LOS SISTEMAS DE VOTO ELECTRÓNICO: REQUISITOS Y EXPERIENCIAS

Autores:

Feierherd GuillermoDe Giusti Armando

Depetris Beatriz

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2. LOS SISTEMAS DE VOTO ELECTRÓNICO: REQUISITOS Y EXPERIENCIAS

Feierherd Guillermo1, De Giusti Armando2, Depetris Beatriz3

“If you think technology can solve our voting problems, then youdon’t understand the problems and you don’t understand the technology”.

Citado por Rebecca Mercuri en A Better Ballot Box? IEEE Spectrum – October 2002

RESUMENEl sistema electoral es un sistema de información. En consecuencia, como ha ocurrido en muchos otros casos, la actual implementación puede ser reemplazada por otras que recurran a las más modernas tecnologías de la computación y las comunicaciones. La instancia del voto (el momento puntual en el que el elector manifiesta su decisión y a la que se refiere específicamente la idea de voto electrónico) constituye uno de los subsistemas de un sistema que abarca todo el proceso electoral (desde la confección de los padrones hasta el escrutinio y la agregación de las decisiones individuales). Desde hace tiempo otros subsistemas ya han sido objeto de implementaciones que recurren a las tecnologías mencionadas. El presente artículo discute la expresión voto electrónico, establece el significado de la misma, la ubica en el contexto de las elecciones destinadas a elegir representantes o resolver otras cuestiones de interés público y, a partir de allí discute los distintos requerimientos que debe satisfacer.Finalmente se comentan las experiencias masivas de voto electrónico realizadas en Sudamérica (Brasil y Venezuela) y muy brevemente las puntuales llevadas a cabo en nuestro país.

1 Profesor Titular (Facultad de Ciencias Económicas) y Profesor Asociado (Facultad de Ingeniería). UNPSJB. Sede Ushuaia. feierherdge@ciudad.com.ar2 Investigador Principal CONICET. Profesor Titular (Facultad de Informática) UNLP. Profesor Visitante (Facultad de Ingeniería). UNPSJB. Sede Ushuaia. degiusti@lidi.info.unlp.edu.ar3 Profesora Asociada (Facultad de Ciencias Económicas) y Profesora Asociada (Facultad de Ingeniería). UNPSJB. Sede Ushuaia. depetrisb@ciudad.com.ar

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1. INTRODUCCION

1.1. Consideraciones generalesEl sistema electoral es, desde nuestro punto de vista, un sistema de información. En

consecuencia, como ha ocurrido en otros campos, los sistemas de computación pueden aplicarse con éxito para mejorar su eficiencia. Esta afirmación puede lícitamente trasladarse al conjunto de subsistemas que componen el sistema electoral.

Independientemente de los distintos puntos de vista respecto de cuales son los subsistemas que componen el sistema electoral, puede observarse que las computadoras han sido utilizadas desde hace mucho tiempo en varios de ellos. Así ha ocurrido, por ejemplo, con los relacionados con la creación y el mantenimiento de los registros de electores (padrones electorales), con la preparación de una elección en particular (distribución del conjunto de electores en mesas) y con la acumulación de los resultados parciales para obtener los subtotales y totales necesarios que permiten determinar los vencedores de las contiendas electorales.

Pese a esos avances la computadora se mantuvo alejada del momento en el que el elector expresa su opinión respecto de las cuestiones sometidas a su consideración, es decir, el momento en el que vota. Esta instancia siguió, hasta no hace demasiado tiempo, acotada a la aplicación de un conjunto de tecnologías más o menos tradicionales: la muy clásica de urnas y boletas electorales y las más “modernas” (utilizadas fundamentalmente en EE. UU.) de máquinas de palanca o de tarjetas perforadas.

Con la aparición de las microcomputadoras y la posterior difusión masiva de las mismas –basada en el permanente incremento de sus potencialidades y la acelerada disminución de su costo– surge la idea de utilizarlas para reemplazar las tecnologías de votación que se venían aplicando hasta el momento.

No obstante las experiencias realizadas han sido más o menos limitadas. La principal excepción está dada probablemente por Brasil, cuya Justicia Electoral concluyó en el 2000 un plan que había iniciado casi 10 años antes, logrando en las Elecciones Municipales de ese año que el 100% del electorado emitiera su voto utilizando un sistema de computación.

En nuestro país se sigue utilizando el clásico sistema de urnas y boletas electorales. Salvo las experiencias puntuales de algunos municipios de la provincia de Buenos Aires en setiembre de 2003 (oportunidad en la que se utilizaron equipos suministrados por Brasil) y de la ciudad de Ushuaia en octubre de 2003 (donde se utilizaron sistemas suministrados por la empresa española INDRA) no se han producido otros casos de votación electrónica para elecciones de representantes.

De todos modos es imposible negar que el tema se ha instalado en el centro del debate. Es parte de la Reforma Política propuesta desde el gobierno nacional y está en la agenda de muchas provincias. Unas pocas (a la fecha sólo Buenos Aires, Chaco y Santiago del Estero) han avanzado sobre su legislación electoral a fin de habilitar la aplicación de mecanismos de votación electrónica.

1.2 Voto digital y voto electrónicoLas expresiones voto digital y voto electrónico se han utilizado inicialmente para

referirse a la emisión del voto utilizando computadoras. No obstante en la actualidad las mismas parecen diferenciarse.

Así, la primera de ellas suele reservarse a aquellas situaciones en las que el voto puede emitirse a través de Internet, que en condiciones ideales permitiría votar en cualquier momento (dentro del plazo fijado para la elección) y desde cualquier lugar. Por su parte la última se utiliza para casos menos innovadores, en los que el elector debe concurrir dentro de un horario limitado a un lugar previamente determinado y en el que muchos de los procedimientos actuales que integran el protocolo de votación, como por ejemplo el de identificación del elector, se mantienen sin modificaciones. En estos casos alguna forma de computadora reemplaza a la tecnología utilizada hasta ese momento.

Existe coincidencia, tanto en los ámbitos políticos como en los científicos y académicos, en cuanto a que el voto a través de Internet no está todavía en condiciones de aplicarse a una elección masiva. De hecho, hasta el momento el mismo sólo se ha utilizado en

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algunas experiencias sumamente acotadas. En consecuencia nos concentraremos en los mecanismos a los que se aplica la expresión voto electrónico.

A su vez, en la búsqueda de mayores precisiones sobre la expresión voto electrónico, debe atenderse a la forma en la que las computadoras son empleadas así como a las características del contexto.

1.3 Formas de aplicación Son dos las formas mayoritarias en las que las computadoras se aplican.La primera consiste en el uso de dispositivos capaces de reconocer la información

volcada por el elector en algún soporte (preferentemente papel). Se trata de dispositivos conocidos como LOV (Lectores Opticos de Voto). La lectura óptica de los documentos, en los que el elector selecciona previamente las opciones de su preferencia, puede hacerse en su presencia (dándole así la posibilidad de corregir el documento en caso de errores en la lectura o inconsistencias en su confección) o una vez agotado el plazo fijado para la votación. En esta última variante la computadora se aplica más a la etapa de contabilización de los votos emitidos que a la de emisión del voto propiamente dicha. En nuestro sistema correspondería a los escrutinios provisorio y definitivo.

La segunda de las alternativas, que en función de su mayor flexibilidad promete la posibilidad de obtener las mayores ventajas, es la denominada RED (Registro Electrónico Directo). En esta modalidad el elector se enfrenta directamente con una computadora y va seleccionando las opciones de su preferencia. Una vez que completa el procedimiento el voto que ha emitido puede guardarse en alguna forma de memoria del sistema de computación o simplemente acumularse a los contadores de cada una de las opciones elegidas. Cada una de las alternativas (registro de los votos individuales o sólo acumulación en los contadores de opciones) tiene ventajas y desventajas. A su vez, debe destacarse que el empleo de este tipo de sistemas ha desatado fuertes polémicas respecto de la conveniencia de producir o no un comprobante físico del voto (tal como una impresión del mismo), verificable por el elector y que permita la realización de auditorías posteriores. Por nuestra parte adelantamos la opinión de que tal requisito resulta indispensable.

1.4 Contextos de aplicaciónLa expresión voto electrónico ha sido empleada, fundamentalmente en la prensa, para

referirse al empleo de computadoras para emitir el voto en las más diversas situaciones, incluyendo algunas en los que los requerimientos resultan contradictorios.

Limitándonos a la experiencia en Argentina podemos mencionar, entre otros, los siguientes casos: a) en la experiencia de votación realizada con electores extranjeros en algunos municipios de la provincia de Buenos Aires durante las elecciones del 14 de setiembre de 2003; b) en las elecciones para elegir intendente y concejales municipales en la ciudad de Ushuaia el 26 de octubre de 2003; c) al hacer referencia al mecanismo implementado en el Senado de la Nación para facilitar el escrutinio de los votos de los senadores y la asociación del senador con la opción elegida, que comenzó a utilizarse el 24 de febrero de 2004; d) en ocasión de la nominación a los premios Martín Fierro otorgados por la APTRA (Asociación de Periodistas de Televisión y Radio de Argentina); e) en la elección de la Reina de la Nieve realizada en Mendoza entre el 9 y el 10 de julio de 2004; etc.

Es evidente que el tratamiento del tema a un nivel más formal exige precisiones al respecto. A modo de ejemplo consideremos la cuestión del secreto del voto. Analizando las experiencias mencionadas resulta evidente que los requerimientos respecto de este aspecto difieren (a veces fundamentalmente) en cada una de ellas. En el caso del Senado de la Nación el sistema busca, lisa y llanamente, eliminar el secreto, facilitando el registro y la publicación de lo que cada senador ha votado (al menos en las oportunidades en las que se aplica el mecanismo de voto nominal). En el otro extremo, como en los casos de los municipios de la provincia de Buenos Aires o de Ushuaia, mantener el secreto del voto es uno de los requisitos fundamentales de la aplicación. Este requisito, establecido normalmente mediante cláusulas constitucionales, obliga a arbitrar todos los mecanismos necesarios para evitar que alguien –incluso el mismo elector– pueda asociar la persona del elector con la opción elegida. Finalmente, en el caso de

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los premios Martín Fierro o la elección de la Reina de la Nieve, el secreto puede o no constituir un requerimiento, pero aún en el caso de serlo no podemos atribuirle la misma importancia.

Por otra parte la importancia de lo que se decide, que como se deduce de los ejemplos es muy dispar, no puede dejar de tener consecuencias –y de hecho lo tiene– en los requerimientos de seguridad, disponibilidad, etc., de las respectivas implementaciones. Esto es así con independencia de que las computadoras utilizadas puedan ser las mismas, como ha sido el caso de las empleadas primero en Ushuaia y luego en la elección de la Reina de la Nieve en Mendoza.

Obviamente estamos interesados en la aplicación de tecnología a aquellas situaciones en las que el nivel de exigencia es el máximo posible, como es el caso de una elección de representantes. En dichas situaciones el voto electrónico forma parte de un Sistema Electoral.

3. LOS SUBSISTEMAS DEL SISTEMA ELECTORAL

Como afirmamos anteriormente, la expresión voto electrónico se refiere a uno de los subsistemas del sistema electoral. Para determinar con mayor precisión los alcances del mismo es conveniente plantear una posible división del sistema en subsistemas.

Sin olvidar que la división de cualquier sistema en un conjunto de subsistemas suele no ser única –no sólo es posible más de una visión del mismo problema sino que muchas veces la tecnología puede forzar diferencias sustanciales– debemos buscar una que pueda aplicarse a la mayoría de los actuales sistemas electorales.

Proponemos, por entender que resulta lo suficientemente abarcativa, la división del sistema en los siguientes subsistemas: preparar padrón, distribuir electores, votar, escrutar mesas, comunicar escrutinios parciales, agregar escrutinios parciales, determinar ganadores y publicitar resultados.

En cada elección los subsistemas se ejecutan en el orden mencionado, repitiéndose en algunos casos las últimas etapas (desde escrutar mesas hasta publicitar resultados), en correspondencia con los denominados escrutinios provisorio y definitivo.

Sucintamente, la función principal de cada uno de ellos es la siguiente:

Preparar padrón: Si fuera necesario construir, y posteriormente mantener, el padrón de electores habilitados para emitir el voto en una instancia y en una jurisdicción particular. Puede tratarse de un padrón único a nivel nacional (caso Brasil) o distintos padrones a nivel de jurisdicciones menos inclusivas (por ejemplo las provincias en Argentina). La exactitud de los padrones es una condición necesaria para poder dar cumplimiento a algunos de los requisitos exigidos. A su vez, la existencia de un padrón único suele facilitar el cumplimiento de varios requisitos del sistema.

Es común que el padrón en un soporte capaz de ser tratado por una computadora haya sido construido hace tiempo y las tareas que resta llevar a cabo sean sólo las necesarias para mantenerlo actualizado. Normalmente esto implica una actividad continua del subsistema.

Haciendo salvedad de los recaudos que deben adoptarse antes de proceder a cualquier modificación y la posibilidad de que el padrón contenga datos sensibles y deban tomarse los recaudos para proteger los mismos, el subsistema es ejemplo del clásico problema de altas, bajas y modificaciones.

Distribuir electores: Esta se hace siguiendo el criterio geográfico de domicilio de residencia registrado, para lo cual se llevan a cabo particiones sucesivas de la jurisdicción en unidades geográficas más pequeñas. No hay acuerdo ni en los nombres de las distintas particiones ni en la cantidad de niveles (secciones, circuitos, circunscripciones, distritos) salvo en la última, constituida por la mesa a la que el elector debe concurrir para emitir su voto. A su vez, los criterios utilizados para realizar la división geográfica son motivo de permanente discusión, fundamentalmente en aquellos casos en que existen cargos asociados a las mismas.

Votar: Es el subsistema que se pone en funcionamiento en cada una de las mesas en el momento de la elección. Normalmente funciona sólo durante algunas horas. Lo trataremos en detalle ya que la expresión voto electrónico, utilizada en un sentido restringido, se vincula a la

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totalidad o parte de este subsistema. Obviamente, también puede ser descompuesto en subsistemas de menor complejidad.

Escrutar mesas: Al final del acto electoral se deben establecer los resultados de cada mesa. En algunos casos existen dos instancias: una provisoria y otra, posterior, definitiva. En determinados lugares, como por ejemplo Argentina, la primera debe llevarse a cabo al finalizar la elección, en presencia de las autoridades de la mesa y los fiscales partidarios. Suelen quedar cuestiones pendientes (votos impugnados y recurridos) que son posteriormente resueltos en el escrutinio definitivo. La aplicación de voto electrónico a la instancia de voto tiene consecuencias severas sobre el modo de escrutinio. Dependiendo del sistema empleado estas consecuencias se concentran en la instancia provisoria o pueden extenderse a la definitiva.

Comunicar escrutinios parciales: Los resultados parciales de cada mesa deben ser comunicados a aquellos lugares en los que se producirá su agregación. También aquí, la aplicación de mecanismos electrónicos para la votación afecta la forma en la que se transmiten los resultados.

Agregar escrutinios parciales: Los resultados correspondientes a cada mesa deben ser agregados a fin de determinar los totales correspondientes a cada una de las partes mayores en las que se ha dividido la jurisdicción. Si hubiera dos instancias debe hacerse en cada una de ellas.

Determinar ganadores: Agregados los resultados de cada mesa hasta el nivel que corresponda a los cargos en disputa deben establecerse los electos en cada uno de ellos. Cada sistema electoral puede contemplar condiciones especiales para cada cargo, como por ejemplo mayorías especiales, criterios para distribuir los cargos en forma proporcional, posibilidad de aplicar tachas o preferencias a los integrantes de las listas a cuerpos colegiados, posibilidad de incorporar nombres que no figuren en las listas, etc.

Publicitar resultados: A fin de contribuir a la transparencia de la elección, los resultados de cualquiera de las instancias mencionadas deben ser puestos en conocimiento del público por todos los medios posibles en forma inmediata. A fin de contribuir a la transparencia del sistema deben mostrarse los resultados con el mayor nivel de desagregación posible y a medida que se van determinando, sin esperar a tener los resultados definitivos.

En distintos lugares algunos de estos subsistemas han sido objeto de informatización desde hace tiempo. En particular los correspondientes a la preparación de padrones, la distribución de los electores y la agregación de los resultados parciales de cada mesa (tanto en la etapa provisoria como definitiva) se realizan utilizando algún tipo de sistema informático. La aparición de Internet ha tenido un fuerte impacto tanto sobre la publicidad de los resultados provisorios y definitivos, como en etapas previas del proceso. Por ejemplo, es común, desde hace unos años, que en distintas jurisdicciones los electores puedan consultar a través de este medio si están o no incluidos en el padrón de una elección particular y, en caso afirmativo, el lugar al que deben concurrir a votar y la mesa en la que deberán hacerlo.

4. LOS ASPECTOS LEGALES

Cabe discutir la forma en la que hasta ahora se ha aplicado la informática a los procesos electorales. Podemos afirmar que, en general, se la ha utilizado para seguir haciendo lo mismo con una nueva tecnología. Obviamente esto se debe a las limitaciones que imponen a las posibles modificaciones tanto las cláusulas constitucionales como las leyes y demás disposiciones de orden inferior que regulan la materia. Por otra parte, las suspicacias de todo tipo de los distintos actores del proceso se han constituido también en una fuerte barrera a la innovación.

Una incorporación innovadora del voto electrónico debe estar acompañada de una reforma de todo el sistema electoral, incluyendo obviamente sus componentes legales y administrativos, en vez de limitarse a, una vez más, aplicar la tecnología para seguir haciendo lo mismo que antes con distintas herramientas.

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Es por ello que el actual parece ser un momento adecuado para advertir a la clase política de todas las posibilidades que las distintas tecnologías pueden ofrecer para mejorar el sistema, aumentar la participación de los ciudadanos y dotar de mayor contenido a los sistemas democráticos. La reforma política que se está discutiendo en el país parece atender a algunas de estas cuestiones. No obstante, desconociendo cuanto tiempo puede insumir la implementación tantas veces anunciada de la reforma política (al menos en sus aspectos electorales), y las presiones observadas para imponer el voto electrónico, el presente artículo discutirá la aplicación de mecanismos de voto electrónico en las condiciones actuales.

En tales circunstancias se debe estar plenamente consciente que el voto electrónico no puede resolver todas las deficiencias de los sistemas electorales nacionales y provinciales, por cuanto las mismas quedan fuera de su alcance. Eventualmente deberá discutirse si se justifica o no la inversión que se requiere para aplicar nuevas tecnologías limitándolas a actuar exclusivamente sobre la etapa del voto –tal como está concebida hasta ahora– desaprovechando los beneficios que se obtendrían de una revisión de todo el sistema.

5. REQUISITOS DE UN SISTEMA ELECTORAL

El primer requisito del sistema electoral en su conjunto (y del de votación en particular) es cuantificar con exactitud (sin sesgos, sin modificaciones) las voluntades de los electores reflejadas en sus intenciones de voto. Pero, además de este, existen otros que deben respetarse. Muchos de ellos suelen estar establecidos en las respectivas Constituciones y en las leyes que rigen la materia (electorales o de consulta popular o referéndum).

Algunos de los requisitos, explícitos o implícitos en las leyes de mayor jerarquía, son los siguientes:

Universal: Implica que deben estar habilitados para votar todos los ciudadanos que cumplan con un conjunto de condiciones (edad, nacionalidad, período de residencia en una determinada jurisdicción, etc.) y solamente ellos.

Igual: Todos los ciudadanos que componen el universo de una elección deben poder votar sólo una vez. Todos los votos tienen el mismo valor: un ciudadano, un voto.

Secreto: Debe asegurarse que la identidad de los ciudadanos no pueda ser vinculada, de ninguna forma, al voto que emitió. Es más, debe garantizarse que ni siquiera el mismo elector tiene posibilidades de demostrar que votó de determinada manera.

Personal: El voto debe ser emitido en forma personal por el ciudadano. Salvo el caso particular de los ciudadanos con alguna discapacidad especial la tarea de votar es indelegable.

Obligatorio: En las elecciones el ciudadano debe votar obligatoriamente.

Otros, como la condición de que el elector pueda emitir su voto libre de todo tipo de coerción, es consecuencia de los más elementales principios democráticos. De hecho, el secreto del voto apunta –entre otros objetivos– a garantizar esta situación.

En cuanto al recuento de los votos en algunos casos se exige el escrutinio público e inmediato en cada mesa. Esto tiene fuertes consecuencias sobre las características de los sistemas a implementar.

Otros requerimientos corresponden a la categoría de esperados o implícitos. Es así que el sistema debe ser, como mínimo, flexible, auditable y conveniente. Asignamos a cada uno de estos requisitos el siguiente significado:

Flexible: El sistema debe ser capaz de adaptarse a distintos tipos de elecciones. Dado que la flexibilidad de un sistema basado en computadoras se logra fundamentalmente a través de su software, el mismo debe ser capaz de adaptarse a distintos tipos de elecciones. Existen, en este sentido, un par de alternativas de solución. La primera es construir un sistema totalmente parametrizable, de modo que sin modificar el código, pueda utilizarse para distintas elecciones. Esto presenta la ventaja de que el software se audita una única vez. En tal caso el software será seguramente complejo y siempre quedarán dudas de si todas las alternativas posibles están

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contempladas. La segunda es diseñar un sistema sencillo para cada elección, que contemple exclusivamente las situaciones contempladas en la misma. La desventaja es que, aunque sencillo, el software deberá ser auditado en cada oportunidad. Teniendo en cuenta la complejidad y los costos de una auditoría, esta alternativa puede presentar algunas desventajas para los partidos con menores recursos.

Auditable: Hay dos alternativas. Una es la de auditar todos los niveles de software. La segunda, que no necesariamente excluye la anterior y que debería ser obligatoria, es diseñar el sistema de tal modo que permita auditar los resultados de cada mesa.

Para que la auditoría del software empleado en una elección sea efectiva deben poder auditarse la totalidad de los niveles de software y no sólo el correspondiente al nivel de las aplicaciones de emisión del voto, contabilización de votos y agregación de resultados parciales. Esto significa que el software debe basarse en el uso de sistemas no propietarios, es decir, sistemas open source. Este es el criterio que ha seguido Australia, donde se ha puesto a disposición del público en general el software utilizado en sus elecciones.

La segunda variante implica que la computadora utilizada para emitir el voto debe imprimir un comprobante, verificable por el elector, en el que conste su voto. Este comprobante puede ser entregado al elector para que lo deposite en una urna (como si fuera el equivalente a una boleta confeccionada en el momento) o volcado en ella automáticamente por el sistema luego de haber sido aceptado por el elector. En cualquier caso, posteriormente puede ser utilizado para verificar los totales emitidos por la computadora. Esta verificación puede hacerse sobre el total de las mesas o sólo sobre algunas elegidas al azar.

Debe destacarse que si nos atenemos estrictamente al significado del término escrutinio, un comprobante de este tipo resulta imprescindible en aquellas jurisdicciones en las que las normativas constitucionales o legales exigen el escrutinio público e inmediato en cada mesa. Hacer pasar por escrutinio la firma por parte de las autoridades de mesa y los fiscales del comprobante de totales emitido por la computadora, es forzar a extremos inaceptables el significado del verbo escrutar.

Conveniente: El sistema debe facilitar su uso aún a aquellos que no están habituados al empleo de herramientas computacionales. Hay aquí una tarea fundamental de la interfase (tanto del hardware como del software de la misma). A su vez la interfase debe ser construida de tal manera que no induzca ninguna opción en particular. Aún cuando no se trataba de un DRE (pero podría haberlo sido), la famosa boleta mariposa utilizada en el condado de Palm Beach en la Florida, durante las elecciones del año 2000, es un ejemplo ya clásico de interfases mal diseñadas que contribuyen a desvirtuar la voluntad del elector.

Un último conjunto de requisitos (esperados o implícitos) están vinculados a la confiabilidad.

En primer lugar cabe destacar que si bien estamos interesados en el software del sistema, la confiabilidad es un concepto que involucra a éste pero se extiende al conjunto, incluyendo tanto el hardware como los operadores humanos del sistema. Dado que en función de la importancia de las cuestiones a las que el sistema se aplica el mismo puede ser considerado como un sistema crítico, todos los aspectos tendentes a garantizar la confiabilidad deben ser tenidos en cuenta. Mencionamos, entre dichos aspectos, a los siguientes:

Disponibilidad: Si bien en el régimen de nuestro país el sistema se utiliza esporádicamente y por escasas horas, deben extremarse los cuidados para asegurar que durante las mismas el sistema se encuentra operativo y prestando los servicios para los que fue diseñado. Si bien en razón de la distribución del sistema la caída de uno de los elementos afecta a un número reducido de electores, el simple hecho de que alguien no pueda votar, o que su voto sea perdido por una falla del sistema, atenta contra derechos constitucionalmente establecidos. Distintos mecanismos (por ejemplo redundancia del hardware) se utilizan para asegurar que los votos emitidos no se pierden. Otros deben ser contemplados para que, en el caso de una falla del sistema instalado en una mesa, o ésta pueda ser resuelta en un tiempo mínimo (incluyendo la alternativa de reemplazar el equipamiento) o, si fuera irrecuperable, los electores de esa mesa puedan ser derivados a otra.

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Fiabilidad: El sistema debe ser fiable. La cuantificación que el sistema hace de la intención de voto de los electores debe ser un reflejo fiel de la misma. Dicho en otros términos, todos los votos emitidos válidamente deben ser correctamente contabilizados. A su vez, ningún voto inválidamente emitido debe ser contabilizado. El margen de error admitido debe ser cero. Muchos de los sistemas hasta ahora utilizados tienen márgenes de error elevados. La excusa de que en las experiencias realizadas los errores detectados no cambiaron el resultado de la elección no debe ni puede ser admitida.

Otra vez, las pasadas elecciones del año 2000 en Estados Unidos son un ejemplo de lo que ocurre cuando las elecciones son ajustadas y unos pocos votos pueden cambiar el resultado de la elección. Durante mucho tiempo fueron conocidos los problemas del sistema de tarjetas perforadas. Desde 1988 el National Institute of Standards and Technology (NIST) recomendó la eliminación de los sistemas de tarjetas perforadas Votomatic debido al problema de los chads (el trozo de tarjeta que debería desprenderse al perforarla pero que en algunos casos queda adherido a la misma por alguno de los bordes) que provocaban que cada vez que las tarjetas eran contadas se obtuvieran totales distintos. Nada se hizo, amparándose –además de la de los costos– en la excusa de que el nivel de error no cambiaba los resultados. Así fue hasta que, la ajustada elección presidencial del 2000 en el estado de Florida terminó en un escándalo que finalmente fue resuelto (ante la imposibilidad del sistema de hacerlo) en los estrados judiciales.

Seguridad: Asociamos la seguridad a los daños que el sistema puede producir a las personas o al medio ambiente. En general la posibilidad de que el sistema pueda producir daños está asociada a las fallas del sistema. Si bien la terminología en este campo suele diferir, entenderemos que las fallas del sistema se producen como consecuencia de defectos en el mismo. Así, siempre una falla está producida por un defecto, aunque existen defectos que pueden permanecer ocultos durante mucho tiempo sin concretarse en una falla (en función, por ejemplo, del modo de uso). Una falla puede, a su vez, provocar o no una caída del sistema. Las fallas –y las eventuales caídas del sistema– pueden provocar la pérdida o alteración de los datos que el mismo administraba.

Para resolver este problema se recurre a mecanismos de prevención de defectos (procesos de desarrollo organizados de modo de evitar introducir defectos en el software), detección y eliminación de defectos (mediante pruebas del producto) y construcción de sistemas tolerantes a falla (normalmente a través de la redundancia del hardware y el uso de módulos redundantes o recursos de autoverificación incorporados en el software).

Protección: El sistema debe estar protegido contra intrusiones accidentales o intencionales. Distintas dimensiones de esta protección se vinculan con la protección física (evitar que el sistema sea físicamente destruido) y lógica (la posibilidad de que los datos del sistema sean accedidos y eventualmente modificados más allá de las formas explícitamente previstas.

La protección física debe garantizarse por mecanismos similares a los empleados para proteger las urnas en el sistema manual, tanto durante su traslado (hacia y desde la mesa de votación) como durante el tiempo que dura la elección.

Lo que hemos denominado protección lógica tiene que ver con distintos factores, entre los que debe destacarse la distribución del sistema y la manera en el que los sistemas individuales se conectan al centro concentrador a fin de transferir los resultados de las mesas. Las conexiones permanentes, si bien contribuyen a asegurar que los datos no se perderán, aumentan la vulnerabilidad del sistema a los ataques de posibles intrusos. La conexión al final del acto electoral, a fin de transferir los resultados una vez completado el escrutinio provisorio, disminuye los riesgos de intrusión, pero hace que el resguardo de los datos quede bajo la total responsabilidad del sistema de la mesa.

6. BREVE RESEÑA DE EXPERIENCIAS EN SUDAMERICA

Si bien son varios los países de la región que han utilizado (y aún más los que planean utilizar) sistemas de votación electrónica, entendemos que las dos experiencias más significativas son las de Brasil y Venezuela.

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BRASIL

AntecedentesEn el caso de Brasil la implementación del voto electrónico (que en las últimas

elecciones alcanzó al 100% del electorado) fue el resultado de un plan de varios años diseñado y concretado aproximadamente en los tiempos previstos y que abarcó todos los aspectos del sistema incluyendo, fundamentalmente, los legislativos (sanción de las leyes necesarias para implementar el voto electrónico en un marco de absoluta legalidad).

Luego de algunas iniciativas aisladas en materia de automatización de procesos electorales (la primera de las cuáles ocurrió ya en 1978 cuando el Tribunal Regional Electoral de Minas Gerais presentó al Tribunal Superior Electoral un prototipo para mecanizar el proceso de elección), las actividades orientadas a informatizar distintas etapas del proceso electoral se produjeron en forma organizada. Hubo, de todos modos, éxitos y fracasos. Respecto de estos últimos no puede dejar de mencionarse que uno de los primeros intentos de informatización de la etapa de acumulación de votos, realizado en el Estado de Río de Janeiro en oportunidad de las elecciones directas para gobernador en 1982, terminó en el escándalo conocido como el caso Proconsult, nombre que deriva del de la empresa privada contratada por la Justicia Electoral de Río de Janeiro para totalizar los votos.

Es probable que el desagradable acontecimiento que constituyó el caso Proconsult, producto en gran medida de una tercerización sin mayores controles, haya marcado para siempre la política del Tribunal Superior Electoral de Brasil, ya que a partir de ese momento mantuvo un estricto control de las soluciones y los procesos de informatización de todos los aspectos electorales.

Como resulta razonable, las primeras etapas del proceso electoral en ser informatizadas fueron las previas y las posteriores a la que corresponde estrictamente a la emisión del voto.

Una de las primeras, por otra parte base indispensable para poder avanzar sobre las otras etapas, es la informatización del registro de electores (padrón electoral). A partir del lanzamiento en 1983 de un plan de modernización de la Justicia Electoral, se comienza a trabajar en el reempadronamiento de los electores sobre la base de un número único de carácter nacional. Esta actividad, llevada a cabo simultáneamente en todas las circunscripciones y zonas electorales, tenía como objetivo crear registros computarizados de los electores que facilitaran su mantenimiento (inscripción de nuevos electores, transferencias, etc.). Debe destacarse que en esta oportunidad los servicios de procesamiento de datos requeridos podían tercerizarse en tanto y en cuanto se recurriera a convenios o contratos con entidades administradas directamente o indirectamente por la Nación, los Estados, el Distrito Federal, los Municipios o los Territorios constituidas por capital enteramente nacional.

La etapa siguiente en ser informatizada, ya con las estructuras operativas y el desarrollo de los sistemas administrados por la Justicia Electoral, fue la correspondiente a la totalización de los votos. En 1989, en oportunidad de realizarse las Elecciones Presidenciales, los resultados de cada mesa eran recibidos vía módem en los Tribunales Regionales Electorales y retransmitidos al Tribunal Superior Electoral. Allí se consolidaban los resultados parciales y se difundían a la prensa. Luego de avanzar en distintos aspectos en las Elecciones Estatales de 1990, las Municipales de 1992 y el Plebiscito Nacional para definir la Forma de Gobierno en 1993, las Elecciones Generales de 1994 encuentran a la Justicia Electoral equipada en forma completa y moderna. En esa oportunidad se realiza el cómputo de los resultados electorales de todo el país recurriendo por primera vez a recursos informáticos (equipos y redes) no tercerizados. Una estructura de 27 computadoras RISC (una en cada Tribunal Regional Electoral) y más de 4000 microcomputadoras permitieron informatizar 1760 regiones electorales (66% del total a ese momento) y atender a los casi 78 millones de electores que efectivamente emitieron su voto (un 82% del padrón electoral compuesto por casi 95 millones de electores).

Producidos estos avances restaba únicamente avanzar sobre la etapa específica del voto y así lo determina el Ministro Carlos Velloso al asumir la presidencia del Tribunal Superior

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Electoral en diciembre de 1994. En esa ocasión se propone comenzar a utilizarlo en las Elecciones Municipales de 1996.

La legislación en vigencia para las Elecciones Municipales de 1996 era la ley 9100, sancionada el 25 de setiembre de 1995. La ley define el sistema electrónico de emisión del voto y del escrutinio, las formas de fiscalización de las elecciones y los nuevos delitos electorales que surgen de considerar la implementación del sistema electrónico de votación.

De acuerdo a la legislación vigente en ese momento, la totalidad de las urnas electrónicas utilizadas en las elecciones de 1996 disponía de una urna de plástico en la que se depositaba, sin intervención del elector, el comprobante físico del voto.

En las Elecciones Municipales de 1996 votaron en forma electrónica los electores de los Municipios de más de 200.000 habitantes utilizando 77.969 urnas electrónicas.

El 30 de setiembre de 1997 se sanciona la ley 9504 que establece el voto electrónico como mecanismo habitual de votación y le otorga carácter excepcional al tradicional voto en papel. Al contrario de la ley 9100 en esta ya no se establece la obligatoriedad de emitir un comprobante físico del voto. Cabe destacar que actualmente existen varios proyectos de ley que contemplan el retorno a la obligatoriedad de emitir un comprobante impreso del voto que pueda ser confirmado por el elector y depositado, automáticamente o por el mismo elector, en una urna, permitiendo una posterior auditoría de los resultados en caso de discrepancia con los informados por el sistema computarizado. Los proyectos determinan, asimismo, que una muestra aleatoria de entre el dos y el tres por ciento de las urnas deberán ser auditadas al finalizar la elección.

En la Elección General de 1998, en la que se eligieron diputados estatales, distritales y federales, Senadores, Gobernadores y Presidente, votaron electrónicamente los electores de localidades con más de 40.000 electores, lo que representó un 75% del electorado. Posteriormente, en las Elecciones Municipales del año 2000, el 100% del electorado votó utilizando el sistema de votación electrónica, situación que se repitió en las Elecciones Generales del 2002.

Evaluación GeneralDebe destacarse que, si bien la aplicación de dispositivos electrónicos puede ser

considerada exitosa –y de hecho es esa la imagen que ha prevalecido– son numerosos los grupos de intelectuales brasileros que denuncian fallas en el sistema y reclaman fuertemente por la existencia de un comprobante físico del voto verificable por el elector. Asimismo, sostienen la necesidad de limitar las funciones del Tribunal Superior Electoral que, actualmente, detenta la totalidad de los poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) en materia electoral.

EquipamientoEl equipamiento de votación brasilero está compuesto por dos pequeñas computadoras.

Una de ellas, denominada unidad de control, es operada por el Presidente de Mesa permitiéndole abrir y cerrar la mesa, suspender la votación en los casos excepcionales previstos, verificar que el elector está habilitado para votar en esa mesa y habilitar la urna para que el elector emita su voto. La otra es la urna electrónica propiamente dicha, equipada con un teclado numérico, tres teclas (confirma, corrige y voto en blanco) y una pantalla para soportar el diálogo con el elector.

VENEZUELA

AntecedentesAl contrario de lo ocurrido en Brasil la implementación del voto electrónico ha seguido

un camino más bien errático y caracterizado por la dependencia casi absoluta de distintos proveedores de tecnología.

Desde las primeras experiencias realizadas en las elecciones presidenciales de 1998, hasta el año 2003, los venezolanos utilizaron una máquina de Lectura Optica del Voto. En términos generales las máquinas empleadas en las distintas elecciones fueron provistas por la

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empresa estadounidense ES&S (Election Systems & Software) y a cargo del resto del proceso estuvo la empresa española INDRA.

Las elecciones en las que se utilizaron dichas máquinas se caracterizaron por un clima tormentoso que se extendió desde las etapas previas a la elección hasta las posteriores a la misma. Frecuentemente, como consecuencia de las dificultades encontradas por los electores que demoraron el proceso de cada boleta individual, debió extenderse en varias horas el horario de votación. Un ejemplo del origen de estas dificultades lo constituye el hecho de que, debido a las particularidades del sistema electoral venezolano y las limitaciones del equipamiento, en algunos casos las boletas electorales que debían ser leídas tenían más de un metro de largo!!! Como consecuencia inevitable de las demoras individuales los respectivos escrutinios también se vieron fuertemente demorados, generando suspicacias de todo tipo.

Estos y otros fueron los motivos que llevaron a introducir un cambio radical. Para las elecciones de 2004, en un escenario caracterizado por un fuerte conflicto con la empresa INDRA –que había suministrado los sistemas utilizados en las últimas elecciones– se decidió reemplazar el sistema de Lectura Optica del Voto (LOV) por un sistema de Registro Electrónico Directo.

Esta nueva implementación estuvo a cargo de un consorcio integrado por las empresas Smartmatic (a quienes muchos atribuyen una marcada inexperiencia en la materia), Bizta y Cantv. Los equipos utilizados para la votación fueron adquiridos a la empresa italiana Olivetti.

Lamentablemente, para el estreno del nuevo sistema –efectuado en oportunidad del plebiscito del 15 de agosto de 2004 en el que se decidía la continuidad del Presidente Chávez– se resolvió además depurar y actualizar, en forma simultánea con la elección, el padrón electoral. En pos de este objetivo se adquirieron equipos que fueron denominados por los venezolanos como “cazahuellas”, debido, básicamente a la segunda función asignada a los mismos: impedir a los electores votar más de una vez.

Las previsiones para conseguir este último objetivo contemplaban la captura de las huellas dactiloscópicas de cada ciudadano que concurría a votar, su transmisión inmediata a un sistema central en el que debían ser comparadas con las que ya habían sido aceptadas y el rechazo (tanto de la huella como la del voto del elector que estaba siendo validado en ese momento) o la incorporación (tanto de la identificación del elector como de su voto) dependiendo de que existieran o no huellas similares en la base de datos. Todo esto en tiempo real.

Tal como había sido previsto por la mayoría de los técnicos que opinaron sobre la factibilidad del sistema (con excepción de los de los organismos electorales y de las empresas proveedoras), los sistemas de comunicación y el sistema centralizado de comparación se vieron rápidamente saturados, provocando demoras que una vez más forzaron a prolongar la votación durante largas horas.

A pesar de que los veedores internacionales aseguraron la inexistencia de fraude electoral, lo cierto es que muchos venezolanos no han quedado convencidos de ello.

Evaluación GeneralEs evidente que la implementación del voto electrónico no ha seguido en Venezuela un

plan ordenado. Tratar de establecer un sistema de votación electrónica sin antes haber constituido un registro de electores confiable es condenar la experiencia al fracaso. Por otra parte, queda demostrado que no puede dejarse la implementación de este tipo de cuestiones, sumamente sensibles, a merced de empresas proveedoras.

Finalmente, cabe destacar que deben analizarse y respetarse los límites de la tecnología. El fracaso de intentar actualizar una base de datos de electores simultáneamente con la votación, posibilidad que había sido objetada por los técnicos independientes, es un claro ejemplo de las consecuencias que se sufren cuando se intenta forzar al máximo las posibilidades de una tecnología.

EquipamientoSegún informes de la empresa Olivetti los equipos utilizados en la elección venezolana

eran los denominados MAEL 205, que hasta ese momento habían sido vendidos con destino a

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agencias de lotería. En un contexto plagado de contradicciones la empresa Olivetti celebró la nueva aplicación de sus equipos en tanto que la empresa Smartmatic, en un intento que no alcanzó para disminuir las críticas sobre la adquisición, los rebautizó como S-AES 300.

Se trataba, por lo dicho, de equipos que no habían sido diseñados para atender las exigencias de una situación electoral.

ARGENTINA

Las únicas experiencias realizadas en Argentina han tenido un alcance sumamente acotado.

La primera de ellas se llevó a cabo en la Provincia de Buenos Aires el 14 de setiembre de 2003 y abarcó exclusivamente a los electores extranjeros de algunos municipios. Dado que en esa oportunidad se realizaban en forma simultánea elecciones nacionales y provinciales era de aplicación la legislación nacional que no contemplaba (y aún no contempla) la posibilidad de voto electrónico. En consecuencia sólo se permitió votar a los extranjeros que, de acuerdo a la legislación provincial y municipal vigente, pueden hacerlo para elegir intendentes y concejales municipales pero no están habilitados para votar en elecciones nacionales.

Los equipos que se utilizaron en dicha oportunidad fueron suministrados por Brasil.La segunda de las experiencias tuvo lugar pocos días después y se llevó cabo en la

austral ciudad de Ushuaia, provincia de Tierra del Fuego.En esa oportunidad la totalidad de los electores de la localidad (aproximadamente

30.000) eligieron intendente y concejales para el período 2004 – 2007.Los sistemas utilizados, del tipo de RED, fueron suministrados por la empresa española

INDRA. La utilización de sistemas electrónicos de votación favoreció la aplicación del sistema de preferencias previsto en la legislación electoral municipal, que permite al elector preferir a uno o más candidatos de una lista de candidatos a cuerpos colegiados, modificando así el orden en el que serán adjudicados los cargos obtenidos por la lista.

Las principales críticas al sistema radican en que no todas las terminales disponían del hardware necesario para emitir un comprobante físico del voto verificable por el elector.

7. CONCLUSIONES

Al analizar los requisitos de los sistemas de votación así como las experiencias mencionadas de Brasil, Venezuela y las puntuales de Argentina surgen algunas conclusiones preliminares:

• A pesar de la simplicidad algorítmica del sistema el mismo acumula un conjunto de complejidades provenientes de la necesidad de satisfacer los restantes requisitos

• El Estado, a través de sus distintos poderes, y en lo posible manteniendo la división de los mismos en materia electoral, debe asumir la responsabilidad de diseñar e implementar el plan destinado a aplicar voto electrónico

• Los sistemas electrónicos (hardware y software) son sólo una parte del sistema. Las otras partes (marco legal, procedimientos y operadores humanos entre otros) deben recibir tanta atención como los sistemas electrónicos

• El sistema debe resolver exitosamente cualquier disputa electoral con independencia de las diferencias entre la cantidad de votos que reciban los candidatos. En consecuencia el margen de error del sistema debe ser cero. Un voto puede definir una elección.

• El requisito que exige permitir distintos tipos de auditoría determina algunas características de los sistemas. Así, las auditorías de caja blanca obligan a utilizar software open source en todos los niveles. Por su parte las auditorías de caja negra fuerzan la producción de un comprobante físico del voto verificable por el elector (normalmente impreso). Ambas auditorías deberían tener carácter obligatorio, aunque

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en ausencia de controversias la última puede restringirse a una muestra aleatoria de las mesas en las que se votó.

8. REFERENCIAS

Código Nacional Electoral Decreto 2135/83 – Ley 19.945 / 20.175 / 22.838 / 22.864 y sus modificatorias. www.mininterior.gov.arExperiencias de Voto Electrónico a nivel nacional en Argentina. www.gba.gov.arExperiencias de Voto Electrónico a nivel Provincia de Bs. As. www.buenosaires.gov.arVoto Electrónico en la Capital Federal. Proyecto.“El voto informatizado” - Paulo C. Bhering Camarao – Superior Tribunal Electoral de BrasilCódigo electoral de Brasil – Ley Nro. 4737 /65“Voto Informatizado en la Facultad de Informática UNLP” – Pesado P., De Giusti A., Pasini A., Estrebou C. – Reporte Técnico Interno Dic. 2003“Análisis del voto informatizado en Tierra del Fuego” – Prof. Guillermo Feierherd – Reporte Técnico Facultad de Ingeniería UNPSJB – Sede Ushuaia – 2003Proveedores de equipos de voto electrónico (entre otros) www.aitechnology.com/votetrakker, www.diebold.com, www.indra.es, www.election.com/us, www.sequoiavote.com, www.microvote.com, www.safevote.com, www.guardianvoting.com/gvs

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