voortgangsrapport onderzoek: lokaal beleid in netwerksturing: de...
TRANSCRIPT
׀ i ׀
Voortgangsrapport Onderzoek: Lokaal beleid in netwerksturing: de invloed van
netwerking op lokaal beleid, politiek en management.
Dieter BRUNEEL
Filip DE RYNCK
Kristof STEYVERS
Herwig REYNAERT
׀ ii ׀
Inhoudstafel
Lokaal beleid in Netwerksturing 6
1. Probleemstelling en aanpak 9
> 1.1. Probleemstelling 9
> 1.2. Literatuur 10
> 1.3. Methodiek 11
2. Identificatie gestructureerde netwerken. 14
> 2.1. Bovenlokale samenwerking 14
> 2.1.1. Intergemeentelijke samenwerking volgens het decreet 14
> 2.1.2. Politiezone 15
> 2.1.3. Specifieke wettelijke of decretale vormen 16
> 2.1.4. Feitelijke vormen 16
> 2.2. Interbestuurlijke samenwerking 16
> 2.3. Verzelfstandiging 16
> 2.4. Publiek-Private samenwerking 18
> 2.4.1. Samenwerking Publiek - Profit 18
> 2.4.2. Samenwerking Publiek – Non-Profit (en profit) 18
> 2.5. OCMW 18
3. Pilootstudie 19
> 3.1. Beschrijvende vaststellingen: Lokale gestructureerde netwerken geïdentificeerd 19
> 3.1.1. Afbakening 19
> 3.1.2. De juridische basis 26
> 3.1.3. Beleidsdomeinen 29
> 3.1.4. Oprichtingsdatum 32
> 3.1.5. Financiering 34
> 3.2. De betekenis voor het beleid - netwerktypologieën 40
> 3.2.1. De typologie van Agranoff 40
> 3.2.2. De Three-C typologie 42
׀ iii ׀
> 3.2.3. Netwerken tegenover het gemeentelijk beleid 44
> 3.2.4. Dynamieken bij gestructureerde netwerken 51
> 3.3. Democratische kwaliteit 57
> 3.3.1. Accountability 57
> 3.3.1. Accountability binnen gestructureerde netwerken 61
> 3.3.2. Politieke accountability 63
> 3.3.3. Juridische accountability 69
> 3.3.4. Administratieve accountability 70
> 3.3.5. Professionele accountability 76
> 3.3.6. Maatschappelijke accountability 77
> 3.3.7. Evaluatie van accountability 80
> 3.4. De gevolgen voor de gemeentelijke organisatie 82
> 3.4.1. De rollen van politici en ambtenaren 82
> 3.4.2. De verhoudingen tussen het college en de raad 90
> 3.4.3. De rol van het managementteam 91
4. Onderzoeksbeschouwingen na de pilootstudie 92
> 4.1. Netwerktypologieën 92
> 4.2. Accountability 93
> 4.3. Politiek-ambtelijke verhoudingen 93
׀ iv ׀
Lijst tabellen
Tabel 1: (Autonome) gemeentebedrijven in het Meetjesland ................. 21
Tabel 2: Geïnventariseerde gestructureerde netwerken in het Meetjesland 25
Tabel 3: Juridische vorm gestructureerde netwerken .......................... 26
Tabel 4: Beleidsdomeinen gestructureerde netwerken Meetjesland ......... 29
Tabel 5: Financiering gestructureerde netwerken Meetjesland – in euro ... 36
Tabel 6: Netwerktypologie Robert Agranoff ...................................... 41
Tabel 7: Three-C netwerktypologie ................................................ 43
Tabel 8: Politiek-ambtelijke verhoudingen - Peters ............................. 85
Tabel 9: Overzicht personeel gestructureerde netwerken Meetjesland ..... 87
׀ v ׀
Lijst figuren
Figuur 1: Juridische vorm gestructureerde netwerken Meetjesland ......... 28
Figuur 2: Beleidsdomein gestructureerde netwerken Meetjesland ........... 31
Figuur 3: Gestructureerde netwerken Meetjesland naar oprichtingsdatum . 33
Figuur 4: Financiering gestructureerde netwerken Meetjesland inclusief IVM ...................................................................................... 38
Figuur 5: Financiering gestructureerde netwerken Meetjesland exclusief IVM ...................................................................................... 39
Figuur 6: Impact gestructureerde netwerken op gemeentelijk beleid voor gemeente X tegenover 4C- typologie ....................................... 46
Figuur 7: Impact gestructureerde netwerken op gemeentelijk beleid voor gemeente X tegenover typologie Agranoff ................................. 47
׀ 6 ׀
Managementsamenvatting
Lokaal beleid in Netwerksturing
Voorliggend onderzoeksrapport kadert in het SBOVII-onderzoek ‘Lokaal
beleid in netwerksturing: de invloed van netwerking op lokaal beleid,
politiek en management’. Het rapport brengt verslag uit over de
tussentijdse resultaten van het onderzoeksproject.
De term ‘gestructureerd netwerk’ is een term die niet makkelijk grijpbaar
is. In dit voortgangsrapport wordt duidelijk aangegeven wat in het kader
van het onderzoeksproject begrepen wordt onder deze term. Op een zeer
concrete manier worden de bestuurlijke samenwerkingsvormen die kunnen
beschouwd worden als bestuurlijke netwerken beschreven.
De evolutie van de politieke en bestuurlijke realiteit in Vlaanderen roept
een aantal belangrijke vragen op, die passen binnen de discussies die ook in
de internationale wetenschappelijke literatuur naar voor worden gebracht.
In de pilootstudie werden twee belangrijke thema’s benaderd. Een eerste
belangrijk thema betreft de vraag naar de democratische kwaliteit. De
vraag rijst immers, wat het ontstaan van talrijke gestructureerde
netwerken betekent voor de democratie. Is het traditionele systeem van de
representatieve democratie voldoende voorzien om met deze complexe
systemen om te gaan? Zijn er misschien andere, nieuwe mechanismen
ingebouwd die de democratie (mee helpen) waarborgen? Evolueren we
naar een nieuw type democratie? Een tweede belangrijk thema betreft op
de impact van al die gestructureerde netwerken die zouden ontstaan, op de
gemeente als organisatie en interne politiek- en administratieve
verhoudingen. Hier worden vragen gesteld bij wat dit allemaal betekent
voor de verhoudingen tussen politici en ambtenaren? Wat betekent dit voor
het principe van ‘het primaat van de politiek’? Worden de verhoudingen
tussen het college van burgemeester en schepenen en de gemeenteraad
gewijzigd? Worden de verhoudingen tussen ambtenaren onderling
gewijzigd? Wat is de rol van het managementteam ten aanzien van de
lokale netwerken?
Deze vragen naar enerzijds de kwaliteit van de democratie en anderzijds de
impact voor de gemeentelijke organisatie zullen de kern vormen van het
׀ 7 ׀
SBOVII-onderzoek ‘Lokaal beleid in netwerksturing: de invloed van
netwerking op lokaal beleid, politiek en management’. Deze
probleemstelling zal in het onderzoeksproject zowel kwalitatief als
kwantitatief benaderd worden. Het onderzoeksdesign bestaat uit een
voorbereidende fase, bestaande uit een literatuurstudie, veldverkenning en
inhoudelijke toetsing door experten, een tweede fase met een aantal
casestudies en vervolgens tot slot een laatste fase bestaande uit een
survey-onderzoek.
Dit voortgangsrapport brengt verslag uit over de pilootstudie uit de eerste
fase van het onderzoeksproject. Na een brede literatuurstudie,
veldverkenning en aftoetsing van het onderzoeksplan bij internationale
wetenschappers uit het onderzoeksdomein werd de pilootstudie uitgevoerd.
De pilootstudie werd uitgevoerd in de regio ‘Meetjesland’, een regio in
Oost-Vlaanderen bestaande uit dertien gemeenten: Assenede, Eeklo,
Kaprijke, Maldegem, Sint-Laureins en Zelzate die samen het
arrondissement Eeklo vormen en de gemeenten Aalter, Evergem,
Knesselare, Lovendegem, Nevele, Waarschoot en Zomergem behorende tot
het arrondissement Gent. De regio telt ongeveer 165.000 inwoners.
In de pilootstudie wordt een nauwgezette inventarisatie gemaakt van de
voorkomende gestructureerde netwerken in de regio ‘Meetjesland’. Er
wordt een analyse gemaakt van de juridische basis en de oprichtingsdatum
van deze gestructureerde netwerken en van het beleidsdomein waarin ze
actief zijn. Bij een selectie van 25 gestructureerde netwerken wordt een
ook duidelijk beeld geschetst over hun financiering.
Vervolgens worden de geïnventariseerde gestructureerde netwerken in het
Meetjesland geanalyseerd vanuit de bestaande theoretische benaderingen
van de probleemstelling. We beschrijven twee netwerktypologieën uit de
internationale wetenschappelijke literatuur, en proberen deze in functie
van de probleemstelling van het onderzoeksproject aan te vullen met een
extra dimensie.
De pilootstudie suggereert ook het bestaan van een drietal dynamieken bij
gestructureerde netwerken. Er blijkt vooreerst een tendens tot toename
van gestructureerde netwerken. Daarnaast blijkt zich ook een uitbreiding
van het takenpakket voor te doen en tot slot, kan een tendens tot
׀ 8 ׀
onderlinge vervlechting van gestructureerde netwerken worden
vastgesteld.
Na een bespreking van een aantal theoretische benaderingen van het begrip
‘accountability’ worden de geïnventariseerde gestructureerde netwerken
uit de pilootstudie geanalyseerd vanuit de accountability-benadering van
Mark Bovens (2007). Er wordt beschreven op welke manier de verschillende
vormen van accountability die Bovens onderscheidt, zijnde politieke
accountability, juridische accountability, administratieve accountability,
professionele accountability en maatschappelijke accountability invulling
krijgt binnen de gestructureerde netwerken uit de pilootstudie.
In het laatste onderdeel van dit voortgangsrapport worden de gevolgen van
gestructureerde netwerken voor de gemeentelijke organisatie belicht. De
pilootstudie geeft aan dat in gestructureerde netwerken zowel ambtenaren
als politici actief zijn. In het bijzonder wordt de ‘nieuwe ambtenaar’
beschreven waarmee we (leidende) personeelsleden bedoelen, rechtstreeks
in dienst van gestructureerde netwerken. De relatie tussen lokale politici
deze ‘nieuwe ambtenaren’ blijkt helemaal anders te zijn dan de relatie
tussen diezelfde lokale politici en de ‘traditionele’ ambtenaren. Deze
vaststelling heeft belangrijke gevolgen voor de manier waarop politiek-
ambtelijke relaties onderzocht dienen te worden.
Tot slot is er nog aandacht voor wat gestructureerde netwerken betekenen
voor de verhouding tussen het college van burgemeester en schepenen
enerzijds en de gemeenteraad anderzijds en wordt de rol van het
managementteam in functie van gestructureerde netwerken belicht.
Het voortgangsrapport wordt afgesloten met een aantal
onderzoeksbeschouwingen bij de eerste resultaten uit de pilootstudie.
׀ 9 ׀
1. Probleemstelling en aanpak
Voorliggend rapport kadert binnen het onderzoeksproject ‘Lokaal beleid in
netwerksturing’ dat focust op de invloed van netwerking op lokaal beleid,
politiek en management, in het kader van het Steunpunt Bestuurlijke
Organisatie Vlaanderen II. Dit onderzoeksproject sluit aan bij het project
rond interorganisatorische relaties rond gebiedsgerichte
beleidsproblematieken uit het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie
Vlaanderen I. Ondanks een andere onderzoeksfocus, wordt vertrokken
vanuit dezelfde bestuurlijke context: het bestaan van allerhande
collaboratieve bestuurlijke arrangementen. Het is dus niet onlogisch dat we
bij de probleemstelling van voorliggend rapport ook even teruggrijpen naar
dit onderzoeksproject uit het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen
I.
In het onderzoeksrapport van Joris Voets en Filip De Rynck (2004) rond het
project Gentse kanaalzone wordt bij wijze van uitleiding een theoretische
beschouwing gemaakt aangaande de democratische kwaliteit van
subregionale arrangementen. Het is precies onze nieuwsgierigheid naar de
democratische kwaliteit van het lokaal bestuur, dat thans steeds meer
verweven zou worden in netwerkstructuren, die de kerngedachte vormt van
dit onderzoeksrapport.
> 1.1. Probleemstelling
De evolutie van de politieke en bestuurlijke realiteit in Vlaanderen roept
een aantal belangrijke vragen op, die passen binnen de discussies die ook in
de internationale wetenschappelijke literatuur naar voor worden gebracht.
Vooreerst is er de vraag naar de democratische kwaliteit. De vraag rijst wat
het ontstaan van talrijke gestructureerde netwerken betekent voor de
democratie. Is het traditionele systeem van de representatieve democratie
voldoende voorzien om met deze complexe systemen om te gaan? Zijn er
misschien andere, nieuwe mechanismen ingebouwd die de democratie (mee
helpen) waarborgen? Evolueren we naar een nieuw type democratie?
׀ 10 ׀
Een tweede belangrijke vraag heeft betrekking op de impact van al die
lokale netwerken die zouden ontstaan, op de gemeente als organisatie en
interne politiek- en administratieve verhoudingen. Hier stellen we vragen
bij wat dit allemaal betekent voor de verhoudingen tussen politici en
ambtenaren? Wat betekent dit voor het principe van ‘het primaat van de
politiek’? Worden de verhoudingen tussen het college van burgemeester en
schepenen en de gemeenteraad gewijzigd? Worden de verhoudingen tussen
ambtenaren onderling gewijzigd? Wat is de rol van het managementteam
ten aanzien van de lokale netwerken?
Deze vragen naar enerzijds de kwaliteit van de democratie en anderzijds de
impact voor de gemeentelijke organisatie zullen de kern vormen van het
onderzoek ‘Lokaal beleid in netwerksturing’ en ook de basis van dit rapport.
> 1.2. Literatuur
In de internationale wetenschappelijke literatuur die de nieuwe vormen van
governance en beleidsnetwerken beschrijft vinden we drie belangrijke
probleemstellingen terug. Voets en De Rynck (2004: 129) geven de eerste
twee aan: een eerste heeft betrekking op de impact van beleidsnetwerken
op de beleidsvorming. Concreet wordt de manier waarop tal van nieuwe en
minder nieuwe bestuurlijke arrangementen de beleidsvorming vorm geven
geproblematiseerd. Een tweede probleemstelling heeft betrekking op het
democratisch functioneren van beleidsarrangementen. Een derde
probleemstelling die zich de laatste jaren steeds meer en meer opwerpt,
heeft betrekking op de efficiëntie en effectiviteit van beleidsnetwerken.
Wellicht is het feit dat het aantal beleidsarrangementen de laatste jaren
enorm is toegenomen en de stijgende kosten die ze aldus met zich
meebrengen voor de lokale overheden een belangrijke factor die verklaart
waarom de efficiëntie en effectiviteit op de onderzoeksagenda zijn komen
te staan. Paradoxaal genoeg is het oprichten van die beleidsarrangementen
ook vaak ingegeven geweest omwille van dezelfde argumenten: efficiëntie
en effectiviteit van het gemeentelijk beleid.
׀ 11 ׀
De laatste 15 à 20 jaar werden in gans Europa heel wat bestuurlijke en
politieke hervormingen doorgevoerd op het lokaal vlak. (Peters 2001; Stoker
2004: 9; Pilet, Steyvers et al. 2005). Praten over lokale politiek en over
lokaal beleid is niet langer enkel praten over het college van burgemeester
en schepenen, de gemeenteraad en het lokaal ambtenarenkorps. Praten
over lokale politiek en over lokaal beleid is zelfs niet langer alleen praten
over de gemeente. Anno 2008 betekent praten over lokale politiek en lokaal
beleid ook praten in termen als ‘nieuw publiek management’, ‘publiek-
private partnerschappen’, ‘beleidsnetwerken’ en ‘local governance’.
In de literatuur wordt vaak een ‘shift’ van ‘local government naar local
governance’ beschreven (e.g. Goodwin and Painter 1996; Andrew and
Goldsmith 1998; Goss 2001; John 2001; Voets and De Rynck 2004; Denters
and Rose 2005). Er bestaat geen eensgezindheid omtrent het bestaan van
een dergelijke ‘shift’ van ‘local government naar local governance’. Andere
auteurs beweren immers dat strikt gezien, ‘governance’ even oud is als
‘government’ (Pierre and Peters 2000) en dat ook ‘local government’ altijd
al hybride is geweest met betrokkenheid van zowel publieke, private als
non-profit actoren bij het beleid en dienstverlening (Imrie and Raco 1999).
Daarnaast zou ook blijken dat de empirische bewijslast voor deze
veronderstelde ‘shift’ nog zeer mager is (Voets and De Rynck 2004). Wij
beschouwen beiden, ‘local government’ en ‘local governance’ als twee
ideaaltypes van waaruit we vertrekken om de werkelijkheid te analyseren.
We zullen de literatuur verder systematisch beschrijven voorafgaand aan de
bespreking van de vaststellingen bij de verschillende onderzoeksaspecten.
> 1.3. Methodiek
De hierboven gestelde onderzoeksvragen zullen we doorheen het project
zowel kwalitatief als kwantitatief benaderen. Het onderzoeksdesign bestaat
uit een voorbereidende fase, bestaande uit een literatuurstudie,
veldverkenning en inhoudelijke toetsing door experten, een tweede fase
met een aantal casestudies en vervolgens tot slot een laatste fase
bestaande uit een survey-onderzoek.
In een eerste fase werd een brede literatuurstudie uitgevoerd. We hebben
de internationale wetenschappelijke literatuur rond governance – meer
׀ 12 ׀
specifiek rond local governance-, sturing, (beleids)netwerken, politiek-
ambtelijke relaties en accountability verkend. Tegelijkertijd hebben we een
aantal individuele gesprekken en groepsgesprekken georganiseerd met
sleutelactoren uit de lokale overheden en regionale
samenwerkingsverbanden. Dit maakte het mogelijk om als onderzoeker ‘het
veld’ te leren kennen en aanvoelen.
Op basis van de literatuurstudie enerzijds en de veldverkenning anderzijds
werden een aantal meer concrete onderzoeksvragen gedestilleerd en werd
een onderzoeksplan opgesteld. Dit onderzoeksplan werd afgetoetst bij
internationale wetenschappers uit het onderzoeksdomein. Via discussies op
internationale wetenschappelijke fora en directe contacten werd het
onderzoeksplan voorgesteld en kregen we feedback gebaseerd op de
ervaring en inzichten van de verschillende wetenschappers bij hun
onderzoek die in dit domein actief waren en/of zijn. Met een aantal papers
hebben we op diverse internationale wetenschappelijke bijeenkomsten en
congressen het onderzoeksproject kunnen voorstellen en blootstellen aan
kritische bespiegelingen. Op deze manier kon het onderzoeksproject worden
afgebakend en konden duidelijke, praktisch haalbare, inhoudelijk
interessante en relevante onderzoeksdoeleinden worden vastgelegd.
Hiermee werd de eerste of voorbereidende fase van het onderzoek
afgerond.
De tweede fase van het onderzoek betreft een aantal casestudies.
Voorliggend onderzoeksrapport brengt verslag uit van de eerste piloot-
casestudy uit deze fase. De pilootcase werd voorbereid aan de hand van
documentenonderzoek en een drietal focusgroepen. We hebben in
samenwerking met een stagestudent van de Hogeschool Gent en het
Streekplatform Meetjesland+ vzw een inventaris gemaakt van alle
gestructureerde netwerken die we in de regio Meetjesland konden vinden.
Om een verdere analyse mogelijk te maken werd een selectie gemaakt. We
selecteerden alle gestructureerde netwerken waarin minstens zes
gemeenten uit het Meetjesland zijn betrokken en waarbij minstens de helft
van de deelnemende gemeenten in het netwerk, gemeenten uit het
Meetjesland zijn. Op die manier zijn we tot een selectie van 25
gestructureerde netwerken gekomen.
We kozen er daarna voor om de case verder te benaderen via interviews. Dit
is wellicht de beste onderzoeksmethode als het, zoals in ons
׀ 13 ׀
onderzoeksproject, gaat over fenomenen die nog niet eerder werden
bestudeerd. We hebben interviews afgenomen op basis van een semi-
gestructureerde vragenlijst. Dit is afgewogen de beste methode om een
gedegen antwoord te krijgen op de onderzoeksvragen. Vooreerst is het zo
dat we met de interviews een meer gedetailleerd beeld willen bekomen van
het onderzoeksveld. Dit impliceert dat we proactief op zoek gaan naar
factoren, variabelen, die we op basis van het literatuuronderzoek en de
eerste interviewreeks niet hebben kunnen vinden. We vertrekken uiteraard
vanuit de initiële vragenlijst en blijven binnen de afgebakende topics, maar
geven de respondenten de kans om breder te gaan dan de vragenlijst. Op
die manier kunnen we nieuwe variabelen ontdekken. We stellen de
respondenten open vragen en toetsen naderhand eventuele factoren
waarvan we vermoeden dat deze een rol spelen maar die de respondent niet
spontaan opnoemde. De keuze voor deze methode heeft ook een praktische
implicatie. Gezien de elite-interviews in de vorm zoals we ze in dit project
uitvoeren tijdsrovend zijn, zijn we beperkt in het aantal interviews dat we
kunnen afnemen.
׀ 14 ׀
2. Identificatie gestructureerde netwerken.
De term ‘Netwerk’ is een term die niet makkelijk grijpbaar is. Het is
bovenal een term die wordt gebruikt door onderzoekers. Voor lokale
bestuurders is het begrip vaak onbekend. Wanneer we die gestructureerde
netwerken echter benoemen, dan verandert de situatie. Hieronder volgt een
overzicht van wat we kunnen verstaan onder ‘gestructureerde netwerken’.
> 2.1. Bovenlokale samenwerking
> 2.1.1. Intergemeentelijke samenwerking volgens het decreet
Het decreet intergemeentelijke samenwerking van 6 juli 2001 voorziet
in vier mogelijke manieren waarbij gemeenten op vrijwillige basis
kunnen gaan samenwerken:
i. Interlokale vereniging
Een interlokale vereniging is een samenwerkingsvorm tussen
twee of meerdere gemeenten die niet beschikt over een
rechtspersoonlijkheid en waarbij geen van de gemeenten
enige vorm van beheersoverdracht aan de interlokale
vereniging doet. Een interlokale vereniging is steeds
gebaseerd op een vrijwillige overeenkomst tussen de
verschillende deelnemende gemeenten, waarin tevens de
statuten van de vereniging worden opgenomen. In principe
dient de interlokale vereniging om in intergemeentelijk
verband kleinere projecten te realiseren.
ii. Projectvereniging
Een projectvereniging is een samenwerkingsvorm tussen
twee of meerdere gemeenten met rechtspersoonlijkheid.
Hierdoor kan de projectvereniging optreden als een
afzonderlijk rechtspersoon. De structuur is sterk
vereenvoudigd. Net als bij de interlokale vereniging is ook
bij de projectvereniging geen sprake van een
beheersoverdracht. De werking van de projectvereniging
wordt bepaald door de statuten die door alle deelnemende
׀ 15 ׀
gemeenten goedgekeurd dienen te worden. In principe dient
de projectvereniging, net als de interlokale vereniging, om
in intergemeentelijk verband kleinere projecten te
realiseren met als belangrijkste verschil dat laatstgenoemde
in tegenstelling tot de interlokale vereniging wel over een
rechtspersoonlijkheid beschikt.
iii. Dienstverlenende vereniging
Bij een diensverlenende vereniging werken twee of
meerdere gemeenten samen op beleidsdomeinen waarvoor
de leden van de dienstverlenende vereniging geen
beheersbevoegdheid kunnen of willen overdragen. De
statuten worden door alle deelnemende gemeenten
goedgekeurd. De dienstverlenende vereniging heeft ook een
eigen rechtspersoonlijkheid.
iv. Opdrachthoudende vereniging
Een opdrachthoudende vereniging is een samenwerkingsvorm
tussen twee of meerdere gemeenten waarbij de gemeenten
een beheersbevoegdheid overdragen aan de
opdrachthoudende vereniging. De deelnemende gemeenten
officialiseren deze overdracht van de beheersbevoegdheid
via de statuten van de opdrachthoudende vereniging
dewelke door alle deelnemende gemeenten wordt
goedgekeurd. De deelnemende gemeenten doen bij de
opdrachthoudende vereniging formeel afstand van hun recht
om zelfstandig de opdrachten uit te voeren waarvan de
realisatie op grond van hun eigen beslissing toevertrouwd is
aan het samenwerkingsverband.
> 2.1.2. Politiezone
De wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde
politiedienst, gestructureerd op twee niveaus voorziet in de oprichting
van politiezones. Een politiezone bestaat uit een of meerdere
gemeenten. We beschouwen politiezones als gestructureerde netwerken
׀ 16 ׀
indien de politiezone een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid wordt. Dit
is het geval wanneer de politiezone bestaat uit meer dan 1 gemeente.
> 2.1.3. Specifieke wettelijke of decretale vormen
Beleidsdomeinspecifieke wetten en decreten kunnen voorzien in de
oprichting van gestructureerde netwerken. Zo zijn er bijvoorbeeld de
hulpverleningszones bij de brandweer, enz.
> 2.1.4. Feitelijke vormen
Ook binnen een netwerk, zoals in dit hoofdstuk omschreven, kunnen zich
nieuwe gestructureerde netwerken ontwikkelen die een feitelijke werking
hebben. Deze werking ressorteert dan onder de juridische structuur van het
netwerk. Daarnaast kunnen ook een aantal feitelijke raden, comités,
overlegvormen, … als netwerk beschouwd worden, niettegenstaande ze
opereren zonder een duidelijke juridische basis.
> 2.2. Interbestuurlijke samenwerking
Interbestuurlijke samenwerking heeft betrekking op alle vormen van
overleg, coördinatie of collaboratie tussen minstens twee besturen van
een verschillend beleidsniveau waarbinnen dus tweerichtingsverkeer
zich afspeelt en dat in de meeste gevallen vorm krijgt in een
organisatieverband met gemandateerden van verschillende
bestuursniveaus (Wayenberg, De Rynck et al. 2007: 3).
> 2.3. Verzelfstandiging
i. Gewone gemeentebedrijven
Een gewoon gemeentebedrijf is een gemeentelijke dienst
die een taak uitoefent onder een afzonderlijk beheer. Het
wordt ook wel eens ‘regie’ genoemd. Het gewoon
׀ 17 ׀
gemeentebedrijf werkt autonoom voor wat betreft de
financiën, doch het is de gemeenteraad die bevoegd blijft
voor bv. het aanwerven van personeel, de vaststelling van
het kader enz.
ii. Autonome gemeentebedrijven
Een autonoom gemeentebedrijf heeft een eigen
rechtspersoonlijkheid. Ze worden beheerd door een raad van
bestuur en een directiecomité. De raad van bestuur wordt
hoofdzakelijk gevormd door gemeenteraadsleden uit alle
politieke fracties. Een autonoom gemeentebedrijf is vrij om
te participeren in een gewoon (privaat) bedrijf. Het
autonoom gemeentebedrijf beslist binnen de vooropgestelde
grenzen van zijn doel omtrent het beheer van zijn goederen.
iii. Gemeentelijke vzw’s Een gemeentelijke vzw is een privaatrechtelijke
rechtspersoon. Dit betekent dat de gemeentelijke vzw zelf
de volledige bevoegdheid heeft over zijn budget. In principe
is de gemeente verantwoordelijk voor meer dan de helft van
de budgettaire middelen van de vzw. Soms is het onduidelijk
en bestaat er discussie of een vzw al dan niet een
gemeentelijke vzw is.
׀ 18 ׀
> 2.4. Publiek-Private samenwerking
> 2.4.1. Samenwerking Publiek - Profit
i. Contractuele publiek-private samenwerking
Bij de contractuele publiek-private samenwerking gaat de gemeente
een contract afsluiten met een private actor met het oog op hetzij
een samenwerking met de private partner bij de uitvoering van een
publieke taak, hetzij de uitvoering van de publieke taak door de
private actor alleen in opdracht van de gemeente.
ii. Participatieve publiek-private samenwerking.
Bij de participatieve vorm van publiek-private samenwerking gaan
de gemeente en een private partner samenwerking in een nieuwe of
bestaande rechtspersoon.
In de praktijk is vaak sprake van een combinatie van beide vormen.
> 2.4.2. Samenwerking Publiek – Non-Profit (en profit)
Naast de gemeentelijke vzw als verzelfstandigingsvorm, wordt de
privaatrechtelijke vzw-vorm ook gebruikt in samenwerkingsvormen tussen
publieke en private non-profit organisaties. Soms worden ook private profit
organisaties in een vzw opgenomen.
> 2.5. OCMW
We hebben het hier nog niet gehad over het OCMW. Je zou ook het OCMW
als een netwerk in verbinding met de gemeente kunnen beschouwen.
Bovendien kunnen rond het OCMW ook opnieuw tal van nieuwe
gestructureerde netwerken ontstaan. Zo zijn er de drie soorten OCMW-
verenigingen zoals omschreven in de OCMW-wet. In wezen gaat het om
verzelfstandiging of om samenwerkingsverbanden. Ook in het nieuwe
OCMW-decreet worden, naar analogie met het gemeentedecreet,
verschillende mogelijkheden voorzien om tot de oprichting van een netwerk
over te gaan.
׀ 19 ׀
3. Pilootstudie
De pilootstudie werd uitgevoerd in de regio ‘Meetjesland’. Het Meetjesland
is een regio in Oost-Vlaanderen bestaande uit dertien gemeenten: Assenede,
Eeklo, Kaprijke, Maldegem, Sint-Laureins en Zelzate die samen het
arrondissement Eeklo vormen en de gemeenten Aalter, Evergem,
Knesselare, Lovendegem, Nevele, Waarschoot en Zomergem behorende tot
het arrondissement Gent. De regio telt 165.000 inwoners en heeft een
uitgesproken landelijk karakter.
Op basis van de pilootstudie zullen we een aantal nulhypotheses
formuleren. De nieuwe onderzoekscases en survey zullen daarna deze
hypothesen moeten bevestigen of ontkrachten. De methodologie werd
eerder hierboven beschreven onder 1.3. Methodiek.
> 3.1. Beschrijvende vaststellingen: Lokale gestructureerde netwerken geïdentificeerd
> 3.1.1. Afbakening
In eerste instantie was het onze bedoeling om het volledige formele
beleidsnetwerk van de regio Meetjesland bloot te leggen. Dit leverde een
aantal problemen op. Vooreerst met betrekking tot de vzw’s. De
inventarisatie van ‘gemeentelijke vzw’s’ bleek niet zo eenvoudig. Vooreerst
werden we geconfronteerd met de definiëring van de gemeentelijke vzw.
Wanneer is een vzw een gemeentelijke vzw? Volgens de Vlaamse Overheid
dient een vzw om beschouwd te kunnen worden als een gemeentelijke vzw
te voldoen aan volgende twee voorwaarden (ABB 1998):
- Een meerderheid van de leden van de bestuursorganen dient
samengesteld te zijn uit een meerderheid van leden, die deel
uitmaken van de gemeente- of provincieraad of uit een
meerderheid van leden die rechtstreeks worden aangeduid of
verkozen door leden van die raden;
׀ 20 ׀
- uit de begrotingen of rekeningen van de vzw moet blijken dat
voor meer dan 50% van de financiële middelen een beroep wordt
gedaan op gemeentelijke of provinciale financiering.
We hebben enkel vzw’s opgenomen waarin een gemeente met een of
meerdere andere gemeenten, al dan niet nog samen met profit en/of non-
profit actoren samen, betrokken zijn door een afvaardiging in een
bestuursorgaan van de vzw. Nagaan voor de tweede voorwaarde, de
financiering, is vanuit praktisch oogpunt onmogelijk.
Ook de eventuele feitelijke gestructureerde netwerken zonder
rechtspersoon die ook niet onder een rechtspersoon ressorteren, zoals
omschreven in hoofdstuk 2, hebben we niet in de inventarisatie opgenomen.
Gezien er geen juridische basis bestaat voor deze gestructureerde
netwerken is een inventarisatie quasi onmogelijk. Eveneens hebben we de
publiek-private samenwerkingsverbanden met de private profit sector
(contractuele en participatieve PPS) niet in de inventarisatie opgenomen
omdat deze niet de focus vormen van ons onderzoeksproject. Autonome
gemeentebedrijven hebben we in de inventarisatie initieel wel opgenomen.
We konden drie autonome gemeentebedrijven inventariseren. Uit de
interviews konden we besluiten dat de bestuurlijke en politieke waarde van
deze autonome gemeentebedrijven op het vlak van beleid nihil is. Uit alle
interviews blijkt dat deze autonome gemeentebedrijven enkel en alleen
werden opgericht en worden gebruikt opdat dit voor de gemeente een
financieel voordeel oplevert door de recuperatie van BTW. Gezien deze
vaststelling hebben we deze autonome gemeentebedrijven niet verder in de
analyse opgenomen.
׀ 21 ׀
Aantal (autonome) gemeentebedrijven
Oprichting
Aalter 1 2005
Assenede 0
Eeklo 0
Evergem 1 2005
Kaprijke 0
Knesselare 0
Lovendegem 0
Maldegem 1 2004
Nevele 0
Sint-Laureins 0
Waarschoot 0
Zelzate 0
Zomergem 0
Tabel 1: (Autonome) gemeentebedrijven in het Meetjesland
We konden uiteindelijk in totaal 90 gestructureerde netwerken, zoals
omschreven in hoofdstuk 2 van deze bijdrage, identificeren waarbij meer
dan 1 gemeente uit het Meetjesland betroken is. We hebben hiervoor reeds
een eerste aanzet gekregen via het stagerapport van een student van de
Hogeschool Gent en hebben verder samengewerkt met het Streekplatform
Meetjesland+ dat zelf ook bezig was met een inventarisatie. Dit netwerk wil
fungeren als ‘server’ in de socio-economische streekontwikkeling, en wilde
ook over een inventarisatie beschikken. Daarnaast hebben we gecontroleerd
en aangevuld met data door opzoekingen via de kruispuntbank voor
ondernemingen, het Belgisch staatsblad en Pinakes.
We hebben de inventarisatie van gestructureerde netwerken met de meeste
zorg uitgevoerd. Toch valt het niet uit te sluiten dat er ergens nog een
netwerk bestaat dat aan onze opsporingstechnieken wist te ontsnappen.
Gezien het groot aantal gestructureerde netwerken dat we wel konden
inventariseren, vormt het eventueel ontbreken van een klein aantal
gestructureerde netwerken in de inventarisatie echter weinig gevaar voor
een vertekening van de resultaten van deze analyse. De 90 gestructureerde
netwerken die we konden waarnemen zijn:
׀ 22 ׀
Geïnventariseerde gestructureerde netwerken
Academie voor Muziek Woord en Dans Aalter-Maldegem
Bosgroep Oost-Vlaanderen Noord
Brandweervereniging Vlaanderen
Burensportdienst Leiestreek
Centrum voor Informatica (CEVI)
CIPAL
Cultuuroverleg Meetjesland (COMEET)
Deinse sociale Bouwmaatschappij
Dienst cultuur Kaprijke - Sint-Laureins
Drugpreventie West-Meetjesland
Eigen Woon
ERSV Oost-Vlaanderen
Financieringscommunale voor Investeringen in West- en Oost-vlaanderen (FINIWO)
Gewestelijke maatschappij Kleine landeigendom Het Volk
Hulpverleningszone brandweer Meetjesland
Hulpverleningszone brandweer Centrum
Intercommunale Maatschappij voor Energievoorzieningen in West- en Oost-
Vlaanderen (IMEWO)
Intergemeentelijke drugpreventiedienst Aalter - Knesselare
Intergemeentelijke drugpreventiedienst ELZA
Interlokale vereniging Drugspreventie West-Meetjesland
Isabellapolder
Intergemeentelijke opdrachthoudende Vereniging voor Huisvuilverwerking
Meetjesland (IVM)
Kale-leie Archeologische Dienst (Klad)
Kringloopcentrum Ateljee
Kringwinkel Meetjesland
Kredietmaatschappij Onze thuis
Leader+ Meetjesland, Leie & Schelde
׀ 23 ׀
Lokaal Drugoverleg Eeklo
Lokaal Gezondheidsoverleg (LOGO) Meetjesland
Medisch Oost-Vlaanderen (Medov)
Meetjeslandse Bouwmaatschappij voor volkswoningen
Meetjeslandse Burensportdienst
Meetjeslanders Eigen Huis
Onderwijssecretariaat van de Steden en Gemeenten van de Vlaamse
Gemeenschap (OVSG)
Polder Generale Vrije Polders
Polder Slependammepolders
Politiezone Aalter-Knesselare
Politiezone Assenede - Evergem
Politiezone LOWA
Politiezone Meetjesland centrum
Politiezone Puyenbroeck
Projectbureau Gentse Kanaalzone
Projectvereniging voor aanvullend grondgebied in de Gentse kanaalzone
(PROVAG)
Provinciale brandweerschool Oost-Vlaanderen
Plaatselijk Werkgelegenheidsagentschap (PWA) Regio-Noord
Rattenbestrijding Oost-Vlaanderen
Regionaal Landschap Meetjesland
Regionaal Welzijnsoverleg Meetjesland
Regionaal Welzijnsoverleg regio Gent
Regionale Jeugddienst Meetjesland
Regionaal Sociaaleconomisch Overlegcomité (RESOC) Gent en rondom Gent
Regionaal Sociaaleconomisch Overlegcomité (RESOC) Meetjesland, Leie en
Schelde
Samenwerkingsinitiatief thuiszorg (SIT) Meetjesland (Platform Thuiszorg
Meetjesland)
Samenwerkingsinitiatief thuiszorg (SIT) Zomergem
׀ 24 ׀
Scheldemondraad - Permanente Kamer van Advies
Sociaal Verhuurkantoor Meetjesland
Spoorlijncomité Gent-Eeklo
Stedelijke Academie voor Muziek en Woord Eeklo
Stedelijke Academie voor Schone Kunsten
Streekplatform+ Meetjesland
Stuurgroep Netwerk Gentse Kanaalzone
Subregionaal Overlegorgaan voor het Gentse zeehavengebied
TMVW – IMWV
Toerisme Meetjesland
Toerisme Oost-Vlaanderen
Veneco²
Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG)
Vereniging Vlaamse Jeugddiensten en –consulenten (VVJ)
Vereniging voor Openbaar Groen
Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening (VMW)
VVV De Lieve
Volkshaard
Watering De Burggravenstroom
Watering De Wagemakersstroom
Watering Oude Kale en Meirebeek
Watering Zomergem-Lovendegem
Waterschap Brugse Polders Oost
Waterschap Burggravenstroom
Waterschap Krekenland
Waterschap Poekebeek en Oude Kale
Welzijnsband Meetjesland
Werkwinkel Aalter-Knesselare
Werkwinkel Lowazone
Werkwinkel Noord-Meetjesland
׀ 25 ׀
West-Vlaams Instituut voor Vorming en Opleiding (WIVO)
Westlede
Wonen
Wooncentrum Meetjesland
Zorgregio politie Meetjesland - Evergem
Zwarte Sluispolder
Tabel 2: Geïnventariseerde gestructureerde netwerken in het Meetjesland
׀ 26 ׀
> 3.1.2. De juridische basis
De juridische vorm die de gestructureerde netwerken aannemen blijkt zeer
divers te zijn. We vonden één vereniging met als juridische basis Hoofdstuk
XII van de OCMW-wet. De juridische vormen die voorzien zijn door het
decreet intergemeentelijke samenwerking komen samen dertien keer voor:
twee dienstverlenende verenigingen, drie opdrachthoudende verenigingen,
zes projectverenigingen en zeven interlokale verenigingen. 35
gestructureerde netwerken hebben een in se privaatrechtelijke juridische
vorm aangenomen: 22 verenigingen zonder winstoogmerk, 4 naamloze
vennootschappen en 8 gestructureerde netwerken staan geregistreerd als
een corporatieve vennootschap. 13 gestructureerde netwerken hebben een
specifieke decretale of wettelijke vorm. Deze specifieke vormen zijn o.a.
de hulpverleningszone, de lokale politiezone, het Resoc, het Deeltijds Kunst
Onderwijs DKO, de zorgregio .
Juridische vorm Grafieklabel Aantal
Vereniging Hoofdstuk XII OCMW-wet OCMW ver 1
Dienstverlenende vereniging IGS3 2
Opdrachthoudende vereniging IGS4 3
nv Nv 4
Ressorterend onder vzw Ond. vzw 5
Projectvereniging IGS2 6
Interlokale vereniging IGS1 6
Polders en Wateringen P&W 8
cv + cvba cv(ba) 8 Samenwerkingsverband zonder rechtspersoon Geen RP 12
Specifieke decretale of wettelijke vorm Spec. 13
vzw Vzw 22
Tabel 3: Juridische vorm gestructureerde netwerken
׀ 27 ׀
Er blijkt dus een grote verscheidenheid aan juridische vormen bij de
gestructureerde netwerken. Er zijn daarnaast ook een aantal vaststellingen
te doen:
- Niettegenstaande in quasi al deze gestructureerde netwerken
meer dan één gemeente is betrokken door een
vertegenwoordiging in een bestuursorgaan, nemen slechts
dertien gestructureerde netwerken een juridische vorm aan die
zijn basis vindt in het decreet intergemeentelijke
samenwerking.
- De vzw-vorm blijkt veruit de populairste juridische grondslag te
zijn. Maar liefst 22 gestructureerde netwerken zijn
georganiseerd als vzw. Daarnaast zijn er nog 5 gestructureerde
netwerken die als feitelijke werking ressorteren binnen het
juridisch kader van een vzw. Dat maakt dat samen 28, of bijna 1
op 3 van de geïnventariseerde gestructureerde netwerken
gebaseerd zijn op de vzw-wetgeving. Een niet onbelangrijke
reden hiervoor is wellicht dat de wet- en decreetgever,
behoudens de participatieve en contractuele publiek-private
samenwerking, niet voorzien in een alternatieve structuur
waarbij publieke en private actoren samen kunnen participeren
met rechtspersoonlijkheid.
- 12 gestructureerde netwerken zijn een feitelijke werking zonder
organisatievorm met een directe juridische grondslag aan te
nemen. Deze gestructureerde netwerken zijn gebaseerd op een
overeenkomst en dus op het contractenrecht of slechts een
feitelijke vereniging.
׀ 28 ׀
Figuur 1: Juridische vorm gestructureerde netwerken Meetjesland
׀ 29 ׀
> 3.1.3. Beleidsdomeinen
Niet alleen qua juridische vorm is er een grote verscheidenheid onder de
gestructureerde netwerken. Ook op het gebied van de verschillende
beleidsdomeinen, waarin we de gestructureerde netwerken kunnen
categoriseren is er een grote variatie waar te nemen.
De indeling van gestructureerde netwerken naar beleidsdomein is niet altijd
makkelijk. De kringloopcentra uit de casestudy kunnen behoren tot zowel
het beleidsdomein milieu, want ze werken actief mee aan het verminderen
van de afvalberg, alsook tot het beleidsdomein tewerkstelling want de
kringloopcentra doen ook aan sociale tewerkstelling. In onze lijst hebben we
dergelijke actoren ingedeeld naar hun hoofdtaak.
Beleidsdomein Grafieklabel Aantal
Grensoverschrijdende samenwerking Gre 1
Informatica Inf 2
Jeugd Jeu 2
Sport Spo 2
Cultuur Cul 3
Toerisme Toe 3
Nutsvoorzieningen Nut 4
Werkgelegenheid Wer 4
Natuur en milieu Nat 5
Onderwijs Ond 6
Socio-economische ontwikkeling Soc 7
Andere And 8
Wonen Won 9
Veiligheid Vei 10
Waterbeheer Wat 12
Welzijn en gezondheid Wel 12
Tabel 4: Beleidsdomeinen gestructureerde netwerken Meetjesland
׀ 30 ׀
De beleidsdomeinen Waterbeheer en het Welzijn en Gezondheid zijn de
twee meest populaire beleidsdomeinen voor de oprichting van
gestructureerde netwerken. Decretale verplichtingen zijn hier een
belangrijke oorzaak voor, evenals voor de tien gestructureerde netwerken in
het beleidsdomein veiligheid.
׀ 31 ׀
Figuur 2: Beleidsdomein gestructureerde netwerken Meetjesland
׀ 32 ׀
> 3.1.4. Oprichtingsdatum
In Vlaanderen bestaat reeds een lange traditie van samenwerking tussen de
publieke sector en de private sector waarbij ze samenwerken om een aantal
publieke taken verrichten.
Dergelijke samenwerking vindt ondermeer haar oorsprong in de verzuiling.
Een aantal organisaties heeft vanuit het verzuilde landschap ‘in
onderaanneming' een aantal publieke taken op zich genomen. Het feit dat
private actoren een deel van het lokaal beleid op zich nemen is met andere
woorden niet nieuw in Vlaanderen.
Voor alle 90 gestructureerde netwerken die we inventariseerden, hebben
we ook hun oprichtingsdatum genoteerd1.
Als we deze gegevens ook grafisch uitzetten kunnen we een duidelijke trend
waarnemen. Vooreerst kunnen we een algemene stijgende trend
waarnemen. We kunnen echter een duidelijke versnelling waarnemen sinds
de jaren negentig. Zeker vanaf de bestuursperiode 1994-2000 zien we een
duidelijke forse toename in het aantal gestructureerde netwerken. Op basis
van de cijfers tussen 2006 en 2008, de huidige bestuursperiode blijkt dat
snelheid waarmee nieuwe gestructureerde netwerken worden opgericht iets
daalt ten opzichte van de voorgaande periode.
1 Er zijn vijf missing values.
׀ 33 ׀
Figuur 3: Gestructureerde netwerken Meetjesland naar oprichtingsdatum
׀ 34 ׀
> 3.1.5. Financiering
De financiering van de netwerkactoren verloopt via een kluwen aan diverse
financieringsstromen. Zowel gemeenten en OCMW’s, de provincies, de
Vlaamse overheid, de federale overheid, Europa als private actoren zijn
betrokken bij de financiering van netwerken.
Om een beter beeld te krijgen van de financiering van de netwerken hebben
we de 25 netwerken die we van naderbij hebben bestudeerd bevraagd naar
de herkomst van hun financiële middelen.
Uit een eerste analyse van de financiën van de 25 onderzochte netwerken
blijkt dat gemeenten en ocmw’s de grootste financier zijn van de
gestructureerde beleidsnetwerken met een aandeel van bijna 40% Private
actoren zijn goed voor 36,4% van de financiering. Hiermee is het
leeuwendeel van de financiering van de regionale beleidsnetwerken rond.
De Vlaamse overheid voorziet verder in 14,1% van de middelen; de provincie
is goed voor 2,7%, Europese financiering is goed voor voor 1,1% en de
federale overheid ten slotte doet een financiële bijdrage goed voor 0,1%.
Deze analyse geeft echter een vertekend beeld. Eén van de netwerken, de
Intergemeentelijke opdrachthoudende vereniging voor huisvuilverwerking
Meetjesland, is namelijk oververtegenwoordigd gezien deze voor meer dan
70% de verdeling van de middelen bepaalt. Een analyse waarbij zij buiten
beschouwing wordt gelaten geeft een veel accurater beeld van de
financiering van netwerken.
׀ 35 ׀
Gestructureerd netwerk Europese Unie
Federale Overheid
Vlaamse Overheid
Provincie Gemeente /OCMW
Private sector
Overige inkomsten
Totaal
COMEET 319.000 88.000 19.000 426.000
Hulpverleningszone Meetjesland brandweer 2.700 2.700
IVM 10.000.000 10.000.000 20.000.000
Klad 50.000 10.000 40.000 100.000
Kringloopcentrum Meetjesland 327.730 2.101 35.174 508.776 873.781
Leader Meetjesland, Leie en Schelde 214.873 250.685 250.685 716.243
LOGO Meetjesland 106.771 12.730 119.501
Meetjeslandse Bouwmaatschappij 1.763.083 1.763.083
Meetjeslandse Burensportdienst 7.981 2.750 3.944 14.675
Regionaal Landschap Meetjesland 19.741 255.157 119.874 23.690 52.223 470.685
Regionaal Welzijnsoverleg Meetjesland 13.700 52.340 3.869 69.909
Regionale Jeugddienst 25.000 30.000 2.917 57.917
RESOC/SERR Meetjesland, Leie en Schelde 232.670 37.500 25.000 295.170
SIT Meetjesland 5.400 5.400
SIT Zomergem 4.500 4.500
Sociaal Verhuurkantoor Meetjesland 147.022 7.500 21.529 81.551 257.602
Steunpunt Opbouwwerk Meetjesland 16.928 148.193 8.775 50.241 7.029 79.671 310.837
׀ 36 ׀
Streekplatform+ Meetjesland 64.400 79.877 25.437 114.019 45.672 24.198 353.603
Toerisme Meetjesland 39.009 46.562 46.562 16.503 148.637
Veneco² 600.000 600.000
Watering De Burggravenstroom 40.000 53.000 85.000 457.000 635.000
Waterschap Burggravenstroom
Welzijnsband Meetjesland 25.362 147.289 172.651
Wooncentrum Meetjesland 111.120 12.500 124.847 7.000 13.945 269.412
Zorgregio politie Meetjesland - Evergem
Totaal inclusief IVM 315.942 25.362 3.893.918 747.255 10.755.530 10.059.701 1.869.597 27.667.305
Procentueel 1,1% 0,1% 14,1% 2,7% 38,9% 36,4% 6,8% 100,0%
Totaal exclusief IVM 315.942 25.362 3.893.918 747.255 755.530 59.701 1.869.597 7.667.305
Procentueel 4,1% 0,3% 50,8% 9,7% 9,9% 0,8% 24,4% 100,0%
Tabel 5: Financiering gestructureerde netwerken Meetjesland – in euro
Opm. De data werden bekomen via zelfrapportering van de gestructureerde netwerken. De laatst beschikbare cijfers worden weergegeven, wat voor quasi alle gestructureerde netwerken het boekjaar 2007 is. Alle bedragen werden afgerond.
׀ 37 ׀
Wanneer we de Intergemeentelijke opdrachthoudende vereniging voor
huisvuilverwerking Meetjesland buiten beschouwing laten, kunnen we
vaststellen dat het niet langer de gemeenten en ocmw’s zijn die samen met
private actoren het leeuwendeel van de financiering van de regionale
netwerkactoren op zich nemen. Integendeel, de inbreng van private actoren
wordt teruggedrongen tot 0,8% van de financiering en de gemeenten en
OCMW’s staan in voor net geen 10 procent.
De Vlaamse overheid blijkt met 50,8% goed voor meer dan de helft van de
financiering van de regionale beleidsnetwerken. De provincie en gemeenten
en OCMW’s zijn respectievelijk goed voor 9,7% en 9,9%. Europa neemt 4,1%
voor zijn rekening en private actoren dragen voor 0,2% bij tot de
financiering van regionale beleidsnetwerken.
׀ 38 ׀
Figuur 4: Financiering gestructureerde netwerken Meetjesland inclusief IVM
׀ 39 ׀
Figuur 5: Financiering gestructureerde netwerken Meetjesland exclusief IVM
׀ 40 ׀
> 3.2. De betekenis voor het beleid - netwerktypologieën
We hebben hierboven een hele resem aan gestructureerde netwerken
opgenoemd. De volgende vraag is nu of deze gestructureerde netwerken
eigenlijk wel iets betekenen. Worden in die gestructureerde netwerken
beleidsbeslissingen genomen? Wat is de interferentie van gestructureerde
netwerken met het gemeentelijk beleid? Kunnen we hieromtrent verschillen
vaststellen tussen netwerken en deze typeren? Dit zijn essentiële vragen,
want indien zou blijken dat deze gestructureerde netwerken niks te
betekenen hebben zijn alle andere vragen naar accountability en politiek-
ambtelijke verhoudingen eigenlijk ook niet relevant.
> 3.2.1. De typologie van Agranoff
Robert Agranoff (2007) beschrijft een typologie met vier verschillende types
netwerken: Informational (informatienetwerken), Developmental
(ontwikkelingsnetwerken), Outreach (dienstverlenende netwerken) en
Action (actienetwerken).
Bij gebruik van dit schema dienen netwerken ingedeeld te worden naar hun
hoofdfunctie of hoofddoel.
Impliciet geeft Agranoff ook aan, dat deze types van gestructureerde
netwerken op een as geplaatst kunnen worden. Aan het ene uiteinde van de
as komen de informatienetwerken die in hoofdzaak informatie verschaffen
en uitwisselen. Vervolgens zijn er de ontwikkelingsnetwerken die een stap
verder gaan en ook concreet gaan samenwerken. Het volgende station op de
as zijn de dienstverlenende netwerken die nog een stapje verder gaan en
programma’s en projecten aanbieden aan de leden van het netwerk en als
laatste zijn er de actienetwerken die zelf beleid ontwikkelen.
׀ 41 ׀
Netwerktypologie – Robert Agranoff (2007)
Informational
Partners come together exclusively to exchange agency
policies and programs, technologies, and potential
solutions. Taking any action is entirely up to the
agencies on a voluntary basis.
Developmental
Partner information and technical exchange are
combined with education and member service that
increase member capacity in order to implement
solutions within home agencies or organizations.
Outreach
Partners come together to exchange information and
technologies, sequence programming, exchange
resource opportunities, pool client contacts, and
enhance access opportunities that lead to new
programming avenues. Implementation of designed
programs takes place within an array of public and
private agencies.
Action
Partners come together to make interagency
adjustments, formally adopt collaborative courses of
action, and/or deliver services along with exchanges of
information and technologies.
Tabel 6: Netwerktypologie Robert Agranoff
׀ 42 ׀
> 3.2.2. De Three-C typologie
Een andere typologie is de ‘three-c-typologie van Keast, Brown en Mandell
(2007). Deze typologie is gebaseerd op drie netwerktypes: cooperation,
coordination, collaboration.
Cooperation networks, de eerste categorie, gaan een stap verder dan de
autonome organisaties die niet door netwerken zijn omgeven. Soms wordt
aan de typologie van de three-c dan ook een vierde categorie aan
toegevoegd, namelijk de categorie communication, wat van het three-c
model meteen het four-c-model maakt. De categorie communication staat
dan voor een categorie bestaande uit niet in netwerkverbanden
georganiseerde onafhankelijke organisaties. Wanneer deze organisaties gaan
samenwerken op korte termijn en zonder een juridisch-geformaliseerde
basis is er niet langer sprake van communication maar van cooperation.
Een netwerk kan worden ondergebracht in de categorie coordination,
wanneer er nood is aan specialisatie en afstemming. De organisaties van de
netwerken werken ‘gecoördineerd’ samen aan programma’s of projecten. Er
wordt niet alleen informatie uitgewisseld, maar ook de planning wordt
samen gemaakt en mogelijks ook de financiering gebeurt door de
verschillende organisaties uit het netwerk samen.
De derde vorm van de three-c typologie, of de vierde van de four-c
typologie is collaboration. Netwerken in de categorie collaboration kunnen
omschreven worden als stabiele en langdurige netwerken met zeer veel
vertrouwen tussen de deelnemende actoren, die zich ten aanzien van elkaar
in een zekere afhankelijkheidsrelatie verhouden. Deze netwerken maken
nieuw beleid.
׀ 43 ׀
Tabel 7: Three-C netwerktypologie
׀ 44 ׀
> 3.2.3. Netwerken tegenover het gemeentelijk beleid
De twee bovengestelde typologieën, en samen met deze twee zowat alle
andere typologieën, beoordelen het functioneren van het netwerk ‘an sich’.
Zowel het model van Agranoff als de three-c typologie van Keast, Brown en
Mandell kunnen op een as worden ingedeeld met aan het ene uiteinde enkel
informatie-uitwisseling en aan het ander uiteinde van de as, netwerken die
ook zelf actief beleid maken.
De twee typologieën zijn zeer interessant. Ze zijn niet alleen goed
onderbouwd op conceptueel vlak, ze bieden ook een toepasbaar kader voor
veldonderzoek. Toch bieden deze auteurs met hun typologie geen pasklaar
analyseschema voor ons onderzoeksproject. De typologieën zullen we zeker
gebruiken in een eerste fase, om de netwerken die we waarnemen te
kunnen classificeren.
Ons onderzoeksproject gaat echter nog een stap verder en wil ook nagaan
hoe deze netwerken zich verhouden tot het gemeentelijk beleid. We maken
hier het onderscheid tussen het gemeentelijk beleid en het lokaal beleid.
Het gemeentelijk beleid is het beleid dat wordt gevormd door de
gemeentelijke organisatie zelf. Het lokaal beleid is een uitbreiding van het
gemeentelijk beleid, en omhelst naast dat gemeentelijk beleid ook het
beleid dat gemaakt wordt door profit en non-profit organisaties en
netwerken en zo het beleid op het lokaal niveau mee vorm geeft.
De typologie die wij nodig hebben verschilt dus enigszins van de opdelingen
die Agranoff en Keast, Brown en Mandell maken. Wanneer verschillende
organisaties die deel uitmaken van het netwerk hun beleid op elkaar
afstemmen maar zelf geen beleid voeren wordt het netwerk bij Agranoff
aanzien als bijvoorbeeld een informatienetwerk of een
ontwikkelingsnetwerk. Bij Keast, Brown en Mandell wordt een dergelijk
netwerk dan getypologeerd als bijvoorbeeld een coöperatie of coördinatie.
Daarnaast kan ook de verhouding van het netwerk ten opzichte van het
gemeentelijk beleid verschillen, precies omwille van de onderlinge
afstemming. Het gemeentelijk beleid kan er zelfs helemaal anders uitzien
enkel en alleen omwille van afstemming binnen een netwerk.
We hebben geprobeerd om op basis van de typologieën van Agranoff als en
van Keast, Brown en Mandell, een stap verder te gaan en een extra dimensie
׀ 45 ׀
toe te voegen aan de modellen door ook de interferentie tussen
gestructureerde netwerken en het gemeentelijk beleid te aanschouwen.
Dit heeft ons gebracht tot een vijftal categorieën. We onderscheiden
netwerken zonder invloed, netwerken met beleidsinvloed, netwerken met
aanvullende taken, netwerken met ondersteunende taken en netwerken
met exclusieve taken. We kunnen deze 5 categorieën combineren met de
hierboven beschreven typologieën van Agranoff en Keast, Brown en Mandell
maken. Op de verticale as wordt het netwerk zelf ingedeeld en op de
horizontale wordt de interferentie tussen het netwerk en het gemeentelijk
beleid aangeduid.
In een volgende fase van het onderzoek zullen we een aantal zeer concrete
criteria proberen aan te duiden die bepalen in welke categorieën de
gestructureerde netwerken vallen. Bovendien is het ook zo, dat de plaats
van een gestructureerd netwerk in onze categorisatie beschouwd dient te
worden per gemeente. De impact van een gestructureerd netwerk kan
immers voor twee gemeenten totaal verschillen. Waar het voor de ene
gemeente louter een aanvulling is van het gemeentelijk beleid, kan het voor
een andere gemeente de enige invulling in dat bepaald beleidsveld zijn in
de gemeente.
Op basis van deze criteria die we in een volgende fase zullen ontwikkelen
kunnen we per gestructureerd netwerk en per gemeente onderstaande
schema’s invullen.
׀ 46 ׀
Figuur 6: Impact gestructureerde netwerken op gemeentelijk beleid voor gemeente X tegenover 4C- typologie
׀ 47 ׀
Figuur 7: Impact gestructureerde netwerken op gemeentelijk beleid voor gemeente X tegenover typologie Agranoff
׀ 48 ׀
> 3.2.3.1. Gestructureerde netwerken zonder betekenis
Een eerste groep van gestructureerde netwerken zijn netwerken die geen
enkele betekenis vormen voor het gemeentelijk beleid en bij uitbreiding het
lokaal beleid. Het zijn netwerken die te herleiden zijn tot een invloedloos
overleg die uitmonden noch in beleidsafstemming noch samenwerking. Deze
netwerken zijn louter een praatbarak waarin veel wordt gepraat maar
zonder enig gevolg. Er is geen enkele interferentie tussen het formeel
netwerk en het gemeentelijk beleid.
> 3.2.3.2. Gestructureerde netwerken met beleidsinvloed
Een aantal gestructureerde netwerken ontwikkelen zelf geen beleid, maar
beïnvloeden wel het gemeentelijk beleid door afspraken en onderlinge
afstemming. Door deze afstemming ontstaat er een interferentie tussen het
formeel netwerk en het gemeentelijk beleid. Door de afstemming stuurt de
gemeente het gemeentelijk beleid bij of past het gemeentelijk beleid aan.
> 3.2.3.3. Gestructureerde netwerken met aanvullende taken
Een aantal gestructureerde netwerken gaat zelf een aantal taken uitvoeren.
Gestructureerde netwerken met aanvullende taken zijn die netwerken die
taken uitvoeren die kunnen gezien worden als een aanvulling op het
gemeentelijk beleid. Het betreffen taken die de gemeente voorheen nog
niet deed of slechts in mindere mate. Een netwerk uit de casestudy die we
hier exemplarisch kunnen catalogeren is ‘KLAD’ of voluit Kale-Leie
Archeologische Dienst. Deze projectvereniging werd opgericht in 2003 en is
een intergemeentelijk samenwerkingsverband tussen de gemeenten Aalter,
Deinze, Evergem, Knesselare, Lovendegem en Nevele. De Kale-Leie
Archeologische Dienst heeft tot doel het behoud, beheer en onderzoek van
het archeologisch patrimonium. Zodoende vormt de Kale-Leie
Archeologische Dienst een aanvulling op het lokaal cultuurbeleid van de
samenwerkende gemeenten. Niettegenstaande de taken van de KLAD
mogelijks een grote meerwaarde kunnen betekenen is het niet zo, dat
wanneer deze taken niet meer zouden worden uitgevoerd, het lokaal beleid
׀ 49 ׀
ontwricht zou worden doordat een of meerdere doelstellingen van het
lokaal beleid niet meer ingevuld zou kunnen worden of dat niet meer
voorzien zou kunnen worden in een of meerdere basisbehoeften.
> 3.2.3.4. Gestructureerde netwerken met ondersteunende taken
Gestructureerde netwerken met ondersteunende taken zijn gestructureerde
netwerken die bij de uitvoering van hun taken en opdrachten op een
wezenlijke manier bijdragen tot het realiseren van een van de
vooropgestelde doelstellingen van het lokaal beleid. De taken en
opdrachten van deze gestructureerde netwerken zijn dus meer dan
aanvullend op het lokaal beleid, maar betekenen een reële ondersteuning
voor de gemeente bij het beleid, doch neemt het netwerk niet de volledige
taak op zich. Een voorbeeld uit de casestudy van een netwerk met
ondersteunende taken is de ‘Hulpverleningszone Meetjesland’ bij de
brandweer. De deelnemende gemeenten Aalter, Eeklo, Kaprijke, Maldegem,
Nevele, Waarschoot, Zomergem hebben elk hun eigen brandweerkops. Bij
brand kunnen deze korpsen echter een beroep doen op de korpsen van de
andere gemeenten die op die manier ondersteuning bieden bij het
bestrijden van een brand. Deze samenwerking betekent ook dat niet elke
gemeente moet voorzien in bijvoorbeeld een ladderwagen of een duikteam
maar dat men door onderlinge afspraken hiervoor indien nodig een beroep
kan doen op een ander brandweerkorps. Dergelijke netwerken kunnen als
het ware bijna gezien worden als een verlengstuk van de gemeente.
> 3.2.3.5. Gestructureerde netwerken met exclusieve taken
Gestructureerde netwerken met exclusieve taken vervullen opdrachten en
taken in de plaats van de gemeente. Het betreffen taken die de gemeente
omwille van financiële, operationele of andere redenen via het netwerk
uitvoert, maar die essentieel gemeentelijke opdrachten betreffen. De taken
en opdrachten van deze gestructureerde netwerken zijn dus niet
ondersteunend of aanvullend op het lokaal beleid maar de taken en
opdrachten die het netwerk uitvoert vormen samen het beleid voor het
desbetreffende beleidsonderdeel. Er is met andere woorden een volledige
׀ 50 ׀
overdracht van de taak van de gemeente aan het netwerk, de gemeente
vervult buiten het netwerk om geen enkele taak aangaande het betrokken
beleidsonderwerp. Voorbeelden van gestructureerde netwerken met
exclusieve gestructureerde netwerken uit de casestudy zijn bijvoorbeeld de
intercommunales voor nutsvoorzieningen, waterschappen, …
Het is duidelijk dat de interferentie tussen de gestructureerde netwerken
en het gemeentelijk beleid in deze categorieën steeds groter wordt. In de
eerste categorie is er helemaal geen interferentie en in de laatste categorie
wordt een in essentie gemeentelijke opdracht volledig door het netwerk
overgenomen en uitgevoerd. Daartussen vinden we netwerken met
aanvullende en netwerken met ondersteunende taken ten aanzien van de
gemeente.
׀ 51 ׀
> 3.2.4. Dynamieken bij gestructureerde netwerken
Bij de analyse van gestructureerde netwerken in het Meetjesland, konden
we een drietal dynamieken vaststellen bij gestructureerde netwerken.
> 3.2.4.1. Tendens tot toename van gestructureerde netwerken
We wezen reeds onder 3.1.4. Oprichtingsdatum op de toename van het
aantal gestructureerde netwerken. Het is duidelijk dat sinds de jaren
negentig we een duidelijke versnelling kunnen waarnemen bij de oprichting
van gestructureerde netwerken, al lijkt zich voorlopig sinds 2005 een
matiging voor te doen. Vermoedelijk is een verklaring voor deze ‘vertraging’
het feit dat voornamelijk vanuit de gemeenten, steeds grotere vraagtekens
werden geplaatst bij deze evolutie naar steeds meer netwerken en dan
voornamelijk naar de beheersbaarheid en de efficiëntie van deze
netwerken.
Hiertegenover staat dat het aantal gestructureerde netwerken dat
ontbonden wordt en ophoudt te bestaan zeer klein is. In feite hebben we
slechts een illustratie gevonden, nl. de opdrachthoudende vereniging
Teveoost die ophield te bestaan sinds de fusie door overneming door de
opdrachthoudende vereniging Tevelo.
> 3.2.4.2. Tendens tot uitbreiding van het takenpakket.
Een tweede dynamiek die we konden vaststellen is dat het takenpakket van
gestructureerde netwerken lijkt toe te nemen, in vergelijking tot het
initiële takenpakket bij de oprichting. Twee voorbeelden illustreren deze
netwerkdynamiek: afvalverwerking en cultuur.
i. Afvalverwerking
Een eerste voorbeeld is terug te vinden op het vlak van afvalverwerking. In
1980 werd door de gemeenten Aalter, Assenede, Eeklo, Evergem, Kaprijke,
Knesselare, Lovendegem, Maldegem, Nevele, Sint-Laureins, Waarschoot en
Zomergem de ‘Intercommunale Vereniging voor Huisvuilverwerking
׀ 52 ׀
Meetjesland’ opgericht. Later werden ook Deinze, De Pinte, Gavere,
Merelbeke, Nazareth, Sint-Martens-Latem en Zulte lid. In 2003 confirmeerde
de Intercommunale Vereniging voor Huisvuilverwerking Meetjesland zich
naar het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking en werd de
naam gewijzigd in ‘Intergemeentelijke opdrachthoudende Vereniging voor
huisvuilverwerking Meetjesland’.
De opdracht van de afvalintercommunale was bij oprichting beperkt tot
huisvuilverbranding. Het takenpakket van dit netwerk is op vandaag veel
ruimer dan huisvuilverbranding alleen. De aard van de opdracht van de
Intergemeentelijke opdrachthoudende Vereniging voor huisvuilverwerking
Meetjesland is vooreerst helemaal gewijzigd. Nieuwe inzichten en een
gewijzigde moraal hebben ervoor gezorgd dat de organisatie van
huisvuilomhaling- en verwerking in Vlaanderen grondig werd gewijzigd.
Huisvuil wordt niet langer in een grote zak of container opgehaald maar
wordt selectief opgehaald: PMD, papier en karton, glas, Klein gevaarlijk
afval en het restafval. Naast de verbrandingsoven is er ook een
groencomposteringsinstallatie gekomen waar het groenafval, dat werd
verzameld in de containerparken, naartoe gebracht kan worden ter
compostering. Afvalverwerking is met andere woorden een stuk complexer
en uitgebreider geworden.
Naast deze grondige inhoudelijke wijziging van de aard van de hoofdtaak
van het netwerk houdt de Intergemeentelijke opdrachthoudende Vereniging
voor huisvuilverwerking Meetjesland zich tegenwoordig ook bezig met het
sensibiliseren van de bevolking hoe ze afval kunnen voorkomen,
afvalpreventie, en biedt de opdrachthoudende vereniging de gemeenten ook
ondersteuning aan bij hun afvalbeleid. Een citaat geeft de kern aan van wat
we van verschillende stakeholders vernamen. “We zien dat de
intercommunales steeds meer taken beginnen uit te voeren, hun
takenpakket uitbreiden. Bij IVM bijvoorbeeld, worden de gemeenten nu ook
al ondersteund op het vlak van preventie. Een aantal stemmen gaan nu al
op om de containerparken en groencomposteringen van de gemeenten over
te hevelen naar de intercommunale. Het uiteindelijke resultaat is dat je als
׀ 53 ׀
gemeente uiteindelijk niet veel meer te zeggen hebt over dat beleid,
behalve als het over de financiering gaat”2.
ii. Cultuur3
Ook in het beleidsveld cultuur kunnen we een inktvlekevolutie opmerken.
COMEET, staat voor Cultuur Overleg MEETjesland, een projectvereniging die
in 2004 werd opgericht en waarbij 13 gemeenten uit Meetjesland zijn
betrokken: Aalter, Assenede, Eeklo, Evergem, Maldegem, Nevele, Kaprijke,
Knesselare, Lovendegem, Sint-Laureins, Waarschoot, Zelzate en Zomergem.
De projectvereniging zorgde voor een juridische structuur voor het
bestaande bibliothekenoverleg, dat reeds sinds de jaren tachtig bestond. Dit
was nodig, wilde men verder kunnen rekenen op subsidies vanwege de
provincie Oost-Vlaanderen. Men kon nu ook genieten van subsidies van de
Vlaamse overheid via een erfgoedconvenant en in het kader van het decreet
lokaal cultuurbeleid. De aanleiding was dan een wel een juridische structuur
voor het bibliotheekoverleg. COMEET kreeg vier werkvelden: het
bibliothekenoverleg, cultureel erfgoed, het sociaal-cultureel werk en de
kunsten. De formalisering leidde al tot een verbreding van het werkveld.
Binnen de breed gedefinieerde werkvelden heeft COMEET ondertussen
verschillende projecten ontwikkeld: het samenbrengen van mensen die zich
inzetten voor cultuur in de streek door het faciliteren van
ervaringsuitwisseling, overleg, samenwerking, … Er wordt ook vorming
georganiseerd voor Meetjeslandse socio-culturele en erfgoedverenigingen,
diverse evenementen worden georganiseerd of er wordt aan meegewerkt.
Deze projecten uitten zich in tientallen, misschien wel honderden
verschillende zeer concrete zaken die COMEET uitvoert. Er komen ook
steeds nieuwe taken bij: een nieuw op te starten overleg van de archieven
uit de streek, naast het bestaande overleg van de musea, is een volgend
punt op de agenda.
2 Interview A 3 Interview B
׀ 54 ׀
Deze uitbreiding van het takenpakket gaat ook gepaard met een uitbreiding
van het personeelsbestand van 1 in 2004 tot 8 in 2008.
De twee voorbeelden uit de beleidsvelden afvalverwerking en cultuur zijn
slechts ter illustratie, maar zijn wel indicatief, want uit de interviews
konden we vaststellen dat ook voor andere netwerken dezelfde
mechanismes plaatsvinden: gestructureerde netwerken worden opgericht
met een bepaald doel. De gestructureerde netwerken lijken daarna hun
takenpakket te proberen uit te breiden, hun diensten ruimer te laten
verspreiden, dieper te penetreren in het beleid. Met andere woorden een
aantal gestructureerde netwerken vertonen de neiging om steeds meer
facetten van het lokaal beleid naar zich toe te trekken.
Uit de twee exemplarische voorbeelden zoals hierboven beschreven, blijkt
reeds dat er verschillende elementen en evoluties aan de basis kunnen
liggen van de inktvlekvorming. Op een abstraherend niveau hebben we
hieronder een niet-limitatieve opsomming proberen te maken van mogelijke
verklaringen voor de inktvlekvorming die we op basis van de casestudy
hebben kunnen waarnemen. We illustreren telkens met een voorbeeld uit de
pilootstudie.
> 3.2.4.2.1. Gewijzigde reglementering omtrent de opdrachtinvulling
Een eerste element dat oorzaak kan vormen voor inktvlekvorming is een
verandering in de reglementering aangaande de opdracht van het netwerk.
We verwijzen naar het voorbeeld van afvalverwerking- en ophaling zoals
hierboven beschreven. Als gevolg van een nieuwe reglementering ingevoerd
door het Vlaams parlement zag de opdracht van de afvalintercommunales er
plots heel anders en uitgebreider uit. Het ophalen en verbranden van één
zak werd plots gescheiden ophalen, sorteren, recycleren en slechts een
fractie werd nog verbrand.
> 3.2.4.2.2. Vragen vanuit de bevolking
We konden vaststellen dat verscheidene gestructureerde netwerken voorop
stellen dat zij zichzelf bekend willen maken bij de bevolking. Uit de
contacten met de bevolking kunnen bij de bevolking ook vragen ontstaan of
het netwerk bepaalde taken zou kunnen uitvoeren. We verwijzen
׀ 55 ׀
exemplarisch naar COMMEET. Dit netwerk werd op een gegeven ogenblik
geconfronteerd met een vraag vanuit de bevolking: een fanfare vroeg het
netwerk of zij een inventaris kon maken van alle fanfares, harmonieën en
brassbands in de regio. Comeet oordeelde dat deze taak binnen haar
opdrachten paste, en vervulde in de taak.
> 3.2.4.2.3. Organische groei
Spontaan, of gedreven door een andere evolutie kan een netwerk ook
nieuwe taken op zich nemen. We blijven voor een voorbeeld bij COMEET.
Op zijn beurt gaf de oplijsting van fanfares dan weer aanleiding tot een
discussie over hoe jongeren overtuigd kunnen worden om lid te worden van
een fanfare en hoe academies aangepord kunnen worden om meer mensen
door te sturen naar de fanfares. Op die manier werd COMEET een brug, een
overlegorgaan om academies en muziekverenigingen samen te brengen voor
discussie, overleg en samenwerking. Het uitvoeren van de ene taak kan
aldus ook andere taken met zich meebrengen, wat kan omschreven worden
als een soort ‘organische groei’.
> 3.2.4.2.4. Vragen vanuit de gemeente(n)
Voor gemeenten kan het efficiënter en effectiever zijn om een bepaalde
taak aan een netwerk toe te vertrouwen. Voor hun strategisch beleidsplan
inzake jeugd doen verschillende gemeenten in meer of mindere mate een
beroep op de expertise van de regionale jeugddienst, die hieromtrent heel
wat expertise heeft verzameld.
> 3.2.4.2.5. Formaliseren feitelijke werking
Het toekennen van een juridische structuur aan een feitelijke werking kan
leiden tot een verbreding van het werkveld van het netwerk. Dit hebben we
kunnen vaststellen bij COMEET. De juridische formalisering houdt in dat
men moet nadenken over de werking en over waar men naartoe wil.
Ondermeer financiële prikkels (subsidies) kunnen er dan mee voor zorgen
dat men een breder werkveld voor het netwerk gaat omschrijven.
׀ 56 ׀
> 3.2.4.3. Tendens tot onderlinge vervlechting
Een derde dynamiek bij gestructureerde netwerken die we konden
waarnemen is een zekere vorm van vervlechting. Het betreft in feite
netwerking tussen netwerken. Uit de analyse van de vertegenwoordiging op
het niveau van de raad van bestuur bij gestructureerde netwerken zien we
dat bij verschillende gestructureerde netwerken andere gestructureerde
netwerken vertegenwoordigd zijn.
Ter illustratie: in de raad van bestuur van Regionaal Landschap Meetjesland
vzw zit een vertegenwoordiger van Toerisme Meetjesland vzw, maar ook
omgekeerd zit een vertegenwoordiger namens Regionaal Landschap
Meetjesland vzw in de raad van bestuur van Toerisme Meetjesland vzw.
De vzw Streekplatform Meetjesland+ profileert zich precies op de
vervlechting van de gestructureerde netwerken. De vzw Streekplatform
Meetjesland+ stelt zichzelf tot doel te fungeren als ‘server’4 voor alle
regionale gestructureerde netwerken. In de Raad van Bestuur vinden we dan
ook diverse vertegenwoordigingen uit andere gestructureerde netwerken,
die vaak op hun beurt een vertegenwoordiger van Streekplatform
Meetjesland+ vzw in hun raad van bestuur opnemen.
4 http://www.meetjesland.be
׀ 57 ׀
> 3.3. Democratische kwaliteit
Een van de belangrijkste vragen bij het bestaan van al die netwerken is de
vraag of deze vormen van bestuur wel voldoende garanties bieden voor een
democratische legitimiteit.
> 3.3.1. Accountability
Belangrijk is dat we eerst even stil staan bij het begrip ‘democratie’.
Popelier (2001) omschrijft de democratische staat als een regeringsvorm,
volgens dewelke de personen die zijn onderworpen aan de
publiekrechtelijke besluitvorming, betrokken zijn bij de totstandkoming
ervan. De manier waarop personen betrokken dienen te worden en welke
variaties mogelijk zijn dient bij deze definitie nog te worden aangevuld. Een
gelijkaardige omschrijving vinden we bij Dahl in zijn omschrijving van het
principe van democratie: “Every adult subject to a government and its laws
must be presumed to be qualified as, and has an unqualified right to be, a
member of the demos” (Dahl 1989: 127; geciteerd in Lane and Ersson 2003:
27).
Een van de basisprincipes van democratie is accountability (May 2007: 9).
Mits enige betekenisverschuiving in acht genomen kan accountability naar
het Nederlands vertaald worden als ‘verantwoording’. Publieke
verantwoording is ontzettend belangrijk vanuit het perspectief van de
democratische theorie (Bovens, Schillemans et al. 2008: 230). Campbell en
Coulsen (2006: 559) wijzen erop dat het voeren van een lokaal beleid via
partnerschappen dan wel een aantal strategische voordelen kan hebben, het
kan ook nefast zijn voor de accountability en tevens verwarrend voor de
burgers. Peter John wijst ook op het feit dat de evolutie van local
government naar local governance een grotere complexiteit teweeg brengt.
Dit zou dan enerzijds betekenen dat het voor de gemeenteraadsleden
moeilijker wordt om alle beslissingen te controleren en anderzijds dat het
ook moeilijker wordt voor burgers om de verkozenen verantwoordelijk te
houden voor het lokaal beleid. In de context van wat door sommigen wordt
omschreven als het traditionele local government was accountability
ingebakken in de instituties. Indien kiezers niet tevreden waren met het
lokaal beleid, stemden ze bij de volgende verkiezingen niet meer voor de
politieke verantwoordelijken aan wie zij bij de vorige verkiezingen hun
׀ 58 ׀
vertrouwen gaven (Wihlborg and Palm 2008: 352). Brede netwerken zorgen
er volgens Peter John voor dat het niet meer duidelijk is wie
verantwoordelijk gesteld kan worden voor het lokaal beleid. Dit gebrek aan
transparantie en duidelijkheid zorgt vervolgens voor een zekere druk op het
democratisch systeem dat niet langer in dezelfde mate als voorheen het
beleid kan legitimeren (John 2001: 16).
Tegenwoordig wordt accountability vaak bijna als synoniem gebruikt voor
andere aanverwante concepten en processen zoals transparantie,
participatie (Bovens 2007: 453), responsiviteit (Mulgan 1997: 26; Bovens
2007: 453), controle (Mulgan 2000: 556; Lupia 2003: 35; Bovens 2007: 453 -
454) en dialoog (Mulgan 2000: 556). Dergelijke benaderingen mogen dan wel
vaak verwant zijn met accountability, ze zijn niet hetzelfde. In de context
van een democratische staat is de belangrijkste accountability- of
verantwoordingsrelatie deze tussen de burgers en hun bestuurders enerzijds
en binnen het gemeentebestuur tussen de ambtenaren en de verkozen
politici (Mulgan 2000: 556). In de internationale literatuur zijn er
verschillende benaderingen en theorieën rond accountability. In Vlaanderen
is het mager gesteld met de literatuur rond accountability, toegepast op ons
type van onderzoek. Behoudens enkele zijsprongen (bv. Wayenberg, De
Rynck et al. 2007) is er slechts weinig aandacht in de Vlaamse
wetenschappelijke literatuur voor het concept.
We zullen enkele theoretische analyseschema’s rond accountability van
naderbij bespreken.
> 3.3.1.1. Mulgan
Richard Mulgan (1997: 27-28) beschouwt accountability als het samengaan
van vier verschillende processen, van dewelke het soms moeilijk is om hun
exacte grens ten aanzien van elkaar te bepalen. Een eerste, en meteen ook
meest belangrijke, proces heeft betrekking op de letterlijke betekenis van
‘accounting’, namelijk verantwoording geven ten aanzien van diegene die
verantwoordelijk is en wiens autoriteit hem het recht geeft verantwoording
te vragen. In essentie gaat het hier dus om rapportage en
informatieverstrekking. Het tweede proces wijst op twee stromen. Enerzijds
moet er een informatiestroom bestaan van diegene die verantwoording is
verschuldigd naar diegene die de verantwoording draagt. Omgekeerd moet
׀ 59 ׀
er ook een informatiezoektocht zijn van diegene die verantwoording draagt
naar diegene die verantwoording verschuldigd is. Een derde proces is wat
Mulgan noemt de verificatie. Het is te vergelijken met een audit, een
beoordeling van de prestaties. Het resultaat van deze beoordeling vormt de
basis voor instructies ten aanzien van diegene die verantwoording dient af
te leggen. En daarbij zijn we naadloos bij het vierde proces, een proces van
controle en regie of sturing. Dit proces beschrijft een situatie waarbij
diegene die verantwoording dient af te leggen strikt de orders van diegene
die de verantwoordelijkheid draagt dient uit te voeren. Controle moet hier
wel eerder gezien worden als een vorm van supervisie met occasionele
instructies en kritieken en evengoed positieve feedback, dan als een totale
allesomvattende quasi-mechanische sturing.
De manier waarop Mulgan accountability beschrijft is gebaseerd op een vrij
hiërarchische manier van denken. De vraag is of deze kijk op accountability
ook bruikbaar is in minder hiërarchische relaties zoals deze in de lokale
beleidsnetwerken die zijn ontstaan. De toepassing van deze theorie wordt
vooral problematisch wanneer er niet langer een 1 op 1 relatie bestaat maar
wanneer een netwerk aan meerdere actoren, bv. gemeentebesturen
verantwoording dient af te leggen. Vanuit twee verschillende
gemeentebesturen kunnen tegenstrijdige instructies komen wat
problematisch wordt voor de uitvoering van die instructies.
> 3.3.1.2. Consindine
Mark Considine ziet accountability als “the degree to which public servants
and others provide public programmes are responsive to those they
serve”(Considine 2005: 222). Dit uitgangspunt impliceert een brede visie op
accountability, waarbij accountability bekeken wordt vanuit verschillende
hoeken. Hij beschrijft een keten van zes schakels die nodig zijn alvorens
sprake kan zijn van accountability. Een eerste element heeft betrekking op
de toewijzing van doelen en standaarden. Bij het implementeren van
nieuwe beleidsprogramma’s is het aan de overheid om de doelgroep aan te
duiden en de beoogde resultaten vast te leggen. Een tweede element is de
transparantie en de bekendmaking van resultaten. Deze zijn nodig opdat
geverifieerd zou kunnen worden of de overheid doet wat ze belooft. Het
behelst ook de verantwoordelijkheid van de overheid voor actoren die taken
in opdracht van de overheid uitvoeren. Een derde element heeft betrekking
׀ 60 ׀
op het feit dat elkeen, betrokken bij de uitvoering van het beleid, moet
kunnen zien welke mogelijke gevolgen kunnen vasthangen aan (het niet of
onvoldoende uitvoeren van ) zijn beleidsdaden. Een vierde element is de
mogelijkheid tot herziening of herroeping indien burgers klachten zouden
hebben omtrent beleid uitgevoerd door de overheid zelf of door een
netwerk die de taak in opdracht van de overheid uitvoert. De nood aan
mogelijkheid tot herziening dient evenredig te zijn met de grootte van de
impact van het beleidsprogramma in kwestie. Een vijfde element beschrijft
de vereiste dat er sanctionering dient te worden voorzien en uitgevoerd, in
proportie met fouten die worden gemaakt. Sancties dienen ook voldoende
duidelijk gekend te zijn. Een laatste element ten slotte heeft betrekking op
het feit dat verantwoordelijkheid nemen voor beleidsfouten ook betekent
dat het beleid kan worden bijgestuurd van zodra blijkt dat de accountability
op de manier waarop het wordt uitgevoerd niet gerealiseerd kan worden.
Verder schrijft Consindine dat gezien publieke dienstverlening steeds meer
gebeurt in complexe structuren, we ook moeten verwachten dat
accountability een dynamisch proces van evolutie, aanpassing en soms zelfs
crisis zal moeten ondergaan (Considine 2005: 222-223).
De manier waarop Considine accountability beschrijft heeft een multi-
dimensionaal karakter. De visie van Considine lijkt opgebouwd vanuit een
startkader van een beleid dat wordt gemaakt door een beleidsnetwerk
eerder dan door een gemeente an sich. De benadering van Consindine heeft
verschillende raakpunten met de benadering van Marc Bovens (2007).
Beiden vertrekken ze vanuit een multi-dimensionele kijk op accountability.
> 3.3.1.3. Bovens
Een van de belangrijkste auteurs rond accountability is de Nederlander Mark
Bovens, die het concept sterk ontrafelde. Mark Bovens maakte een grondig
conceptueel framework rond het begrip accountability en identificeerde een
aantal basiselementen die volgens hem aanwezig dienen te zijn alvorens te
kunnen spreken over accountability. Volgens Bovens is er sprake van
verantwoording wanneer er een relatie is tussen een actor en een forum
waarbij de actor verplicht is om informatie en uitleg te verstrekken over
zijn eigen optreden en waarbij het forum vragen kan stellen, een oordeel
uitspreekt en sancties op kan leggen (Bovens 2007: 452). Bovens poneert
vier vragen rond accountability: Aan wie moet verantwoording worden
׀ 61 ׀
afgelegd? Door wie moet verantwoording worden afgelegd? Waarover moet
verantwoording worden afgelegd en waarom dient verantwoording te
worden afgelegd.
Bij zijn analyse van accountability of verantwoording is de eerste en
primordiale vraag van Bovens ‘aan wie’ verantwoording dient te worden
afgelegd. Het resultaat van deze vraag is een opsomming van een aantal
fora aan wie de actor verantwoording dient af te leggen. De vraag naar
‘aan wie’ verantwoording dient te worden afgelegd wordt ook wel eens het
probleem van de vele ogen genoemd waarmee wordt gedoeld op het feit dat
verantwoording verschuldigd is aan verschillende fora die op hun beurt ook
nog eens verschillende normen hanteren. Bovens onderscheidt hiertoe vijf
verschillende soorten van publieke verantwoording: politieke
verantwoording, juridische verantwoording, administratieve
verantwoording, professionele verantwoording en maatschappelijke
verantwoording.
We hebben besloten accountability in de pilootstudie te bekijken door de
bril van Bovens omdat deze benadering veel uitgebreider is dan het
analyseschema van Considine en door de lokale beleidsnetwerken te
analyseren naar de verschillende accountabilityfora (politieke
verantwoording, juridische verantwoording, administratieve
verantwoording, professionele verantwoording en maatschappelijke
verantwoording) krijgen we een eerste beeld van welke mechanismen
daartoe bestaan bij lokale beleidsnetwerken. Op die manier hebben we een
eerste verkennende stap gezet in het domein van accountability. We zullen
hieronder de verschillende vormen van publieke verantwoording uit de
theorie van Bovens aanhalen en proberen aan te geven welke elementen we
in de pilootstudie al konden waarnemen om te voldoen aan die
accountability.
> 3.3.1. Accountability binnen gestructureerde netwerken
Een element waar bij de benadering van Bovens geen aandacht is aan
geschonken, is de democratie binnen gestructureerde netwerken. Dit
wellicht omdat het analyseschema van Bovens vertrekt van zogenoemde
een-op-een relaties, terwijl we in onze casestudy te maken kregen met een-
op-veel relaties. Bij dergelijke een-op-veel relaties wordt de interne
׀ 62 ׀
accountability een belangrijk element. We zullen het dan ook eerst
benaderen.
In veel gevallen wordt door het netwerk een “huishoudelijk reglement”
opgericht waarin de interne werking wordt omschreven. Tijdens de
interviews hebben we ook geprobeerd te peilen naar de feitelijke werking
van de gestructureerde netwerken.
Een eerste vaststelling die we konden maken is dat er een verschil is bij de
besluitvorming binnen gestructureerde netwerken onderling, en dan met
name tussen gestructureerde netwerken die reeds langer bestaan,
hoofdzakelijk intercommunales enerzijds en anderzijds meer recente
gestructureerde netwerken, met diverse juridische vormen. Verschillende
respondenten geven aan dat de organisatiestructuur en besluitvorming in de
eerste groep veel hiërarchischer verloopt dan in de tweede groep. “Dat
heeft te maken met tradities. Neem nu IVM (…), er is daar vooral een
sterke invloed van het directiecomité en de kern van de raad van bestuur”5.
Daarnaast zou ook het zeggenschap bij de laatste groep veel meer verdeeld
zijn: “In vergelijking tot bijvoorbeeld ‘Toerisme Meetjesland’, denk ik dat
iedereen, wees je nu politieker, vertegenwoordiger van de
maatschappelijke sector, iedereen heeft daar een vinger in de pap. Terwijl
bij IVM, daar heb je vijf key-spelers en die bepalen het beleid nl. de
voorzitter, de twee ondervoorzitters, de secretaris en nog een lid van de
Raad van Bestuur en dat is het. Bij de intercommunales rond elektriciteit,
water, … daar heb je niks te zeggen. De meeste denken van wel maar in de
feiten…”6.
De besluitvorming binnen de gestructureerde netwerken wordt net zoals alle
besluitvorming ook beïnvloed door persoonlijkheidskenmerken en
vaardigheden van de actoren, enz. Interessant is ook na te gaan bij
regionale gestructureerde netwerken of de grotere gemeenten in
vergelijking tot de kleinere gemeenten over een grotere mate van
zeggenschap beschikken. We kunnen hiervoor uit de interviews enige
evidentie halen, voornamelijk Aalter, Eeklo en Maldegem worden naar voor
5 Interview E 6 Interview F
׀ 63 ׀
geschoven als ‘grotere gemeenten met meer invloed’. We vermoeden
echter dat het feit dat de burgemeesters van deze drie gemeenten duidelijk
te kennen geven in hun beleid een regionaal perspectief te hanteren hier
een niet onbelangrijke factor is. Daarnaast zijn de burgemeesters van
Aalter, Eeklo en Maldegem alledrie ook professioneel politicus, wat wellicht
een niet onbelangrijk element is. Op basis van de pilootstudie is het echter
niet mogelijk om hierover uitspraken met zekerheid te doen.
Deze ‘aanvulling’ op het analyseschema van Bovens hebben we gaandeweg
tijdens de pilootstudie zelf bijgevoegd. Zodoende hebben we geen
uitgebreide gegevens verzameld omtrent de democratie binnen
netwerkactoren.
> 3.3.2. Politieke accountability
De manier waarop de legitimatie van heel wat gestructureerde netwerken
wordt voorgesteld is indirect. De burgers kunnen hun vertegenwoordigers
kiezen. Deze vertegenwoordigers, die samen de gemeenteraad vormen,
bepalen vervolgens onder elkaar wie van hen in welk netwerk de gemeente
zal vertegenwoordigen. Bij politieke accountability verloopt het
accountabilityproces omgekeerd aan het proces van delegatie. De door de
gemeenteraad aangeduide vertegenwoordiger in het netwerk legt
verantwoording af aan de gemeenteraad die hem mandateerde. Bij de
volgende verkiezingen kunnen burgers vervolgens de gemeenteraadsleden
belonen of afstraffen. Dit maakt de politieke accountability tot het hart van
de democratische verantwoording voor de meeste gestructureerde
netwerken. We zullen dan ook het meeste aandacht besteden aan deze
vorm van accountability.
Het omgekeerd delegatieproces als politieke accountability betekent dat
een formeel forum wordt gecreëerd voor accountability. Naast dit formeel
forum van politieke accountability, omschrijft Mark Bovens (Bovens 2007)
ook informele fora van politieke accountability. Politieke partijen en media
zijn wellicht de meest uitgesproken vormen van informele politieke
accountability. De grens tussen die informele politieke accountability en
maatschappelijke accountability (zie verder) wordt hier echter zeer vaag.
Het lijkt ons interessanter om die informele fora onder te brengen onder
׀ 64 ׀
maatschappelijke accountability en politieke accountability te beperken tot
het strikt formele politieke accountability.
> 3.3.2.1. Hoe wordt voorzien in (formele) politieke accountability?
Vertegenwoordiging
In heel wat gestructureerde netwerken zien we een vertegenwoordiging uit
de gemeenteraad (of de OCMW-raad) in een bestuursorgaan. Wanneer we de
politieke vertegenwoordiging op het niveau van de raad van bestuur van
naderbij bekijken, kunnen we een oververtegenwoordiging noteren van
gemeenteraadsleden die lid zijn van een partij die tot de bestuurscoalitie
behoort. Binnen deze groep is er een duidelijk disproportioneel overwicht
voor gemeenteraadsleden met een uitvoerend mandaat. Bij verschillende
netwerken is zelfs helemaal geen plaats voor gemeenteraadsleden uit de
oppositie.
In theorie kunnen deze vertegenwoordigers voor hun werkzaamheden in
gestructureerde netwerken ter verantwoording geroepen worden door de
gemeenteraad, het orgaan dat door de burgers is verkozen. De
terugkoppeling naar de gemeenteraad verloopt in de praktijk vrij
problematisch. In vele gevallen is van terugkoppeling in de feiten zelfs
helemaal geen sprake.
Vooreerst blijken veel gemeenteraadsleden die de gemeente in een netwerk
vertegenwoordigen vaak niet geneigd om veel aan terugkoppeling te doen.
De bestuursmeerderheid lijkt het lokaal beleidsnetwerk als hun terrein te
beschouwen en laten dan ook weinig openheid naar de oppositie toe. Dit
blijkt ondermeer uit de minimale informatie die in sommige gemeenten ter
beschikking wordt gesteld aan de gemeenteraadsleden. “De stemming in de
gemeenteraad gebeurt vaak op basis van een minieme agendazetting”7, zo
stelde een oppositieraadslid.
Een ander probleem zit vervat in de manier van aanduiding van
gemeentelijke vertegenwoordigers. De gemeentelijke vertegenwoordiging
op politiek vlak wordt slechts zelden bepaald door de kennis en 7 Interview D
׀ 65 ׀
vaardigheden van de betrokken vertegenwoordigers. “De verdeling van de
mandaten gebeurt meer in functie van compensatiepolitiek: anciënniteit,
missen schepenambt, verworven rechten, deel van het inkomen, …”8. We
konden de inhoud van dit citaat vaststellen in verschillende gemeenten. Dit
betekent dat heel wat gemeenteraadsleden die de gemeente
vertegenwoordigen in een netwerk eigenlijk niet vertrouwd zijn met de
materie, of erger de materie niet begrijpen. Daarnaast werd door
verschillende respondenten ook gewezen op het feit dat niet alle
gemeenteraadsleden over de nodige capaciteiten beschikken om hun taak
als vertegenwoordiger van de gemeente op een afdoende manier te kunnen
invullen. Deze elementen zorgen uiteraard voor een problematische
politieke accountability.
Omtrent de vertegenwoordiging van de gemeente door gemeenteraadsleden
zijn toch ook een aantal problemen met betrekking tot politieke
accountability. Een eerste probleem heeft betrekking op de
gebiedsomschrijving bij gestructureerde netwerken waarbij meer dan 1
gemeente betrokken is. Het principe is dat elke gemeente een of meerdere
vertegenwoordigers afvaardigt. Het probleem begint wanneer er echt
beleidsbeslissingen worden genomen in dergelijke regionale
samenwerkingsverbanden of met andere woorden wanneer de beslissing een
impact heeft op het lokaal beleid van een of meerdere deelnemende
gemeenten (zie opdeling beleidsimpact hierboven). De omschrijving van het
gebied waarvoor burgers hun verkozenen hebben aangeduid is kleiner dan
het gebeid waarover de vertegenwoordiger van de gemeente mee beslist.
Met andere woorden, vanuit hun vertegenwoordigende rol, waarbij zij hun
eigen gemeente vertegenwoordigen, bepalen de vertegenwoordigers vanuit
het netwerk mee het beleid in andere gemeenten, niettegenstaande zij zich
enkel in hun eigen gemeente dienen te verantwoorden aan de kiezer.
Een tweede, en wellicht veel fundamenteler probleem, heeft betrekking op
de rol van gemeentelijke vertegenwoordigers in gestructureerde netwerken.
Volgens de manier waarop heel wat gestructureerde netwerken in theorie
gelegitimeerd worden, worden de gemeenten door hun vertegenwoordigers
in het bestuur van de gestructureerde netwerken vertegenwoordigd. Hier
8 Interview E
׀ 66 ׀
lijkt het schoentje echter soms te wringen. De vertegenwoordigers van de
gemeente zouden, eenmaal in het netwerk, soms niet meer als een
vertegenwoordiger van de gemeente handelen. Een vooraanstaand lokaal
politicus met uitvoerend mandaat uit het Meetjesland verwoordt het als
volgt: “Het zijn te veel individuen die daar zitten. Men zit er namens de
gemeente maar die vertegenwoordigen daar in feite geen
gemeentebesturen. Mensen vergeten daar soms, in directiecomités, raden
van bestuur enz. dat ze gemandateerd zijn vanuit de gemeente”9.
Dergelijke geluiden konden we in verschillende interviews vaststellen.
Deze ‘rolverwarring’, zoals we deze situatie zouden kunnen noemen kan het
gevolg zijn van een schijnbaar onschuldige evolutie of van een doelbewuste
actie. Sommige gemeentelijke vertegenwoordigers hebben het beste voor
met hun gemeente, de regio, en de inwoners. Bij hun beslissingen zijn ze
echter zo gedreven een ‘goede’ oplossing te vinden dat ze de
terugkoppeling naar de gemeente en de burgers niet meer maken en op die
manier in de feiten niet langer de gemeente en de burgers
vertegenwoordigen maar eigenlijk enkel nog zichzelf. Aan de basis ligt hier
een schijnbaar onschuldige evolutie maar vanuit democratisch oogpunt niet
zonder gevolgen. Een veel minder onschuldige situatie ontstaat wanneer
vertegenwoordigers van de gemeente doelbewust een eigen agenda
bovenhalen. Deze situatie blijkt niet zelden voor te komen. “Men gaat
proberen zaken die ze in hun eigen gemeente niet kunnen realiseren omdat
ze daar geen draagvlak voor hebben, dan proberen met anderen via een
intercommunale zaken te gaan realiseren en dat zonder dat er de reflectie
is of de burger tevreden zal zijn want ze vinden ‘ik heb het beste gedacht
maar ik krijg het er in mijn eigen gemeente niet door ik zal het hier
proberen’”10. In dergelijke situaties, krijgt de politieke accountability een
flinke deuk.
Een derde element ten slotte met betrekking tot problemen met
vertegenwoordiging heeft betrekking op een kenmerk van de
vertegenwoordigers. Uit interviews met oppositieraadsleden blijkt dat zij de
ondervertegenwoordiging in gestructureerde netwerken van
9 Interview F 10 Interview G
׀ 67 ׀
vertegenwoordigers uit de gemeenteraad die niet tot de bestuurscoalitie
behoren als problematisch beschouwen. Het decreet interbestuurlijke
samenwerking bepaalt dat bij een projectvereniging, een dienstverlenende
vereniging en een opdrachthoudende vereniging, op het niveau van de raad
van bestuur steeds een oppositiegemeenteraadslid dient vertegenwoordigd
te worden en dit met raadgevende stem. Dit is wellicht vrijwel de enige
juridische verankering van oppositiegemeenteraadsleden binnen
gestructureerde netwerken.
Het decreet intergemeentelijke samenwerking voorziet ook dat de
gedetailleerde notulen van de raad van bestuur van de projectverenigingen,
de dienstverlenende verenigingen en de opdrachthoudende verenigingen
met bijgevoegd het stemgedrag van de individuele leden en alle
documenten waar door de notulen naar wordt verwezen op de gemeente ter
inzage beschikbaar moeten zijn voor alle gemeenteraadsleden van de
betrokken gemeente.
Opvolging en controle door de gemeenteraad
Het amalgaam van verschillende gestructureerde netwerken waarin de
gemeenten betrokken zijn leidt ertoe dat de opvolging van
informatiestromen vanuit de gestructureerde netwerken een moeilijke
opgave wordt voor de gemeente.
Uit de casestudy blijkt dat de meeste gemeenten geen systematische
manier hebben om de informatiestromen te kanaliseren en op te slaan. De
verschillende gemeenten uit de case study hanteren verschillende manieren
om in de opvolging van informatiestromen te kunnen voorzien. We konden
ondermeer volgende opvolgingsmethoden vinden, al dan niet onderling
gecombineerd:
- Kopie in map schepencollege
Jaarverslagen, verslagen van vergaderingen, enz. die in het
gemeentehuis toekomen worden gekopieerd en zo via een fysieke
map, ter voorbereiding van het schepencollege, aan alle schepenen
bezorgd.
- Beschikbaar voor raadsleden 1 week voor gemeenteraad
Jaarverslagen worden een week voor de gemeenteraad beschikbaar
׀ 68 ׀
gesteld voor de gemeenteraadsleden. In de gemeente wordt
vervolgens het verslag voorgelegd ter goedkeuring of wordt de
gemeenteraad gevraagd er akte van te nemen.
- Centraal klassement
Jaarverslagen en vergaderingsverslagen worden in een klassement
gecentraliseerd door het secretariaat en zijn opvraagbaar zoals
andere bestuursdocumenten.
- Sectorieel klassement
Jaarverslagen en vergaderingsverslagen worden door de
gemeentelijke dienst van het betrokken beleidsdomein bewaard en
zijn opvraagbaar zoals andere bestuursdocumenten.
Naast de manier van opvolging van informatiestromen die verschilt,
vermoeden we, op basis van de uitgevoerde interviews dat ook de kwaliteit
van de opvolging verschilt tussen de gemeenten. Sommige schepenen geven
aan dat ze bv. het jaarverslag van netwerk X omzeggens bijna onmiddellijk
ter beschikking kunnen hebben, terwijl een schepen uit een andere
gemeente aangeeft dat dit in haar gemeente niet zomaar zou lukken. Het
intern management van de gemeente blijkt dus ook een rol te spelen.
Gemeenteraadsleden krijgen vanuit diverse hoeken allerhande documenten
en digitale informatie aangereikt via diverse kanalen. Een hele resem
documenten zijn beschikbaar en liggen ter inzage ter voorbereiding van de
gemeenteraad met ondermeer jaarverslagen, jaarplannen en
meerjarenplannen, statutenwijzigingen, aktenemingen allerhande, enz… Dit
blijkt uit de interviews en uit het documentenonderzoek van
gemeenteraadsagenda’s.
Daarnaast krijgen gemeenteraadsleden inclusief burgemeester en schepenen
een hele waslijst aan periodieke nieuwsbrieven, projectinformatie,
uitnodigingen voor vergaderingen, overlegmomenten, enz…. Toch zouden
deze informatiestromen vaak van dezelfde gestructureerde netwerken
komen, en zijn er ook een aantal gestructureerde netwerken die weinig of
geen informatie verspreiden. De wateringen en polders blijken kampioen in
het stilzwijgen terwijl het verschillende politici opvalt dat ze vrij goed
geïnformeerd worden door de meeste gestructureerde netwerken die recent
werden opgericht.
׀ 69 ׀
> 3.3.3. Juridische accountability
De juridische accountability is een weinig breed ontwikkeld facet van
accountability. De basis van juridische accountability is voornamelijk een
aantal decretale en wettelijke kaders. Daarnaast is voor de gestructureerde
netwerken die een privaatrechtelijke vorm hebben aangenomen ook de
vigerende wetgeving op de privaatrechtelijke rechtspersonen van
toepassing.
Het forum kan bij juridische accountability verschillende vormen aannemen.
Een eerste invulling van het forum wordt gevormd door ingestelde
administratieve rechtscolleges. Daarnaast kunnen ook de gewone hoven en
rechtbanken een forum vormen in het kader van juridische accountability.
De juridische accountability wordt ook wel aanzien als de meest eenduidige
en ondubbelzinnige vorm van accountability gezien de gedetailleerde
juridische grondslagen waarop het is gebaseerd en de afdwingbaarheid
ervan.
De grens tussen juridische accountability en administratieve accountability
is soms vaag en is te vergelijken met soms dunne en moeilijke de grens
tussen politieke accountability en maatschappelijke accountability. Bij de
achtereenvolgende bespreking van juridische accountability en
administratieve accountability zal duidelijk worden welke vormen van
accountability aanzien dienen te worden als juridische accountability en
welke vormen beschouwd worden als administratieve accountability.
> 3.3.3.1. Hoe wordt voorzien in Juridische accountability?
De grondslag voor de juridische accountability wordt gevormd door
juridische kaders. De belangsrijkste zijn het gemeentedecreet, het decreet
intergemeentelijke samenwerking en diverse beleidsdomeinspecifieke
reglementeringen. Tevens zijn voor gestructureerde netwerken die een
privaatrechtelijke vorm hebben aangenomen, de vigerende juridische regels
van toepassing. Voor heel wat zaken heeft de overheid voorzien in de
׀ 70 ׀
oprichting van administratieve rechtscolleges. Daarnaast zijn er nog de
gewone hoven en rechtbanken en het Grondwettelijk Hof.
Administratieve rechtscolleges
De overheid heeft voorzien in de oprichting van verscheidene
administratieve rechtscolleges. Voor de lokale besturen zijn de twee
belangrijkste wellicht de bestendige deputatie en de afdeling administratie
van de Raad van State. In het kader van lokale beleidsnetwerken is wellicht
enkel de Raad van State relevant. De Raad van State is het hoogste
administratieve rechtscollege van België.
De Gewone hoven en rechtbanken
Gezien in lokale beleidsnetwerken ook netwerken voorkomen met een
privaat statuut, bijvoorbeeld verenigingen zonder winstoogmerk, kunnen
disputen soms beslecht worden voor de gewone hoven en rechtbanken.
Het Grondwettelijk Hof
Het Grondwettelijk Hof beschikt over de exclusieve bevoegdheid om
wetskrachtige normen te toetsen aan de Grondwet (artikelen 8 - 32, 170,
172 en 191). Daarnaast is het Grondwettelijk Hof ook exclusief bevoegd om
te oordelen inzage bij geschillen houdende de verdeling van de
bevoegdheden van de federale Staat, de gemeenschappen en de gewesten.
Het afdwingen van de wettelijkheid kan gebeuren door alle natuurlijke- en
rechtspersonen via de bevoegde instantie. Dit kan een van de gewone hoven
of rechtbanken zijn, het grondwettelijke hof of een administratief
rechtscollege.
> 3.3.4. Administratieve accountability
Onder administratieve accountability wordt begrepen een resem quasi-
juridische fora. Deze instrumenten voorzien in een extern toezicht op de
gestructureerde netwerken. Ondermeer de ombudsman, de
׀ 71 ׀
toezichthoudende overheid, externe accountants, inspectie- en
controlediensten, enz. vormen deze quasi-juridische fora.
Wellicht kunnen we stellen dat in Vlaanderen, samen met politieke
accountability, de mechanismen van administratieve accountability het best
zijn uitgebouwd.
Bevoegde minister / voogdijminister en regelgeving Indien de bevoegde minister of de voogdijminister vaststelt dat een beleidsnetwerk niet voldoet aan de opgelegde voorwaarden kan de minister op diverse manieren ingrijpen, afhankelijk van het beleidsdomein, de juridische vorm van het beleidsnetwerk en de middelen die voorzien zijn. Mogelijkheden zijn de intrekking van de erkenning, het stopzetten van de financiële ondersteuning, het terugvorderen van onterecht verkregen financiële middelen, … Administratief toezicht Een aantal netwerken zijn onderworpen aan het toezicht door de toezichthoudende overheid. De rechtsleer onderscheidt een viertal verschillende vormen van administratief toezicht (Dujardin, Vande Lanotte et al. 2001) :
i. Het bijzonder administratief toezicht
Het bijzonder bestuurlijk of administratief toezicht heeft betrekking
op de wettigheid en de verenigbaarheid met het algemeen belang
en verenigbaarheid met normen als efficiëntie, zuinigheid,
redelijkheid en andere algemene criteria inzake goed bestuur. Er
zijn drie formele vormen van het bijzonder administratief toezicht:
� Voorafgaand advies
� Machtiging
� Goedkeuring
ii. Het algemeen administratief toezicht
Het algemeen bestuurlijk of administratief toezicht heeft betrekking
op de controle bij gedecentraliseerde besturen op de wettigheid en
het algemeen belang, hoger dan het algemeen belang van het
gedecentraliseerde bestuur. Concreet gaat het om:
� Schorsing van een beslissing
� Vernietiging van een beslissing
׀ 72 ׀
iii. Het dwangtoezicht Het dwangtoezicht is een toezichtsfunctie waarbij de toezichthoudende overheid optreedt in de plaats van een onwillige overheid.
iv. Beslissing na beroep De toezichthoudende overheid kan ten gevolge van een beroepsprocedure een beslissing van een lager toezichtsorgaan of van de onder toezicht staande overheid vernietigen en in sommuge gevallen een eigen beslissing in de plaats stellen.
> 3.3.4.1. Hoe wordt voorzien in administratieve accountability?
Administratieve accountability kan op verschillende manieren worden
gerealiseerd. Er zijn belangrijke verschillen omtrent de vorm die de
administratieve accountability aanneemt en dit in hoofdzaak naar de
juridische vorm van de gestructureerde netwerken.
a. Toezicht
i. Interlokale vereniging en projectvereniging
De interlokale vereniging en de projectvereniging zijn niet
onderworpen aan een speciaal toezichtsorgaan. Via het algemeen
administratief toezicht op de gemeenten wordt indirect ook toezicht
gehouden op de interlokale vereniging en de projectvereniging.
ii. Dienstverlenende verenigingen en opdrachthoudende verenigingen
Voor de dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen is, in
tegenstelling tot de interlokale vereniging en de projectvereniging
wel een apart administratief toezicht voorzien. In belangrijke mate
is dit aparte toezichtregime gelijk aan het administratief toezicht
zoals dat was georganiseerd ten aanzien van de intercommunales
voordat het nieuwe decreet intergemeentelijke samenwerking in
voege kwam. Dit betekent dat de oprichting en de statutenwijziging
aan een bijzonder administratief toezicht onderworpen zijn en dat
׀ 73 ׀
daarnaast alle andere beslissingen van de dienstverlenende en de
opdrachthoudende verenigingen onderworpen zijn aan het algemeen
administratief toezicht. Alle beslissingen die de dienstverlenende en
opdrachthoudende verenigingen nemen dienen te worden
voorgelegd aan de regeringscommissaris. Deze kan beslissingen
schorsen en het komt de Vlaamse regering toe beslissingen van de
dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen eventueel te
vernietigen.
iii. Gestructureerde netwerken met privaatrechtelijke juridische basis Voor gestructureerde netwerken met een privaatrechtelijke
juridische basis zoals de naamloze vennootschap, de coöperatieve vennootschap (met beperkte aansprakelijkheid), de vzw (en
feitelijke werkingen ressorterend onder een vzw) is geen
administratief toezicht van toepassing. Met uitzondering voor die
vzw’s die beschouwd worden als gemeentelijke vzw’s. De
beleidsnetwerken met een privaat statuut vallen onder de
toepassing van alle rechtsnormen zoals die gelden ten aanzien van
private ondernemingen.
iv. Polders en wateringen Het algemeen toezicht op de polders en wateringen ligt op
provinciaal niveau, namelijk gedeeltelijk bij de gouverneur en
gedeeltelijk bij de bestendige deputatie. In Oost-Vlaanderen wordt
het toezicht behartigd door de buitendienst van het Agentschap voor
Binnenlands Bestuur
v. Verenigingen volgens Hoofdstuk XII OCMW-wet
De OCMW-wet voorziet in een toezichtsregeling door de provincie op
de Verenigingen volgend Hoofdstuk XII van de OCMW-wet.
vi. Gestructureerde netwerken met specifieke wettelijke of decretale vorm
Bij gestructureerde netwerken met een specifieke wettelijke of
decretale vorm is doorgaans een toezichtsregeling voorzien.
vii. Gestructureerde netwerken zonder juridische basis Voor gestructureerde netwerken zonder juridische basis of
gebaseerd op een samenwerkingsovereenkomst is het algemeen
׀ 74 ׀
toezicht op de gemeenten zoals omschreven in het nieuw
gemeentedecreet van toepassing.
b. Klachtenbehandeling en Ombudsman
In Vlaanderen werd het ombudsinstrument de laatste jaren steeds beter
ontwikkeld en werden de ombudsdiensten ook steeds beter bekend bij
het brede publiek.
Het gemeentedecreet bepaalt dat elke gemeente dient te voorzien in
een systeem van klachtenbehandeling. We gaan ervan uit dat deze
klachtenbehandeling ook klachten met betrekking tot gestructureerde
netwerken waarin de gemeente betrokken is ontvankelijk zullen worden
verklaard11. In de casestudy konden we geen gevallen vinden waarbij
ten aanzien van een netwerk gebruik gemaakt werd van de
klachtenbehandeling bij de gemeente. Althans niet op deze formele
manier.
Het gemeentedecreet voorziet eveneens in de de mogelijkheid tot
oprichting van een ombudsdienst. Bij problemen met betrekking tot
gestructureerde netwerken kan dan in principe ook op deze
ombudsdienst een beroep worden gedaan. Tot op heden heeft geen
enkele gemeente uit het Meetjesland deze mogelijkheid uit het
gemeentedecreet benut.
Indien de taak of opdracht die het netwerk uitvoert een taak van
medebewind is waarvoor de Vlaamse overheid een beroep doet op het
netwerk kan men zich wenden tot de ombudsdienst van de Vlaamse
overheid.
Geen enkele gemeente uit het Meetjesland beschikt reeds over een
ombudsfunctie. Daarnaast is het feit dat er geen toezicht is over
11 behalve met betrekking tot gestructureerde netwerken van privaatrechtelijke vorm andere
dan de gemeentelijke vzw’s, of indien een andere klachtenregeling is voorzien eigen aan het netwerk.
׀ 75 ׀
gestructureerde netwerken van privaatrechtelijke vorm negatief voor de
administratieve accountability, zeker gezien het groot aantal dergelijke
gestructureerde netwerken dat we konden inventariseren.
c. Procedures vervat in regelgeving
Er bestaan ook talrijke procedures vervat doorheen wetten en decreten.
Wanneer we even terugkijken naar 3.1.5 Financiering dan kunnen we
vaststellen dat de Vlaamse overheid heel wat financiële middelen ter
beschikking stelt van gestructureerde netwerken. Uit de analyse van de
vertegenwoordigers in de raad van bestuur blijkt dat de Vlaamse
overheid, ondanks de vele financiële middelen die zij ter beschikking
stelt, slechts in zeer weinig gestructureerde netwerken een
vertegenwoordiger heeft in de raad van bestuur. Hiertegenover staat
wel dat de Vlaamse overheid voorziet in een uitgebreide regelgeving
vervat in procedures rond subsidie-dossiers, erkenningen,
(beleids)plannen, evaluatiedocumenten beschreven in talrijke besluiten
en decreten. Dit maakt dat de administratieve accountability in de
relatie tussen gestructureerde netwerken en de Vlaamse overheid vaak
veel specifieker en uitgebreider is beschreven.
׀ 76 ׀
> 3.3.5. Professionele accountability
Bij professionele accountability legt het netwerk verantwoording af aan een
vakgenoot of een expert. Het heeft veelal betrekking op gespecialiseerde of
technische onderwerpen zoals deze van scholen, politie, brandweer, … Door
de specificiteit zijn er vaak eigen normen en regels die gehanteerd worden.
De manier waarop professionele accountability wordt georganiseerd kan
divers zijn en kan zowel intern ingebouwd worden als extern worden
georganiseerd. Intern kan men bijvoorbeeld een expert als waarnemer
betrekken bij de activiteiten; extern kan een visitatiecommissie instaan
voor professionele accountability.
> 3.3.5.1. Hoe wordt voorzien in professionele accountability?
We konden een aantal zeer specifieke en duidelijke vormen van
georganiseerde professionele accountability waarnemen bij een aantal
gestructureerde netwerken uit het Meetjesland. Gezien de aard is
professionele accountability voor elke netwerk anders.
Bij wijze van casus zullen we de professionele accountability bij het
netwerk Kale-Leie Archeologische Dienst (KLAD). Dit netwerk heeft als doel
het behoud, beheer en onderzoek van archeologisch patrimonium. Om
uitspraken te kunnen doen omtrent het onderzoek naar archeologisch
patrimonium dien je over enige kennis van archeologie en geschiedkunde te
beschikken. De KLAD voorziet in professionele accountability door hun
resultaten te publiceren in (wetenschappelijke) vaktijdschriften en en hun
resultaten te presenteren op wetenschappelijke congressen. Op die manier
komt er respons van professionals ten aanzien van de resultaten en aanpak
van de KLAD. Daarnaast doet de KLAD ook een beroep op een aantal
technische adviseurs bij hun opdrachten. Op die manier wordt in
professionele accountability voorzien.
Niettegenstaande professionele accountability doorgaans wordt gezien als
een accountability-vorm die vooral voorkomt bij eerder technische
opdrachten en taken, kunnen we ook bij het Streekplatform+ Meetjesland
een vorm van professionele accountability aantreffen. In de raad van
bestuur zijn ondermeer professor ruimtelijk planning Georges Allaert en
׀ 77 ׀
professor publiek management Aimé Heene opgenomen. De return van deze
waarnemers - omtrent inhoudelijke dossiers in het geval van professor
ruimtelijk planning Georges Allaert en omtrent het voeren van een effectief
en efficiënt management in het geval van professor publiek management
Aimé Heene - kan gezien worden als een vorm van professionele
accountability.
> 3.3.6. Maatschappelijke accountability
Bij maatschappelijke accountability, gaat het om accountability tegenover
burgers, belangengroepen, het middenveld en allerhande stakeholders.
Anders dan politieke accountability, waar er een indirecte relatie bestaat
tussen de burgers en de gestructureerde netwerken, verloopt de
accountabilityrelatie bij maatschappelijke accountability direct tussen de
burger, individueel of verenigd, en het netwerk.
Ten gevolge van een gebrek aan vertrouwen in de overheid zou een neiging
ontstaan om meer directe en expliciete vormen van verantwoording te
ontwikkelen tussen de gestructureerde netwerken enerzijds en burgers,
klanten en middenveld anderzijds. Beïnvloed door het debat rond
‘corporate social responsability’ en ‘corporate governance’ in de private
sector is ook meer aandacht gegaan naar niet-gouvernementele
organisaties, belangengroepen en burgers gezien als ‘klanten’, als
relevante stakeholders en niet alleen bij het bepalen van het beleid maar
ook bij de verantwoording ervan. Het probleem met deze laatste vorm van
accountability is het vaak ontbreken van sanctioneringmechanismen (Bovens
2007).
Daarnaast zijn mechanismen van maatschappelijke accountability ideale
instrumenten om een draagvlak te creëren voor het beleid. Ze vormen een
breder forum dat betrokkenheid mogelijk maakt en ook toelaat
verontwaardiging bij burgers waar te nemen. Dit maakt het mogelijk het
beleid eventueel bij te sturen om het draagvlak voor een project of beleid
te vergroten.
׀ 78 ׀
> 3.3.6.1. Hoe wordt voorzien in maatschappelijke accountability
Informatie
Een eerste element van maatschappelijke accountability heeft betrekking
op de beschikbaarheid van informatie door de burgers. Een eerste element
hierin is het al dan niet hebben van een website. Een website met
contactgegevens is een eerste stap. Op deze manier hebben burgers reeds
de mogelijkheid om in geval van vragen snel en efficiënt te communiceren
met het netwerk.
Uiteraard is ook de informatie die via de website beschikbaar wordt gesteld
van belang. Duidelijkheid omtrent de organisatiestructuur en invulling
hiervan, de statuten, jaarverslagen,… zijn basiselementen van
maatschappelijke accountability. Meer dan de helft van de
geïnventariseerde gestructureerde netwerken heeft een eigen website. De
beschikbare informatie op deze websites varieert van basic tot zeer
uitgebreid. De intercommunales voor nutsvoorzieningen, het KLAD,
Welzijnsband Meetjesland, Resoc, Streekplatform+ Meetjesland en het
Regionaal landschap meetjesland stellen het meest informatie ter
beschikking. Wie via het internet op zoek gaat naar informatie omtrent de
bestuurlijke organisatie, werking of activiteitenverslag van polders en
waterringen komt van een kale reis thuis.
Directe vertegenwoordiging
Een directe vertegenwoordiging van burgers, belangengroepen,
middenveldsorganisaties en stakeholders in een bestuursorgaan van het
netwerk is een ander aspect van maatschappelijke accountability. Uit de
detailanalyse op het niveau van de raad van bestuur van 25 gestructureerde
netwerken die we hebben gemaakt blijkt dat Leader Meetjesland Leie en
Schelde, Logo Meetjesland, Regionaal landschap Meetjesland, Regionaal
Welzijnsoverleg Meetjesland, RESOC Meetjesland, Leie en Schelde, SIT
Meetjesland, SIT Zomergem, Sociaal Verhuurkantoor Meetjesland, Steunpunt
Opbouwwerk Meetjesland, Streekplatform+ Meetjesland, Toerisme
Meetjesland en Wooncentrum Meetjesland voorzien in een of meerdere
leden uit belangengroepen, middenveldsorganisaties of stakeholders.
Uiteraard is de discussie aan- en of afwezigheid van welke organisaties of
stakeholders wel en welke niet een vertegenwoordiging krijgen een punt
van discussie.
׀ 79 ׀
Politieke partijen
De terugkoppeling naar politieke partijen, wordt door Mark Bovens (2007)
onder informele politieke accountability geplaatst. Omdat een politieke
partij ruimer is dan de gemeenteraadsfractie alleen, en dus ook bestaat uit
een resem stakeholders en, gezien de verzuilde geschiedenis in Vlaanderen
bij verschillende partijen, uit vertegenwoordigers van allerhande
middenveldsorganisaties (is dat nog zo, die diepgewortelde
maatschappelijke inbedding en dominantie van hulporganisaties?) kan deze
vorm van accountability volgens ons beter gezien worden als een vorm van
maatschappelijke accountability.
Omtrent de terugkoppeling naar politieke partijen konden we in de
casestudy geen eenduidige vaststellingen doen. De terugkoppeling naar de
politieke partijen blijkt in elk geval per gemeente te verschillen. Uit de
interviews komen verschillende gradaties naar voor, voor wat betreft de
terugkoppeling naar de politieke partijen. Een interview met de
burgemeester van gemeente X leert ons dat de terugkoppeling naar de
partij bijna uitsluitend bestaat uit een terugkoppeling naar de fractie. Een
andere burgemeester geeft aan dat in zijn gemeente ook, tot op een zeker
niveau, een aftoetsing wordt gemaakt – van het beleid in het algemeen, dus
niet alleen of specifiek met betrekking tot gestructureerde netwerken - ten
aanzien van de partijraad. In het kader van de accountability is dit een niet
onbelangrijk element. De partijraad is immers een veel breder orgaan met
niet alleen politici maar ook vertegenwoordigers uit het middenveld en
stakeholders.
Een laatste element ten slotte is een partij als bewaker van de
uitgestippelde lijn: “Als fractie en college gaan we om de zes weken naar
het partijbestuur en zeggen we ‘we zijn daar en daar mee bezig’. Op die
manier hebben de leden van het partijbestuur informatie uit eerste hand
en weten ze exact waarmee we bezig zijn. Het gaat dus om informeren
naar ons partijbestuur en aftoetsen of we op de goede lijn zitten, of
hetgeen we doen nog past binnen hetgeen waarmee we naar de kiezer zijn
geweest tijdens de laatste verkiezingen. Kan het partijbestuur zich nog
terugvinden in wat we doen? In feite is het partijbestuur onze eerste link
׀ 80 ׀
met de burger.”12 We kunnen echter nog geen uitspraken doen of dit ook in
andere gemeenten zo is. Ook of de terugkoppeling naar de partij ook
misschien verschilt naargelang de partij konden we op basis van deze eerste
casestudy nog niet vaststellen.
De terugkoppeling naar en de rol van politieke partijen vormt in elk geval
een zeer belangrijk aspect dat we in een volgende casestudy uitgebreider
en dieper zullen onderzoeken.
Media
Ook de media die door Bovens omschreven worden als informele politieke
accountability zullen wij, zoals eerder aangegeven, aanschouwen als een
vorm van maatschappelijke accountability. Verschillende auteurs (Elchardus
2002; Bovens 2007) wijzen op de functie die de media spelen, als informeel
forum voor politieke verantwoording. Het is dan ook interessant om na te
gaan in welke mate en op welke manier de media aandacht besteden aan de
gestructureerde netwerken. In het kader van dit onderzoek zou het ons
echter te ver leiden om een volledig mediaonderzoek uit te voeren.
> 3.3.7. Evaluatie van accountability
Het centrale uitgangspunt van accountability vanuit het democratisch
perspectief is dat accountability democratisch gelegitimeerde actoren
mogelijkheden biedt tot beïnvloeding en (bij)sturing van bestuur, beleid en
organisatie. Het centrale beoordelingscriterium is of er voldoende
accountabilitymechanismen aanwezig zijn om misbruik van macht tegen te
gaan en de democratische principes te garanderen. Dit veronderstelt dat
fora van publieke accountability zichtbaar zijn en ook krachtig genoeg om te
weerstaan aan netwerken die willen ontsnappen aan controle. Het
veronderstelt verder dat de accountability-fora krachtig genoeg zijn om
corruptie en verkeerd beheer te ontdekken en dat sancties sterk genoeg zijn
om preventieve gevolgen te hebben (Bovens 2007). Op basis van de
verschillende accountabilitymechanismen die bij een netwerk aanwezig zijn
12 Interview H
׀ 81 ׀
moet een afweging worden gemaakt of deze afdoende zijn om aan de
gestelde criteria te voldoen.
׀ 82 ׀
> 3.4. De gevolgen voor de gemeentelijke organisatie
De gevolgen van lokale beleidsnetwerken op de gemeentelijke organisatie
is, naast het democratische aspect, een tweede belangrijk onderzoekstopic.
> 3.4.1. De rollen van politici en ambtenaren
> 3.4.1.1. Grondleggers
Bij de studie van politiek-ambtelijke verhoudingen wordt heel vaak
teruggegrepen naar twee klassieke auteurs, Max Weber en Woodrow Wilson,
die beiden een nortmatief-theoretisch model beschrijven. Woodrow Wilson
ziet ambtenaren opereren volledig buiten de politieke sfeer, waarbij ook
ambtenaren een zekere zelfstandige positie kunnen innemen. Ook Max
Weber maakte het onderscheid tussen politici en ambtenaren en beschrijft
ambtenaren als uitvoerder van het beleid dat door politici wordt gesteld
(Hupe 2007). Deze twee klassieke auteurs hebben gemeen dat ze een
ambtenarij beschrijven zonder eigen agenda maar volledig ten dienste, en
onder de hiërarchie van de politici.
Een van de eerste publicaties rond politiek-ambtelijke verhoudingen in de
lage landen is van de hand van Crince Le Roy (1969), waarin de auteur het
begrip ‘de vierde macht’ lanceert waarmee hij zich de vraag stelt naar de
mate van invloed waarover ambtenaren beschikken bij het
besluitvormingsproces. Politiek-ambtelijke verhoudingen werden al vlug een
populair studieobject in de internationale literatuur en vormt zo reeds
verschillende decennia voorwerp van onderzoek in de politicologie en
bestuurskunde.
> 3.4.1.2. De breuk met het klassieke denken.
Het klassieke model zoals hierboven beschreven kwam echter onder druk te
staan. Ondermeer William A. Niskanen (1971; 1975) breekt in zijn boek
Bureaucracy and Representative Government, een basiswerk in de
bestuurskunde, resoluut met de klassieke auteurs. Hij bekijkt de politiek-
ambtelijke verhoudingen vanuit de invalshoek van de rational choice. De
׀ 83 ׀
auteur veronderstelt een interactie tussen enerzijds ambtenaren die continu
streven naar budgetmaximalisatie en meer middelen proberen te verwerven
met daartegenover politici die streven naar stemmenmaximalisatie.
Ambtenaren staan niet meer, zoals bij de klassieke auteurs enkel ten
dienste van de politici, maar hebben ook aandacht, en misschien wel vooral
voor het eigenbelang in de ambtenarij.
Deze visie brak vrij radicaal met de klassieke visie waarbij ambtenaren het
beleid, dat wordt uitgestippeld door politici, uitvoeren. De scheiding tussen
ambtenaren en politici zoals te lezen bij de klassieke auteurs Wilson en
Weber wordt door Niskanen volledig aan de kant geschoven. Ambtenaren
zijn in het model van Niskanen geen trouwe uitvoerende dienaars, maar
hebben ook een eigen agenda, die niet per se samenvalt met de agenda van
politici. Er ontstaat een situatie van vraag en aanbod tussen ambtenaren en
politici. De uiteindelijke uitkomst is afhankelijk van de
onderhandelingsrelatie tussen beide groepen.
> 3.4.1.3. Recente benaderingen
Aberbach, Putnam en Rockman (1981) destilleren uit hun onderzoek naar de
opvattingen van ambtenaren over hun rol vier ‘images’ of modellen van
verhoudingen tussen politici en ambtenaren. Vooreerst beschrijven ze het
Policy/administration image waarbij politici de besluiten nemen en
ambtenaren instaan voor de uitvoering van deze besluiten. Dit image komt
aldus in belangrijke mate overeen met het klassieke denken over politiek-
ambtelijke verhoudingen. Een tweede model is het Facts/interests image
waarbij ambtenaren zich richten op de feitelijkheid tegenover politici, die
zich richten op waarden en belangen. Het Energy/equilibrium image
beschrijft politici als verdedigers van het algemeen belang en plaats deze
tegenover ambtenaren die zich richten op deelbelangen. Het laatste model,
het hybride model, is een model waarbij het onderscheid tussen politici en
ambtenaren zoals beschreven door de klassieke auteurs volledig verdwijnt
en plaatsmaakt voor een arena waarin zowel politici als ambtenaren aan
politiek doen.
Peters (1987) onderscheidt vijf verschillende modellen: een Formal-Legal
model, een Village Life model, een Functional Village Life model, een
׀ 84 ׀
Adversarial model en een Administrative state model, gebaseerd op vijf
dimensies. Eerder onderzoek omschreef de politiek-ambtelijke
verhoudingen in Vlaanderen als ‘formal legal’ (Brans and Hondeghem 1999)
en dat werd bevestigd door een survey bij lokale ambtenaren (Van Gool,…).
In dat model dragen politici de verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming
en ambtenaren voor de uitvoering van het beleid.
׀ 85 ׀
Karakteristieken van de modellen – Peters (1987)
Tone Winners Conflict resolution Style Impacts
Formal-Legal Integrative Politicians Command Authority Variability
Village Life Integrative Both Bargaining Mutuality Management
Functional village Life
Integrative Both Bargaining Expertise Interest dominance
Adversarial Adversarial Variable Power Conflict Variability
Administrative State
Integrative Civil Service Abdiction Expertise Stability
Tabel 8: Politiek-ambtelijke verhoudingen - Peters
׀ 86 ׀
In de literatuur wordt door sommige auteurs geschreven dat het primaat van
de politiek door bestuur in netwerken wordt aangetast (Teisman 2006: 9).
Hansen (2005) gaf in haar onderzoek aan dat de shift van local government
naar local governance de politiek-ambtelijke relaties doet wijzigen en de
scheiding tussen beide doet vervagen. De vraag is of dit in Vlaanderen ook
zo is. We zien in het lokaal beleidsnetwerk dat politici, ambtenaren en
private personen samen in gestructureerde netwerken besturen, zij het in
zeer verschillende verhoudingen naargelang het netwerk.
> 3.4.1.4. Een nieuwe ambtenaar
Bij onze analyse van politiek-ambtelijke verhoudingen in de context van
lokale beleidsnetwerken door gebruik van de hierboven beschreven
theoretische benadering rond politiek-ambtelijke verhoudingen, stootten we
al vrij vroeg op een zeer cruciaal probleem. Namelijk de vraag welke
politiek-ambtelijke verhoudingen willen we analyseren? We merken immers
dat met de evolutie naar een lokaal beleidsnetwerk ook een ‘nieuw soort
ambtenaar’ lijkt te ontstaan. We verduidelijken deze vaststelling door eerst
een blik te werpen op het personeelsbestand van gestructureerde
netwerken. Voor de 25 gestructureerde netwerken die we uitgebreid hebben
geanalyseerd hebben we ook hun personeelstoestand genoteerd.
׀ 87 ׀
Regionaal arrangement Personeels kosten
Aantal personeelsleden
Aantal VTE
COMEET 223.000 5 5
Hulpverleningszone Meetjesland brandweer
IVM 2.378.283 43 38,7
Klad 85.681 1 1
Kringloopcentrum Meetjesland 554.122 32 29,5
Leader M, L&S 70.000 2 1,33
LOGO Meetjesland 95.649 3 2
Meetjeslandse Bouwmaatschappij 710.215 15 14
Meetjeslandse Burensportdienst
0
Regionaal Landschap Meetjesland 228.167 7 6,5
Regionaal Welzijnsoverleg Mtjsland 28.366 1 0,6
Regionale Jeugddienst 42.817 1 1
RESOC/SERR M, L&S 116.705 6 5,25
SIT Meetjesland
SIT Zomergem
Sociaal Verhuurkantoor Mtjsland 199.864 8 7
Steunpunt Opbouwwerk Mtjsland 215.847 5 4
Streekplatform+ Meetjesland 201.006 6 5,3
Toerisme Meetjesland 76.001 3 2,5
Veneco 482.320 7 6,5
Watering De Burggravenstroom 180.000 6 5,2
Waterschap Burggravenstroom
1 0,2
Welzijnsband Meetjesland 172.651 4 4
Wooncentrum Meetjesland 211.481 10 7
Zorgregio politie Meetjesland - Evergem
Totaal 166 146,58
Gemiddelde 8,30 7,33
Tabel 9: Overzicht personeel gestructureerde netwerken Meetjesland
Opm. De data werden bekomen via zelfrapportering van de gestructureerde netwerken. De laatst beschikbare cijfers worden weergegeven, wat voor quasi alle gestructureerde netwerken het boekjaar 2007 is. Alle bedragen werden afgerond.
׀ 88 ׀
Als we de cijfers in de bovenstaande tabel bekijken dan doen we een
interessante vaststelling. Bij deze 25 gestructureerde netwerken die we
uitgebreid hebben geanalyseerd alleen, zijn 166 personeelsleden in dienst
of net geen 147 personeelsleden uitgedrukt in voltijds equivalenten.
Gemiddeld zijn bij de 25 geanalyseerde gestructureerde netwerken meer
dan 7 voltijds equivalenten in dienst. In functie van het totaalbudget van de
gestructureerde netwerken gaat gemiddeld de helft van het budget van de
gestructureerde netwerken naar personeelskosten.
Strikt genomen zijn (de meeste van) deze personeelsleden geen
ambtenaren. Gezien de grote overheidsinbreng, op financieel en bestuurlijk
vlak, bij deze gestructureerde netwerken en de aard van het werk dat deze
personeelsleden uitvoeren, zouden we deze personeelsleden de facto ook
kunnen beschouwen als ambtenaren, niettegenstaande ze niet het formele
statuut van ambtenaar hebben. Het is als het ware een nieuwe groep van
ambtenaren die ontstaat.
Inhoudelijk zijn de taken die deze ambtenaar ‘nieuwe ambtenaar’ uitvoert
doorgaans vergelijkbaar met de taken die veel traditionele ambtenaren
uitvoeren. Het grote verschil tussen de nieuwe ambtenaar en de traditionele
ambtenaar zit op het vlak van verantwoording en hiërarchie. De nieuwe
ambtenaar heeft geen plaats in een uitgebreid hiërarchisch organigram van
de gemeentelijke organisatie. Mede door het relatief klein aantal
personeelsleden in de gestructureerde netwerken, gemiddeld vonden we bij
de 25 geanalyseerde gestructureerde netwerken tussen 7 en 8 voltijds
equivalenten, zijn de relaties is onder deze personeelsleden veel meer
relaties van gelijken dan hiërarchische relaties.
Daarnaast is er ook op het niveau van het politiek bestuur een verschil. Het
politiek bestuur bij traditionele ambtenaren wordt gevormd door een
gemeenteraad en een college. De gemeenteraad komt doorgaans
maandelijks samen, het college doorgaans wekelijks. Veel ambtenaren
hebben ook dagelijks contact met de schepenen en de burgemeester. De
equivalente bestuursorganen bij de nieuwe ambtenaren is vooreerst in vele
gevallen niet volledig samengesteld uit politici. Zoals we hierboven reeds
vermeldden zijn er ook vertegenwoordigers uit het middenveld,
stakeholders, enz. die mee besturen in de gestructureerde netwerken. De
׀ 89 ׀
leden van de raad van bestuur zijn ook vaak niet of zeer weinig fysiek
aanwezig op de zetel van het netwerk en komen enkel samen, een aantal
keer per jaar bij de organisatie van een algemene vergadering, raad van
bestuur, … Dit leidt tot een andere verhouding tussen politici en deze
‘nieuwe ambtenaren’ tegenover de ambtenaren die traditioneel bedoeld
worden bij de analyse van politiek-ambtelijke verhoudingen.
In de pilootstudie die we hebben uitgevoerd hebben we geprobeerd na te
gaan hoe politici en die ‘nieuwe ambtenaren’ zich dan wel tot elkaar
verhouden. We hebben hiervoor een aantal politici bevraagd. We hebben
vooreerst gevraagd of zij een andere relatie ervaren met deze “nieuwe
ambtenaren”, en hoe zij deze relatie zien. Uit de interviews komt heel
duidelijk naar voor dat burgemeesters en schepenen de relatie tussen hen
en de traditionele ambtenaren heel anders ervaren als de relatie met de
‘nieuwe ambtenaren’.
Tijdens een interview met een burgemeester vroegen we naar de relatie
tussen de lokale politici en deze nieuwe ambtenaren. De burgemeester
antwoordde: “Ik denk niet dat… ja, die is er niet , die is er niet”13. We
noteren ook: “Het is ook persoonsgebonden, sommigen doen dat beter maar
anderen gaan echt een eigen koers gaan varen. Van als het ware ‘wij zijn
hier nu een keer de grote goeroes, wij kennen het als specialist en
politiekers, jullie moeten maar volgen.” Uit de interviews kunnen we
afleiden dat de aansturing door de lokale politici ten aanzien van de oude
ambtenaren op een heel andere manier verloopt dan de aansturing van de
nieuwe ambtenaren, voor zover er sprake is van aansturing.
> 3.4.1.5. Naar een nieuw analysekader?
We hebben kunnen vaststellen dat met de evolutie naar een lokaal
beleidsnetwerk ook een ‘nieuw soort ambtenaar’ lijkt te ontstaan. Een
belangrijke vraag is of de vraag naar de politiek-ambtelijke relaties nog kan
beantwoord worden met modellen van politiek-ambtelijke verhoudingen
zoals de klassieke modellen, modellen uit de rational choice zoals dat van
Niskanen of modellen van Aberbach, Putnam en Rockman (1981) of Peters
(1987). 13 Interview I
׀ 90 ׀
Op basis van onze vaststellingen in de pilootstudie kunnen we stellen dat
het hanteren van de modellen van Aberbach, Putnam en Rockman (1981) of
Peters (1987) de onderzoeker voor problemen stelt. De tot op heden
gebruikte analysemodellen lijken niet langer zonder meer toepasbaar omdat
een eendimensionele beschouwing van politiek-ambtelijke verhoudingen
niet meer mogelijk is. De politiek-ambtelijke relaties vereisen in de nieuwe
netwerk-achtige context immers een multidimensionale kijk. Enerzijds zijn
er de verhoudingen tussen politici en ‘traditionele ambtenaren’, het
traditioneel analyseobject bij onderzoeken naar politiek-ambtelijke relaties
op lokaal vlak. Anderzijds, dient een tweede analyse gemaakt te worden
voor wat betreft de verhoudingen tussen politici en ‘nieuwe ambtenaren’.
Politici geven in interviews duidelijk aan dat zij de relatie met de ‘nieuwe
ambtenaren’ als anders ervaren dan de traditionele politiek-ambtelijke
verhoudingen. Het zal in de verdere fase van het onderzoek nu belangrijk
zijn om hierop dieper in te gaan en te trachten de verschillende politiek-
ambtelijke verhoudingen met behulp van de theoretische kaders te gaan
duiden.
Gaston L. Sporre maakte in 1988 een studie naar publiek-ambtelijke
verhoudingen. We citeren: “Vragen dringen zich op als hoe het is gesteld
met de invloed van de ambtenaar, op welke wijze deze invloed ontstaat en
hoe hiermee in voorkomende gevallen wordt omgegaan”(Sporre 1988: 9). De
onderzoeksvragen die wij ons stellen zijn nog steeds net dezelfde als in
1988. Alleen is de bestuurlijke context veranderd wat een eendimensionaal
antwoord niet langer toelaat en zodoende meer complexiteit met zich
meebrengt.
> 3.4.2. De verhoudingen tussen het college en de raad
We hebben een aantal aanwijzingen gevonden die de hypothese, dat een
evolutie naar een lokaal beleidsnetwerk de positie van de gemeenteraad
(nog meer) zou verzwakken, kan ondersteunen.
Vooreerst is er de gemeentelijke vertegenwoordiging in de gestructureerde
netwerken. Het blijkt dat de gemeentelijke vertegenwoordiging op politiek
vlak in de gestructureerde netwerken in hoofdzaak bestaat uit
mandatarissen die behoren tot een partij van de bestuurscoalitie. Taken en
׀ 91 ׀
opdrachten die door een netwerk worden uitgevoerd kunnen op die manier
enigszins ontsnappen aan de reflectie van de gemeenteraad indien het
documenten betreft die niet verplicht via de gemeenteraad moeten
passeren. Gemeenteraadsleden moeten dan extra moeite doen om de
verslagen e.d. van de gestructureerde netwerken op te vragen willen ze
deze inkijken en eventueel agenderen ter discussie op de gemeenteraad.
Ten tweede wordt in de interviews aangehaald dat “men gaat proberen
zaken die ze in hun eigen gemeente niet kunnen realiseren omdat ze daar
geen draagvlak voor hebben, dan proberen met anderen via een
intercommunale zaken te gaan realiseren”14. In dergelijke situaties
probeert men de gemeenteraad de wind uit de zeilen te nemen^.
In een volgende fase van het onderzoek dienen we dieper in te gaan op de
manier waarop gestructureerde netwerken een invloed uitoefenen op de
verhoudingen tussen het college van burgemeester en schepenen en de
gemeenteraad. We zullen hier diverse variabelen in acht nemen, zowel naar
kenmerken van de gestructureerde netwerken als naar kenmerken van de
gemeente, gemeenteraad en college van burgemeester en schepenen.
> 3.4.3. De rol van het managementteam
Een van de onderzoeksvragen is ook welke rol het managementteam speelt.
We kunnen hierover vrij kort zijn. Uit de interviews blijkt dat de interacties
tussen de netwerken en de managementteams vrij summier zijn. Uit alle
interviews bleek dat met de recente invoering van de managementteams in
de gemeenten, men prioriteit heeft gegeven aan de interne werking. We
konden nergens waarnemen dat het managementteam een belangrijke rol
zou spelen bij de opvolging van netwerken, laat staan dat ze een proactieve
rol zouden spelen ten aanzien van de netwerken.
14 Interview H
׀ 92 ׀
4. Onderzoeksbeschouwingen na de pilootstudie
Met oog op een volgende fase van het onderzoeksproject zullen we hier een
aantal onderzoeksmatige elementen bespreken waarmee we bij de aanvang
van de volgende stap in het onderzoeksproces rekening zullen moeten mee
houden.
Dit rapport is het resultaat van een pilootcase. Interviews en focusgroepen
samen, hebben we ongeveer dertig personen rechtstreeks benaderd in het
kader van deze pilootcase. Daarnaast hebben we ook een aantal
vergaderingen met andere sleutelactoren kunnen bijwonen. Dit maakt dat
een aantal hypotheses en eerste vaststellingen die we in dit rapport maken
nog verfijnd en bijgesteld dienen te worden. De vaststellingen geven een
eerste indicatie aan en zullen nu in een verdere fase van het onderzoek
verder getest moeten worden.
> 4.1. Netwerktypologieën
We hebben vastgesteld dat de bestaande netwerktypologieën geen passend
analyseschema aanreiken om onze onderzoeksvragen op een afdoende wijze
te kunnen beantwoorden.
Daarom hebben we geprobeerd om een nieuwe dimensie toe te voegen als
aanvulling bij de netwerwerktypologieën van Agranoff en Keast, Brown en
Mandell. We hebben hiervoor vooreerst het onderscheid gemaakt tussen het
lokaal beleid en het gemeentelijk beleid. Vervolgens hebben we een extra
dimensie toegevoegd die de interferentie tussen het formeel netwerk en het
gemeentelijk bekijken aanschouwen.
In de verdere stappen in het onderzoek zullen we nu deze nieuwe
aanvullende dimensie evalueren en daarna aanpassen en verfijnen door het
formuleren van duidelijke variabelen zodat we kunnen komen tot een
duidelijk toepasbaar eenvormig analysekader.
׀ 93 ׀
> 4.2. Accountability
We hebben het analyseschema van Bovens aangevuld met ‘Democratie
binnen netwerkactoren’. We hebben dit pas gedaan op het ogenblik dat de
pilootstudie al lopende was. Dit is een van de positieve elementen van een
pilootstudie, namelijk dat ook ‘tekortkomingen’ in het onderzoeksdesign
aan de oppervlakte komen. Zodoende hebben we geen uitgebreide gegevens
verzameld omtrent de democratie binnen netwerkactoren. In een volgende
fase zullen we hier op basis van besluitvormingsmodellen de besluitvorming
binnen de gestructureerde netwerken moeten analyseren.
De belangrijkste moeilijkheid bij de evaluatie van accountability is de
afweging of er voldoende accountability-mechanismen aanwezig zijn.
Misschien moeten we hier op zoek gaan naar een aantal minimumcriteria die
aanwezig zouden moeten zijn. Ook Marc Bovens zelf geeft in de beschrijving
van zijn analysekader hier geen afdoend antwoord voor.
We hebben de benadering van Richard Mulgan (Mulgan 1997) niet gebruikt
bij de analyse van de verschillende gestructureerde netwerken. Tijdens de
pilootstudie hebben we echter vastgesteld dat informatiestromen een
belangrijk onderzoeksvoorwerp kunnen vormen. De kenmerken van
informatiestromen (het al dan niet bestaan ervan, de intensiteit, de
richting, enz.) verraden heel wat omtrent de interne verhoudingen en
verantwoordingsmechanismen. In deze pilootstudie hebben we weinig of
geen aandacht geschonken aan deze stromen. Bij een volgende fase zouden
we dit wel moeten doen. De benadering van Richard Mulgan zou hier een
ideaal vertrekpunt kunnen vormen.
> 4.3. Politiek-ambtelijke verhoudingen
Bij de resultaten van het onderzoek naar de politiek-ambtelijke
verhoudingen konden we vaststellen dat politiek-ambtelijke verhoudingen in
de context van een evolutie van lokaal beleid in netwerksturing een
multidimensionale kijk vereisen. We hebben hierover in de literatuur nog
geen vermeldingen gezien.
׀ 94 ׀
Op basis van deze beperkte pilootstudie vermoeden we een andere
verhouding tussen politici en de traditionele ambtenaren enerzijds en
politici en de nieuwe ambtenaren anderzijds. In een volgende
onderzoeksfase zullen we deze hypothese testen en bepalen in welke mate
deze twee onderlinge verhoudingen van elkaar verschillen, welke hiervoor
de oorzaken en gevolgen zijn. Het kan ook interessant zijn om de relatie
tussen de nieuwe ambtenaren en de traditionele ambtenaren onderling te
bestuderen. Hoe verhouden deze ambtenaren zich tot elkaar en wat zijn de
gevolgen van deze onderlinge verhouding? De analyse van politiek-
ambtelijke verhoudingen is met andere woorden een driehoeksanalyse
geworden.
׀ 95 ׀
Lijst interviews
� Mark Arnaut, coördinator Regionaal Welzijnsoverleg Meetjesland
� Nele Bogaert, regionaal cultuurbeleidscoördinator
� Marnix Baetslé, gemeentesecretaris Evergem
� Jeroen Cauwels, jeugdconsulent Maldegem
� Tilly Coene, jeugdconsulente Kaprijke en Sint-Laureins
� Koenraad Deceuninck, gemeenteraadslid Maldegem
� Sander De Smet, jeugdconsulent Eeklo
� Erwin Goethals, gemeenteraadslid Maldegem
� Patrick Hoste, burgemeester Aalter
� Luc Jolie, gemeentesecretaris Aalter
� Luc Joos, regiocoördinator Samenlevingsopbouw Oost-Vlaanderen
� Koen Loete, burgemeester Eeklo
� Piet Quataert, coördinator Regionaal Landschap meetjesland
� Jef Tavernier, gemeenteraadslid Aalter
� Ann Van den Driessche, schepen Eeklo
� Bart Van Herck, directeur streekplatform meetjesland+
׀ 96 ׀
Leden klankbordgroep
De klankbordgroep is een orgaan bestaande uit niet-academici dat een
forum biedt voor het onderzoek, aan wie tussentijdse resultaten worden
voorgelegd en met wie het onderzoek kan worden bediscussieerd. De
klankbordgroep rond dit onderzoeksproject bestaat uit:
� Marnix Baetslé, gemeentesecretaris Evergem
� Jan Breyne, voorzitter Vlaamse Federatie van
Gemeentesecretarissen
� Liesbeth De Clercq, stafmedewerker Agentschap voor Binnenlands
Bestuur Provincie Oost-Vlaanderen
� Miek De Kepper, directeur Steunpunt voor Lokaal Cultuurbeleid vzw,
Cultuur Lokaal
� Tom Delmotte, directie Communicatie en Recht, stad Kortrijk
� Nele Moortgat, Kabinet van de minister-president van de Vlaamse
Regering en Vlaams minister van Institutionele Hervormingen,
Havens, Landbouw, Zeevisserij en Plattelandsbeleid
� Tom Vandenberghe, OCMW-secretaris Oostkamp
� Björn Vanheste, Kabinet van de Vlaams minister van Binnenlands
bestuur, Stedenbeleid, Wonen en inburgering
׀ 97 ׀
Referenties
ABB (1998). Binnenband, Vlaamse Overheid. april 1998.
Aberbach, J. D., R. D. Putnam, et al. (1981). Bureaucrats and Politicans in Western Democracies. Cambridge,
Harvard University Press
Agranoff, R. (2007). Managing Within Networks: Adding Value to Public Organizations. Washington, D.C. ,
Georgetown University Press.
Andrew, C. and M. Goldsmith (1998). "From Local Government to Local Governance--and Beyond?" Political
Science Review 19(2): 101-117.
Bovens, M. (2007). "Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework." European Law Journal
13(4): 447-468.
Bovens, M., T. Schillemans, et al. (2008). "Does public accountability work? An assessment tool." Public
Administration 86(1): 225-242.
Brans, M. and A. Hondeghem (1999). The Senior Civil Service in Belgium. Bureaucratic Elites in Western
European States. A Comparative Analysis of Top Officials. E. Page and W. Vincent. Oxford, Oxford University
Press: 121-146.
Campbell, A. and A. Coulsen (2006). "Into the Mainstream: Local Democracy in Central and Eastern Europe."
Local Government Studies 32(5): 543-561.
Considine, M. (2005). Making public policy. Cambridge, Polity Press.
Crince le Roy, R. (1969). De vierde macht. 's-Gravenhage, Vuga.
Dahl, R., A. (1989). Democracy and Its Critics. New Haven, Yale University Press.
Denters, B. and L. E. Rose (2005). Local Governance in the Third Millennium: a brave new world. Comparing
Local Governance. Trends and Developments. B. Denters and L. E. Rose. Basingstoke, Palgrave Macmillan: 1-
11.
Dujardin, J., J. Vande Lanotte, et al. (2001). Inleiding tot het publiek recht. Deel 1: Basisbegrippen publiek
recht. Brugge, Die Keure.
׀ 98 ׀
Elchardus, M. (2002). De Dramademocratie. Tielt, Lannoo.
Goodwin, M. and J. Painter (1996). "Local governance, the crises of Fordism and the changing geographies of
regulation." Transactions of the Institute of British Geographers 21(4): 635-648.
Goss, S. (2001). Making local governance work. Network relationships and the management of change.
Basingstoke, Palgrave Macmillan.
Hupe, P. (2007). Overheidsbeleid als politiek. Over de grondslagen van beleid. Assen, Van Gorcum.
Imrie, R. and M. Raco (1999). "How new is the new local governance? Lessons from the United Kingdom."
Transactions of the Institute of British Geographers 24(1): 45-63.
John, P. (2001). Local Governance in Western Europe. London, Sage Publications.
Keast, R., K. Brown, et al. (2007). "Getting the Right Mix: Unpacking Integration Meanings and Strategies."
International Public Management Journal 10(1): 9-34.
Lane, J.-E. and S. Ersson (2003). Democracy: A Comparative Approach. London, Routledge.
Lupia, A. (2003). Delegation and its Perils. Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. K.
Strøm, W. C. Müller and T. Bergman. Oxford, Oxford University Press: 33-54.
May, P. J. (2007). "Regulatory regimes and accountability." Regulation & Governance 1(1): 8-26.
Mulgan, R. (1997). "The Processes of Public Accountability." Australian Journal of Public Administration
56(1): 25-36.
Mulgan, R. (2000). "'Accountability': An Ever-Expanding Concept?" Public Administration 78(3): 555-573.
Niskanen, W. A. (1971). Bureaucracy and representative government. Chicageo, Aldine-Atherton.
Niskanen, W. A. (1975). "Bureaucrats and politicians." Journal of Law and Economics 18(3): 617-643.
Peters, B. G. (2001). The Future of Governing, second revised edition. Lawrence, University Press of kansas.
Peters, G. B. (1987). Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making. Bureaucracy and public
choice. J.-E. Lane. London, Sage Publications: 256-282.
Pierre, J. and B. G. Peters (2000). Governance, Politics and the State. Basingstoke, Macmillan Press.
׀ 99 ׀
Pilet, J.-B., K. Steyvers, et al. (2005). Assessing Local Government Reforms: Revolution or Renovation?
Revolution or renovation? Reforming local politics in Europe. H. Reynaert, K. Steyvers, P. Delwit and J.-B.
Pilet. Brugge, Vanden Broele: 615-637.
Popelier, P. (2001). Democratisch regelgeven. Antwerpen, Intersentia.
Sporre, G. L. (1988). Ambtelijke invloed (v)erkend. De verhoudingen tussen politiek bestuur en ambtelijke
organisatie nader beschouwd. 's-gravenhage, Vuga.
Stoker, G. (2004). Transforming local governance: from Tatcherism to New Labour. Basingstoke, Palgrave
Macmillan.
Teisman, G. (2006). Stedelijke Netwerken. Ruimtelijke ontwikkeling door het verbinden van bestuurslagen.
Den Haag, NIROV: 50.
Voets, J. and F. De Rynck (2004). Het 'Project Gentse Kanaalzone': Naar een onderzoekskader voor
gebiedsgerichte beleidsvorming. Leuven, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie
Vlaanderen.
Wayenberg, E., F. De Rynck, et al. (2007). Interbestuurlijke samenwerking in vlaanderen: een exploratieve
studie van een aparte bestuurlijke wereld. Vaststellingen, besluiten en aanbevelingen. Leuven, Steunpunt
beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen.
Wihlborg, E. and J. Palm (2008). "Who is Governing What? Governing Local Technical Systems–an Issue of
Accountability." Local Government Studies 34(3): 349 - 362.