3

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק

תקציר

רקע כללי

ריכוזיות ענפית היא מצב שבו חברות מועטות הפועלות בענף מסויםלתחרות הגורמים אחד והיא משמעותי, שוק נתח בידיהן מרכזות מועטה. הוועדה להגברת התחרותיות במשק )להלן - ועדת הריכוזיות(,

, מצאה, בין היתר,2012אשר פרסמה את המלצותיה הסופיות במרץ שיקולי נשקלים תמיד לא המדינה של זכויות הקצאת בתהליך כי תחרות. בעקבות המלצות הוועדה חוקקה הכנסת את החוק לקידום

)להלן - חוק הריכוזיות(,2013התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד- המחייב את המאסדרים לשקול שיקולי תחרות ענפית בעת הקצאת

.1זכויות הוועדה לשינוי כלכלי חברתי )להלן - ועדת טרכטנברג(, אשר הוקמה

בעקבות המחאה החברתית על יוקר המחיה, מצאה כי2011באוגוסט העלייה המשמעותית ביוקר המחיה בעשור הראשון של המאה העשריםהכלכלית באסדרה ומתמשך בסיסי מכשל היתר, בין נבעה, ואחת מענפי ברבים ריכוזיים שווקים של מקיומם וכן המדינה, שמפעילה המשק. הוועדה הצביעה על קשיים אובייקטיביים בהתמודדות עם גופיםהטיה ליצור עלולים אלה כי קשיים וציינה לחץ, וקבוצות מפוקחים בהחלטות המאסדרים לטובת גופים אלה על חשבון האינטרס הציבורי. הוועדה קבעה כי הקשיים נובעים מכך שהציבור אינו מיוצג ושהגופים- הגופים המאוסדרים( מכירים את שעליהם מוטלת האסדרה )להלן השפעות המאסדר עליהם. היא המליצה על חיזוק מערך האסדרה,

ובפרט מערך הפיקוח על הגופים הריכוזיים. נחקק חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996בשנת כי1996 קובעות החוק הוראות החוק(. או הפיקוח חוק - )להלן

ושירותים מוצרים מחירי על פיקוח בצו להחיל רשאים השרים ומוצרים ושירותים שניתנת לגביהם תמיכה2המסופקים על ידי מונופול

לעניין שיקולי תחרותיות ענפית בהקצאת זכויות הוגדרה זכות כרישיון, חוזה1 או החזקה בשיעור משמעותי, לרבות רישיון נדרש לתחום שאינו תחום תשתית חיונית, ובלבד שמחמת טבעה של הזכות, ערכה הכלכלי או הדין החל עליה,

מספר הפועלים בענף שלגביו היא מוקצית מוגבל. .154-144, עמ' 1995מתוך דברי ההסבר לחוק הפיקוח, הצ"ח, התשנ"ו- 2

החוק מתייחס הן למונופול מוכרז )על פי חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-( והן לשוק נעדר מונופול שסובל מריכוזיות או מתחרות מועטה.1988

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 4

מתקציב המדינה. כמו כן רשאים השרים באישור הממשלה להחיל בצואו בהם מחסור, או שמתקיים חיוניים, ושירותים מוצרים על פיקוח לצורכי בלימת אינפלציה או השגת יעדי המדיניות הכלכלית. הפיקוח עלאו המצרך לסוג בהתאם הממשלה משרדי בין מתחלק המחירים השונים במשרדים פיקוח מיחידות מורכב הפיקוח מערך השירות.

ומוועדת מחירים אשר מורכבת מנציגי היחידות ונציגי משרד האוצר.

פעולות הביקורת

יולי - מרץ 2014בחודשים בדק משרד מבקר המדינה את2015 פעולות הממשלה לחיזוק מערך האסדרה לשם התמודדות עם השלכות 3הריכוזיות הענפית במשק. כמו כן נבדקו מערך הפיקוח על המחירים

נעשתה הביקורת המלט. בענף הריכוזיות עם המדינה והתמודדות במשרד הכלכלה, ברשות ההגבלים העסקיים )להלן גם - הרשות אואג"ת( - )להלן האוצר במשרד תקציבים באגף ההגבלים(, רשות וביחידות הפיקוח על המחירים במשרדי הכלכלה; התחבורה והבטיחות בדרכים )להלן - משרד התחבורה(; החקלאות ופיתוח הכפר )להלן -- )להלן והמים האנרגיה הלאומיות, והתשתיות החקלאות(; משרד הממשלה ראש במשרד נעשו משלימות בדיקות האנרגיה(. משרד )להלן - משרד רה"ם(, במשרד הבינוי, ברשות מקרקעי ישראל )להלן -

רמ"י( ובמינהל התכנון במשרד הפנים.

הליקויים העיקריים

ליווי היישום של החלטות הממשלה שהתקבלו בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג

טרכטנברג ועדת המלצות בעקבות שהתקבלה הממשלה החלטת יישום החלטות קבעה כי יש להקים ועדת מעקב שתלווה את תהליך הממשלה שהתקבלו בעקבות המלצות הוועדה. אולם בכמה מקריםיישום החלטות המעקב שמנהלים משרד רה"ם ואג"ת במשותף אחר

אלה לא היה מפורט ויסודי דיו.

בדוח זה הכוונה לוועדת המחירים על ענפיה השונים, למפקחים על המחירים3ולעובדי יחידות הפיקוח במשרדים השונים.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

5משרד האוצר

אי-חיזוק מערך האסדרהעם להתמודד המאסדרים של הקושי על עמדה טרכטנברג ועדת חברות בעלות כוח שוק הנובע ממיעוט שחקנים באותו ענף )להלן - כוח שוק ריכוזי(, בבואם לשקול שיקולי תחרות ענפית ושיקולים הנוגעים לרווחת הצרכנים. לפיכך המליצה הוועדה על חיזוק מערך האסדרה, במקומות שבהם הדבר נדרש, לרבות חיזוק המאסדרים וביצוע הכשרות ייעודיות. הממשלה קיבלה כמה החלטות בהמשך להמלצה זו, אך לא

פעלה די ליישומן.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 6

כשלים במערך הפיקוח על המחירים עלה הצורך בעדכון נוסחת סוארי, המשמשת לבחינת2004משנת .1

בשינוי מחיר בחלק מהמוצרים המפוקחים 2005. בשנת 4הצורך המחירים, ועדת של רחב פורום בפני מתוקנת נוסחה הוצגה בהשתתפות מפקחי המחירים מהמשרדים השונים, אך הוועדה לא

שהתקבלה2011אישרה אותה. אף בהחלטת ממשלה מדצמבר בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג נקבע כי יש לעדכן את הנוסחה.

החל משרד האוצר בתהליך לבחינת הנוסחה2012רק בנובמבר , מועד סיום הביקורת )להלן - מועד סיום2015ועדכונה. עד מרץ

הביקורת( טרם הושלמה הבחינה כאמור. מצב שבו ועדת המחירים משתמשת בנוסחה לא עדכנית בענפים השונים עלול לפגוע ביעילותעיוותים וליצור בשווקים, ריכוזיות עם להתמודדות ככלי הפיקוח

בקביעת מחירם המפוקח של מוצרים. מרווח השיווק של מוצרי מזון המיועדים למכירה לצרכן נקבע שנים.2

רבות קודם מועד הביקורת ומאז לא עודכן. אף שהממשלה קבעההמפוקחים החלב ומוצרי הביצים של השיווק מרווח בחינת 5כי

פרסם משרד האוצר2014, רק בתחילת 2012תסתיים עד מרץ והמזון הצריכה מוצרי כלל של השיווק מרווח לבחינת מכרז המפוקחים. ועדת המחירים טרם הגישה לשרים הרלוונטיים המלצה בעניין, ובעקבות זאת מחירי המזון נקבעים בהתאם למרווח שאינו

מעודכן זה שנים רבות. שלפיו נקבע מחירם של מוצרים6בחלק מהמקרים בסיס התעריף.3

ושירותים מוצרים נמצאו כן כמו עדכני. אינו מפוקחים ושירותים המשמש לעדכון מחירם לא נבחן שנים רבות.7שהרכב סל התשומות

נמצא כי תכלול הידע הנצבר ביחידות הפיקוח ובוועדת המחירים.4ושל הדילמות העומדות זה ידע ושיתוף של לוקה בחסר. תכלול לפתחן של היחידות ושל ועדת המחירים על הרכביה השונים עשויים

לייעל ולטייב את עבודת מערך הפיקוח כולו.

השיטה מבוססת על חישוב תשואה להון פעיל והשוואתה לטווח קבוע מראש4ושינוי המחיר בהתאם.

בקביעת מחירי מוצרים מפוקחים מצוטטים שני מחירים: מחיר למשווק ומחיר5 לצרכן, והפער ביניהם הוא מרווח השיווק. מרווח השיווק אמור לשקף את

הרווח ההוגן למשווק. חלק מהמוצרים מפוקחים על פי שיטת עלות בתוספת רווח - המחיר נקבע6

תוך בחינת עלויות החברה בייצור המוצר המפוקח, ובתוספת רווח שקובעתיחידת הפיקוח )להלן - בסיס התעריף(.

נוסף על שיטות הפיקוח ישנו מנגנון עדכון מחיר בין הבדיקות, המבוסס על7כמה מדדים המשקפים את עלויות החברה )להלן - סל תשומות(.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

7משרד האוצר

כשלים בפיקוח על מחיר המלט שוק המלט הישראלי נשלט על ידי יצרן מקומי יחיד - חברת נשר.1

מפעלי מלט ישראליים בע"מ )להלן - חברת נשר או נשר(, שבידיה הוחל על המלט פיקוח לפי פרק ו'2014 ממנו. עד שנת 85%כ-

, ויחידת הפיקוח במשרד הכלכלה פיקחה על מחירו8לחוק הפיקוח בהתאם לנוסחת סוארי. היחידה לא ניהלה מאגר ידע, לא החזיקה מסמכים הנדרשים לביצוע בדיקות והשוואות, ואף לא הקפידה כי מידע שכזה יעבור בין רואי החשבון המבקרים שבדקו את החברה. מצב זה פגע מהותית הן ביכולת הפיקוח של היחידה והן ביכולתה

ליצור מומחיות ומקצועיות בבדיקת רווחיות החברה.ועדת.2 עם ומושכלת ברורה החלטה קיבלה לא הפיקוח יחידת

המחירים, ולא הנחתה את רואי החשבון המבקרים מטעמה כיצדאף על נשר, שביצעה מהותיים בסכומים שערוכים לגבי לנהוג לצורך בחישוב קבוע רכוש בשערוך להכרה בנוגע אי-הבהירות

.9עדכון המחיר על פי נוסחת סוארילמדרג.3 מעבר נשר ללקוחות הניתנות בהנחות ההכרה סוגיית

ההנחות שנקבעו בצו ובהודעות המפקח לא נבחנה על ידי יחידתמערכת ניהלו לא אף הן )כלכלה(. המחירים ועדת או הפיקוח פיקוח ראויה על עבודת רואי החשבון המבקרים ולא וידאו כי אלוהמוגשים, והדוחות הבקשות של ויסודית מקיפה בדיקה עושים ההנחות מבנה על ראוי פיקוח היעדר ההנחות. בסוגיית לרבות אפשר הכרה בהנחות אלו בחישוב המחיר המפוקח. הכרה בהנחות נשר ללקוחותיה הגדולים מביאה בחשבון את שיקוליה המסחריים של נשר בחישוב המחיר המפוקח, ומקטינה את הרווח המחושב שלעשויה אלו בהנחות אי-הכרה סוארי. דוח יישום לצורך החברה

הייתה להביא להורדת מחירו המפוקח של המלט. למרות מידע שהגיע ליחידת הפיקוח, לא בחנו יחידת הפיקוח או.4

- )להלן הפלסטינית לרשות היצוא נושא את המחירים ועדת הרש"פ( וההנחות הניתנות לה, וממילא לא התקבלה כל החלטהחורגות לרש"פ הניתנות ההנחות אלו. בסוגיות לנהוג יש כיצד משמעותית מההנחות הקבועות בצו או בהודעות המפקח, והכרהסוארי. דוח יישום לצורך המחושב הרווח להקטנת מביאה בהן

עשויה להוריד את מחירו המפוקח של המלט10אי-הכרה בהנחות ליצרני הבטון הישראליים.

החברה המפוקחת מגישה בקשה לשינוי מחיר, ואם המפקח על המחירים8 אינו דוחה את הבקשה תוך פרק הזמן הקבוע בחוק, אזי המחיר שביקשה הוא

המחיר הקובע. הכרה בשערוך מגדילה את ההון הפעיל לצורך חישוב עדכון המחיר, ושיעור9

התשואה יורד.יובהר כי הכוונה אינה לאי-מתן הנחות, אלא לאי-הכרה בהן בחישוב הרווח10

לצורך יישום דוח סוארי.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 8

פגמים בהסדר המלט עם נשרהאוצר.1 ומשרדי העסקיים ההגבלים לרשות נשר בין בהסדר

כי הממונה על הגבלים עסקיים2014והכלכלה משנת , הוסכם )להלן - הממונה( יימנע ממתן הוראות התנהגותיות לחברה בעניין הנחות הניתנות ללקוחותיה הגדולים. כן הוסכם על הוצאת המלט מפיקוח מחירים לפי חוק הפיקוח והחלת פיקוח מכוח ההסדר, עלנהוגים עד מועד חתימת ומתודולוגיות שהיו פי פרמטרים, שיטות ההסדר. בתמורה התחייבה נשר להפחית את מחיר המלט בשיעור

ולמכור את המפעל שבבעלותה בהר טוב.2%של בלי.2 השנים לאורך התנהל המלט מחיר על הפיקוח כי נמצא

שנבדקו מרכיבים משמעותיים שעשויים היו להשפיע על מחיר זה;מפיקוח המלט הוצאת משמעות את בחנה לא המחירים ועדת הצפוי התיקון של האפשרית ההשפעה ואת החוק לפי מחירים בנוסחת סוארי על מחיר המלט; והפיקוח הועבר ליחידה במשרד הכלכלה שתחום הפיקוח זר לה ושעובדיה לא עברו הכשרה ייעודית לכך. לפיכך עולה חשש כי מנגנון הפיקוח על המחירים - מנגנון המשמש כרשת ביטחון נוספת להבטחת מחיר סביר לכלל לקוחותיה של נשר, אם לא תיווצר תחרות משמעותית בענף על אף התקיימות

תנאי ההסדר - אינו יעיל.

ההמלצות העיקריות

יפעלו.1 שהמאסדרים ולהבטיח האסדרה מערך את לשפר כדי של וכוללת סדורה בחינה לקיים יש הציבורי, האינטרס לקידום וההכשרה ההשכלה את להגדיר ובעקבותיה האסדרה מערך ואת התקינה רמת את המאסדרים, מן הנדרשות המזעריות מתאימות הכשרות לביצוע לפעול יש הנדרשים; המשאבים יש להשלים את בחינת מבנה האסדרה בישראל וכן למאסדרים;

ומתן ההמלצות על שינויים מבניים נדרשים.בסיס.2 בדיקות את לעדכן השונים בענפים המחירים ועדת על

הרלוונטיים. ובשירותים במוצרים סלי התשומות ומרכיבי התעריף למוצרים התעריף בסיס עדכון תדירות את לקבוע גם עליה המפוקחים, בייחוד במקרים שבהם פיקוח המחירים נשען על סל תשומות ישן מאוד ואין מבצעים בדיקת רווחיות שנתית המתקנת את

חוסר הדיוק בו.ליו"ר.3 שיאפשר משותף ידע מאגר לבנות המחירים ועדת על

המשותף של הוועדה, על הרכביה השונים, לתכלל את הידע שנצבר ביחידות הפיקוח השונות. נדרשת ראייה כוללת של מגוון המוצריםככל ואחידה, מתודולוגיה משותפת יצירת זה ובכלל המפוקחים, האפשר, לוועדת המחירים וליחידות הפיקוח, שיתוף ידיעות, תובנות

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

9משרד האוצר

ופרקטיקות והשוואה ביניהן.מערכת.4 לקיים )כלכלה( המחירים ועדת ועל הפיקוח יחידת על

פיקוח הדוקה יותר על עבודת רואי החשבון המבקרים, ולוודא כיהם מקפידים על שימור של גרעין ידע בידי המשרד.

לנוכח החשש מאי-היווצרות תחרות בענף המלט, על משרדי האוצר.5 והכלכלה לוודא כי מנגנון הפיקוח על מחיר המלט מיושם כהלכה. במסגרת זו יש לבחון כיצד ניתן לשפר ולייעל מנגנון זה, תוך שקילת אופן יישום שיטות העבודה, וזאת בלי לפגוע בהסכמות שהושגו עם

נשר.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 10

סיכום

בשנים רבות, אך כבר שנים בישראל קיימת הריכוזיות תופעת האחרונות - בעקבות המחאה החברתית וגורמים נוספים - נדרשהשינוי ליצירת ממש של צעדים לנקוט שאת ביתר הממשלה ולקידום תחרות במשק כדי להפחית את יוקר המחיה. ממשלותלצורך צמצום הריכוזיות, קידום התחרות ועדות ישראל הקימו והפחתת יוקר המחיה, ומבחן יישומן של המלצות הוועדות יהיה לאורך זמן. עם זאת, בשל המאפיינים הייחודיים של ישראל, וכליש ריכוזי, כוח שוק חברות בעלות מול הצרכנים עומדות עוד עקב בצרכנים פגיעה מפני מגן שישמש אסדרה מערך לקיים הריכוזיות. יחסי הכוחות בין הגורמים הריכוזיים לבין המאסדרים נוטים פעמים רבות לטובת הראשונים. על כן יש חשיבות לנקיטתיסייע כל הפעולות הנדרשות ליצירת בסיס מקצועי איתן, אשר למאסדרים לממש את אחריותם לשמירה על אינטרס הצרכנים ולמלא את חובתם לשקול שיקולי תחרות, ובכך להקל את יוקרמערך לחיזוק די עשו לא כי משרדי הממשלה נמצא המחיה.

האסדרה ולשיפור איכותם והגברת יכולותיהם של המאסדרים. אחד ממנגנוני ההגנה המובהקים מפני חברות בעלות כוח שוק ריכוזי הוא הפיקוח על המחירים. נמצא כי שיטות הפיקוח אינןביחידות וכי אין מבצעים תכלול של המידע הנצבר מעודכנות, הפיקוח. הפיקוח על המחירים מבוצע ללא ראייה רחבה וברורה

וללא שליטה מרכזית ועקבית על מערך הפיקוח.רבים משמעותיים ליקויים נמצאו המלט מחיר על בפיקוח ראייה היעדר הכלכלה: במשרד הפיקוח יחידת של בתפקודה בסיסי מידע אי-איסוף של מחדל המפוקח, הענף של כוללת בתפקוד אלה חמורים ליקויים נדרשות. החלטות ואי-קבלת טיפול מקצועי ואפקטיבי. ראוי פיקוח בביצוע פוגמים היחידה ויעיל במכלול הסוגיות אשר היחידה לא טיפלה בהן היה עשוי

להביא לירידה במחיר המלט ולהפחית במקצת את יוקר המחיה.כמה המשלב משמעותי מהלך הממשלה נקטה המלט בהסדר נועד כולל לענף. ההסדר יחדיו למציאת פתרון גורמי ממשלה להכניס תחרות לענף ולהביא לירידה במחיר המלט. ממצאי דוחמנגנון כי הבטיחו לא הממשלה משרדי כי מעלים הביקורת הגנה יצירת לשם ואפקטיבי, יעיל יהיה המחירים על הפיקוח מספקת מפני כוח ריכוזי במקרה שלא תיווצר התחרות הרצויה

חרף התקיימות תנאי ההסדר.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

11משרד האוצר

ממצאי דוח זה, ובייחוד אלו הנוגעים לפיקוח על נשר, מצביעיםהמתאפיין - רגולטורי" "שבי תופעת של האפשרי קיומה על בפערים בין מערך הפיקוח על המחירים ובין הגורמים המפוקחים מבחינת הידע שבידיהם, מקצועיותם והמשאבים שהם משקיעים. לכן, אין די בכך שמשרדי הממשלה וגורמי הפיקוח יעודדו תחרות ויפעלו לצמצום הריכוזיות. עליהם לפעול גם ליצירת "חומת מגן" מפני חברות בעלות כוח שוק ריכוזי, שתתבסס על ידע ומקצועיות

ותשלב מידע מכלל גופי הממשלה, תוך שיתוף פעולה ביניהם.

♦

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 12

מבואמסוים בענף הפועלות מועטות חברות שבו מצב היא ענפית ריכוזיות

.11מרכזות בידיהן נתח שוק משמעותי, והיא אחד הגורמים לתחרות מועטה למצב זה עלולות להיות כמה השלכות שליליות אפשריות, לרבות אלה:)כוח שוק ענף הנובע ממיעוט שחקנים באותו כוח שוק חברות בעלות כמות אשראי, תנאי מחיר, כגון עסקה, תנאי להכתיב יכולות ריכוזי( עודף רווח להסיט עשויות זאת ובעקבות וזמינותם, איכותם המוצרים, לטובתן על חשבון הצרכנים; היעדר התחרות עלול להביא לחוסר חדשנות ולפגיעה ביעילות; והריכוזיות מאפשרת לאותן חברות מועטות להשיג כוח

גם כנגד הממשלה, כך שהיא נעשית תלויה בהן. תופעה זו קיימת בענפים רבים במשק הישראלי, וזאת מכמה סיבות: ישראל היא משק שהיקפו קטן, ובענפים רבים יש מספר מועט של יצרנים; המצבתנאים ויוצר תחרות התפתחות על מקשה במדינה הגיאו-פוליטי להתפתחות ריכוזיות ענפית, שכן אפשרויות היבוא היבשתי מוגבלות וקשריאותם מפעילות חברות והאוויר, שגם הים נמלי המסחר מתנהלים דרך בעלות כוח שוק ריכוזי; והמצב הביטחוני מחייב בענפים מסוימים שמירה על

יכולות עצמאיות של המשק ואי-הסתמכות על יבוא כמקור בלעדי. בשנים האחרונות עסקו שתי ועדות ממשלתיות בנושא הריכוזיות במשק:

עסקה בעיקר בריכוזיות כלל-משקית. הוועדה פרסמה את12ועדת הריכוזיות . בין היתר עסקה בהקצאת זכויות ונכסים2012המלצותיה הסופיות במרץ

על ידי המדינה, ומצאה כי בתהליכים אלו לא תמיד נשקלים שיקולי תחרותהריכוזיות, חוק את הכנסת חוקקה הוועדה, המלצות בעקבות ענפית. הקצאת בעת ענפית תחרות שיקולי לשקול המאסדרים את המחייב

. 13זכויותבעקבות המחאה החברתית2011ועדת טרכטנברג, אשר הוקמה בקיץ

וזמינות רמות המחירים שבין היתר בקשר בין יוקר המחיה, עסקה על המוצרים והשירותים לציבור הרחב לבין פעילות השווקים בישראל. ממצאי הוועדה העלו כי העלייה המשמעותית ביוקר המחיה בעשור הראשון של המאה העשרים ואחת נובעת משלושה גורמים: )א( כשל בסיסי ומתמשך באסדרה הכלכלית שמפעילה המדינה; )ב( היעדר חשיפה אפקטיביתמענפי ברבים ריכוזיים שווקים קיומם של )ג( בין-לאומית; לתחרות בדוח והתחרותיות" המחייה "יוקר בפרק המליצה, הוועדה המשק. הגופים ובפרט מערך הפיקוח על חיזוק מערך האסדרה, שהגישה, על

11- נהוג להתייחס, בין היתר, גם לריכוזיות אנכית נוסף על ריכוזיות ענפית ולריכוזיות וההפצה; הייצור בשרשרת השונים בשלבים ואינטגרציה שליטה משקית - מצב שבו קבוצות עסקיות מועטות הפועלות בשווקים שונים שולטות

בחלק ניכר מהמשק.ישראל12 בנק ונגיד האוצר שר הממשלה, ראש ידי על הוקמה הוועדה

, וזאת מכיוון שחלק ניכר מהחברות מוחזק על ידי קבוצות2010באוקטובר אחזקות במבנה ומתאפיינות משפחתיות מרביתן אשר ספורות, עסקיות על לבחון את השפעות המבנה האמור הייתה הוועדה פירמידאלי. מטרת המשק הישראלי ולהמליץ על צעדי המדיניות הרצויים, לרבות תיקוני חקיקה

וצעדים אופרטיביים. לעיל.1 ראו הערה 13

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

13משרד האוצר

הריכוזיים, קרי רשות ההגבלים העסקיים והמפקחים על המחירים. כמו כןיישום הגישה המלצות פרטניות לגבי ענפים ריכוזיים. הוועדה הדגישה כי בו, בטיפול בכשלים הנקודתיים שהוצגו ייבחן זה לא מסקנותיה בתחום תחרות ובהחדרת בישראל האסדרה מערך של ושיפור בחיזוק אלא

בשווקים. מהאמור לעיל עולה כי הריכוזיות הענפית המאפיינת את המשק הישראלי דורשת התמודדות מורכבת של כלל הממשלה באמצעות חתירה להגברת תחרות והסרת חסמים ככל האפשר. תהליך זה מורכב וארוך ותוצאותיו אינןיכולת הפיקוח של ושיפורה של יש חשיבות רבה לשימורה ולכן מידיות,

המאסדרים על הגופים הריכוזיים.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את פעולות2015 - מרץ 2014בחודשים יולי

הממשלה לחיזוק מערך האסדרה לשם התמודדות עם השלכות הריכוזיותוהתמודדות כן נבדקו מערך הפיקוח על המחירים הענפית במשק. כמו המדינה עם הריכוזיות בענף המלט. הביקורת נעשתה במשרד הכלכלה,וביחידות האוצר במשרד תקציבים באגף העסקיים, ההגבלים ברשות הפיקוח על המחירים במשרדי הכלכלה, התחבורה, החקלאות והאנרגיה.ובמינהל ברמ"י הבינוי, במשרד רה"ם, במשרד נעשו משלימות בדיקות

התכנון במשרד הפנים.

ליווי היישום של החלטות הממשלה שהתקבלו בעקבותהמלצות ועדת טרכטנברג

וכלל המלצות רבות. חלקן שונים ועדת טרכטנברג עסק בתחומים דוח הניתנות מעשיות המלצות היו אחרות יסוד, ועקרונות במדיניות עסקו ייעודיים צוותים תקים שהממשלה הומלץ ולעתים מוגדר, בזמן לביצוע לצורך גיבוש המלצות מעשיות. הוועדה ציינה כי ריבוי הוועדות הציבוריותגם כי מעוררים חשש מסקנותיהן ביישום והניסיון הבלתי-אחיד בישראל ייושמו במלואן. חשש זה מתגבר לאור מטרתה של המלצותיה שלה לא הוועדה לחולל שינוי משמעותי ונרחב, אשר יהיו לו מתנגדים רבים. על כןהבניית זה ובכלל ושקוף, מהיר קיומו של תהליך חשיבות את הדגישה

תהליך אפקטיבי של מעקב ובקרה אחר יישום המלצותיה. יישום14הממשלה החליטה ועדת מעקב שתלווה את תהליך על הקמת

החלטות הממשלה שהתקבלו בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג, ותדווח לממשלה מדי שישה חודשים על ההתקדמות ביישום ההחלטות בכל תחום

התוצאות. ועל משרד ותחום כי העלתה המדינה מבקר משרד בדיקת הגורמים המנהלים את המעקב( מנהלים מעקב - )להלן ואג"ת רה"ם

בנושא "ועדת מעקב ותיקוני חקיקה18.12.11 מיום 3994 החלטת ממשלה 14ליישום החלטות".

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 14

שהתקבלו הממשלה והחלטות הוועדה המלצות יישום אחר משותף בעקבותיהן. עם זאת, הממשלה בחרה שלא לאמץ את המלצת הוועדה להטיל את האחריות הכוללת ליישום ההמלצות על מנכ"ל משרד רה"ם

.15והממונה על התקציבים

מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הגורמים המנהלים את המעקב ניזונים ממידע שמוסרים להם משרדי הממשלה, יחידות הסמך או עובדי אג"ת המרכזים תחומים שונים במשרד האוצר.דיו. ויסודי מפורט המעקב היה לא מקרים בכמה כי נמצא למשל, בחלק מהמקרים לא פורטו לוחות זמנים, לא נאמר אילו חלקים בוצעו ואילו לא בוצעו ולא צוינו הסיבות לכך והקשיים בקידום יישום ההמלצות. עוד נמצא כי לא פורטו תוצאות יישום ההחלטות והשפעותיהן וכי לא נקבעה כל מתודולוגיה לביצוע המעקב. זאת ועוד, הגורמים המנהלים את המעקב לא קבעולהשגת המטרות הוועדה לבחינת אפקטיביות המלצות מדדים שלשמן ניתנו. עם זאת יצוין כי לאחר מועד סיום הביקורת ביצע

משרד רה"ם עדכון מקיף ומפורט יותר של המעקב.יוצא מן האמור לעיל, ומכיוון שהחלטת הממשלה לא כפועל גורם גורם ספציפי את האחריות, אין בנמצא הטילה על אף והחלטות הממשלה ועדת טרכטנברג ליישום המלצות מתכלל

שהתקבלו בעקבותיהן, ואין גורם אחד האחראי ליישומן.

האסדרה ככלי להתמודדות עם הריכוזיותרשויות שקובעות כללים בעזרת - להסדיר מטרתה )רגולציה( אסדרה את ולכוון במשק השונים והשחקנים הפרטים פעולות את - המדינה התנהגותם, כדי להגן על אינטרסים ציבוריים ולשרת מטרות כגון שמירה על יציבות ענף ושמירה על זכויות הצרכן. להחלטות שמקבל מערך האסדרה השפעה על כמות השחקנים בענף, על מחירי המוצרים והשירותים, על איכותם ועל המגוון שלהם, ומכאן השפעה משמעותית על קידום התחרות

ועדת טרכטנברג עמדהבענפים ועל התמודדות עם היעדרה של תחרות זו. המאסדר, באחריות אשר שונים אינטרסים בין להתנגשות אפשרות על בין היתר, והמליצה לעגן הגדרה ברורה של מטרות האסדרה שתכלול, זאת הרלוונטי; בתחום ולתחרות הצרכנים לרווחת ברורה אחריות באמצעות תיקון חקיקה ראשי אשר יחול על מעורבות המדינה בשווקים

בישראל ככלל ועל מהלכי אסדרה כלכלית בפרט.

הוועדה המליצה כי האחריות הכוללת ליישום ההמלצות הפרטניות, לרבות15 וניסוח ההצעות לתיקוני חקיקה, תוטל על גיבוש החלטות הממשלה שלב

מנכ"ל משרד רה"ם ועל הממונה על התקציבים.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

15משרד האוצר

בחוק הריכוזיות נקבע כי בהקצאת זכות על המאסדר להביא בחשבון, נוסף . שקילת16על כל שיקול אחר, גם שיקולים של קידום התחרותיות בענף

שיקולי תחרותיות אל מול שאר השיקולים העומדים בפני המאסדר אינה חפה מהטיות לא רצויות. בעולם האקדמי מוכרת תופעה המכונה "שבי

הגופים17רגולטורי" של האינטרסים את מקדם המאסדר שבו מצב - הציבורי האינטרס חשבון על יכול18המאוסדרים הרגולטורי" "השבי .

את ומגביל מתווה המאסדר אלה: לרבות סיבות, של ממארג להיווצר פעילות הגופים המאוסדרים ואף מפקח על עמידתם באסדרה שקבע, ועל כן מקיים יחסי גומלין הדוקים עמם, ואלה יוצרים לעתים הזדהות שלו עם האינטרסים של הגופים; המאסדר מתבסס בהחלטותיו פעמים רבות על ידע שמוסרים הגופים המאוסדרים - ידע שעולה לעתים על זה שלו, שכןוההבנה המקצועי הידע והן שרכשו העסקי הידע בסיס הן ברשותם המקיפה של הענף שהם פועלים בו ושל מערך הכוחות בו; לא אחת יש תלות כלכלית של המדינה בגופים המאוסדרים, המשמשת כגורם לחץ של גורמים אלו על המאסדרים; קבוצות אינטרסים וקבוצות פוליטיות מקיימות קשרים עם המאסדרים המאפשרים להן להשפיע על חוקים ותקנות באופןביישום המאסדרים שמשקיעים המשאבים בין פערים ויש עמן; שייטיב האסדרה ואכיפתה, לבין המשאבים שמשקיעים הגופים המאוסדרים בניצול

האסדרה לשימושם. טרכטנברג עמדה על הקשיים האובייקטיביים בהתמודדות עם גופיםועדת

מפוקחים וקבוצות לחץ. הוועדה ציינה כי קשיים אלה עלולים ליצור הטיהגופים אלה על חשבון האינטרס הציבורי, בהחלטות המאסדרים לטובת ושהגופים מיוצג אינו הצרכנים שציבור מכך נובעים הקשיים כי וקבעה המאוסדרים מכירים את השפעות המאסדר עליהם. הוועדה נתנה המלצותתגבור על המליצה היא בישראל. האסדרה מערך לחיזוק משלימות איכותם, עצמאותם ויכולתם של המאסדרים בישראל, על בחינת הגבלותבקבלת כגורם משפיע חיזוק מעמד הצרכן ועל על שתדלנות מסחרית

החלטות. בדצמבר התקבלה הוועדה המלצות ממשלה2011בעקבות החלטת

)להלן - החלטת הממשלה19בנושא "ייעול ושיפור הרגולציה הממשלתית" הראשונה(, שקבעה רשימת צעדים להשגת מטרה זו. בהחלטה נקבע, ביןנושא ציבורי מאסדר כל שלפיו הכלל את בחקיקה לעגן יש כי היתר, באחריות לרווחת הצרכנים ואחת ממטרותיו היא קידום התחרות בתחוםעל והממונה המדינה שירות נציב כי נקבע עוד ממונה. הוא שעליו התקציבים יפעלו לשיפור איכותם ויכולותיהם של המאסדרים; כי יוקם צוות שימליץ לממשלה על קציבת כהונה של מאסדרים וכן צוות לייעול מנגנוני

החוק קובע כי אם הממונה סבור כי להקצאת זכות עשויה להיות השפעה16זכויות ברשימת הזכות את לכלול רשאי הוא התחרות, על משמעותית המחייבות התייעצות עמו. נכון למועד סיום הביקורת, טרם פרסם הממונה

רשימת זכויות כאמור.אבי תורת תאוריית "השבי הרגולטורי" )17 Regulatory Captureהיה ג'ורג' יוסף )

סטיגלר, כלכלן אמריקאי, זוכה פרס נובל לכלכלה, אשר פיתח את התאוריההכלכלית של אסדרה.

"תורת הערכת השפעות הרגולציה", משרד ראש הממשלה, אגף ממשל18 .68, עמ' 2013וחברה, נובמבר

.25.12.11 מיום 4027 החלטת ממשלה 19

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 16

משרד בסיוע יפעל, רה"ם במשרד לתכנון האגף ראש וכי האסדרה; הכלכלה, לפיתוח תורת אסדרה ממשלתית )צוות פיתוח תורת אסדרה(. בהחלטה נקבע כי שני הצוותים האחרונים יגישו תכנית קוהרנטית עד סוף

.2012יוני

שיפור איכותם ויכולתם של המאסדרים בהחלטת הממשלה הראשונה נקבע כי לשם העלאת איכותם ויכולתם שלאת התקציבים על והממונה המדינה שירות נציב יפעילו המאסדרים

יושגו מטרות אלה: 2012סמכותם כך שעד סוף מרץ למילוי משרת.1 והכשרה הנדרשים יוגדרו תנאים מזעריים של השכלה

;20מאסדר של המאסדרים כך שתשקף את רמת המומחיות21תיבחן רמת התקינה.2

הנדרשת מהם; ייבחנו המשאבים העומדים לרשות המאסדרים ביחס לביצוע תפקידם.3

. 22ויכולות האכיפה שלהםיקיים בקביעות הכשרות מתאימות כמו כן נקבע כי נציב שירות המדינה התאמת את להבטיח הייתה אלו צעדים מטרת האסדרה. בתחום המאסדרים לתפקידם, ולהבטיח שיהיו בידיהם המשאבים הדרושים ליישום

תפקיד זה.

בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי עד מועד סיום הביקורת - בחלוף יותר משלוש שנים מהחלטת הממשלה הראשונה - לא נעשתה בחינה סדורה וכוללת של מערך האסדרה לצורך הגדרתהמתאימה התקינה רמת המזעריות, וההכשרה ההשכלה

והמשאבים הנדרשים.

פנה היועץ המשפטי של משרד הכלכלה, מר מיכאל אטלן,2013בדצמבר , לנציבות שירות המדינה בהצעה לייסד23המשמש ראש פורום המאסדרים

הכשרה סדורה למאסדרים. בפניותיו ציין כי אין בנמצא כל הכשרות ייעודיות למאסדרים, וכי הם פועלים לרוב מכוח מינוי שהוראות הדין החלות עליו נעדרות דרישות ידע והכשרות מפורטות ומושתתות על השכלה והכשרה ממוקדות. לרוב יש דרישות לכישורים מזעריים במונחים של תואר אקדמירלוונטית להכשרה מסגרת או תואר בנמצא אין אך רלוונטי, וניסיון הממוקדים בפעילות האסדרה. דבריו מזהים צורך דחוף בהענקת כלים

מקצועיים למאסדרים.

התנאים יחולו רק על מאסדרים חדשים.20 , תקן משמעו1959 לחוק שירות המדינה )מינויים(, התשי"ט-13 על פי סעיף 21

רשימת משרות בשירות המדינה והדרגות הצמודות להן. בו בזמן יבצעו האוצר והמשרד האחראי הרחבה תקציבית.22האסדרה23 תפקידי בעלי את מרכז הכלכלה במשרד הרגולטורים פורום

בנושאי האסדרה.OECDבמשרד. הפורום נמצא בקשר ישיר עם ארגון ה-

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

17משרד האוצר

בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא שנציבות שירות המדינהלדעת האסדרה. בתחום סדירות הכשרות לביצוע פעלה לא תפקיד של והשפעתו חשיבותו לאור המדינה, מבקר משרד מן והחובה החלה עליהם לשקול שיקולי תחרות, המאסדרים

הראוי שהממשלה תפעל לספק להם הכשרות מתאימות.

פרסם הצוות לייעול מנגנוני האסדרה את דוח "הוועדה2013רק באפריל הרגולטורים בין הממשקים ולבחינת בישראל רגולציה מנגנוני לייעול במשק". הוועדה התמקדה בין היתר באפשרויות לייעול מנגנוני האסדרה

הממשלה מופקדת שעליהן האסדרה פעילויות בין התיאום .24ולהגברת להלן המלצות הוועדה:

עידוד "אסדרה עצמית", שבה המפוקחים שותפים להליך הפיקוח;.1פורומים.2 הקמת באמצעות מאסדרים בין פעולה ושיתוף תיאום

משותפים ושולחנות עגולים, ניסוח פרוטוקולים של שיתוף פעולה ביןמאסדרים ומיזוג בין מאסדרים;

ידי צד שלישי לפני הכרעת ועדת.3 בחינת סוגיות אסדרה מהותיות על שרים לרגולציה;

הקטנת עלויות אסדרה באמצעות מיפוי אסדרה קיימת, הערכה מחדש.4תורת הערכת מיסוד תהליך של עם בבד בד זו, וטיוב של אסדרה

( האסדרה RIAהשפעת - Regulatory ImpactAssessment .)

עקרוני למודל המלצות הוועדה נתנה הכלליות, ההמלצות על נוסף להגברת אפקטיביות האסדרה בתחומי התשתית.

ממשלה מאוגוסט 25בהחלטת להחלטת2013 בהמשך )שהתקבלה לאישור להביא רה"ם משרד מנכ"ל על הוטל הראשונה( הממשלה

תכנית לטיוב האסדרה ולצמצום הנטל2014הממשלה עד סוף חודש מאי התכנית הרגולטורי(. הנטל - )להלן הקיימת האסדרה של הבירוקרטי תכלול מיפוי המאסדרים הפועלים בממשלה והאסדרות הנקבעות על ידם, הנחיות לפעולה של מאסדרים בדבר הפחתת הנטל הרגולטורי והקטנתהשפעות של מקדמית הערכה והטמעת האדמיניסטרטיבית העלות האסדרה. כמו כן התכנית תכלול אפיון ופיתוח של מערכת מידע שתשמשביניהם, ידע להעברת וכפלטפורמה המאסדרים לכלל מידע כבסיס

תהליך ביצוע ידיRIAותאפשר על יתבצע המיפוי כי נקבע בהחלטה . הגורמים הרלוונטיים, בהתאם להנחיות שיוציא מנכ"ל משרד רה"ם ובתוך

יום מיום הוצאתן.90

כמו כן התייחסה הוועדה לדוח מבקר המדינה, 24 (,2012) 62דוח שנתי בפרק "הטיפול בצמצום הנטל הבירוקרטי בשירות הציבורי".

בנושא "טיוב, תיאום ושיפור הרגולציה25.8.13 מיום 708 החלטת ממשלה 25הממשלתית".

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 18

מאוקטובר ממשלה הקבינט201426החלטת החלטת את אימצה להכין תכנית חומש לשנים החברתי-כלכלי שלפיה על משרדי הממשלה

, לרבות תכנית שנתית מפורטת27 להפחתת הנטל הרגולטורי2019-2015של להפחתה כל25%שתביא של המצרפית הבירוקרטית בעלות

בה הכלולים משנת 28המאסדרים להחלטה, בהתאם ידווחו2016. המשרדים על ביצוע התכנית השנתית ותכנית החומש, לרבות פירוט הנטל הרגולטורי שהופחת. כמו כן הוחלט על ביצוע הערכה של השפעותיה שלזו יהיה על כל מאסדר, בבואו להטיל אסדרה אסדרה חדשה. במסגרת חדשה, לשקול גם בחירה בחלופה המפחיתה את הנטל הרגולטורי. עוד

להקים עד מרץ 29הוחלט כי על התקשוב הממשלתי אתר אסדרה2015 ממשלתי, והוחלט להטיל על מנכ"ל משרד רה"ם להקים תשתית ארגוניתלהערכת ממשלתי מדריך פרסום זה ובכלל ומדדים(, כלים )לרבות

2014השפעות האסדרה וגיבוש הכשרה מחייבת למאסדרים. בסוף שנת תוצאה שהוא ראשונה( )מהדורה הממשלתי הרגולטורים ספר פורסם

מאסדרים, מסווגים על197ראשונית של עבודת המיפוי. בספר רשימה של פי משרדי ממשלה, יחידות וכפיפות ארגונית, וכן תיאור תמציתי של פעילות

כל אחד מהם.

עד מועד סיום הביקורת, בחלוף שלוש שנים מקבלת החלטת הממשלה הראשונה, לא הסתיימה פעולת בחינת מבנה האסדרהנדרשים מבניים שינויים על המלצות התקבלו ולא בישראל, שפורסם הרגולטורים ספר יעילות. ולקידום כפילויות לביטול הוועדות המלצות למימוש מספיק שאינו ראשוני תוצר הוא

והחלטות הממשלה.

מסרה נציבות שירות המדינה2015בתשובתה לטיוטת דוח הביקורת ממאי התקיימה ישיבה שבה הוחלט על מתווה פעולה ליישום2012כי בדצמבר

החלטת הממשלה הראשונה. המתווה כלל את השלבים האלה: הגדרתתפקידיהם, בתיאורי שינויים ביצוע משרותיהם, מיפוי המאסדרים, זהות רמת ובחינת הנדרשת ההכשרה קביעת למאסדרים, סף כללי קביעת

708המשרות והנחיות התקינה. הנציבות מסרה כי על פי החלטת ממשלה היה על משרד רה"ם לבצע את מיפוי המאסדרים - מסד2013מאוגוסט

נתונים שבלעדיו אין הנציבות יכולה לבצע את תפקידה - וספר רגולטורים . עוד טענה כי לצורך ביצוע עבודתה הייתה2014פורסם רק באוקטובר

בנושא "הפחתת הנטל הרגולטורי -22.10.14 מיום 2118 החלטת ממשלה 26חכ/ מס' וכלכלה חברה לענייני שרים ועדת בהחלטת מיום39דיון

14.9.2014."הפחתת הנטל הרגולטורי מוגדרת בהחלטה כהפחתת עלות הבירוקרטיה27

והפחתת עלות העמידה בדרישות הרגולציה והתאמת הדרישות הטכניות.הנובעת מתהליכי28 הישירה כעלות בהחלטה מוגדרת הבירוקרטית העלות

העבודה עם הרגולטור, כגון חובות דיווח, הגשת דוחות וטפסים, קבלת היתריםוזמני המתנה.

רשות התקשוב הממשלתית פועלת תחת משרד ראש הממשלה ומטרתה29 לאגם את פעילות התקשוב האסטרטגית הממשלתית תחת קורת גג אחת, תוך הגדרה, סנכרון וארגון של פעילות זו, של ממשקיה עם משרדי הממשלה והרשויות הממשלתיות שלהן הרשות מסייעת ושל ממשקיה עם אזרחים ובעלי

עסקים.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

19משרד האוצר

תלויה בהשלמת סקירת גופי האסדרה ובהמלצות על שינויי מבנה נדרשים,כפי שנדרש בהחלטת הממשלה הראשונה.

משרד מבקר המדינה מעיר לנציבות שירות המדינה כי בהתאם להחלטת הממשלה הראשונה היה עליה לפעול לביצוע הכשרות

. אם708סדירות בתחום האסדרה - עוד לפני החלטת ממשלה הנציבות סברה כי לא היה ביכולתה לעשות כן, היה עליה ליידע

את הממשלה בדבר הקשיים העומדים בדרכה. את מערך האסדרה לשפר כדי משרד מבקר המדינה, לדעת ולהבטיח שהמאסדרים יפעלו לקדם את האינטרס הציבורי, על משרדי הממשלה להשלים את בחינת מבנה האסדרה בישראל ואת מתן ההמלצות על שינויים מבניים. כך אפשר יהיה לשפר את מערך האסדרה הקיים במקומות שבהם אסדרה זו נדרשת,הגופים עם יותר טובה בצורה להתמודד - יוצא וכפועל

המאוסדרים.

הפיקוח על המחירים לאסדרה ולהחלטות המאסדרים השפעה ישירה על היווצרות תחרות בענפי המשק. נוסף על כך, למאסדרים השפעה על התחרות במשק באמצעותאת המרכזים העיקריים המאסדרים תחרותיים. לא ענפים על פיקוח סמכויות הממשלה בתחום זה הם רשות ההגבלים העסקיים ומערך הפיקוחועדת התייחסה והתחרותיות המחיה יוקר בנושא בפרק המחירים. על טרכטנברג גם לפיקוח בדיעבד על ענפים לא תחרותיים וציינה כי פיקוח כזה מאפשר לממשלה למנוע, מקום שבו הדבר נדרש, פגיעה בתחרות ושימוש בכוח ריכוזי. הוועדה בחנה את הקשיים העומדים בפני מאסדרים

אלו בבואם להפעיל פיקוח בדיעבד כאמור:ועדת טרכטנברג ציינה כי קיים קושי בפיקוחרשות ההגבלים העסקיים:

העסקיים, ההגבלים חוק מכוח מונופולין, בעלי התנהלות על בדיעבד )להלן - חוק ההגבלים(, באופן שימנע פגיעה בציבור, זאת1988התשמ"ח-

משום שהפיקוח עוסק בהתנהגויות וצעדים שכבר ננקטו וקשה להשיבםהעומדים לרשות הממונה על הגבלים כלי האכיפה אופי ובשל לאחור, רשות בפני העומדים הכלים הרחבת על המליצה הוועדה עסקיים. של בחינה שתבצע ברשות תחרותיות חטיבת הקמת ועל ההגבלים, השווקים ותשמש כגוף מחקר וניתוח בתחומי התחרות. החטיבה אף תסייע למאסדרים השונים בקבלת החלטות בנושאי תחרותיות וריכוזיות. המלצות

בתיקוני חקיקה עוגנו ידי הממשלה, על אושרו ידי30הוועדה על ויושמו כאמור לעיל, בחוק הריכוזיות נקבע כי מאסדרים המבקשים להקצות זכות30

הכלולה ברשימת זכויות שקבע הממונה על הגבלים עסקיים חייבים להתייעץ (,15תחילה עם הממונה. נוסף על כך, בחוק ההגבלים העסקיים )תיקון מס'

, עוגנה סמכות הממונה לקיים בדיקות לגבי רמת התחרות2014התשע"ד-בענפי המשק השונים, לרבות בחינת כשלים בתחרות וחסמים לה.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 20

בשנת היתר, בין התחרותיות,2012הרשות. חטיבת ברשות הוקמה המקיימת מחקרים בנוגע לענפים שונים במשק. יצוין כי את האפקטיביות

של ביצוע החלטות אלו יש לבחון לאורך זמן. ועדת טרכטנברג המליצה לקבוע ולהצהיר כימערך הפיקוח על המחירים:

פיקוח על המחירים הוא פתרון זמני, חלקי ולא יעיל להפגת פגיעתם של כשלים תחרותיים וכי יש לפעול לצמצום השימוש בו ולהפעילו רק כשאין אפשרות לפעול להגברת תחרות בטווח הקצר. עם זאת הדוח המליץ על

שורת צעדים לחיזוק מערך הפיקוח על המחירים. מהאמור לעיל עולה כי הגברת התחרות - תוך צמצום הריכוזיות ופתרון כשלי שוק - היא פתרון עדיף על פיקוח מחירים, שהוא בגדר התערבות ממשלתית בשווקים, ואינו יכול להיות פתרון מושלם ותמידי לכשל השוק.ויעילותו של יש חשיבות רבה לחיזוק מקצועיותו עם זאת, בטווח הקצר מערך הפיקוח על המחירים, שתפקידו, בין היתר, להתמודד עם מצבים של

ריכוזיות רבה וחשש לשימוש בכוח מונופוליסטי.

תשתית נורמטיביתיציבות מחירים1996בשנת נחקק חוק הפיקוח, אשר החליף את חוק

, שקדם לו )להלן -1985במצרכים ובשירותים )הוראת שעה(, התשמ"ו- . הוראות חוק הפיקוח קובעות כי השרים רשאים31חוק יציבות המחירים(

אחד בו שירות שמתקיים או מצרך על החוק הוראות את בצו להחיל סעיף לפי מונופולין לגביו הוכרז )א( האלה: לחוק26מהתנאים

ההגבלים העסקיים; )ב( קיים לגביו ריכוז באספקה או ברכישה; )ג( ביןבלבד; מועטה תחרות יש או תחרות אין רוכשיו בין או ספקיו

)ד( ניתנת לגביו תמיכה מתקציב המדינה. השרים רשאים, בצו באישור הממשלה, להחיל את הוראות החוק על מצרךויש צורך או שירות במקרים האלה: )א( המצרך או השירות חיוניים בפיקוח על מחירים משיקולים של טובת הציבור; )ב( יש צורך בפיקוח על מחירו בשל מחסור או עקב נסיבות יוצאות דופן; )ג( יש צורך בפיקוח על מחירו מטעמים של בלימת אינפלציה או השגת יעדי המדיניות הכלכלית

והחברתית של הממשלה. הפיקוח על המחירים מתחלק בין משרדי הממשלה בהתאם לסוג המצרך או השירות. בהתאם להוראות חוק הפיקוח, שר שבתחום סמכותו מצרך או שירות שהחוק חל עליו )להלן - השר הרלוונטי( ממנה במשרדו מפקח על מחירים. המפקח חבר עם נציגים נוספים ממשרדו וממשרד האוצר בוועדת מחירים ייעודית למוצרים ולשירותים שבפיקוחו. כיושב ראש הוועדה ממונה אחד משני הנציגים של משרד האוצר. חוק הפיקוח מגדיר את חלוקת הסמכויות בין המפקח על המחירים ובין ועדת המחירים, ובין שר האוצר והשר הרלוונטי. לפי החוק, השרים קובעים יחד את רמת הפיקוח שתחול

. החוק קובע שלוש רמות32על מצרך או על שירות שהחוק הוחל עליהםפיקוח על מחירים:

יציבות המחירים משנת התשמ"ו-31 חוק החליף את חוק הפיקוח על1985 , שקדם לו.1957מצרכים ושירותים, התשי"ח-

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

21משרד האוצר

קביעת מחירים )פרק ה' לחוק( - שינוי במחיר מפוקח הנתון להחלטת.1שר האוצר והשר הרלוונטי, לאחר קבלת המלצת ועדת המחירים;

בקשה להעלאת מחירים )פרק ו' לחוק( - החברה המפוקחת מגישה.2 בקשה לשינוי מחיר, ואם המפקח על המחירים אינו דוחה את הבקשההמחיר הוא שביקשה המחיר אזי בחוק, הקבוע הזמן פרק תוך

; 33הקובע דיווח על רווחיות )פרק ז' לחוק( - החברה המפוקחת מנהלת באופן.3

שוטף את מדיניות המחירים שלה תוך דיווח למפקח על המחירים עלרווחיות ומחירים.

: ם י ר י ח מ ה דת ע תפקידי ועדת המחירים המוגדרים בחוק הפיקוחו הם לייעץ לשר לפני החלת פיקוח על מוצר ולפני קביעת מחיר של מוצרו' לפי פרק ה' לחוק, ולדון ולהחליט בבקשה להעלאת מחיר לפי פרק לחוק כאשר המפקח על המחירים מביא זאת בפניה. במסגרת הביקורת

כלהלן: ועדת34נבדקה פעילותן של ועדת המחירים בארבעה ענפים שוניםהמחירים ועדת - )להלן והכלכלה האוצר למשרדי משותפת מחירים )כלכלה((, אשר בתחום סמכותה כלל מוצרי התעשייה והמזון שבפיקוח; ועדת מחירים משותפת למשרדי האוצר והחקלאות )להלן - ועדת המחיריםזה ובכלל החקלאות, מוצרי כלל סמכותה בתחום אשר )חקלאות((, הביצים ומוצרי החלב; ועדת מחירים משותפת למשרדי האוצר והאנרגיה )להלן - ועדת המחירים )אנרגיה((, אשר בתחום סמכותה מוצרי הדלק והגז

; וועדת מחירים משותפת למשרדי האוצר35ותעריפי השירותים בתחום זהסמכותה בתחום אשר )תחבורה((, המחירים ועדת - )להלן והתחבורה תעריפי בנתב"ג, מטענים מסוף שירותי ארציות, פנים- טיסות תעריפי רכב העמדת תעריפי ומוניות(, אוטובוסים )רכבות, הציבורית התחבורה חובה וקורסי רישוי מכוני תעריפי למוניות, מונים מחירי נהיגה, למבחן

וריענון לנהיגה. : ם י ר י ח מ ה ל ע ח ו ק י הפ ת ו ד י ח השוטפתי הפיקוח עבודת

מתבצעת ביחידות הפיקוח במשרדי הממשלה, וכוללת מעקב אחר מוצריםבשינוי מחיר, לעתים באמצעות רואי וצורך ובחינת בקשות לשינוי מחיר חשבון חיצוניים )להלן - רואי החשבון המבקרים(. העבודה המקצועית של היחידה מובאת בפני ועדת המחירים, וזו דנה בתוצאותיה ופועלת בהתאם

לסמכותה. "ייעול2014בינואר בנושא החברתי-כלכלי הקבינט החלטת התקבלה

)להלן - החלטת הקבינט החברתי-כלכלי(.36מנגנון הפיקוח על המחירים"

בהתאם להוראות חוק הפיקוח ניתן לקבוע מחיר )מרבי או קבוע( למצרך או32 לשירות, אולם אין חובה של היצרן לייצר את המוצרים או למכור אותם, או של

נותן השירותים לספק אותם. המפקח רשאי להתיר באישור המחירים את העלאת המחיר לפני תום פרק33

את להעביר המפקח רשאי זה, זמן בפרק כן, כמו בחוק, הקבוע הזמן הבקשה לדיון בוועדת המחירים.

הלכה למעשה, יש ועדת מחירים אחת, והרכב הנציגים בה משתנה בהתאם34לענף הרלוונטי.

.2015 ראו דוח מבקר המדינה בנושא "פיתוח משק הגז הטבעי", יולי 3517.1.14 מיום 33 חכ/36

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 22

ביולי אותה שנה. ההחלטה37החלטה זו קיבלה תוקף של החלטת ממשלה קבעה כי יש לייעל את מנגנון הפיקוח, בדרך של הסדרת סמכויות הגופים המפקחים והתאמתן למציאות הכלכלית העדכנית, יצירת מדיניות אחידה לגבי אופן הפיקוח על מצרכים ושירותים, הגברת השקיפות לציבור וייעול האכיפה והבקרה של יישום הוראות חוק הפיקוח; זאת באמצעות הסדרת ממשקי עבודה בין המפקחים על המחירים לבין יו"ר ועדת המחירים, נקיטת

צעדים לייעול עבודת הוועדה ותיקון חוק הפיקוח בנושאים שונים.

נוהלי עבודת ועדת המחירים לחוק הפיקוח קובע כי ועדת המחירים "תקבע את סדרי עבודתה4סעיף

ודיוניה, ככל שלא נקבעו בחוק זה או לפיו". בחוק נקבעו בין היתר הוראותהנדרש לקבלת החלטות; הרוב הוועדה; סמכויותיה; חברי לזהות ביחס פרק הזמן המוקצב למתן החלטות הוועדה או המפקח על המחירים )בכל הנוגע לפרק ו' לחוק( בבקשות העלאת מחירים; וסמכות הוועדה לקביעת אמות מידה בדבר הצורך בשינוי מחירים. בחוק לא נקבעו הוראות ביחס לסדרי עבודת הוועדה, כגון מועדי דיונים או בסיס הידע הנדרש לה לשםיו"ר על כי נקבע החברתי-כלכלי הקבינט בהחלטת החלטותיה. קבלת ועדת המחירים להתוות ולכתוב בתוך תשעה חודשים נוהלי עבודה לוועדהבין בנושאים אלה: מעבר כללים ויכללו שיכול הפיקוח, יחידות בשיתוף קריטריונים מפיקוח; שיצאו מוצרים מחירי אחר מעקב פיקוח; רמות לקבלת החלטה על הכנסת מוצר לפיקוח או הוצאתו מפיקוח; ותדירות

עדכון מחירים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הרכבי ועדת המחירים המשותפים

, התחבורה והאנרגיה לא קבעו נוהלי38למשרד האוצר עם משרדי הכלכלה ,201239עבודה. בעקבות חוות הדעת של משרד מבקר המדינה משנת

החלה ועדת המחירים )חקלאות( בכתיבת נוהל לעיגון עבודתה, ובכלל זה: סדרי דיון של ישיבות הוועדה; מהות דיוניה והתכנים שיוצגו בפני חבריה; שקיפות עבודתה לציבור; פעילות פיקוח, מעקב ובקרה שוטפת על הגופים המפוקחים; ניתוח, מחקר ומעקב אחר שווקים; והכנסת מוצרים לפיקוח.

, במועד סיום הביקורת2013אף כי טיוטת הנוהל גובשה כבר באמצע שנת הושלמה לא ועדת40היא פעלה המחירים. משכך, בוועדת אושרה ולא

עבודה נוהלי ללא והחקלאות האוצר למשרדי המשותפת המחירים מחייבים.

על טיוטת דוח הביקורת כי2015משרד החקלאות ציין בתשובתו ממאי . ואולם2013טיוטת הנוהל הוצגה בפני חברי ועדת המחירים במהלך שנת

נוכח ריבוי נושאים דחופים אחרים על שולחן הוועדה התעכב הדיון בנושא,

.25.7.14 מיום 1898 החלטת ממשלה 37למעט אמות מידה שאימץ משרד הכלכלה לגבי אופן עריכת עדכון בסיס38

ועדכון שוטף למוצרים המפוקחים.חוות דעת לפי סעיף 39 )א( לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-21 ]נוסח1958

משולב[, בנושא "הפיקוח על מחירי המזון והפיקוח על מחירי מוצרי חלב", )להלן - חוות דעת משרד מבקר המדינה או חוות הדעת(.2012ספטמבר

לא הושלמה העבודה בנושא הוצאת מוצרים מפיקוח.40

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

23משרד האוצר

ועד מועד סיום הביקורת הנוהל לא אושר פורמלית, אך הוועדה יישמה אתעיקריו הלכה למעשה.

לטיוטת דוח הביקורת כי אף2015משרד האנרגיה מסר בתשובתו ממאי הפיקוח יחידת של העבודה תהליך בכתב, עבודה נוהלי גובשו שטרם לצורך וניתוחם נתונים איסוף של בהיבטים ואחיד עקבי באופן מתנהל

קביעת רמת פיקוח והמלצה לשרים.

לפעילות חשובים עבודה נוהלי המדינה, מבקר משרד לדעת תקינה ומוסדרת של יחידות ממשלתיות. על כלל יחידות הפיקוח וועדת המחירים בענפים השונים לגבש נהלים סופיים ומאושרים

בתחומי עבודתן.

ציין המשרד כי נכון יהיה לקבוע2015בתשובת משרד התחבורה ממאי נוהל אחיד לכלל הרכבי ועדת המחירים, בהתאמות המתחייבות לפי תחומי

הפיקוח השונים. ממאי הכלכלה משרד כי2015בתשובת נמסר הביקורת דוח לטיוטת

המשרד משלים הליכי בנייה של מכרז להתקשרות עם חברה חיצונית, אשרבין היתר תיתן הצעה לנוהלי עבודה.

כעולה מתשובת משרד החקלאות ומתשובה משלימה של משרד האוצרמיוני הדוח ועדת2015לטיוטת אישרה הביקורת סיום מועד לאחר ,

המחירים )חקלאות( את הנהלים לעבודתה. משרד האוצר הוסיף כי הנוהל שגיבשה ועדת המחירים )חקלאות( ישמש כבסיס לנהלים גם בשאר יחידות

הפיקוח.

שיטות עבודה לקביעת מחירי המוצרים המפוקחיםיכולה לקבוע לעצמה ועדת המחירים כי כאמור, נקבע, בחוק הפיקוח אמות מידה לבחינת הצורך בשינוי מחירים. המפקח על המחירים בתחום הרלוונטי צריך לפרסם הודעה על כך ברשומות, ואלה יהיו פתוחות לעיון הציבור. אמות מידה מגדירות מהי שיטת הפיקוח הנהוגה ביחידת פיקוח לגבי כל מוצר ומוצר, לרבות תדירות הבדיקה; התנאים לביצוע שינוי מחיר;המשקלות; עדכוני מועדי המחיר; לשינוי כבסיס המשמשים הנתונים המדדים הרלוונטיים לבדיקה; וניכויים שיש לבצע בשל התייעלות. בהחלטתמוצעת מתודולוגיה לפרסום לפעול שיש נקבע החברתי-כלכלי הקבינט חוק לפי המפוקחים והשירותים המצרכים מחירי על לפיקוח חדשה חדשות מתודולוגיות פורסמו לא הביקורת סיום במועד אולם הפיקוח. לפיקוח על מחירים, והפיקוח עדיין נעשה בשתי שיטות אשר היו נהוגות לפני קבלת ההחלטה: שיטת העלות בתוספת רווח ושיטת הפיקוח על פי

דוח סוארי. סוארי: דוח פי על בשנות התשעים של המאה העשריםשיטת הפיקוח

בוצעה בדיקה כללית ונרחבת של דרכי הפיקוח על מחירי מוצרים ושירותים בהתאם לחוק הפיקוח. לשם כך הוקמה ועדה בראשות פרופ' יצחק סוארי,

בשנת עבודתה, בתום חברות1996שפרסמה רווחיות לבדיקת "דוח ,

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 24

הנמצאות בפיקוח מחירים לצורך תיקון מחיר בסיסי" )להלן - דוח סוארי(. הדוח קובע כי יש לבצע בדיקת רווחיות שנתית בחברות המפוקחות )להלן - עדכון בסיס(. זוהי שיטה המחשבת את שיעור הרווחיות של חברה ממכירת מוצרים מפוקחים, כאחוז מנכסי הון החברה המשמשים לאותה פעילות )הון פעיל(. שיעור זה נבחן אל מול טווח שיעורי תשואה ממוצעים שנקבעו בדוח סוארי )להלן - שיעורי תשואה נורמטיביים(. אם שיעור התשואה של החברה חורג מטווח שיעורי התשואה הנורמטיביים, יבוצע תיקון מחיר לפי הצורך - כלפי מטה או כלפי מעלה. הדוח קבע גם הנחיות כלליות לביצוע עדכון מחיר בהתאם למנגנון עדכון המורכב ממדדים אשר אמורים לשקף

עדכון זה את השינוי בעלויות ייצור המוצר או מתן השירות )סל תשומות(. הוא תהליך חלקי, קצר ומזורז אשר מטרתו לפצות על עליית מחירים בסל התשומות הספציפי של החברה בתקופה שבין העדכונים הבסיסיים )להלן - עדכון שוטף(. המפקחת על המחירים במשרד התמ"ת )דאז; כיום - משרד

27הכלכלה( )להלן - המפקחת דאז( פרסמה ברשומות, בהתאם לסעיף המידה אמות את )כלכלה( קבעה ועדת המחירים כי הפיקוח, .41לחוק

עדכון פי על תיעשה החברות רווחיות בדיקת כי נקבע המידה באמות . כמו כן נקבעו אמות מידה לביצוע עדכון42הבסיס בהתאם לדוח סוארי

שוטף. ועדת המחירים )חקלאות( קבעה אף היא אמות מידה ביחס למוצרי לחוק. אמות המידה אימצו אף הן את דוח סוארי בנוגע27חלב לפי סעיף

לעדכון הבסיס. נקבעו גם אמות מידה לביצוע עדכון שוטף. אמות המידה.201243 ולאחר מכן בשנת 2005עודכנו בשנת

רווח: בתוספת העלות החברהשיטת עלויות בחינת תוך נקבע המחיר )בסיס הפיקוח יחידת שקבעה רווח ובתוספת המפוקח, המוצר בייצור התעריף(. בחינה כאמור מתבצעת פעם בכמה שנים. המחיר מתעדכן גם

ידי עדכון סל התשומות . שיטה זו נהוגה44בין בדיקות בסיס התעריף על המחירים בוועדת לביצים, הנוגע בכל )חקלאות( המחירים בוועדת

ובוועדת המחירים )תחבורה( ביחס לחלק מהשירותים. הרכבי45)אנרגיה( ועדת המחירים בענפים השונים הבוחנים את מחירי המוצרים או השירותיםשירותים או מוצרים אותם לבחינת מידה זו לא קבעו אמות לפי שיטה ידי משרד על לגבי חלק מהשירותים המפוקחים כי יצוין בחוק. כאמור

התחבורה נקבעו מנגנוני עדכון בצו המחירים.

ח ו ד י פ ל ע ח ו ק י פ ה ת ט י ש ן ו כ ד ע ל ת דש ו ח מ ה ק י ד בי ר א ו ס

מדיווחי הנגזרת פעיל להון התשואה את משווה סוארי דוח כאמור, לשיעורי תשואה נורמטיביים. טווח שיעורי התשואה הנורמטיביים46החברות

.3580, בעמ' 16.7.96 התשנ"ו, מתאריך 4418 ראו י"פ 41 עוד נקבע כי אם נקבעה שיטה מיוחדת לבדיקת רווחיות של חברה מסוימת,42

אזי תבוצע הייעודי, והמשרד באישור משרד האוצר או בתקנות או בחוק בדיקת הרווחיות על פי אותה שיטה.

.2.12.12 ראו אמות מידה לעדכון מחירי מוצרי החלב בפיקוח מחירים - 43 המחיר מתעדכן פעם בתקופה או עם שינוי במדדי הסל מעל שיעור מסוים.44ביחס למוצרים מסוימים שבפיקוח ועדת המחירים )אנרגיה( ננקטות אמות45

מידה שונות, כעדכון מחיר לאחר השוואה למחירי חו"ל. תוך ביצוע התאמות הנדרשות לפי הדוח.46

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

25משרד האוצר

הקבוע בדוח מבוסס על תשואות ממוצעות שהיו רלוונטיות בשנות התשעים של המאה העשרים. בשנים שחלפו מאז פרסום דוח סוארי חלו שינויים רבים במשק, ביניהם שינויים בשיעורי הריבית והתשואה הרלוונטיים ושינוייםואימוץ נומינלי לדיווח היתר מעבר )בין בכללי עריכת הדוחות הכספיים

תקינה בין-לאומית(. , עוד לפני אימוץ התקינה הבין-לאומית, הכיר משרד הכלכלה2004בשנת

בצורך לבצע עדכון בדוח סוארי, בין היתר בעקבות השינויים בבסיס הדיווחמאותה נומינליים בשקלים לדיווח והמעבר הכספיים בדוחות החשבונאי

הציג רואה חשבון שאליו פנה המשרד דוח מתוקן2005שנה. בסוף שנת המחירים מפקחי בהשתתפות המחירים ועדת של רחב פורום בפני מהמשרדים השונים. הנוסח הסופי של הדוח, שגובש בהתבסס על הערות המפקחים, כלל שינויים רבים, ובהם התאמת שיעורי התשואה הנורמטיבית מתשואה ריאלית לתשואה נומינלית, קביעת תנאים לביצוע שערוך רכושועדת ירידת ערכם מהרווח התפעולי. בגין נכסים ונטרול הפחתת קבוע במרץ הסופית: הנוסחה גיבוש בעקבות דיונים שלושה קיימה המחירים

וביולי 2008, בפברואר 2006 , שבהם החליטה לדחות את הדיון2008 בנושא עדכון דוח סוארי ולא קיבלה כל החלטה בו.

המחיה יוקר על והשפעתם הרגולציה "כשלי בתת-פרק בהמלצותיה מומחים צוות באמצעות לעדכן ועדת טרכטנברג והתחרותיות" המליצה התשואה שיעורי כי חשש יש שלכאורה מאחר סוארי, דוח את ייעודי

ניכרת על הראוי עולים במידה בו 3985. בהחלטת ממשלה 47הנקובים , שהתקבלה בעקבות המלצות הוועדה, נקבע כי לאור201148מדצמבר

סוארי, שלא בדוח ההון הפעיל על שיעורי התשואה כי תקרות החשש משנת התקינה1996עודכנו בכללי השינוי ולאור מדי, גבוהות ,

החשבונאית, יש להנחות את ועדת המחירים לשכור מומחים לצורך עדכון דוח סוארי. עוד נקבע בה כי על המומחים להגיש דוח מעודכן בתוך שישה חודשים, וכי בתוך שלושה חודשים ממועד קבלתו יהיה על ועדת המחירים לקיים דיון בנושא החלתו על המוצרים המפוקחים. משרד מבקר המדינהיחידת הפיקוח על המחירים במשרד על כי בחוות הדעת מטעמו העיר רואה החשבון בהמלצות דיון לקיים )כלכלה( וועדת המחירים הכלכלה בנובמבר רק סוארי. דוח לעדכון הנדרשים השינויים בחינת את שביצע

לייעוץ כלכלי למטרת2012 הוציא משרד האוצר פנייה לקבלת הצעות עדכון דוח סוארי ומתודולוגיית קביעת המחירים בפיקוח. ואולם עד מועד סיום הביקורת טרם הושלמה הבחינה, וממילא לא אושר בוועדת המחירים

שינוי בנוסחת סוארי.

לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדהשאינה אף רבות, שנים במשך עודכנה לא סוארי שנוסחת התקינה ואת הכלכלית המציאות את תואמת ואינה עדכנית החשבונאית הקיימת, וחרף העובדה שוועדת טרכטנברג, משרדועדת שימוש לעדכנה. שיש קבעו והממשלה המדינה מבקר

.172 דוח ועדת טרכטנברג, עמ' 47 בנושא "בחינת עלויות ייצור ושיווק18.12.11 מיום 3985 החלטת ממשלה 48

במוצרים מפוקחים על ידי הממשלה".

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 26

לא עדכנית בנוסחה השנים לאורך השונים בענפים המחירים עם להתמודדות ככלי הפיקוח ביעילות לפגיעה לגרום עלול ריכוזיות בשווקים השונים, ועלול ליצור עיוותים בקביעת מחירים

מפוקחים.

בתשובת משרד האוצר לטיוטת דוח הביקורת ציין המשרד כי טענת משרדהשפעה להיות עלולה המתודולוגיה לעדכון וכי נכונה, המדינה מבקר על גם לכך ובהתאם המפוקחים המוצרים ממחירי חלק על מהותית

היצרנים ועל הציבור.

ן ו ז מ י ר צ ו מ ב ק ו ו י ש ה ח ו ו מר בקביעת מחירי מוצרים מפוקחים הנמכרים לצרכן כגון סוגים מסוימים של לחם, מלח, מוצרי חלב וביצים מצוטטים שני מחירים: מחיר למשווק ומחיר לצרכן. המחיר למשווק נקבע על פי בדיקות עדכון בסיס או בסיס תעריף ולעתים גם על פי עדכון סל תשומות. המחיר לצרכן הוא המחיר למשווקכי בתוספת מרווח השיווק. משרד מבקר המדינה כבר ציין בחוות דעתו

, נקבע לפני שנים רבות ולא עודכן. 15% ל-10%מרווח זה, אשר נע בין שהתקבלה בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג3985החלטת הממשלה

קבעה כי על ועדת המחירים לבחון את המחיר המפוקח של מוצרים בענףבין הספקים וההנחות המסחריות והביצים, לרבות מרווח השיווק החלב לקמעונאים המשפיעות על מחיר זה, ולקבוע בהתאם נוהל שלפיו יעודכנו בעתיד מרווחי השיווק במוצרי החלב המפוקחים ובביצים המפוקחות. על

ימים ממועד קבלת120ועדת המחירים היה לגבש המלצה בעניין זה תוך מרץ עד כלומר לאחר2012ההחלטה, הרלוונטיים. לשרים ולהגישה ,

ימים. 60קבלת המלצת הוועדה היה על השרים לקבל החלטה בעניין תוך

בתחילת בחינת2014רק לביצוע יצא משרד האוצר במכרז הדוחות הכספיים של משווקים קמעונאים של כל מוצרי הצריכה והמזון המפוקחים, ובכלל זה מוצרי החלב והביצים. אף שפרקטרם מזמן, חלף הנושא לבחינת הממשלה שהקצתה הזמן זה, ועדת המחירים לשרים הרלוונטיים המלצה בעניין הגישה וממילא לא קיבלו השרים כל החלטה בו. בעקבות זאת נקבעים

מחירי המזון בהתאם למרווח שאינו מעודכן.

כמעט העבודה כי צוין הביקורת דוח לטיוטת האוצר משרד בתשובת ידי אימוץ המסקנות על ובזמן הקרוב מתוכנן שימוע לקראת הושלמה,

ועדת המחירים )חקלאות וכלכלה(.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

27משרד האוצר

ת ו מ ו ש ת ה ל ס י ב י כ ר מ ו ף י ר ע ת ה ס י ס ב ן ו כ ד עם י נ ו ש ם י ת ו ר י ש ו ם י ר צ מו ב

בדיקת בסיס התעריף על פי שיטת העלות בתוספת רווח בוחנת כאמור אתשיש הראוי הרווח את וקובעת המפוקח המוצר בייצור החברה עלויות להתיר לה מעל העלות. לרוב, בדיקה זו משמשת בסיס גם לקביעת הרכב סל התשומות המתעדכן. מפעם לפעם חלים שינויים באופן ייצור המוצר, בחומרי הגלם שלו, בטכנולוגיות המשמשות בייצורו ובמוצר עצמו, וחליםיכולים כאמור שינויים ובכלל המשק. בענף, בשוק הרלוונטי גם שינויים והן על שיעור הרווח. מכאן להשפיע הן על מבנה העלויות של החברה שכדי לשמור על מחיר מעודכן ומדויק ככל האפשר יש לבחון לעתים אתומשקלם בסל. משרד מבקר ואת מרכיבי סל התשומות בסיס התעריף המדינה בדק את עדכון בסיס התעריף ואת מרכיבי סל התשומות בכמה

מוצרים:1.: ם י צ י ב ה ר י ח מ ל ע ח ו ק י ועדת המחירים )חקלאות( מפקחתפ

כולל הביצים מחיר לקביעת התעריף בסיס הביצים. מחירי על גם שלושה מקטעים המרכיבים את תהליך שיווק הביצים: מקטע המגדלים,

הביצים משווקי הקמעונאי49מקטע השוק השיווק, רשתות ומקטע והשוק המוסדי )להלן - מקטע השיווק(.

פי סל תשומות המורכבמקטע המגדלים: מחיר למגדל נקבע על ממדדים שונים המייצגים את העלויות שיש למגדלי העופות וניכוי פריון

בוצע שינוי בסעיף הפריון200351. בשנת 50על סעיפי עלויות עקיפות משרד מנכ"ל בין שנחתם בסיכום למגדל. המחיר על המשפיע החקלאות דאז לרכזת חקלאות באג"ת צוין כי הסיכום האמור הוא נוהל

12זמני עד גיבוש רפורמה מקיפה בענף ההטלה. מאז חלפו יותר מ-שנים, אך לא בוצע כל עדכון בסל ובמרכיביו.

בתשובת משרד האוצר ומשרד החקלאות לטיוטת דוח הביקורת צוין כי החליטה ועדת המחירים )חקלאות( לקיים במהלך2015בתחילת שנת

השנה בדיקה ודיון בעדכון עלות המגדל. הוגשה למפקח על המחירים2014במרץ מקטע משווקי הביצים:

במשרד החקלאות עבודה שנעשתה לבקשתו, לבחינת בסיס התעריףועדכון הרכב סל התשומות ביצי מאכל .52של מקטע המשווקים של

לרואה החשבון שביצע את הבדיקה חסרו נתונים משמעותיים לאימותעל להסתמך יכלה לא )חקלאות( המחירים ועדת כן על בדיקתו. ולאימות עתידית לבדיקה אסמכתאות לקבלת ופנתה הממצאים, הנתונים במסגרת בחינה חוזרת שתיעשה על בסיס הדוחות הכספיים

.2015לשנת בענף המגדלים בישראל כ-49 לולים ובענף שיווק הביצים פעילים 2,000 16

משווקים, שארבעה מהם מחזיקים בנתח השוק העיקרי. המשווקים קולטיםוממיינים את ביצי המאכל ומשנעים אותן לנקודות המכירה.

ניכוי התייעלות נורמטיבי שמיושם על סעיפים שאינם עלות ישירה: עבודה, הון50ומינהלה.

.6.7.03 ראו סיכום דיון בנושא מחיר ביצי מאכל מיום 51בחינת הדוחות הכספיים של משווקי ביצי מאכל, משרד החקלאות ופיתוח52

.2014הכפר, מרץ

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 28

השיווק: לביצועמקטע מכרז פרסם האוצר משרד לעיל, כאמור בדיקה לגבי מרווח השיווק, אך ועדת המחירים טרם הגישה המלצה

בעניין זה לשרים הרלוונטיים ועל כן המרווח טרם עודכן.ק.2 ל ד י ר צ מו ל ש ק ו פ י נ ו ה נ ס ח א ת ו ר י ש י פ י ר ע ת

: ם י נ ו יחידת הפיקוח של משרד האנרגיה מפקחת על מחירי דלקים ש מסוגים שונים וכן על תעריפי תשתיות כגון אחסון וניפוק של דלקים. עיקר המוצרים שבפיקוחה מצויים ברמת פיקוח לפי פרק ה' לחוק,וועדת הפיקוח יחידת ביזמת נעשה המוצר במחיר שינוי כל שלפיו המחירים, ולא לבקשת הגוף המפוקח. לפיכך נדרשת היחידה לרמהתדיר. באופן התעריפים בסיס ולבדיקת ומקצועיות דיוק של גבוהה בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי מרבית המוצרים והשירותיםיחידת הפיקוח )אנרגיה( עודכנו בשנים האחרונות; שעליהם מפקחת ואולם הפיקוח על שמונה שירותים נעשה על בסיס תעריפים מיושנים

שנת לפני לאחרונה תעריפים2010שנבחנו בסיס על ובחלקם , .1999שנבחנו בשנת

תעריפים כי הביקורת דוח לטיוטת בתשובתו ציין האנרגיה משרד לשירותים אשר לא נעשו לגביהם בדיקות בסיס תעריף מתעדכנים לפי מנגנוני הצמדה המייצגים את המדדים המרכזיים הרלוונטים, ולעתים גם

מדדי עדכון לכמויות. לפיכך, גם תעריפים אלו מייצגים תעריף מתאים.די בעדכון לפי אין כי משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה מדדים וכמויות. על המשרד לבחון - אחת לתקופה שתיקבע - את בסיס התעריף. בחינה כאמור תבדוק את העלות האמיתית של ייצור המוצר או השירות ואת הרווחיות המתאימה, וכן תעדכן את הרכבו ומשקלו של סל התשומות, כדי שישקף עדכנית את העלות האמיתית והרווח הראוי

למוצר.3.: ת ו י נ ו מ ב ה ע י ס נ י פ י ר ע יחידת הפיקוח של משרד התחבורה ת

מפקחת גם על תעריפי נסיעה במוניות. הרכב סל התשומות המשמש לעדכון התעריפים נקבע בשנות השמונים של המאה העשרים, ועודכן

. בשל ריבוי מפעילי מוניות וחוסר בשיתוף פעולה2005לראשונה בשנת חיצוני חשבון ורואה הפיקוח יחידת בידי היה שלא ומכיוון מצדם, מטעמה מידע על ענף המוניות הן בצד ההוצאות והן בצד ההכנסות,

, ואין הוא מבוסס על נתונים אמפיריים.53נקבע הרכב הסל באופן זמניודאות כי הוא מייצג את רמת התעריפים ואין מאז לא עודכן הרכבו

והרווחיות הראויה. בתשובת משרד התחבורה ציין המשרד כי "היות סל התשומות דינמיומייתר את הצורך בביצוע עדכוני סל מאפשר למעשה את עדכניותו תכופים מאחר והוא משקף את השינויים היחסיים במחירי מרכיבי הסל לאורך זמן". עוד ציין כי לצורך קביעת בסיס התעריף נדרשים נתונים על אורכה ומשכה של נסיעה ממוצעת, היקף נסיעות יומי, חודשי ושנתי, מהירות נסיעה, היקף נסיעות סרק ועוד. בהיעדר שיתוף פעולה מצד נהגי המוניות, בעיקר מחשש שהנתונים שיימסרו יועברו לרשויות המס,

על הסולר53 )להעלאת הבלו יישום הסדר הסולר כי לאחר הכוונה הייתה והפחתת אגרות רישוי לרכבים הממונעים בסולר(, ישמש המידע שייאסף על

ענף המוניות לבניית סל תשומות שישקף נכונה את מבנה ההוצאות בענף.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

29משרד האוצר

ומאפייניו זה עניינים מצב התעריף. בסיס את לקבוע אפשרות אין הייחודיים של הענף כאמור יוצרים קושי אובייקטיבי לתמחר את בסיס

התעריף. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי סל התשומות מעדכן רק שינויים במדדים חיצוניים. לעומת זאת שינויים שאינם באים לביטויאינו משקף התשומות בסל הרלוונטי או שהמדד במחיר התשומות, אותם נכונה, וכן התייחסות לרווחיות בענף - אלה יבואו לידי ביטוי רק

בעדכון בסיס התעריף. ם.4 י נ ו מ ל י ת נ ש ה ק חז א ת ו ר י ש ף י ר ע ת ס י ס ב

: ת ו י נ ו מ יחידת הפיקוח של משרד התחבורה מפקחת על תעריפיב אחזקת מונים במוניות לפי פרק ו' לחוק. לפי החוק כל מונית חייבת במונה תקני לפי דרישות משרד התחבורה ורשות המסים. בשוק זה שתי חברות אשר המדינה הסמיכה למכור מונים ולתת שירות לבעלי המוניותיעלה על המחיר המרבי במחיר שלא לדמי שירות שנתיים בתמורה המפוקח. נמצא כי בסיס התעריף לקביעת המחיר המפוקח ומרכיבי סל

ולא עודכנו מאז.200854התשומות לעדכונו נבדקו לאחרונה בשנת 2013מתשובת משרד התחבורה לטיוטת דוח הביקורת עולה כי בשנת

דמי עלות של תמחור חיצוני חשבון מרואה הפיקוח יחידת הזמינה סל ואת התעריף בסיס את לעדכן בכוונה למוניות, מונים אחזקת התשומות. ואולם המשרד השהה עבודה זו כיוון שהוא מבצע במקביל עבודה לגיבוש תקן למונה חדש למוניות, ולגישתו אין טעם לתמחר את

דמי האחזקה למונים שיוחלפו בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, אם הבדיקה האמורה תסתיים בקרוב ניתןבתהליך מדובר אם אך בנדון, התחבורה משרד עמדת את לקבל שיארך שנים מן הראוי לבצע עדכון של בסיס התעריף לאחזקת המונים

הקיימים.ם.5 י ב כ לר ת י ת נ ש ת ו נ י ק ת ת ק י ד ב ע ו צ י ב ר י ח מ

: י ו ש י ר ה י נ ו מכ יותר מ-ב מכוני רישוי מוסמכים מטעם משרד60 התחבורה מקיימים בדיקת תקינות שנתית לרכבים. הפיקוח על שירות זה נקבע במסגרת חוק יציבות המחירים, אך הוא לא נכלל ברשימתעם הפיקוח לחוק שצורפה בהודעה שפורטו והשירותים המוצרים

יחידת הפיקוח על המחירים199655חקיקתו בשנת . הלכה למעשה אי-הכללתו חרף שנים, זה מחירו על מפקחת התחבורה במשרד בהודעה כאמור. מאז חקיקת החוק לא פעלו יחידת הפיקוח או ועדת

נקבע המחיר על2002המחירים )תחבורה( להסדרת הנושא. עד שנת יחידת פי סל תשומות שמרכיביו לא עודכנו זה שנים רבות, ואין בידי

בשנת קביעתו. אופן בדבר מידע העלאת2002הפיקוח בוצעה בוצעו העלאות תעריפים למעט הוספת לא תעריפים אחרונה. מאז ההוספות הרישוי. למבחן התקינה בדרישות שינויים בשל מרכיבים תומחרו בהתאם לתשומות רלוונטיות בפועל והוספו לעלות הבדיקה.

בד בבד עם קביעת הרווח השנתי הרצוי ממכירת מוצר זה.54הודעה בדבר המצרכים והשירותים שעליהם חל פרק ה' וכן הודעה בדבר55

מיום כ"ב בניסן התשנ"ו,4397המצרכים והשירותים שעליהם חל פרק ו'. י"פ 11.4.96.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 30

כדי להבטיח את קיומם של מכוני הבדיקה במקומות שבהם כדאיות הפעלתם נמוכה יותר, מחירו המפוקח של השירות שנקבע אינו משקף רווחיות הוגנת במכוני רישוי באזורים שבהם יש להם ביקוש רב, אלא

אף את הרווחיות במכונים הרווחיים פחות. בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת ציין משרד התחבורה כי יפעל להסדרהלרכבים בדיקת תקינות שנתית ביצוע רשמית של הפיקוח על מחיר בתחום האחרונות בשנים שחלו השינויים כי צוין עוד רישוי. במכוני התחבורה מפוקחים ובאו לידי ביטוי במסגרת עדכון סל התשומות, ולא

הצריכו עדכון של בסיס התעריף. בסל השינויים כי התחבורה למשרד מעיר המדינה מבקר משרד התשומות מעדכנים את השינויים במדדים ואינם מביאים בחשבון הרכב עלויות שונה, שיפורים טכנולוגיים, שינוי שיטות וכדומה. לפיכך לא די בעדכון הסל, ויש מקום לבחון גם את בסיס התעריף אחת לפרק זמן

שייקבע.6.: ן ו ז מ ו ה י י ש ע ת י ר צ יחידת הפיקוח )כלכלה( מפקחת על מו

העדכון בדיקת סוארי. דוח פי על מזון ומוצרי תעשייה מוצרי מגוון כאמור המורכב תשומות סל על מבוססת בדוח הכלולה השוטף ממדדים או עלויות המשקפים את התשומות המשמשות לייצור המוצרניתוח מבנה או מתן השירות. בדיקת עדכון הבסיס אינה כוללת את כי דוח סוארי, בהתייחסו לעדכון השוטף, יצוין העלויות של החברה. הנחה לבחון את מרכיבי סל התשומות על ידי רואה חשבון חיצוני אחת

לשלוש שנים לפחות, בד בבד עם בדיקת הרווחיות.המוצרים בכל כמעט כי עולה המדינה מבקר משרד מבדיקת השנים בעשר התשומות סל הרכבי נבדקו לא היחידה שבאחריות

האחרונות. 2012בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת ציין משרד הכלכלה כי בשנת

החל בבדיקות מעמיקות במוצרים שונים, כדלקמן: )א( לחם: נכון למועד מתן התשובה נעשית בדיקת תמחור שבה, בין היתר, יעודכנו סל התשומות ומשקלותיו; )ב( מחירון מכון התקנים: הצעה למודל מחירון חדש לבדיקות היבוא של המכון הוגשה למשרד סמוך למתן תשובתו; )ג( חומצה זרחתית: נכון למועד מתן תשובת המשרד נעשית בדיקההוא אלו בימים כי ציין המשרד כן כמו כיום. הנהוגה לשיטה ביחס משלים הליכי בנייה של מכרז להתקשרות עם חברה חיצונית אשר, ביןנבדקו וטרם שבפיקוחו המוצרים כל עבור בחינה תבצע היתר, ובדיקת תשומות סל עדכון וכן שוק(, ובדיקות חשבונאית )כלכלית,

רווחיות בהתאם לאמת המידה של ועדת המחירים.

רמת על לשמור לנסות כדי המדינה, מבקר משרד לדעת המחירים המתאימה למשק, על ועדת המחירים לבצע בדיקותסלי מרכיבי ולעדכן את האפשר, ככל מדויקות תעריף בסיס התשומות אשר לא עודכנו שנים רבות. כמו כן יש לקבוע את תדירות עדכון בסיס התעריף למוצרים המפוקחים, בהתחשב הןמדויקת מחירים רמת על משמירה למשק שתצמח בתועלת

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

31משרד האוצר

כאמור לעדכון זו. בפעילות הכרוכות בעלויות והן ומתאימה, חשיבות רבה במיוחד במקרים שבהם פיקוח המחירים נשען עלשנתית רווחיות בדיקת מבצעים ואין מאוד ישן תשומות סל

המתקנת את חוסר הדיוק בסל.

בתשובת משרד החקלאות לטיוטת דוח הביקורת נמסר כי לאחר מועד סיום הביקורת אושר נוהל עבודה שלפיו "עדכון בסיס התחשיבים ייעשה אחת לחמש שנים אלא אם סוכם בין יו"ר הוועדה למפקח על הקדמת או דחיית

המועד, וזאת כדי להבטיח את הישענותו על סל תשומות מעודכן ומדויק".

פיקוח תעריף הדרכה בנהיגה נכונה והשתלמות בנהיגההחובה קורסי מחירי על מפקחת התחבורה משרד של הפיקוח יחידת ו' לפרק בהתאם חיצוניים ספקים באמצעות לנהגים הניתנים והריענון

, ומאז המחיר התעדכן על2008לחוק. הרכב סל התשומות נקבע בשנת פרסם משרד התחבורה מכרז2010פי עליית מדד המחירים לצרכן. בשנת

למשתתף המחיר את קבע המשרד חובה. קורסי של והפעלה לניהול קורסי והתפעול של מערך פעילויות ההקמה ניתוח כלל בקורס לאחר כי תעריפי הודגש הזוכה. במסמכי המכרז לספק רווח החובה בתוספת הקורסים נתונים לפיקוח מחירים לפי פרק ו' לחוק הפיקוח. נקבע כי מחיריהמחירים במדד השינוי לשיעור בהתאם לשנה אחת יעודכנו הקורסים לצרכן ולשינוי בשיעור המע"ם. מנגנון זה, המעוגן במסמכי המכרז, קובע את מחיר הקורסים ואת אופן עדכונו ואינו מאפשר בקשה של הספקים הזוכים במכרז להעלאת מחיר בהתאם לפרק ו' לחוק. זאת ועוד, אם ועדתעלולה היא מחיר, להפחתת מקום יש כי תמצא )תחבורה( המחירים

זו הפחתה בביצוע בקשיים הנקוב56להיתקל למחיר התחייבותה בשל במסמכי המכרז.

לדעת משרד מבקר המדינה, על יחידת הפיקוח )תחבורה( היה להביא נושא עקרוני זה לדיון בפני ועדת המחירים ולשקול מהו המנגנון הנכון לקביעת מחירי ניהול והפעלה של קורסי החובה,

לפני פרסום המכרז.

בתשובת משרד התחבורה לטיוטת דוח הביקורת נמסר כי לאחר מועד סיוםבאפריל לוועדת2015הביקורת, )תחבורה( הפיקוח יחידת פנתה ,

הקורסים המפוקחים על תעריף הפיקוח את להסיר בבקשה המחירים מתוקף חוק הפיקוח, ולהמשיך להסדירו במסגרת מכרז והתקשרות, וזאת

לפני פרסום מכרז חדש.

להעלאת56 בבקשות רק לדון רשאית המחירים ועדת לחוק, ו' פרק לפי צורך בהפחתת מחיר, מחירים, לכן במקרים שבהם הבדיקה מצביעה על הנוהג הוא כי השרים משנים לשם כך את רמת הפיקוח לפרק ה'. עוד בנושא

זה ראו להלן בפרק "שינוי רמת פיקוח".

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 32

אמצעי אכיפה מינהלייםלחוק הפיקוח קובע כי כדי להבטיח את ביצוע החוק, או אם31סעיף

התעורר חשד לעברה עליו, רשאי המפקח לדרוש מסמכים וידיעות מכל אדם. הפרת הוראה זו כרוכה בסנקציה פלילית. עם זאת אין בחוק אמצעי אכיפה מינהליים, כדוגמת הטלת עיצומים כספיים, אשר היו עשויים לייעל את מנגנוני האכיפה. מהאמור לעיל עולה כי בכמה מקרים נתקלו יחידותסמך על החלטות לקבל ונאלצו בלבד, חלקי פעולה בשיתוף הפיקוח ליחידות מינהליים עשוי לאפשר נתונים חלקיים. שימוש באמצעי אכיפה הפיקוח להגביר את אכיפת סעיף זה. משרד האוצר הגיש לכנסת התשע

ובה שינוי חקיקה המאפשר שימוש באמצעי אכיפה57עשרה הצעת חוק מינהליים, לרבות קנסות מינהליים, אך בשל פיזור הכנסת לא תוקן החוק.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר ימשיך בפעולותיו לתיקון החוק כדי לייעל את עבודת יחידות הפיקוח ולטייב את הליך קבלת ההחלטות בהן ובוועדת המחירים, וכדי

לאפשר שימוש בקנסות מינהליים כאמצעי אכיפה מינהליים.

שינוי רמת פיקוח פרק ה' לחוק הפיקוח קובע כי בכל הנוגע למוצרים או שירותים שעליהם חל החוק רשאים השרים לקבוע בצו את שיעור העלאת מחירם או הורדתו. לעומת זאת בכל הנוגע למצרכים ושירותים שעליהם חל פרק ו', סמכותהשירות, או המצרך מחיר העלאת בבקשת לדון היא המחירים ועדת ולהחליט אם להעלות בשיעור המבוקש או בשיעור נמוך ממנו או לסרב

יחידת הפיקוח דווקא58להעלאת מחיר. אם בדיקת יש מקום כי מעלה ו' להוריד מחיר, אין לוועדת המחירים סמכות להורות על כך, לפי פרק לחוק. נמצא כי לשם הפחתת מחיר מוצר המפוקח על פי פרק ו' לחוק, נדרשים שר האוצר והשר הרלוונטי לשנות את רמת הפיקוח החלה על

שעות, וכך יוכלו להפחית את המחיר24המוצר מפרק ו' לפרק ה' למשך ליחידת העיר כבר המדינה מבקר לחוק. ה' פרק לפי סמכותם מכוח הפיקוח )כלכלה( כי ראוי שמשרד הכלכלה ישקול לפשט את תהליך הורדתלתיקון לחוק, באמצעות הצעה ו' פרק לפי לפיקוח המחירים הנתונים

לתיקון המצב הקיים,60. לכנסת התשע עשרה הוגשה הצעת חוק59החוק אך בשל פיזורה לא תוקן החוק עד מועד סיום הביקורת.

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר להמשיך לפעול,הפרקטיקה שינוי לקידום הרלוונטיים, המשרדים בשיתוף

ליישום המדיניות הכלכלית57 )תיקוני חקיקה הצעת חוק התכנית הכלכלית .237, 226, הצ"ח הממשלה 2014(, התשע"ה-2015לשנת התקציב

בעקבות הבקשה להעלאת מחיר.58מבקר המדינה, 59 (, בפרק "הפיקוח על המחירים",2004)ב 54דוח שנתי

.793עמ' ליישום המדיניות הכלכלית60 )תיקוני חקיקה הצעת חוק התכנית הכלכלית

.236-235, 226, הצ"ח הממשלה 2014(, התשע"ה-2015לשנת התקציב

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

33משרד האוצר

לפשט את כדי לחוק, ו' לפי פרק מוצרים הנהוגה בהפחתת ההליך ולייעל אותו.

תמיכה המשרד הביע הביקורת דוח לטיוטת הכלכלה משרד בתשובת בהמלצה לקדם את תיקון החוק באופן שיפשט את התהליך.

שיתוף פעולה עם גופים מקצועיים לצורך קבלת עבודת המטה את יחידות הפיקוח על המחירים מבצעות וועדת המחירים. החלטות בתחום סמכותם של המפקחים על המחירים עבודת המטה מחייבת ידע ומומחיות בענף המפוקח ובהשפעות הפיקוח על הגורמים השונים בו. לעתים יש לגורמי מקצוע ממשלתיים מחוץ ליחידת הפיקוח הרלוונטית - ואף מחוץ למשרד - הידע המקצועי, הנתונים והראייהיכולים לסייע ליחידות הפיקוח גורמים אלו הכוללת על הענף המפוקח. ולהחלטות הנצבר לידע בבד, בד החלטות. בקבלת המחירים ולוועדת המתקבלות בוועדת המחירים על ענפיה השונים וביחידות הפיקוח עשויות להיות השלכות על הענף, לרבות על רמת התחרות בו, על כניסת מתחרים

אליו או על יציאתם ממנו, ויש להם השפעות מבניות נוספות. פנים-משרדיות.1 ביחידות נעזרת הכלכלה משרד של הפיקוח יחידת

יחידות העסקיים. ההגבלים לרשות לעתים ופונה עבודתה בביצוע ביחידות בעיקר נעזרות והתחבורה האנרגיה במשרדי הפיקוח פנים-משרדיות בביצוע עבודתן. התייעצויות אלו אינן רשמיות, ומאחר שאינן מוסדרות בנהלים - אין חובה לבצען, והן אינן מחייבות את הגורם המייעץ לעבודה מקצועית ומקיפה. כמו כן לא חלה חובה על גופים אלו להעביר מידע רלוונטי ביניהם. בחוות הדעת על מחירי המזון כבר העיר משרד מבקר המדינה למשרד הכלכלה כי לא קבע את זהותעבודת לצורך הנדרשות המטה עבודות בהכנת הגופים המשתתפים

ועדת המחירים.להסדרת.2 נהלים טיוטת כאמור, הכינה, )חקלאות( הפיקוח יחידת

עבודתה, והנהלים אושרו לאחר מועד סיום הביקורת. בטיוטת הנהלים נקבע כי הוועדה תסתייע בעבודתה ברשות ההגבלים העסקיים. בדיקתברשות הוועדה נועצה לא שבהם מקרים העלתה המדינה מבקר ההגבלים באופן רשמי ומחייב, אף שלדעת משרד מבקר המדינה היה

צורך בכך. ביצעה יחידת הפיקוח )חקלאות(, בסיוע רואה חשבון2013בשנת א.

הבדיקה בעקבות החלב. למוצרי בסיס עדכון בדיקת חיצוני, מוצרים שינוי רמת הפיקוח של שני ועדת המחירים על המליצה הוועדה ה'. פרק לפי מחירים לפיקוח ז' פרק לפי המפוקחים מצאה כי יש רווחיות חריגה במוצרים נוספים המפוקחים לפי פרק ז', אך אותם בחרה לא להעביר לפיקוח לפי פרק ה' - אף כי היה בכך להביא להפחתת מחירים משמעותית - משום שרצתה להימנע

בשוק חריגה אף61מהתערבות הוועדה האוצר, משרד לטענת . הביאה בחשבון את קיומם של מוצרים תחליפיים בפיקוח לפי פרק

(.2013 מסמך עיקרי הטענות שעלו בשימועים )נספח לפרוטוקול מדצמבר 61

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 34

ה'. משיחה שקיים המפקח על המחירים במשרד החקלאות עםנוספים מוצרים הכנסת כי עולה המדינה מבקר משרד נציגי המפוקחים לפי פרק ז' ובעלי רווחיות גבוהה לפיקוח לפי פרק ה'בשל החלב, משק במבנה מהותית פגיעה ליצור הייתה עלולה אף החלב. מוצרי בשוק במתחרים תפגע אשר מחיר הורדת ועל מבנה הענף, היו השפעות על התחרות הוועדה שלהחלטת נמצא כי לא קיימה התייעצות רשמית עם רשות ההגבלים העסקיים

- גורם בעל ידע רחב על מבנה הענף ועל רמת התחרותיות שבו. בפני כי החקלאות משרד ציין הביקורת דוח לטיוטת בתשובתו הוועדה היו נתונים מספקים לקבלת החלטה, וזו התקבלה לאחר

תהליך חשיבה ודיון מקצועי מעמיק.

משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שלדעת יחידת הפיקוח היו בידיה הנתונים המספיקים לקבלת החלטה כאמור, היה מקום להיוועצות של הוועדה עם רשות ההגבלים כדי לקבל את עמדתה על ההשפעה המבנית האפשרית על

המשק.

להנחות שנותן מונופול ללקוחותיו השלכה רוחבית הן על פיקוחב.יש להתיר הנחות והן על התחרות. דוח סוארי קבע כי המחירים מסחריות סבירות בלבד. מתן הנחות על ידי מונופול, עלול בתנאים מסוימים לפגוע בתחרות ולהיות עילה להפעלת סמכויות הממונה על הגבלים עסקיים. הכרה בהנחות אלו בחישוב רווחיות, לפי דוח סוארי, מאפשרת "גלגול" של ההנחה על כלל הלקוחות באמצעותלמנוע למונופול מאפשרות ההנחות המפוקח. המחיר העלאת כניסת מתחרים לענף. בדיוני ועדת המחירים )חקלאות( ובשימועים שהתקיימו במסגרת בדיקת יחידת הפיקוח את עדכון הבסיס למוצרילקיום חסמים בדבר טענות החלב בענף גורמים העלו החלב,

תחרות, הנובעים מכך שהיחידה מכירה בהנחות.

נמצא כי יחידת הפיקוח על המחירים במשרד החקלאות לא קיימה התייעצות רשמית עם גורמים רלוונטיים בנוגעעל השיווק לרשתות המונופול הנחות של להשלכות

התחרות בענף.

בתשובת משרד החקלאות לטיוטת דוח הביקורת ציין המשרד כי אף שאיןשולבה המחירים, לוועדת העסקיים ההגבלים רשות בין לתיאום הכרח בנוהל העבודה של הוועדה אפשרות פנייה לרשות במקרים מסוימים, מתוך

הבנת חשיבות השפעת החלטות הוועדה על התחרות בענף ועל מבנהו. משרד הכלכלה ציין בתשובתו על טיוטת דוח הביקורת כי בעקבות חוות דעת של משרד מבקר המדינה שעסקה בין היתר בהסדרת זהות הגופים המשתתפים בעבודת המטה, היחידה פנתה לרשות ההגבלים העסקיים, למינהל תעשיות ולמינהל מחקר וכלכלה במשרד, וקיבלה את הסכמתם

לשיתוף פעולה בנושא.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

35משרד האוצר

האכיפה רשויות בין המידע העברת סוגיית כי הכלכלה משרד ציין עוד השונות עשויה לעורר קשיים משפטיים. הוא ציין כי הקמת היחידה לשיפור

ממשלה החלטת ויישום לציבור הממשלתי לפעול209762השירות בין ושיתופו המידע העברת שיפור לרבות הבירוקרטי, הנטל להפחתת משרדי הממשלה ויחידות הסמך, תוך בחינת כל ההיבטים הנוגעים להגנה על מידע אישי ובכפוף לכל דין - אלה יפתחו פתח גם להעברת בסיסי מידעמסרה דאז המפקחת המחירים. על הפיקוח מערך לידיעת שנוצרו

ממאי או2015בתשובתה הכנסה של מקרה בכל כי הביקורת לדוח הוצאה מפיקוח נעשתה פנייה למנהל המקצועי במשרד ולרשות ההגבלים

העסקיים. בתשובת משרד האוצר לטיוטת דוח הביקורת ציין המשרד כי אף שלכאורההתייעצויות מקיימת המחירים ועדת בפועל זאת, המחייבים נהלים אין רשות עם זה ובכלל הרלוונטיים, המקצועיים הגורמים עם שוטפות ועם הרשות עם בהתייעצות רבה חשיבות רואה הוועדה ההגבלים. בין תחומי חפיפה תיתכן מסוימים נוספים, מאחר שבתחומים מאסדרים

האחריות של מאסדרים שונים.

לדעת משרד מבקר המדינה, לאור החשיבות הרבה שרואה ועדת המחירים בשיתוף פעולה עם מאסדרים נוספים, בין היתר בשל הצורך בתיאום ועקביות, ראוי כי תשקול לפעול לפתרון הקשייםשיתוף בנהלים לעגן עליה כך בתוך זה. בנושא המשפטיים המאסדרים לבין המחירים וועדת הפיקוח יחידות בין פעולה השונים, כדי לקבל שיתוף פעולה מקצועי ומחייב. קיומם של נהלים כאמור עשוי לתרום להשגת מידע ולקבלת החלטות על

בסיס מידע רחב יותר ומתוך נקודת מבט רחבה יותר.

הכשרות ייעודיות ליחידות הפיקוח ועדת טרכטנברג המליצה להקצות משאבים ייעודיים לתמיכה מקצועית - אם נדרשת כזו - לעבודת הפיקוח, על ידי הכשרות, השתלמויות ותקצוב

נקבע כי יש לשפר את איכות4027ספקים חיצוניים. בהחלטת הממשלה המאסדרים באמצעות תנאי סף ותקנים מתאימים, הכשרות ומשאבים, אךמבקר משרד מבדיקת בנושא. פעלה הממשלה כי נמצא לא כאמור,

המדינה עולה כי לא בוצעו הכשרות ייעודיות לצוותי יחידות הפיקוח.

לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים האחראים להגדיר עבור עובדי יחידות הפיקוח מהם תחומי הידע הנדרשים לביצוע

עבודתם, ולהפנות משאבים לביצוע הכשרות בנושאים אלו.

בנושא "הרחבת29.9.14 של הקבינט החברתי-כלכלי מיום 41 החלטה חכ/62 תחומי פעילות התקשוב הממשלתי, עידוד חדשנות במגזר הציבורי, וקידוםהחלטת של תוקף קיבלה ההחלטה דיגיטלית'". 'ישראל הלאומי המיזם

.10.10.14ממשלה ביום

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 36

תכלול הידע הנצבר ביחידות הפיקוח ובוועדת המחירים ח ו ק י פ ה ת ו ד י ח י ת ד ו ב ע ב ת ו נ ו הש

יחידות הפיקוח במשרדי הממשלה נבדלות זו מזו, כאמור, בסדרי העבודה שלהן ובאמות המידה המשמשות אותן ואת ועדת המחירים בענפים השונים. כמו כן יש שונות באופן עבודת היחידות: יחידת הפיקוח של משרד הכלכלה מבצעת את רוב עבודתה באמצעות רואי חשבון חיצוניים ומרכזת בידיה מידע תמציתי בלבד. עבודת רואי החשבון הוגבלה לשעות מועטות, דבר

; יחידת הפיקוח של63שאינו מאפשר להם לבצע בדיקה יסודית ומעמיקהרואה באמצעות תעריף ובסיס בסיס עדכוני מבצעת החקלאות משרד חשבון חיצוני, אך נוקטת מעורבות מלאה בחומר המשמש כבסיס לעבודתו;בעצמה מהבדיקות חלק מבצעת התחבורה משרד של הפיקוח יחידת חלק כן, כמו ספציפיות. לבדיקות חיצוניים חשבון ברואי ומסתייעת מהעבודה הכלכלית מבוצע על ידי אגפים אחרים במשרד; ויחידת הפיקוח של משרד האנרגיה נעזרת הן ביחידות מקצועיות במשרד )המבצעות אף את העדכון השוטף בחלק מהמוצרים המפוקחים( והן ברואה חשבון שזכה במכרז למתן שירותים מקצועיים למשרד, וכמה מעובדיו יושבים דרך קבעליחידת החשבות של המשרד שירותים ונותנים במשרדי משרד האנרגיה וליחידת הפיקוח )אנרגיה( באופן שוטף. השונות בעבודת יחידות הפיקוחהמוצרים מחיר בשינוי הצורך לבחינת בשיטות גם ביטוי לידי באה והידע המצויים המפוקחים. השונות האמורה משפיעה על היקף המידע בידי כל אחת מיחידות הפיקוח ועל רמת מעורבותן בניתוח של רואי החשבון

כבסיס לעדכון מחירי המוצרים המפוקחים.

ם י ר י ח מ ה ת ד ע ו ו ב ו ח ו ק י פ ה ת ו ד י ח י ב ם י ד י ק פ ת ה י ל ע ב כאמור, בכל אחד מהרכבי ועדת המחירים חברים נציגים מטעם המשרד הרלוונטי ומטעם משרד האוצר. ככלל, נציגי משרד האוצר, אשר משמשים

.64גם כיושבי ראש הוועדה, משותפים לכל הענפים שבהם עוסקת הוועדהבמשרד עובדים בשל תחלופת כי עולה מבדיקת משרד מבקר המדינה

ועד מועד סיום הביקורת בתפקיד יו"ר ועדת2009האוצר, כיהנו משנת המחירים שישה נציגים שונים. אלה מילאו, נוסף על תפקיד זה, תפקידים בכירים נוספים. גם המפקחים על המחירים ועובדי יחידת הפיקוח במשרדים

השונים משמשים בתפקידים נוספים.

ע ד י ן י ע ר גיחידת כי עבודת ועדת המחירים בכל ענפיה מרוכזת בנפרד בכל נמצא פיקוח. אף כי נציגי משרד האוצר משמשים כיושבי ראש בכל הרכבי ועדת המחירים, הם אינם מרכזים את כל המידע והסוגיות הרלוונטיות הנדרשות לעבודת הוועדה בענפיה השונים. למשל, אין בידי יושבי הראש מידע מרוכז בדבר כלל המוצרים המפוקחים, לרבות רמת הפיקוח על כל אחד מהם,

ראו פירוט בסוגיה זו בפרק "שיטת הפיקוח על מחירי המלט".63לעתים בחלק מהתחומים שימש ממלא מקום יו"ר ועדה כיו"ר בפועל, כך64

שהתחומים היו מחולקים בין הנציגים של משרד האוצר.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

37משרד האוצר

ואין בידיהם מידע בדבר סוגי הבדיקות שמקיימות יחידות הפיקוח ומועדיהן.רואי לבין המפוקחות החברות בין שנדונו חשובות דילמות ועוד, זאת אינן מגיעות בהכרח לידיעת נציגי יחידות הפיקוח או החשבון המבקרים משרד האוצר בהרכבי הוועדה, ובמשרד האוצר אין שימור של החלטות עקרוניות של ועדת המחירים בענפים השונים. כך קרה, למשל, שיו"ר ועדת

דן בסוגיית שערוך מקרקעין בשנת במסגרת דיוני2013המחירים אשר לקיומן של מסקנות קודמות מודע היה לא )חקלאות(, ועדת המחירים

.2008-2005בנושא זה מדיוני ועדת המחירים בשנים מיולי בהחלטתו ציין החברתי-כלכלי ביצירת2014הקבינט הצורך את

מדיניות אחידה לגבי אופן הפיקוח על מצרכים ושירותים ביחידות הפיקוח.ליו"ר יש להסדיר את ממשקי העבודה בין המפקחים בין היתר קבע כי בנוגע מידע לקבל מהם היו"ר את להסמיך כך ולשם המחירים, ועדת להליכי הפיקוח והאכיפה הנוגעים למצרכים ושירותים שבפיקוחם. בין היתרההחלטה, קבלת ממועד שנה תוך להקים, הוועדה יו"ר על כי נקבע יישום פעולות על ולבקרה למעקב ממוחשבת מרכזית ניהול מערכת הפיקוח בכל ענפי הפיקוח, לרבות על מועדי ביצוע בדיקות ועדכון מחיריעוד לפיקוח. הנוגעות מועד קבלת החלטות על וכן ושירותים, מצרכים הוחלט למנות בתוך שלושה חודשים מרכז כללי לוועדת המחירים על ענפיהיהיה, בין היתר, לעקוב אחר פעולות הפיקוח, לבקרן השונים, שתפקידו

ולסייע בביצוע הפעולות הקבועות בהחלטה. כן, כמו לוועדה כאמור. כללי מונה מרכז סיום הביקורת לא עד מועד העבודה על מערכת ניהול מרכזית ממוחשבת למעקב ובקרה על פעולותהאוצר העבודה של משרד בתכנית ומצויה החלה, טרם הפיקוח יישום

. 2015למחצית השנייה של שנת בתשובת משרד האוצר לטיוטת דוח הביקורת צוין: "חברי ועדת המחירים ממשרד האוצר היושבים בכל הוועדות, ובעיקר יו"ר הוועדה, פועלים באופן עקבי לשיתוף הניסיון והלקחים הנצברים בתחומים השונים )מתודולוגית,ועדות המחירים השונות. וכדומה( עם שאר חברי התנהלותית, משפטית תהליך שיתוף הידע בא לידי ביטוי בין השאר גם בתהליכים הרוחביים של עבודת הוועדה ובהם עדכון המתודולוגיה בה מעורבים כל המפקחים. עם זאת, תמיד יש מקום להשתפר גם בנושא זה ולהעמיק את תהליך שיתוףרוחבי". באופן הידע ופיתוח לשיתוף חדשים מנגנונים פיתוח תוך הידע משרד האנרגיה מסר בתשובתו כי תכלול הידע הוא נושא חשוב, וכי הפנהועדת המחירים של ובראיית הרוחב בניסיון להיעזר בקשות כמה בעבר בסוגיות עקרוניות ובדילמות שעמדו לפניו. עם זאת, עקב מגבלת הסודיות,

יש קושי לשתף גורמים שונים במכלול השיקולים וההחלטות.

מגוונים, למוצרים אחראית השונים בהרכביה המחירים ועדת ופרטני מקצועי דעת שיקול ונדרש במאפייניהם, שונים בהתייחסות לכל מוצר ומוצר. עם זאת, לוועדה בענפים השוניםהוועדה של ענף בכל משותף. יו"ר להן ויש סמכויות אותן ננקטות שיטות עבודה שונות, עולות דילמות ונצבר ידע, ואלה משמשים כולם מקור מידע חשוב לעבודת הפיקוח. מידע כאמור היה מאפשר ליו"ר המשותף של הוועדה בענפיה השונים לתכלל

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 38

את עבודת הפיקוח על המחירים תוך ראייה כוללת של מגווןמשותפת מתודולוגיה ליצור זה ובכלל המפוקחים, המוצרים הפיקוח, ויחידות הוועדה הרכבי לכל האפשר, ככל ואחידה, לשתף ידיעות, תובנות ופרקטיקות ולהשוות ביניהן. לדעת משרדהאוצר משרד נציגי של הגבוהה התחלופה המדינה, מבקר בוועדה על ענפיה השונים מחייבת יצירת גרעין ידע, כדי לפתח

זיכרון ארגוני ולשמור על רציפות בקבלת ההחלטות.

משרד האוצר ציין בתשובתו כי הוועדה עוברת תהליך של שינוי מבני עמוק באופן עבודתה, לאחר שכמעט לא חלו בה שינויים במשך קרוב לעשרים שנה. התהליך כולל הסתכלות רוחבית על עבודתה, מקצועיותה, קשיים

ביישום הפיקוח, מבנה העבודה בענפיה השונים, פתיחות לציבור ועוד.

כמקרה בוחן65ענף המלט המלט הוא מרכיב מרכזי בבניית תשתיות ומבנים ומוצר אסטרטגי למשק

, שמוסיפים לו66הישראלי. הוא מורכב בעיקר מחומר גלם בשם קלינקר בתהליך של טחינה גבס, אפר פחם ותוספים שונים. בשנים האחרונות עומד

2011. בשנת 3.6%קצב הגידול השנתי הממוצע של צריכת הצמנט על כ- מיליון טונות, והצפי הוא שבשנת4.9עמדה צריכת הצמנט בישראל על כ-

כ-2015 על השנתי הביקוש יעמוד מיליון5.4 הישראלי67 המלט שוק . מאופיין בריכוזיות רבה. בענף שולט יצרן מקומי יחיד - חברת נשר, שבידיה

מהשוק. לחברה שלושה מפעלים לייצור מלט ומרכיביו הממוקמים85%כ-גיר אבן למחצבות הן68בסמוך אף מצויות לצמנט הגיר מחצבות כל .

בשליטת נשר. יבואן יחיד מחזיק בנתח הנותר של שוק המלט, שהיקפו כ- מהשוק.15%

בדוח זה ישמש המונח מלט כינוי לצמנט לסוגיו. צמנט הוא חומר אבקתי65 המתקשה לאחר הוספת מים ומשמש כחומר גלם בענף הבנייה. צרכני המלט

העיקריים הם יצרני הבטון )המורכב מצמנט, חול, מים וחצץ(.הקלינקר מיוצר מתערובת של מחצבים כאבן גיר וחרסית ותוספים שונים.66

בייצור בכבשן. וקלייתם הגלם חומרי של דקה טחינה כולל ייצורו תהליך הקלינקר משמשות כמה שיטות: שיטה רטובה )הישנה יותר(; שיטה חצי יבשה )הנוהגת במפעל בהר טוב(; ושיטה יבשה )הנוהגת במפעל נשר ברמלה(,

שהיא השיטה העדכנית לייצור קלינקר כיוון שהיא חוסכת בעלויות אנרגיה.יוני67 נתונים מדוח בנושא "שינויים מבניים והגברת התחרות בענף המלט",

.68 )להלן - דוח ועדת המלט(, עמ' 2013 . במפעל שני קווי ייצור קלינקררמלה המפעל המרכזי של נשר נמצא ליד 68

בטכנולוגיה יבשה ושבעה קווי ייצור לטחינת צמנט. כושר הטחינה עומד על כ-מיליון טונות צמנט בשנה והוא פועל בניצולת של קרוב ל-5.2 . סמוך90%

מיליון טונות )בכפוף100למפעל מחצבת אבן גיר שסך עתודות הגיר בה כ-נמצא ליד בית שמש.מפעל הר טובלאישור ערכאות התכנון המוסמכות(;

במפעל קו ייצור קלינקר בשיטה חצי יבשה וקווי ייצור לטחינת צמנט. כושר הטחינה עומד על כמיליון טונות צמנט בשנה. סך עתודות הגיר במחצבות

כ- טונות; 54הסמוכות: מיליון חיפה ייצורמפעל קו זה הודמם : במפעל והוא משמש לטחינת צמנט בלבד )על בסיס קלינקר2001הקלינקר בשנת

כ- על עומד הטחינה כושר ברמלה(. טונות1.3המועבר מהמפעל מיליון בשנה.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

39משרד האוצר

69פיקוח על מחירי המלט

הוכרזה נשר כמונופול בתחום המלט, וככזו הוטל עליה פיקוח1988בשנת , בעקבות בדיקת משרד האוצר1998מחירים מכוח חוק הפיקוח. בשנת

והסדר שגובש עם נשר - שבמסגרתו הומלץ על קביעת מנגנון לשחיקת- הוחל על המלט פיקוח לפי פרק ה'70מחיר המלט על פני כמה שנים

בשנת 71לחוק בהתאם2003. המחיר האחרונה לאחר הפחתת כשנה , לסיכום האמור, החליטה ועדת המחירים לקבוע את רמת הפיקוח לפיקוח

בשנת ובהתאם ו', פרק צו המחירים משנת 2004לפי בוטל 199872, ו' לחוק . לאורך השנים, מאז הוטל73והוחל על המלט פיקוח לפי פרק

הגורם הכלכלה במשרד המחירים על המפקח היה המלט, על פיקוח שפיקח על מוצר זה. במסגרת הסדר שאליו הגיעו המדינה וחברת נשר

, חתמו שרי האוצר והכלכלה דאז על צו להוצאת המלט2014בספטמבר מנגנון75. תחת זאת נקבע בהסדר74מתחולת חוק פיקוח מחירים וביטול הצו

דומה לפיקוח מחירים באחריות מינהל סביבה ופיתוח בר-קיימא במשרדהכלכלה.

יחידת הפיקוח של משרד הכלכלה מורכבת מהמפקח על המחירים מר דוד שטיינמץ, המשמש גם כמפקח על מחירי מעונות היום )להלן - המפקח(,

הכפופה לו. במועד סיום הביקורת שימש מר וממנהלת תחום תקציביםויועץ לממונה על אג"ת במשרד האוצר, כיו"ר אלון אטקין, כלכלן בכיר

ועדת המחירים )כלכלה(.ועד נובמבר 200276מיולי 34 עלה מחירו המפוקח של המלט בכ-2007

; זאת לבקשת נשר לעדכוני מחיר שוטפים בשל גידול בעלויות, כמשתקף% נותר מחירו המפוקח של המלט ללא שינוי.2007. משנת 77בסל התשומות

עם זאת היה מחיר המלט, על פי מחירון שפרסמה חברת נשר בתקופההאמורה, נמוך מהמחיר המפוקח, ונשאר קבוע.

ט ל מ ה י ר י ח מ ל ע ח ו ק י הפ טת י שנעשה הפיקוח על המלט על פי עדכון בסיס ועדכון שוטף2004משנת

של )כלכלה(. תפקידו המחירים ועדת המידה שקבעה לאמות בהתאם המפקח על המחירים כמאסדר לסייע מקצועית לוועדת המחירים בהכנת עבודת מטה לצורך קבלת החלטותיה בסוגיות מהותיות, כשינוי מחירו של

המדינה מפקחת על סוגים שונים של צמנט אפור: צמנט 69 בתפזורת;250 בשקים.250 בתפזורת; וצמנט 350 בתפזורת; צמנט 300צמנט

.1.7.02 עד 70.1998 צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים )מחירי צמנט(, התשנ"ח-71.2004 צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים )ביטול צו(, התשס"ד-72פיקוח(, התשס"ד-73 )קביעת רמת ושירותים מצרכים מחירי על פיקוח צו

2004. צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים )הוצאה מתחולת החוק וביטול הצו(,74

.2014התשע"ד- עוד על ההסדר ראו להלן בפרק "ההסדר עם חברת נשר".75 עדכון המחיר האחרון שנעשה בהתאם למנגנון שחיקת מחיר המלט שהושג76

בהסדר עם נשר. ראו להלן בפרק "שיטת הפיקוח על מחירי המלט".77

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 40

מוצר, הכנסתו לפיקוח מחירים או הוצאתו מפיקוח; לקבל החלטות ביחסו' פרק לפי למוצרים מפוקחים ביחס לבקשות למחיר הקובע בהתאם לחוק הפיקוח; וכן לעקוב אחר רווחיותן של חברות שמוצריהן מפוקחים. כדי שהפיקוח על המחירים יהיה מיטבי, ראוי כי לגוף המפקח תהיה הכרה מעמיקה של החברה המוכרזת כבעלת מונופולין, של מבני עלויות המוצר המפוקח ושל אופן השפעת שינויים במחירי הסחורות והשירותים על מכירותעל נדרש המפקח מחירים מקצועי פיקוח לבצע כדי כן, כמו החברה. והרכוש הציוד את להכיר מטעמו, הבדיקה את המבצע או המחירים, ידע לייצר בסיס יש גם לייצור המוצר המפוקח. המשמשים את החברה אשר בעזרתו ניתן לבצע בדיקות והשוואות - כל זאת כדי לוודא כי רווחיותוכי בקשה להעלאת החברה היא בתחום שיעורי התשואה הנורמטיביים, מחיר המוצר היא מוצדקת. משרד מבקר המדינה בדק את אופן ביצוע הבדיקות של יחידת הפיקוח )כלכלה( לגבי מחיר המלט, את עומקן ואת

מקצועיותן.

ט ל מ ה י ר י ח מ ל ע ח ו ק י פ ל ם י נ פ ו מ ה ם י ב א ש מ ו ן מ ז יחידת הפיקוח ביצעה בדיקות עדכוני בסיס ועדכון שוטף בכל הנוגע למחירי

. בדיקות עדכוני הבסיס מבוצעות על ידי2011-200278המלט לגבי השנים רואי חשבון מבקרים שנבחרו לשם כך במכרזים שפורסמו אחת לתקופה. היקף העבודה שנקבע במכרזים אלו לעבודת רואה החשבון המבקר עמד

זו רואי20על כ- שעות לכל חברה שמוצריה בפיקוח. במסגרת בדיקה החשבון המבקרים סוקרים את טופסי הבקשה, את הדוחות הכספיים ואת החישובים שהגישה החברה. עיקר תפקידם לבדוק את חישובי נשר לתיקון

המחיר ולהתאים את החישובים והנתונים לדוח סוארי.

ה ק י ד ב ה ן פ ו אבין להמציא למשרד הכלכלה על החברות המפוקחות דוח סוארי, לפי היתר דוחות כספיים מבוקרים על ידי רואי חשבון, דוחות תמחיר מפורטים, פירוט של נכסי ההון ומסמכים רלוונטיים לתמחיר. כן עליהן להגיש טופס דיווח לתיקון מחיר הבסיס, שבו יימסרו נתונים על מחזורי החברות, מחזורים ממכירת מוצרים בפיקוח, סך נכסי ההון של החברות, נכסי ההון ששימשולייצור המשויכות ועלויות החברות עלויות המפוקחים, המוצרים לייצור המוצרים המפוקחים. מנתונים אלו מחשבות החברות את שיעור הרווחיותרואי הנורמטיבית. התשואה לשיעורי בהתאם הנגזר המחיר שינוי ואת הסתמכו נשר של הבסיס עדכוני את בדקו אשר המבקרים החשבון בבדיקתם, על פי רוב, על מידע שהגישה להם החברה: תחשיב שערכהבסיסי( מחיר לתיקון בקשה )במסגרת במחיר המבוקש לשינוי החברה

ופירוט סעיפים בבקשה מדוחותיה הכספיים. נמצא כי במהלך השנים התקבלו ביחידת הפיקוח תלונות על רווחיות יתר

נדונה השאלה כיצד2006של חברת נשר. בדיוני ועדת המחירים בנובמבר לא בוצעו בדיקות עדכון בסיס, ולתקופה2005 ו-2003 יצוין כי לגבי השנים 78

לא בוצעה בדיקת עדכון שוטף.31.12.10 ל-30.9.07שבין

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

41משרד האוצר

ניתן להוזיל את מחירי המלט על ידי צמצום רווחיה הגדולים של החברה. שאלה זו עלתה בעקבות תלונות שהתקבלו ביחידת הפיקוח על מחירים גבוהים שגובה נשר, וכן משום שתוצאות בדיקת עדכון הבסיס של החברה לפי דוח סוארי הראו תמיד את התשואה המרבית להון פעיל המותרת לפי הנוסחה. יחידת הפיקוח עצמה העלתה כי יש בעיה בבדיקת עדכון הבסיס לגבי חברת נשר, כיוון שרווחיות החברה נמצאת באופן קבוע בגבול העליון של הרווחיות. למרות זאת לא ביצעה היחידה בדיקה מקיפה בעניין. לאחר

ועדת המלט לאמצן79פרסום מסקנות החליטה הממשלה היתר,80 ובין , מנגנון הפיקוח. רק בשנת ועדת המחירים לבחון שינוי של להנחות את

, בעקבות החלטת הממשלה, פנתה יחידת הפיקוח לנשר בבקשה2013מכרז הוציאה ואף מקיפה, לבדיקה הנדרשים הפרטים את להמציא

. בעקבות הסדר המלט, בוטלה81לבחירת רואה חשבון לביצוע בדיקה זו.82הבדיקה

ח ו ק י פ ה ת ד י ח י ל ר ב ע ו מ ה ע ד י מ בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי על פי רוב, מסרו רואי החשבוןסיכום הבדיקה )כלכלה( את ליחידת הפיקוח עבודתם בתום המבקרים שקיימו, לרבות העדכון הבסיסי, ובכלל זה את הנתונים שלהלן: סך ההוןשיעור המפוקח; המגזר רווחיות כולל; ומחזור מפוקח מחזור הפעיל; קיבלה לא הפיקוח יחידת המחיר. על וההשפעה המתקבל; התשואה מרואי החשבון המבקרים מסמכים מאמתים לנתונים שהוצגו. זאת ועוד,כי בתקופה שבדק משרד מבקר המדינה התגלעו בכמה מקרים נמצא מחלוקות בין רואי החשבון המבקרים לבין נשר, ובעקבותיהן בוצעו שינויים בחישובי עדכון הבסיס. נמצא כי אף במקרים אלו לא שימרה יחידת הפיקוח את המידע ולעתים כלל לא הייתה מודעת לעצם המחלוקת ולפתרונה. ככלל, הידע שנצבר בבדיקות עדכון הבסיס נשמר אצל רואי החשבון ולא נמסר ליחידת הפיקוח. למשל, בידי יחידת הפיקוח אין כל דוחות כספיים של

נשר.

ם י ר ק ב מ ן ו ב ש ח י א ו ר ת פ ו ל ח ת נמצא כי רואי החשבון המבקרים שימשו בתפקידם כשנתיים, וכל אחד מהם ביצע כשתי בחינות של עדכון בסיס. בתשובתה לטיוטת דוח הביקורת ציינהלהוראות בהתאם זה בנושא פעלה הפיקוח יחידת כי דאז המפקחת החשכ"ל. לדעתה יש לצמצם את תחלופת רואי החשבון, מכיוון שלכל אחד

ועדת המלט הוקמה בהתאם להחלטת ממשלה בדצמבר 79 . עוד על2011 הוועדה ראו להלן בפרק "ועדת המלט".

יקר/80 החלטה מיום 2 המחיה,25.6.13 יוקר לענייני השרים ועדת של הריכוזיות ועידוד התחרותיות במשק, בנושא "הסרת חסמים ועידוד התחרות

,10.7.13בשוק המלט". ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום (.2 )יקר/535ומספרה

לקבלת הצעות למתן שירותי עדכון שירות הפיקוח על74/13 פנייה מספר 81מחירי המלט.

עוד על ועדת המלט והמלצותיה ועל ההסדר עם חברת נשר ראו להלן בפרק82"ההסדר עם חברת נשר".

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 42

רואי ניכר ללמוד את הפרטים הנדרשים. עוד טענה כי זמן מהם נדרש יחידת כן, כמו לפני הגשת הצעות למכרז. החשבון המתחלפים נפגשים הפיקוח הנחתה את רואי החשבון החדשים לפנות לרואי החשבון הקודמים

בכל מקרה שבו נדרשת הבהרה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי לא התקיימה חפיפה מסודרת ולא הועבר מידע רלוונטי בין רואי החשבון המבקרים בעת שהתחלפו. החפיפה נעשתה על ידי רואה החשבון המבקר היוצא, ולא כללה מידע מפורט עלהבסיס עדכון בדיקות במסגרת שעלו עקרוניות סוגיות לרבות החברה, שקיים רואה החשבון. מאחר שליחידת הפיקוח אין מאגר מידע על החברה, היא לא לקחה חלק בתהליך החפיפה ולא וידאה כי הידע נמסר באופן מסודר כדי לשמור על רציפות המידע ועל יכולת התמודדות ממשית עם

החברות המפוקחות. בעבר העיר המדינה מבקר מנועה83משרד אינה שלטונית רשות כי

מלהיעזר בגופים חוץ-ממשלתיים, כל עוד מצויים בידיה גרעין הידע וליבת הפעילות. שמירה על שליטת המדינה בגרעין הידע ובליבת הפעילות נחוצה בין היתר כדי לא לפתח תלות בגורמים פרטיים חיצוניים, וכדי שבעת הצורך

תוכל המדינה להפסיק את ההתקשרות עם גורמים אלו.באופן "מחלוקות ציין משרד הכלכלה: הביקורת דוח לטיוטת בתשובתו לישוב מנגנון קובע אף אשר סוארי שיטת לפי אפשריות החישוב במקרים ולכן ומכירים את המסמך רואה החשבון מקבלים מחלוקות... בפני זאת להציף וחובתם באפשרותם כאמור, מחלוקת מתגלעת בהם את לבחון הוא המחירים על המפקח תפקיד המחירים. על המפקח תוצאות בדיקת הרווחיות, משמעותם והשלכותיהם, להתוות מדיניות ביחס לחילוקי דעות ו/או שינויים המתבקשים לאחר בחינות עומק וכד'. המפקח צריך להיות בעל ראייה כלכלית ויכולת בחינה של נתונים כלכליים, יחד עם זאת אין הכרח כי יהיה רואה חשבון בהשכלתו. לצורך כך ניתן להתקשר עם

רואה חשבון חיצוני אשר יבצע בדיקות חשבונאיות".

שיחידת כדי כי הכלכלה למשרד מעיר המדינה מבקר משרד מתשובת גם שעולה כפי תפקידה, את לבצע תוכל הפיקוח והמסמכים העובדתית התשתית בפניה שיהיו חיוני המשרד, נקודתיות החלטות לקבלת נתונים מסד ליצירת הנדרשים ובעלות השפעה רוחבית; מסמכים כגון דוחות כספיים, הערכותמהותי חוסר נוצר כי יוער עוד מקצועיות. דעת וחוות שווי ביכולת השוואות, לערוך היחידה ביכולת הפוגע ידע בשימור בבדיקת ומקצועיות מומחיות ליצור וביכולתה שלה הפיקוח ביועצים השימוש ועוד, זאת נשר. חברת של הבסיס עדכון חיצוניים אינו מסיר מיחידת הפיקוח את האחריות להיות ערה לדילמות וסוגיות רלוונטיות. מאחריותה של היחידה לפקח על

היועצים שבהם היא מסתייעת לביצוע עבודתה.

(, בפרק "תכנון, הקמה ופיתוח2013 )א64דוח שנתי ראו מבקר המדינה, 83.383של פארקי תעשייה בפריפריה", עמ'

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

43משרד האוצר

ר ש נ ת ו י ח ו ו ר ת ק י ד בף ט ו ש ן ו כ ד ע

ימוינו הוצאות הייצור בדוח סוארי נקבע כי לצורך ביצוע העדכון השוטף וכלליות. הנהלה והוצאות עבודה חומרים, בסיסיות: קטגוריות לשלוש מהפריטים אחד בכל המחירים שינויי את יפרטו המפוקחות החברות כל של התשומות סל מרכיבי אחת מהקטגוריות. משקל בכל הכלולים שנים, לשלוש אחת לפחות המפקח ידי על ייבדק שבפיקוח חברה ביצוע עדכון הבסיס רואי חשבון הבודקים את החברות בעת באמצעות סל ייקבע )כלכלה( המחירים ועדת של המידה אמות פי על השנתי.

תשומות מצומצם אשר ישקף ככל הניתן את העלויות האמיתיות.

בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מרכיביהם ומשקלם שלנשר מתבססת שעליו התשומות סל את המרכיבים הפריטים

בשנת נבדקו המלט, מחיר את להעלות 2004בבקשותיה 2014 ולאחר מכן בשנת 2002בהתאם לדוחות החברה לשנת

גיבושו של הסדר המלט עם חברת נשר. חרף הזמן הרב עם שחלף מעדכון הרכב סל התשומות, לא פנתה היחידה עד לגיבוש ההסדר כאמור לרואה החשבון המבקר בבקשה לעדכן את הרכב

סל התשומות.

ס י ס ב ה ן ו כ ד ע ת נ י ח ב- נכסי ההון הפעיל לבדיקת עדכון הבסיס כמה שלבים: )א( חישוב הנכסים שהם חלק אינטגרלי מהפעילות שבפיקוח; )ב( מדידת הרווח התפעולי הרלוונטי הנובע מהפעולות הקשורות לנכסי ההון הפעיל; )ג( השוואת שיעור התשואה המתקבל לתחום התשואה הנורמטיבית שנקבעה מראש. בהתאם לתוצאות הבדיקה מעודכן מחירו של המוצר המפוקח. הבדיקה מתבססת על דוחותיה הכספיים של החברה, אך, כאמור לעיל, הבודק נדרש על פי האמור בדוח סוארי לבצע התאמות ושינויים, כמפורט

בדוח.

בדיקת ההון הפעיל של החברהבדיקת נכסים פעילים

כאמור, תהליך עדכון הבסיס כולל את חישוב ההון הפעיל של החברה. דוח סוארי מבהיר כי נכסי ההון הפעיל של החברה כוללים את "הרכוש הקבועהנכסים וכי קרקע", ציוד, מכונות, לרבות הייצור, בפעילות המשמש העיקריים אשר אינם כלולים בהון הפעיל שלה הם, בין היתר, רכוש קבועמפוקחים שמוצריה החברה נדרשת סוארי מבדיקת כחלק פעיל. לא למערכת דיווח בסיסית הכוללת, בין היתר, את הדוח השנתי המוגש ליחידת מס הכנסה ברשות המסים, על כל נספחיו. אחד מנספחי הדוח הוא טופסהחברה של הקבועים הנכסים כלל בו שמפורטים הפחת, הוצאות

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 44

המשמשים אותה בפעילותה. חשיבות הבדיקה בכך שהיא מונעת הכללת רכוש לא פעיל בהון המשמש לחישוב שיעור התשואה, שכן הכללתו תקטין

את השיעור. קו הקלינקר בהר טוב הודמם במרבית העשור הראשון של המאה העשרים

ספטמבר בין ארוכה השבתה לרבות לאוקטובר 2008ואחת, 2010. בבקשותיה לעדכון המחיר הבסיסי כללה נשר את כלל הרכוש הקבוע שלה בחישוב ההון הפעיל. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי, ככלל, רואי החשבון קיבלו את נתוני ההון הפעיל שהציגה נשר בלי לבחון אותם, ובלי לבדוק את הרכב הרכוש הקבוע של נשר ואם נכלל בהון הפעיל רכוש קבוע שאינו פעיל. למשל, לא נמצא כי הוצגו לרואי החשבון המבקריםנכסי פיזית של קיימו בדיקה כי רואי החשבון נמצא ולא טופסי הפחת, החברה )לרבות בדיקה של ייצור המלט, מרכיבי הייצור ומכונות( כדי לאשר

את הרכב ההון הפעיל של החברה.

כגורם הפיקוח, יחידת על היה המדינה, מבקר משרד לדעת המפקח על מחירי המלט, להנחות את רואי החשבון המבקרים

לבצע בדיקות לאימות נכסיה הפעילים של נשר כאמור.

שערוך נכסים שערוך הרכוש הקבוע היא פעולה לרישום ערך הרכוש הקבוע על פי שוויובסכום הפעיל ההון את מגדילה זו פעולה בפועל. עלותו פי על ולא

ובכך משפיעה84השערוך, ולכן מקטינה את התשואה הנמדדת של החברה על קביעת מחיר המוצר המפוקח. ככל שהשערוך יהיה גבוה יותר, תוכל החברה לדרוש מחיר גבוה יותר, ללא חריגה מתחום התשואה הנורמטיבית. בהתייחסו לקביעת סכום נכסי ההון הפעיל לתחילת שנה קובע דוח סוארי כי "חישוב נכסי ההון הפעיל לתחילת שנה מבוסס על מאזן הפתיחה על פיערוך יהיה הכספי הדוח לאינפלציה... המותאמים הכספיים הדוחות בהתאם לכללים חשבונאיים מקובלים. כך למשל, לא יבוצעו שערוכים של רכוש קבוע בדו"ח הכספי המותאם לאינפלציה. כמו כן, יתחשב המפקחהכלולות בהימנעויות, או בהסתייגויות מטעמו הבודק או המחירים על בחוות דעתו של רואה החשבון". כללי החשבונאות המקובלים שהיו נהוגים

שנת סוף מותאמים2003עד יהיו כספיים דוחות כי היתר, בין קבעו, כספיים דוחות לצורך רכוש קבוע של לבטל שערוך יש וכי לאינפלציה

בוטלה ההתאמה לאינפלציה2004. משנת 85מותאמים , אך לא נקבעו86 כללים חד-משמעיים המתירים או אוסרים שערוך רכוש קבוע. בתחילת שנת

לבצע2007 המאפשר החשבונאית בתקינה נוסף שינוי לתוקף נכנס נכנס לתוקף תקן2008. משנת 87שערוך של רכוש קבוע בדוחות הכספיים

ואילו84 יגדל בסכום העלות המופחתת, כאשר מדובר בנכס בר פחת ההון הרווח יקטן בסכום הפחת הנוסף מהשערוך.

.1981 נכנס לתוקף בשנת 23 אלא אם כן השערוך בוצע לפני שגילוי דעת 85, הפסקת ההתאמה של דוחות כספיים.12 תקן חשבונאות מספר 86, רכוש קבוע.27 תקן חשבונאות מספר 87

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

45משרד האוצר

המחייב חברות מסוימות להכין את דוחותיהן הכספיים לפי תקני דיווח כספי.88( והמאפשר זאת ליתר החברותIFRSבין-לאומיים )

1996כאמור, מאז אימצה ועדת המחירים )כלכלה( את דוח סוארי בשנת לא עודכן הדוח ולא הותאם לשינויים שחלו, ובכלל זה טרם נקבעו כלליםלשערוך רכוש קבוע לאור השינויים האמורים בכללי התקינה החשבונאית.

סוגיה זו נבחנה, כאמור, על ידי רואה חשבון לבקשת משרד הכלכלה בשנתנושא200489 את מסדירים אשר כללים הציג המבקר החשבון רואה .

השערוך ואינם מאפשרים שערוך רכוש בחברות המפוקחות אלא בתנאיםשנת לפני נרכש הנכס )א( כדלקמן: ספציפיים ובאישורים מיוחדים

על 195190 המשתרעים מקרקעין הוא הנכס )ב( דונמים3,000; לפחות; )ג( השטח האמור נדרש לביצוע פעילות המפעל; )ד( קיימת אינדיקציה אובייקטיבית לערך הרכוש המשוערך; )ה( לא בוצע בעברנתן אישור )ו( המפקח על המחירים בגין אותו רכוש קבוע; שערוך יינתן רק בהתקיים כל התנאים הנזכרים לעיל. מפורש לשערוך. האישור רואה החשבון המבקר הציג תנאים אלו לוועדת המחירים במסגרת דיונים

על עדכון נוסחת סוארי, ואולם העדכון לא אושר מעולם. ועדת המחירים )אנרגיה( וועדת המחירים )חקלאות( נדרשו גם הן לדיון

את2012-2011בסוגיה האמורה. יחידת הפיקוח )אנרגיה( בחנה בשנים שערוכים ניכתה היחידה דלק. בתחנות דלק במכירת השיווק מרווח בכספים מדובר שאין מכיוון הפעיל, ההון מחישוב בנכסים הכלולים וזו קבעה כי אין שהושקעו בפועל. הנושא עלה לדיון בוועדת המחירים, להכיר בשערוך רכוש קבוע. יחידת הפיקוח )חקלאות( פנתה לרואה חשבון מבקר לבדיקת עדכון הבסיס למוצרי החלב. רואה החשבון המליץ לחשב

, ויחידת הפיקוח91את ההון הפעיל בלי להכליל בו שערוכים של רכוש קבועקבעה )חקלאות( המחירים בוועדת כך על בדיון המלצתו. את קיבלה זו לסוגיה וכי שערוך, ללא הרווחיות שיעור את לקבוע יש כי הוועדה הראוי ומן מחירים, פיקוח מוחל שבהם לענפים אחרים רוחב השלכות

להכריע בה לאחר בדיקת המתודולוגיה הכוללת של דוח סוארי. ציינה החברה2011-2002בדוחות הכספיים שהגישה נשר לגבי השנים .1

כי היא נוהגת לבצע שערוך של נכסיה הקבועים מפעם לפעם. נכסיהבשנים שוויים לפי נרשמו טוב 1977בהר

(, קבעIFRS, אימוץ תקני דיווח כספי בין-לאומיים )29 תקן חשבונאות מספר 88 כי יש לערוך על פי תקני הדיווח הכספי הבין-לאומיים את הדוחות הכספיים של

, והמחויבות לדווח על פי1968חברות הכפופות לחוק ניירות ערך, התשכ"ח- תקנותיו, למעט ישויות אשר חלות עליהן תקנות ניירות ערך )דוחות תקופתיים

, ואשר דוחותיהן הכספיים ערוכים2000ומיידיים של תאגיד חוץ(, התשס"א- שלא בהתאם לכללי חשבונאות מקובלים בישראל. על פי תקנים אלה ניתן להציג רכוש קבוע אשר ניתן למדוד את שוויו ההוגן, לאחר ההכרה הראשונית,

בסכום משוערך. ראו לעיל בפרק "בדיקה מחודשת לעדכון שיטת הפיקוח על פי דוח סוארי".89

ביצע רואה חשבון מטעם משרד הכלכלה בחינה של השינויים2004בשנת הנדרשים לעדכון דוח סוארי. בין היתר התייחס לשאלת שערוך רכוש קבוע.

משנת 90 וחברה שרכשה את1951 לצרכן, מדד המחירים של נתונים יש .1951המקרקעין לפני שנה זו לכאורה "הפסידה" את עליית המדד לפני

עוד המליץ על בדיקה מקיפה של השפעת המעבר לדיווח חשבונאי בהתאם91לכללי התקינה הבין-לאומיים על מנגנון פיקוח המחירים.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 46

נרשמו לפי שוויים באותו31.12.70, ושאר נכסיה שנרכשו לפני 1978ו- מועד. כמו כן, בחוות דעת רואי החשבון שביקרו את החברה, שהיא חלק מהדוחות הכספיים בכל שנה, מובהר כי החברה ביצעה בשנת

שערוך מקרקעין במאות מיליוני ש"ח, שהם שיעור ניכר מההון. 1999לדוח המתייחס לשנת2004בבדיקת עדכון הבסיס שנעשתה בשנת

ציין רואה החשבון המבקר כי בדוחות הכספיים הוצגו קרקעות2002 וכי רואי החשבון מבקרי החברה הסתייגו החברה בעלות משוערכת, וכי המקרקעין, בשערוך להכיר אין לדעתו כי ציין הוא זו. מהצגה בחישוב רווחיות יש להתייחס לעלויות שהיו לחברה, ולא לשווי שוק של נכסיה. עם זאת ציין כי קיימות שתי חברות מפוקחות אחרות אשר ביצעו באופן מסוים שערוך מקרקעין שהותר להן לצורך עדכון הבסיס לפי דוח סוארי. באותה שנה ויתרה נשר על תוספת המחיר שהייתה זכאית לה,כי תרצה הבאות בשנים כי ציינה אך השערוך, יותר אם לטענתה,

שערוך זה יוכר לצורך עדכון בסיס. ואילך לא ניכו2004בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי משנת

רואי החשבון המבקרים את שערוך המקרקעין מחישוב ההון הפעיל. עוד עולה כי נושא שערוך המקרקעין של נשר לא נדון ביחידת הפיקוח או בוועדת המחירים )כלכלה(, למעט במסגרת הדיון העקרוני בעדכון

נוסחת סוארי, אשר כאמור לא התקבלו בו כל החלטות. כללה החברה שערוך של רכוש2007בדוחות הכספיים של נשר לשנת .2

משרד מבדיקת נוספים. ש"ח מיליוני במאות וציוד( )מכונות קבוע סוארי דוח לפי הבסיס בדיקת במסגרת כי עולה המדינה מבקר

בהתייחס לדוחות הכספיים של החברה לשנת2007שבוצעה בשנת נשר ברמלה2006 לכלול שערוך של הציוד במפעלי נשר ביקשה ,

.200792ובהר טוב בסכום דומה על פי הערכת שווי שנעשתה בשנת רואה החשבון המבקר אשר בחן את הערכת השווי בהתייחס לדוחות

ברורה2006שנת במתודולוגיה חוסר התיר את השערוך עקב לא להערכת השווי. בשנים שלאחר מכן לא בחנו רואי החשבון המבקרים את נושא שערוך המכונות ולא ניכו את השערוך מחישוב ההון הפעיל. נושא שערוך המכונות של נשר לא הועבר לידיעת יחידת הפיקוח או

ועדת המחירים )כלכלה( ולא נדון על ידן.

בנושא אי-הבהירות לאור המדינה, מבקר משרד לדעת האפשרות להכרה בשערוך בחישוב ההון הפעיל לצורך בדיקת סוארי, היה על יחידת הפיקוח להידרש לשערוכים שביצעה נשר מיד משנודע לה על כך, לבדוק את הנושא לעומק, להיוועץ בגורמים המקצועיים, לקבל החלטה ברורה ומושכלת בעניין עם ועדת המחירים, להנחות בהתאם את רואי החשבון המבקרים מטעמה כיצד לנהוג בשערוכים, ולתקן את מחיר המלט במידת הצורך. מאומדן שביצע משרד מבקר המדינה עולה לכאורה כיכדי בו היה חלקם, או כולם האמורים, בשערוכים אי-הכרה להשפיע על התשואה הנמדדת בדוח סוארי באופן שיכול היה

להוריד את המחיר המפוקח של המלט.

אין בידי מבקר המדינה מידע המבהיר אם מדובר באותה הערכת שווי.92

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

47משרד האוצר

ח ו ו ר ה ת ע י ב קעסקאות עם צדדים קשורים

על פי אמות המידה בדוח סוארי, הרווח לצורך קביעת חישוב התשואה עללאינפלציה. המותאם רגילות מפעולות הרווח הוא הפעיל ההון נכסי

השפעה אפשרית על התשואה המחושבת93לעסקאות עם צדדים קשורים לפי נוסחת סוארי. למשל, רכישת סחורה או שירות מחברה קשורה במחיר גבוה ממחיר השוק או מכירה לחברה קשורה במחיר נמוך ממחיר השוק יכולות להקטין את הרווח של החברה ובכך להקטין את התשואה הנמדדת. בדוח סוארי נקבע כי לרווח המחושב לצורך קביעת התשואה על נכסי ההוןעניין מבעלי שנרכשו הגלם חומרי עלות סכומי את להוסיף יש הפעיל

הגבוהים ממחיר השוק, וכן נקבעו הוראות נוספות הנוגעות לבעלי עניין. על פי דוח סוארי, מערכת הדיווח הבסיסית הנדרשת מהחברה המפוקחתהדדיות, יתרות ופירוט בחברה עניין בעלי החזקות של פירוט כוללת עסקאות הדדיות עם בעלי עניין והשוואה למחירי שוק, לרבות קניות, חומרי גלם, דמי ניהול ודמי שכירות. כמו כן, אם נרכשו חומרי גלם מבעלי עניין

במחירי שוק יש לצרף הצהרת מנהלים המתייחסת לכך.שצורפו החברה, כמבקרי המשמשים החשבון רואי של דעתם בחוות לשנים נשר לדוחות

, מסתייגים אלה מאי-הכללת מידע בדבר יתרות עם צדדים2011-2002ציינה החברה החשבונאות. בכללי כנדרש עמם ועסקאות קשורים צדדים שהם תאגידים עם ניכר בהיקף עסקאות לה יש כי בדוחותיה ואת רישומן מעסקאות ניהולן נוהגת להפריד את אין היא קשורים, אך

אחרות כיוון שהן מתבצעות בדרך העסקים הרגילה.

מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי למרות הסתייגות רואי החשבון בסוגיית המידע על עסקים עם צדדים קשורים, ולמרות המידע בדוח המצביע על היקף ניכר של עסקאות כאלה, לא נבדק הנושא לעומקו ולא נדרש פירוט של כלל העסקאות עם בעלי עניין. רואי החשבון המבקרים בדקו את הנושא רק בחלקדרשה לא הפיקוח יחידת חלקי. באופן זאת ועשו מהשנים,

בדיקה מעמיקה ולא דנה בנושא.

הכוונה לצדדים לעסקה משותפת שלאחד מהם היכולת להשתמש, במישרין93 או בעקיפין, בשליטה או בהשפעה מהותית לצורך קבלת החלטות תפעוליותלהשפעתו או לשליטתו נתונים ששניהם או האחר, הצד של כספיות או המהותית של צד שלישי. עסקאות בין צדדים קשורים ייתכן שהיו נעשות אחרת

אלמלא הקשרים האמורים ביניהם.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 48

הנחות לחברות גדולות אמות המידה בדוח סוארי קובעות כי לרווח המחושב לצורך קביעת חישוב

.94התשואה על ההון הפעיל יתווסף סכום של הנחות חריגות ולא סבירות תוספת זו לרווח תעלה את שיעור התשואה על ההון הפעיל של החברה.בהנחות הכרה חריגה. ולא סבירה הנחה מהי מגדיר אינו סוארי 95דוח

בקביעת הרווח לצורך חישוב התשואה על ההון הפעיל מאפשרת להעלות את המחיר המפוקח בלי לחרוג ממגבלות התשואה הנורמטיבית. הכרה בהנחות מובילה למצב שבו החלטה של חברה מפוקחת לתת הטבה לצורךלמחיר משוקללת אחר, מסחרי שיקול כל או תחרות מכירות, קידום

שמשלם הציבור. ועדת המחירים בהרכביה השונים דנה בשנים האחרונות בסוגיית ההכרה בהנחות: ועדת המחירים )אנרגיה( קבעה כי אין להכיר בהנחות מסחריות. ועדת המחירים )חקלאות( דנה בסוגיה זו בקביעת עדכון הבסיס למוצרי החלב, ובהמלצותיה קבעה כי יש לצמצם את ההכרה בהנחות, וכי צמצום

זה עולה בקנה אחד עם מדיניות הוועדה בכלל המוצרים המפוקחים. נקבע בצו מנגנון לשחיקת1998בעקבות בדיקה של משרד האוצר בשנת

כן נקבעו הנחות בש"ח2002-1998מחיר המלט על פני השנים . כמו לטונה שעל נשר לתת בהתאם להיקף רכישת המלט. הודעות המפקח על

2004המחירים על עדכון מחירי המלט על פי חוק הפיקוח לאחר שנת )להלן - הודעות המפקח( קבעו גם הן את מחירו המרבי של המלט וכן הנחות כמות, כשיעור ממחירה המרבי של טונה מלט. הנחות אלו, על פי הבדיקה שבוצעה, משקפות את החיסכון הנובע לנשר עקב רכישה שללקוחות בכמויות גדולות. ההנחות נקבעו בסדר עולה עד גודל של יותר מ-

נציגי משרד10,000 הביקורת במהלך בפגישות שקיימו בחודש. טונות מבקר המדינה עם עובדי יחידת הפיקוח על המחירים דאז, ציינו האחרוניםהמרבי ההנחה שיעור הן המפקח ובהודעות בצו שאושרו ההנחות כי שהותר לנשר. לפיכך לגישתם יש להוסיף לחישוב הרווח במסגרת חישובהמותר לשיעור מעבר הניתנות נוספות הנחות הפעיל להון התשואה

בהודעות. החלה רשות ההגבלים העסקיים בבדיקת פעילותה של2011בדצמבר .1

נשר מספקת מלט בתנאים כי שונים. הרשות מצאה בהיבטים נשר מועדפים החורגים ממדרג ההנחות שנקבע בצו הפיקוח על המחיריםימי והטבות וכן מעניקה תנאים מועדפים )הנחות ובהודעות המפקח

יותר מ- וזאת על פי מדרג10,000אשראי( לרוכשים טונות בחודש, בטון יצרניות לשתי בעיקר ניתנים במיוחד מועדפים תנאים נוסף. על הממונה עמדת החברה. של הגדולים לקוחותיה שהן בישראל 96הגבלים עסקיים הייתה כי יש פגיעה תחרותית בענפי המלט והבטון

נותנת ללקוחותיה מקטינות את הרווח שהחברה מדווחת94 הנחות שחברה עליו.

הכוונה לכך שיחידת הפיקוח או ועדת המחירים אינן מגדירות את ההנחה95 כהנחה חריגה לצורך עדכון הבסיס, ואין מוסיפים את סכום ההנחה לרווח המחושב לצורך חישוב התשואה על ההון הפעיל. לכן שיעור התשואה על

ההון הפעיל נמוך יותר..24.5.15 כעולה מתשובת הרשות לטיוטת דוח הביקורת מתאריך 96

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

49משרד האוצר

לחוק, המסמיך את הממונה לתת הוראות30ומתקיימים תנאי סעיף לבעל מונופולין למניעת פגיעה בתחרות או בציבור. לעמדת הממונה, נשר מעניקה הנחות אלו כיוון שהיא רואה איום ממשי של יבוא על ידי אותן שתי יצרניות בטון, ומתן ההנחות מקטין את כדאיות היבוא עבורן. שאר יצרניות הבטון אינן נהנות מפירות האיום התחרותי ומשלמות מחירלהתפתחות האפשרות את מצמצם ההנחות מתן יותר. גבוה מלט תחרות בענף המלט ומשמר את התלות בנשר ואת מעמדה כמונופול.

בדיקת הרשות העלתה כי יצרניות הבטון האמורות, הנהנות מההנחותבטון ביצרניות או בזו זו להתחרות כדי זאת מנצלות אינן החריגות, אחרות, וההנחה אינה מגולגלת לצרכנים. הממונה הכריז כי בכוונתולסמכותו הוראות בהתאם בעניין, שימוע לקיום בכפוף לנשר, לתת במסגרת מועדפים. תנאים ממתן החברה תחדל פיהן שעל בחוק, וכן על סמכותו השימוע שהתקיים חלקה נשר על מסקנות הממונה למתן הוראות כאמור. בסופו של דבר נמנע הממונה ממתן הוראותרשות עם החברה הגיעה שאליו ההסדר בשל לנשר התנהגותיות

. 97ההגבלים העסקיים ומשרדי הכלכלה והאוצר התקבלה ביחידת הפיקוח תלונה שעסקה, בין היתר,2012בנובמבר .2

בהנחות שניתנות ללקוחותיה הגדולים של נשר כדי להתמודד עם איום היבוא מצדם. בתלונה צוין כי יש סבסוד צולב של הלקוחות הקטנים אתמגולגלות אינן הללו ההנחות הנראה ככל וכי הגדולים, הלקוחות כי והשיבה אלו טענות בחנה לא הפיקוח יחידת לצרכנים. במלואן

סוגיות שהועלו בתלונה נבחנות על ידי ועדת המלט. ועדת המלט, שמשרד הכלכלה היה שותף בה, עסקה מפורשות בסוגיית.3

ההנחות וקבעה כי ללקוחותיה הגדולים של נשר ניתנות הנחות החורגות . הוועדה קבעה כי מתן הנחות אלו98ממדרג ההנחות שנקבע במחירון

משמש כתמריץ שלילי ליבוא מלט ומשמר את מעמדה המונופוליסטי של נשר. הוועדה המליצה כי לצורך חישוב נוסחת המחיר המפוקח,כהכנסות ייחשבו שייקבע הנחות למדרג מעבר שיינתנו הנחות שהתקבלו לצורך קביעת היקף ההכנסות. הוועדה מסרה טיוטת דוח

.2013ליחידת הפיקוח לקבלת התייחסותה בשנת ממאי הביקורת דוח לטיוטת ההנחות2015בתשובתה כי נשר טוענת

- ולראיה בלתי-סבירות, או חריגות אינן הגדולים ללקוחותיה שנתנה הממונה על הגבלים עסקיים החליט בהסדר עמה לאפשר לה להמשיך ולהעניק אותן. עוד טוענת נשר כי הנחות הכמות הניתנות על ידה ניתנות על בסיס כלכלי שוויוני ומשקפות את תרומת הלקוחות הגדולים להוזלתיש הגדולים מהלקוחות שלחלק מאחר לטונה. הממוצעת העלות אלטרנטיבות לרכישת מלט מחברות בין-לאומיות שיש להם קשרי בעלות אוהיו קשרים עסקיים עמן, אם נשר לא הייתה מעניקה להם הנחות הם עלולים לנטוש אותה, דבר שהיה מביא להעלאה מהותית במחיר המלטבסיס הבדלים שונים על גביית מחירים נשר, לגישת ללקוחות הקטנים. במאפייני הביקוש של הלקוחות, אשר מאפשרת כיסוי עלויות קבועות באופן

כמפורט להלן בפרק "ההסדר עם חברת נשר".97יובהר כי שיעורי ההנחה המפורטים במחירון זהים לשיעורי ההנחה שפורטו98

בהודעות המפקח.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 50

של דעת בגילוי האמור ולראיה ורצויה, מוכרת פרקטיקה היא יעיל, . 99הממונה על הגבלים עסקיים

משרד מבקר המדינה מציין כי הממונה על הגבלים עסקיים לא אישר את גובה ההנחות שנותנת החברה ללקוחותיה הגדולים, אלא השהה את מתן הוראותיו ביחס להנחות אלו רק בשל הגעת הממשלה להסדר עם נשרלמצבים מתייחס הממונה של הדעת גילוי טוב. בהר המפעל למכירת שבהם ההנחות נובעות מהבדלים מצד הביקוש בלבד, ואילו במקרה זה, אף לדברי נשר, השיקול במתן ההנחות הוא מניעת יבוא. עמדת הממונה, כפי שעולה מהוראותיו, היא כי מתן הנחות אלו מצמצם את האפשרות להתפתחות תחרות ומשמר את התלות של צרכני המלט בנשר כיצרנית

מכלל צריכת המלט בישראל. 90%יחידה, המספקת כ-

ממצאי משרד מבקר המדינה מעלים כי אף שסוגיית ההנחותועדת בדיוני עלתה המפקח בהודעות הקבוע למדרג שמעבר ליחידת שהגיעה ובתלונה ההגבלים רשות בבדיקת המלט, הפיקוח, לא בחנו אותה לא רואי החשבון המבקרים, לא יחידת הפיקוח ולא ועדת המחירים )כלכלה(, וממילא לא התקבלה כלנציגי זו, משיחות של זו אף יש לנהוג בה. לא החלטה כיצד משרד מבקר המדינה עם עובדי היחידה וכן ממסמכים שנבדקומעבר הנחות למתן כלל מודעת הייתה לא היחידה כי עולה כי משרד מבקר המדינה מעיר יובהר למדרג הקבוע כאמור. בדבר חשיבות ההכרעה בסוגיה, ולא בדבר עצם מתן ההנחות

מעבר למדרג הקבוע בהודעות המפקח. לו בחנה יחידת הפיקוח את מבנה ההנחות הנהוג בנשר, ייתכןבהודעות מהקבוע החורגות ההנחות את מוסיפה שהייתה מחירו את להוריד היה דבר שעשוי הרווח, לקביעת המפקח המפוקח של המלט. משלא עשתה זאת, ניתן משקל לשיקוליההמסחריים של נשר, באמצעות נוסחת הפיקוח למחיר המפוקח.

בתשובת משרד הכלכלה לטיוטת דוח הביקורת ציין המשרד כי עם גיבוש דוח ועדת המלט גיבשה יחידת הפיקוח פנייה לרואה חשבון לצורך ביצוע בחינה של שיטת הפיקוח על המלט ועדכונה. במסגרת בחינה זו נדרשה גם התייחסות לסוגיית ההנחות הניתנות על ידי החברה, אך בשל גיבוש ההסדר

עם נשר )ראו להלן(, לא נעשתה בחינה כאמור.

מתן סוגיית כי הכלכלה למשרד מעיר המדינה מבקר משרד ההנחות מעבר למדרג ההנחות הקבועות בהודעות המפקח היא

של הממונה על הגבלים עסקיים - האיסור על גביית מחיר1/14 גילוי דעת 99לזיהוי מחיר עוסק במבחן ההשוואה מונופולין. הפרק ידי בעל על מופרז מונופולין כי פער מחיר שגובה בעל דעתו ובו מגלה הממונה את מופרז,

20%בשווקים שונים הנובע אך ורק מהבדלים בצד הביקוש ואינו עולה על בנטרול עלויות משתנות, לא יהיה אינדיקציה לקיומו של מחיר מופרז. במקרהבמאפייני הבדלים בסיס על שונים מחירים לגבות יוכל מונופולין בעל זה

הביקוש ולכסות את עלויותיו הקבועות באופן יעיל.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

51משרד האוצר

רבת שנים. לא זו אף זו, כאמור בתשובה, בדיקה זו לא נעשתהוממילא נושא זה לא נדון.

מכירות לרשות הפלסטינית והשומרון יהודה ישראל מחזיקה בשטחי פי הדין הבין-לאומי, מדינת על שהמשפט היא המשפטית שמשמעותה לוחמתית", "תפיסה של בדרך הישראלי אינו חל על שטחים אלה. בהתאם למנשר שפרסם מפקד כוחות

, המשפט שחל באזור זה הוא הדין שהיה100צה"ל באזור יהודה והשומרון)הדין העותמאני בתוספת שינויים שנעשו בו בתקופת7.6.67קיים בו ב-

המנדט הבריטי ובתקופת השלטון הירדני(, עד כמה שאין בו סתירה עם מנשר זה או עם כל צו שייתן מפקד כוחות צה"ל באזור, ובשינויים הנובעים מכינונו של שלטון צה"ל באזור. עם השנים נוספה על כך תחיקת ביטחון של מפקד כוחות צה"ל באזור. לאור זאת, צווי הפיקוח על מחירים חליםושירותים ומוצרים והשומרון, יהודה ואינם חלים בתחומי בשטח המדינה

הנמכרים לשוק שאינו מקומי אינם בגדר מוצרים מפוקחים. . לרש"פ אין מפעלי צמנט,101חברת נשר מוכרת לשוק המקומי וכן לרש"פ

1.2 מקורה במפעלי נשר. הרש"פ צורכת כ-1967וכל צריכתה מאז שנת מכמות המלט שנשר מוכרת. המכירה25%מיליון טונות בשנה, שהם כ-

מתבצעת דרך חברת סחר פלסטינית המפיצה את המלט בין לקוחותיה. מחיר המלט לחברת הסחר האמורה נמוך משמעותית ממחיר המחירון של נשר. ההנחות הניתנות לרש"פ חורגות באופן משמעותי ממדרג ההנחות

שקבעה יחידת הפיקוח.לשנת שנעשה הבסיס הכנסות2002עדכון שכל ההנחה תחת חושב

מפוקחים מוצרים ממכירת נבעו בשנת 102החברה נשר2005. פנתה בבקשה לא להכליל את מכירותיה לרש"פ בקביעת רווח המגזר המפוקח

לשנת הבסיס ההון2004לעדכון את להכליל להמשיך זאת עם אך , המפוקח המגזר של הפעיל בהון יצירתו לצורך מהטעם103המשמש ,

מס' 100 )מנשר והשומרון( )יהודה והמשפט השלטון סדרי בדבר מנשר 2,) .1967התשכ"ז-

מאז שנת 101 הופסקה כמעט לחלוטין אספקת מלט מישראל לרצועת2007 עזה.

נובעות משילוב של102 דוח סוארי מתייחס למצבים שבהם הכנסות החברה מוצרים מפוקחים ומוצרים לא מפוקחים. יש שלוש גישות אפשריות לחישוב התשואה על ההון הפעיל בהתאם ליחס בין המגזר המפוקח לכלל הכנסות

. גישה כוללת - חישוב תשואה על כלל ההון הפעיל גם אם חלק1החברה. המגזר הכנסות שבהם במקרים חל מפוקחות אינן החברה מפעילויות

מ- יותר הן מהכנסות החברה. 70%המפוקח - חישוב2 גישה תמחירית . שיעור התשואה של המגזר המפוקח באופן עצמאי )הכנסות המגזר המפוקח והון פעיל המשמש לייצור הכנסות אלו( חל במקרים שבהם הכנסות המגזר

. גישה משולבת - שילוב בין3 מהכנסות החברה. 30%המפוקח הן פחות מ-עלויות בין להפריד יכולת חוסר בשל התמחירית והגישה הכוללת הגישה

70%המגזרים. חלה במקרים שבהם הכנסות המגזר המפוקח הן פחות מ-.30%מהכנסות החברה אך יותר מ-

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 52

ייצור זמניים המשמשים ליצוא .104שהמכירות לרש"פ מקורן בעודפי כושר רואה החשבון המבקר לא קיבל את טענת נשר וקבע כי בחישוב התשואה להון הפעיל של המגזר המפוקח אין לכלול הן את הרווח ממכירה לרש"פ והן את ההון המשמש לייצורו. לאחר דין ודברים בנושא עם נשר נעשה

. בשנים שלאחר מכן105 על פי הגישה המשולבת2004עדכון הבסיס לשנת עדכון הבסיס לנשר בוצע תחת הנחה שכל הכנסות החברה נבעו ממכירת מוצרים מפוקחים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רואי החשבון

ידעו על2004המבקרים שביצעו עדכון בסיס לשנים שלאחר כלל לא קיומו של מגזר שוק שאינו מקומי.

כאמור, לפי דוח סוארי, בקביעת הרווח יש להוסיף הנחות חריגות שאינן סבירות. על כן, אם נוקטים גישה שעל פיה יש להכליל את המכירות לרש"פ

הרווח לרש"פ106בחישוב חריגות בהנחות הכרה בדבר השאלה עולה , במסגרת הנוסחה. נמצא כי אף שנשר מעניקה לרש"פ הנחות החורגותלא המבקרים החשבון רואי בצו, שנקבע ההנחות ממדרג משמעותית

.2011-2002התייחסו כלל להנחות אלו בעדכוני הבסיס שנעשו בשנים התקבלה ביחידת הפיקוח פנייה רשמית המעלה תלונה בדבר2005בשנת

כוונת נשר להעלות את מחיר המלט. בין היתר נטען כי נשר מעניקה הנחותהם שלה הישראליים הלקוחות כי חשש ויש לרש"פ, משמעותיות שמסבסדים אותן בעלויותיהם הגבוהות. יחידת הפיקוח לא ביצעה בדיקה מקיפה מטעמה, ובכלל זה בדיקת ספריה וחשבונותיה של נשר, ואף לא פנתה לרואה חשבון מטעמה שיבצע בדיקה כאמור. תחת זאת פנתה יחידת הפיקוח לנשר להבהרות. נשר השיבה כי "העובדות הן כי מחירי המלט של נשר בשוק הפלסטיני נמוכים אך במעט ממחירי המלט בשוק הישראלי". נמצא כי יחידת הפיקוח לא בחנה סוגיה זו מעבר לכך ולא בחנה מה שיעור ההנחות שנותנת נשר לשוק זה )ואשר אינו מגולגל בהכרח לצרכן הקצה(. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי חודשים ספורים לאחר הפנייה האמורה התקבלו אצל רואה החשבון המבקר נתונים המצביעים על הנחות משמעותיות הניתנות לרש"פ, אך מכיוון שהמידע לא נמסר מרואה החשבון

ליחידת הפיקוח הדבר לא נודע לה. הצביעה על כך שנוסחת הפיקוח משקללת את הנחות107גם ועדת המלט

הרש"פ ומאפשרת אי-יעילות בניצול מלאי ההון של החברה, והמליצה כיויינתן משקל בלבד בשוק המקומי מכירות בגין ייקבע המחיר המפוקח

לרובד הייצור היעיל ביותר של נשר.נוספות כי מכירותיה לרש"פ מניבות לה הכנסות נשר מסרה בתשובתה ומקטינות את העלויות הקבועות. לטענתה, אלמלא מכרה לרש"פ הייתה

ואילו ההון הפעיל לא ישתנה. בעקבות זאת יקטן שיעור103 כך יוקטן הרווח התשואה להון פעיל.

הכוונה היא כי נשר ביצעה השקעות שנועדו לענות על כושר הייצור המקומי,104מכרה ואותם זמניים ייצור כושר עודפי לה נוצרו בביקושים האטה ובשל לרש"פ. נשר ביקשה חישוב מחיר על פי גישה תמחירית, וטענתה הייתה כי אין

להפחית מחישוב ההון הפעיל את ההון שמשמש לעודפי כושר הייצור.מכיוון שמכירות נשר לשוק המקומי באותה שנה היו גבוהות אך במעט מ-105

, עשה רואה החשבון התאמות רלוונטיות לגישה המשולבת.70% בין אם בגישה הכוללת ובין אם בגישה המשולבת.106.134 דוח ועדת המלט, עמ' 107

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

53משרד האוצר

מיישום מתקבלים שהיו והמחירים יותר, גבוהה המקומי לשוק העלות נוסחת סוארי היו גבוהים בהרבה. לגישת נשר, העולה מדוח משרד מבקרלנטישת להימנע ממתן הנחות, דבר שהיה מביא כי עליה הוא המדינה כי מאפייני עוד טענה החברה מחירי המלט. ולעליית נשר את הרש"פ

המכירה לרש"פ שונים מהותית ממאפייני המכירה לשוק המקומי.

מידע שהגיע למרות כי ממצאי משרד מבקר המדינה מעלים ליחידת הפיקוח, לא בחנו היחידה או ועדת המחירים את נושאוממילא לא וההנחות הניתנות לה, היצוא לרשות הפלסטינית כי יובהר אלו. בסוגיות לנהוג יש כיצד כל החלטה התקבלה בסוגיות ההכרעה חשיבות בדבר מעיר המדינה מבקר משרד האמורות, ולא בדבר עצם המכירה ומתן ההנחות לרש"פ. בחינת ההנחות לרש"פ תוך שקילת מכלול השיקולים הרלוונטיים עשויה הייתה להביא להורדת מחירו המפוקח של המלט ליצרני הבטוןחורגות לרש"פ הניתנות שההנחות מאחר הישראליים,

משמעותית מאלו הקבועות בהודעות המפקח. אינה הפיקוח יחידת שבו מצב המדינה, מבקר משרד לדעת מודעת, במשך שנים ארוכות, לנושאים כה מהותיים בפעילותכמו נושאים - עליה מפקחת שהיא המונופוליסטית החברה שערוכים, מתן הנחות ופעילות יצוא - מצביע על כשל משמעותי בתפקוד היחידה, הפוגם ביכולתה לקיים פיקוח ראוי, אפקטיביפורטו אשר הסוגיות במכלול ויעיל מקצועי טיפול ומקצועי. לעיל - אשר יחידת הפיקוח לא טיפלה בהן - עשוי היה להביא

לירידה במחיר המלט, ולהוריד במעט את יוקר המחיה.

משרד הכלכלה ציין בתשובתו לטיוטת דוח הביקורת כי מנגנון הפיקוח עלשירותי מיושן המושתת על ואף מוגבל מנגנון הוא לפי החוק המחירים ביקורת לעשות נדרשים אינם רואי החשבון המבקרים חיצוניים. בדיקה חשבונאית של החברה אלא תחשיבים הנעשים על בסיס דוחות מבוקרים. לטענת המשרד, "האמירה כי קיים כשל משמעותי בתפקוד יחידת הפיקוח מניחה בחובה כי בידי היחידה קיימים האמצעים והיכולת לקיים הביקורת מןבידי היחידה הסוג אליו מכוון המבקר בביקורתו. מקום שבו לא קיימים יכול להוביל למסקנה כי יחידת האמצעים והיכולת לבצעם ממילא איננו

הפיקוח היא אשר כשלה כשל משמעותי בביצוע פיקוח ראוי".

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 54

תפקידו של כי הכלכלה למשרד מעיר המדינה מבקר משרד מערך הפיקוח אינו ריכוז שירותיהם של רואי החשבון המבקרים,זה ובכלל המפוקח הענף על ואפקטיבי מהותי פיקוח אלא קביעת מדיניות והכרעה בסוגיות מהותיות המתעוררות במהלך- כפי שעולה אף מתשובת משרד הכלכלה העבודה השוטפת עצמו. לצורך זה על המפקח על המחירים - מתוקף תפקידו,החברה את לחקור בידיו הנתונה הרחבה והסמכות אחריותו ולקבל כל מידע בנוגע לעסקיה - להכיר היטב את מבנה הענףממשלתיות ועדות בו, הפועלים השוק וכוחות השחקנים ואת העוסקות בנושא והחלטות של מאסדרים אחרים. כמו כן, עליו או על הבודקים מטעמו להכיר היטב את הגוף המפוקח, לרבות נכסי החברה המפוקחת, יחסיה עם חברות קשורות ולקוחותיה העיקריים, ומידע קרדינלי על פעילותה, כגון היקפי יצוא והנחותהיה וועדת המחירים הפיקוח יחידת הניתנות ללקוחותיה. על לקיים מערכת פיקוח ראויה על עבודת רואי החשבון המבקרים

ולוודא שיבצעו בדיקה מקיפה ויסודית.

ועדת המלט נושא הריכוזיות בענף המלט עלה בדיוני ועדת טרכטנברג. במסגרת הפרק על יוקר המחיה והתחרותיות בדוח בחנה הוועדה כשלי שוק בענפי משקנוסחת הפיקוח כי היתר, בין הוועדה סברה, ענף המלט. ובהם שונים, מקנה למונופול תשואה עודפת על ההון הפעיל שלו, ולפיכך מחירי המלטפיקוח אפקטיבי או נקבעים בתנאי תחרות גבוהים מאלו שהיו בישראל פעולות לנקוט הוועדה המליצה לפיכך תחרות. תנאי לדמות שאמור

.109 וליצירת תחרות מקומית בענף108להסרת חסמי יבוא של מלטלעידוד ממשלה החלטת התקבלה טרכטנברג ועדת המלצות בעקבות

. בין היתר, הוחלט להקים צוות בראשות הממונה110התחרות בשוק המלטלתכנית ויגיש לממשלה המלצות האוצר, שיבחן על התקציבים במשרד מפורטת לעידוד התחרות בשוק המלט, תוך הבטחת אספקה סדירה של המלט בישראל ובמחירים תחרותיים. הצוות נדרש להגיש את מסקנותיו עד

לאישור הממשלה ולוועדת המחירים הבין-משרדית בנוגע2012סוף מרץ - עמד ועדת המלט - לעדכון מנגנוני הפיקוח. בראש הוועדה שהוקמה הממונה לשעבר על אג"ת, מר גל הרשקוביץ, והיו חברים בה נציגי משרדלכלכלה, הבינוי, המועצה הלאומית הכלכלה, משרד התחבורה, משרד

ורשות ההגבלים העסקיים רה"ם ועדת111משרד נפגשה דיוניה במהלך . המלט עם נציגי המגזר הציבורי והמגזר העסקי, לרבות נציגי נשר. הוועדה

בין היתר המליצה הוועדה להגדיר את רציף המלט בנמל אשדוד כרציף108 לו ולאתר שטחים סמוכים מסחרי, לשנות את כללי התור התפעולי בנמל

לאחסון מלט מיובא. הוועדה המליצה להכין תכנית ליצירת תחרות בענף המלט בטווח הקצר, וכן109

לתת סיוע ממשלתי להקמת מפעל לטחינת קלינקר או מפעל מלט מקומיולאיתור מחצבות מתאימות.

ממשלה 110 החלטת מיום 3992 בשוק18.12.11 התחרות "עידוד בנושא המלט".

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

55משרד האוצר

ביוני ממצאיה2013פרסמה את המתוכנן, המועד אחרי משנה יותר , .112והמלצותיה בנוגע לקידום התחרות בענף המלט

משרד מבקר המדינה מצא כי חרף עבודתה רחבת ההיקף של ועדת המלט, לאורך כל תקופת פעולתה לא תועדו אלא שלושה מדיוניה. שקיפות ותיעוד מסודר, הנותן ביטוי לעבודתה של ועדהפיקוח לציבור ומאפשרים מעקב לקיום הכרחיים ממשלתית,

ובקרה על קיומו של הליך תקין, הוגן וענייני בעבודת הוועדה.

ועדת המלט סקרה את ענף המלט הן במישור העולמי והן במישור הארצי, ומצאה כי שוק זה מאופיין, בכל העולם, בריכוזיות מובנית, ובמיוחד בישראל - שבה פוטנציאל היבוא אינו משמש רסן אפקטיבי למחיר המקומי. לדעת הוועדה, מבנה השוק הנוכחי יצר מעין תלות גומלין בין נשר לבין היבואן היחידי בשוק, הנובעת בין היתר מפוטנציאל יבוא מוגבל של מלט ומעודף כושר טחינה של נשר. כמו כן מצאה הוועדה, כאמור, כי ההנחות שנותנת נשר לשני לקוחותיה הגדולים מקטינות את כדאיות היבוא עבורם ומשמרות

את מעמדה המונופוליסטי של נשר. שוק מבנה ליצירת להביא שמטרתם צעדים על המליצה המלט ועדת תחרותי, תוך שמירה על אספקת מלט יעילה. בין היתר המליצה לנקוטנשר היצע המלט שלא באמצעות פוטנציאל הגדלת לשם כמה צעדים הייצור יכולות על שמירה תוך המלט, בשוק השחקנים מספר והגדלת הקיימות של נשר ברמלה ומניעת גידול בכושר הייצור שלה. לטווח הקצר ולטווח הבינוני המליצה הוועדה על בחינת שינוי מנגנוני הפיקוח על מחירילטווח היבוא. ועל הגדלת חישוב מחיר המלט נוסחת שינוי המלט, על

הארוך המליצה על יצירת תנאים להקמת מפעל חדש. )להלן - החלטת113 את מסקנות ועדת המלט2013הממשלה אימצה ביולי

(. בין היתר הורתה הממשלה לוועדת המחירים הבין-משרדית535ממשלה לבחון את המלצות הוועדה להטיל פיקוח על הצמנט לפי פרק ה' לחוקהקצאת את להגביל הורתה כן הפיקוח. מנגנון לשינוי האפשרות ואת בענף ריכוזיות מניעת לשם בנייה, חומרי לחציבת המקרקעין המיועדים

המלט, ולהגביל את יבוא המלט והקלינקר על ידי מונופול בענף. מדוח ועדת המלט עולה כי עבודתה נסמכה על מידע מדוחותיה הכספיים

א' חברה נשר114של של הכספיים דוחותיה על ולא לציבור, הגלויים , המדינה מבקר משרד מבדיקת הוועדה(. בפני אותם לחשוף )שסירבה כן הנתונים נוספות, ועל נתוני חברות כי דוחות חברה א' כוללים עולה

נציג הרשות פרש מהשירות הציבורי במהלך עבודת הוועדה ולא מונה לו111 מחליף.

שינויים מבניים והגברת התחרות בענף המלט - ממצאים והמלצות. הוועדה112.2013הבין-משרדית לקידום התחרות בענף המלט - יוני

יקר/113 החלטה מיום 2 המחיה,25.6.13 יוקר לענייני השרים ועדת של הריכוזיות ועידוד התחרותיות במשק, בנושא "הסרת חסמים ועידוד התחרות

,10.7.13בשוק המלט". ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום (.2 )יקר/535ומספרה

מחברת נשר.100% מחברה ב', המחזיקה ב-75% חברה א' מחזיקה ב-114

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 56

שעליהם הסתמכה הוועדה לצורך חישובים מהותיים אינם מדויקים. למשל,חישובים על נסמכת כשהיא בענף ההנחות מבנה את בדקה הוועדה משוערים. אמנם בוועדה היה חבר נציג רשות ההגבלים העסקיים, אשרההנחות בדבר מדויק למידע נגישות לו הייתה זה תפקידו במסגרת והשפעתן על הענף, אך בשל חיסיון המידע לא הועבר מידע מהותי זה)כלכלה( לקבל דוחות כספיים יחידת הפיקוח כן, בסמכות לוועדה. כמו ונתונים נדרשים על מבנה הענף. אף שהוועדה עמדה על הבעייתיות של מבנה ההנחות המשוקללות בנוסחת הפיקוח, לא התקבלה ההתייחסות

המקצועית של היחידה לסוגיה זו או לסוגיית הרווחיות של נשר.ממאי העסקיים ההגבלים רשות הביקורת2015בתשובת דוח לטיוטת

חוק ביצוע לצורך הנאספים נתונים בשיתוף קושי יש כי הרשות ציינה מסחריים ובסודות רגיש במידע לדבריה, המדובר, העסקיים. ההגבלים ובזכויות של מוסרי המידע באינטרסים לפגיעה שהעברתם מעלה חשש ועלולה לפגוע בנכונות לשתף פעולה עם הרשות. עוד ציינה: "בשים לב למעמדה העצמאי של הרשות, דומה שהממשלה או השרים לא מוסמכים לכפות על הרשות העברת מידע כאמור... מובן שאין בכך לגרוע מנכונותם של הממונה והרשות לסייע בעבודת הממשלה, ובכלל זה למסור מידע ככל

הניתן ובכפוף לאילוצים המפורטים לעיל". הוועדה הייתה להגביר את רמת כי מטרת ציין משרד האוצר בתשובתו התחרות, ולא לבדוק אם קיים רווח עודף לנשר, ועל כן לא נדרשו לה

בהכרח הדוחות הכספיים של נשר.הוועדה: מדגישה המלט ועדת בדוח כי מציין המדינה מבקר משרד

לנו הדו"חות הכספיים של חברת" זו לא הועברו במסגרת עבודה " )ההדגשהנשר, ולפיכך לא התאפשר לנו לנתח שיעורי רווחיות אלו

במקור(.

ועדת המלט הוקמה כדי לגבש תכנית מפורטת לעידוד התחרות בשוק המלט. תכנית כאמור ראוי כי תסתמך על מידע מדויק, מלא ועדכני הן מהמאסדרים והן מהשחקנים בענף. לכן בעת מינוי ועדת המלט היה על משרדי הממשלה הרלוונטיים לוודא כי יהיו לה מלוא הסמכויות הנדרשות לקבלת המידע הנחוץ. זאת ועוד, בהיווכחה כי הנתונים שבידיה אינם מלאים ומדויקים, מןהאפשרי המידע מלוא לקבלת תפעל שהוועדה היה הראוי ותפנה לכלל הגופים המקצועיים הרלוונטיים לקבלת עמדתם, תוך שמירה על החיסיון החל על מידע ודוחות מסחריים שנמסרוהוועדה יכלה החסר, המידע בידיה היה אילו גופים. לאותם להפיק מידע מדויק יותר על הענף. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים שבהם נדרש מידע מסוים לשם קבלת החלטה, היה על הוועדה לפנות לשרים האחראים כדי שאלה יפעילו את סמכותם

לקבלו.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

57משרד האוצר

ההסדר עם חברת נשרלחוק ההגבלים מסמיך את הממונה על הגבלים עסקיים לתת30סעיף

הוראות לבעל מונופולין כדי למנוע פגיעה בתחרות או בציבור. הוראות הסעיף מאפשרות לבחון את התוצאה בפועל או את התוצאה האפשרית של כל התנהגות של בעל המונופולין, ונותנות בידי הממונה כלים למנוע את הפגיעה בציבור או בתחרות על ידי טיפול והתאמה של נורמה ספציפית

בשוק מסוים.ניהלה רשות ההגבלים כאמור בדיקה ועדת המלט בד בבד עם עבודת במסגרת הגדולים. ללקוחותיה נשר של להנחות הנוגע בכל מטעמה ובהם והבטון, גורמים בתעשיית המלט נציגי הרשות עם הבדיקה נפגשו נציגי נשר. נציגי הרשות בחנו את דוחותיה הכספיים של החברה ומסמכים

30נוספים, ובסופו של תהליך הבדיקה הוחלט כי מתקיימים תנאי סעיף והן ביחס לענף הבטון. בהחלטת הממונה לחוק הן ביחס לענף המלט

לחוק צוין כי "הובררה30בדבר מתן הוראות לבעל מונופולין לפי סעיף החשיבות העצומה בהתפתחות תחרות בענף המלט בישראל בטווח הזמןייצור מקומי של מלט, נוסף על זה של הנראה לעין במיוחד באמצעות

נשר". לאור כוונת הממונה להטיל עליה מגבלות התנהגותיות ולהגביל את היקף הנחותיה ללקוחותיה הגדולים, ולאור המלצות ועדת המלט, הגיעה חברת נשר להסדר עם הממונה ונציגי משרדי הכלכלה והאוצר שמטרתו להקדים את לוחות הזמנים להיווצרות תחרות בענף. המשא ומתן בין הצדדים הביא לגיבוש הסדר שבמסגרתו הופקו שני מסמכים עיקריים: )א( החלטה בדבר

; )ב( כתב התחייבות שעליו115מתן הוראות של הממונה על הגבלים עסקיים , שבה1960117. כמו כן התקבלה החלטת ממשלה 116חתומה חברת נשר

תימנע ההתחייבות, כתב לפי בהתחייבויותיה נשר תעמוד אם כי נקבע הממשלה מביצוע שינויי אסדרה בענף, וכן יידחה חלק נכבד מההוראות

. 535118שהתקבלו במסגרת החלטת ממשלה במסגרת ההסדר הוסכם כי נשר תמכור את מלוא החזקותיה במפעל בהרוטחינה של קלינקר, הזכויות, לייצור טוב, לרבות כל המקרקעין, הציוד החברה החזקות ואת המפעל, לתפעול הנדרשים והמידע הנכסים כי מכירת המפעל והמשמשות אותו. נקבע במחצבות הצמודות למפעל נשר התחייבה כן חיסיון. הוטל שעליו זמן פרק תוך להתקיים צריכה

נוספים ולהימנע מהעלאתו בכל2%להפחית את מחיר המחירון לצמנט ב-מגבלת על ולהקפיד התשומות(, בסל שינויים )למעט ההסדר תקופת

לחוק ההגבלים;30 החלטה בדבר מתן הוראות לבעל מונופולין לפי סעיף 115.30.10.14נשר מפעלי מלט ישראליים בע"מ.

.19.9.14 כתב התחייבות - 116יקר/117 החלטה מיום 13 המחיה,28.7.14 יוקר לענייני השרים ועדת של

הריכוזיות ועידוד התחרותיות במשק, בנושא "עידוד התחרות בשוק הצמנט". 1960, ומספרה 7.8.14ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום

(.13)יקר/ הוחלט בין היתר על השהיית ההוראות בהחלטה הנוגעות לפיקוח על מחירי118

המלט, ההוראות בנושא הגבלת הקצאת מקרקעין המיועדים לחציבת חומריוכן ההוראות המגבילות את יבוא בנייה לשם מניעת ריכוזיות בענף המלט,

הקלינקר.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 58

לשנת כספים )או ממוצע דו-שנתי של12%תשואה על ההון הפעיל של (. כמו כן שונה סל התשומות ושונו העילות לעדכון המחיר בעקבות11%

ומתן צעדים מנקיטת יימנע כי הממונה הוסכם בסל התשומות. שינויים הוראות לנשר לכל תקופת ההסדר, בכפוף לעמידה בתנאים שנקבעו. כמו כן, לאור דרישת נשר ששינויים עתידיים שצפויים לחול בנוסחת הפיקוח לא יחולו על מחיר המלט, הוסכם כי הממשלה תפעל להסרת פיקוח מחירים על המלט מכוח החוק, ולהעברתו למנגנון דומה של פיקוח מחירים על פי אותם פרמטרים, שיטות ומתודולוגיות שחלו עד אותו מועד על החברה. בהתאם, הוסכם כי שר האוצר ושר הכלכלה יפנו לוועדת המחירים לבחינת הוצאת הצמנט מפיקוח לפי החוק למשך תקופת ההסדר. כן הוסכם עלבר-קיימא ופיתוח סביבה מינהל שיבצע ההסדר, מתוקף פיקוח מנגנון

במשרד הכלכלה.

ר ש נ ם ע ר ד ס ה ל ן ו ח ט י ב ת ש ר במסגרת ההסדר עם נשר קיבעה הממשלה מנגנונים של "רשת ביטחון" למקרה שבו לא תיווצר תחרות בענף המלט, בדמות לוח זמנים לבחינת התפתחות תנאי תחרות העונים על היעדים שהציבו הצדדים מראש: חמש

ייבחן אם חל גידול משמעותי ברמת התחרותיות119שנים מהמועד הקובע של שוק נתח על הוצב הרף שקבעה הממשלה הצמנט. 24%בענף

. אם יעד זה יושג,120ומעלה שמקורו אינו בנשר או בחברה קשורה לנשר . אם תנאים אלו לא121תוארך תקופת ההסדר למשך ארבע שנים נוספות

יתקיימו, הממשלה תהא רשאית להביא לסיום את תקופת ההסדר, ולקבלסביר מכירה מחיר הבטחת לצורך מתאימה לה הנראית החלטה כל ללקוחותיה של נשר, לרבות החלת פיקוח מחירים לפי חוק הפיקוח ויישום

ויישומן נדחה. כמו כן במקרה535החלטות אשר נכללו בהחלטת ממשלה שבו לא תיווצר תחרות המשפיעה על מחיר המלט, ישמש מנגנון הפיקוח

על מחיר המלט במינהל סביבה ופיתוח בר-קיימא כרשת ביטחון נוספת.

ימים לאחר מועד45 המועד הקובע הוגדר בהחלטת הממשלה: המועד שחל 119.2014קבלתה, דהיינו אמצע חודש ספטמבר

לפי החלטת הממשלה, אם יימצא כי צריכת הצמנט ממקורות שאינם בנשר120ייצור24%או בחברה קשורה לה קטנה מ- בעקבות תהליכי שיפור יכולות

הצמנט במפעל הר טוב, אך הנתונים מצביעים על הסתברות גבוהה להגדלתיוכל הצוות - בנשר בחודשים הקרובים אינו נפח צריכת הצמנט שמקורה חרף התחרותיות, ברמת משמעותי גידול בכך לראות לשרים להמליץ

אי-העמידה ביעד האמור בטווח הזמן שהוגדר בהחלטת הממשלה.מכוח תקנה 121 א', עדכון חברה במסגרת )דוחות36 ערך ניירות לתקנות

התש"ל- ומיידיים(, ולבורסה1970תקופתיים ערך ניירות לרשות שנשלח , לניירות ערך בתל אביב בע"מ, ציינה חברה א' בכל הנוגע להסדר כי: "ככלההוראות מיידי לתוקף תיכנסנה הקבוע... במועד יימכר לא שהמפעל המחייבות הפחתה נוספת בהנחות שנשר מעניקה ללקוחותיה. כמו כן צפויהמחיר להפחתת צעדים ותנקוט לפיקוח... את המלט תחזיר שהממשלה הקובע של המלט. למהלכים אלו עלולה להיות השפעה מהותית לרעה על נשר ובכלל זה על רווחיותה". לעומת זאת, ביחס לאפשרות מכירת המפעליצרן מלט מתחרה לנשר בידי והפעלתו כי "מכירת המפעל ציינה החברה עלולה להשפיע לרעה לאורך זמן על נשר, ובכלל זה על רווחיותה ועל נתח

השוק שלה בישראל".

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

59משרד האוצר

ט ל מ ה ף נ ע ב ת ו ר ח ת ת ו ר צ ו ו י ה ערב מתן המלצות ועדת המלט פעלו בענף שני שחקנים - נשר ויבואן נוסף.ולמערכת הוועדה הייתה מודעת להיעדר התחרות בין שני שחקנים אלו יחסי הגומלין ביניהם. זאת ועוד, דוח הוועדה מלמד כי הביקוש המצרפי

לשנים וברש"פ בישראל כ-2020-2015לצמנט להיות צפוי מיליון6.7 מיליון טונות7.1טונות בממוצע, ואילו ההיצע המקסימלי - . הפער בין122

הביקוש להיצע קטן, נתון לתנודתיות ותלוי בכדאיות יבוא הצמנט והקלינקרפוטנציאל אי-מימוש צמנט. לפריקת בנמלים נוספים רציפים ובפתיחת

היבוא במלואו עשוי להקטין את הפער. יעלה הביקוש על2023לא זו אף זו, לפי תחזיות ועדת המלט, החל בשנת

ההיצע המקסימלי הצפוי. ועדת המלט בחנה ארבע חלופות להגדלת כושר . שדרוג והרחבה של המפעל בהר טוב להיקף ייצור של1הייצור בענף:

מיליון טונות בשנה - אפשרות שנדחתה בשל היעדר כדאיות, מאחר2כ- . הקמת2שהיקף יתרות הגיר במחצבות המשרתות את המפעל מוגבל;

- אפשרות שמחייבת הסדרת קרקעות מול מפעל משולב בדרום הארץ השטח; על לבעלות הטוענת הבדואית הפזורה

. שדרוג מפעל הר טוב )ללא הגדלת כושר הייצור( ובשלב שני הקמת3 מפעל משולב בדרום הארץ - אפשרות המחייבת אף היא הסדרה של נושא

. שדרוג מפעל הר טוב והקמת מפעל משולב במרכז הארץ4הקרקעות; או בצפונה - אפשרות שמחייבת איתור מחצבות גיר נוספות באזורים אלו ומתן מענה להתנגדויות צפויות להקמת מפעל ומחצבה באזור המרכז, או הקצאת אתר להקמת מפעל באזור הצפון שיוכל להסתמך על עתודות הגיר במחצבת טמרה. המלצות הוועדה היו לפעול להסרת מלוא החסמים הסטטוטוריים להקמת מפעל צמנט חדש: הסדרת נושא המחצבות בדרום הארץ אל מול הפזורה הבדואית, בחינת אפשרות לסימון מחצבת גיר למלט

במרכז או בצפון והגדרת מפעל הצמנט כתשתית חיונית. שאימצה את המלצות הוועדה הוחלט להטיל על535123בהחלטת ממשלה

זמינות של לבחון רמ"י ועל בנגב הבדואים התיישבות להסדרת הרשות קרקעות המיועדות למחצבות גיר למלט בנגב, לרבות טענות בעלות על קרקעות כאמור. על מינהל תכנון במשרד הפנים הוטל לבחון הוספת סימוןגיר למלט, לצורך הקמת מחצבת או במרכזה נוסף בצפון הארץ אתר המלצותיה שנה. בתוך הארצית למועצה הבחינה תוצאות את ולמסור הסופיות של הוועדה לא כללו המלצה על הקצאת קרקע להקמת מפעל

מיליון טונות במפעל רמלה;4.9 הערכת ההיצע מסתמכת על היקף ייצור של 122 היקף ייצור של מיליון טונות במפעל הר טוב; היקף של יבוא צמנט )מבוססוטחינה של קלינקר יבוא וכן על פתיחת רציפים חדשים לפריקת צמנט(,

מיליון טונות מדי שנה.1.2בשיעור כולל של כ-יקר/123 החלטה מיום 2 המחיה,25.6.13 יוקר לענייני השרים ועדת של

הריכוזיות ועידוד התחרותיות במשק, בנושא "הסרת חסמים ועידוד התחרות 10.7.13בשוק המלט". ההחלטה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום

)יקר/535ומספרה שיישומם2 בניגוד למרבית סעיפי ההחלטה, כי יצוין .) לפי החלטת ממשלה מאוגוסט 1960נדחה לא2014 זה ביחס לסעיף ,

התקבלה החלטה דומה.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 60

בהחלטת כן ועל טמרה, במחצבת הגיר בעתודות ישתמש אשר בצפון הממשלה לא הוטלה על גורם כלשהו אחריות לכך.

מינהל התכנון במשרד הפנים מסר לצוות הביקורת כי נכון למועד סיוםהתייחסה המינהל בחינת כי יצוין גיר. בעתודות מחסור אין הביקורת למחסור בעתודות הגיר, בלי שנדרשה לעניין המפעל הנוסף והגדלת היצע המלט. זאת ועוד, פנייה לרמ"י העלתה כי בתכנית המתאר העדכנית שלכן הקמת מפעל מלט ועל אין שטח המיועד לתעשייה, מחצבת טמרה עתידי בשטח המחצבה מחייבת הליך תכנוני נוסף. בנוגע לאפשרות הקמת- עד מועד סיום הביקורת טרם החלה בחינה של מפעל בדרום הארץ

זמינות קרקעות, לרבות טענות לבעלות על ידי הפזורה הבדואית. ניתוח שוק המלט, המתבסס על דוח ועדת המלט, מעלה שאם לא יוקם מפעל חדש בשל הקשיים שפירטה הוועדה, ואם לא ישודרג כושר הייצוראזי לארץ, המלט יבוא היקף יגדל משמעותית ולא הקיימים במפעלים בטווח הארוך יהיה עודף ביקוש על ההיצע בשוק זה. עולה חשש שחרף מכירת המפעל בהר טוב לגורם חדש בענף, וחרף חלוקת השוק בין גורמיםכיוון תחרות משמעותית, תיווצר לא להוראות ההסדר, בהתאם נוספים

שלכל מתחרה יובטח נתח שוק בגודל כושר הייצור שלו. עודף ייווצר אם כי נטען הביקורת דוח לטיוטת בתשובת משרד האוצר ביקוש למלט, ההיגיון הכלכלי קובע כי יש היתכנות להצטרפות שחקן חדש

לשוק שיגביר את התחרות. צוין כי "המקור היחיד הנוסף על1960בדברי ההסבר להחלטת ממשלה

נשר לאספקת מלט בישראל הוא היבוא, אשר מהווה חלופה נחותה על פנייעיל, ייצור מקומי של מלט, היקפו מוגבל והוא אינו מהווה רסן תחרותי בעוד הסבירות להקמת מפעל מלט מקומי נוסף שיתחרה בנשר בשנים הקרובות נמוך מאד". נקודת מוצא זו להחלטת ממשלה שמשרד האוצר היה שותף פעיל לה, בשילוב החסמים הבירוקרטיים להקמת מפעל מלט נוסף בארץ, מלמדים על היתכנות לכך שבטווח הארוך, חרף הגידול הצפוי

בביקוש, לא ייכנס שחקן נוסף לענף וקיים חשש שלא תיווצר תחרות. בתשובת רשות ההגבלים העסקיים לטיוטת דוח הביקורת ציינה הרשות כי אף אם בטווח הארוך הביקוש יעלה על ההיצע, ההסדר עם נשר מאפשר לצרכנים ליהנות מפירות התחרות בענף המלט במשך שנים. מכל מקום, בנוגע לטווח הארוך או לעניינים שאינם נכללים בהסדר, סמכויות הממונה שמורות עמו. הממונה ציין כי קשה להעריך כיצד יתפתחו ההיצע והביקוש

למלט. בתשובת משרד הכלכלה נמסר כי הממשלה שמרה בידיה שורה של כלים שתוכל לשוב ולהפעיל אם ההסדר לא יענה על ציפיותיה, לרבות פיקוח על

המחירים.

ח ו ק י פ ה ק ו ח ת ל ו ח ת מ ה א צ ו ה לאור אי-הוודאות בדבר היווצרות תחרות בענף המלט בטווח הארוך ואףלקיומו של ישנה חשיבות יתקיימו תנאי ההסדר, בטווח הבינוני, גם אם

קבעה כי על ועדת המחירים535מנגנון פיקוח. אף שהחלטת הממשלה

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

61משרד האוצר

לבחון את העברת הפיקוח על מחירי המלט לפיקוח לפי פרק ה', וכן לבצע בחינה של שינוי מנגנון הפיקוח בהתאם להמלצות ועדת המלט, במסגרת

, וקבעה כי535 את החלטה 1960הסדר המלט ביטלה החלטת ממשלה על שרי האוצר והכלכלה לפנות לוועדת המחירים כדי שתבחן את הוצאת

, במהלך המשא ומתן עם2014המלט מפיקוח לתקופת ההסדר. באוגוסט הוצאת על )כלכלה( החלטה ועדת המחירים קיבלה על ההסדר, נשר הצמנט מפיקוח לפי החוק. ההחלטה התקבלה בהמשך לפניית שר האוצרעיקרי על סקירה לוועדה שניתנה ולאחר הוועדה, אל הכלכלה ושר ההסדר. בהחלטתה ציינה הוועדה שהיא סבורה כי "על מנת להוציא לפועל את ההסדר שיצור אפשרות מידית לכניסת שחקן חדש לשוק באופן שיגדיל את התחרות, נכון יהיה לאשר הוצאת הצמנט מפיקוח לפי חוק הפיקוח".הפרמטרים, לרבות הנוכחית, הפיקוח נוסחת קיבוע את אישרה בכך

. החלטת ועדת המחירים התקבלה ללא124השיטות והמתודולוגיה הקיימיםשל בחינה וללא החוק, לפי בחינת החלופות להוצאת הצמנט מפיקוח השפעת יישום נוסחת הפיקוח תוך מתן דגש לכלל הפרמטרים המשפיעים עליה, כהנחות, שערוך מקרקעין ומכירה לרש"פ. זאת ועוד, הוועדה ויתרה על האפשרות לעדכן את הנוסחה בשינויים הצפויים עקב בדיקת עדכון נוסחת סוארי, ואף לא בחנה את ה"מחיר" שמשלם הציבור בשל אי-עדכוןהבעייתיות על הצביעו המלט ועדת שממצאי אף זאת סוארי; נוסחת

בנוסחה, ואף שבאותה עת בחינת עדכון דוח סוארי הייתה בעיצומה.את בחשבון הביאה המחירים ועדת כי נמסר הכלכלה משרד בתשובת מגבלות מנגנון הפיקוח וכן את העובדה כי במשך שנים ארוכות לא הביא הפיקוח לירידת מחיר באמצעות הבדיקות הנעשות על פי המתודולוגיות הקבועות; על בסיס נתונים אלו העדיפה הוועדה לתת סיכוי ממשי להסדר שיביא לתחרות בענף גם במחיר של הסרת הפיקוח. בתשובה משלימה של

נמסר כי חברי הוועדה ייעצו לנציגי2015משרד האוצר לטיוטת הדוח מיוני הממשלה שגיבשו את ההסדר לכלול בו מרכיבים שיביאו להפחתת מחירציינו משרד הכלכלה עוד ולהורדת שיעור הרווחיות המקסימלית. מידית ועדת לפני היו לא כלל ההסדר, גיבוש למועד נכון כי האוצר ומשרד

המחירים המלצות סופיות ביחס לנוסחת הפיקוח העתידית.

יכולתו וחוסר הפיקוח מוגבלות המדינה, מבקר משרד לדעת עצמאית לבדיקה להוביל צריכים היו המחיר על להשפיע לפי מחירים מפיקוח המלט הוצאת משמעות של ומקצועית החוק, ובכלל זה שלל הסוגיות שעלו בוועדת המלט ובבדיקת רשות ההגבלים העסקיים. זאת ועוד, אמנם טרם גובשו המלצות סופיות בדבר עדכון נוסחת סוארי, אך גיבושן היה בשלב מתקדם

, נכון2015מאוד )שכן כעולה מתשובת משרד האוצר ממאי לאותו מועד התנהל פיילוט לעדכון הנוסחה(. על כן ראוי היה

שתיבחן משמעות הוויתור על עדכון נוסחת סוארי למשק.

למעט שינויים שהוסכם עליהם בכתב ההתחייבות.124

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 62

- ר ב ח ו ת י פ ו ה ב י ב ס ל ה נ י לקמ ע ח ק פ מ ה ם ר ו ג כ א מ י יט ל מ ה ר י ח מ

כאמור לעיל, הגורם שהוטל עליו לפקח על עמידת נשר בשיעור התשואה על ההון הפעיל שעליו הוסכם במסגרת ההסדר הוא מינהל סביבה ופיתוחבמשרד מרכז המינהל המינהל(. - )להלן הכלכלה במשרד בר-קיימא הכלכלה את ההיבטים של איכות הסביבה בכל הקשור לתעשייה, מטפלהנובעת מקומית בחקיקה משתתף בין-לאומיות, סביבתיות באמנות יתחשבו, בין וכן מבטיח שזרועות הסיוע של המשרד מדרישות סביבתיות השאר, בגורמי הסביבה. המינהל הוא הרפרנט הענפי על נושא תשומות בנייה, הוא משמש כרשות המוסמכת לרישיונות יבוא לצמנט וקלינקר, והוא גם היה שותף לדיוני ועדת המלט בשנים האחרונות. עם זאת, המינהל אינו גוף מקצועי בתחום הפיקוח על מחירים, אין לגורמי המקצוע שבו הכשרה או ניסיון בתחום זה ואין כל ממשק בין עבודתם השוטפת לבין פעילות של

פיקוח על מחירו של מוצר זה או אחר.

החוק לפי מחירים מפיקוח המלט הוצאת לאחר כי נמצא גורמי לפיקוח המינהל, לא קיבלו והעברתו, מתוקף ההסדר, המקצוע במינהל כל הכשרה לביצוע תפקידם החדש, לא הונחונציגי חפיפה עם עברו לא הפיקוח, נוסחת יישום אופן לגבי הובאו ולא הכלכלה, במשרד המחירים על הפיקוח יחידת לידיעתם הסוגיות העקרוניות שיש לתת את הדעת עליהן בעת

יישום הנוסחה.

בתשובת משרד הכלכלה לטיוטת דוח הביקורת צוין כי כדי להתחיל ביישום המטלות שהוטלו על המינהל בהתאם להסדר עם נשר הסתייע המינהל בגורמים מקצועיים במשרד ומחוצה לו, והוא מתכנן לקבל סיוע כזה גם בעתיד ולעבור הכשרה מקצועית ספציפית. בכלל זה נשקלת האפשרות

לתגבר את היחידה בכלכלן.

ההסדר שאליו הגיעו משרד הכלכלה, רשות ההגבלים העסקיים ומשרד האוצר עם חברת נשר הוא הסדר משמעותי המקדים את לוחות הזמנים להיווצרות תחרות בענף - תחרות שהציבה ועדת המלט כמטרה. הנחת העבודה של גורמים אלו הייתה כי כניסת מתחרה לשוק המלט עדיפה על פני מתן הוראות התנהגותיות. בהתאם למדיניות זו של הממשלה, הגיעו הצדדים להסכמה עםוהגברת התחרות בשוק נוסף לענף בדבר הכנסת שחקן נשר הצמנט, שהיא שולטת בו באופן מובהק. הממשלה אף קבעה רשת ביטחון למקרה שלא תיווצר תחרות. אולם לצד יתרונות

ההסדר, נתגלו ליקויים בתהליך גיבושו. לדעת משרד מבקר המדינה, עולה חשש כי מנגנון הפיקוח עלעליית מפני להגנה נוספת ביטחון כרשת המשמש המחירים, מחירים, אינו יעיל. על משרדי האוצר והכלכלה לוודא כי מנגנון

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

63משרד האוצר

הפיקוח על מחיר המלט מיושם כהלכה, ובמסגרת זו לבחון כיצדניתן לשפרו ולייעלו בלי לפגוע בהסכמות שהושגו עם נשר.

סיכום

תופעת הריכוזיות קיימת בישראל כבר שנים רבות, אך בשנים- נוספים וגורמים החברתית המחאה בעקבות - האחרונות ליצירת לנקוט צעדים של ממש ביתר שאת נדרשה הממשלה המחיה. יוקר את להפחית כדי במשק תחרות ולקידום שינוי ממשלות ישראל הקימו ועדות לצורך צמצום הריכוזיות, קידוםהמלצות של יישומן ומבחן המחיה, יוקר והפחתת התחרות הוועדות יהיה לאורך זמן. עם זאת, בשל המאפיינים הייחודיים של ישראל, וכל עוד עומדות מול הצרכנים חברות בעלות כוח שוק ריכוזי, יש לקיים מערך אסדרה שישמש מגן מפני פגיעה בצרכנים עקב הריכוזיות. יחסי הכוחות בין הגורמים הריכוזיים לבין המאסדרים נוטים פעמים רבות לטובת הראשונים. על כן יש חשיבות לנקיטת כל הפעולות הנדרשות ליצירת בסיס מקצועי איתן, אשר יסייע למאסדרים לממש את אחריותם לשמירה עלתחרות, שיקולי לשקול חובתם את ולמלא הצרכנים אינטרס ובכך להקל את יוקר המחיה. נמצא כי משרדי הממשלה לא עשו די לחיזוק מערך האסדרה ולשיפור איכותם והגברת יכולותיהם

של המאסדרים. אחד ממנגנוני ההגנה המובהקים מפני חברות בעלות כוח שוק ריכוזי הוא הפיקוח על המחירים. נמצא כי שיטות הפיקוח אינן מעודכנות, וכי אין מבצעים תכלול של המידע הנצבר ביחידות הפיקוח. הפיקוח על המחירים מבוצע ללא ראייה רחבה וברורה

וללא שליטה מרכזית ועקבית על מערך הפיקוח.רבים משמעותיים ליקויים נמצאו המלט מחיר על בפיקוח ראייה היעדר הפיקוח במשרד הכלכלה: יחידת בתפקודה של בסיסי מידע אי-איסוף כוללת של הענף המפוקח, מחדל של בתפקוד אלה חמורים ליקויים נדרשות. החלטות ואי-קבלת היחידה פוגמים בביצוע פיקוח ראוי ואפקטיבי. טיפול מקצועי ויעיל במכלול הסוגיות אשר היחידה לא טיפלה בהן היה עשוילהביא לירידה במחיר המלט ולהפחית במקצת את יוקר המחיה.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום:

א66דוח שנתי 64

בהסדר המלט נקטה הממשלה מהלך משמעותי המשלב כמה גורמי ממשלה יחדיו למציאת פתרון כולל לענף. ההסדר נועד להכניס תחרות לענף ולהביא לירידה במחיר המלט. ממצאי דוחמנגנון כי הבטיחו לא הממשלה משרדי כי מעלים הביקורת יצירת הגנה ואפקטיבי, לשם יעיל יהיה הפיקוח על המחירים מספקת מפני כוח ריכוזי במקרה שלא תיווצר התחרות הרצויה

חרף התקיימות תנאי ההסדר. ממצאי דוח זה, ובייחוד אלו הנוגעים לפיקוח על נשר, מצביעיםהמתאפיין - רגולטורי" "שבי תופעת של האפשרי קיומה על הגורמים ובין המחירים על הפיקוח מערך בין בפערים והמשאבים מקצועיותם שבידיהם, הידע מבחינת המפוקחים וגורמי הממשלה שמשרדי בכך די אין לכן, משקיעים. שהם הפיקוח יעודדו תחרות ויפעלו לצמצום הריכוזיות. עליהם לפעול גם ליצירת "חומת מגן" מפני חברות בעלות כוח שוק ריכוזי, שתתבסס על ידע ומקצועיות ותשלב מידע מכלל גופי הממשלה,

תוך שיתוף פעולה ביניהם.

התמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשקשם הדוח:א66דוח שנתי מסגרת הפרסום:

2015התשע"ו-שנת פרסום: