordningen EE-registret Systemet idag El-Kretsen och EÅF Problematiken kring avfall som försvinner Utvidgat producentansvar, information Free-rider problematik

Frågeområden Naturvårdsverket idag EE-registret, utformning och upplägg Fri-åkare, registrering Problematiken kring avfall som försvinner Kontakterna med producenterna och bransch-organisationerna Kontakterna i samband med nytt förslag till WEEE-direktiv El-Kretsen och EÅF m.fl., förutsättningar Utvidgat producentansvar, information Frågeområden Naturvårdsverket, gräns-överskridande transporter Bakgrund och erfarenhet Om verksamheten idag, tidigare, förändringar Hantering av dolda flöden Elavfall som försvinner och transporteras ut ifrån Sverige Metoder för att stävja export av elavfall Intressanta produktkategorier utifrån avfallsex-port Kontakterna med företagen Tillsynen inom elavfallshantering Övrigt


73

Bilaga 3 – Kommunstudien Undersökta frågor

1. Finns en sida för avfallsinformation? 2. Finns det allmän information om elavfall ? 3. Finns information om vad som klassas som elavfall? 4. Finns om information om varför elavfall bör återvinnas med hänsyn till

miljön? 5. Finns upplysning om var återvinningscentraler finns? 6. Finns det kontaktinformation för ytterligare frågor? 7. Hur pass tillgänglig är avfallsinformationen? (Besvarades genom att antal

musklick från startsidan till sidan för information om avfall räknades.) Resultat, kommuninformation om elavfall I syfte att undersöka resultat från kommunundersökningen gjordes tre stycken t-tester: en för samtliga kommuners totala poäng ifrån undersökningen, en för frågor som specifikt handlade om elavfall och en för allmänna avfallsfrågor. Samtliga t-tester var signifikanta givet ett p-värde på 1 procent. Detta innebär att medelvärdet för samtliga svenska kommuner med 99 procent sannolikhet ligger i intervallen angivna för de tre olika t-testen. Medelvärdet för information om elavfall, 1 poäng, är betydligt lägre än medelvärdet för allmän information som är 2,34 poäng. Tabell 1. Resultat, t-test av undersökningen av information av elavfall och i svenska kommuner.

N Medelvärde Min Max Standardavvikelse %)1(P 53 3,34 2,69 3,99 1,76 0,00

Med 99 procent sannolikhet ligger medelvärdet för samtliga svenska kommuner i ett intervall mellan 2,7 poäng och 4,0 poäng med ett medelvärde på 3,3 poäng. Tabell 2. Resultat, t-test av undersökningen av information av elavfall och i svenska kommuner.

N Medelvärde Min Max Standardavvikelse %)1(P 53 1,00 0,56 1,44 1,21 0,000

Med 99 procent sannolikhet ligger medelvärdet för samtliga svenska kommuner i ett intervall mellan 0,56 poäng och 1,44 poäng med ett medelvärde på 1 poäng. Tabell 3. Resultat, t-test av undersökningen av allmän information om avfall och i svenska kom-muner.

n Medelvärde Min Max Standardavvikelse %)1(P 53 2,34 1,97 2,71 1,02 0,000

Med 99 procent sannolikhet ligger medelvärdet för samtliga svenska kommuner i ett intervall mellan 1,97 poäng och 2,71 poäng med ett medelvärde på 2,34 poäng.


74

Tabell 4. Resultat av undersökning av kommunernas allmänna avfallsinformation.

Fråga som besvarats av kommunens webbplats

Finns en allmän avfallssida?

Finns allmän information om elavfall?

Finns information om vad som klassas som elavfall?

Andel av kommunerna där det fanns 79,2% 32,1% 41,5%


Fråga som besvarats av kommunens webb-plats

Finns upplysning om elavfallets miljöpåverkan?

Finns upplysning om lokalisering av insamlingsplatser?

Vart vänder man sig vid ytterligare frågor?

Andel av kommunerna där det fanns 26,4% 73,6% 81,1%


Fråga som besvarats av kommunens webbplats

Är informationen tillgäng-lig (antal musklick, 1–5)?

Medelvärde bland kommu-nerna där avfallssida fanns 2,4

Medianvärde bland kommu-nerna där avfallssida fanns 2


75

Bilaga 4 – Modellbeskrivning Modellen syftar till att hantera samband och dynamik vid insamling av elprodukter i omlopp i svenska samhället. Modellen byggs upp utifrån hur elprodukter forslas från produktion och försäljning till konsumenterna och därifrån till insamling och återvinning. Elprodukternas färd i systemet från försäljning till återvinning är kom-plex. Produkterna har olika livslängder beroende på vilken sorts produkt det rör sig om. Dessutom är det skillnad mellan ekonomisk livslängd och produktens fysiska livslängd. Den ekonomiska livslängden är ofta mycket kortare än den fysiska livs-längden och innebär inte nödvändigtvis att produkten blir avfall i slutet av den cirkeln. I de flesta fall har produkten en andrahandsanvändning, där produkten används tills den fysiska livslängden är förbrukad, men produkten kan även bli avfall redan före den ekonomiska livslängdens slut. Figur 1 visar produkter till insamling efter sin livslängd. De går direkt till insamling eller lagras i förråd hos privatpersoner eller företag. Hur länge produkten stannar i förråd är osäkert, men det handlar troligtvis om år. I alla steg från försäljning till insamling finns ett ”svinn”, som är olika beroende på vilken sorts produkt det handlar om. Den tid som produkten stannar upp i kedjan tills den går till insamling utgör en osäkerhetsfak-tor. Själva återvinningen kan i vissa avseenden inte återvinna mer än en del av produk-ten som är insamlad. I det fallet kan vi härleda en ekvation av det som återvinns och hamnar i ny elprodukt: Återvunnit material = Produkt – (Σ svinn + förlust i återvinning).

Figur 1. Systemets avgränsning av elprodukternas kretslopp i samhället från produktion till åter-vinning.

Beräkningsmodellen använder statistik från total mängd elprodukter i omlopp i systemet utifrån kategorier i WEEE-direktivet. Statistiken baseras på försäljnings-siffror och nuvarande insamlingsnivåer. Beräkningsmässigt hanterar modellen


76

produkter i olika kohorter baserade på ekonomisk livslängd, produktens livslängd, förvaring privat eller på företag och uppehåll i insamlingen. Livslängderna och uppehållstiderna har fått antagna värden baserade på dokumentstudier. Dessa vär-den utgör i viss mån variabler i studien. De olika kohorterna har olika tidsfördröj-ningar beroende på produktens och användningsformens egenskaper. Dessa kan variera mellan månader och flera år, till exempel för mobiltelefon och kylskåp. Figur 2 ger kompletterande beskrivningar till beräkningsmodellens upplägg.

Figur 2. Totala mängden produkter i omlopp och beräkningsmodellens upplägg.

Modellen kan användas för att svara på frågor och pröva ”vad händer om”-scenarier. Den kan även testa känsligheten av olika antaganden och kolla hur det påverkar utfallet av scenarierna. Alla frågor har testats iterativt i modellbygget och bollats mot arbetsgruppen (och vid behov även beställarna) för att se vilka eventu-ella nya frågor som utvecklas.


77

Bilaga 5 – Underlag till beräkningsmodell Produkt-kategori

Beskrivning Produktens livslängd (år)

Lagrings-tid3

(år)

Läckage (%)

Tid för insamling och åter-vinning5

(mån) 1 Stora hushålls-

apparater 151 0 10 2–3

2 Små hushålls-apparater

92 1 374 2–3

3 IT-, Telekom- och kontors-utrustning

43 3 103 2–3

4 Större hem-utrustning (TV, audio och video)

92 1 103 2–3

6 Elektriska och elektroniska verktyg

102 4 103 2–3

7 Leksaker samt fritids- och sportutrustning

23 2 374 2–3

1United Nations University 2008 i kombination med svenska förhållanden utifrån intervju 2United Nations University 2008 3Antagande 4Beräkning utifrån Avfall Sverige 2008 5Ungefärlig tid, Stena Technoworld 2009 (personlig kommunikation)


78

Bilaga 6 – Försäljningsnivåer ur EE-registret

Produkt-kategori

Försäljning 20051

Försäljning 2006

Försäljning 2007

1 100 946 100 946 83 792 2 24 263 24 263 20 320 3 22 775 22 775 112 240 4 28 178 28 178 33 186 5 16 210 16 210 13 673 6 6 547 6 547 12 895 7 1 332 1 332 5 282 8 1 201 1 201 1 549 9 129 129 1 951 10 533 533 859 1Siffrorna har uppskattats från Naturvårdsverkets rapport från 13 augusti 2005 –31 december 2006

Naturvårdsverket SE-106 48 Stockholm. Besöksadress: Stockholm - Valhallavägen 195, Östersund - Forskarens väg 5 hus Ub, Kiruna - Kaserngatan 14.106 48 Stockholm. Besöksadress: Stockholm - Valhallavägen 195, Östersund - Forskarens väg 5 hus Ub, Kiruna - Kaserngatan 14.106 48Tel: +46 8-698 10 00, fax: +46 8-20 29 25, e-post: [email protected] Internet: www.naturvardsverket.se Beställningar Ordertel: +46 8-505 933 40, orderfax: +46 8-505 933 99, e-post: [email protected] Postadress: CM-Gruppen, Box 110 93, 161 11 Bromma. Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

WEEE-direktivet i SverigeEn utvärdering med framtidsstudie

Den här utvärderingen svarar på hur det svenska syste-

met för insamling och återvinning av elprodukter fung-

erar och varför det fungerar som det gör. Den ger också

ett framtidsperspektiv som beskriver möjliga effekter av

dagens insamling av elavfall.

Resultatet visar att det svenska systemet fungerar

mycket bra: 16,3 kg insamlat elavfall per svensk och år

placerar oss bland de främsta i Europa, vilket kommer

av ett mångårigt och systematiskt arbete. De stora styr-

korna är samarbetet mellan kommuner och producenter,

återvinningscentralerna samt den svenska avfallskultu-

ren med ett högt medvetande om sopsortering. Potential

till förbättring fi nns dock, bland annat inom områdena

information, märkning och uppföljning.

Framtidsstudien visar att det fi nns ett stort värde i att

minska lagringstiden för elavfall så att återvinningsbara

resurser kan återanvändas fl er gånger under en given

tidsperiod.

WEEE-direktivet är EU:s regelverk för avfall som

helt eller delvis innehåller elektriska eller elektroniska

delar. Direktivet har funnits sedan år 2005.

RAPPORT 5969

NATURVÅRDSVERKET

ISBN 978-91-620-5969-9

ISSN 0282-7298

weee-direktivet i sverige - naturvårdsverket…rdsverket rapport 5969 • weee-direktivet i sverige...

Documents