ustawa o ﬁnansach publicznych - ksiegarnia.beck.pl · 2016-07-28 · przed art. 1 dział i....

Ustawa o finansach publicznychz dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1240)

Tekst jednolity z dnia 21 czerwca 2013 r. (Dz.U. 2013, poz. 885)

(zm.: Dz.U. 2013, poz. 938, poz. 1646; 2014, poz. 379, poz. 911, poz. 1146, poz. 1626)

Dział I. Zasady finansów publicznychLiteratura: R. Allen, D. Radev, Managing and Controlling Extrabudgetary Funds, IMF WorkingPaper 2006; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012;M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komen-tarz, Warszawa 2010; M. Bitner, E. Chojna-Duch, M. Grzybowski, E. Kornberger-Sokołowska,M. Supera-Markowska, Prawo finansowe, t. 1, Finanse publiczne, Warszawa 2011; M. Bitner,M. Kulesza, Zasada legalizmu a zdolność kontraktowa jednostek samorządu terytorialnego, ST 2009,Nr 6; P. Błaszczyk, Funkcjonowanie spółki celowej w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego –wybrane zagadnienia, Pr.Sp. 2010, Nr 5; A. Borodo, Problematyka legalności wydatków budżetowychsamorządu i podstaw prawnych działalności gospodarczej gmin, powiatów i województw, FK2011, Nr 1–2; tenże, Słownik finansów samorządowych, Toruń 2007; M. Bovens, The Quest forResponsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organisations (Theories of InstitutionalDesign), Cambridge 1998; T. Brzezicki, glosa do wyr. NSA z 21.6.2012 r., II OSK 606/11, PPLiFS2012, Nr 11; B. Brzeziński, W. Matuszewski, W. Morawski, A. Olesińska, A. Zalasiński, Prawofinansów publicznych, Toruń 2006; Budżet zadaniowy. Racjonalność – Przejrzystość – Skuteczność.Metodyka, KPRM, Warszawa 2006; G. Calabresi, The Cost of Accidents. A Legal and EconomicAnalysis, New Haven 1970; M. Cellary, Zaangażowanie w jednostkach budżetowych i samorządowychzakładach budżetowych, http://www.ekspertbeck.pl/zaangazowanie-w-jednostkach-budzetowych-i-sa-morzadowych-zakladach-budzetowych/; J. Cewe, T. Zieliński, Rachunkowość jednostek i zakładówbudżetowych, Warszawa 1974; E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne,Warszawa 2007; M. Culepa, M. Kaczurak-Kozak, P. Walczak, Vademecum głównego księgowegojednostki finansów publicznych, Warszawa 2014; E. Denek, J. Sobiech, J. Wolniak, Finanse publiczne,Warszawa 2001; T. Dębowska-Romanowska, Fundusze systemu budżetowego, w: M. Weralski (red.),System instytucji prawno-finansowych PRL, t. II, Instytucje budżetowe, Wrocław 1982; taż, Wydatkipubliczne, ich formy prawne oraz zasady realizacji w sektorze finansów publicznych, w: System PrFin,t. 2; Dług publiczny. Raport roczny 2012, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2013; J. Dobkowski,Rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej, ST 2013, Nr 9; S.N. Durlauf, L.E. Blume (red.), TheNew Palgrave Dictionary of Economics, t. 5, Houndmills 2008; H. Dzwonkowski (red.), Ordynacjapodatkowa. Komentarz, Warszawa 2013; J. Dżedzyk, W sprawie odpowiedniego stosowania przepisówordynacji podatkowej oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do stosowania ulgw zakresie spłaty zobowiązań publicznoprawnych, NZS 2012, Nr 1, poz. 3; L. Etel, Renta planistycznai opłata adiacencka jako niepodatkowe należności budżetowe, PPLiFS 2010, Nr 6; P. Galiński, Cashpooling jako instrument zarządzania gotówką w jednostkach samorządu terytorialnego, FK 2013, Nr 5;P. Gaudemet, J. Molinier, Finances publiques. Budget/Trésor, t. 1, Paryż 1992; ciż, Finances publiques.Fiscalité, t. 2, Paryż 1992; Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg, Organizacja i funkcjonowaniesektora publicznego w Polsce. Opis stanu obecnego, wstępne wnioski, Warszawa 1996; T. Grodyński,Zasady gospodarstwa budżetowego w Polsce na tle porównawczem, Kraków 1932; S. Grzybowski(red.), System prawa cywilnego, t. I, Ossolineum 1985; R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.),Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowymi samorządzie województwa, Warszawa 2011; A. Helin, Ustawa o rachunkowości. Komentarz,Warszawa 2012; E.B. Hellich, Podstawowe problemy rachunkowości sektora finansów publicznych,Warszawa 2011; taż, Nowa ustawa o finansach publicznych. Wprowadzenie do zmian obowiązującychod 1.1.2010 r., Warszawa 2010; A.L. Hillman, Public Finance and Public Policy: Responsibilities andLimitations of Government, Cambridge 2003; Informacja kwartalna o sytuacji makroekonomiczneji stanie finansów publicznych w IV kwartale 2012 r., Warszawa 2013; Ł. Jaroszewski, Stosowanieulg w zakresie spłaty niepodatkowych należności jednostki samorządu terytorialnego na podstawieustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych, ST 2011, Nr 1–2; M. Jastrzębska, Fakultatywnezadania własne gminy w świetle obowiązujących regulacji prawnych, FK 2011, Nr 1–2; A. Jurcewicz(red.), Prawo i polityka rolna Unii Europejskiej, Warszawa 2010; M. Kaczurak-Kozak, K. Winiarska,Rachunkowość budżetowa, Warszawa 2010; J. Kastelik, Gospodarka finansowa związku komunalnego,Administracja 2007, Nr 2; A. Komar, Finanse publiczne, Warszawa 1994; G. Kopits, J. Craig,Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper No. 158, Waszyngton 1998;E. Kornberger-Sokołowska (red.), J. Zdanukiewicz, R. Cieślak, Jednostki samorządu terytorialnegojako beneficjenci środków europejskich, Warszawa 2012; C. Kosikowski, Finanse publiczne w świetle

3

Przed Art. 1 Dział I. Zasady finansów publicznych

Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (na tle porównawczym), Warszawa2004; tenże, Prawo finansowe w Unii Europejskiej, Bydgoszcz–Warszawa 2008; tenże, Ustawao finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011; T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie,Ossolineum 1955; M. Kowalski, Niepodatkowe należności budżetowe powiatu z tytułu wykonywaniaprzez starostę zadań z zakresu administracji rządowej, FK 2011, Nr 7–8; L. Kurowski, Podziałwydatków administracji państwowej w zwyczajnym budżecie polskim, Wilno 1938; L. Kurowski,E. Ruśkowski, H. Sochacka-Krysiak, Kontrola finansowa w sektorze publicznym, Warszawa 2000;W. Lachiewicz (red.), Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznychi aktów wykonawczych, Warszawa 2010; W. Lachiewicz, M. Łyszczarz, A. Pawlikowska, P. Walczak,K. Woźniczko, Publiczne jednostki oświatowe. Zadania organu prowadzącego i dyrektora, Warszawa2014; J. Lachner, Najem powierzchni prywatnych na cele publiczne, PZP 2011, Nr 1; T. Litwosz,Opłata za kartę pojazdu na tle przepisu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, NZS2012, Nr 4, poz. 49; M. Makowiec, Zarządzanie zasobami ludzkimi w organizacjach, Kraków2011, http://janek.uek.krakow.pl/ kzzo/1.4.pdf; E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publicznew Polsce, Warszawa 2007; Z. Messner, Podstawy rachunkowości, Katowice 2003; W. Miemiec,Zasady pozyskiwania i wykorzystania bezzwrotnych środków zagranicznych, w: System PrFin, t. 2;J.L. Mikesell, Fiscal Administration. Analysis and Applications for the Public Sector, ThomsonWadsworth 2007; W. Misiąg, A. Niedzielski, Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polscew świetle standardów Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Warszawa 2001; W. Misiąg,E. Suchocka-Roguska, S. Tymiński, Polski system budżetowy. Budżet państwa – budżety gmin,Warszawa 1992; G. Mosiej, Pojęcie cła. Analiza doktrynalna i dogmatyczna w Polsce, PiP 2004,Nr 4; R.A. Musgrave, P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, Nowy Jork 1989;A. Nowak-Far, System kontroli zarządczej w administracji europejskiej, Kont. Pań. 2013, Nr 1;I. Olchowicz, Podstawy rachunkowości. Wykład. T. 1, Warszawa 2009; Overview and comparison ofpublic accounting and auditing practices in the 27 EU Member States, Eurostat 2012; P. Panfil, Środkipubliczne, w: A. Drwiłło, D. Maśniak (red.), Leksykon prawa finansowego. 100 podstawowych pojęć,Warszawa 2009; V. Pareto, Manuale d’economia politica, Milano 1906; I. Pietrzak-Abucewicz, glosado wyroku NSA z 21.6.2012 r., II OSK 606/11, FK 2013, Nr 4; B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak(red.), System finansowy w Polsce, t. 2, Warszawa 2008; S. Płażek, O obecnym statusie pracowniczymskarbnika jednostki samorządu terytorialnego, FK 2014, Nr 5; M.E. Porter, Competitive Advantage.Creation and Sustaining Superior Performance, Nowy Jork 1985; B.H. Potter, J. Diamond, Guidelinesfor Public Expenditure Management, Waszyngton 1999; M. Power, Organized Uncertainty. Designinga World of Risk Management, Oxford 2007; R. Pruszowski, Realizacja zamówień publicznych przezsamorząd terytorialny, Zam.Pub.Dor. 2010, Nr 11; C. Quigley, European State Aid Law and Policy,Oxford 2009; R.B. Raaum, S.L. Morgan, Performance Auditing: A Measurement Approach, Instituteof Internal Auditors 2001; W. Radecki, Możliwość złagodzenia skutków kary pieniężnej wymierzonejza usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia, NZS 2012, Nr 5, poz. 75; Z.Radwański, Prawocywilne – część ogólna, Warszawa 1997; L.S. Rubin, The Politics of Public Budgeting: Getting andSpending, Borrowing and Balancing, Illinois 2014; E.Rutkowska-Tomaszewska, Lokowanie wolnychśrodków przez jednostki samorządu terytorialnego w bankach, FK 2012, Nr 4; J.M. Salachna,Środki publiczne, ich formy prawne oraz zasady realizacji w sektorze finansów publicznych,w: System PrFin, t. 2; T. Skoczny (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz,Warszawa 2009; S. Skrzywan, Teoretyczne podstawy rachunkowości, Warszawa 1968; W. Sobejko,Charakter prawny instytucji trwałego zarządu oraz instytucji gospodarowania w ustawie o gospodarcenieruchomościami, KPP 2000, Nr 1; A. W. Steiss, Financial Management in Public Organizations,Pacific Grove 1989; R. Suwaj, Wpływ ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych na zakresadministracyjnego postępowania egzekucyjnego, FK 2011, Nr 3; M. Szałkiewicz, Przedawnienieprawa do wydania decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej oraz przedawnienie zobowiązaniaz tytułu tej opłaty, FK 2014, Nr 3; R. Szarek, Problematyka stosowania ulg w spłacie należnościwynikających z nałożonych mandatów karnych, FK 2010, Nr 12; R. Szostak, Udzielanie ulg w spłacienależności cywilnoprawnych przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego, ST 2011, Nr 6;H. Szymańska, Ogólne zagadnienia audytu wewnętrznego, w: T. Kiziukiewicz (red.), Audyt wewnętrznyw jednostkach sektora finansów publicznych. Praca zbiorowa, Warszawa 2007; M. Szymczak (red.),Słownik języka polskiego, t. 2, Warszawa 1988; J. Thompson, Organisations in Action, Nowy Jork1967; R. Trykozko, Umarzanie zaległości z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, FK 2010,Nr 4; M. Ušák, Niepodatkowe należności budżetowe w nowej ustawie o finansach publicznych, FK2010, Nr 4; P. Walczak (red.), Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego. Wyzwania w obliczunowej perspektywy finansowej UE, Warszawa 2014; W. Walczak, Cele i funkcje zarządzania w teoriachnaukowych a praktyka – próba diagnozy źródeł występujących rozbieżności, E-mentor 2012, Nr 2(44), http://www.e-mentor.edu.pl/artykul/index/numer/44/id/917; M. Weralski (red.), System instytucji

4

Rozdział 1. Przepisy ogólne Nb 1 Art. 1prawno-finansowych PRL, t. II, Instytucje budżetowe, Wrocław 1982; A. Wolter, J. Ignatowicz,K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1996; B. Woźniak, Pomoc publiczna,w: B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.), System finansowy w Polsce, t. 2, Warszawa 2008;W. Wójtowicz (red.), Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, Kraków 2005; taż (red.),Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, Warszawa 2011; K.M. Ziemski, Indywidualnyakt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005; J.J. Zięty, Ustawao gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2012; A. Zysnarska, Rachunkowość budżetu,jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, Gdańsk 2011.

Rozdział 1. Przepisy ogólne

Art. 1. [Zakres przedmiotowy]Ustawa określa:

1) zakres i zasady działania oraz organizację jednostek budżetowych i samorządowychzakładów budżetowych;

2) zakres i zasady działania agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej i pań-stwowych funduszy celowych;

3) zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarkifinansowej;

4) zasady i tryb kontroli procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniemśrodków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem;

5) zasady zarządzania państwowym długiem publicznym oraz procedury ostrożnościowei sanacyjne;

6) zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa;7) zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania wieloletniej prognozy finansowej jednostki

samorządu terytorialnego;8) zasady i tryb sporządzania budżetu państwa w układzie zadaniowym;9) zakres i szczegółowość oraz zasady i tryb planowania, uchwalania i wykonywania budżetu

państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego;10) szczególne zasady rachunkowości, planowania i sprawozdawczości obowiązujące w sektorze

finansów publicznych;11) zasady gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej

oraz z innych źródeł zagranicznych;12) zasady kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego oraz koordynacji kontroli zarządczej

i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych.

Spis treściNb

1. Rozwój prawa finansów publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Pierwsze próby skodyfikowania prawa finansów publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23. Prace i kontrowersje wokół aktualnie obowiązujacej ustawy o finansach publicznych . . . . . . . . 34. Przedmiot ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

1. Rozwój prawa finansów publicznych. Obowiązująca ustawa z 27.8.2009 r. o finansach 1publicznych stanowi trzecią w okresie powojennym próbę skodyfikowania czy stworzeniakompleksowej regulacji prawa finansowego. We wcześniejszych okresach, także przed wojną,taka całościowa regulacja odnosząca się do finansowania sektora publicznego, albo przynajmniejjego zasadniczej części, nie istniała – regulację funkcjonowania „finansów publicznych”zapewniało zaś rozproszone w paru regulacjach prawo budżetowe, które określało formydyspozycji gospodarczej dotyczącej finansów publicznych oraz zasadnicze postaci budowania,wykonywania i kontroli wykonywania budżetów publicznych (zob. np. L. Kurowski, Podziałwydatków administracji państwowej w zwyczajnym budżecie polskim, Wilno 1938).

Frysztak/Nowak-Far 5

Art. 1 Nb 2 Dział I. Zasady finansów publicznych

2. Pierwsze próby skodyfikowania prawa finansów publicznych. Pierwszą udaną próbę2ustanowienia zintegrowanej regulacji ustawowej w tym zakresie podjęto w latach 90. XX w.Przybrała ona ostatecznie postać ustawy z 26.11.1998 r. o finansach publicznych. Jej przyjęciebyło poprzedzone pracami badawczymi zrealizowanymi przez Instytut Badań nad GospodarkąRynkową w Gdańsku na zlecenie Ministra Finansów. Efektem tych prac był raport autorstwaZ. Gilowskiej, A. Mierzwy i W. Misiąga, Organizacja i funkcjonowanie sektora publicznegow Polsce. Opis stanu obecnego, wstępne wnioski, Warszawa 1996. Raport ten zawierał opis stanuprawa finansów publicznych, sugerował konieczność zastąpienia dotychczas uchwalanego prawabudżetowego formalnego przepisami dotyczącymi finansów publicznych, które w sposób zupełnyregulowałyby wszystkie kwestie dotyczące funkcjonowania budżetów publicznych. Pierwszy takiprojekt został uchwalony właśnie w 1998 r. i został uznany „za ważne wydarzenie w dziejachpolskiego prawa finansowego” (por. C. Kosikowski, Finanse publiczne, 2003). Celem ówczesnegoprojektu, tak jak go ujęli jego projektodawcy, było:1) wykonanie postanowień Konstytucji RP dotyczących zasad gromadzenia i wydatkowania

środków publicznych oraz zarządzania państwowym długiem;2) zdefiniowanie zakresu sektora finansów publicznych, a w jego ramach dwóch podsektorów

– rządowego oraz samorządowego;3) zapewnienie, poprzez zwiększenie jasności i przejrzystości, demokratycznej kontroli nad

finansami publicznymi;4) zapewnienie dostarczenia powszechnie dostępnej i jasnej informacji o finansach publicz-

nych;5) zapewnienie wzrostu efektywności alokacyjnej środków publicznych;6) zapewnienie wzrostu efektywności wykonawczej;7) wzmocnienie kontroli wydatków publicznych i dyscypliny budżetowej;8) osiągnięcie zgodności z najlepszymi standardami krajów OECD;9) porządkowanie struktur organizacyjnych jednostek sektora finansów publicznych.

Zamiarem projektodawców było przedstawienie regulacji nowoczesnej, zachęcającej doewolucji struktury i zakresu zadań oraz jednostek finansowanych ze środków publicznych (por.uzasadnienie do projektu ustawy o finansach publicznych z 1998 r., Druk sejmowy III kadencji,Nr 342).

Wcześniej prawo nie regulowało innych kwestii, tylko zagadnienia dotyczące konstruowaniabudżetu. W okresie powojennym były to następujące akty prawne:– zarządzenie Min. Finansów z 9.12.1950 r. w sprawie likwidacji dotychczasowego systemu

wykonywania budżetu państwowego i budżetów b. związków samorządu terytorialnego orazwprowadzenia nowych zasad wykonywania budżetu państwa (M.P. Nr 131, poz. 1635);

– dekret z 17.12.1952 r. o uchwaleniu i wykonywaniu budżetu państwa (Dz.U. Nr 50, poz. 334ze zm.);

– ustawa z 1.7.1958 r. o prawie budżetowym (Dz.U. Nr 45, poz. 221 ze zm.);– ustawa z 25.11.1970 r. – Prawo budżetowe (Dz.U. z 1970 r. Nr 29, poz. 244 ze zm.);– ustawa z 3.12.1984 r. – Prawo budżetowe (Dz.U. Nr 56, poz. 283 ze zm.);– ustawa z 5.1.1991 r. – Prawo budżetowe (Dz.U. Nr 4, poz. 18 ze zm.);– pierwsza ustawa o finansach publicznych – ustawa z 26.11.1998 r. o finansach publicznych

(Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.);– ustawa z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.);– obowiązująca aktualnie ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r.

poz. 885 ze zm.).Przedkładając projekt ustawy z 1998 r., jej autorzy wskazywali, że zasadniczym celem, który

ma być w ten sposób realizowany, jest przywrócenie państwu pełnego władztwa w zakresiefinansów publicznych. Realizacji tego celu projektodawcy upatrywali w nadaniu finansompublicznym nowego kształtu formalnego i materialnego, w zmianie organizacji sektora finansówpublicznych, a także we wprowadzeniu stabilnych zasad dokonywania wydatków ze środkówpublicznych, jak również nałożeniu na wszystkie instytucje sektora finansów publicznychprzejrzystych obowiązków sprawozdawczo-publikacyjnych. Przedłożony projekt ustawy miał teżwprowadzić niezbędne, gruntowne zmiany w organizacji sektora finansów publicznych oraz

6 Frysztak/Nowak-Far

Rozdział 1. Przepisy ogólne Nb 3 Art. 1w zasadach jego funkcjonowania. Miało to umożliwić odzyskanie orientacji w możliwościachfinansowych państwa oraz ułatwić identyfikację najsłabszych ogniw finansów publicznych, coz kolei było uważane za konieczne i warunkujące możliwość dokonywania innych zmian, przedewszystkim w zakresie źródeł dochodów publicznych i zadań finansowanych z takich środków.Zdaniem projektodawców konieczna była inwentaryzacja możliwości finansowych państwai ciążących na państwie zobowiązań ustrojowych. Jako zasadnicze cele przedłożonego projektuustawy o finansach publicznych projektodawcy wskazali:1) wzmocnienie oraz poprawę przejrzystości finansów publicznych, którą zapewnić ma przede

wszystkim ograniczenie formą organizacyjno-prawną sektora finansów publicznych;2) wprowadzenie WPFP jako dokumenu ukierunkowującego politykę finansową państwa oraz

wieloletniej prognozy finansowej w j.s.t.;3) wprowadzenie rozwiązań w zakresie budżetu zadaniowego;4) przyjęcie stabilnych rozwiązań sprzyjających prowadzeniu racjonalnej gospodarki finanso-

wej w budżecie państwa oraz w budżetach j.s.t., w tym uzupełnienie przepisów dotyczącychzasad gospodarowania środkami publicznymi poprzez wprowadzenie możliwości udzielaniaulg w spłacie określonych w ustawie niepodatkowych należności budżetowych o charakterzepubliczno-prawnym;

5) zaproponowanie nowych regulacji usprawniających oraz wzmacniających systemu audytuwewnętrznego;

6) wzmocnienie norm ostrożnościowych w budżecie państwa oraz w budżetach j.s.t.;7) wprowadzenie zmian w zakresie gospodarowania środkami europejskimi i innymi środkami

pochodzącymi ze źródeł zagranicznych, niepodlegającymi zwrotowi (por. uzasadnienie doprojektu ustawy o finansach publicznych z 2009 r., Druk sejmowy VI kadencji, Nr 1181).

3. Prace i kontrowersje wokół aktualnie obowiązujacej ustawy o finansach publicznych. 3Nowa ustawa o finansach publicznych z 2009 r. oceniana była różnie. Zauważano, że zakresi charakter zmian wprowadzonych w tej ustawie jest bardzo duży, a działania związane z jejwdrożeniem wymagają dobrego zrozumienia istoty tych zmian oraz potrzeby reformy finansówpublicznych (por. E. Hellich, Nowa ustawa o finansach publicznych. Wprowadzenie do zmianobowiązujących od 1.1.2010 r., Warszawa 2010). Twierdzono również, że systematyka przepisówtrzech kolejnych ustaw o finansach publicznych, wśród których ustawa z 2009 r. jest właśnietą trzecią, jest bardzo podobna, stąd można mówić jedynie o rozbudowywaniu treści regulacjizawartych w aktualnej ustawie w stosunku do ustaw poprzednich, a nie o radykalnej zmianieustrojowej. Jednocześnie aktualna ustawa, w swojej wersji obowiązującej, uznawana bywaza nie bardziej doskonałą niż poprzednie – przeciwnie, za nastręczającą nowych problemówinterpretacyjnych bez usunięcia dotychczasowych [por. P. Smoleń (red.), Ustawa o finansachpublicznych]. Kolejne zgłaszane pod adresem ustawy uwagi dotyczyły tego, że ustawa ma szerszyzakres niż jej poprzedniczka, a nowe rozwiązania w niej przyjęte wchodzą w życie później niżzasadnicza część przepisów ustawy. Kwestia wejścia w życie poszczególnych części uchwalonegoaktu oraz utrata mocy obowiązującej przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawyo finansach publicznych z 2005 r. była zresztą jednym z istotnych problemów związanychz funkcjonowaniem nowej ustawy. Uważa się też, że obecna ustawa w większym stopniuprzystaje do prawa europejskiego (zasadniczo dotyczącego w momencie jej uchwalania rozdziałusektora publicznego i prywatnego oraz zapewnienia przejrzystości przepływów finansowychpomiędzy nimi; zob. np. dyrektywa Komisji 80/723/EWG z 25.6.1980 r. w sprawie przejrzystościstosunków finansowych między Państwami Członkowskimi i przedsiębiorstwami publicznymi,a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw, Dz.Urz.WE L Nr 195, s. 35, zastąpiona dyrektywą Komisji 2006/111/WE, Dz.Urz. UE L 318, s. 17;zob. także rozporządzenie Rady (WE) Nr 3603/93/WE z 13.12.1993 r. określające definicjew celu zastosowania zakazów określonych w art. 104 i 104b ust. 1 Traktatu, Dz.Urz. WEL 322, s. 1; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, Rozdział 10, t. 1, s. 27), jakkolwieknie implementuje go „w pełni” – choć niektóre opracowania niesłusznie stwierdzają, że takiefekt osiąga. Zauważana jest lepsza systematyka i redakcja przy jednoczesnym braku reakcjiustawodawcy na powstające dotąd liczne problemy w praktyce stosowania ustawy, wymagające



rozwiązań na szczeblu konstytucyjnym bądź ustawowym (por. C. Kosikowski, Ustawa o finansachpublicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 15 i n.).

Zasadniczym zamierzeniem ustawodawcy było stworzenie z komentowanej ustawy aktunormatywnego podstawowego w dziedzinie finansów publicznych stanowiącego sui generisczęść ogólną publicznego prawa finansowego, niemniej jednak takiej interpretacji roli i miejscatego aktu w systemie źródeł prawa finansowego sprzeciwia się zatytułowanie go jako ustawyo finansach publicznych, a nie jako prawa czy kodeksu finansów publicznych. Oznaczać to może,że w zamierzeniu ustawodawcy mogło być też tak, iż ustawa ta nie ma być aktem wyczerpującoregulującym problematykę finansów publicznych. Zgodnie z regułami określonymi w Zasadachtechniki prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozp. Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r.(Dz.U. Nr 100, poz. 908), wydanego na podstawie ustawy z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (t.j.Dz.U. z 2012 r. poz. 392), gdyby ustawie tej nadano tytuł „kodeks” lub „prawo”, oznaczałobyto, iż jest podstawą dla tej dziedziny, a tym samym instytucje oraz terminy w niej zawartestałyby się podstawowe dla całej dziedziny. Nazwanie aktu jedynie „ustawą”, o ile nie jestbrakiem czy błędem w zakresie stosowania reguł prawidłowej legislacji, zgodnie z tymi regułamioznacza, że ustawa ta jest więc, jakkolwiek ważną, to jednak nie podstawową i porządkującąregulacją prawną opisującą stosunki finansowe zaliczane do kategorii finansów publicznych [takipogląd reprezentuje A. Mierzwa, w: P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych; podobnieL. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych]. Funkcjonowanie ustawy, która miałabycharakter podstawowy dla danej dziedziny prawa, zapewniłoby poprzez stosowanie jednolitychzałożeń, instytucji prawnych, terminów i zasad wewnętrzną spójność w tej dziedzinie prawa.

Wśród trudności uniemożliwiających, jak dotąd, stworzenie aktu prawnego o charakterzekompleksowym w zakresie finansów publicznych wymienia się obszerność tematyki, różnystopień ogólności norm prawnych oraz odmienną wewnętrzną logikę unormowań wynikającąz różnorodności funkcji i zadań poszczególnych dziedzin prawa finansowego (por. L. Lipiec-Wa-rzecha, Ustawa o finansach publicznych). Ponadto wskazuje się trudności praktyczne wynikającez dynamiki rozwoju stosunków ekonomicznych wymuszającej częste nowelizacje prawa (por.B. Brzeziński, w: B. Brzeziński, W. Matuszewski, W. Morawski, A. Olesińska, A. Zalasiński, Prawofinansów publicznych, Toruń 2006, s. 39). Problemem jest też brak całościowego, perspekty-wicznego, wielostronnego ujęcia zagadnień prawa finansowego, realizowanie doraźnych celówfiskalnych towarzyszące kolejnym zmianom ustaw finansowych oraz ciągłe formowanie prawapolskiego i dostosowywanie jego rozwiązań do standardów prawa unijnego; ponadto istotne sązmiany podstawowych założeń politycznych i gospodarczych wynikające z braku doświadczeniazwiązanego z funkcjonowaniem instytucji demokratycznego państwa [por. W. Wójtowicz (red.),Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, Kraków 2005, s. 26].

4. Przedmiot ustawy. Artykuł 1 ustawy wyznacza przedmiotowy zakres ustawy o finansach4publicznych. Zakres ten w obowiązującej ustawie został rozszerzony w stosunku do ustawyz 2005 r. o tryb opracowywania i uchwalania WPFP oraz wieloletniej prognozy finansowej j.s.t.Rozbudowane zostały regulacje dotyczące budżetu zadaniowego i konsekwencje zmian formorganizacyjnych jednostek sektora finansów publicznych. Wprowadzone zostały także zasadykontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych orazzasady gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu UE oraz innych źródełzagranicznych.

Jak powszechnie i zasadnie podają komentatorzy, zakres art. 1 nie odpowiada faktycznejregulacji zawartej w ustawie o finansach publicznych. Katalog spraw określonych w art. 1 niejest wyczerpujący i nie odpowiada ani użytej w ustawie terminologii, ani systematyce ustawy[por. C. Kosikowski, Finanse publiczne, 2010, s. 21, 2011, s. 17; L. Lipiec-Warzecha, Ustawao finansach publicznych; P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych].

Zastrzeżenia budzi nie tylko zgodność zakresu regulacji art. 1 z regulacją całej ustawy, leczrównież konstrukcja i poprawność samego przepisu. Zauważa się bowiem, że w art. 1 pkt 1 mowajest „o zakresie i zasadach działania oraz organizacji jednostek budżetowych i samorządowychzakładów budżetowych”, a w art. 1 pkt 2 mowa jest o „zakresie i zasadach działania” – jużz pominięciem kwestii organizacji innych wymienionych w tym punkcie jednostek należącychdo sektora finansów publicznych, a mianowicie agencji wykonawczych, instytucji gospodarki


Rozdział 1. Przepisy ogólne Nb 4 Art. 1budżetowej i państwowych funduszy celowych. Jednocześnie nie została wyjaśniona relacjazakresu i zasad działania jednostek należących do sektora finansów publicznych wymienionychw pkt 1 i 2 wobec zasad funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych, w tym, jaknależy przyjąć, również tych jednostek wymienionych w pkt 1 i 2, w zakresie gospodarki finan-sowej, o czym mowa w art. 1 pkt 3. Nie wiadomo, o jakich w związku z tym ewentualnie innychzasadach funkcjonowania czy działania stanowi art. 1 pkt 1 i 2. Nie jest również jednoznaczne,czy w rozumieniu art. 1 zasady działania i zasady funkcjonowania to synonimy, a poza tymczy zasady działania, ewentualnie funkcjonowania, o których mowa w art. 1, dotyczą wyłączniezasad w zakresie gospodarki finansowej, czy też innych zasad działania tych jednostek. Niejest również jednoznaczne, czy zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznychw zakresie gospodarki finansowej są w rozumieniu art. 1 pkt 3 tym samym, o czym mowa jestw rozdziale 5 jako o zasadach gospodarowania środkami publicznymi. Jednocześnie art. 1 pkt 1i art. 1 pkt 2 nie odpowiada dalszej regulacji ustawy, bowiem zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawa określa„zakres i zasady działania oraz organizacji jednostek budżetowych i samorządowych zakładówbudżetowych”, podczas gdy ustawa ta określa jedynie zasady gospodarki finansowej tych podmio-tów, natomiast kwestie dotyczące innego rodzaju działalności i organizacji regulowane są przezstatuty, do których ustawa odsyła, oraz uchwały organu stanowiącego j.s.t., w odniesieniu dosamorządowych zakładów budżetowych. Podobnie jest w odniesieniu do kwestii uregulowanychart. 1 pkt 2, gdyż ustawa określa jedynie zasady gospodarki finansowej takich podmiotów jakagencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej i państwowe fundusze celowe, natomiastinne zasady funkcjonowania tych podmiotów uregulowane są poza komentowaną ustawą, toznaczy najczęściej w ustawie, na podstawie której podmioty te zostały utworzone.

Wskazanie w art. 1 pkt 3 zasad funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznychw zakresie gospodarki finansowej jest – zdaniem niektórych autorów – mylące, bowiemsugeruje, że zasady funkcjonowania w zakresie gospodarki finansowej są czymś odrębnym odzasad działania i organizacji, o jakich mowa w art. 1 pkt 1 i art. 1 pkt 2 [por. A. Mierzwa,w: P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych]. Jednocześnie ustawa nie określa głównychzasad funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej,z wyjątkiem tych, które są określone w rozdziale 3 działu I. Gospodarka finansowa jednostektworzonych w formach wymienionych w ustawie regulowana jest w sposób bardzo zróżnicowany.Natomiast w odniesieniu do jednostek tworzonych na mocy odrębnych ustaw komentowanyakt ogranicza się jedynie do wprowadzenia określonych obowiązków dotyczących gospodarkifinansowej takich jednostek.

Rozbieżności występują też pomiędzy regulacją art. 1 a regulacjami ustawy dotyczącymiokreślonych w art. 1 pkt 4 zasad i trybu kontroli procesów związanych z gromadzeniemi rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Ustawa niedefiniuje terminów „procesy gromadzenia i rozdysponowywania środków publicznych” oraz„gospodarowanie mieniem”, jednocześnie nie określa wszystkich zasad i trybu kontroli tychprocesów.

W odniesieniu do jednostek sektora finansów publicznych określenie zasad ich funkcjono-wania w zakresie gospodarki finansowej przewidziane w art. 1 pkt 3 nie odpowiada zakresowiregulacji ustawy, ponieważ zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w za-kresie gospodarki finansowej całościowo zostały określone w ustawie wyłącznie w odniesieniudo części tych jednostek, natomiast w stosunku do jednostek sektora finansów publicznychutworzonych na podstawie odrębnych aktów zasady te regulowane są przede wszystkimw ustawach, na podstawie których jednostki takie zostały utworzone. Komentowana ustawa jeststosowana wówczas wyłącznie odpowiednio.

W zakresie przedmiotowym ustawy określonym w art. 1 znalazły się po raz pierwszypostanowienia dotyczące WPFP, wieloletniej prognozy finansowej j.s.t. oraz kontroli zarządczej,która jest pojęciem znacznie szerszym niż kontrola finansowa z poprzednich ustaw o finansachpublicznych.

Przykładem, jak się wydaje, niekonsekwencji terminologicznej na płaszczyźnie relacji art. 1do pozostałej regulacji ustawy jest art. 1 pkt 9 dotyczący zakresu i poziomu szczegółowościbudżetów publicznych (państwa oraz j.s.t.), jak również zasad i trybu ich planowania, uchwalania



i wykonywania, podczas gdy w dziale III ustawy mowa jest o ustawie budżetowej i wykonywaniuustawy budżetowej (jakkolwiek jednocześnie mowa jest o trybie opracowywania i uchwalaniabudżetu państwa).

Art. 2. [Objaśnienia]Ilekroć w ustawie jest mowa o:

1) Ministrze Finansów – rozumie się przez to odpowiednio ministra właściwego do sprawbudżetu, ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz ministra właściwego dospraw instytucji finansowych;

2) zarządzie jednostki samorządu terytorialnego – rozumie się przez to również wójta,burmistrza lub prezydenta miasta;

3) układzie zadaniowym – rozumie się przez to zestawienie odpowiednio wydatków budżetupaństwa lub kosztów jednostki sektora finansów publicznych sporządzone według funkcjipaństwa, oznaczających poszczególne obszary działań państwa, oraz:a) zadań budżetowych grupujących wydatki według celów,b) podzadań budżetowych grupujących działania umożliwiające realizację celów zadania,

w ramach którego podzadania te zostały wyodrębnione– wraz z opisem celów tych zadań i podzadań, a także z bazowymi i docelowymi mier-

nikami stopnia realizacji celów działalności państwa, oznaczającymi wartościowe, ilościowelub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu efektów z poniesionych nakładów;

4) odrębnych ustawach – rozumie się przez to ustawy inne niż niniejsza ustawa oraz ustawabudżetowa;

5)1 środkach europejskich – rozumie się przez to środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1,2, 4 i 5a–5c;

6) organizacjach pozarządowych – rozumie się przez to organizacje pozarządowe oraz pod-mioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytkupublicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536, z późn. zm.2);

7) jednostce w dziale – rozumie się przez to jednostkę sektora finansów publicznych podległąministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej lub przez niego nadzo-rowaną lub jednostkę sektora finansów publicznych obsługującą organ podległy ministrowikierującemu określonym działem administracji rządowej lub przez niego nadzorowany;

8) dysponencie części budżetowej – rozumie się przez to kierowników jednostek oraz organywymienione w art. 139 ust. 2, właściwych ministrów, kierowników urzędów centralnych,wojewodów oraz kierowników państwowych jednostek organizacyjnych, o których mowaw art. 114 ust. 3 pkt 2, dysponujących częściami budżetu państwa.

Spis treści

Nb Nb

1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Minister Finansów . . . . . . . . . . . . . . . . 23. Układ zadaniowy . . . . . . . . . . . . . . . . . 34. Odrębne ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

5. Środki europejskie . . . . . . . . . . . . . . . . 56. Jednostka w dziale . . . . . . . . . . . . . . . . 67. Dysponent części budżetowej . . . . . . . . . . 7

1. Uwagi wstępne. Przepis art. 2 FinPubU został w znaczący sposób rozbudowany w stosunku1do analogicznego art. 2 zawartego w ustawie z 2005 r. O ile jednak ustawa z 2005 r.definiowała jedynie Ministra Finansów oraz organy wykonawcze j.s.t., o tyle obowiązującaustawa, zachowując definicje Ministra Finansów oraz zarządu j.s.t., dodała jeszcze definicjenastępujących terminów: układ zadaniowy, odrębne ustawy, środki europejskie, organizacjepozarządowe, jednostka w dziale oraz dysponenci części budżetowej.

Artykuł 2 FinPubU zawiera to, co zwykle określa się mianem definicji ustawowych,jakkolwiek nie wydaje się, aby określenie to w odniesieniu do art. 2 było w pełni uzasadnione.

1 Art. 2 pkt 5 w brzmieniu ustawy z dnia 11.07.2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1146), która weszła w życie13.09.2014 r.

2 Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz.U. z 2011 r. Nr 112, poz. 654, Nr 149,poz. 887, Nr 205, poz. 1211, Nr 208, poz. 1241, Nr 209, poz. 1244 i Nr 232, poz. 1378.


Rozdział 1. Przepisy ogólne Nb 2–4 Art. 2Są to raczej objaśnienia terminów zawartych w ustawie mające ułatwić jej odbiór i mającezastosowanie wyłącznie do tej ustawy. Również w literaturze art. 2 nie jest uznawany zaklasyczny słowniczek wyrażeń ustawowych (por. L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansachpublicznych). Trzeba jednak zauważyć, że pewna część zdefiniowanych we wspomnianychdefinicjach ustawowych określeń ma – w świetle zwykłych reguł nadawania znaczenia wyrazomi zwrotom – charakter nieostry bądź dwuznaczny. Niektóre zaś są wyrażeniami fachowymi,niewystępującymi w języku powszechnie używanym. Tak więc – zgodnie z przyjętymi zasadamitechniki prawodawczej – argument o niespełnianiu przez słownik wyrażeń ustawowych ustawykryteriów typowego słownika takich wyrażeń jest w istotnym stopniu przesadzony.

Generalnie wprowadzenie definicji wyrażeń ustawowych jest więc korzystnym rozwiązaniem,które ułatwia i ujednolica interpretacje, ograniczając rozbieżności interpretacyjne, a tym samymwpływa na prawidłowe stosowanie ustawy.

Niektóre objaśnienia zamieszczone w art. 2 FinPubU wymagają omówienia.2. Minister Finansów. Definicja Ministra Finansów nie została zmieniona w porównaniu 2

z ustawą o finansach publicznych z 2005 r. i nadal termin ten oznacza ministra właściwego dospraw budżetu i ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz ministra właściwego dospraw instytucji finansowych w znaczeniu kompetencji określonych w ustawie o działach admi-nistracji rządowej. Warto jednakże jednocześnie zauważyć, że w literaturze pojawiła się uwaga,iż rozdzielenie budżetu oraz finansów publicznych jako osobnych działów administracji rządowejwydaje się błędne, dotknięte jest błędem logicznym, ponieważ budżet jest instytucją finansówpublicznych [por. C. Kosikowski, Obowiązujące regulacje zagadnień ogólnych polskich finansówpublicznych, w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, 2006,s. 161; C. Kosikowski, Zarządzanie finansami publicznymi, w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski(red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, 2010, s. 161]. Wątpliwości takie zgłaszał wcześniejsam Minister Finansów, w konsekwencji czego przepisy DziałAdmRzU nie weszły w życiew początkowo planowanym terminie 1.1.1999 r., a wątpliwości wyjaśniała Rada Legislacyjnaprzy Radzie Ministrów. Wątpliwości Ministra Finansów dotyczyły możliwości – w związkuz wydzieleniem działu finanse publiczne i oddzieleniem go od działu budżet – powierzeniaopracowania projektu, ustawy budżetowej innemu ministrowi. Rozwiązanie takie na przełomie lat1998 i 1999 było analizowane przez kancelarię Rady Ministrów. Postulat rozdzielenia planowaniabudżetowego od odpowiedzialności za wykonywanie ustawy budżetowej jest stale analizowany.Zauważane są problemy związane z planowaniem budżetowym wynikające ze skupienia w rękachMinistra Finansów zbyt wielkich kompetencji. Przeciwne stanowisko, nieuznające negatywówrozdzielenia jako odrębnych działów administracji finansów publicznych i budżetu, prezentujeA. Mierzwa [por. A. Mierzwa, w: P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych].

Określenie kompetencji Min. Finansów przyjęte w komentowanej ustawie jest konsekwencjąpostanowień Konstytucji (art. 149 ust. 1 Konstytucji określającego ustrój i sposób działania wła-dzy wykonawczej) oraz ustawy o działach administracji rządowej wydanej w związku z art. 236ust. 1 Konstytucji RP, w której to ustawie określono zakres działu administracji rządowej orazwłaściwość ministra kierującego danym działem. Jednocześnie szczegółowy zakres kompetencjidanego ministra określany jest w tzw. rozporządzeniu atrybucyjnym wydanym na podstawieart. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 392 zezm.). Rozporządzenie takie w odniesieniu do Ministra Finansów wskazuje go generalnie jakoministra kierującego określonym działem administracji rządowej oraz ministerstwo jako urządzapewniający obsługę tego organu. Szczegółowy katalog kompetencji i zakresu działania MinistraFinansów, podobnie jak innych organów administracji rządowej, wynika ponadto z licznychprzepisów prawa materialnego.

3. Układ zadaniowy. Ustawowa definicja układu zadaniowego przyjęta w art. 2 pkt 3 3jest konsekwencją wprowadzenia w ustawie elementów budżetowania zadaniowego, o czymszczegółowo będzie mowa w dalszej części komentarza.

4. Odrębne ustawy. Odnośnie do definicji „odrębnych ustaw” pojawiła się w literaturze 4uwaga, iż definiowanie w komentowanym akcie odrębnych ustaw jako ustaw innych niż ustawao finansach publicznych oraz ustawa budżetowa jest zasadne ze względu na potrzebę ustalenia


Art. 3 Dział I. Zasady finansów publicznych

charakteru prawnego i treści ustawy budżetowej. Brak określenia takiej relacji pomiędzy ustawąo finansach publicznych a ustawą budżetową mógłby skutkować dowolnym zmienianiem zasadgospodarki finansowej obowiązujących w danym roku budżetowym w stosunku do zasadwynikających z ustawy o finansach publicznych [por. A. Mierzwa, w: P. Smoleń (red.), Ustawao finansach publicznych]. Wydaje się jednak, że zdefiniowanie przez ustawodawcę „odrębnychustaw” jako ustaw innych niż ustawa o finansach publicznych i ustawa budżetowa wcale nieokreśla relacji pomiędzy tymi ostatnimi, a jedynie generalnie odróżnia je od innych ustaw.

5. Środki europejskie. Ustawa zdefiniowała także pojęcie środków europejskich – środkami5europejskimi określono środki przewidziane w art. 5 ust. 3 pkt 1, 2 i 4. Nie jest to pojęcietożsame ze środkami pochodzącymi z budżetu UE, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2,jakkolwiek zarówno środki europejskie, jak i środki pochodzące z budżetu UE zostały zaliczonedo kategorii środków publicznych. Do wydatków finansowanych ze środków europejskich niestosuje się zakazu przeznaczenia środków publicznych pochodzących z poszczególnych tytułówna sfinansowanie imiennie wymienionych wydatków, o czym mowa w art. 42 ust. 2 i ust. 3 pkt 2ustawy.

6. Jednostka w dziale. Trudności interpretacyjne może również nasuwać definicja jednostki6w dziale zawarta w art. 2 pkt 7. Wydaje się, że o charakterze określonej jednostki jakojednostki w dziale w rozumieniu art. 2 pkt 7 decydować będą przepisy prawa materialnego.W określonych przypadkach problematyczne może jednak stać się ustalenie charakteru danejjednostki jako podległej ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowejlub jako jednostki nadzorowanej przez ministra kierującego określonym działem administracjirządowej bądź jednostki sektora finansów publicznych obsługującej organ podległy ministrowikierującemu określonym działem administracji rządowej lub przez niego nadzorowany.

7. Dysponent części budżetowej. W ustawie po raz pierwszy został zdefiniowany termin7powszechnie występujący w aktach prawa materialnego – termin „dysponent części budżetowej”.Definicja ta dotknięta jest błędem polegającym na definiowaniu idem per idem. Artykuł 2 pkt 8stanowi, że dysponentem części budżetowej są określone podmioty dysponujące częściamibudżetu państwa. Kategoria dysponentów części budżetowych obejmuje pięć kategorii podmio-tów: organy wymienione w art. 139 ust. 2 FinPubU objęte tzw. autonomią budżetową; właściwychministrów, tzn. ministrów kierujących działem administracji rządowej; kierowników urzędówcentralnych; wojewodów; kierowników państwowych jednostek organizacyjnych niebędącychorganami władzy administracji rządowej. Szczegółowo klasyfikację części budżetowych oraz ichdysponentów określa Minister Finansów w drodze rozporządzenia – zob. wydane na podstawieart. 114 ust. 6 FinPubU rozp. MF z 4.12.2009 r. w sprawie klasyfikacji części budżetowych orazokreślenia ich dysponentów (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 413).

Ustawa określa obowiązki dysponentów części budżetowych w zakresie opracowywaniai uchwalania budżetu państwa, a następnie wykonywania ustawy budżetowej. Dysponenci częścibudżetowych i kierownicy podległych dysponentom państwowych jednostek budżetowych sądysponentami środków budżetowych i dokonują wydatków budżetu państwa ujętych w planiefinansowym jednostki lub realizują dochody budżetu państwa. Obowiązki i zasady działaniatych dysponentów części budżetowych określone są w wydanym na podstawie art. 198 FinPubUrozp. Min. Finansów z 15.1.2014 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania budżetupaństwa (Dz.U. poz. 82). Dysponenci ci, zgodnie z zawartymi tam postanowieniami, mogąustanowić dysponentów niższego stopnia – dysponent części budżetowej ustanawia podległychmu dysponentów drugiego i trzeciego stopnia. Kierownicy państwowych jednostek budżetowychpodlegli dysponentem części budżetowych mogą być dysponentami środków budżetu państwadrugiego stopnia lub dysponentami środków budżetu państwa trzeciego stopnia.

Art. 3. [Zakres finansów publicznych]Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich

rozdysponowywaniem, w szczególności:1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych;2) wydatkowanie środków publicznych;


Rozdział 1. Przepisy ogólne Nb 1–3 Art. 33) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa;4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;5) zarządzanie środkami publicznymi;6) zarządzanie długiem publicznym;7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

Spis treściNb

1. Normatywna definicja finansów publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Kształtowanie się pojęcia finansów publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23. Wpływ dorobku nauk ekonomicznych na kształt definicji ustawowej finansów publicznych . . . . 3

1. Normatywna definicja finansów publicznych. Artykuł 3 FinPubU zawiera normatywną 1definicję finansów publicznych i nakazuje termin ten rozumieć funkcjonalnie – jako „procesyzwiązane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem”. Jednocześniegromadzenie środków publicznych oraz rozdysponowywanie definiuje poprzez nieenumeratywnewymienienie (ustawa stanowi: „w szczególności”) tylko niektórych, podstawowych procesówskładających się na te procesy.

W rozumieniu ustawy procesy gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowywaniapolegają na gromadzeniu dochodów i przychodów publicznych. W literaturze zwraca się uwagęna częściowo tautologiczną postać omawianego przepisu (zob. A. Mierzwa, w: P. Smoleń (red.),Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2014, s. 83). Zasadnicze funkcje finan-sów publicznych mogą przybierać postać gromadzenia dochodów i przychodów publicznych,wydatkowania środków publicznych, finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa orazzaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne. Owe zasadnicze funkcje stanowiącefinanse publiczne w rozumieniu ustawy obejmują także zarządzanie środkami publicznymi,zarządzanie długiem publicznym oraz dokonywanie rozliczeń z budżetem UE.

2. Kształtowanie się pojęcia finansów publicznych. Definicja zawarta w obowiązującej 2ustawie o finansach publicznych jest podobna do definicji przyjętej w ustawie z 2005 r. Definiującproces gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowywania, pomija jeden z procesówujętych we wcześniejszej ustawie, a mianowicie finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetujednostki samorządu terytorialnego. Warto zauważyć, że określenia, którymi posługuje się ustawaw art. 3, odnoszą się do pojęć, o których mowa jest w dalszej jej części, chociaż niekonieczniezachowana jest w tym przypadku zasada jednolitości terminologicznej. W art. 3 jest bowiemmowa o „przychodach publicznych”, który to termin nie występuje w dalszej części ustawy,gdzie mowa jest po prostu o „przychodach” bądź o „przychodach budżetu państwa i budżetówjednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych”.Podobnie rzecz ma się z „wydatkowaniem środków publicznych” czy „zarządzaniem środkamipublicznymi”, podczas gdy w dalszej części ustawy mówi się o „zasadach gospodarowaniaśrodkami publicznymi”.

Definicja ta nie określa podmiotów, które prowadzą działalność polegającą na gromadzeniuśrodków publicznych oraz rozdysponowywaniu tych środków, nie określa też celu tych operacji.

3. Wpływ dorobku nauk ekonomicznych na kształt definicji ustawowej finansów pu- 3blicznych. W literaturze prawniczej nie ma całkowicie odrębnej, wypracowanej dla potrzebdogmatyki prawa finansowego definicji finansów publicznych. W tym zakresie literatura prawni-cza dotycząca definiowania tego terminu posługuje się raczej dorobkiem nauk ekonomicznych.Na ich gruncie finanse publiczne można ująć jako ogół działań bądź funkcji stanowiącychrazem legitymowany w najwyższych aktach prawnych danego systemu prawnego podmiotówprawa publicznego (albo działających na jego zlecenie podmiotów prawa prywatnego) systeminterwencji gospodarczej służącej zapewnieniu świadczenia dóbr/usług publicznych lub innychdóbr, w odniesieniu do których obserwuje się zjawisko zakłócenia mechanizmu rynkowego (ang.market failure). Zjawisko market failure występuje wtedy, gdy dla danych dóbr/usług nie istniejewystarczający rynek (rynki), konsumenci lub producenci nie zachowują się konkurencyjnie, zaś



równowaga powstająca w ramach takiego mechanizmu nie jest optymalna z punktu widzenia tzw.optimum Pareto [S.N. Durlauf, L.E. Blume (red.), The New Palgrave Dictionary of Economics,t. 5, Houndmills 2008, s. 300–301). Ten ostatni warunek nie jest spełniony wtedy, gdy zasobygospodarcze nie są rozdzielone w taki sposób, że stworzony następująco poziom dobrobytuprowadzi do polepszenia sytuacji choćby jednej osoby przy pozostawieniu sytuacji innych osóbbez zmiany w stosunku do jakiegoś punktu wyjścia sprzed zmiany alokacji tych zasobów(V. Pareto, Manuale dñeconomia politica, Milano 1906, s. 322).

W takim ujęciu regulacja finansów publicznych odnosi się do konkretnych przepływówpieniądza w gospodarce. Poddaje je regulacji publicznoprawnej z jednej strony zapewniającejuzyskiwanie przez budżety publiczne środków na finansowanie dóbr/usług, z drugiej zaśokreślającej formy i zasady ich działania, w tym dokonywania przez nie stosownych wydatków.

Gospodarstwa domowe

Przedsiębiorstwa

Budżet jednostekfinansów publicznych

Rynekkapitału

Rynekproduktów

i usług

Rynek innychczynników produkcji

Rys. 1. Przepływ pieniądza w gospodarce dwusektorowej (model uproszczony)

Źródło: R.A. Musgrave, P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, New York 1989, s. 16.

W ujęciu prawniczym o finansach publicznych mówi się jako o obszarze regulacji odrębnejgałęzi prawa publicznego, której przedmiotem są normy odnoszące się do zasobów pieniężnych,publicznych zasobów pieniężnych i operacji tymi zasobami (por. P. Gaudemet, J. Molinier,Finances publiques. Budget/Trésor, t. 1, Paris 1992, s. 16–19). Zwraca się też uwagę na aspektekonomiczny tego zjawiska [por. W. Wójtowicz (red.), Zarys finansów publicznych, s. 16].

Niekiedy nawet neguje się potrzebę normatywnego zdefiniowania pojęcia finansów publicz-nych. Uzasadnia się to tym, że finanse publiczne stanowią zjawisko o charakterze ekonomicznymi tego rodzaju analiza i metodologia nauk ekonomicznych jest właściwa do zdefiniowaniatego zjawiska. Wydaje się, że art. 3 FinPubU jest właśnie próbą normatywnego zdefiniowaniaekonomicznego zjawiska, jakim są finanse publiczne. Prawidłowość tej definicji może być więcanalizowana w zakresie, czy definicja ustawowa prawidłowo normatywnie opisuje zjawiskomające charakter ekonomiczny.

Artykuł 3 FinPubU uznawany jest za quasi-definicję legalną finansów publicznych o cha-rakterze otwartym [por. E. Ruśkowski, w: E. Ruśkowski, J.M. Salachna (red.), Nowa ustawao finansach publicznych, s. 31].

Art. 4. [Zakres podmiotowy]1. Przepisy ustawy stosuje się do:

1) jednostek sektora finansów publicznych;2) innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi

środkami.


Rozdział 1. Przepisy ogólne Nb 1–2 Art. 42. Przepisy dotyczące jednostek samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio do związ-

ków gmin i powiatów.

Spis treściNb

1. Wprowadzenie zakresu podmiotowego ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Zakres podmiotowy ustawy w znaczeniu szerokim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

1. Wprowadzenie zakresu podmiotowego ustawy. Artykuł 4 FinPubU określa podmiotowy 1zakres jej stosowania, który pojawił się po raz pierwszy w ustawie z 2009 r. W literaturzedominuje pogląd, że rozwiązanie to należy ocenić pozytywnie (por. L. Lipiec-Warzecha,Ustawa o finansach publicznych). Brak określenia zakresu podmiotowego w poprzedniej ustawiewywoływał liczne spory i wątpliwości. Najistotniejsze kontrowersje związane z określeniemzakresu przedmiotowego wiązały się z kwestią stosowania odpowiedzialności za naruszeniedyscypliny finansów publicznych w odniesieniu do podmiotów nienależących do katalogujednostek sektora finansów publicznych, a korzystających ze środków publicznych. Rozbieżnościco do kwestii ustalenia odpowiedzialności w trybie ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności zanaruszenie dyscypliny finansów publicznych doprowadziły do powstania dwóch przeciwstawnychstanowisk: zgodnie z pierwszym odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicz-nych podlegają podmioty nienależące do jednostek sektora finansów publicznych gospodarująceśrodkami publicznymi przekazanymi przez takie jednostki; według przeciwnego stanowiskatakie podmioty nie mogą ponosić odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansówpublicznych, gdyż w chwili przekazania środków publicznych poza sektor finansów publicznychśrodki takie tracą charakter środków publicznych. Powyższe wywody znalazły odzwierciedleniew orzeczeniu GKO z 14.9.2006 r., DF/GKO-4900-36/49/06/965, z glosą J.M. Salachny, FK2007, Nr 7–8, s. 105–109. Pogląd dopuszczający ustalenie odpowiedzialności za naruszeniedyscypliny finansów publicznych w stosunku do podmiotów spoza sektora finansów publicznychznalazł wsparcie w orzeczeniu WSA w Warszawie z 5.9.2007 r., V SA/Wa 495/07, Legalis.Zgodnie ze stanowiskiem tam wyrażonym celem ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnościąza naruszenie dyscypliny finansów publicznych także tych osób spoza sektora finansówpublicznych, które w ramach konstrukcji przewidzianych przez ustawę o finansach publicznychotrzymują do gospodarowania środki z budżetu państwa, j.s.t. lub innych jednostek sektorafinansów publicznych. W orzeczeniu z 19.1.2006 r., DF/GKO/Odw.-85/112/RN-27/200/716,Biul. NDFP 2006, Nr 2, poz. 8, Komisja wyraziła wątpliwość co do zasadności stosowaniaodpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w stosunku do podmiotówspoza sektora finansów publicznych korzystających ze środków publicznych wobec „charakteruodpowiedzialności, usytuowania organów orzekających a także rodzaju przewidzianych sankcjii konsekwencji wynikających zarówno z ustawy o finansach publicznych jak też kodeksu karnegoskarbowego”. Powyższe uwagi nie mają jednak znaczenia dla wykładni obowiązującego prawastanowiącego wprost o stosowaniu ustawy o finansach publicznych także do podmiotów spozasektora finansów publicznych korzystających lub dysponujących środkami publicznymi.

2. Zakres podmiotowy ustawy w znaczeniu szerokim. Artykuł 4 pkt 1 wymienia bezpo- 2średnio krąg podmiotów, do których zastosowanie ma komentowana ustawa. Istnieje jednakżeszereg odrębnych uregulowań, które expressis verbis nakazują odpowiednie zastosowanie ustawydo określonych w nich podmiotów. Tego rodzaju rozwiązanie zastosowano np. w art. 73aSamGminU oraz art. 72 SamPowiatU. W literaturze dominuje także pogląd, że przepisy ustawystosuje się odpowiednio także do związków gmin i powiatów (zob. J. Kastelik, Gospodarkafinansowa związku komunalnego, Administracja 2007, Nr 2, s. 126–134).



Rozdział 2. Środki publiczne, nadwyżka i deficyt sektora finansówpublicznych

Art. 5. [Środki publiczne]1. Środkami publicznymi są:

1) dochody publiczne;2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki

z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o WolnymHandlu (EFTA);

3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienionew pkt 2;

4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innychjednostek sektora finansów publicznych pochodzące:a) ze sprzedaży papierów wartościowych,b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorial-

nego,c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych,d) z otrzymanych pożyczek i kredytów,e) z innych operacji finansowych;

5) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez niedziałalności oraz pochodzące z innych źródeł.

1a3. Do przychodów budżetu państwa, o których mowa w ust. 1 pkt 4 lit. e, zalicza się takżeśrodki przekazane z rachunków depozytowych Ministra Finansów, o których mowa w art. 83a, nainne rachunki Ministra Finansów.

2. Dochodami publicznymi są:1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsię-

biorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczeniapieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorial-nego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznychwynika z odrębnych ustaw;

2) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednosteksektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzyna-rodowych;

3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansówpublicznych;

4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szcze-gólności:a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze,b) odsetki od środków na rachunkach bankowych,c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych,d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych;

5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansówpublicznych;

6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych;7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń

i gwarancji;8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu

ust. 1 pkt 4 lit. a i b.3. Do środków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się:

1) środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Fundu-szu Rybackiego, z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit. a i b;

3 Art. 5 ust. 1a w brzmieniu ustawy z 26.9.2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1626), która wchodzi w życie z dniem1.1.2015 r.

16 Kornberger-Sokołowska

Rozdział 2. Środki publiczne, nadwyżka i deficyt... Art. 52)4 niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europej-

skiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), z wyłączeniem środków, o których mowaw pkt 5 lit. c i d:a) Norweskiego Mechanizmu Finansowego,b) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego,c) Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy;

3) środki przeznaczone na realizację programów przedakcesyjnych oraz Programu ŚrodkiPrzejściowe;

4) środki na realizację Wspólnej Polityki Rolnej:a) Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej „Sekcja Gwarancji”,b) Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji na wydatki, o których mowa w:

– art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r.w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz. UE L 209 z 11.08.2005, str. 1),

– art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r.w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,

c) Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich;5)5 środki przeznaczone na realizację:

a) programów w ramach celu Europejska Współpraca Terytorialna,b) programów, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE)

nr 1638/2006 z dnia 24 października 2006 r. określającym przepisy ogólne w sprawieustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (Dz.Urz. UE L 310z 09.11.2006, str. 1) oraz programów Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa,

c) Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004–2009,d) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004–2009;

5a)6 środki przeznaczone na realizację Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych;5b)6środki Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym;5c)6 środki pochodzące z instrumentu „Łącząc Europę”, o którym mowa w rozporządzeniu

Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustana-wiającym instrument „Łącząc Europę”, zmieniającym rozporządzenie (UE) nr 913/2010oraz uchylającym rozporządzenia (WE) nr 680/2007 i (WE) nr 67/2010 (Dz.Urz. UE L 348z 20.12.2013, str. 129, z późn. zm.);

6) inne środki.4. Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, środki publiczne niezaliczane

do środków, o których mowa w ust. 3 pkt 6, oraz termin, w którym środki te powinny byćwydatkowane, uwzględniając źródło ich pochodzenia, przeznaczenie oraz beneficjentów tychśrodków.

5. Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, środki publiczne niezaliczanedo środków, o których mowa w ust. 3 pkt 4 lit. b tiret drugie, oraz tryb i termin, w którymśrodki te powinny być wydatkowane, uwzględniając źródło ich pochodzenia, przeznaczenie orazbeneficjentów tych środków.

Spis treści

Nb Nb

1. Definicja środków publicznych . . . . . . . . . 12. Charakter katalogu . . . . . . . . . . . . . . . . 23. Systematyka środków publicznych . . . . . . . 34. Problemy z klasyfikacją . . . . . . . . . . . . . 45. Dochody publiczne i przychody budżetów . . . 56. Funkcje finansów publicznych . . . . . . . . . . 67. Grupy dochodów . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

8. Podatki państwowe i samorządowe . . . . . . . 8

9. Inne dochody publiczne . . . . . . . . . . . . . 9

10. Opłaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

11. Wpłaty z zysków . . . . . . . . . . . . . . . . 11

12. Inne dochody . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

13. Przychody niepochodzące z działalności . . . 13

4 Art. 5 ust. 3 pkt 2 w brzmieniu ustawy z dnia 11.07.2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1146), która weszła w życie13.09.2014 r.

5 Art. 5 ust. 3 pkt 5 zmieniony ustawą z dnia 24.01.2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 379), która weszła w życie8.04.2014 r.

6 Art. 5 ust. 3 pkt 5a–5c dodane ustawą z dnia 11.07.2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1146), która weszła w życie13.09.2014 r.

Kornberger-Sokołowska 17

Art. 5 Nb 1–3 Dział I. Zasady finansów publicznych

14. Przychody o innym charakterze . . . . . . . . 1415. Przeznaczenie przychodów . . . . . . . . . . . 1516. Przychody jednostek sektora finansów . . . . 1617. Przydatność klasyfikacji środków publicznych 1718. Środki ze źródeł zagranicznych . . . . . . . . 1819. Budżet środków europejskich . . . . . . . . . 1920. Zasady przepływów finansowych w obszarzerozliczeń z UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

21. Rola Banku Gospodarstwa Krajowego . . . . 2122. Środki pochodzące z UE . . . . . . . . . . . . 2223. Pomoc z EFTA . . . . . . . . . . . . . . . . . 2324. Zakres schematu klasyfikacji środków . . . . 2425. Zaliczenie środków do środków publicznychw drodze rozporządzenia . . . . . . . . . . . . . . 2526. Rozporządzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

1. Definicja środków publicznych. Komentowany przepis zawiera sformułowany przez1ustawodawcę katalog środków publicznych według źródeł ich pochodzenia. Trudno w oparciuo ten katalog sformułować bardziej ogólną definicję środków publicznych [por. szerzej E. Ruś-kowski, J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne, s. 64, E. Kornberger-Sokołowska, w: Prawofinansowe, cz. I, Warszawa 2012, M. Karlikowska i in., Ustawa o finansach publicznych, s. 24,a także P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych, s. 92]. Użyte przez ustawodawcęsformułowanie „środki publiczne” różni się od użytego w art. 216 ust. 1 Konstytucji RPpojęcia „środki finansowe na cele publiczne”. Nie można ich zatem traktować jako tożsame,choć niekiedy w literaturze traktuje się je jako synonimy (por. E. Chojna-Duch, Podstawyfinansów publicznych, 2012, s. 151). Termin, którym posługuje się Konstytucja RP, odnosi siębardziej do celów, którym służą określone środki finansowe („cele publiczne”), natomiast terminużyty w komentowanej ustawie łączy środki finansowe z ich pochodzeniem, które decydujeo ich publicznym charakterze. Środki publiczne w znaczeniu nadanym przez ustawę odnosząsię do działań różnych podmiotów sektora finansów publicznych związanych z gromadzeniemi wydatkowaniem środków finansowych. Są to zatem środki, które pozostają w dyspozycjiróżnych agend państwa, samorządu terytorialnego i innych podmiotów tego sektora (podobnądefinicję podaje A. Borodo, Słownik finansów samorządowych, Toruń 2007, s. 170). Mają różnycharakter prawny, ich cechą wspólną jest charakter pieniężny. Komentowany artykuł prezentujekatalog środków publicznych.

2. Charakter katalogu. W literaturze sporne także jest to, czy zamieszczony w komento-2wanym przepisie katalog ma charakter zamknięty. Rozbieżności wynikają m.in. ze stanowiskaprezentowanego w komentarzu pod redakcją E. Ruśkowskiego i J.M. Salachny [E. Ruśkowski,J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne, s. 64] oraz stanowiska M. Karlikowskiej, W. Miemiec,Z. Ofiarskiego i K. Sawickiej (M. Karlikowska i in., Ustawa o finansach publicznych, s. 24).Należy podzielić jednak poglądy, że katalog ten nie ma charakteru zamkniętego ze względu naużyte przez ustawodawcę określenia niepozwalające na precyzyjne (tylko na podstawie art. 5)określenie, o jakie źródła środków publicznych chodzi. Przykładowo art. 5 ust. 1 w pkt 4 mówio przychodach z innych operacji finansowych, w pkt 5 (o przychodach z innych operacji źródeł);w ust. 2 pkt 1 jest mowa o innych świadczeniach pieniężnych, których obowiązek ponoszeniawynika z odrębnych ustaw, a w pkt 4 o dochodach, do których „zalicza się w szczególności”;art. 5 ust. 3 pkt 6 posługuje się formułą „inne środki”. Sposób wyliczenia sugeruje, iż nie zawieraono pełnego rodzajowo katalogu środków publicznych, pozostawiając możliwość rozszerzającejinterpretacji pojęcia środków publicznych.

W kilku przypadkach przy wyliczaniu rodzaju środków zastosowano kryterium „negatywne”(np. w ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1–2), co dodatkowo podważa koncepcję zamkniętego kataloguśrodków publicznych.

3. Systematyka środków publicznych. Przyjęty podział nie jest w pełni logiczny i kon-3sekwentny. Kategoria przychodów jednostek sektora finansów publicznych, o której mowaw ust. 1 pkt 5, obejmuje wszystkie środki tych jednostek, z prowadzonej przez nie działalności,a także wszelkie inne środki pochodzące z bliżej nieokreślonych w tym przepisie „innychźródeł”. Równocześnie, z ust. 2 pkt 2–8 wynika, że do dochodów publicznych należy zaliczyćinne dochody jednostek sektora finansów publicznych, wpływy ze sprzedaży wyrobów i usługświadczonych przez te jednostki, wpływy z umów dotyczących wykorzystania przez niemienia, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od


Rozdział 2. Środki publiczne, nadwyżka i deficyt... Nb 4–7 Art. 5posiadanych papierów wartościowych, dywidendy, a także spadki, darowizny, odszkodowaniai inne dochody ze sprzedaży majątku. Te same środki są zatem uznawane zarówno za przychodyjednostek sektora finansów publicznych, jak i za dochody publiczne.

4. Problemy z klasyfikacją. Przyjęta w art. 5 klasyfikacja środków publicznych odnosi się do 4całego sektora finansów publicznych, dotyczy zatem środków, którymi dysponują m.in. budżetpaństwa i budżety samorządowe. Jest ona jednak wyraźnie dokonana z punktu widzenia budżetucentralnego, zwłaszcza w obszarze wyodrębnienia kategorii dochodów publicznych. Nie jestbowiem w pełni jasne, do której kategorii, w myśl przyjętej w art. 5 klasyfikacji, należałobyzaliczyć tak ważne środki dla budżetów samorządowych, jak subwencje i dotacje. Mieszczą sięone zarówno w obrębie środków, o których mowa w ust. 2 pkt 1, jako świadczenia, którychobowiązek ponoszenia na rzecz m.in. jednostek samorządu terytorialnego wynika z odrębnychustaw, jak i w obrębie środków, o których mowa w ust. 2 pkt 2, jako inne dochody jednosteksamorządu terytorialnego należne na podstawie odrębnych ustaw.

Znacznie bardziej logicznym rozwiązaniem byłoby przyjęcie przez ustawodawcę podstawo-wego podziału na dochody budżetów publicznych, przychody tych budżetów, bezzwrotne środkipochodzące ze źródeł zagranicznych oraz przychody jednostek sektora finansów publicznych,a następnie uszczegółowienie go poprzez wyliczenie poszczególnych rodzajów środków w ob-szarze każdej kategorii.

5. Dochody publiczne i przychody budżetów. Jeśli chodzi o podział środków, które wpływają 5do budżetów publicznych (państwa i samorządowych), istotne znaczenie ma wyodrębnieniekategorii dochodów publicznych i przychodów tych budżetów. Kategoria dochodów publicznychdanego budżetu w połączeniu z kategorią wydatków pozwala bowiem na ustalenie wynikubudżetu, przychody, o których mowa w ust. 1 pkt 4, służą zaś sfinansowaniu deficytu budżeto-wego oraz spłatom wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Z kolei kategoria dochodów publicznychodniesionych do wydatków ogółem powinna prowadzić do ustalenia wyniku całego sektorafinansów publicznych. Komentowany przepis nie daje jednakże jednoznacznych wskazówek co dozaklasyfikowania poszczególnych środków do kategorii dochodów publicznych albo do kategoriiprzychodów jednostek sektora finansów publicznych.

6. Funkcje finansów publicznych. Przy pomocy środków publicznych wypełniane są funkcje 6przypisywane finansom publicznym. Należy spośród nich wyróżnić funkcje fiskalne i pozafi-skalne. Funkcje fiskalne łączy się z pozyskiwaniem środków finansowych na zadania przypisaneróżnym podmiotom wchodzącym w skład sektora finansów publicznych, natomiast funkcjepozafiskalne wyrażają się w oddziaływaniu na zachowania innych podmiotów (poprzez bodźcepozytywne – stanowiąc zachętę do podejmowania określonych działań albo negatywne – poprzezzniechęcanie do określonych działań i zachowań). Realizacja funkcji fiskalnych musi uwzględniaćekonomiczne i społeczne granice obciążenia dochodami publicznymi (por. C. Kosikowski, Ustawao finansach, s. 40), natomiast funkcje pozafiskalne muszą uwzględniać właściwe uwarunkowaniaskuteczności oddziaływania instrumentów finansowych na zachowania ludzkie. Funkcje fiskalnei pozafiskalne znajdują swoje odzwierciedlenie w funkcji redystrybucyjnej, która z jednej stronywyznacza źródła środków publicznych niezbędne do spełnienia funkcji państwa, z drugiej ichprzeznaczenie. Realizacji funkcji fiskalnych i pozafiskalnych służy także funkcja kontrolnafinansów publicznych, która pozwala na pozyskiwanie informacji służących podejmowaniucelowych i optymalnych decyzji przez właściwe organy w państwie (por. E. Chojna-Duch,Podstawy finansów publicznych, 2012, s. 40).

7. Grupy dochodów. Kategorie dochodów publicznych określone w ust. 2 komentowanego 7artykułu obejmują bardzo zróżnicowane rodzaje środków. Podzielone zostały na osiem grup.Mają bardzo różne znaczenie fiskalne. Są tu także uwzględnione dochody, które nie odgrywająznaczącej roli w systemie środków publicznych, takie jak np. spadki, zapisy i darowizny narzecz jednostek sektora finansów publicznych.

Najistotniejszą, jeśli chodzi o znaczenie fiskalne w systemie finansów publicznych, grupęstanowią dochody z danin publicznych. Pojęcie daniny publicznej nie zostało sprecyzowanew komentowanej ustawie, nie definiuje go także Konstytucja RP, choć art. 217 wymienia



podatki jako podstawowy rodzaj daniny oraz określa konstytucyjne wymogi dotyczące nakładaniai regulowania danin publicznych.

Ze względu na wynikający z przepisów organizacyjno-ustrojowych oraz konstytucyjnychpodział odpowiedzialności za zadania publiczne między różne podmioty sektora finansówpublicznych, z odpowiednich przepisów wynikać musi także podział dochodów publicznych.Do przeprowadzenia tego podziału kluczowe znaczenie ma art. 111 komentowanej ustawy,wyrażający podstawową regułę, zgodnie z którą podatki i opłaty stanowią dochód budżetupaństwa, o ile nie zostały zastrzeżone przez ustawy na rzecz jednostek samorządu terytorialnego,funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych.

8. Podatki państwowe i samorządowe. Podział podatków na podatki państwowe i samo-8rządowe wynika z przypisania określonego źródła tego rodzaju dochodów do określonegobudżetu (państwa lub gminy, gdyż w polskim systemie finansów publicznych tylko ten szczebelsamorządu terytorialnego posiada dochody podatkowe). Wskazany podział nie przesądzao właściwości organów podatkowych, gdyż część podatków samorządowych jest administrowanaprzez rządowy aparat skarbowy.

Do podatków państwowych zalicza się:– podatek od towarów i usług, zwany VAT [reguluje go ustawa z 11.3.2004 r. o podatku od

towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.)];– podatek akcyzowy [reguluje go ustawa z 6.12.2008 r. o podatku akcyzowym (t.j. Dz.U.

z 2014 r. poz. 752 ze zm.)];– podatek od gier [reguluje go ustawa z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201,

poz. 1540 ze zm.)];– podatek dochodowy od osób fizycznych, zwany PIT [reguluje go ustawa z 26.7.1991 r.

o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.)]; gminyposiadają udział w tym podatku w wysokości 39,34%, powiaty – 10,25%, a województwa– 1,60% (zob. ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego);

– podatek dochodowy od osób prawnych, zwany CIT [reguluje go ustawa z 15.2.1992 r.o podatku dochodowym od osób prawnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 851 ze zm.)]; udziałgmin w tym podatku wynosi 6,71%, powiatów – 1,40%, a województw – 14,75% (zob.ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego);

– ryczałt od przychodów ewidencjonowanych [reguluje go ustawa z 20.11.1998 r. o zryczałto-wanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne(Dz.U. Nr 144, poz. 930 ze zm.)];

– zryczałtowany podatek dochodowy od osób duchownych (reguluje go ustawa o zryczałto-wanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne);

– podatek tonażowy [reguluje go ustawa z 24.8.2006 r. o podatku tonażowym (t.j. Dz.U.z 2014 r. poz. 511 ze zm.)];

– podatek od wydobycia niektórych kopalin [reguluje go ustawa z 2.3.2012 r. o podatku odwydobycia niektórych kopalin (Dz.U. poz. 362 ze zm.)];

Do podatków samorządowych zalicza się:– podatek rolny [reguluje go ustawa z 15.11.1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. z 2013 r.

poz. 1381 ze zm.)];– podatek leśny [reguluje go ustawa z 30.10.2002 r. o podatku leśnym (t.j. Dz.U. z 2013 r.

poz. 465 ze zm.)];– podatek od czynności cywilnoprawnych [reguluje go ustawa z 9.9.2000 r. o podatku od

czynności cywilnoprawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 101, poz. 649 ze zm.)];– podatek od spadków i darowizn [reguluje go ustawa z 28.7.1983 r. o podatku od spadków

i darowizn (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768 ze zm.)];– podatek dochodowy od osób fizycznych, opłacany w formie karty podatkowej (reguluje

go ustawa o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganychprzez osoby fizyczne);

– podatek od nieruchomości [reguluje go ustawa z 12.1.1991 r. o podatkach i opłatachlokalnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.)];

– podatek od środków transportowych (reguluje go ustawa o podatkach i opłatach lokalnych).


Rozdział 2. Środki publiczne, nadwyżka i deficyt... Nb 9–12 Art. 5W polskim systemie finansów publicznych j.s.t. partycypują we wpływach z podatku

dochodowego od osób prawnych oraz z podatku dochodowego od osób fizycznych. Udziałysamorządów w tych podatkach stanowią szczególną konstrukcję podziału wspólnego źródładochodów gromadzonych centralnie, tj. na rachunku budżetu państwa. Część wpływów z tychpodatków stanowi dochód budżetu państwa, część zaś zasila odpowiednio – budżety gmin,powiatów i województw samorządowych (wielkości udziałów określa ustawa o dochodachjednostek samorządu terytorialnego).

Samorządy nie mają jednak żadnego władztwa podatkowego w odniesieniu do tych częścipodatku, które stanowią dochody ich budżetów. W budżecie państwa ujmuje się dochody z tychpodatków w wielkościach, które wynikają z pomniejszenia wpływów ogółem o udziały w nichj.s.t.

9. Inne dochody publiczne. Do dochodów publicznych, obok podatków, zalicza się także 9składki na ubezpieczenie społeczne uiszczane w oparciu o ustawę o systemie ubezpieczeńspołecznych oraz ustawę o ubezpieczeniu społecznym rolników, składki na ubezpieczeniezdrowotne uiszczane w oparciu o ustawę o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ześrodków publicznych oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych ŚwiadczeńPracowniczych uiszczane w oparciu o ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynkupracy oraz ustawę o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy.W art. 5 FinPubU nie wymieniono wśród danin publicznych ceł, które posiadają wszystkie cechypodatków (por. G. Mosiej, Pojęcie cła. Analiza doktrynalna i dogmatyczna w Polsce, PiP 2004,Nr 4, s. 67 i n.).

Wymieniane w ust. 2 rodzaje dochodów publicznych obejmują oprócz środków, do którychpobierania może być zastosowany przymus prawny (daniny publiczne), także dochody, którychuzyskanie nie wymaga stosowania takiego przymusu (np. spadki i darowizny).

Część wymienionych w tym ustępie dochodów ma charakter odpłatny, a zatem łączy sięz nabyciem określonych uprawnień (np. w przypadku składek na ubezpieczenia społeczneopłacanych przez pracowników) lub wzajemnego świadczenia (np. opłaty). Niektóre dochodymają charakter publicznoprawny, inne (pozyskiwane na podstawie umów cywilnoprawnych)takiego charakteru nie posiadają (np. wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przezjednostki sektora finansów publicznych oraz dochody z mienia).

10. Opłaty. Kolejną kategorię danin publicznych stanowią opłaty, które mogą być dochodem 10zarówno budżetu państwa, budżetów samorządowych, jak i innych podmiotów sektora finansówpublicznych. Wszystkie opłaty niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów stanowią dochódbudżetu państwa.

11. Wpłaty z zysków. Wpłaty z zysków, wymieniane w komentowanym artykule jako jedna 11z kategorii dochodów publicznych realizowane są w oparciu o ustawę z 31.1.1989 r. o gospodarcefinansowej przedsiębiorstw państwowych (t.j. Dz.U. z 1992 r. Nr 6, poz. 27 ze zm.), natomiastwpłaty z zysku jednoosobowych spółek Skarbu Państwa dokonywane są na podstawie przepisówustawy z 1.12.1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz.U.Nr 154, poz. 792 ze zm.). W komentowanym przepisie nie wymieniono wpłat dywidend przezspółki, w których udziały posiadają Skarb Państwa lub j.s.t., ani wpłat z zysku NBP, które todochody wymienione zostały w art. 111 FinPubU, zawierającym katalog dochodów podatkowychi niepodatkowych budżetu państwa. Nie jest zatem jasne, czy np. wpłaty z zysku NBP należyumieścić w obrębie dochodów ujętych w art. 5 ust. 2 pkt 1 jako inne świadczenia pieniężneo charakterze danin publicznych, czy też w obrębie innych dochodów budżetu państwa, o którychmowa w pkt 2 komentowanego przepisu. Obowiązek dokonywania tych wpłat wynika z art. 69ust. 4 NBPU.

12. Inne dochody. Najmniej sprecyzowaną kategorię dochodów, które zostały ujęte w ust. 2 12pkt 2 komentowanego artykułu, stanowią „inne dochody budżetu państwa, jednostek samorząduterytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odręb-nych ustaw lub umów międzynarodowych”. Do tej grupy dochodów zaliczyć należy wpływy dobudżetów publicznych o zróżnicowanym znaczeniu fiskalnym oraz różnym charakterze prawnym.Należą do nich zarówno subwencje i dotacje przekazywane z budżetu państwa do budżetów



samorządowych i stanowiące dochód tych budżetów, jak i inne formy transferów środkóww obrębie sektora finansów publicznych, np. wpłaty nadwyżki środków finansowych dokonywaneprzez agencje wykonawcze, będące dochodem budżetu państwa (por. art. 22 ust. 1 FinPubU),a także wpłaty nadwyżek środków obrotowych przez samorządowe zakłady budżetowe będącedochodem właściwego budżetu samorządowego (por. art. 15 ust. 7 FinPubU). Do środków tychzaliczyć należy także zwroty dotacji do budżetu, który ich udzielił, oraz zwroty innych środkówprzekazanych z budżetu, ale podlegających zwrotowi. Dochodami, które należy umieścić w tejkategorii, są także kary pieniężne, grzywny i mandaty nakładane na mocy odrębnych ustaw.

W komentowanym przepisie nie dokonuje się klasyfikacji środków ze względu na zróżnicowa-nie zasad ich umarzania, odraczania płatności lub rozkładania na raty. Niemniej w dalszej częściustawy przewiduje się odrębne zasady w tym zakresie, w odniesieniu do należności o charakterzeprywatnoprawnym i cywilnoprawnym (art. 55–59 FinPubU) oraz tzw. niepodatkowych należnościo charakterze publicznoprawnym (art. 60–67 FinPubU). Kwestie należności podatkowychreguluje ustawa – Ordynacja podatkowa. Należy przy tym zauważyć, że kategoria dochodówpublicznych została wyodrębniona nie tylko ze względu na źródło pochodzenia środków, lecztakże z ich ukierunkowaniem na zasilenie finansowe zasobów sektora finansów publicznych.

13. Przychody niepochodzące z działalności. Wyodrębnioną w ust. 1 pkt 4 kategorią środków13publicznych są przychody budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego orazinnych jednostek sektora finansów publicznych niepochodzące z prowadzonej przez nie działal-ności. Należy je wyraźnie odróżnić od odrębnej kategorii przychodów jednostek sektora finansówpublicznych pochodzących z prowadzonej przez nie działalności. Posłużenie się tym samympojęciem „przychody” na określenie dwóch, zupełnie różnych rodzajów środków publicznych,budzi istotne wątpliwości, poruszane także na gruncie doktryny (por. J.M. Salachna, Środkipubliczne, ich formy prawne oraz zasady realizacji w sektorze finansów publicznych, w: SystemPrFin, t. 2, s. 102, a także P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych, s. 111–112).

Przychody, o których mowa w ust. 1 pkt 4, obejmują środki charakteryzujące się zwrotnymcharakterem albo jednorazowością i definitywnością ich uzyskania. Na pierwsze składają sięwpływy ze sprzedaży papierów wartościowych z otrzymanych pożyczek i kredytów. W składdrugich wchodzą natomiast środki z prywatyzacji majątku oraz ze spłat pożyczek udzielonychwcześniej i kredytów ze środków publicznych.

Pierwszy rodzaj przychodów, mający charakter zwrotny oznacza możliwość czasowego dys-ponowania tymi środkami i wiąże się z zaciąganiem długu publicznego, a także z koniecznościąich zwrotu w określonym czasie. Pozyskiwane środki mogą pochodzić zarówno z rynkukapitałowego, jak i z zasobów środków publicznych, o ile przewidziana jest możliwość udzielaniaz nich pożyczek (taką możliwość przewidują np. przepisy komentowanej ustawy w odniesieniudo pożyczek udzielanych w ramach postępowania naprawczego dla j.s.t. – art. 224–225komentowanej ustawy).

Rodzaje papierów wartościowych, możliwości i warunki ich emitowania określają odrębneprzepisy (w tym kodeks cywilny, ustawa z 29.6.1995r. o obligacjach, t.j. Dz.U. z 2014 r.poz. 730 ze zm., ustawa z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (t.j. Dz.U. z 2014 r.poz. 94 ze zm.). Istotną rolę odgrywają zwłaszcza skarbowe papiery wartościowe emitowaneprzez Skarb Państwa oraz komunalne papiery wartościowe emitowane przez j.s.t. Mogą one byćemitowane w granicach określanych odpowiednio w ustawie budżetowej lub uchwale budżetowejoraz sprzedawane zarówno na rynku krajowym, jak i na rynkach zachodnich pod określonymiwarunkami. Pożyczki i kredyty związane są z zaciąganiem zobowiązań dłużnych w bankachi instytucjach krajowych lub zagranicznych. Podstawą do ich pozyskiwania są odpowiednioprzepisy prawa cywilnego oraz prawa bankowego.

14. Przychody o innym charakterze. Drugim rodzajem przychodów niemających zwrotnego14charakteru wymienianych w art. 5 ust. 1 pkt 4 są przychody o innym charakterze. Są towymieniane w pkt. 4 lit. b wpływy z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jed-nostek samorządu terytorialnego. Pozyskiwanie środków w oparciu o zasoby majątkowe SkarbuPaństwa oraz j.s.t. wynika z posiadania przez te podmioty osobowości prawnej. Wprawdzieproblematyka zasad organizacji Skarbu Państwa i sposób zarządzania jego majątkiem nie zostały


Rozdział 2. Środki publiczne, nadwyżka i deficyt... Nb 15–18 Art. 5uregulowane kompleksowo w ustawie (zwraca na to uwagę m.in. E. Chojna-Duch, Podstawyfinansów publicznych, 2012, s. 26–28) i obecnie kwestie te regulowane są w różnych ustawach,należy jednak zwrócić uwagę na regulacje zawarte w ustawie z 30.8.1996 r. o komercjalizacjii prywatyzacji (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 216 ze zm.). Środki ze sprzedaży majątku Skarbu Państwa(przedsiębiorstw państwowych lub akcji) dokonanej zgodnie z zasadami tam określonymistanowią przychody budżetu państwa, o których mowa w komentowanym przepisie ustawy.

Jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną i zgodnie z art. 165Konstytucji RP przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe. Wpływy ze sprzedażytego majątku stanowią zatem przychody, o których mowa w pkt 4 komentowanego artykułu. Gdychodzi o sprzedaż przedsiębiorstw komunalnych, stosuje się odpowiednio przepisy powoływanejwyżej ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji (zgodnie z art. 68 tejże ustawy).

Konkludując, w przypadku samorządów tylko wpływy ze sprzedaży przedsiębiorstw komu-nalnych dokonanej zgodnie z ustawą o komercjalizacji i prywatyzacji powinny być traktowanejako przychody, pozostałe zaś wpływy ze sprzedaży innych składników majątkowych powinnyzostać zaliczone do dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 8, ujętych jako„dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1pkt 4 lit. a i b”.

15. Przeznaczenie przychodów. Przychody, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4, obejmując 15środki pochodzące ze środków o charakterze zwrotnym oraz pochodzące z prywatyzacji majątku,stanowią źródła finansowania deficytów w budżetach publicznych i ujęte zostały odpowiedniow katalogu tych źródeł w art. 113 (w odniesieniu do budżetu państwa) oraz art. 217 ust. 2(w odniesieniu do budżetów j.s.t.) komentowanej ustawy.

16. Przychody jednostek sektora finansów. Odrębnej jakościowo kategorii środków pu- 16blicznych dotyczy art. 5 ust. 1 pkt 5 komentowanej ustawy. Przychody jednostek sektorafinansów z prowadzonej przez nie działalności oraz z innych źródeł obejmują wszelkie środkiuzyskiwane przez podmioty zaliczane na mocy art. 9 FinPubU do sektora finansów publicznych,niebędące dochodami publicznymi. Rozgraniczenie tych kategorii, o czym była mowa wcześniej,nie jest w pełni jasne i precyzyjne. Wątpliwości budzi zwłaszcza posłużenie się przezustawodawcę zwrotem „z innych źródeł”, pozostawia bowiem nierozstrzygniętą kwestię, któreśrodki należałoby umieścić w tej kategorii i czy nie zostały one już ujęte w kategorii dochodówpublicznych [por. szerzej J.M. Salachna, Środki publiczne, ich formy, s. 106, a także P. Smoleń(red.), Ustawa o finansach publicznych, s. 113 ust. 2]. Do środków należy zaliczyć bardzoróżne rodzaje wpływów uzyskiwanych przez podmioty realizujące zadania publiczne w sposóbodpłatny (np. świadczenie usług edukacyjnych przez uczelnie wyższe).

17. Przydatność klasyfikacji środków publicznych. Klasyfikacja środków publicznych 17dokonana w art. 5 komentowanej ustawy, choć zawiera wiele niedoskonałości i nie jest w pełnispójna oraz konsekwentna, jest przydatna przede wszystkim do ustalania odpowiedzialnościza naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którą reguluje ustawa o odpowiedzialności zanaruszenie dyscypliny finansów publicznych. Użyte tam pojęcie „środki publiczne” powinnobyć rozumiane w znaczeniu nadanym przez komentowaną ustawę. Definicja ta jest przydatnarównież przy interpretacji innych ustaw posługujących się omawianym określeniem (np. ustawa– Prawo zamówień publicznych).

Wyodrębnienie dochodów i przychodów budżetowych, które może być dokonane w oparciuo art. 5, jest z kolei przydatne do ustalania wyniku budżetu w znaczeniu prawnym, tj. nadwyżkilub deficytu, rozumianego jako różnica między dochodami a wydatkami. Przy obliczeniu wynikubudżetu nie uwzględnia się wpływów ujętych w kategorii przychodów budżetu. Analogicznie –kategorie te niezbędne są do obliczenia wyniku całego sektora finansów publicznych, o którymmowa w art. 7.

18. Środki ze źródeł zagranicznych. Odrębną grupę stanowią środki, które mając charakter 18bezzwrotny, pochodzą ze źródeł zagranicznych. Środków tych dotyczy ust. 1 pkt 2 i 3komentowanego artykułu. Można je podzielić na trzy rodzaje:– środki pochodzące z budżetu UE,



– środki z tzw. mechanizmów finansowych związanych z pomocą udzielaną Polsce przezpaństwa Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA),

– inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych.Wskazane środki podlegają szczególnemu reżimowi prawnemu. Wynika to przede wszystkim

z faktu, że są one przeznaczone wyłącznie do celów określonych w umowie międzynarodowejlub deklaracji dawcy oraz muszą być wydatkowane zgodnie z procedurami zawartymi w tejumowie lub innymi procedurami obwiązującymi przy ich wykonywaniu. Stanowiły one do końcaroku budżetowego 2009 dochody budżetu państwa po ich przekazaniu w złotych na rachunekdochodów budżetu (z wyjątkiem środków przeznaczonych na projekty w ramach programówEuropejskiej Współpracy Terytorialnej oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partner-stwa). Dysponentem tych środków był Minister Finansów, a bankową obsługę tych rachunkówprowadził NBP. Zgodnie z komentowaną ustawą, od roku budżetowego 2010, środki pochodzącez budżetu UE oraz niepodlegające zwrotowi środki pochodzące z pomocy udzielanej przezpaństwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) są gromadzonena wyodrębnionych rachunkach bankowych i nie stanowią dochodów budżetu państwa. Obsługębankową rachunków prowadzą NBP lub BGK. Dysponentami środków są Minister Finansówlub jego pełnomocnicy, a także w zakresie środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego2009–2014 i Mechanizmu Finansowego EOG 2009–2014 – Minister Infrastruktury i RozwojuRegionalnego. Dochodami budżetu państwa są natomiast środki przeznaczone na realizacjęprojektów pomocy technicznej oraz środki Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004–2009.

Obecnie znowelizowany przepis art. 5 ust. 2 pkt 5 uwzględnia nowe rodzaje środków przewi-dzianych przez UE jako wsparcie w obszarach uznanych za najbardziej problemowe. Wymienionew art. 5 ust. 2 pkt 5a środki przeznaczone są na mocy decyzji Rady Europejskiej na cele związaneze wsparciem osób młodych, tj. w wieku od 15 do 24 lat niepracujących, niekształcących się aninieszkolących się. Pomoc finansową z tych środków uzyskają regiony o szczególnie wysokiejstopie bezrobocia młodzieży (powyżej 25%). Część środków (ogółem wyniosą one 6 mld euro)pochodzić będzie ze specjalnej linii budżetowej, część z Europejskiego Funduszu Socjalnego.

Wymienione w art. 5 ust. 2 pkt 5b środki zostają wyodrębnione w ramach krajowychprogramów operacyjnych i przeznaczone są na wspieranie działań krajów członkowskichpolegających na udzielaniu pomocy materialnej tym, którzy jej najbardziej potrzebują (zakupżywności, ubrań itp.) oraz udzielaniu pomocy ułatwiającej wydostanie się z ubóstwa. Środki tew dużej mierze rozdziela się poprzez organizacje pozarządowe. Środki, o których mowa w art. 5ust. 2 pkt 5c, pochodzące z instrumentu finansowego „Łącząc Europę” przeznaczone są narealizację projektów dotyczących rozwoju, budowy lub modernizacji istniejącej infrastrukturyw dziedzinie transportu, energetyki i telekomunikacji.

19. Budżet środków europejskich. Nową instytucją wprowadzoną przez komentowaną19ustawę jest budżet środków europejskich, który zgodnie z art. 117 FinPubU jest rocznymplanem dochodów i podlegających refundacji wydatków programów finansowanych z udziałemśrodków europejskich (tj. w ramach funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, EuropejskiegoFunduszu Rybackiego, Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy oraz na Wspólną PolitykęRolną) z wyłączeniem środków na projekty pomocy technicznej. Różnica między dochodamia wydatkami tego budżetu stanowi odpowiednio nadwyżkę albo deficyt, przy czym wyniknie jest wliczany do wyniku budżetu państwa. Zgodnie bowiem z metodologią ESA saldoprzepływu środków pomiędzy Polską a UE w zakresie środków unijnych nie jest wliczanedo wyniku budżetu sektora finansów publicznych. Deficyt budżetu środków europejskich jestfinansowany w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, nadwyżka zaś jest i będzieźródłem spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu środkóweuropejskich. Dochody i wydatki tego budżetu są ujmowane w ustawie budżetowej wedługpodziałek klasyfikacji budżetowej właściwych dla całego budżetu państwa oraz według podziałuna programy finansowane z udziałem środków europejskich. W budżecie tym przewidziane jesttakże utworzenie rezerwy celowej.

Zgodnie z art. 186 FinPubU wydatki na realizację programów i projektów finansowanychz udziałem środków europejskich mogą być przeznaczone na:– realizację projektów przez jednostki budżetowe,


Rozdział 2. Środki publiczne, nadwyżka i deficyt... Nb 20–21 Art. 5– płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich,– dotacje celowe dla beneficjentów,– realizację projektów finansowanych w ramach Programu Środki Przejściowe,– realizację Wspólnej Polityki Rolnej zgodnie z odrębnymi ustawami.

20. Zasady przepływów finansowych w obszarze rozliczeń z UE ulegały zmianom. 20W pierwszym okresie członkostwa Polski w UE (lata 2004–2006) środki finansowe przeka-zywane były beneficjentom (czyli podmiotom realizującym projekty współfinansowane przezUE) w formie prefinansowania lub refundacji (zwrotu poniesionych wydatków kwalifikowa-nych). Prefinansowanie było formą pożyczki z budżetu państwa, ściśle powiązaną z umowąo dofinansowanie projektu. Pożyczka taka była nieoprocentowana w przypadku udzieleniajej państwowym jednostkom budżetowym i samorządom województw na wykonanie zadańw zakresie zwalczania bezrobocia oraz agencjom płatniczym, natomiast dla pozostałych rodzajówbeneficjentów była oprocentowana. Zwrot pożyczki następował po otrzymaniu środków z budżetuUE. Gdy z przyczyn zależnych od beneficjenta środki z budżetu UE nie zostały właściwiewykorzystane, beneficjent zobowiązany był do zwrotu środków z zasobów własnych. Pożyczkawykorzystana w całości lub w części niezgodnie z przeznaczeniem podlegała zwrotowi dobudżetu państwa wraz z naliczonymi odsetkami (mogła też być potrącona z należnej samorządowisubwencji lub udziałów w podatkach, albo przez zablokowanie dotacji). Szczegółowe proceduryi zasady przekazywania środków na prefinansowanie określały liczne akty wykonawcze doustawy o finansach publicznych z 2005 r. Były one zróżnicowane w zależności od statusuprawnego jednostki starającej się o pożyczkę, uwzględniały także różnice w systemie wdrażaniaposzczególnych programów operacyjnych. Środki przeznaczone na prefinansowanie ujmowanebyły w rozchodach budżetu państwa, stanowiąc element składowy potrzeb pożyczkowych budżetupaństwa. Jednostki samorządu terytorialnego w niezbyt szerokim zakresie korzystały z tej formywspomagania finansowego, nie zawsze była ona bowiem formą korzystniejszą niż liczne inneformy pozyskania zwrotnych środków zewnętrznych (kredytów lub pożyczek).

Nowelizacja ustawy o finansach publicznych z 2005 r. (obowiązująca od 1.1.2007 r.) zmieniłasposób ujmowania środków przeznaczonych na realizację programów współfinansowanych zeźródeł zagranicznych. Środki pochodzące z budżetu UE (z wyłączeniem środków przeznaczonychna Europejską Współpracę Terytorialną) były przekazywane na rachunek budżetu państwai stawały się dochodami tego budżetu. Środki te były wydatkowane jako:– bezpośrednie finansowanie wydatków państwowych jednostek budżetowych związanych

z programem zakwalifikowanym do współfinansowania ze środków UE,– dotacje rozwojowe dla beneficjentów środków lub dla instytucji, które w ramach zarządzania

programem operacyjnym uprawnione są do przekazywania środków dla beneficjentów,– finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej na podstawie odrębnych przepisów.

W komentowanej ustawie o finansach publicznych zmianie uległ system przepływów finanso-wych, a także zrezygnowano z instytucji dotacji rozwojowych. Została ona zastąpiona instytucjąpłatności, za które odpowiada Minister Finansów. Płatności obejmują środki przekazywanez budżetu środków europejskich bezpośrednio do beneficjenta w części odpowiadającej wkładowiśrodków europejskich. Minister Finansów przekazuje na rachunki BGK środki na dokonywaniepłatności, w przypadku zaś Wspólnej Polityki Rolnej środki przekazywane są na rzecz agencjipłatniczych, które w ramach tej polityki występują w roli płatnika.

21. Rola Banku Gospodarstwa Krajowego. Bank Gospodarstwa Krajowego odgrywa rolę 21czysto techniczną w procesie przekazywania środków w oparciu o umowę zwrotną z MinistremFinansów. Płatności są przeprowadzane po zweryfikowaniu faktur oraz innych niezbędnychdokumentów. Przybierają formę refundacji wydatków lub zaliczki na przyszłe wydatki.

Zgodnie z art. 188 FinPubU podstawą dokonania płatności na rzecz beneficjenta są zleceniepłatności wystawione przez instytucję, z którą beneficjent zawarł umowę o dofinansowanieprojektu, oraz pisemna zgoda dysponenta części budżetowej na dokonanie płatności, z za-strzeżeniem, że w przypadku gdy projekt przeprowadza instytucja zarządzająca lub instytucjapośrednicząca będąca zarządem województwa lub przez zarząd województwa upoważniona,zlecenia płatności są wystawiane przez zarząd województwa. Zlecenie płatności może dotyczyć



kwoty wydatków kwalifikowalnych zgodnie z kryteriami określonymi na podstawie regulacjikrajowych. Gdy beneficjentem projektu finansowanego ze środków europejskich jest jednostkasektora finansów publicznych, każdy wydatek kwalifikowalny powinien zostać ujęty we wnioskuo płatność przekazywanym właściwej instytucji w terminie do 3 miesięcy od dnia jego ponie-sienia (art. 190 FinPubU). Instytucje zawierające umowy z beneficjentami środków przekazujądysponentom części budżetowej lub zarządowi województwa, w terminie do 5 dnia każdegomiesiąca, zbiorcze harmonogramy wydatków wynikających z podpisanych umów (art. 191 Fin-PubU). Zgodnie z art. 192 Minister Finansów przekazuje na rachunki w BGK środki na płatnościna rzecz beneficjentów, a w przypadku Wspólnej Polityki Rolnej – na rzecz agencji płatniczych,o których mowa w odrębnych ustawach. Kwota tych środków nie może być wyższa niż łącznylimit wydatków dla programów finansowanych z udziałem środków europejskich, określonyw budżecie środków europejskich. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego przekazujeMinistrowi Finansów kwartalne prognozy płatności w ramach programów finansowanychz udziałem środków europejskich w terminie do 15 dnia miesiąca poprzedzającego dany kwartał.Współfinansowanie krajowe w ramach programów operacyjnych (krajowych oraz regionalnych)odbywa się w formie dotacji celowej, która również może być refundacją wydatków lub zaliczką.

22. Środki pochodzące z UE. Środki pochodzące z UE obejmują środki przeznaczone22w tym budżecie na finansowanie celów przyjętych przez UE dla danego okresu programowania.W okresie programowania lat 2007–2013 obejmowały one:– środki z funduszy strukturalnych (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz

Europejskiego Funduszu Społecznego) oraz Funduszu Spójności, a także EuropejskiegoFunduszu Rybackiego,

– środki na wspólną politykę rolną (z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej,Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich),

– środki przeznaczone na programy w ramach Europejskiej Współpracy Terytorialnej orazw ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa,

– środki przeznaczone na programy przedakcesyjne oraz Program Środki Przejściowe (m.in.z funduszy ISPA oraz SAPARD, a także inicjatywy wspólnotowe Intereg, Equal, Urban,Leader).

Ich przeznaczenie wynika z przyjętych przez UE dokumentów programowych i regulacjiprawa wspólnotowego [por. E. Kornberger-Sokołowska (red.), J. Zdanukiewicz, R. Cieślak,Jednostki samorządu terytorialnego jako beneficjenci środków europejskich, Warszawa 2012,a także C. Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej, Bydgoszcz–Warszawa 2008,s. 137–165; W. Miemiec, Zasady pozyskiwania i wykorzystania bezzwrotnych środków zagra-nicznych, w: System PrFin, t. 2, s. 347–397; A. Jurcewicz (red.), Prawo i polityka rolna UniiEuropejskiej, Warszawa 2010].

23. Pomoc z EFTA. Środki z pomocy udzielanej przez państwa EFTA związane były23dotychczas z:– Norweskim Mechanizmem Finansowym 2009–2014,– Mechanizmem Finansowym Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009–2014,– Szwajcarsko-Polskim Programem Współpracy,– Norweskim Mechanizmem Finansowym lat 2004–2009,– Mechanizmem Finansowym Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004–2009.

24. Zakres schematu klasyfikacji środków. Przepisy komentowanej ustawy w przyjętym24schemacie klasyfikacyjnym dotyczą tylko środków uzyskiwanych po wejściu w życie ustawy.

25. Zaliczenie środków do środków publicznych w drodze rozporządzenia. W art. 5 ust. 425ustawodawca przewidział możliwość zaliczenia określonych środków przez Radę Ministróww drodze rozporządzenia do środków publicznych, nieujętych jednak w grupie środków,o których mowa w ust. 3 pkt 6 (czyli „innych środków”). Rozporządzenie RM z 23.7.2010 r.w sprawie wykazu środków niezaliczanych do środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 6ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 126 ze zm.), zaliczało do tej grupy:


Rozdział 2. Środki publiczne, nadwyżka i deficyt... Art. 6– niepodlegające zwrotowi środki pochodzące z dotacji Komisji Europejskiej w ramach

Instrumentu Finansowego LIFE i LIFE+, przeznaczone na realizację projektów na rzeczśrodowiska,

– niepodlegające zwrotowi środki pochodzące z dotacji Komisji Europejskiej lub UrzęduStatystycznego Wspólnot Europejskich Eurostat, przeznaczone na realizację wskazanychw umowach badań statystycznych, prac metodologicznych, standardów klasyfikacyjnychoraz opracowań i analiz statystycznych,

– środki pomocy finansowej UE w zakresie transeuropejskich sieci transportowych (TEN-T),przeznaczone na realizację projektów stanowiących przedmiot wspólnego zainteresowaniaw dziedzinie europejskich sieci transportowych,

– środki pochodzące z dotacji operacyjnych Komisji Europejskiej, przeznaczone dla kra-jowego punktu kontaktowego Europejskiej Sieci Migracyjnej (KPK ESM) na realizacjęzobowiązań wynikających z Planu Działania Europejskiej Sieci Migracyjnej na dany rokkalendarzowy na podstawie umów o grant zawartych z Komisją Europejską,

– niepodlegające zwrotowi środki pochodzące z dotacji Komisji Europejskiej w ramachInstrumentu Finansowego Ochrony Ludności, przeznaczone na rzecz ochrony ludności,środowiska i mienia,

– środki pochodzące z Europejskiego Urzędu Policji (Europol), stanowiące wsparcie finan-sowe śledztw i dochodzeń w sprawie fałszowania waluty euro.

Obecnie rozporządzenie wskazuje dodatkowo 5 pozycji:– środki pochodzące z Funduszu Solidarności Unii Europejskiej, przeznaczone na

usuwanie skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r.,– środki udostępniane przez Komisję Europejską w ramach partnerstwa na podstawie

umów o delegację, przeznaczone na działania informacyjne i edukacyjne związanez członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej i z procesem integracjieuropejskiej,

– środki pochodzące z grantu Komisji Europejskiej, przeznaczone na realizację działańw ramach Inicjatywy Celowej Procesu Praskiego – projekt pod nazwą „Support forthe Implementation of the Prague Process and its Action Plan”,

– środki pochodzące z Europejskiej Agencji Chemikaliów, przekazywane jako wynagro-dzenie na rzecz właściwych organów państw członkowskich Unii Europejskiej za pracęsprawozdawcy i współsprawozdawcy oraz za wszelkie inne wsparcie o charakterzenaukowym i technicznym związane z oceną substancji chemicznych,

– środki pochodzące z grantu Komisji Europejskiej, przeznaczone na realizację działańokreślonych w Programie Współpracy Policyjnej w ramach Partnerstwa Wschodniego( projekt pod nazwą „Eastern Partnership Police Cooperation Programme”.

26. Rozporządzenie. Na podstawie art. 5 ust. 5 wydane zostało rozp. RM z 10.10.2012 r. 26w sprawie środków publicznych niezaliczanych do środków, o których mowa w art. 5 ust. 3pkt 4 lit. b tiret drugie ustawy o finansach publicznych (Dz.U. poz. 1206).

Art. 6. [Przeznaczenie środków]1. Środki publiczne przeznacza się na:

1) wydatki publiczne;2) rozchody publiczne, w tym na rozchody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu

terytorialnego.2. Rozchodami publicznymi są:

1) spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów;2) wykup papierów wartościowych;3) udzielone pożyczki i kredyty;4) płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody

z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa;5) inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością;6) płatności związane z udziałami Skarbu Państwa w międzynarodowych instytucjach finanso-

wych.



Spis treści

Nb Nb

1. Wydatki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Środki publiczne a dyscyplina . . . . . . . . . . 23. Przeznaczenie środków publicznych . . . . . . 34. Wydatki a zadania władz publicznych . . . . . 45. Kryteria podziału wydatków . . . . . . . . . . 5

6. Przychody z prywatyzacji . . . . . . . . . . . . 67. Międzynarodowe instytucje finansowe . . . . . 78. Pożyczki i kredyty . . . . . . . . . . . . . . . . 89. Metoda obliczania wyniku sektora finansów pu-blicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1. Wydatki. Komentowany przepis nie zawiera definicji wydatków ani rozchodów. O ile1rozchody zostały określone poprzez ich prezentację rodzajową, o tyle nie zastosowano takiejprezentacji w odniesieniu do kategorii wydatków publicznych.

Wysokość wydatków jest ustalana w odpowiednim planie finansowym (w tym przedewszystkim w ustawie budżetowej oraz w uchwałach budżetowych j.s.t.). Wynika to bezpośrednioz art. 44 FinPubU. Za wydatki należy uznać tylko te środki, które zgodnie z regułami ustawyzostały faktycznie wykorzystane (zgodnie z kasową metodą rozliczania budżetu). Wyjątkiemod tej zasady są reguły dotyczące ujmowania w sprawozdaniach budżetowych gmin wydatkówbędących odpowiednikiem nieuzyskania faktycznych dochodów na skutek obniżenia stawekpodatkowych oraz zastosowanie ulg i zwolnień w podatkach lokalnych.

2. Środki publiczne a dyscyplina. W przypadku środków, które ze względu na źródło2pochodzenia są uznane zgodnie z komentowanym artykułem za środki publiczne, istotnejest, kiedy tracą one swój publiczny charakter. Jest to ważne z punktu widzenia zakresuodpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nie można rozciągać zakresupodmiotowego tej odpowiedzialności na wszystkie podmioty, które otrzymują świadczeniaze środków publicznych, takie jak np. wynagrodzenia, zapłata za usługi, zasiłki, stypendiaitp. Możliwość stosowania przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansówpublicznych może zatem dotyczyć tylko tych świadczeń, które mocą ustawy posiadają odrębny,szczególny reżim prawny, związany z celowym ich przeznaczeniem i koniecznością rozliczeniasię z nich przez beneficjenta. Tego rodzaju środki przekazywane w formie dotacji lubpodobnego rodzajowo świadczenia (np. płatności środków europejskich) muszą być odpowiedniowyodrębnione księgowo, a beneficjent może władać nimi w ograniczonym zakresie, tj. ściślew sposób określony przez dawcę środków publicznych.

3. Przeznaczenie środków publicznych. Komentowany artykuł rozróżnia dwa przeznaczenia3środków publicznych: wydatki oraz rozchody publiczne. Konstrukcja przepisu wskazuje, iżwszelkie zgromadzone w różnych zasobach środki publiczne są wydatkami, o ile nie mieszczą sięw kategorii enumeratywnie wymienionych rozchodów. Ustawa nie zawiera definicji wydatkówpublicznych [zwraca się na to uwagę w komentarzach do ustawy por. P. Smoleń (red.), Ustawao finansach publicznych, s. 122; E. Ruśkowski, J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne, s. 87].Wydatkami są wszelkie nakłady na realizację zadań publicznych, choć komentowany artykułnie łączy bezpośrednio kategorii wydatków z realizacją zadań publicznych. Dla wyznaczeniapodstawowego zakresu możliwości dokonań wydatków ze środków publicznych kluczowy jestart. 7 Konstytucji RP, przesądzający o zasadzie legalizmu w działaniach organów państwa,oznaczającej, że mogą one być podejmowane na podstawie i w granicach prawa.

4. Wydatki a zadania władz publicznych. Wydatki publiczne odzwierciedlają funkcje, cele4i zadania władz publicznych wynikające z przepisów prawa (C. Kosikowski, Ustawa o finansach,s. 61 i n.), a ich rozmiar i struktura wyznaczane są przez realizowaną przez państwo w danymokresie politykę ekonomiczno-społeczną.

5. Kryteria podziału wydatków. Podstawowym wskaźnikiem, który obrazuje zakres zadań5i finansowania ich w ramach sektora finansów publicznych, jest udział wydatków publicznychw PKB. Wydatki sektora publicznego pełnią przede wszystkim funkcję redystrybucyjną finansówpublicznych.

Wydatki publiczne charakteryzuje ścisły związek z planami finansowymi, które stanowiąich obligatoryjną podstawę, co oznacza, że mogą być ponoszone na cele i w wielkościach


Rozdział 2. Środki publiczne, nadwyżka i deficyt... Nb 6 Art. 6określonych w planach finansowych; do podstawowych planów należą budżety publiczne (por.szerzej T. Dębowska-Romanowska, Wydatki publiczne, ich formy prawne oraz zasady realizacjiw sektorze finansów publicznych, w: System PrFin, t. 2, s. 121). Zasady dokonywania wydatkówokreślone zostały przez regulacje rozdziału 5, zwłaszcza art. 42–44 komentowanej ustawy.

Do najważniejszych klasyfikacji wydatków zaliczane są w literaturze następujące ich podziały:– według kryterium podmiotu, który ich dokonuje (np. wydatki budżetu państwa, wydatki

budżetów samorządowych oraz wydatki poszczególnych podmiotów zaliczonych do sektorafinansów publicznych),

– według kryterium ich beneficjenta (wydatki stanowiące transfery wewnątrz sektora finansówpublicznych oraz kierowane do podmiotów spoza tego sektora),

– według kryterium przedmiotowego związanego z celem ich przeznaczenia w związku z re-alizacją określonych zadań (wydatki na poszczególne sfery życia społeczno-gospodarczego,na finansowanie zadań oświatowych, ochrony zdrowia, obronność, administrację publiczną,i inne),

– według kryterium ekonomicznego, które przesądza o prorozwojowym (inwestycyjnym) lubbieżącym charakterze wydatków,

– według kryterium stopnia zdeterminowania konieczności poszerzenia wydatków (wydatkisztywne np. na obsługę długu publicznego oraz na świadczenia socjalne zagwarantowanena mocy ustaw, niemające takiego charakteru np. na wynagrodzenia, dotacje, wydatkiinwestycyjne),

– według kryterium wzajemności świadczeń (wydatki odpłatne, np. wynagrodzenie, zapłataza usługi i towary nabywane przez podmioty sektora finansów publicznych i jednostronne,np. dotacje, zasiłki itp.).

Wydatki w planach finansowych oraz sprawozdaniach z ich wykonania mogą być prezento-wane w układzie tradycyjnej klasyfikacji budżetowej (por. komentarz do art. 39) bądź klasyfikacjizadaniowej (por. komentarz do art. 2 pkt 3). Kategoria rozchodów nie została zdefiniowanaw ustawie, wyznacza ją sposób wykorzystania środków publicznych. Wyodrębnienie tej kategoriiśrodków należy łączyć z pojęciem przychodów, przede wszystkim z tymi, które nie mającharakteru pożyczkowego. Stanowią one bowiem formy zwrotu środków pozyskanych czasowow formie przychodów, będąc niejako ich „lustrzanym odbiciem”, tyle że odroczonym w czasie(o ten okres, na który zaciągnięte zostały konkretne zobowiązania dłużne).

6. Przychody z prywatyzacji. Jedną z postaci rozchodów są płatności, które wynikają 6z odrębnych ustaw i łączą się z przychodami z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa. Rozchodyte nie są formą spłaty zaciągniętego wcześniej zobowiązania.

Przychody z prywatyzacji części mienia Skarbu Państwa wykorzystywane są na podstawieustawy z 25.6.1997 r. o wykorzystaniu wpływów z prywatyzacji części mienia Skarbu Państwana cele związane z reformą systemu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 106, poz. 673 ze zm.),na cele związane z reformą ubezpieczeń społecznych, a także na rozchody budżetu państwa(obejmujące także refundację składek do OFE); przeznaczane są również – na podstawieustawy z 22.6.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U.z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) – na restrukturyzację przemysłowego potencjału obronnegoi modernizację techniczną Sił Zbrojnych RP. Oprócz powyższego przychody z prywatyzacjiprzekazywane są na następujące, będące w dyspozycji Ministra Skarbu Państwa, fundusze:– Fundusz Reprywatyzacji,– Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców,– Fundusz Skarbu Państwa,– Fundusz Nauki i Technologii Polskiej,– Fundusz Rezerwy Demograficznej – na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecz-

nych.Dodatkowo, na podstawie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb

Państwa oraz niektóre osoby prawne, na wyodrębniony rachunek ministra do spraw pracyprzekazywany jest odpis na rezerwy poręczeniowe i gwarancyjne Skarbu Państwa.

Część rozchodów łączona z wpływami z prywatyzacji ma najczęściej z góry ustaloną procen-tową relację do kwoty planowanych wpływów z prywatyzacji. W przypadku niezrealizowania



planu prywatyzacji w danym roku budżetowym (oznacza to brak pokrycia tej części rozchodówprzychodami) istnieje konieczność uzupełnienia niezbędnej puli środków, np. poprzez dodatkowąemisję skarbowych papierów wartościowych, powiększając zadłużenie Skarbu Państwa. Niemożna uznać takiego rozwiązania za w pełni logiczne, gdyż środki z prywatyzacji majątkuSkarbu Państwa, które trafiają do innej jednostki sektora finansów publicznych, stanowiąwewnątrzsektorową redystrybucję środków i nie ma większego ekonomicznego uzasadnieniawyłączenia ich z kategorii wydatków. Służy to głównie poprawie wyniku finansowego budżetupaństwa, mającej charakter czysto formalny. Co do prawidłowości takiego ujęcia wskazanegorodzaju środków do rozchodów publicznych istnieją rozbieżne opinie w literaturze przedmiotu[por. C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2007, s. 62–63, oraz P. Panfil,Środki publiczne, w: A. Drwiłło, D. Maśniak (red.), Leksykon prawa finansowego. 100 pod-stawowych pojęć, Warszawa 2009, s. 444; inaczej prezentuje to zagadnienie E. Ruśkowski,J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne, s. 89–90]. Należy także wskazać, iż jest to przypadekistotnych rozbieżności dotyczących sposobu obliczania deficytu budżetowego. Eurostat traktujebowiem np. refundację składki do OFE jako wydatek budżetu powiększający deficyt budżetowy.

7. Międzynarodowe instytucje finansowe. Wśród rozchodów wyróżnia się także jako7odrębny ich rodzaj płatności związane z udziałami Skarbu Państwa w międzynarodowych insty-tucjach finansowych. Należą do nich płatności dokonywane na rzecz Międzynarodowego BankuOdbudowy i Rozwoju, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Międzynarodowego FunduszuWalutowego. Zaliczenie tych płatności do rozchodów budzi również wątpliwości w doktrynie.Za słuszne uważa umieszczenie tych płatności wśród rozchodów C. Kosikowski, odmiennestanowisko prezentują E. Ruśkowski i J.M. Salachna [zob. C. Kosikowski, Ustawa o finansach,s. 67, E. Ruśkowski, J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne, s. 90].

8. Pożyczki i kredyty. Wątpliwość budzi także umieszczenie wśród rozchodów pozycji „udzie-8lone pożyczki i kredyty” (art. 6 ust. 2 pkt 3; C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach, s. 68),zwłaszcza w tych przypadkach, gdy stanowią de facto formę dotacji dla określonego przedmiotu,ale nie wykazywaną w wydatkach publicznych (taką pożyczką była np. udzielona z budżetupaństwa pożyczka dla ZUS w związku z koniecznym dofinansowaniem zadań tej jednostki).

Zasady udzielania pożyczek i kredytów z budżetu państwa określa art. 115 komentowanejustawy, natomiast sposób dokonywania operacji z tytułu przychodów i rozchodów określaart. 197 ust. 4. Teoretycznie ustalenie wyniku sektora finansów publicznych może obejmowaćsytuacje, gdy występują deficyt, nadwyżka lub równowaga między dochodami publicznymia wydatkami publicznymi w przyjętym okresie obliczeniowym. W budżetach publicznychmożliwe są także trzy stany ich wyników: deficyt, nadwyżka oraz równowaga. Przy obliczaniuwyniku czy to budżetu, czy też całego sektora finansów publicznych nie uwzględnia sięprzychodów oraz rozchodów publicznych.

9. Metoda obliczania wyniku sektora finansów publicznych. W ust. 2 art. 7 uregulowana9jest metoda obliczania wyniku sektora związana z zasadą konsolidacji danych, polegająca na wy-eliminowaniu wewnętrznych wzajemnych transferów środków w ramach podmiotów zaliczanychdo sektora finansów publicznych. Przepis nie określa długości okresu rozliczeniowego, a zatemmoże on być zróżnicowany w zależności od celu ustalenia bilansu sektora finansów publicznych.Bilans roczny wiąże się z rokiem budżetowym, którym w Polsce jest rok kalendarzowy, inneokresy mąją być przyjmowane dla celów analityczno-kontrolnych oraz prognostycznych. Zwracasię uwagę w komentarzach do tego artykułu, że nie określa on, jaki organ odpowiada zasporządzenie tego bilansu, ani też w jakiej procedurze tego dokonuje (por. C. Kosikowski, Ustawao finansach, s. 67).

Jednocześnie należy wskazać, że ustalania dotyczące wyniku finansowego sektora finansówpublicznych powinny być podawane do publicznej wiadomości przez Ministra Finansóww ramach zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych, do czego zobowiązuje go art. 34ust. 1 pkt 3 lit. c.

Największe znaczenie posiadają ustalenia dotyczące wyniku sektora finansów i ustalenia, czyPolska spełnia wymagania stawiane przez UE w ramach przyjętych tzw. kryteriów konwergencji(zbieżności). Kryteria te zawarte są w Traktacie z Maastricht (art. 104 i 121 TWE, obecnie


Rozdział 2. Środki publiczne, nadwyżka i deficyt... Nb 1–3 Art. 7art. 126 i 140 TFUE) oraz w dołączonym do niego protokole w sprawie procedury dotyczącejnadmiernego deficytu. Nie zostały one przeniesione do prawa krajowego. Kryteria te m.in.dotyczą dopuszczalnego poziomu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, którynie powinien przekroczyć 3% PKB. W przypadku przekroczenia tego progu Komisja Europejskama podstawy prawne do podjęcia procedury służącej do ograniczenia poziomu nadmiernegodeficytu. Zgodnie z decyzją Rady 2009/589/WE z 7.7.2009 r. w sprawie istnienia nadmiernegodeficytu w Polsce (Dz.Urz. UE L Nr 202, s. 46) Polska została zobowiązana do podjęciastosownych decyzji służących obniżeniu poziomu deficytu.

Należy jednak pamiętać, że UE liczy dług według zasad rachunkowości określonychw Europejskim Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych tzw. ESA 95 (rozp. Rady WENr 2223/96 z 25.6.1996 r., Dz.Urz. WE L Nr 310, s. 1 ze zm. zastąpione od 1.9.2014 r. tzw. ESA2010, którego zasady określa rozp. Nr 549/2013 z 21.5.2013 r.), które odbiegają od przyjmo-wanych na użytek krajowych zasad. ESA 95 stanowi międzynarodowy standard metodologicznydla szczegółowego opisu m.in. stanu finansów publicznych, w tym także dla ustaleń dotyczącychwsparcia finansowego dla określonych regionów i państw członkowskich UE, zapewniającyporównywalność danych odnoszących się do poszczególnych państw członkowskich.

Przyjęte w Polsce odmienne zasady ewidencjonowania operacji w finansach publicznychwynikają m.in. z różnic zakresu podmiotowego sektora finansów publicznych, zasad ewidencji(kasowej, a nie memoriałowej) oraz kwalifikowania niektórych operacji.

Art. 7. [Deficyt/nadwyżka]1. Dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla

okresu rozliczeniowego, stanowi nadwyżkę sektora finansów publicznych, zaś ujemna różnicajest deficytem sektora finansów publicznych.

2. Dochody publiczne i wydatki publiczne oraz nadwyżkę lub deficyt sektora finansów publicz-nych ustala się po wyeliminowaniu przepływów finansowych między jednostkami tego sektora.

Spis treściNb

1. Definicja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Ustalenie wielkości deficytu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23. Dostosowanie do wymogów UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34. Charakter przepisu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45. Konsolidacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1. Definicja. Komentowany przepis stanowi punkt wyjścia do ustalenia definicji nadwyżki 1i deficytu sektora finansów publicznych. Odwołuje się zarówno do kategorii dochodówpublicznych, określonych w art. 5 ust. 2, kategorii wydatków, o których mowa w art. 6 ust. 1pkt 1, jak i do zakresu podmiotowego sektora finansów publicznych, określonego w art. 9. Pojęcienadwyżki i deficytu sektora finansów publicznych jest szersze od pojęcia deficytu i nadwyżkibudżetowej odnoszonych do środków publicznych gromadzonych i wydatkowanych w ramachdanego budżetu publicznego (państwowego lub samorządowego).

2. Ustalenie wielkości deficytu (lub ewentualnie nadwyżki) jest ważne z tego względu, iż jest 2to istotny element ogólnej sytuacji makroekonomicznej. W samej ustawie o finansach publicz-nych pojęcia te pojawiają się w związku z koniecznością ujęcia w sprawozdaniu z wykonaniaustawy budżetowej, o którym mowa w art. 182 ust. 3, oraz w związku z koniecznością podania dopublicznej wiadomości zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych w oparciu o art. 34ust. 1 pkt 3c.

3. Dostosowanie do wymogów UE. Jest to kategoria również przydatna w związku 3z wymogami UE stawianymi państwom członkowskim w zakresie przestrzegania kryteriówkonwergencji (zbieżności), ujętych w TFUE. Fiskalne kryteria konwergencji dotyczą właśniepoziomu deficytu i długu sektora finansów publicznych. Wielkość deficytu, liczonego według



zasad ESA, nie może przekroczyć 3% PKB. W stosunku do państw, wobec których KomisjaEuropejska stwierdzi ryzyko przekroczenia lub przekroczenie tej wartości, podejmowane sądziałania w ramach tzw. procedury nadmiernego deficytu, oznaczające konieczność podjęciaprzez takie państwa odpowiednich działań naprawczych w obrębie sektora finansów publicznych.

4. Charakter przepisu. W literaturze podkreśla się głównie charakter techniczno-instrukcyjny4i analityczny komentowanego artykułu [por. C. Kosikowski, Ustawa o finansach, s. 67; zob. takżeE. Ruśkowski, J.M. Salachna (red.), Finanse publiczne, s. 92].

5. Konsolidacja. W ust. 2 komentowanego artykułu określona została zasada konsolidacji5danych związana z eliminacją przepływów finansowych w obrębie sektora finansów publicznych.Konsolidacja odnosi się do zarówno kategorii dochodów, jak i wydatków i w efekcie donadwyżki lub deficytu całego sektora. Konsolidacja dotyczy przepływów między jednostkamiwchodzącymi w skład danego podsektora (np. rządowego lub samorządowego) i przepływówmiędzy tymi podsektorami. Prowadzi to w konsekwencji do uwzględnienia w bilansie całegosektora finansów publicznych tych dochodów, które pochodzą spoza tego sektora, oraz tychwydatków, które przekazane zostały podmiotom zewnętrznym. Różnica pomiędzy wielkościamidochodów i wydatków ujętych w sprawozdaniach poszczególnych jednostek tego sektoraa skonsolidowaną wielkością dochodów i wydatków sektora jest tym większa, im większa jestskala transferów wewnętrznych.

Rozdział 3. Jednostki sektora finansów publicznych

Art. 8. [Zasady tworzenia]1. Jednostki sektora finansów publicznych są tworzone w formach określonych w niniejszym

rozdziale.2. Jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone na podstawie niniejszej ustawy

albo na podstawie odrębnych ustaw.

Spis treści

Nb Nb

I. Sektor finansów publicznych . . . . . . . . . . 1–21. Wprowadzenie pojęcia „sektor finansów pu-blicznych” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. Uszczegółowienie pojęcia „sektor finansówpublicznych” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

II. Sektor instytucji rządowych i samorządo-wych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3–7

1. Statystyki międzynarodowe . . . . . . . . . 32. ESA’95 i ESA 2010 . . . . . . . . . . . . . 43. Jednostka instytucjonalna – podstawowe po-jęcie w statystykach międzynarodowych . . . . 54. Sektory instytucjonalne . . . . . . . . . . . 65. Definicja sektora instytucji rządowych i sa-morządowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

III. Sektor finansów publicznych a sektor insty-tucji rządowych i samorządowych . . . . . . . . 8–11

1. Podstawowe różnice . . . . . . . . . . . . . 82. Zakres podmiotowy . . . . . . . . . . . . . 93. Krajowy Fundusz Drogowy . . . . . . . . . 104. Ujęcie kasowe a ujęcie memoriałowe . . . 11

IV. Dezagregacja sektora instytucji rządowychi samorządowych i sektora finansów publicznych 12–20

A. Dezagregacja sektora instytucji rządo-wych i samorządowych . . . . . . . . . . . . 12–17

1. Podsektory w ESA 2010 . . . . . . . . 122. Podsektor centralny . . . . . . . . . . . 133. Podsektor regionalny . . . . . . . . . . 144. Podsektor lokalny . . . . . . . . . . . . 155. Podsektor funduszy zabezpieczenia spo-łecznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166. Podsektory w GFS 2001 . . . . . . . . 17

B. Dezagregacja sektora finansów publicz-nych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18–20

1. Ustawa o finansach publicznych z 1998 r. 182. Ustawa o finansach publicznych z 2005 r. 193. Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. 20

V. Sektor finansów publicznych (instytucji rzą-dowych i samorządowych) a sektor publiczny . 21–24

1. Sektor finansów publicznych a sektor pu-bliczny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212. Sektor publiczny w ESA 2010 . . . . . . . 223. Działalność rynkowa . . . . . . . . . . . . . 234. Sektor publiczny w GFS . . . . . . . . . . 24

VI. Tworzenie jednostek sektora finansów pu-blicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

1. Formy, w jakich tworzone są jednostki sek-tora finansów publicznych . . . . . . . . . . . 25

32 Malinowska-Misiąg

ustawa o ﬁnansach publicznych - ksiegarnia.beck.pl · 2016-07-28 · przed art. 1 dział i....

Documents