uteslutning frånkännande och bidragsbrott - diva-portal.se826299/fulltext01.pdf ·...

JURIDISKA INSTITUTIONEN Stockholms universitet

Uteslutning, frånkännande och bidragsbrott

-‐ arbetslöshetskassornas sanktioner i ljuset av bidragsbrottslagen

Jakob Heymowski

Examensarbete i offentlig rätt, 15 hp

Examinator: Richard Sahlin Stockholm, Vårterminen 2015

2

1 Inledning ......................................................................................................................................................... 4 1.1 Ämnet ...................................................................................................................................................... 4 1.2 Syfte, frågeställningar och avgränsningar ............................................................................... 4 1.3 Metod och material ............................................................................................................................ 5 1.4 Disposition ............................................................................................................................................ 6

2 En översikt över författningsreglerna ............................................................................................... 6 2.1 Bidragsbrotten ..................................................................................................................................... 6 2.1.1 Rekvisiten ...................................................................................................................................... 6 2.1.2 Påföljderna .................................................................................................................................... 7 2.1.3 Processuella regler .................................................................................................................... 7

2.2 Uteslutning och frånkännande ..................................................................................................... 7 2.2.1 Rekvisiten ...................................................................................................................................... 8 2.2.2 Sanktionerna ................................................................................................................................ 8 2.2.2.1 Uteslutning ........................................................................................................................... 8 2.2.2.2 Frånkännande ..................................................................................................................... 8

2.2.3 Processregler med mera ......................................................................................................... 8 2.2.3.1 Processen hos kassorna, återkrav och andra sanktioner ................................ 8 2.2.3.2 Processen i förvaltningsdomstolarna ....................................................................... 9

3 Grov oaktsamhet och andra rättsfrågor enligt övriga rättskällor ...................................... 10 3.1 Straffrättslig teori om brottsbegreppet och dess förvaltningsrättsliga tillämpning i a-‐kassesammanhanget ........................................................................................................................... 10 3.2 Den rättsstridiga gärningen ........................................................................................................ 11 3.2.1 Möjliga gärningspersoner ................................................................................................... 11 3.2.2 Lämnande av oriktiga, ofullständiga och vilseledande uppgifter och underlåtenhet att anmäla ändrade omständigheter .............................................................. 12 3.2.3 Gärningsculpa ........................................................................................................................... 13 3.2.4 Fara för felaktiga förmånsutbetalningar ...................................................................... 14 3.2.5 Rättfärdigande omständigheter för gärningsrelaterad ansvarsfrihet ............. 15

3.3 Skulden för den rättsstridiga gärningen ............................................................................... 17 3.3.1 Uppsåt .......................................................................................................................................... 17 3.3.2 Grov oaktsamhet som skuldform och förhållandet till gärningsculpan .......... 18 3.3.3 Ursäktande omständigheter och personlig ansvarsfrihet ..................................... 23

4 Straff och administrativa sanktioner ............................................................................................... 25 5 Processuella frågor .................................................................................................................................. 26 5.1 Utredningsrelaterade frågor ...................................................................................................... 26 5.2 Bevisfrågor ......................................................................................................................................... 27

6 Avslutande diskussion och sammanfattning ............................................................................... 28 7 Källor ............................................................................................................................................................. 30 7.1 Offentliga tryck ................................................................................................................................. 30 7.1.1 Författningar ............................................................................................................................. 30 7.1.2 Förarbeten ................................................................................................................................. 30

7.2 Rättsfall ................................................................................................................................................ 31 7.2.1 Från förvaltningsdomstolar ............................................................................................... 31 7.2.2 Från allmänna domstolar .................................................................................................... 31

7.3 Övrig litteratur .................................................................................................................................. 31

3

Förkortningar: ALF Lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring LAK Lag (1997:239) om arbetslöshetskassor BBL Bidragsbrottslag (2007:612) RB Rättegångsbalk (1942:740) BrB Brottsbalk (1962:700) FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291) HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen IAF Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen CSN Centrala studiestödsnämnden

4

1 Inledning

1.1 Ämnet

Denna uppsats skriver jag efter ett antal års tjänstgöring som handläggare på olika ar-‐betslöshetskassor. Som handläggare tillämpande det förvaltningsrättsliga regelverket för försäkringen och med ett teoretisk juridiskt sinne har jag från början intresserat mig för de mer ingripande, kniviga och för de enskilda medlemmarna betungande rättsfrå-‐gorna. Under min tid som handläggare har jag därför ägnat särskilt intresse åt återkravs-‐frågor och inte minst ärendena på gränsen mot straffrätten, sanktionsärendena. På mitt första a-‐kassejobb kom jag i kontakt med den något dramatiska termen ”svikarärenden” som på sistone hörs mer sällan. Först det senaste åren har jag mer ingående handlagt och deltagit i besluten av ärendena om sanktioner och ämnet är förvisso säkerligen dramatiskt för de enskilda som utsätts men juridiskt är reglerna framförallt svåra att på ett lättbegripligt sätt förklara och försvara för såväl lekmän som mer insatta, någon mystik värd namnet finns dock inte. Vad gäller ”svikare” så är det också så odramatiskt att språkbruket kommer från den första lagregleringen på 1930-‐talet som talade om ”den som svikligen” i betydelsen bedrägligen.

Ämnet för denna uppsats är dessa sanktionsregler med rötter i 1930-‐talet, i ljuset av en relativt nyinstiftad specialstrafflag, bidragsbrottslagen (2007:612) (förkortad BBL), som i stort sett överlappar sanktionsreglernas tillämplighet. Den huvudsakliga nyheten med BBL var att den kriminaliserade grovt oaktsamma gärningar mot arbetslöshetsförsäk-‐ringen och andra allmänna sociala trygghetssystem. I juridiken är vårdslöshet, oaktsam-‐het, vållande eller culpa termer som definierar en viss typ av handlande eller underlå-‐tenhet att handla som inte begåtts med uppsåt, dolus, men inte heller är olyckshändel-‐ser, casus. Det rör sig alltså om att definiera vad som utgör klandervärda felanden eller delikt. Poängen med att juridiskt definiera vårdslöshet är att kunna avgöra någons rätts-‐liga ansvar för vad man i dagligt tal kan beteckna som klantigheter, slarv och dumheter. Även sanktionsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen avser ”i vart fall grovt vårdslösa” gärningar och en naturlig fråga blir: ska dessa rättsregler i separata rättsliga förfaranden förstås som ekvivalenta eller finns det anledning att en och samma gärning kan bedömas vara både grovt vårdslös och inte grovt oaktsam?

1.2 Syfte, frågeställningar och avgränsningar

Det övergripande syftet med denna uppsats är att försöka klarlägga vad begreppet grov oaktsamhet (eller vårdslöshet) innebär i a-‐kassesystemet utifrån hur den relativt nytill-‐komna straffrättsliga regleringen av vårdslöst bidragsbrott är utformad. Min ingång i ämnet är just frågan om grov oaktsamhet är det samma i den förvaltningsrättsliga regle-‐ringen av arbetslöshetsförsäkringen och den straffrättsliga i bidragsbrottslagen? En lekman, vilka de flesta som kan tänkas bli föremål för uteslutning eller åtal för bidrags-‐brott är, antar nog att svaret är ja; efter att först ha konstaterats varit grovt vårdslös av a-‐kassan, uteslutits och polisanmälts, frias från vårdslöst bidragsbrott på grund av att det samstämmiga personliga rekvisitet grovt oaktsam inte styrkts lär förbrylla. I de två fall jag hittat med parallella avgöranden från båda förfarandena är ändå svaret nej, a-‐kassorna tycks ha en lägre ribba i sin bedömning.

Följdfrågorna blir: Är rättsläget klart och entydigt? Vilka rättsfrågor utöver den om det personliga skuldrekvisitet oaktsamhet påverkar bedömningen av oaktsamheten i en

5

gärning? I vilken mån är straffrättsliga rättsfigurer överförbara på förvaltningsmål? Vad finns det för argument eller utgångspunkter för argument för och emot rättsläget så som det framstår? För att frilägga huvudfrågan om grov oaktsamhet kommer andra rättsfrå-‐gor, som beviskrav, bevisbörda och bevisvärdering, uppsåt, fara, underlåtenhet med flera processuella frågor i både straff-‐ och förvaltningsrätten undersökas.

För en meningsfull jämförelse av de straffrättsliga och förvaltningsrättsliga reglerna och rättsfrågorna behöver också frågor om rättsföljder av de olika sanktionerna och straffen beröras. Ämnet ger förstås anledning att ge sig inpå frågan om (förbjuden) dubbelbe-‐straffning som aktualiserats på sistone genom avgörandet från Högsta domstolen rö-‐rande den administrativa sanktionen skattetillägg och straff för skattebrott rörande samma gärning och den kommer som hastigast beröras.

De avgränsningar som ämnets syfte och fokus innebär utesluter främst de grova bedräg-‐liga oegentligheter som förekommer mot arbetslöshetskassor och andra av de ekono-‐miska trygghetssystemen administrerande instanserna. De är dels i min erfarenhet för-‐hållandevis sällsynta gentemot arbetslöshetskassorna och mindre kontroversiella i den meningen att de är uppenbart klandervärda till skillnad från vissa oaktsamma gärning-‐ar. Med anledning av uppsatsens omfång har det heller inte varit görligt att till exempel ingående studera beslut och domar från lägre instanser och värdet av sådana undersök-‐ningar kanske inte heller skulle ha varit värda mödan med hänsyn till det relativt teore-‐tiska syftet med uppsatsen.

1.3 Metod och material

I första hand består arbetet i en undersökning av gällande rätt enligt klassisk rättsdog-‐matisk metod genom samlande, analys och värdering av rättskällorna i syfte att försöka fastslå gällande rätt. Ur egen erfarenhet hämtade relevanta påpekanden, föreslagna tolkningar och annat fronesis-‐relaterat stoff får i viss mån kompensera och förhopp-‐ningsvis fördjupa det bitvis torftiga rättskälleunderlaget. Framförallt råder brist på rele-‐vanta förarbetsuttalanden angående den ”svårtillämpade och ålderdomliga”1, för att ci-‐tera ett av få tillgängliga uttalanden, förvaltningsrättsliga regleringen. Även relevanta avgörande för många av rättsfrågorna saknas, både vad gäller den straffrättsliga och förvaltningsrättsliga sidan. Utan att göra anspråk på någon fullständighet så har de flesta via rättsdatabaserna Norstedts Juridiks Zeteo och Infotorg Juridik tillgängliga rättsfallen rörande de mer centrala rättsfrågorna i BBL och arbetslöshetsförsäkringens sanktioner uteslutning och frånkännande använts i undersökningen. Därför har inte avgöranden som endast avgjorts i första domstolsinstans fallit bort. Någon särskild urvalsmetod för avgörandena har med anledning av den magra tillgången inte varit nödvändig, kvali-‐teten på använda avgöranden och de eftersökta rättsfrågornas urskiljbarhet har istället varit tillräckliga kriterier. Till de två hovrättsavgöranden jag funnit om vårdslösa bi-‐dragsbrott mot arbetslöshetskassor har jag begärt ut sanktionsbesluten från kassorna.

Som ramverk för genomgången har en modell för vad som är ett straffbart brott upp-‐ställts med förebild i Petter Asp, Magnus Ulväng och Nils Jareborgs Kriminalrättens grunder. Att brottsmodellen används på förvaltningssidan av ämnet beror att den för-‐valtningsrättsliga regleringen i fråga är straffrättsliknande och ingen bok eller annan behandling av denna del av förvaltningsrätten som motsvarande nämnda bok har stått att finna. Jag hoppas förstås att uppsatsen visar att användandet är befogat. Vidare an-‐

1 Prop. 2012/13:12 s. 48.

6

vänds en mycket kortfattad modell från Christian Diesen och Annika Lagerqvist Veloz Rocas Bevisprövning i förvaltningsmål i resonemang kring beviskrav.

Slutligen ska nämnas att grundidén till uppsatsen gavs mig av Jeanette Mandl som är försäkringsansvarig på Unionens arbetslöshetskassa och en ingång och inspiration i äm-‐net hämtades från en artikel av Andreas Anderberg i Juridisk Tidskrift nr 1 2014/15 med titeln Grov oaktsamhet i bidragsbrottslagens mening?.

1.4 Disposition

Först kommer själva lagstadgandena refereras (och när det är påkallat kommenteras kort) med syfte att ge en överblick över ämnets grundläggande rättskällor och omfatt-‐ning (Avsnitt 2). Rättsreglerna för brotten och de administrativa sanktionerna presente-‐ras för sig i kategorierna rekvisit, på-‐/rättsföljder och processuella regler. Därefter kommer dessa kategorier var och en men med emfas på rekvisitdelen ingående behand-‐las utifrån övriga rättskällor med brottens och de administrativa sanktionernas gemen-‐samma rättsfrågor parallellt i jämförande syfte avsnitt 3, 4 och 5). Avslutningsvis följer ett avsnitt med diskussion och sammanfattning av de svar och uppkomna följdfrågor som uppsatsen leder till (Avsnitt 6).

2 En översikt över författningsreglerna I detta avsnitt presenteras för ämnet relevant lagstiftning kortfattat i syfte att ge en all-‐män överblick inför följande fördjupande genomgång.

2.1 Bidragsbrotten

Bidragsbrott är relativt nyskapade brott införda genom BBL trädd i kraft den 1 augusti 2007.2 BBLs 1 § anger att lagen gäller sådana ekonomiska förmåner som vissa angivna förvaltningsmyndigheter, kommunerna och arbetslöshetskassorna beslutar om. 2, 3 och 4 §§ BBL anger rekvisiten och straffskalor för bidragsbrott (av normalgrad och ringa brott), grovt bidragsbrott respektive vårdslöst bidragsbrott. 5 § BBL anger frivilligt till-‐bakaträdande som ansvarsfrihetsgrund för alla tre brotten. Den avslutande 6 § BBL ålägger rättssubjekten enlig 1 § BBL att anmäla misstänkta bidragsbrott till polis eller åklagare.

2.1.1 Rekvisiten

Gärningsrekvisiten för bidragsbrotten, uppställda i 2 § BBL, är att oriktiga uppgifter lämnats eller att ändrade förhållanden inte anmälts trots anmälningsskyldighet och att detta orsakat fara för att ekonomisk förmån betalas ut felaktigt eller med för högt be-‐lopp. Vidare bedömningsgrunder för att ett bidragsbrott ska betraktas som grovt anges i 3 § 2 st. BBL. Enligt 4 § 2 st. BBL är mindre allvarliga oaktsamma gärningar, med hänsyn till belopp och övriga omständigheter, ansvarsbefriade. Även gärning som inte än hunnit leda till utbetalning av ekonomisk förmån är, enligt 5 § BBL, ansvarsbefriad för den som frivilligt vidtar åtgärd som leder till att korrekt beslut om förmånen kan fattas.

2 Sedan ikraftträdandet har ett antal lagändringar skett men de har endast föranletts av namn-‐ och organisatoriska ändringar hos i 1 och 6 §§ BBL namngivna myndigheter.

7

För vårdslöst bidragsbrott är ansvarsrekvisitet grov oaktsamhet, för de andra brotten uppsåt enligt 1 kap. 2 § brottsbalken (1962:700).

2.1.2 Påföljderna

Straffsatserna för bidragsbrott är fängelse i högst två år, för ringa bidragsbrott böter el-‐ler fängelse i högst sex månader, för grovt bidragsbrott fängelse i lägst sex månader och högst 4 år samt för vårdslöst bidragsbrott böter eller fängelse i högst ett år. Utöver själva straffet registreras den dömde i belastningsregistret under 5 eller 10 år enligt 17 § lag (1998:620) om belastningsregister.

2.1.3 Processuella regler

Straffrättsprocessens regelverk är omfattande och här tas bara vissa grunddrag som motiveras av uppsatsens ämne och syfte upp. För det första är, enligt 6 § BBL, alltså de myndigheter och myndighetsutövare som handhar administrationen av i BBL avsedda ekonomiska förmåner skyldiga att anmäla misstänkta bidragsbrott till polis eller åkla-‐gare vilket i praktiken borde vara det enda sätt brott mot arbetslöshetskassorna anmäls. Beslut att inleda en förundersökning kan tas av polis eller åklagare enligt 23 kap. 3 § rättegångsbalken (1942:740) (förkortat RB). Förundersökningen har, enligt 23 kap. 2 § RB till syfte att samla och sammanställa ett underlag som, efter väckt åtal enligt 20 kap. RB, kan förebringas vid huvudförhandling. Hur förundersökningen går till regleras i 23 och flera följande kapitel i RB som innefattar olika typer av tvångsåtgärder med mera som kan användas. I det normala fallet rörande bidragsbrott mot a-‐kassor lär inte mer ingripande åtgärder än eventuell kallelse till förhör vara nödvändigt. Den misstänkte kan anlita försvarare och kan ha rätt till offentlig försvarare beroende på trolig påföljd enligt 21 kap. 3 och 3 a §§ RB. Kapitlen i RBs tredje avdelning reglerar vissa aspekter på bevisning. Den viktigaste principen, som inte är lagstadgad men gäller genom NJA 1980 s 725, om bevisning i straffrättsprocessen är att det för fällande dom krävs att det ska vara ställd utom rimligt tvivel att gärningen skett i enlighet med åtalets gärningsbe-‐skrivning.

2.2 Uteslutning och frånkännande

Sedan införandet av statsstödda arbetslöshetskassor 1935 har i författning funnits sanktionsmöjlighet för kassorna, närmare bestämt uteslutning av medlemmar och rätt att vägra inträde till den ”som svikligen uppgiver eller förtiger förhållande av betydelse för bedömande av hans rätt till understöd”3. Nuvarande lagstiftning anger de två sankt-‐ionerna uteslutning och frånkännande där det förra är huvudregeln, någon möjlighet att vägra en ”svikare” inträde finns inte längre.

Med senaste lagändringarna4 ikraftträdda den 1 september 2013 finns lagreglerna om uteslutning på grund av oriktigt eller vilseledande uppgiftslämnande eller underlåtenhet att anmäla ändrade uppgifter i 37 §, 37 b § 1 st. och 37 c-‐39 §§ lag (1997:239) om ar-‐betslöshetskassor (förkortad ALF) och om frånkännande i 46-‐46b §§ lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (förkortad LAK).

3 8§ 4p. Förordningen den 15 juni 1934 (nr 264) om erkända arbetslöshetskassor. 4 Genom SFS 2013:152 och SFS 2013:153.

8

2.2.1 Rekvisiten

37 § LAK och 46 § ALF anger rekvisiten för de båda sanktionerna.

De gemensamma gärningsrekvisiten är lämnande av oriktiga eller vilseledande uppgif-‐ter eller underlåtenhet att anmäla ändrade uppgifter till den arbetslöshetskassa uppgif-‐terna har eller skulle lämnats till om förhållanden av betydelse för uppgiftslämna-‐rens/den anmälningsskyldiges rätt till ersättning. För uteslutning enligt 37 § LAK gäller även lämnande av oriktiga eller vilseledande uppgifter av betydelse för uppgiftslämna-‐rens rätt till medlemskap.

Ansvarsrekvisiten är uttryckligen ”medvetenhet eller grov oaktsamhet” i båda stadgan-‐dena.

2.2.2 Sanktionerna

En arbetslöshetskassas medlem5 som gjort sig skyldig till en gärning som uppfyller rek-‐visiten ovan ska, enligt 37 § LAK, uteslutas som medlem om inte, i fall rörande ersätt-‐ningsrätt, särskilda skäl talar emot det. En ickemedlem eller en medlem som på grund av särskilda skäl inte ska uteslutas ska istället, enligt 46 § ALF, frånkännas rätt till ersätt-‐ning.

2.2.2.1 Uteslutning

En uteslutning enligt 37 § LAK innebär, enligt 37 b § 1 st. LAK, att den uteslutnes med-‐lemskap upphör från och med den dag arbetslöshetskassan började utreda förhållandet som ligger till grund för beslutet. Vidare har den uteslutne, enligt 10 § 2 st. ALF, inte rätt till ersättning enligt grundförsäkring under ett år från uteslutningen, rätt till inkomstre-‐laterad faller också genom att medlemskapet bryts och inkomstrelaterad ersättning krä-‐ver tolv månaders obrutet medlemskap enligt 7 § ALF.

2.2.2.2 Frånkännande

Ett beslut om frånkännande av ersättning ska, enligt 46 a-‐b §§ ALF, avse minst 45 och högst 195 ersättningsdagar, gälla från och med den dag arbetslöshetskassan började utreda förhållandet som ligger till grund för beslutet och den som frånkänts ersättning kan därefter inte ha rätt till ersättning igen förrän hen under 80 dagar utfört sådant för-‐värvsarbete som anges i 12 och 13 §§ ALF.

2.2.3 Processregler med mera

2.2.3.1 Processen hos kassorna, återkrav och andra sanktioner

Vad gäller förfarandet hos arbetslöshetskassorna finns vissa regler i ALF och LAK. För-‐valtningslagen (1986:223) gäller inte eftersom kassorna inte är förvaltnings-‐myndigheter men dess förfaranderegler tillämpas ändå vanligen analogt vad gäller myndighetsutövning vilket JO rekommenderat.6 Formellt saknar kassorna alltså många generella skyldigheter i sin myndighetsutövning i förhållande till jämförliga myndighet-‐er.

5 Vad som här gäller för medlemmar gäller även anslutna till den kompletterande kassan enligt 87 § 3 st. lag (1997:239) om arbetslöshetskassor. 6 JO-‐beslut den 27 december 2000, dnr 780-‐2000.

9

För ansökan om ersättning till en arbetslöshetskassa gäller enligt 47 § 1 st. ALF att den sökande ska lämna de uppgifter som behövs för prövningen och har att intyga deras rik-‐tighet och fullständighet på heder och samvete samt anmäla ändrade förhållanden av betydelse. 47 b § ALF specificerar att ändringsanmälningar enligt 47 § 1 st. ALF ”ska gö-‐ras så snart som möjligt och senast inom 14 dagar efter det att den sökande fick känne-‐dom om förändringen.” 48 a-‐g §§ ALF stadgar arbetslöshetskassornas ömsesidiga skyl-‐dighet att utbyta uppgifter med Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Pensionsmyn-‐digheten, CSN och andra arbetslöshetskassor med specifikation om vilka uppgifter enligt 48 i § ALF i förordning (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring.

Uteslutning-‐ och frånkännandeärenden prövas enligt 37 c § LAK av kassans styrelse som kan delegera grundbeslut till kassaföreståndaren.7 Beslut kan ändras eller, på den som beslutet gällers begäran, omprövas hos kassan och därefter överklagas till förvaltnings-‐domstol enligt 49-‐65 §§ ALF vid frånkännande och 95-‐97 och 101-‐115 §§ LAK vid ute-‐slutning. Vid uteslutning stadgas särskilt i 38 och 39 §§ LAK att tredje mans uppgift ska delges medlemmen innan beslut och att uteslutningsbeslut ska motiveras och innehåll uppgift om uteslutningsdatumet. Under en utredning som på sannolika skäl kommer leda till uteslutning eller frånkännande får kassan enligt 66 § 1 st. 4 p. och 2 st. ALF till-‐fälligt besluta om att inte betala ut, innehålla, den ersättning som vid beslut om sanktion kan visa sig vara obehörig.

Ett ärende om uteslutning eller frånkännande inleds vanligen samtidigt som eller under en utredning om återkrav av felaktig ersättning enligt 68 § ALF och de delar av naturliga skäl många rättsfakta. Även fast de ligger utanför denna uppsats ämne kan det vara värt att notera att det utöver uteslutning och frånkännande finns sanktionerna varning och avstängning i 43-‐45 §§ ALF. Dessa beslutas om när en arbetssökande missköter sitt ar-‐betssökande, förlänger sin tid i eller orsakar sin arbetslöshet, alltså mer indirekta för-‐brytelser mot arbetslöshetsförsäkringssystemet än de som kan föranleda uteslutning eller frånkännande.

2.2.3.2 Processen i förvaltningsdomstolarna

Efter att en arbetslöshetskassas beslut om ersättning eller medlemskap omprövats en-‐ligt 61 § ALF eller 111 § LAK kan det överklagas till allmän förvaltningsdomstol av den enskilde beslutet gäller eller Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF, enligt 49-‐51 §§ ALF respektive 95-‐97 §§ LAK. Processen i förvaltningsdomstolarna regleras i För-‐valtningsprocesslagen (1971:291), FPL, och skiljer sig alltså inte från andra förvalt-‐ningsmål. Arbetslöshetskassorna blir en enskild överklagandes motpart i förvaltnings-‐rätten och kammarrätten enligt 58 § ALF och 108 § LAK; IAF kan överta kassornas, det allmännas, talan enligt 59 § 1 st. ALF och 109 § 1 st. LAK och är alltid den enskildes mot-‐part i Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, enligt respektive paragrafs andra stycken. Enligt 8 § FPL är rätten ansvarig för utredningens fullständighet och hjälp till parterna genom processledning, parterna kan anlita ombud eller biträde enligt 48 och 49 §§ FPL men regler om rättshjälp till enskilda saknas. I förvaltningsprocessen är förfarandet som huvudregel skriftligt men möjlighet till muntlig förhandling finns enligt 9 § FPL. Bevis-‐reglerna i FPL är inte lika utförliga som i RB och innehåller många hänvisningar till att regler i RB ska tillämpas. Beviskrav i straffprocessrätten är inte enhetligt liknande straffprocessens ”utom rimligt tvivel”.

7 Kassaföreståndaren är kassans högsta administrativa befattningshavare.

10

3 Grov oaktsamhet och andra rättsfrågor enligt övriga rättskällor I detta avsnitt kommer för bidragsbrotten och a-‐kassesanktionerna gemensamma och särskiljande rättsfrågor identifieras och analyseras utifrån övriga rättskällor (förarbe-‐ten, praxis och doktrin) för att så gott det går besvara den övergripande frågan om be-‐greppet grov oaktsamhets innebörd i a-‐kassesammanhang. Analysen utgår till stor del från straffrättslig teori eftersom de förvaltningsrättsliga sanktionsmålen hör till vad som betecknas som brottmålsliknande förvaltningsmål, vilket även det kommer beröras.

Bidragsbrottens rättskällor är, med anledning av deras ringa ålder och omfång, enklare att få grepp om än a-‐kassornas sanktioner. Förarbetena består av prop. 2006/07:80 och SOU 2006:48, domstolsavgöranden med prejudikatvärde finns men är få och doktrinen sparsmakad.

Sanktionerna uteslutning och frånkännande är betydligt svårare att ringa in. Förarbe-‐tena är inte särskilt hjälpsamma. Varken i prop. 1996/97:107 inför nu gällande grund-‐författningar eller i prop. 1973:56 inför tidigare lag (1973:370) om arbetslöshetsförsäk-‐ring framgår ändamålen med sanktionsbestämmelserna närmre, man hänvisar till tidi-‐gare rådande reglering (vad gäller 1973 års lag påpekas att sanktionsbestämmelsen ut-‐formats, vad gäller rekvisiten, i överensstämmelse med dåvarande sanktionsbestäm-‐melse i 20 kap. 3 d § lag (1962:381) om allmän försäkring vilken enligt prop. 1962:90 i sin tur utformats utifrån tidigare lagreglers utformning).8 Av till exempel utredningen inför nu gällande lag, SOU 1996:150, framgår dock den naturliga grunden för sanktion-‐erna: ”Utredningen anser att det är angeläget att kraftfullt ingripa mot personer som fuskar till sig ersättning.”9 Tydlig motivering av reglernas utformning och tolkning har jag inte funnit. De prejudicerande avgöranden som står att finna berör huvudsakligen påföljdsfrågor såsom gränsdragningen för när särskilda skäl att frånkänna istället för att utesluta föreligger, inte heller gällande den hänvisade regleringen i 20 kap. 3 d § lag (1962:381) om allmän försäkring som numer återfinns i 110 kap. 52 § Socialförsäk-‐ringsbalken (2010:110) verkar ha hamnat på Regeringsrättens/HFDs eller kammarät-‐ternas bord. Jag har heller inte funnit någon specifik behandling av ämnet i doktrin. Denna avsaknad av källmaterial för analys av de förvaltningsrättsliga reglerna bidrar förstås till att behandlingen fokuserar på den straffrättsliga mer uttömmande reglering-‐en och hela uppsatsens syfte att belysa sanktionerna genom bidragsbrotten.

3.1 Straffrättslig teori om brottsbegreppet och dess förvaltningsrättsliga tillämp-‐ning i a-‐kassesammanhanget

En översiktlig modell, som är en sammanfattning av grunddragen i kapitel 2 till och med 5 i Asp, Ulväng & Jareborgs Kriminalrättens grunder, över vad som är utgör ett brott kan uppställas på följande vis:

1. Rättsstridig gärning är:

a) begången av en fysisk person (gärningsperson) genom

b) en kontrollerad gärning (handling eller underlåtenhet) som

c) avviker från en aktsamhetsstandard (specificerad eller allmän) och

8 Prop. 1996/97:107 s. 158 & 164, prop. 1973:56 s. 237 & 242 och prop. 1962:90 s. 384. 9 SOU 1996:150 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring s. 149.

11

d) orsakar ett tillstånd (en specifik effekt, fara för effekt eller beteende som typisk inne-‐bär fara för en effekt) som är negativt värderad samt att

e) rättfärdigande omständigheter saknas.

2. Skuld för en rättsstridig gärning föreligger när en gärningsperson:

a) vid den rättsstridiga gärningens utförande har en viss grad av insikt om samtliga kri-‐terier på densamma (uppsåt) eller

aa) vid den rättsstridiga gärningens utförande helt eller i viss grad saknar insikt om 1. c)-‐ och d)-‐kriterierna ovan (oaktsamhet) och

b) ursäktande omständigheter saknas.

Som framgår av genomgången av rättsreglerna ovan är bidragsbrotten och de oegentlig-‐heter gentemot arbetslöshetskassor som kan leda till sanktionerna uteslutning och från-‐kännande i stort drag överensstämmande och de kommer nu gås igenom tillsammans enligt modellen ovan utifrån förarbeten, praxis och doktrin med fokus på att särskilt klarlägga betydelsen av grov oaktsamhet i sammanhanget.

3.2 Den rättsstridiga gärningen

3.2.1 Möjliga gärningspersoner

I propositionen till BBL sägs i författningskommentaren till 2 § BBL att ”[d]e fall som i första hand är avsedda att träffas är när förmånstagaren själv lämnar en oriktig uppgift eller åsidosätter en anmälningsskyldighet. Bestämmelsen omfattar emellertid även såd-‐ana fall där en person, exempelvis en arbetsgivare, medvetet lämnar en oriktig uppgift, som leder till fara för en felaktig utbetalning till någon annan. För det fall det inte är fråga om gärningsmannaskap kan i sådana fall bestämmelserna om medverkan i 23 kap. brottsbalken bli tillämpliga.”10 Kommentaren syftar på paragrafen som reglerar det upp-‐såtliga bidragsbrottet vilket förklarar att arbetsgivaren i exemplet ska ha varit medveten men då 4 § BBL om vårdslöst brott (och även 3 § om grovt uppsåtligt brott) hänvisar till den kommenterade 2 § BBL kan ingen skillnad i möjliga gärningspersoner vara avsedd för de olika bidragsbrotten. Vad gäller medverkan enligt 23 kap. 4 § BrB kan ansvar komma på fråga för alla bidragsbrotten då de har fängelse i straffskalorna. Mig veterli-‐gen, genom databassökningar och egen yrkeserfarenhet med tillämpning av aktuell lag-‐stiftning, finns inget rättsfall om vårdslöst bidragsbrott med annan gärningsperson än förmånstagaren eller något bidragsbrottsfall över huvud taget som inte rör en ersätt-‐ningsökande i a-‐kassesammanhang.11

De gärningspersoner som kan komma på fråga när det gäller arbetslöshetskassornas sanktioner vid svikliga förfaranden är naturligt nog, med tanke på att sanktionerna in-‐nebär inskränkningar i ersättningsrätt eller rätt till medlemskap, begränsade till de som

10 Prop. 2006/07:80 s. 96. 11 Det är en intressant hypotetisk konsekvens av bidragsbrottslagens utformning gäl-‐lande brottssubjekt att även till exempel tjänstemän på en arbetslöshetskassa kan göra sig skyldiga till vårdslöst bidragsbrott genom slarv i sitt arbete som bland annat innefat-‐tar att lämna uppgifter till andra a-‐kassor, kommuner och myndigheter som är bidrags-‐brottslagens utpekade målsägande!

12

sökt ersättning vid frånkännande enligt 46 § ALF och specifikt medlemmar som sökt ersättning eller medlemskap vid uteslutning enligt 37 § LAK.

3.2.2 Lämnande av oriktiga, ofullständiga och vilseledande uppgifter och underlåtenhet att anmäla ändrade omständigheter

De gärningar som kan leda till ansvar för bidragsbrotten eller a-‐kassornas sanktioner uteslutning eller frånkännande kan begås både genom handling och underlåtenhet. För att en gärning ska kunna vara klandervärd förutsätts att den varit kontrollerad på så sätt att gärningspersonen har kunnat avstå eller avbryta handlingen alternativ företa den underlåtna handlingen.12

Ersättningssökandet hos arbetslöshetskassorna sker, i enlighet med 47 § 1 st. ALF, ge-‐nom att den sökande ger in ansökan och lämnar ”de uppgifter som behövs för bedöm-‐ningen av hans eller hennes rätt till ersättning.” Även en sökandes skyldighet att anmäla ändrade förhållanden av betydelse för dennes ersättningsrätt framgår. Handlingen att ge in ansökan och lämna uppgifter till en arbetslöshetskassa synes mig svår att utföra utan kontroll. En underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden som i och för sig är av bety-‐delse för ersättningsrätten kan vara okontrollerbar om en sökande till exempel blir fri-‐hetsberövad med restriktioner och därmed inte uppfyller ersättningsrättens förutsätt-‐ning att stå till arbetsmarknadens förfogande. Dock får en sådan okontrollerbar underlå-‐tenhet inte i faktisk betydelse för ersättningsrätten då ansökan om ersättning sker på blanketten kassakort som fylls i av den sökande med intygade uppgifter om dennes sysselsättning i efterhand. När en person har möjlighet att på detta sätt ge in en ansökan om ersättning finns alltså en möjlighet att undvika underlåtenheten. Den närmre inne-‐börden av ”betydelse för ersättningsrätten” behandlas nedan.

I samma lagrum stadgas vidare att den sökande på heder och samvete ska intyga de lämnade uppgifternas riktighet och fullständighet. Därmed aktualiseras ansvar för brot-‐tet osann eller vårdslös försäkran enligt 15 kap. 10 § BrB, som faller utanför denna upp-‐sats ämne. Men skrivningen, som införts nyligen, är intressant då den understryker vik-‐ten av noggrannhet för den sökande.13 Enligt 2 § BBL stadgas endast att en lämnad upp-‐gift ska vara oriktig medan 46 § ALF och 37 § LAK utförligare nämner oriktiga eller vilse-‐ledande uppgifter. I författningskommentaren till bidragsbrottlagen framgår dock att oriktig uppgift även avser ofullständig uppgift vilket beskrivs som ett ”ett partiellt förti-‐gande av sanningen.”14 Detta pekar dels ut en svårighet med uppdelningen av gärningar i handling och underlåtenhet, att en handling kan innefatta moment av underlåtenhet.15 Kommentaren täcker in även vad en vilseledande uppgift är: en till synes fullständig uppgift. Någon ytterligare precisering om vad som är oriktiga uppgifter, utöver att nämnda författningskommentar till bidragsbrottslagen säger att ledning får tas i de ma-‐teriella reglerna för de enskilda förmånsslagen, finner jag inte i förarbeten eller praxis.

En skillnad vad gäller själva gärningarna mellan bidragsbrotten och de svikliga förfa-‐randena mot arbetslöshetskassorna är att de kan företas mot andra än de som beslutar

12 Asp, Ulväng & Jareborg Kriminalrättens grunder 2a uppl., Iustus Förlag AB, Stockholm 2013 s. 139. 13 Prop. 2012/13:12 s. 45 f. 14 Prop. 2006/07:80 s. 95. 15 Se Asp, Ulväng & Jareborg (2013) s. 105 ff angående så kallade äkta och oäkta under-‐låtenhetsbrott med mera.

13

om den påverkade förmånen när det gäller brotten men måste företas mot en arbetslös-‐hetskassa (se avsnitt 2.2.1 ovan) när det gäller kassornas sanktioner. Ett felaktigt eller underlåtet uppgiftslämnande till Arbetsförmedlingen kan alltså innebära ett bidrags-‐brott mot en arbetslöshetskassa men kan inte föranleda uteslutning eller frånkännande från kassan.

3.2.3 Gärningsculpa

Denna uppsats huvudsakliga syfte är att belysa de förvaltningsrättsliga sanktionerna arbetslöshetskassorna kan besluta om mot någon som varit grovt oaktsam genom en jämförelse med det vårdslösa bidragsbrottet och hur begreppet grovt oaktsam bedöms i de två rättsgrenarna. Culpa-‐begreppet som det används och vilket illustreras av vår mo-‐dell delas i underbegreppen gärnings-‐culpa, att gärningen i sig avviker från en önskad alternativ och aktsam gärning (1. c)), och personlig culpa, att gärningspersonen är oakt-‐sam i förhållande till gärningen och/eller dess följder (2. aa)). Skälet till uppdelningen är att oaktsamheten i själva gärningen avgör om det över huvud taget är intressant att för-‐söka klarlägga en gärningspersons inställning till gärningen, huruvida en person faktiskt hade en aning om vad hen höll på med vid installationen av en diskmaskin men av ren tur faktiskt skruvade fast avloppsslangen i rätt urtag och tillräckligt hårt finns ingen di-‐rekt anledning att intressera sig för det i och för sig personligt oaktsamma i tilltaget. Oaktsamhetsrekvisitet som det skrivs i både bidragsbrottslagen och ALF och LAK syftar på det övergripande culpa-‐begreppet. ”av grov oaktsamhet”16 respektive ”av grov vårdslöshet”17.18 Gärningsculpa är till skillnad från personlig culpa inte endast aktuell vid oaktsamhetsbrott utan även vid uppsåtliga brott när en gärningsperson inte har full kontroll över sin gärning och dess konsekvenser.19 Lagreglernas kvalificering till grov oaktsamhet syftar på både gärningsculpan och den personlig culpan tillsammans på grund av deras växelverkande vilket berörs nedan i avsnitt 3.3.2.20

Den aktsamhetsstandard som gäller vid ersättningssökande hos en arbetslöshetskassa specificeras i någon mån, som framgår av avsnittet ovan, av att uppgiftslämnande sker på heder och samvete. En nedre gräns för denna aktsamhetsstandard sätts vad gäller det vårdslösa bidragsbrottet genom 4 § 2 st. BBL: ”Om gärningen med hänsyn till beloppet och övriga omständigheter är mindre allvarlig, döms inte till ansvar.” För sanktionerna från arbetslöshetskassorna stadgas i 37 § LAK att en medlem inte ska uteslutas ”om sär-‐skilda skäl talar emot det” utan istället frånkännas och vad gäller frånkännande gäller enligt 46 a § ALF att frånkännandets omfattning i så kallade frånkännandedagar är mel-‐lan 45 och 195 dagar. Denna sanktionernas ”straffskala” korresponderar enligt förar-‐betsuttalande mot gärningsculpans allvarlighet, dock även mot den personliga oaktsam-‐hetens karaktär. Det finns en parallellitet i dessa culpabegrepp21 och den aktsamhets-‐standard som här beskrivs har ingen klar uppdelning. När personlig culpa behandlas nedan kommer därför även den närmre exemplifieringen av vad aktsamhet vid ansökan om arbetslöshetsersättning och andra förmåner utifrån förarbeten och praxis anges.

16 BBL 2 §. 17 LAK 37 §, ALF 46 §. 18 Asp, Ulväng & Jareborg (2013) s. 134 ff. 19 Asp, Ulväng & Jareborg (2013) s. 141 ff. 20 Asp, Ulväng & Jareborg (2013) s. 319. 21 Asp, Ulväng & Jareborg (2013) s. 319.

14

3.2.4 Fara för felaktiga förmånsutbetalningar

Det negativt värderade tillstånd lagstiftaren genom BBL och arbetslöshetsförsäkrings-‐lagstiftningens regler om bedrägliga förfaranden vill motverka är att ersättningssökan-‐den, drabbandes det allmänna, får pengar den inte har rätt till och även att fara för såd-‐ana utbetalningar uppstår. Även obehörigt medlemskap avses vid uteslutning men frå-‐gan har så vitt jag vet inte prövats och rätten till medlemskap enligt 34 § LAK är sedan ett antal år så nästintill kravlös att de medlemskapsrelaterade sannolikt även framöver helt överskuggas av ersättningsrelaterade sanktioner. Obehörigt medlemskap i sig inne-‐fattar ju också en fara för obehörig ersättning.

Farerekvisitet uttrycks i 2 § BBL med formuleringen ”fara för” felaktig utbetalning me-‐dan 46 § ALF och 37 § LAK de oriktiga uppgifterna ska ha ”betydelse för […] rätt till er-‐sättning” respektive ”rätt till medlemskap eller ersättning”.

I propositionen till BBL sägs att ”[d]en fara som skall föreligga måste vara konkret. Kon-‐kret fara får normalt anses föreligga om den oriktiga uppgiften alternativt avsaknaden av en uppgift om ändrade förhållanden sannolikt inte skulle upptäckas vid den normala rutinmässiga kontroll som myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan utför. Det finns alltså i allmänhet inte någon konkret fara om felaktigheten avser en uppgift som en myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa regelmässigt kontrollerar. Subjektiva om-‐ständigheter som vad gärningsmannen trott, förväntat sig eller insett om faran har ingen betydelse för denna bedömning. Sådana omständigheter kan däremot få betydelse för uppsåtsbedömningen.”22 Jag har inte funnit några avgöranden om bidragsbrott där end-‐ast fara förelegat, faran har realiserats i de mål som finns tillgängliga via databassök-‐ningar och då är närmre analys av farans karaktär obehövlig. Min tolkning av proposit-‐ionsuttalandet om regelmässiga kontrollers påverkan på farebedömningen är att de av-‐ser de förhandskontroller som enligt arbetsrutinerna för handläggningen ska göras och vad där kan upptäckas.23 En ansökan om arbetslöshetsersättning sker först genom en primär ansökan om tillerkännande av ersättningsrätt vid arbetslöshetens inträde men också, och därefter, genom påföljande ansökningar på så kallade kassakort för förlupna tvåveckorsperioder. Vissa av den sökande lämnade uppgifter kontrolleras alltid mot exempelvis Försäkringskassan och CSN medan andra uppgifters riktighet rutinmässigt ska kontrolleras om det finns skäl för det, exempelvis motsägelsefulla uppgifter på ett arbetsgivarintyg, medan riktigheten inte ifrågasätts om det inte är sannolikt att uppgif-‐ten är felaktig. De rutinmässiga efterhandskontroller som sker kan rimligen inte påverka faran i lagens mening eftersom eventuell fara i efterhand realiserats. Till de rutinmäss-‐iga efterhandskontrollerna återkommer vi i nästa avsnitt.

Arbetslöshetsförsäkringens formulering av farerekvisitet är mindre tydligt och jag har inte funnit förarbetsuttalanden eller prejudicerande praxis som förtydligar rättsläget. Språkligt kan man tolka ”uppgifter […] om förhållanden av betydelse” på tre sätt: 1. Alla uppgifter som är formellt relevanta, 2. uppgifter som möjligtvis kan få praktisk bety-‐delse eller 3. uppgifter som i det enskilda fallet skulle fått praktisk betydelse. (Fortsätt-‐ningen ”för rätt till ersättning” täcker dessutom språkligen både in felaktigt för mycket och för lite ersättning men det måste underförstått syfta på obehörig eller för mycket.)

22 Prop. 2006/07:80 s. 96. 23 Hypotetiskt kan det utifrån denna skrivning tänkas att en faktisk skada inte föregicks av sådan konkret fara som avses, alltså att skadan berott på handläggningsslarv och ru-‐tinenlig handläggning på befintliga uppgifter inte skulle ha tillåtit skadan.

15

Den första tolkningen skulle innebära en presumerad fara och är i sammanhanget orim-‐lig, den skulle exempelvis innebära att någon som kryssar ”förhindrad” istället för ”sjuk” på ett kassakort täcks in trots ekvivalent betydelse för rätten till ersättning. Den andra tolkningen, som skulle innebära att abstrakt fara är tillräcklig för sanktion, leder till att till exempel en uppgift som fastnar i rutinmässig förhandskontroll räcker för sanktion. Denna tolkning tror jag tillämpas i till exempel fall med dåligt förfalskade handlingar, förfalskningen är så dålig att den är omöjlig att godta och farans realisering är därmed obefintlig i det enskilda fallet men realiseringen är möjlig i ett tänkt scenario där till ex-‐empel handläggaren slarvar eller handlingen behandlas maskinellt. I min egen erfaren-‐het har dock sådan abstrakt fara, trots tydligt uppsåt, inte lett till sanktion. Normalt till-‐lämpas sanktionerna på fall där fara realiserats (även om fall utan faktiska utbetalningar inte är ovanliga) och då har det ju också förelegat konkret fara i det enskilda fallet i en-‐lighet med den tredje tolkningen.24 Visserligen kan faran ha bort vara abstrakt som i exemplet med dåliga förfalskningar men ändå ha lett till utbetalning på grund av förbi-‐seende, faktisk skada tenderar som jag uppfattat det dock leda till att rimligheten i hur handläggare hanterat felaktiga uppgifter inte närmre ifrågasätts i förhållande till konse-‐kvenser för uppgiftslämnaren. Sammanfattningsvis är min inte helt solitt underbyggda tolkning av rättsläget att fara vid sanktionerna avser i huvudsak konkret fara med vissa möjligheter att täcka dispositioner med abstrakta fara.

3.2.5 Rättfärdigande omständigheter för gärningsrelaterad ansvarsfrihet

En, av gärningspersonen, kontrollerad gärning som innebär gärningsculpa och leder till ett negativt värderat tillstånd, alltså uppfyller 1 a)-‐d) i vår modell, kan av olika omstän-‐digheter var rättfärdigad på sådant sätt att den är ansvarsbefriad. En sådan gärning kan också vara ansvarsbefriad av personliga orsaker vilket vi återkommer till nedan angå-‐ende ursäktande omständigheter. Den mest allmänt kända typen av sådana rättfärdi-‐gande omständigheter är nog nödvärn. I BrB stadgas ett antal allmänna ansvarsfrihets-‐grunder vid rättfärdigande omständigheter såsom, utöver nödvärnssituationer, sam-‐tycke och nöd. Jag kan inte se att någon sådan rimligen kan bli aktuell att tillämpa vid bidragsbrott eller analogt i sanktionsärenden. Dock finns i BBL särskilt stadgat angå-‐ende det vårdslösa brottet att mindre allvarliga gärningar är ansvarsbefriade. Lågt be-‐lopp anges särskilt som kriterium på allvarligheten men även övriga omständigheter kan påverka. Enligt propositionen ska en helhetsbedömning göras vilket får tolkas som att till exempel ett fall rörande lågt belopp ändå kan vara straffbart på grund av de öv-‐riga omständigheterna. Lågt belopp föreslås förstås som runt ett par tusen kronor eller mindre och så vitt jag vet har inte denna tolkning ifrågasatts i praxis. Andra exempel på mindre allvarlighet som nämns är gärningar ”där faran för slutlig ekonomisk förlust” visserligen är konkret och inte försumbar men liten. Vidare anges att om det inom ra-‐men för administrationen av aktuell förmån finns rutinmässiga efterhandskontroller som fångar upp felaktigheter gärningar orsakar så bör gärningarna regelmässigt anses mindre allvarliga.25

Jag har funnit en hovrättsdom i ett a-‐kassemål, Svea Hovrätts dom den 31 maj 2013 i mål B 9910-‐12, där en sökande redovisat arbetslöshet på sin ansökan och därför fått ersättning trots föräldraledighet och föräldrapenning under perioden, i vilket frågan om ansvarsfrihet aktualiserats. I fallet rör dock både tingsrätten och hovrätten till argumen-‐

24 Asp, Ulväng & Jareborg (2013) s. 89 ff. 25 Prop. 2006/07:80 s. 98.

16

tationen och blandar ihop förarbetsuttalandet om faran, troligen på grund av styckesin-‐delningen och formuleringen om ”slutlig ekonomisk förlust”, och efterhandskontrollerna som en sammanhållen typ av omständighet. Jag tar ändå upp domen även om prejudi-‐katvärde med hänsyn till argumentationens kvalitet väl i princip saknas. A-‐kassorna har ett automatiserat informationsutbyte med Försäkringskassan som normalt innebär att motstridiga ansökningar om arbetslöshetsersättning för samma tid som exempelvis för-‐äldrapenning upptäcks. I fallet har detta skett efter utbetalningarna och den ersättnings-‐sökande har betalat tillbaka ersättningen efter beslut om återkrav. Tingsrätten friar från vårdslöst bidragsbrott med hänvisning till att gärningen var mindre allvarlig då efter-‐handskontrollen begränsade faran för slutlig ekonomisk skada. Hovrätten invänder, korrekt, att bara för att pengarna återbetalats var inte risken för slutlig skada liten när gärningen begicks. Hovrätten misstar sig dock och följer tingsrättens linje när de fortsät-‐ter argumentera hypotetiskt att förlusten kunde ha blivit slutlig om inte den återbeta-‐lats. Att en ekonomisk skada återställs genom återbetalning innebär inte att skadan inte var slutlig när den felaktiga utbetalningen skedde. Hovrätten konstaterade slutligen att ansvarsfrihet för vårdslöst bidragsbrott inte förelåg på den grunden att den felaktiga utbetalningen avsåg ett för högt belopp. Min analys av förarbetsuttalandet och rättsfallet är att belopp, farans omfattning och förekomsten av efterhandskontroll ska bedömas förs sig och sedan vägas mot varandra inom ramen för en helhetsbedömning.

För sanktionsprövningen finns inget stadgat om helt rättfärdigande omständigheter men i min erfarenhet tillämpas av rimlighetsskäl någon slags skönsmässig bedömning som gör att bagatellartade gärningar inte bedöms som värda att ens utredas även fast de formellt kanske vore möjliga att grunda sanktioner på. Jag menar inte att det hos kas-‐sorna förekommer en systematisk negligering av felaktigheter utan att det ligger i mass-‐hanteringens natur att mer eller mindre medvetet sålla petitessartade avvikelser.

Gällande sanktionsbedömningen ska dock återknytas till gärningsculpans aktsamhets-‐standard, behandlad ovan. Som jag skrev kan standardens nedre gräns sägas överens-‐stämma med bedömningen av vilka omständigheter som kan rättfärdiga en gärning. Ef-‐tersom det rör sig om en helhetsbedömning som väger en mängd omständigheter finns ingen skarp gräns och, som jag nämnde angående gärningsculpan och sanktionerna, vad gäller frånkännande och uteslutning kan ett mått av rättfärdigande omständigheter som utgör särskilda skäl föranleda en mildare sanktion. Invägda rättfärdigande omständig-‐heter blir så att säga förmildrande omständigheter. I dom från Kammarrätten i Stock-‐holm från den 2 januari 2008 i mål 37-‐07 har en sökande som fått arbetslöshetsersätt-‐ning parallellt med studiestöd och av arbetslöshetskassan frånkänts 260 dagar motsva-‐rande ett års ersättning fem dagar per vecka då uteslutning varit aktuell om sökande varit medlem, mängden frånkännadedagar var vid tidpunkten inte begränade till dagens maximala 195 dagar. Kammarrätten sätter ner antalet frånkännandedagar till typfallets 130 dagar med bland annat hänsyn till att felaktigheten avsåg lågt belopp och kort tids-‐period. I förarbete till lagändring om frånkännande i 1973 års ALF-‐lag framgår att som särskilt skäl för färre frånkännandedagar än typfallets 130 om gärningen endast lett till enstaka felaktiga ersättningsdagar.26 För sanktionerna saknas alltså staganden om helt rättfärdigande omständigheter om än grader av rättfärdigande påverkar val av sanktion. Grad av rättfärdigande är förstås ett positiv sätt att uttrycka grad av klandervärdhet.

26 Prop. 1995/96:25 s 129.

17

3.3 Skulden för den rättsstridiga gärningen

Rekvisiten för personligt ansvar för både bidragsbrott och de förvaltningsrättsliga sanktionerna uteslutning och frånkännande är uppsåt eller i vart fall grov oaktsamhet. Den personliga (benämns ofta subjektiva) sidan av en gärning gäller gärningspersonens inställning och uppfattning om gärningen och dess konsekvenser och är därmed normalt både i teori och praktik mer svårgreppbar än själva gärningen. Vad en person förstått eller avsett är viss filosofiskt mening omöjligt att vetenskapligt fastställa ens för perso-‐nen själv, vilket innebär generellt svårare bevisläge i frågor om skulden jämfört med gärningar. En illustrativ förenkling av skuldformernas distinktioner är att den uppsåt-‐lige förstår medan den oaktsamme borde förstå.27 Om vi fortsätter förenklingen kan man väl generellt säga att den grovt oaktsamme verkligen borde förstå, nästan så mycket att det snuddar vid förståelse. Jag ska nu närmre bryta ner begreppen i förhållande till de bedrägliga förfarandena mot arbetslöshetskassor.

3.3.1 Uppsåt

Ostridig uppsåtlighet i förhållande till en rättsstridig gärning enligt vår modell, när gär-‐ningspersonen alltså begår gärningen med medvetenhet om att den är gärningsculpös och leder till ett negativt värderat tillstånd utan att rättfärdigande omständigheter före-‐ligger, är i någon bemärkelse ointressant: Det uppkommer ingen knivig och intressant fråga om gränsdragningar, frågan om gärningsculpa faller också när en gärningsperson helt kontrollerar ett händelseförlopp. Inte ens vid erkännande är det dock säkert så att uppsåtlighet till hela gärningen är ostridig. Uppsåtsbegreppet täcker, oavsett bevisläge, även in sådana grader av insikt att juristen får jobba med teorierna. Det har därmed ut-‐vecklats en uppdelning av uppsåt i gällande svensk rätt. Den gärningsperson som har avsiktsuppsåt företar gärningen medvetet med syfte att uppnå det tillstånd som den brutna aktsamhetsstandarden syftar till att undvika. Den med insiktsuppsåt är fullt med-‐veten om vad gärningen består i och dess konsekvenser, gärningspersonen kan ha ett syfte med gärningen som inte överensstämmer med den särskilda konsekvensen ett straffbud vill stävja men är införstådd med att den kommer inträffa. Likgiltighetsuppså-‐tet avgränsar slutligen skuldformen uppsåt från oaktsamhet. Graden av insikt om gär-‐ningen och dess konsekvenser kan beskrivas som att gärningspersonen är medveten om det aktsamhetsavsteg en gärning innebär och misstänker att gärningen leder till en viss konsekvens, alltså är likgiltig inför risken för följden, samt är likgiltig inför den riskerade följdens förverkligande.28

Uppsåt är den normala skuldformen vid kriminalisering och anges som det allmänna personliga rekvisitet i 1 kap 2 § BrB. Särskilda stadganden kan dock kräva kvalificerat uppsåt så att gärningspersonen ska ha visst syfte med gärningen, därmed en begräns-‐ning till att gälla avsiktsuppsåt. Vidare kan vissa brott begås genom både uppsåt och oaktsamhet respektive endast oaktsamhet. De uppsåtliga bidragsbrotten kräver inget kvalificerat uppsåt. Jag tänker inte, i enlighet med uppsatsens huvudfokus på oaktsam-‐het, närmre behandla uppsåtliga bidragsbrott bland annat eftersom dessas kriminali-‐sering inte innebar nykriminalisering utan omrubricering av bedrägerier mot trygghets-‐systemen.

27 Asp, Ulväng & Jareborg (2013) s. 64. 28 Asp, Ulväng & Jareborg (2013) s. 284 ff.

18

Uppsåt i sanktionsärenden hos a-‐kassorna är inte praktiskt överdrivet intressant då skuldformen är alternativ till grov oaktsamhet och kassorna därför formulerar sina be-‐slutsmotiv med ”av i vart fall grov oaktsamhet” vid svårigheter att belägga uppsåtlighet. Bevisad uppsåtlighet kan tänkas utesluta särskilda skäl för frånkännande istället för ute-‐slutning eller frånkännande med färre dagar.

3.3.2 Grov oaktsamhet som skuldform och förhållandet till gärningsculpan

Likgiltighetsuppsåtet är lägst på klandervärdeskalan för uppsåtlighet enligt ovan och gränsar mot den medvetna oaktsamheten. Medveten oaktsamhet innebär en insikt om det gärningsculpösa, alltså det risktagande, i en gärning. Till skillnad från likgiltighets-‐uppsåtet saknas dock likgiltighet inför riskens förverkligande. Som exempel i ersätt-‐ningssökarsammanhanget kan gärningspersonen vara medveten om sin osäkerhet inför att ha fyllt i en blankett riktigt men anta att ett eventuellt fel säkert upptäcks. Omedvetet oaktsam är den som inte är medveten om det riskabla med sin gärning och därmed inte har anledning att ha en inställning till dess riskerade följder.29 Klandervärdheten av en gärning begången av medvetet oaktsam ligger i att den innebär en medveten normöver-‐trädelse medan en omedvetet oaktsam gärning kan klandras på den grunden att gär-‐ningspersonen borde varit medveten om gärningens otillåtenhet enligt normen.30 Det aktsamma i det omedvetna fallet hade varit att skaffa insikt om normen, i det medvetna fallet att låta bli gärningen.

I propositionen till BBL behandlas det vårdslösa brottet ganska utförligt då dess krimi-‐nalisering var ett av huvudskälen för lagens instiftande och kriminalisering av oakt-‐samma gärningar i allmänhet är kontroversiellt. Regeringens huvudargument för krimi-‐naliseringen är ett behov av att inskärpa vikten av noggrannhet vid ansökan om för-‐månerna för att i det långa loppet skydda systemens funktion. Behovet i sin tur motive-‐ras med omfattningen av de avsedda trygghetssystemens masshantering av utbetal-‐ningar som i stor utsträckning bygger på ett förtroende för de enskilda uppgifts-‐lämnande ersättningssökandes utan utrymme för full kontroll av uppgifterna. Trots rela-‐tivt låga proportioner av felaktiga utbetalningar är den totala kostnaden för samhället så beaktansvärd att inte endast uppsåtliga gärningar förtjänade straffansvar.31 Vidare iden-‐tifierade man vissa typer av fall som inte, med tidigare straffrättslig reglering, lett till straffansvar men som innebar överträdande av ett rimligt aktsamhetskrav i samman-‐hanget.32

Oaktsamhet som skuldform är, som sagt, typiskt mindre klandervärd än uppsåt och kri-‐minaliseringen av oaktsamma gärningar kan allmänt sägas var berättigad ”som alterna-‐tiv (med lindrigare straffskala) till kriminalisering av uppsåt […] när det hotade eller drabbade intresset är särskilt betydelsefullt” eller ”tillsammans med kriminalisering av uppsåt […] när brottet är en förseelse (i allmänhet bötesbrott) och ett uppsåtskrav skulle äventyra kriminaliseringens effektivitet.”33 Det vårdslösa bidragsbrottet är ett alternativt med lägre straffskala än det uppsåtliga bidragsbrottet men regeringens ovan refererade argument är en blandning av de två angivna kriterierna för kriminalisering av oaktsamhetsbrott: välfärdssystemens funktion och utformning anses på sikt vara ho-‐

29 Asp, Ulväng & Jareborg (2013) s 314 f. 30 Asp, Ulväng & Jareborg (2013) s 319. 31 Prop. 2006/07:80 s. 45 f. 32 Prop. 2006/07:80 s. 49 f. 33 Asp, Ulväng & Jareborg (2013) s. 49.

19

tade och särskilt betydelsefulla och en effektivitetsbrist i tidigare straffrättslig reglering av oaktsamma gärningar bestående i att vissa oaktsamma gärningar som anses ligga de uppsåtliga nära slapp straffansvar.

Det senare argumentet om ineffektivitet tangerar en tveksam kriminaliseringsgrund för oaktsamhet, att uppsåt är svårare att bevisa. Åklagarmyndigheten framför i remissvar att detta argument framträder mellan raderna i lagförslaget.34 Regeringen tillbakavisar ett de har en sådan avsikt, delar tveksamheten om bevissvårighet som kriminaliserings-‐grund och invänder att risken för att oaktsamhetens kriminalisering kommer unyttjas för svårbevisbara uppsåtliga fall är begränsad.35

Som nämndes ovan, angående gärningsculpa, avser den juridiska oaktsamhetsbedöm-‐ningen vid oaktsamhetsbrott gärningsculpan och den personliga culpan som helhet. De olika sidorna av oaktsamheten är helt enkelt inte möjliga att bedöma helt separat. Detta illustreras av sammanfattningen av vad lagstiftaren i första hand menar med grov oakt-‐samhet propositionens författningskommentar till stadgandet om vårdslöst bidrags-‐brott: ”De gärningar som i första hand kan anses vara grovt oaktsamma är sådana fall där förmånstagaren lämnat mer påtagligt felaktiga uppgifter som är grundläggande för rätten till en förmån eller för förmånens storlek. Det kan gälla avsevärt felaktiga in-‐komstuppgifter eller uppenbart felaktiga uppgifter om boende, familje-‐ och arbetsför-‐hållanden som medför eller kan medföra felaktiga utbetalningar.

Straffansvar för grov oaktsamhet bör i första hand förbehållas sådana beteenden som är ett utslag av medveten oaktsamhet.”36

Gärningsculpans allvarlighet påverkar alltså bedömningen av den personliga culpan ge-‐nom att gärning innebärande påtagliga felaktigheter av grundläggande betydelse för-‐väntas öka det normativa kravet på gärningsperson att ha eller skaffa sig medvetenhet om gärningens avsteg från aktsamhetsstandarden. Likaså anses medvetenhet om det riskabla i en gärning öka den personliga culpans allvarlighet.

Mer ingående om den aktsamhetsstandard som bör gälla skrivs i propositionen att: ”[s]åvitt gäller det krav pa aktsamhet som rent allmänt bör kunna ställas är det rege-‐ringens uppfattning att det bör kunna krävas att en förmånstagare i samband med en ansökan eller utbetalning så långt möjligt tar del av information som lämnas och kontak-‐tar en handläggare om det är något som man inte förstår eller som ter sig oklart. Trots det upplysnings-‐ och utredningskrav som myndigheterna har, måste utgångspunkten vara att den enskilde förmånstagaren tar ansvar för att de uppgifter som lämnas är kor-‐rekta. Med hänsyn till välfärdssystemens funktionssätt är det också nödvändigt att för-‐månstagare tar ett ansvar för att anmälan sker vid ändrade förhållanden.”37 Man fortsät-‐ter angående underlåtenhet med att ”[u]nderlåten anmälan vid ändrade förhållanden skiljer sig från aktivt lämnande av oriktiga uppgifter på så sätt att det bör ställas högre krav för att en passivitet skall anses vara grovt oaktsam i jämförelse med ett aktivt upp-‐giftslämnande”38, att ”det också [bör] vara en viktig omständighet vid bedömningen om en underlåtenhet skall anses vara grovt oaktsam, att tydlig information lämnats om

34 Prop. 2006/07:80 s. 44. 35 Prop. 2006/07:80 s. 56. 36 Prop. 2006/07:80 s. 97. 37 Prop. 2006/07:80 s. 50. 38 Ibid.

20

skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden” och att ”[d]e gärningar som i underlå-‐tenhetsfall i första hand kan anses vara grovt oaktsamma är sådana fall där förhållan-‐dena ändrats på ett sätt som medför att förutsättningarna för förmånen helt eller delvis brister med hänsyn till förmånens syfte.”39 Slutligen uttalar man en bedömningsgrund som mer direkt avser den personliga culpan: ” I såväl fall av aktivt uppgiftslämnande som underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden bör i första hand endast medveten oaktsamhet hos förmånstagaren kunna medföra straffansvar för grov oaktsamhet. Det bör alltsa normalt krävas att förmånstagaren misstänkt att den lämnade uppgiften varit felaktig eller att det förelåg en anmälningsskyldighet. I underlåtenhetsfallen bör utrym-‐met för att bedöma en omedveten oaktsamhet som grov vara begränsat. För det fall en förmånstagare inte misstänkt att det uppkommit en anmälningsskyldighet bör för-‐månstagaren alltsa i regel inte anses ha varit grovt oaktsam. Ett exempel då det är tänk-‐bart att en omedveten oaktsamhet skulle kunna betecknas som grov är när en person inte har bemödat sig om att kontrollera riktigheten av mer betydelsefulla uppgifter som lämnats, även om det funnits starka skäl att göra det. Sådana skäl kan finnas när en per-‐son felaktigt har uppburit utbetalningar från olika välfärdssystem.”40

För det personliga oaktsamhetsrekvisitet för arbetslöshetskassornas sanktioner kan jag inte finna motsvarande tydliga motiveringar i förarbeten. Trots att regeln funnits i årt-‐ionden är inte heller vägledande avgöranden många. Viss praxis finns dock som berör frågan.

Som ledning vid bedömning av vad som utgör grov vårdslöshet i BBLs mening finns främst Högsta domstolens dom den 24 maj 2013 i mål B238-‐12, refererad som NJA 2013 s. 369. Fallet avser ett uppgiftslämnande i samband med ansökan till kommun om för-‐sörjningsstöd som bestod i att den åtalade hade undertecknat en ansökningsblankett som saknade en efterfrågad uppgift om eventuell utbetald skatteåterbäring. Den läm-‐nade uppgiften var alltså oriktig i och med att den var ofullständig men gärningen ut-‐gjordes inte av en underlåten anmälningsplikt i lagens mening. Den åtalade var fullt medveten om erhållen skatteåterbäring men omedveten om oriktigheten på blanketten vid undertecknandet då partnern fyllt i den. Skatteåterbäringen avsåg drygt 10 000 kro-‐nor och det felaktiga försörjningsstödet som beviljades uppgick till 6 029 kronor. HD konstaterade att den åtalade varit oaktsam som inte kontrollerat blanketten innan un-‐dertecknande men, med hänvisning till förarbetsuttalanden citerade ovan, inte grovt oaktsam i BBLs mening då det rörde sig om omedveten oaktsamhet.

Liksom i HD-‐domen används gränsdragningen för grov oaktsamhet mellan medveten och omedveten oaktsamhet i ett antal hovrättsdomar. Svea Hovrätts dom den 22 april 2010 i mål B 7617-‐09, också avseende en gärning bestående i ansökan till kommun om försörjningsstöd, hade den sökande vid upprepade ansökningar underlåtit att redovisa försäkringsutbetalning på 152 500 kronor i ansökan. Den sökande trodde inte att den ideella ersättningen täcktes av blankettens formulering om ”ALL annan in-‐komst/skadestånd, arv, livränta etc.” Hovrätten ogillar först åtalet gällande uppsåtligt brott då den åtalade i efterhand självmant lämnat skattebesked till kommun där den oanmälda uppgiften framgått. Vidare ogillar de andrahandsyrkandet om vårdslöst bi-‐dragsbrott då den åtalade inte bevisats varit medvetet oaktsam vid ansökningarna.

39 Ibid. 40 Ibid.

21

I Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 2 maj 2012 i mål B 10-‐12 och Göta Hov-‐rätts dom den 8 mars 2010 i mål B 2511-‐09 från har arbetslöshetsersättningssökande, som arbetat som timanställda tolkar, lämnat felaktiga uppgifter om arbetade timmar på sina ansökningar. Båda dessa fall har föregåtts av beslut om sanktioner från arbetslös-‐hetskassornas sida, dock beklagligtvis utan överprövning i förvaltningsdomstolar.

I det förra fallet, som gällde en före detta medlem i Hotell-‐ och restauranganställdas ar-‐betslöshetskassa (HRAK), friades den åtalade genom fastställande av tingsrättens fri-‐ande dom utan ändringar. Omfattningen av medlemmens felaktigheter var saknad redo-‐visning av ca 100 timmar fördelade på fem veckor under ett knappt halvår och den fel-‐aktiga ersättningen som orsakats var knappt 9 000 kronor. Den ersättningssökande för-‐klarar felaktigheterna med att de skett under en rörig period och Malmö tingsrätt kon-‐staterar att det inte kan anses styrkt att sökande varit medveten om sitt slarv. Rätten motiverade sin dom med att utrymmet för att bedöma omedveten oaktsamhet som grov är begränsat enligt förarbetena. Tingsrätten konstaterar, i likhet med HD i fallet ovan, att den åtalade varit oaktsam men inte visats varit medveten om oaktsamheten. Inga andra skäl att bedöma oaktsamheten som grov hade framkommit och det hade även fram-‐kommit av bevisningen att arbetslöshetskassan har ett rutinmässigt kontrollsystem, bestående i halvårsvisa kontroller av sökandes redovisade timmar mot arbetsgivarintyg, som gjort att felaktigheter som den begångna upptäcks varför gärningen var att bedöma som mindre allvarlig. Tingsrätten blandar alltså in en av de tidigare behandlade rättfär-‐digande omständigheterna och ogillar åtalet på blandad grund.

I det senare fallet, gällande en medlem i Arbetslöshetskassan för service och kommuni-‐kation (SEKOs a-‐kassa), har den åtalade på sina ansökningar om arbetslöshetsersättning under en period redovisat färre arbetade timmar än vad arbetsgivaren redovisat att lön betalats för, differenserna har avsett schablonberäknad restid och uppdragstid omfat-‐tande 50 timmar under ett drygt halvår orsakande drygt 7000 kronor i obehörig ersätt-‐ning. Tingsrätten bedömde att de felaktiga uppgifterna lämnats av grov oaktsamhet på den grunden att den åtalade haft tillgång till korrekta uppgifter om arbetade tider, vilka lämnats till arbetsgivaren, men ändå fallit tillbaka på scheman när det egna sparade un-‐derlaget varit otydligt, att redovisningen av arbetstiden för tidigare perioder av samma arbete varit korrekt och att felaktigheterna avsett nästan 50 timmar fördelade på 22 tillfällen. Hovrätten avgjorde målet på samma bevisning som tingsrätten och tog del av bild-‐ och ljudupptagningar med den åtalade från tingsrätten men delade inte tingsrät-‐tens bedömning. Utöver vad tingsrätten antecknat om bevisningen har de tagit fasta på att den åtalade har redovisat faktisk restid omedveten om att arbetsgivaren schabloni-‐serar restiden samt trott sig redovisa rätt även när scheman över bokad arbetstid an-‐vänts istället för vissa otydliga redovisningar av faktisk tid. Även att den åtalade själv lämnat in arbetsgivarintyg av vilket arbetslöshetskassan kunnat upptäcka felen upp-‐märksammas. Med snarlika resonemang som i fallen ovan om förarbetsuttalanden om begränsad möjlighet att bedöma omedveten oaktsamhet som grov ogillar hovrätten åta-‐let.

Jag har begärt ut sanktionsbesluten från arbetslöshetskassorna i de två fallen ovan. I HRAKs kassaföreståndares beslut om medlemmens uteslutning den 30 juni 2010 och kassastyrelsens vidhållande omprövningsbeslut den 25 augusti 2010 saknar i princip analyserbar motivering som i sin helhet, utöver referat av lagtext, lyder: ”Du har inte tagit upp all arbetad tid i dina kassakort. Under vissa veckor har du även intygat att du varit helt arbetslös trots att du arbetat.” ”Kassan anser att du medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktiga uppgifter av betydelse för din rätt till ersättning. Kassan,

22

som inte kan finna särskilda skäl som talar mot det, beslutar därför att utesluta dig ur kassan från och med den 30 juni 2010.” respektive ”Styrelsen anser inte att det fram-‐kommit några nya uppgifter i sak i detta ärende och vidhåller tidigare beslut om ute-‐slutning.” På begäran om utlämnande av ytterligare underlag i form av korrespondens med medlemmen i ärendet med mera fick jag avslag med hänsyn till sekretess. Jag kan därför inte annat än konstatera att kassan i detta fall i bedömningen av grov vårdslöshet varit strängare än de allmänna domstolarna i det påföljande brottmålet, det ska dock påpekas att man i brottmålet även blandade in ansvarsfrihetsgrunden om efterhands-‐kontroller i bedömningen.

I SEKOs a-‐kassas frånkännandebeslut har beslutsdatum, antal frånkännandedagar med mera maskats med hänsyn till sekretess men mer utförlig motivering finns. Medlemmen utesluts inte då kassan bedömde att det fanns särskilda skäl att istället frånkänna. Dessa skäl bestod i att det med hänsyn till uppgifter från arbetsgivaren om samordning av res-‐tid vid flera uppdrag under samma dag kan var svårt att hålla reda på timmarna. Dock har medlemmen även redovisat felaktiga vanliga arbetstimmar, enligt medlemmen på grund av svårighet att i efterhand läsa tidrapporter, vilket kassan menar borde föran-‐leda att medlemmen var noggrannare med att hålla reda på korrekta timmar. Kassan skriver i sin styrelses omprövningsbeslut att medlemmen varit vårdslös men inte så vårdslös att medlemmen ska uteslutas. Att de inte skriver ut kvalifikationen av vårds-‐lösheten till grov är lite anmärkningsvärt, dock får vi anta att de implicit ändå avser grov vårdslöshet. Skattningen av oaktsamheten är nära domstolarnas i brottmålet men strängare och utan den bedömning av eventuell medvetenhet om det oaktsamma i gär-‐ningen som BBLs förarbete föreskriver.

Detta underlag är förstås för litet för att konstatera något generellt om oaktsamhetsbe-‐dömningarna i jämförelse mellan brottmålen och sanktionsärendena. Till synes bekräf-‐tas dock att kassorna är strängare än domstolarna i brottmålen, alltså att det för ”grov oaktsamhet” i BBLs mening krävs värre oaktsamhet än för att uppnå ”grov vårdslöshet” i ALFs och LAKs. En tolkning skulle vara att det i bedömningen för kassornas sanktioner inte läggs någon överdriven vikt vid skillnaden mellan medveten och omedveten oakt-‐samhet. Detta kan i så fall förklaras med formuleringen ”medvetet eller av grov vårds-‐löshet” i sanktionsbestämmelserna, den antyder ju att grov vårdslöshet är alternativt till medvetenhet. Om lagstiftaren avsåg en sådan tolkning av lagtexten och om kassorna och förvaltningsdomstolarna använder regeln på detta sätt är oklart. Diskrepansen mellan rättsgrenarnas oaktsamhetsbedömningar kan också förklaras med en (i sanktionsbeslu-‐ten ej redovisad) bevisvärdering om att sökande rimligen varit medvetet oaktsamma. I avsnitt nedan, angående processuella skillnader mellan brott-‐ och förvaltningsmålen, berörs skillnad i bevisfrågor.

I Kammarrättens i Göteborgs dom den 8 oktober 2014 i mål 2510-‐14 adresseras skillna-‐den mellan brott-‐ och förvaltningsmålen genom att den ersättningssökande som en grund för sitt yrkande om att inte betraktas som i vart fall grovt vårdslös i 37 § LAKs mening anför att förundersökningen om bidragsbrott lagts ner. Rätten invänder att för-‐undersökningens nedläggning inte påverkar den förvaltningsrättsliga bedömningen då beviskravet för brott är högre än för administrativa sanktioner. I övrigt är inte fallet så anmärkningsvärt, felaktigheterna gäller drygt 300 icke redovisade jourtimmar, knappt

23

30 saknade vanliga timmar och oredovisade sjukdagar och semester och kammarrätten finner att i vart fall grov oaktsamhet förelegat och fastställer uteslutningsbeslutet.41

3.3.3 Ursäktande omständigheter och personlig ansvarsfrihet

Slutligen i vår analysmodell har vi att beakta eventuella personliga omständigheter som ursäktar gärningen. Parallellt med avsnittet ovan om rättfärdigande omständigheter kan vi inledningsvis exemplifiera med nödvärnsexcess som innebär att en, genom nödvärn, i och för sig berättigad gärning överskrider berättigandet i proportion till hotet på grund av gärningspersonens felskattning av hotets allvarlighet. Den nödvärnsberättigade kan alltså inom vissa gränser ursäktas för ett oproportionerligt stort våld som följt av ett, i stundens hetta ursäktligt, misstag i förhållande till hotets allvar.42 De omständigheter som ursäktar rör sig i gärningspersonens huvud till skillnad från de rättfärdigande yttre omständigheterna. Excess kan knappast aktualiseras vid a-‐kassesökande. En ursäkt jag ofta stött på i mitt arbete på arbetslöshetskassor i återkravs-‐ och sanktionsutredningar är den om (straff)rättsvillfarelse orsakad av felaktig information om innebörden av er-‐sättningsreglerna. Medlemmen hävdar exempelvis att den fått veta av en arbetsför-‐medlare att skulle vara okej att låta bli att ta upp arbete på den faktiska dagen det ut-‐förts så länge det redovisas annan dag. På så sätt har medlemmen uppsåtligen skaffat sig obehörig ersättning men anser att det borde vara ursäktligt med hänsyn till att de avsett eller sett till att felet rättats till vid senare ansökan och under förfarande haft uppfatt-‐ningen att det inte var rättsstridigt. För att straffrättsvillfarelse ska vara ansvarsbefri-‐ande krävs enligt 24 kap. 9 § BrB att straffbudet inte kungjorts korrekt eller annan up-‐penbart ursäktande orsak. Felaktigt besked från en myndighet och i viss mån även an-‐nan sakkunnig kan bedömas vara uppenbart ursäktande men det krävs ganska myck-‐et.43 I mitt exempel på försök till ursäkt ovan kan invändas att Arbetsförmedlingen inte handhar arbetslöshetsförsäkringen och dess anställda inte med auktoritet kan uttala sig om regelverkets tolkning. Vidare strider det påstådda rådet direkt mot de skriftliga in-‐struktionerna på ansökningsblanketten vilket borde påverka tilltron till rådet. Bevislä-‐get brukar också vara klent. Slutligen ska jag tillägga att någon bestämmelse i ALF eller LAK om ansvarsfrihetsgrunder saknas. Detta betyder dock inte att i kassornas utred-‐ningar anförda ursäktande omständigheter av detta slag inte kan beaktas då de ofta kan tas upp i bedömningen av oaktsamheten: Att som i exemplet fråga om det är okej att deklarera fel visar på medvetenhet om det gärningsculpösa, ett felaktigt jakande svar kan dock påverka både frågeställarens uppfattning om regelverket och om aktsamhets-‐standarden.

Den främsta ursäktande omständigheten a-‐kassesammanhang är den i 5 § BBL stadgade ansvarsfrihetsgrunden att en gärningsperson frivilligt tillbakaträder genom att före ut-‐betalning handla så att korrekt beslut kan fattas. Regeringen motiverade bestämmelsen med att bidragsbrott är ett brott som innefattar sådana brott som tidigare kunde rubri-‐ceras som försök till bedrägeri och att försök till bedrägeri är ansvarsbefriade vid frivil-‐

41 En intressant detalj med tanke på bevisvärderingen är dock att den sökande hävdar att kassapersonal per telefon informerat att jourtiden inte behövde redovisas. Kammar-‐rätten finner inte att den uteslutne visat att påståendet om felaktig information från kas-‐san stämmer då det saknas uppgifter om tidpunkt och namn på den som lämnat inform-‐ationen. 42 Asp, Ulväng & Jareborg (2013) s. 376 ff. 43 Asp, Ulväng & Jareborg (2013) s. 381 f.

24

ligt tillbakaträdande enligt 23 kap. 3 § BrB.44 Den handling som innebär tillbakaträdande ska i tid företas efter att den i och för sig brottsliga gärningen begicks, det felaktiga upp-‐giftslämnandet eller den rimliga tid inom vilken anmälan av ändrade förhållande ska ske, och före att utbetalning sker. Några rättsfall som behandlar frågan hittar jag inte.

I ALF och LAK saknas regler om att tillbakaträdande i någon mån påverkar sanktioner-‐na. I Högsta förvaltningsdomstolens dom den 27 juni 2011 i mål 4727-‐10 förekommer dock en invändning om tillbakaträdande efter utbetalning från en utesluten som inte anser att han borde straffas för att av fri vilja upplysa kassan om sina tidigare lämnade felaktiga uppgifter. Själva fallet är en sanktionsärendetyp som brukar kallas ”lån-‐före-‐lön” och består typiskt i att en sökande fortsätter redovisa arbetslös på ansökningar till arbetslöshetskassan i början av en anställning i väntan på första lönen. I det aktuella fallet hade den sökande för de tre första veckorna i en anställning redovisat arbetslös. I kassans uteslutningsbeslutsbrev daterat den 28 oktober 2008 refereras den sökandes förklaring till redovisningen som får tolkas som att arbetet kom igång först den 4 febru-‐ari 2008 så att inget arbete de facto utfördes under den tid i anställningen som redovi-‐sats arbetslös. Vidare skedde den påstått frivilliga rättelsen när den sökande förstått att anställningen, som lön utbetalts för, påbörjades den 14 januari 2008. Kassan har i sitt uteslutningsbeslut och vid underrätterna invänt att rättelsen skedde den 5 augusti 2008 en knapp vecka innan den sökande den 11 augusti 2008 på nytt blev arbetslös efter att den aktuella provanställningen avslutades. Då kassan skulle upptäckt felet när med-‐lemmen vid ny ansökan skulle behöva lämna in uppgifter i form av arbetsgivarintyg för anställningen godtog de inte att rättelsen var frivillig. HFD konstaterar i sin dom, där IAF övertagit kassans talan, att det inte framkommit att rättelsen betingats av annat än fri-‐villighet. De anser i likhet med kammarrätten att rättelsen ska utgöra ett särskilt skäl att frånkänna istället för att utesluta. I propositionens författningskommentar till 5 § BBL (som alltså inte var aktuell att tillämpa i målet, jag drar parallellen ändå) så sägs att ”[s]å länge den uppgiftsskyldige inte har anledning att tro att han är upptäckt eller inom kort kommer att bli upptäckt, finns möjligheten att träda tillbaka genom rättelse.”45 Med in-‐sikt i hur ersättningssökande går till och som mottagande handläggare av liknande rät-‐telser bedömer jag det som sannolikt att kassan gjorde en materiellt riktig bedömning att den sökandes fria vilja påverkades av en vetskap om en uppenbar upptäcktsrisk vid den stundande nya ansökan om ersättning. Detta stöds också av att den ersättningssö-‐kande i sin omprövningsbegäran, refererad i länsrättsdomen, säger att det i efterhand med vetskap om konsekvenserna hade varit lämpligare att lösa det hela med arbetsgiva-‐ren vilket får förstås som en, troligen galghumoristisk, insinuation om att det hade varit bättre att fixa till anställningsdatumet på handlingarna till kassan.

Sammanfattningsvis, och i likhet med i avsnittet ovan om rättfärdigande omständighet-‐er, får det konstateras att direkt överensstämmelse mellan BBLs och ALFs och LAKs ut-‐formning saknas gällande ansvarsfrihet på grund av ursäktande omständigheter. Frivil-‐ligt tillbakaträdande har dock en plats i båda rättsgrenarnas bedömningar av klander-‐värdhet vid felaktigheter gentemot a-‐kassor.

44 Prop. 2006/07:80 s. 85 f. 45 Prop. 2006/07:80 s. 98.

25

4 Straff och administrativa sanktioner För en fortsatt rimlig jämförelse mellan de aktuella straffrättsliga och förvaltningsrätts-‐liga förfarandena vid felaktigheterna mot arbetslöshetskassor ska något sägas om rätts-‐följderna av straffansvar och beslut om uteslutning eller frånkännande. Jag fokuserar här på a-‐kassornas sanktioner då de straffrättsliga påföljderna är förhållandevis väl-‐kända.

Straffskalorna för bidragsbrotten går från böter för ringa och vårdslöst bidragsbrott upp till fyra års fängelse för grovt bidragsbrott. Någon studie i genomsnittlig påföljd i a-‐kasserelaterade bidragsbrott har jag inte gjort med anledning av denna uppsats men jag antar, med ledning i Åklagarmyndighetens RättsPM 2013:446, att det för de vårdslösa brotten övervägande rör sig om bötesstraff liksom för de ringa uppsåtliga brotten och böter i kombination med villkorlig dom vid normalgrad. Utöver brottets själva påföljd är en rättsföljd av utdömt straff att den straffade förs in i belastningsregistret, detta är på sätt och vis särskilt intressant i arbetslöshetssammanhanget då det för vissa typer av anställningar är brukligt för arbetsgivare att begära utdrag ur registret vid tillsättning. En hypotetisk konsekvens av lagföringen är alltså att återgång i arbete för en arbetslös bidragsbrottsling försvåras, om detta är ett praktiskt förekommande problem att ta på allvar vet jag inte men jag har i tjänst som handläggare på en arbetslöshetskassa en gång talat med en timanställd väktare som utreddes för sanktion som sa att han vid polisan-‐mälan inte längre skulle tillåtas jobba med bevakning av vissa skyddade objekt. Detta har ingen direkt juridisk relevans men arbetsmarknadspolitiskt är det ändå värt en tanke eller två.

Vad angår sanktionerna har jag ovan konstaterat att skalan går, i stigande kännbarhets-‐ordning, från 45 till 195 dagars frånkännande men i första hand uteslutning. Prövningen sker dock i omvänd ordning och i normalfallet skall medlem uteslutas alternativt, om ej medlem, frånkännas med maximiantalet dagar, frånkännas med 130 dagar vid särskilda (förmildrande) skäl och frånkännas med färre dagar ner till 45 vid ännu mer förmild-‐rande särskilda skäl. Vid uteslutning har inte den uteslutne rätt till ytterligare arbetslös-‐hetsersättning förrän ett år passerat och medlemmen jobbat 80 timmar per månad un-‐der minst 6 månader, enligt 10 § 2 st och 12 § ALF, efter uteslutningen. Frånkännandet innebär att antalet frånkännandedagar dels dras av från potten på 300 eller 450 ersätt-‐ningsdagar som beviljande av ersättningsrätt ger, enligt 22 § ALF, och dels att antalet dagar läggs ut från och med frånkännandetidpunkten över möjliga ersättningsdagar, 5 per vecka, och då utgör en ”spärrperiod”. Dessutom ska den frånkände från frånkännan-‐detidpunkten ha förvärvsarbetat under minst 80 dagar enligt 46 b § 2 st. ALF för att åter kunna ha rätt till ersättning. Om det finns kvar dagar i en tillerkänd pott enligt ovan gäl-‐ler ytterligare dessutom att kvarvarande dagar enligt 23 § ALF ska tas i anspråk inom ett år från det att ersättningsrätt senast förelåg, dock bortsett från så kallad överhopp-‐ningsbar tid enligt 16 – 17 a §§ ALF. Det är inte utan att man håller med förarbetsutta-‐landet om sanktionerna inför senaste ändringen avseende frånkännande: ”Bestämmel-‐serna är svårtillämpade och ålderdomliga”.47 Ett resonemang i propositionen till bi-‐dragsbrottslagen om sanktionernas eventuella dubbelbestraffande verkan tillsammans med straff för bidragsbrott utmynnar i, bland annat, konstaterandet ”att de sanktioner

46 Tillgänglig via: http://www.aklagare.se/Dokumentsamling/RattsPM1/201304-‐Bidragsbrott/ 47 Prop. 2012/13:12 s. 48.

26

som finns inom arbetslöshetsförsäkringen i princip har en praktisk verkan endast under förutsättning att medlemmen alltjämt är arbetslös. För den som trots uteslutning eller frånkännande av rätt till ersättning får ett nytt arbete har således dessa sanktioner inte någon praktisk effekt.”48 Den maximala ekonomiska konsekvensen av en uteslutning med nuvarande maxersättning på 680 kronor per ersättningsdag och om vi använder schablonantalet 260 ersättningsbara vardagar per år är en utebliven arbetslöshetser-‐sättning om 176 800 kronor och då ingår inte eventuell privat tilläggsförsäkring i uträk-‐ningen, detta är förstås ett förenklat räkneexempel tänkt att ge ett hum om vilken skala sanktionernas konsekvenser för den enskilda rör sig inom.

5 Processuella frågor Här presenteras inte en uttömmande genomgång av brottmålsprocessen och den för-‐valtningsrättsliga processens alla delar och rättsfrågor. För uppsatsens ämne är de in-‐tressanta aspekterna förutsättningar för utredningarnas genomförande och vissa bevis-‐frågor.

5.1 Utredningsrelaterade frågor

Vad gäller arbetslöshetskassornas utredningar när svikliga förfaranden upptäcks om-‐gärdas de av ett fåtal regler, redogjorda för ovan i avsnitt 2.2.3.1. Kassan har formellt få skyldigheter att förhålla sig till men också få tvångsmedel att använda för att skaffa sig tillgång till information. För det fall en misstänkt ersättningssökande är arbetslös och uppbär ersättning kan innehållandet av ersättningen enligt 66 § ALF under utredningen ha stor betydelse för den utreddes samarbetsvilja men dennes inställning beror förstås på tilliten till kassans motiv och förmåga att sköta myndighetsutövningen på ett rättvist sätt. Självklart spelar även den egna inställningen till ens skuld och sannolikheten för misstankens berättigande in i om man som misstänkt över huvud taget vill svara och lämna ytterligare upplysningar. Arbetslöshetskassornas, för myndighetsutövare särar-‐tade, organisationsform som medlemsorganisationer utgör eventuellt också en faktor i deras inställning till sanktioner mot sina medlemmar. Dels kan misstänkas att de har en för tillåtande praxis och släpper igenom fall som bort lett till sanktion. Dels kan tänkas att man har en för organisationsbeskyddande inställning och därmed är för hårda i sina bedömningar. I och med att sanktionerna ska rapporteras till tillsynsmyndigheten IAF och kan överklagas till förvaltningsdomstolarna är åtminstone det senare problemet, i den mån det föreligger, korrigerbart. I propositionen till den senaste lagändringen avse-‐ende sanktionerna uttalas i en bakgrundsbeskrivning att sanktionerna används i förhål-‐landevis liten utsträckning vilket både kan tänkas bero på en för tillåtande attityd från kassorna men troligare på att, vilket också sägs i propositionsuttalandet, ”[b]estämmelserna är svårtillämpade och ålderdomliga”.49 Vid överprövningen i förvalt-‐ningsdomstol har rätten vissa ytterligare utredningsmöjligheter att tillgå enligt bevis-‐reglerna i FPL men det är inte min uppfattning utifrån i detta arbete refererade domar att domstolarna tar in annat i utredningarna än kassorna tidigare utrett och vad den enskilda parten själv redovisar.

48 Prop. 2006/07:80 s. 58. 49 Prop. 2012/13:12 s. 48.

27

Hur utredningarna i brottmålen faktiskt går till är svårt att fastslå med material i form av domar och övriga rättskällor jag funnit. För de oaktsamma bidragsbrotten mot ar-‐betslöshetskassor som här är de primärt intressanta är det dock troligt att små utred-‐ningsresurser läggs ned utöver de som kassorna lagt ner i materialet de presenterar i samband med polisanmälan. Slutligen kan påpekas att polisförhör och personlig instäl-‐lelse i muntlig rättegång som obligatorium till skillnad från förvaltningsprocessens i första hand skriftliga process lär uppfattas som allvarligare av den utsatte.

5.2 Bevisfrågor

De för uppsatsens ämne intressanta frågorna om bevis är de om bevisbördan, inklusive utredningsbördan, och beviskraven och jag tänker dra upp några enkla huvudlinjer i dessa frågor till stöd för resonemangen om jämförligheten mellan bidragsbrotten och a-‐kassesanktionerna.

För det första gäller i brottmål att åklagaren har den fulla bevisbördan och utrednings-‐bördan och har att övertyga rätten att bevismaterialet uppfyller beviskravet att brottet utom rimligt tvivel begåtts av den åtalade på det sätt som påstås.50 Som nämnts ovan är den personliga skulden, uppsåt och personlig culpa, på grund av att den rör sig om psy-‐kiska faktorer svårare att bevisa än de normalt praktiska objektiva omständigheterna som gärningar i sig består i. Denna generella skillnad i bevisningssvårighet kompenseras i brottmål med en viss lindring i beviskravet angående subjektiva omständigheter så att men exempelvis är mer restriktiv när man tolkar vad som är ett rimligt tvivel om någons inställning till en gärning.51 Dessa rättsäkerhetsgaranterande principer skyddar enskilda från det statliga våldsmonopolet som att dömas till straff är ett uttryck för och kan sägas ingå i principen ”hellre fria än fälla”.

I förvaltningsprocessen som kan röra ett vitt spektrum av olika rättigheter och skyldig-‐heter mellan stat och enskilda råder inte samma enhetlighet som i straffprocessen. Både bevisbörda och beviskrav, och förstås andra processuella aspekter, bestäms av målty-‐pens karaktär. Utredningsbördan vid processen i förvaltningsdomstolarna ligger alltid på domstolen enligt 8 § FPL. Bevisbördan ligger normal på den enskilde när målet rör rättigheter för den enskilde medan den ligger på myndighetsparten när målet rör skyl-‐digheter för den enskilde.52 För rätt till arbetslöshetsersättning ska ju som nämnts ovan den sökande lämna de uppgifter som styrker rätten medan det alltså är kassans sak att styrka att rekvisiten för sanktioner är uppfyllda. Beviskravet i förvaltningsmål kan före-‐komma i lagtext rörande en särskild sorts beslut, till exempel förekommer formulering-‐en ”sannolika skäl” i 66 § ALF som alltså är styrkan av säkerhet kassan ska ha för att in-‐nehålla ersättning. Vad gäller de här undersökta sanktionerna finns ingen liknande skrivning i lagen att förhålla sig till. Enligt en modell för definiering av beviskrav när det saknas särskilt stadgande därom tagen ur Diesen & Lagerqvist Veloz Rocas Bevispröv-‐ning i förvaltningsmål är det normala beviskravet i förvaltningsmål ”sannolika skäl” och resonemang om de olika måltypernas karaktäristika får därefter avgöra om kravet ska

50 Diesen Bevisprövning i brottmål, Juristförlaget JF AB, Stockholm 1994 s. 64 f och se denna uppsats avsnitt 2.1.3 med hänvisning till NJA 1980 s. 725. 51 Diesen (1994) s. 98. 52 Diesen & Lagerqvist Veloz Roca Bevisprövning i förvaltningsmål, Norstedts juridik AB, Stockholm 2003 s. 63.

28

ställas högre eller lägre än normalkravet.53 I Kammarrätten i Göteborgs dom den 8 ok-‐tober 2014 i mål 2510-‐14, som jag redan refererat till i slutet av avsnitt 3.3.2 ovan, säger domstolen att det för a-‐kassans administrativa sanktioner gäller ett lägre beviskrav än för brott. Domstolen anger dock inte denna bestämning av beviskravet i direkt förhål-‐lande till den samlade bevisningen i målet utan för att motivera att nedlagd förunder-‐sökning om bidragsbrott inte hade någon avgörande påverkan på sanktionsmålet. Om vi för resonemanget skull ändå antar detta uttalande så är beviskravet alltså lägre än ”utom rimligt tvivel”. Rättsföljderna av att ha bevisats brutit mot sanktionsbestämmel-‐serna är också så ingripande att beviskravet lär ligga högre än normalkravet ”sannolika skäl”. I de fortsatta resonemangen om beviskravsmodellen i Diesen, där normalkravet utgår från taxeringsmål, diskuteras att det för skattetillägg som är en administrativ sanktion krävs en högre grad i höjd med ”visat” eller ”styrkt”, eventuellt ”i hög grad styrkt” liksom vid summarisk straffprocess vid strafföreläggande.54 Just skattetillägg har i ett uppmärksammat fall, NJA 2013 s. 502, av HD bedömts vara en administrativ sankt-‐ion med en sådan straffrättslig karaktär att både utdömande av sanktionen och straff-‐dom för skattebrott utgör otillåten dubbelbestraffning enligt tilläggsprotokoll till Euro-‐pakonventionen som är svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska kon-‐ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihet-‐erna. HDs domskäl resonerar om förhållandet mellan sanktions-‐ och straffbestämmel-‐sernas tänkta komplettering och andra frågor och det vore förhastat att direkt överföra resonemanget på a-‐kassornas sanktioner och bidragsbrotten eller för den delen ens på beviskravsfrågan i skattetilläggsmål. Men jämförelsen med a-‐kassemålen låter sig göras och det intressanta för beviskravsfrågan är då om beviskravet i förvaltningsprocessen angående uteslutning eller frånkännande ska sättas som eller nära ”utom rimligt tvivel”?

6 Avslutande diskussion och sammanfattning Som sammanfattande svar på grundfrågan om grov oaktsamhet har samma betydelse i BBLs och ALFs och LAKs mening kan sägas ett försiktigt ja på ett idéellt språkligt plan och ett nej vad gäller rättsligt utfall. Rättsläget är dock inte tillräckligt klart för några definitiva slutsatser. De faktorer som inverkar på utfallet av oaktsamhetsbedömningen och skiljer den förvaltningsrättsliga prövningen från den straffrättsliga är dels ansvars-‐frihetsgrunderna i straffrätten som har en viss parallellitet i de skäl som kan anföras för mildare administrativa sanktioner men inte formellt helt befria från sanktion. Dels på-‐verkar de processuella reglerna om framförallt beviskrav bedömningen så att det i för-‐valtningsmålen inte är lika tvingande att hellre fria än fälla. De större utredningsbefo-‐genheter som åklagare har att tillgå i ett brottmål i förhållande till kassornas utrednings-‐förutsättningar kan förutsättas vara betingad av denna beviskravsskillnad. Utifrån min uppfattning om den ringa omfattningen av de utredningsåtgärder som vidtas i förunder-‐sökningar för de oaktsamma brotten, utöver vad kassorna presenterar vid polisanmälan, finns anledning att misstänka att förhållandet att i det förvaltningsrättsliga förfarandet konstaterad grov oaktsamhet inte leder till straff beror på just beviskravsskillnaden och inte en skillnad i uppfattningen om vad som utgör grov oaktsamhet. Den eventuella ex-‐tra bit en förundersökning behöver gå för att uppfylla utom rimligt tvivel kan vara omöj-‐lig eller i vart fall ekonomiskt oproportionerlig i förhållande till gärningens allvarlighet.

53 Diesen & Lagerqvist Veloz Roca (2003) s. 99 ff. 54 Diesen & Lagerqvist Veloz Roca (2003) s. 103.

29

En möjlig tolkning av domar och beslut som presenteras är också att straffrättsområdets aktörer, åklagare och domare, är mer straffrättsligt analytiska än kassorna och förvalt-‐ningsrätterna vid sin bedömning av bevismaterialet. Anledning att misstänka detta är att de har en erfarenhet att dela upp den brottsliga gärningen i likhet med modellen som här använts. Kassornas beslutsfattare och förvaltningsdomstolarna skulle alltså, om denna tolkning har något berättigande, ha en analysmetod baserad mer i allmän förnuf-‐tighet vid straffrättsliknande bedömningar och därför kanske missa vad en straffrättsin-‐riktad bedömare skulle finna. Denna tolkning skulle innebära att arbetslöshetskassorna faktiskt har en vidare syn på vad som utgör grov vårdslöshet än den straffrättsliga enligt BBL.

De resonemang, rättsprinciperna med mera från straffrättsområdet som jag överfört på det förvaltningsrättsliga området har belyst de förvaltningsrättsliga rättsfrågorna så att både vissa svar och fördjupande frågor framkommit. De huvudsakliga frågor som fram-‐står som angelägna att hantera för en rättsligt rimlig utveckling av rättsområdet är den om dubbelbestraffningen som systemet innebär och själva sanktionernas utformning. Frågan om dom för bidragsbrott efter uteslutning kan mycket väl tänkas tas upp i dom-‐stol med argument att situationen inte är väsensskild från den vid skattetillägg och skat-‐tebrott. Vad gäller rättsföljderna av sanktionerna framstår de av min uppskisserade bild som ur både effektivitets-‐ som rättvisesynpunkt som otillfredsställande. En modell för administrativa sanktioner som drabbar gärningspersonerna på ett rättvist och proport-‐ionerligt sätt borde vara en angelägenhet att utreda för en vettig reform på området. Utgångspunkterna för en sådan utredning bör utöver denna uppsats jämförelse med straffrätten även beakta civilrättsliga aspekter med tanke på att arbetslöshetskassorna är privaträttsliga medlemsorganisationer. Den senaste utredning, inför förändring av frånkännanderegelns utformning, påpekade ålderdomlighete och svårtillämpbarheten utan att kunna föreslå någon genomgripande åtgärd. En anledning till att förändringar avseende bland annat uteslutning kan vara svåra att få till stånd är att de tangerar frå-‐gan om hela försäkringens organisering genom de icke statliga medlemsorganisationer-‐na och försäkringens frivillighet. Att inte kunna utesluta en illojal medlem ter sig orim-‐ligt associationsrättsligt men i praktiken kan ändå inte kassorna freda sig då uteslutna inte kan vägras nytt inträde i, de till stor del skattefinansierade, föreningarna. Frågan om arbetslöshetsförsäkringens omvandling till en obligatorisk försäkring administrerad helt statligt väcks emellanåt men har inget verkligt politiskt gehör som gör det troligt att sådan reform är på väg. För-‐ och nackdelarna med en sådan reform ligger också utanför denna framställnings ämne, att jag tar upp frågan beror på att jag i den ser vissa orsaker till att nuvarande reglering av sanktionerna inte redan moderniserats.

30

7 Källor

7.1 Offentliga tryck

7.1.1 Författningar

Bidragsbrottslag (2007:612), BBL

Brottsbalk (1962:700), BrB

Lag (1998:620) om belastningsregister

Rättegångsbalk (1942:740), RB

Förordningen den 15 juni 1934 (nr 264) om erkända arbetslöshetskassor

Lag (1997:239) om arbetslöshetskassor, LAK

Lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, ALF

Förvaltningslag (1986:223), FL

Förordning (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring, ALFFo

Förvaltningsprocesslag (1971:291), FPL

Lag (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring, ALF-‐lagen

Lag (1962:381) om allmän försäkring, AFL

Socialförsäkringsbalk (2010:110)

Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

7.1.2 Förarbeten

Till BBL:

Prop. 2006/07:80

SOU 2006:48

Till ALF och LAK:

Prop. 1996/97:107 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring

SOU 1996:51 Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring – alternativ och förslag

SOU 1996:150 En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring

Prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m.

��Ds 2012:3 Rättssäkerhet och likabehandling i arbetslöshetsförsäkringen

Till ALF-‐lagen:

Prop. 1973:56

Prop. 1995/96:25

Till övriga lagar:

Prop. 1962:90

31

7.2 Rättsfall

7.2.1 Från förvaltningsdomstolar

Kammarrätten i Stockholm från den 2 januari 2008 i mål 37-‐07

Kammarrätten i Göteborgs dom den 8 oktober 2014 i mål 2510-‐14

Högsta förvaltningsdomstolens dom den 27 juni 2011 i mål 4727-‐10

7.2.2 Från allmänna domstolar

NJA 1998 s. 725

NJA 2013 s. 502

Svea Hovrätts dom den 31 maj 2013 i mål B 9910-‐12

Högsta domstolens dom den 24 maj 2013 i mål B238-‐12

Svea Hovrätts dom den 22 april 2010 i mål B 7617-‐09

Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 2 maj 2012 i mål B 10-‐12, (Hotell-‐ och re-‐stauranganställdas arbetslöshetskassas sanktionsbeslut i fallet fattades den 30 juni 2010 och omprövningsbeslutet den 25 augusti 2010 och personuppgifter för begäran om utlämnande finns i hovrättsdomen.)

Göta Hovrätts dom den 8 mars 2010 i mål B 2511-‐09, (Arbetslöshetskassan för service och kommunikations sanktionsbeslut och omprövningsbeslut i fallet fattades sekre-‐tesskyddat datum och personuppgifter för begäran om utlämnande finns i hovrättsdo-‐men.)

7.3 Övrig litteratur

Asp, Ulväng & Jareborg Kriminalrättens grunder 2a uppl., Iustus Förlag AB, Stockholm 2013

Diesen & Lagerqvist Veloz Roca Bevisprövning i förvaltningsmål, Norstedts juridik AB, Stockholm 2003

Anderberg Grov oaktsamhet i bidragsbrottslagens mening? Juridisk tidskrift nr 1 2014/15 s. 130

Diesen Bevisprövning i brottmål, Juristförlaget JF AB, Stockholm 1994

Åklagarmyndighetens RättsPM 2013:4 tillgänglig via: http://www.aklagare.se/Dokumentsamling/RattsPM1/201304-‐Bidragsbrott/

uteslutning frånkännande och bidragsbrott - diva-portal.se826299/fulltext01.pdf ·...

Documents