Okolis

Odredbe članka 6. Direktive o staništima 92/43/EEZ

Upravljanje područjima mreže Natura 2000

Obavijest Komisije C(2018) 7621 final, Brussels, 21.11.2018

Upravljanje područjima mreže Natura 2000 - Odredbe članka 6. Direktive o staništima 92/43/EEZhttps://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1548663172672&uri=CELEX:52019XC0125(07)

Ni Europska komisija ni osobe koje djeluju u njezino ime odgovaraju za uporabu podataka iz ove publikacije.

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2019

© Europska unija, 2019Ponovna je uporaba dopuštena uz uvjet navođenja izvora.Politiku ponovne uporabe dokumenata Europske komisije uređuje Odluka 2011/833/EU od 12. prosinca 2011. (SL L 330, 14.12.2011., str. 39.).Za svaku uporabu ili reprodukciju fotografija ili druge građe koja nije zaštićena autorskim pravom EU-a dopuštenje se mora zatražiti izravno od vlasnika autorskog prava.

Print ISBN 978-92-79-98559-1 doi:10.2779/63229 KH-06-18-414-HR-C

PDF ISBN 978-92-79-98562-1 doi:10.2779/624490 KH-06-18-414-HR-N

Kontakt s EU-omOsobnoU cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr Telefonom ili e-poštomEurope Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),• na broj: +32 22999696 ili• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr Traženje informacija o EU-uNa internetuInformacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr Publikacije EU-aBesplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://publications.europa.eu/hr/publicationsZa više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumentiZa pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.euOtvoreni podatci iz EU-aPortal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkamaiz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.

Fotografija na naslovnici: © Benoit Stichelbaut/naturepl.com

Odredbe članka 6. Direktive o staništima 92/43/EEZ

Upravljanje područjima mreže Natura 2000

SadržajPredgovor ...................................................................................................................................................................................................................5

1. Uvod ..........................................................................................................................................................................................................................7

1.1. Položaj unutar cjelokupnog sustava Direktive o staništima i Direktive o pticama te unutar

šireg konteksta ...........................................................................................................................................................................................7

1.2. Veza s poglavljem o zaštiti vrsta ...................................................................................................................................................9

1.3. Primjena članka 6. u nacionalnom pravu: obveza prenošenja ..................................................................................10

1.4. Vrijeme primjene članka 6.: od kojeg se datuma primjenjuju obveze iz članka 6.? .....................................10

1.4.1. Područja posebne zaštite na temelju Direktive o pticama ............................................................................10

1.4.2. Područja na temelju Direktive o staništima ............................................................................................................11

2. Članak 6. stavak 1 ....................................................................................................................................................................................15

2.1. Tekst ..............................................................................................................................................................................................................15

2.2. Područje primjene .................................................................................................................................................................................15

2.3. Što bi trebale sadržavati „potrebne mjere očuvanja”? ..................................................................................................16

2.3.1. Postavljanje ciljeva očuvanja na razini područja .................................................................................................16

2.3.2. Utvrđivanje potrebnih mjera očuvanja ......................................................................................................................18

2.3.3. Ekološki zahtjevi .......................................................................................................................................................................20

2.4. U kojem se obliku mogu poduzimati potrebne mjere očuvanja? .............................................................................21

2.4.1. Planovi upravljanja ..................................................................................................................................................................21

2.4.2. Zakonske, administrativne ili ugovorne mjere .......................................................................................................22

3. Članak 6. stavak 2 ....................................................................................................................................................................................25

3.1. Tekst ..............................................................................................................................................................................................................25

3.2. Područje primjene .................................................................................................................................................................................25

3.3. Što znači „poduzimati odgovarajuće korake kako bi se izbjeglo…”? ......................................................................27

3.4. Razlikuje li se provedba koja se odnosi na pogoršanje od one za uznemiravanje? .....................................28

3.5. Pokazatelji pogoršanja i uznemiravanja .................................................................................................................................28

3.5.1. Pogoršanje stanišnih tipova i staništa vrste ..........................................................................................................29

3.5.2. Uznemiravanje vrsta .............................................................................................................................................................30

4. Članak 6. stavak 3 ....................................................................................................................................................................................31

4.1. Tekst ..............................................................................................................................................................................................................31

4.2. Područje primjene .................................................................................................................................................................................31

4.3. Odnos između članka 6. stavka 2. i članka 6. stavka 3. ..............................................................................................32

4.4. Što znači „plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za

njegovo upravljanje”? ..........................................................................................................................................................................33

4.4.1. Projekt .............................................................................................................................................................................................33

4.4.2. Plan...................................................................................................................................................................................................34

4.4.3. Nije izravno povezan s upravljanjem ili potreban za upravljanje … .........................................................35

4.5. Kako odrediti bi li plan ili projekt „mogao imati značajan utjecaj” na područje, „bilo pojedinačno

bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima”? .................................................................................................36

4.5.1. Mogao bi imati … ....................................................................................................................................................................37

4.5.2. Značajan utjecaj .......................................................................................................................................................................38

4.5.3. ... bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima ............................................39

4.6. Što znači „ocjena prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje s obzirom na

ciljeve očuvanja područja”?..............................................................................................................................................................40

4.6.1. Što se podrazumijeva pod „ocjenom prihvatljivosti”? .......................................................................................40

4.6.2. Sadržaj ocjene prihvatljivosti ...........................................................................................................................................42

4.6.3. ...s obzirom na ciljeve očuvanja područja .................................................................................................................43

4.6.4. Pojam „cjelovitosti područja” ............................................................................................................................................44

4.6.5. Procjena utjecaja na područje .........................................................................................................................................45

4.6.6. Razmatranje odgovarajućih mjera ublažavanja kako bi se utjecaji izbjegli ili smanjili ...............46

4.7. Donošenje odluke ...................................................................................................................................................................................47

4.7.1. „Nadležna nacionalna tijela” ..............................................................................................................................................47

4.7.2. Kada je potrebno dobiti mišljenje od šire javnosti? ............................................................................................48

4.7.3. Donošenje odluke na temelju ocjene prihvatljivosti ...........................................................................................49

5. Članak 6. stavak .........................................................................................................................................................................................51

5.1. Tekst ..............................................................................................................................................................................................................51

5.2. Područje primjene .................................................................................................................................................................................51

5.3. Uvodna razmatranja ...........................................................................................................................................................................52

5.3.1. Ispitivanje alternativnih rješenja ....................................................................................................................................52

5.3.2. Ispitivanje imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa ..........................................................53

5.4. Donošenje kompenzacijskih mjera .............................................................................................................................................55

5.4.1. Što se podrazumijeva pod „kompenzacijskim mjerama” i kada bi se one trebale uzimati

u obzir? ............................................................................................................................................................................................55

5.4.2. Koherentnost mreže Natura 2000 ...............................................................................................................................56

5.4.3. Cilj i opći sadržaj kompenzacijskih mjera .................................................................................................................58

5.4.4. Ključni elementi koje treba uzeti u obzir u kompenzacijskim mjerama .................................................59

5.5. Kriteriji za izradu kompenzacijskih mjera ...............................................................................................................................60

5.5.1. Ciljana kompenzacija .............................................................................................................................................................60

5.5.2. Učinkovita kompenzacija ....................................................................................................................................................60

5.5.3. Tehnička izvedivost .................................................................................................................................................................61

5.5.4. Opseg kompenzacije ..............................................................................................................................................................61

5.5.5. Lokacija kompenzacijskih mjera .....................................................................................................................................62

5.5.6. Vremenski okvir kompenzacije ........................................................................................................................................63

5.5.7. Dugoročna provedba ..............................................................................................................................................................63

5.6. Tko snosi troškove kompenzacijskih mjera? .........................................................................................................................64

5.7. Izvješćivanje Komisije o kompenzacijskim mjerama .......................................................................................................64

5.8. Što se događa s područjima na kojima se nalaze prioritetna staništa i/ili vrste? ........................................65

5.8.1. Predmetna područja ..............................................................................................................................................................65

5.8.2. Pojmovi „zdravlje ljudi”, „javna sigurnost” i „korisne posljedice od primarnog značaja

za okoliš” .......................................................................................................................................................................................65

5.8.3. Donošenje mišljenja Komisije i njegove posljedice .............................................................................................66

Prilog I. Usporedba postupaka u okviru ocjene prihvatljivosti, procjene utjecaja na okoliš i strateške procjene okoliša ......................................................................................................................................................69Prilog II. Razmatranje planova i projekata koji utječu na područja mreže Natura 2000 ...................................72Prilog III. Obrazac za izvješćivanje Europske komisije u skladu s člankom 6. stavkom 4. ..................................73

5

Predgovor

SVRHA I PRIRODA OVOG DOKUMENTA

Članak 6. Direktive o staništima (92/43/EEZ) ima ključnu ulogu u upravljanju područjima koja čine mrežu Natura 2000. Imajući na umu duh integracije, u njemu se navode različite uključene zadaće kako bi se mogli zaštititi interesi za očuvanje prirode u tim područjima.

Ovim se dokumentom državama članicama nastoje pružiti smjernice o tumačenju određenih ključnih pojmova upotrijebljenih u članku 6. Direktive o staništima.

U okviru Akcijskog plana za prirodu, ljude i gospodarstvo1 Komisija se obvezala da će „ažurirati smjernice o tumačenju odredaba članka 6. Direktive o staništima u vezi s očuvanjem mreže Natura 2000 i njezinim upravljanjem”. Ovim se dokumentom stoga zamjenjuje izvorna verzija dokumenta koja je izdana u travnju 2000.2

Ovo ažuriranje uključuje veliki broj presuda koje je Sud Europske unije donio tijekom godina u vezi s člankom 6.3 Temelji se i na nizu obavijesti Komisije koje se odnose na upravljanje mrežom Natura 2000 kao i na drugim relevantnim smjernicama Komisije o članku 6. koje bi se trebale tumačiti zajedno s ovim dokumentom4.

Dokument je u prvom redu namijenjen nadležnim tijelima država članica. Međutim, očekuje se isto tako da će omogućiti bolje razumijevanje mehanizma Direktive o staništima svima onima koji su uključeni u upravljanje područjima mreže Natura 2000 i u postupak izdavanja odobrenja iz članka 6.

Dokument je sastavljen nakon savjetovanja s nadležnim tijelima država članica za zaštitu prirode i dionicima. Svrha mu je pomoći nadležnim tijelima država članica, kao i svima onima koji su uključeni u upravljanje područjima mreže Natura 2000 i u postupak izdavanja odobrenja iz članka 6., pri primjeni Direktive o staništima. Za tumačenje prava Unije na pravno obvezujući način nadležan je samo Sud Europske unije.

Tumačenja Komisije ne mogu prelaziti okvire Direktive. To osobito vrijedi za tu direktivu jer ona sadržava načelo supsidijarnosti te kao takva ostavlja velik manevarski prostor državama članicama za praktičnu provedbu posebnih mjera koje se odnose na različita područja mreže Natura 2000. U svakom slučaju, države članice mogu odabrati odgovarajući način provođenja praktičnih mjera pod uvjetom da se tim mjerama ostvaruju rezultati Direktive.

Bez obzira na različite mogućnosti tumačenja, ovaj dokument ipak ne daje apsolutne odgovore na pitanja koja se odnose na određeno područje. Takva pitanja trebala bi se rješavati za svaki pojedini slučaj, vodeći pritom računa o smjernicama koje su navedene u ovom dokumentu.

1 http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/fitness_check/action_plan/communication_en.pdf 2 „Upravljanje područjima mreže Natura 2000” – Odredbe članka 6. Direktive o staništima 92/43/EEZ, Europske zajednice, 2000. – ISBN 92-828-9048 3 Zbirka najvažnijih predmeta u vezi s člankom 6. dostupna je na: http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/caselaw/index_en.htm4 Obavijesti Komisije o određivanju posebnih područja očuvanja, o određivanju ciljeva očuvanja za područja mreže Natura 2000, o uspostavljanju

mjera očuvanja za područja mreže Natura 2000. Smjernice Komisije o primjeni članka 6. u različitim sektorima. Dostupno na: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm

6

STRUKTURA DOKUMENTA

Nakon uvodne napomene o ukupnom sadržaju te logici članka 6., slijedi detaljan prikaz svakog stavka (članak. 6. stavci 1., 2., 3. i 4.) prema istoj općoj strukturi. Taj prikaz uključuje uvod u stavak i njegovo područje primjene te zatim raspravu o glavnim pojmovima i iznesenim pitanjima na temelju saznanja Komisije, postojeće sudske prakse Suda Europske unije i drugih propisa EU-a, prema potrebi.

Kako bi se ubrzalo čitanje relevantnih zaključaka, na kraju svakog odjeljka sažete su (podebljanim slovima) ključne točke koje proizlaze iz analiza Komisije.

77

1. Uvod

Članak 6. u kontekstu

1.1. POLOŽAJ UNUTAR CJELOKUPNOG SUSTAVA DIREKTIVE O STANIŠTIMA I DIREKTIVE O PTICAMA TE UNUTAR ŠIREG KONTEKSTA

Prije detaljnog razmatranja članka 6. valja podsjetiti na njegov položaj unutar cjelokupnog sustava Direktive 92/43/EEZ5 (dalje u tekstu „Direktiva o staništima”) kao i Direktive 2009/147/EZ6 (dalje u tekstu „Direktiva o pticama”) i njegov odnos prema širem pravnom kontekstu.

Prvo poglavlje Direktive o staništima, koje čine članci 1. i 2., nosi naslov „Definicije”. U njemu je utvrđen cilj Direktive, a to je „doprinijeti osiguranju biološke raznolikosti putem očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore na europskom području država članica na koje se Ugovor primjenjuje”7. Njime je određeno i opće usmjerenje za provedbu Direktive kojim se ukazuje na to da sve mjere koje se poduzimaju u skladu s Direktivom trebaju biti namijenjene održavanju ili povratu određenih staništa i vrsta „u povoljno stanje očuvanosti”8 te da se mjerama koje se poduzimaju u skladu s Direktivom trebaju „uzimati u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike”9.

Glavni posebni zahtjevi Direktive o staništima razvrstani su u dva sljedeća poglavlja. Prvo je naslovljeno „Očuvanje prirodnih staništa i staništa vrsta” i obuhvaća članke od 3. do 11. Drugo poglavlje naslovljeno je „Zaštita vrsta” i obuhvaća članke od 12. do 16.

Poglavlje „Očuvanje prirodnih staništa i staništa vrsta” odnosi se na uspostavu i očuvanje područja koja su određena za stanišne tipove i vrste od interesa Zajednice navedene u prilozima I. i II. Direktivi. Ta područja, zajedno s područjima klasificiranima na temelju Direktive o pticama, čine mrežu Natura 2000 (članak 3. stavak 1.). U okviru tog poglavlja, članak 6. sadržava odredbe kojima se uređuje očuvanje područja mreže Natura 2000 i upravljanje tim područjima. U tom kontekstu, članak 6. jedan je od najvažnijih od 24 članka Direktive jer se njime najbolje određuje odnos između očuvanja i drugih socioekonomskih aktivnosti.

Članak ima tri glavna skupa odredaba. Članak 6. stavak 1. odnosi se na utvrđivanje potrebnih mjera očuvanja i usmjeren je na pozitivne i proaktivne mjere za održavanje i povrat prirodnih staništa i populacija vrsta divlje faune i flore u povoljno stanje. Člankom 6. stavkom 2. predviđeno je izbjegavanje pogoršanja staništa i uznemiravanja značajnih vrsta. Stoga se njime stavlja naglasak na prevenciju.

5 SL L 206, 22.7. 1992., str. 7.6 SL L 27, 26.1.2010., str. 7., direktiva o stavljanju izvan snage Direktive 79/409/EEZ.7 Članak 2. stavak 1.8 Članak 2. stavak 2. Pojam „povoljno stanje očuvanosti” definiran je u članku 1. točkama (e) i (i) i odnosi se na stanje očuvanosti vrsta ili stanišnih

tipova od interesa Zajednice u njihovu prirodnom arealu unutar EU-a. 9 Članak 2. stavak 3.

8

Člankom 6. stavcima 3. i 4. utvrđen je niz proceduralnih i temeljnih zaštitnih mjera za planove i projekte koji bi mogli imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000.

Unutar te strukture vidljivo je da postoji razlika između članka 6. stavaka 1. i 2., kojima se definira opći sustav, i članka 6. stavaka 3. i 4., kojima se definira postupak koji se primjenjuje na posebne okolnosti.

U cjelini gledano, odredbe članka 6. odražavaju opći pristup utvrđen u članku 2. i uvodnim izjavama Direktive. To uključuje potrebu za promicanjem biološke raznolikosti održavanjem ili povratom određenih staništa i vrsta u „povoljno stanje očuvanosti” u njihovu prirodnom arealu unutar EU-a, uzimajući u obzir gospodarske, socijalne, kulturne i regionalne zahtjeve kao sredstvo postizanja održivog razvoja.

Osim položaja unutar cjelokupnog sustava Direktive o staništima, za članak 6. važno je spomenuti njegov odnos prema sustavu Direktive o pticama:● Prvo, sustav Direktive o pticama općenito se može usporediti sa sustavom Direktive o staništima.

Naročito je poglavlje Direktive o staništima „Očuvanje prirodnih staništa i staništa vrsta” analogno člancima 3. i 4. Direktive o pticama.

● Drugo, postoji značajan stupanj spajanja ili fuzije između sustava dviju direktiva. Prvo, područja posebne zaštite klasificirana na temelju Direktive o pticama sada su sastavni dio mreže Natura 200010. Drugo, odredbe članka 6. stavaka 2., 3. i 4. Direktive o staništima počele su se primjenjivati na područja posebne zaštite11.

Članak 6. treba razmatrati i unutar šireg okvira politike EU-a u području biološke raznolikosti12 te je ključan za postizanje njezinih ciljeva. Za provedbu članka 6. mogu biti korisne i druge aktivnosti koje se poduzimaju u tom kontekstu. Naročito mjerenje stanja ekosustava u okviru kartiranja i procjene ekosustava i njihovih usluga (MAES)13 osigurava korisne i važne smjernice, uključujući za određeni sektor, o rješavanju pitanja kao što su mjerenje i procjena stanja tipova ekosustava koji odgovaraju širokim stanišnim tipovima na temelju Direktive o staništima, mjerenje pritiska na ekosustave, kvantificiranje ekoloških zahtjeva te pogoršanja i ekološke cjelovitosti područja.

Gledano šire u kontekstu Ugovora o Europskoj uniji, članak 6. može se smatrati ključnim okvirom za primjenu načela integracije jer se njime države članice potiču na upravljanje područjima mreže Natura 2000 na održiv način te se postavljaju ograničenja za aktivnosti koje mogu negativno utjecati na zaštićena područja, pri čemu su dopuštena određena odstupanja u posebnim okolnostima. Za mjere iz članka 6. mogu biti korisne i sinergije s drugim relevantnim politikama EU-a u području okoliša kao što su vodna, pomorska ili ribarstvena politika.

10 Člankom 3. stavkom 1. Direktive o staništima predviđeno je da „mreža Natura 2000 obuhvaća područja posebne zaštite koja su države članice klasificirale u skladu s Direktivom 79/409/EEZ”.

11 Članak 7. Direktive o staništima.12 Komunikacija Komisije: Naše životno osiguranje, naš prirodni kapital: Strategija EU-a za biološku raznolikost do 2020. (COM(2011) 244).13 http://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htm

Mjere iz članka 6. Direktive o staništima mogu zahtijevati donošenje mjera koje su obuhvaćene zajedničkom ribarstvenom politikom (Uredba (EU) br. 1380/2013). Naročito bi se mogle primjenjivati odredbe članka 11. ZRP-a o mjerama očuvanja koje su potrebne za usklađivanje s obvezama iz zakonodavstva Unije u području okoliša; te odredbe objašnjene su u radnom dokumentu službi Komisije „o uspostavi mjera očuvanja u okviru zajedničke ribarstvene politike za područja mreže Natura 2000 i u svrhe Okvirne direktive o pomorskoj strategiji” (SWD(2018) 288 final). Komisija je već donijela nekoliko delegiranih akata u skladu s člankom 11. ZRP-a (dostupno na https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_en).

9

U međunarodnom kontekstu, članak 6. doprinosi ostvarivanju ciljeva relevantnih međunarodnih konvencija o očuvanju prirode, kao što su Bernska konvencija14 i Konvencija o biološkoj raznolikosti15, a istodobno se njime uspostavlja detaljniji okvir za očuvanje i zaštitu područja od onoga koji je predviđen samim konvencijama.

1.2. VEZA S POGLAVLJEM O ZAŠTITI VRSTA

Kako je prethodno navedeno, poglavlje Direktive o staništima čiji je naslov „Zaštita vrsta” obuhvaća članke od 12. do 16. i odnosi se na strogo zaštićene životinjske i biljne vrste navedene u Prilogu IV. Direktivi16, kao i na one za koje su potrebne posebne mjere upravljanja, kako je navedeno u Prilogu V.Članci 12., 13. i 14. obuhvaćaju određene biljne i životinjske vrste koje mogu biti navedene i u Prilogu II. Direktivi te stoga i one imaju koristi od odredaba članka 6. unutar područja mreže Natura 2000 na kojima se nalaze17. Iz toga proizlazi da djelatnost može istodobno biti obuhvaćena područjem primjene obaju poglavlja.

Iako bi to moglo rezultirati udvostručivanjem, treba istaknuti sljedeće: ● Prvo, određene biljne i životinjske vrste koje su obuhvaćene člancima 12., 13. i 14. nisu navedene

u Prilogu II. Stoga one nemaju izravne koristi od sustava očuvanja i zaštite područja unutar mreže Natura 2000.

● Drugo, za osjetljive vrste kao što su velike zvijeri, koje su obuhvaćene i poglavljem o očuvanju prirodnih staništa i staništa vrsta i poglavljem o zaštiti vrsta, zaštita u skladu s člankom 6. ograničena je na područja unutar mreže Natura 2000, dok zaštita u skladu s poglavljem o zaštiti vrsta nije ograničena na ta područja. Stoga se članak 6. odnosi na očuvanje i zaštitu područja određenih za vrste unutar mreže Natura 2000, dok je poglavlje o zaštiti vrsta usmjereno na vrste u njihovu cijelom prirodnom arealu unutar EU-a (uključujući posebna područja izvan mreže Natura 2000 u kojima se te vrste pojavljuju, osobito lokalitete za razmnožavanje i odmor za te životinje).

14 Odluka Vijeća 82/72/EEZ od 3. prosinca 1981. o sklapanju Konvencije o zaštiti europskih divljih vrsta i prirodnih staništa (SL L 38, 10.2.1982., str. 1.).15 Odluka Vijeća 93/626/EEZ od 25. listopada 1993. o sklapanju Konvencije o biološkoj raznolikosti (SL L 309, 13.12.1993., str. 1.).16 Dodatni podaci o odnosu između odredaba o vrstama i odredaba o zaštiti područja iz Direktive o staništima mogu se pronaći u smjernicama

Komisije o strogoj zaštiti vrsta od interesa Zajednice. http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/index_en.htm 17 Odredbe o zaštiti vrsta iz Direktive o staništima primjenjuju se na određene vrste od interesa Zajednice, ali ne i na stanišne tipove od interesa

Zajednice. Potonji imaju koristi samo od odredaba iz poglavlja „Očuvanje prirodnih staništa i staništa vrsta” (članci od 3. do 11.), što isto tako znači da, ako se pojave izvan mreže Natura 2000, ne uživaju nikakvu zaštitu na temelju Direktive o staništima.

Članak 6. ključni je dio poglavlja Direktive o staništima čiji je naslov „Očuvanje prirodnih staništa i staništa vrsta”. Njime je predviđen okvir za očuvanje i zaštitu područja te uključuje proaktivne, preventivne i proceduralne zahtjeve. Odnosi se na područja posebne zaštite klasificirana na temelju Direktive o pticama kao i na područja određena na temelju Direktive o staništima. Okvir je ključno sredstvo potpore općim ciljevima dviju direktiva i ostvarivanja ciljeva politike EU-a o biološkoj raznolikosti i načela integracije pitanja u pogledu okoliša u druge politike EU-a te, u konačnici, održivog razvoja.

Na primjer, uništavanje lokaliteta za odmor smeđeg medvjeda, Ursus arctos, može biti u suprotnosti sa zabranom iz članka 12. stavka 1. točke (d) te isto tako u suprotnosti s člankom 6. ako se lokalitet za odmor nalazi unutar područja mreže Natura 2000 koje je određeno za tu vrstu.

Iako su određene biljne i životinjske vrste obuhvaćene i poglavljem o očuvanju prirodnih staništa i staništa vrsta i poglavljem o zaštiti vrsta, područje primjene i priroda odgovarajućih odredaba razlikuju se.

10

1.3. PRIMJENA ČLANKA 6. U NACIONALNOM PRAVU: OBVEZA PRENOŠENJA

Važno je napomenuti da se odredbe članka 6. moraju prenijeti u nacionalno zakonodavstvo (tj. moraju biti predmet odredaba nacionalnog zakonodavstva kojima se provode njihovi zahtjevi). U tom su smislu obuhvaćene člankom 23. Direktive, u kojem se navodi da „države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom u razdoblju od dvije godine od njezina priopćenja”. Ovisno o državi članici, rok za prenošenje bio je 10. lipnja 1994. ili datum pristupanja EU-u.

Time se odražava vrsta upotrijebljenog pravnog instrumenta, odnosno direktiva. Direktiva je obvezujuća u pogledu rezultata koji se mora postići, ali ostavlja državama članicama izbor u pogledu oblika i metoda za postizanje tog rezultata.

U ustaljenoj sudskoj praksi objašnjava se da prenošenje mora biti jasno, točno, vjerno i s neupitnom obvezujućom snagom (vidjeti Sud Europske unije (dalje u tekstu „Sud”) predmeti C-363/85, C-361/88, C-159/99 točka 32., C-415/01 točka 21., C-58/02, C-6/04 točke 21., 25., 26., C-508/04 točka 80.)18.

1.4. VRIJEME PRIMJENE ČLANKA 6.: OD KOJEG SE DATUMA PRIMJENJUJU OBVEZE IZ ČLANKA 6.?

Općenito, treba razlikovati rok za prenošenje odredaba članka 6. u nacionalno zakonodavstvo i datum od kojega se te odredbe primjenjuju na pojedina područja.

Kad je riječ o pojedinim područjima, treba razlikovati područja posebne zaštite (SPA) klasificirana na temelju Direktive o pticama i druga područja – područja od značaja za Zajednicu (SCI) i posebna područja očuvanja (SAC) – na temelju Direktive o staništima.

1.4.1. Područja posebne zaštite na temelju Direktive o pticama

Zahtjevi za zaštitu u odnosu na područja posebne zaštite navedeni su u prvoj rečenici članka 4. stavka 4. Direktive o pticama, kojom je za ta područja predviđeno da „…države članice poduzimaju odgovarajuće mjere za sprečavanje onečišćavanja ili pogoršavanja stanja staništa ili bilo kakvih poremećaja koji negativno utječu na ptice u tolikoj mjeri da bi to bilo značajno s obzirom na ciljeve iz ovog članka…”.

Nakon stupanja na snagu Direktive o staništima navedene obveze zamjenjuju se u skladu s člankom 7. te direktive, kojim je predviđeno kako slijedi:

„Obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 2., 3. i 4. ove Direktive zamjenjuju sve obveze koje proizlaze iz prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive 79/409/EEZ u vezi područja klasificiranih na temelju članka 4. stavka 1. ili slično priznatih prema njezinom članku 4. stavku 2. od datuma provedbe ove Direktive ili datuma klasifikacije ili priznanja od strane države članice u skladu s Direktivom 79/409/EEZ, pod uvjetom da je potonji datum kasniji.”

18 https://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7045/hr/

Ovisno o državi članici, članak 6. morao se prenijeti u nacionalno zakonodavstvo do 10. lipnja 1994. za prvih 12 država članica ili danom pristupanja EU-u za druge države članice.

11

Stoga se odredbe članka 6. stavka 1. ne primjenjuju na područja posebne zaštite. Međutim, analogne odredbe primjenjuju se na područja posebne zaštite na temelju članka 3. i članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama. Datum od kojega bi se te slične odredbe u načelu trebale primjenjivati na područja posebne zaštite jest dan početka primjene Direktive o pticama u državama članicama (predmeti C-355/90 Komisija protiv Španjolske Močvare Santoña, C-166/97 Komisija protiv Francuske Estuarij rijeke Seine).

Kad je riječ o odredbama članka 6. stavaka 2., 3. i 4., iz uvjeta u članku 7. jasno je da se one primjenjuju na područja posebne zaštite koja su već bila klasificirana u vrijeme stupanja na snagu Direktive o staništima. Međutim, s obzirom na tekst članka 7., postavlja se pitanje nastavljaju li se primjenjivati odredbe prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive o pticama nakon „datuma primjene te direktive” (10. lipnja 1994. za tadašnje države članice i dan pristupanja za novije države članice) za područja koja su trebala biti klasificirana kao područja posebne zaštite, ali nisu tako klasificirana.

U predmetu Močvare Santoña (C-355/90 točka 22.) Sud je utvrdio da se prva rečenica članka 4. stavka 4. Direktive o pticama primjenjivala na neklasificirano područje koje je trebalo biti klasificirano kao područje posebne zaštite od datuma primjene Direktive o pticama (tj. od 7. travnja 1981. za tadašnje države članice i od dana pristupanja za novije države članice).

U skladu s predmetom Basses Corbières (C-374-98 točke 43.–57.; vidjeti i C-141/14), područja koja nisu klasificirana kao područja posebne zaštite, a trebala su biti tako klasificirana, i dalje su obuhvaćena sustavom koji je uređen prvom rečenicom članka 4. stavka 4. Direktive o pticama, a koji je stroži od onoga iz članka 6. stavaka od 2. do 4. Direktive o staništima jer njime nije predviđeno odstupanje. Dvojnost tih sustava potiče države članice da provode klasifikacije, ako im to omogućuje primjenu postupka koji im, zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili ekonomske prirode, te pod određenim uvjetima, dopušta donošenje planova ili projekata koji bi negativno utjecali na područje posebne zaštite.

1.4.2. Područja na temelju Direktive o staništima

Članak 6. stavak 1. primjenjuje se na posebna područja očuvanja. U skladu s člankom 4. stavkom 4. Direktive, posebna područja očuvanja uspostavljaju se kad ih države članice odrede kao takva. To je moguće tek nakon što se za područje donese odluka da bude područje od značaja za Zajednicu u skladu s člankom 4. stavkom 2. Direktive. Područje od značaja za Zajednicu mora se odrediti kao posebno područje očuvanja „što prije, a najkasnije u roku od šest godina”.

Kad se područje od značaja za Zajednicu odredi kao posebno područje očuvanja, time se u stvari pokreće provedba članka 6. stavka 1. zato što se sve druge mjere iz članka 6., uključujući obvezu

Članak 6. stavak 1. Direktive o staništima ne primjenjuje se na područja posebne zaštite. Međutim, postoje analogne odredbe u članku 3. i članku 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama, koje se primjenjuju od datuma primjene te direktive.

Kad je riječ o datumu primjene članka 6. stavaka 2., 3. i 4. Direktive o staništima na područja posebne zaštite, oni se primjenjuju na sva područja koja su klasificirana kao područja posebne zaštite na temelju članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama od datuma primjene Direktive o staništima.

Područja koja nisu klasificirana kao područja posebne zaštite, a trebala su biti tako klasificirana, i dalje su obuhvaćena sustavom zaštite iz prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive o pticama, koji je stroži od odredaba članka 6. stavaka od 2. do 4. Direktive o staništima.

12

sprečavanja daljnjeg pogoršanja (članak 6 stavci 2., 3. i 4.), već primjenjuju na područja od značaja za Zajednicu prije nego što se odrede kao posebna područja očuvanja. Člankom 4. stavkom 5. Direktive o staništima predviđeno je sljedeće:

„Čim se područje uvrsti na popis naveden u trećoj točki stavka 2. podložno je odredbama članka 6. stavaka 2., 3. i 4.”

Stoga, za razliku od odredaba članka 6. stavka 1. koje se primjenjuju samo kad je područje od značaja za Zajednicu određeno kao posebno područje očuvanja, odredbe članka 6. stavaka 2., 3. i 4. počinju se primjenjivati čim područje postane područje od značaja za Zajednicu (tj. prije nego što se odredi kao posebno područje očuvanja). Članak 6. stavak 1. primjenjuje se i na područja od značaja za Zajednicu za koja je isteklo razdoblje od šest godina i koja još nisu određena kao posebna područja očuvanja protivno članku 4. stavku 4. Drugim riječima, obveza uspostave potrebnih mjera očuvanja primjenjuje se najkasnije do isteka razdoblja od šest godina.

U odlukama Komisije kojima se odobravaju područja od značaja za Zajednicu jasno se navodi da „... je potrebno naglasiti da se obveze koje proizlaze iz članka 4. stavka 4. i članka 6. stavka 1. Direktive 92/43/EEZ primjenjuju što prije, a najkasnije u roku od šest godina od donošenja početnog ili prvog ažuriranog popisa područja od značaja za Zajednicu za određenu biogeografsku regiju, ovisno o tome na koji je popis područje od značaja za Zajednicu uključeno kao takvo prvi put”.

To znači da razdoblje od šest godina počinje teći od dana kad je područje prvi put uključeno u odluku Komisije. Ako se kasnije naknadnim odlukama izmijene neki podaci o tom području, to ne bi smjelo poslužiti kao izlika za odgodu određivanja posebnog područja očuvanja. Međutim, te će se nove izmjene morati uključiti u postupak određivanja posebnog područja očuvanja i uzeti u obzir pri utvrđivanju potrebnih mjera očuvanja.

U predmetu Draggagi (C-117/03 točka 29.) Sud je presudio da „u slučaju područja odabranih kao područja od značaja za Zajednicu koja su navedena na nacionalnim popisima proslijeđenima Komisiji, te mogu uključivati osobito područja na kojima se nalaze prioritetni prirodni stanišni tipovi ili prioritetne vrste, države članice moraju, na temelju Direktive, poduzeti zaštitne mjere koje su potrebne u svrhu zaštite tog ekološkog interesa”.

U predmetu Bund Naturschutz (C-244/05 točka 47.) Sud je dalje presudio da se „režimom odgovarajuće zaštite koji se primjenjuje na područja uvrštena na nacionalne popise dostavljene Komisiji na temelju članka 4. stavka 1. Direktive zahtijeva da države članice ne odobravaju zahvate kojima bi se mogle ozbiljno ugroziti ekološke značajke tih područja”.

U svjetlu navedenoga, nadležna tijela država članica moraju osigurati da se područja na njihovu nacionalnom popisu predloženih područja od značaja za Zajednicu ne smiju pogoršati te da su zaštićena u smislu zaštite njihovih ekoloških interesa čak i prije nego što se donese popis Unije s područjima od značaja za Zajednicu. Ako nacionalni popis ostane nepotpun, državama članicama isto se tako preporučuje da zaštite ekološki interes područja koja bi, prema znanstvenim dokazima na temelju kriterija iz Priloga III. Direktivi o staništima, trebala biti na nacionalnom popisu. U tu se svrhu predlaže da se ispravno primijeni postupak procjene utjecaja na okoliš na temelju Direktive 2011/92/EU19 za projekte koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš (u mjeri u kojoj su obuhvaćeni tom direktivom). Sud je već potvrdio da treba dati važnost osjetljivim prirodnim područjima pri odlučivanju o tome bi li projekti trebali podlijegati procjeni utjecaja na okoliš na temelju te direktive (C-392/96 točka 66.).

19 SL L 26, 28.1.2011., str. 1., kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU (SL L 124, 25.4.2014., str. 1.).

13

Navedena razmatranja mogu se sažeti u sljedećoj tablici:

Stanje područja

Predloženo područje od značaja za Zajednicu

Područje od značaja za Zajednicu

Posebno područje očuvanja

Područje posebne zaštite

Područja koja su trebala biti

klasificirana kao područja posebne

zaštite

Članak 6. stavak 1.

Nije obvezno Nije obvezno (obvezno ako je isteklo razdoblje od šest godina)

Obvezno Nije primjenjivo,ali se primjenjuju analogne odredbe iz članka 3. i članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama

Nije primjenjivo

Članak 6. stavci 2., 3. i 4.

Nije obvezno, ali države članice moraju poduzimati zaštitne mjere koje su prikladne u svrhu zaštite ekološkog interesa područja20

Obvezno Obvezno Obvezno Nije primjenjivo, ali ta područja i dalje su obuhvaćena sustavom zaštite iz prve rečenice članka 4 stavka 4. Direktive o pticama

20

20 Sličan zahtjev primjenjivao bi se na područja koja bi, prema znanstvenim dokazima na temelju kriterija iz Priloga III. Direktivi o staništima, tre-bala biti na nacionalnom popisu predloženih područja od značaja za Zajednicu.

Članak 6. stavci 2., 3. i 4. primjenjuju se na područja od značaja za Zajednicu na temelju Direktive o staništima. Članak 6. stavak 1. primjenjuje se na posebna područja očuvanja na temelju Direktive o staništima.

Ne primjenjuju se na područja koja su na nacionalnom popisu proslijeđenom Komisiji na temelju članka 4. stavka 1. Direktive. Države članice ipak moraju poduzimati zaštitne mjere koje su prikladne za zaštitu ekološkog interesa tih područja. To uključuje neodobravanje zahvata kojima bi se mogle ozbiljno ugroziti ekološke značajke tih područja.

Ako nije dostavljen potpuni nacionalni popis, državama članicama preporučuje se da primijene sličan pristup za područja koja bi, na temelju znanstvenih kriterija iz Direktive, nedvojbeno trebala biti na nacionalnom popisu.

14

15

2. Članak 6. stavak 1.Objašnjenje pojmova: potrebne mjere za očuvanje;

ciljevi očuvanja; ekološki zahtjevi; planovi upravljanja; zakonske, administrativne ili ugovorne mjere.

2.1. TEKST

„Za posebna područja očuvanja, države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje koje prema potrebi uključuju odgovarajuće planove upravljanja, posebno priređene za ta područja ili integrirane u druge razvojne planove te odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima.”

2.2. PODRUČJE PRIMJENE

Člankom 6. stavkom 1. utvrđuje se opći sustav očuvanja koji države članice moraju uspostaviti za sva posebna područja očuvanja.

Članak 6. stavak 1.: ● njime se propisuju pozitivne mjere očuvanja, uključujući prema potrebi planove upravljanja

te zakonske, administrativne ili ugovorne mjere koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tom području. U tom se smislu članak 6. stavak 1. razlikuje od ostala tri stavka članka 6., kojima su predviđene preventivne mjere za izbjegavanje pogoršanja, uznemiravanja i značajnih utjecaja na područjima mreže Natura 2000;

● važan je kao referentna osnova za logiku i ukupno razumijevanje članka 6. i njegova ostala tri stavka;

● njime se uspostavlja opći sustav očuvanja, koji se primjenjuje na sva posebna područja očuvanja u mreži Natura 2000 bez iznimke te na sve prirodne stanišne tipove iz Priloga I. i vrste iz Priloga II. koji su prisutni na područjima, osim onih koji su u standardnom obrascu za podatke mreže Natura 200021 označeni kao beznačajni;

● odnosi se posebno na posebna područja očuvanja: članak 6. stavak 1. ne primjenjuje se na područja posebne zaštite, za razliku od članka 6. stavaka 2., 3. i 4. Zakonodavac je na taj način uspostavio: – sustav kojim su utvrđene „posebne mjere očuvanja” za područja posebne zaštite klasificirana

na temelju Direktive o pticama, u skladu s njezinim člancima 3. i 4. stavcima 1. i 2.;– sustav kojim su utvrđene „potrebne mjere očuvanja” za posebna područja očuvanja određena

na temelju Direktive o staništima, u skladu s njezinim člankom 6. stavkom 1.; ● primjenjuje se i na područja od značaja za Zajednicu za koja je isteklo razdoblje od šest godina i koja još

nisu određena kao posebna područja očuvanja protivno članku 4. stavku 4. Drugim riječima, obveza uspostave potrebnih mjera očuvanja primjenjuje se najkasnije do isteka razdoblja od šest godina;

21 Odluka Komisije 2011/484/EU o formatu podataka o područjima za područja Natura 2000 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011D0484&qid=1539775746459&from=EN

15

16

● odnosi se na članak 1. točku (a), kojom se mjere očuvanja definiraju kao niz mjera potrebnih za održavanje ili obnovu prirodnih staništa i populacija vrsta divlje faune i flore u povoljnom stanju;

● odnosi se na članak 2. stavak 2., kojim se utvrđuje da su mjere poduzete u skladu s tom Direktivom namijenjene za održavanje ili povrat prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Zajednice u povoljno stanje očuvanosti;

● odnosi se na članak 2. stavak 3. u kojem se navodi da se mjerama moraju uzeti u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike.

2.3. ŠTO BI TREBALE SADRŽAVATI „POTREBNE MJERE OČUVANJA”?

2.3.1. Postavljanje ciljeva očuvanja na razini područja22

U preambuli Direktive nekoliko se puta upućuje na pojam „ciljevi očuvanja”, koji se u članku 6. stavku 3. izričito navodi. Potreba za takvim pojmom naglašena je i u članku 4. stavku 4. i članku 6. stavku 1. Direktive. Stoga je korisno ispitati što se podrazumijeva pod pojmom „ciljevi očuvanja” i kako je on povezan s uspostavom mjera očuvanja za posebna područja očuvanja iz članka 6. stavka 1.

U članku 1. navodi se da za potrebe te direktive „očuvanje znači niz mjera potrebnih za održavanje ili obnovu prirodnih staništa i populacija vrsta divlje faune i flore u povoljnom stanju...”.

Kako je navedeno u članku 2., sveukupni je cilj Direktive o staništima doprinijeti osiguravanju biološke raznolikosti očuvanjem prirodnih staništa i divlje faune i flore. Mjerama koje se poduzimaju na temelju Direktive nastoji se osigurati postizanje „povoljnog stanja očuvanosti” za obuhvaćene vrste i stanišne tipove, tj. jamčiti njihov dugoročni opstanak u cjelokupnom prirodnom arealu na području EU-a.

Budući da svako područje doprinosi postizanju povoljnog stanja očuvanosti, taj sveukupni cilj može se definirati i postići samo na razini prirodnog areala vrste ili stanišnog tipa (vidjeti članak 1. točke (e) i (i) Direktive). Stoga se širi cilj očuvanja kojim se želi postići povoljno stanje očuvanosti može razmatrati samo na odgovarajućoj razini, kao što su na primjer nacionalna, biogeografska ili europska razina.

Međutim, opći cilj postizanja povoljnog stanja očuvanosti za sve stanišne tipove i vrste navedene u prilozima I. i II. Direktivi o staništima treba prevesti u ciljeve očuvanja na razini područja. Važno je razlikovati ciljeve očuvanja za pojedinačna područja od sveukupnog cilja postizanja povoljnog stanja očuvanosti.

22 Za dodatne pojedinosti vidjeti obavijest Komisije o postavljanju ciljeva očuvanja (2013.) – http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/commission_note2_HR.pdf

Za sva posebna područja očuvanja države članice moraju izraditi mjere očuvanja i donijeti odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere. Te mjere moraju se uspostaviti najkasnije u roku od šest godina od donošenja popisa Unije s područjima od značaja za Zajednicu.

Te su mjere pozitivne i odnose se na određeno područje; primjenjuju se na sve prirodne stanišne tipove iz Priloga I. i vrste iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima, osim onih čija je prisutnost beznačajna prema standardnom obrascu za podatke mreže Natura 2000. Namijenjene su za održavanje ili povrat u povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Zajednice te se uzimaju u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike.

17

Ciljevi očuvanja na razini područja čine skup određenih ciljeva koji se moraju ostvariti kako bi se osiguralo da to područje na najbolji mogući način pridonosi postizanju povoljnog stanja očuvanosti na odgovarajućoj razini (uzimajući u obzir prirodni areal predmetnih vrsta i stanišnih tipova).

Utvrđivanje ciljeva na razini područja potrebno je ne samo za posebna područja očuvanja na temelju Direktive o staništima, već i za područja posebne zaštite na temelju Direktive o pticama radi ostvarivanja zahtjeva navedenih u članku 2., članku 3. i članku 4. stavcima 1., 2. i 4. te direktive.

U načelu, ciljevi očuvanja na razini područja trebali bi se odrediti za sve vrste i stanišne tipove od interesa Zajednice na temelju Direktive o staništima i za ptičje vrste iz Priloga I. Direktivi o pticama ili migracijske vrste ptica koje se redovito pojavljuju te koje su značajno prisutne na tom području. Međutim, nije potrebno utvrditi posebne ciljeve očuvanja ili mjere očuvanja za vrste ili stanišne tipove čija je prisutnost na području beznačajna prema standardnom obrascu za podatke mreže Natura 200023.

Ciljevi očuvanja na razini područja trebali bi se temeljiti na ekološkim zahtjevima tih prirodnih stanišnih tipova i vrsta koji su prisutni na području (vidjeti odjeljak 2.3.3. u nastavku). Oni bi trebali odražavati važnost područja za održavanje ili obnovu stanišnih tipova i vrsta koji su prisutni na tom području i za koherentnost mreže Natura 2000. Nadalje, trebali bi odražavati moguće opasnosti od pogoršanja ili uništenja kojima su staništa i vrste na tom području izloženi, uključujući i one uzrokovane klimatskim promjenama.

Ciljevima očuvanja na razini područja trebalo bi se definirati željeno stanje očuvanosti vrsta i stanišnih tipova na tom području kako bi se maksimalno iskoristio njegov doprinos postizanju povoljnog stanja očuvanosti na odgovarajućoj razini. Oni se ponekad određuju kao skup ciljnih vrijednosti koje se moraju ostvariti u određenom vremenskom razdoblju. Te ciljne vrijednosti trebale bi se utvrditi u odnosu na procjenu očuvanosti svake vrste i stanišnog tipa na tom području kako je evidentirana u standardnom obrascu za podatke.

Ciljevi očuvanja mogu odražavati prioritete unutar područja. U predmetu C-241/08 Sud je zaključio da „...za određivanje ciljeva očuvanja i obnove u kontekstu mreže Natura 2000 može biti potrebno, kako je nezavisna odvjetnica istaknula u točki 71. svojeg Mišljenja, usklađivanje različitih proturječnih ciljeva.”

Važno je jasno razlikovati ciljeve i mjere. Na primjer, može se očekivati da će ciljevi očuvanja biti prilično stabilni tijekom vremena te se u većini slučajeva i moraju određivati kao dugoročni ciljevi. S druge strane, mjere očuvanja koje su potrebne za postizanje tih ciljeva mogle bi se promijeniti, uključujući kao reakciju na promjenjive oblike prijetnji za područja i, naravno, očekivane pozitivne učinke mjera očuvanja koje su već poduzete.

Kad se definiraju ciljevi očuvanja za područje mreže Natura 2000, postoji određeni stupanj fleksibilnosti u pogledu definiranja i utvrđivanja mjera očuvanja. Može se razmatrati nekoliko mogućnosti (biranjem administrativnih, ugovornih ili zakonskih mjera), kojima se uzimaju u obzir druge socioekonomske aktivnosti na tim područjima.

23 Tj. sve vrste čija je veličina i gustoća populacije označena kao beznačajna u odnosu na populacije koje su prisutne na nacionalnom području (veličina populacije kategorije D), stanišni tipovi čija je reprezentativnost označena kao beznačajna (kategorija D).

18

2.3.2. Utvrđivanje potrebnih mjera očuvanja24

Mjere očuvanja stvarni su mehanizmi i aktivnosti koji se moraju uspostaviti za područje mreže Natura 2000 kako bi se ostvarili ciljevi očuvanja tog područja te rješavali pritisci i prijetnje kojima su izloženi vrste i staništa unutar tog područja.

U skladu s člankom 6. stavkom 1. „države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje” koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prisutnih staništa i vrsta od interesa Zajednice. To bi se trebalo tumačiti tako da se moraju poduzimati sve potrebne mjere očuvanja.

Tu obvezu potvrđuje Sud , koji je presudio kako slijedi: „U Direktivi se zahtijeva donošenje potrebnih mjera očuvanja i ta činjenica isključuje svako diskrecijsko pravo država članica o tom pitanju te ograničava svaku fleksibilnost nacionalnih tijela pri utvrđivanju pravila ili donošenju odluka u pogledu sredstava koja će se primjenjivati i odabiru tehničke opreme u vezi s tim mjerama. Riječima upotrijebljenima u članku 6. stavku 1. Direktive, zakonodavstvo Zajednice nastojalo je državama članicama propisati obvezu poduzimanja potrebnih mjera očuvanja koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrsta iz Priloga II. Direktivi” (predmet C-508/04 točke 76., 87.).

Nadalje, Sud je presudio: „Člankom 6. stavkom 1. Direktive o staništima i člankom 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama, ako te odredbe ne postanu suvišne, ne zahtijeva se samo da se mjere očuvanja potrebne za održavanje povoljnog stanja očuvanosti zaštićenih staništa i vrsta unutar dotičnog područja donesu, već da se prije svega stvarno i provode” (predmet C-441/17 točka 213.).

24 Vidjeti obavijest Komisije o utvrđivanju mjera očuvanja (2013.) – http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/comNote%20conservation%20measures_HR.pdf

1. Područje x određeno je s obzirom na njegovu važnost za stanišni tip: poluprirodni travnjak (6210). Prema standardnom obrascu za podatke, stanišni tip ima loše stanje očuvanosti (označeno kao klasa C u standardnom obrascu za podatke). Stoga je cilj očuvanja za to područje usmjeren na poboljšanje očuvanosti stanišnog tipa u klasu A – izvanredna očuvanost – u roku od deset godina, uzimajući u obzir da taj stanišni tip ima vrlo nepovoljno stanje očuvanosti unutar regije. Određene su potrebne mjere očuvanja, koje su utvrđene na temelju članka 6. stavka 1., kako bi se postigao taj cilj.

2. Područje y određeno je zbog velike rasprostranjenosti aktivnih nadignutih cretova (7110). Prema standardnom obrascu za podatke, stanišni tip ima izvanrednu očuvanost (označenu kao klasa A u standardnom obrascu za podatke). Stoga je cilj očuvanja za to područje usmjeren samo na održavanje tog stanja, iako stanišni tipovi imaju vrlo nepovoljno stanje očuvanosti unutar regije. Nisu utvrđene mjere očuvanja na temelju članka 6. stavka 1. jer za to područje nisu potrebne aktivne mjere upravljanja za održavanje tog stanja.

Primjeri ciljeva očuvanja na razini područja

U načelu, treba odrediti ciljeve očuvanja za svako područje i za sve vrste i stanišne tipove koji su značajno prisutni na svakom od tih područja. Ti ciljevi trebali bi se temeljiti na ekološkim zahtjevima prisutnih vrsta i staništa i njima bi se trebalo definirati željeno stanje očuvanosti tih vrsta i stanišnih tipova na tom području. Oni bi se trebali utvrditi u odnosu na procjenu očuvanosti svake vrste i stanišnog tipa kako je evidentirana u standardnom obrascu za podatke.

Ciljevi očuvanja trebali bi isto tako odražavati važnost područja za koherentnost mreže Natura 2000 kako bi svako područje na najbolji mogući način doprinijelo postizanju povoljnog stanja očuvanosti na odgovarajućoj geografskoj razini unutar prirodnog areala predmetnih vrsta ili stanišnih tipova.

19

Obveza je uspostaviti potrebne mjere očuvanja, bez obzira na to primjenjuju li se te mjere unutar pojedinih područja, ili u nekim slučajevima čak i izvan granica područja ili na nekoliko područja. U nekim slučajevima značajnu komponentu usklađenosti države članice s člankom 6. stavkom 1. mogu činiti mjere čije je područje primjene šire, ali koje ipak doprinose ciljevima očuvanja za to određeno područje i prilagođene su ekološkim zahtjevima zaštićenih staništa i vrsta na posebnom području očuvanja. To se osobito može odnositi na morska područja gdje, na primjer, širi propisi kojima se uređuju ribarstvene djelatnosti25 mogu biti značajan element usklađenosti s člankom 6. stavkom 1.

Key elements to consider in establishing the necessary conservation measures26

25 U skladu s pravilima u okviru Zajedničke ribarstvene politike, uključujući mjere koje se poduzimaju na temelju članka 11. Uredbe (EU) br. 1380/2013.26 Izvadak iz obavijesti Komisije o utvrđivanju mjera očuvanja za područja mreže Natura 2000, dostupan na http://ec.europa.eu/environment/nature/

natura2000/management/docs/commission_note/comNote%20conservation%20measures_HR.pdf

Kvalitetna baza podataka o postojećim uvjetima na području, o stanju vrsta i staništa, glavnim pritiscima i prijetnjama koji na njih mogu utjecati, postojećem načinu korištenja zemljišta i interesima dionika itd. Ti podaci trebali bi uključivati točnu lokaciju ključnih prirodnih obilježja (stanišne tipove i vrste), glavni način korištenja zemljišta i aktivnosti koje mogu utjecati na stanje očuvanosti relevantnih staništa i vrsta, utvrđivanje svih relevantnih dionika koje treba uključiti ili konzultirati tijekom procesa planiranja upravljanjem, moguće sukobe te načine i instrumente njihova rješavanja.

Sudjelovanje javnosti, javno savjetovanje i komunikacija u planiranju i pripremi upravljanja očuvanjem nekog područja mreže Natura 2000 omogućuje da se uzmu u obzir mišljenja ljudi koji žive i rade u području ili ga koriste te da se u upravljanje područjem uključe različiti dionici kako bi se povećala vjerojatnost da će se to ostvariti. Javnost može sudjelovati tijekom cjelokupnog procesa planiranja upravljanjem, od savjetovanja s dionicima i njihova uključivanja u ranoj fazi procesa da ih se obavijesti o ciljevima očuvanja i o važnosti područja te da im se objasni poduzimanje određenih koraka za pravilno upravljanje. To se može provesti, na primjer, osnivanjem upravljačkih skupina ili odbora koji uključuju nadležna tijela lokalne vlasti i predstavnike vlasnika ili korisnika zemljišta te glavne poslovne subjekte u području mreže Natura 2000. Za to je potrebna učinkovita organizacija procesa i suradnja na različitim političkim razinama, kao i dovoljno osoblja i proračunskih sredstava te učinkoviti komunikacijski alati; ciljano osposobljavanje i učinkovite metode rješavanja sukoba, kao i olakšavanje cjelokupnog procesa tako da se posebno imenuje „zagovornik područja”, mogu biti od velike dodane vrijednosti.

Definiranjem potrebnih mjera očuvanja na dovoljno detaljan način (tko treba učiniti što, kada i kako) olakšava se njihova provedba i mogu se spriječiti mogući sukobi. Mjere moraju biti ostvarive, kvantificirane, izvedive i jasno formulirane, uz primjenu odgovarajuće razine tehničkog znanja kako bi se utvrdile bitne mjere i one koje se mogu provesti na različite načine, prilagođene na lokalnoj razini. Treba staviti na raspolaganje točnu lokaciju i opis instrumenata i alata potrebnih za provedbu mjera, npr. planom rada koji je dovoljno fleksibilan da se prema potrebi može preispitati i prilagoditi. Također je važno utvrditi vremenski okvir kako bi se mogla preispitati provedba poduzetih mjera očuvanja, njihova prikladnost i napredak u ostvarenju ciljeva očuvanja.

Potrebne resurse za provedbu mjera očuvanja treba razmotriti za svaki instrument upravljanja područjima mreže Natura 2000, uključujući informacije o procijenjenim troškovima provedbe i nadzora, administraciji, kompenzacijskim plaćanjima itd., kao i o potrebnim ljudskim resursima i vještinama te mogućim financijskim instrumentima. Stoga u potpunosti treba imati u vidu višestruke koristi koje se ulaganjem u mrežu Natura 2000 vraćaju uslugama njezinih ekosustava. Treba analizirati i različite socioekonomske aktivnosti i njihove interakcije s prirodnim okolišem kako bi se odredili mogući troškovi i koristi koji proizlaze iz upravljanja područjem te stvarna potreba za novčanom potporom.

Učinkovitu provedbu i komunikaciju treba osigurati primjenom mehanizma kojim se dokazuje da potrebne mjere nisu samo utvrđene, nego i provedene, te njihovim objavljivanjem (npr. na internetskim stranicama ili u službenim registrima) kao izvor informacija za sve zainteresirane.

Ključni elementi koje treba uzeti u obzir pri utvrđivanju potrebnih mjera očuvanja26

20

2.3.3. Ekološki zahtjevi

U članku 6. stavku 1. navodi se da potrebne mjere očuvanja moraju odgovarati „ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima”. Stoga se on odnosi na ekološke zahtjeve prirodnih stanišnih tipova i vrsta za koje države članice moraju odrediti mjere očuvanja.

Iako Direktiva ne sadržava definiciju „ekoloških zahtjeva”, svrha i kontekst članka 6. stavka 1. pokazuju da oni obuhvaćaju sve ekološke potrebe, uključujući abiotičke i biotičke čimbenike, koji se smatraju potrebnima kako bi se osiguralo očuvanje stanišnih tipova i vrsta, uključujući njihove veze s fizičkim okolišem (zrak, voda, tlo, vegetacija itd.)27.

Ti zahtjevi temelje se na znanstvenim spoznajama i mogu se definirati samo za svaki pojedini slučaj prema prirodnim stanišnim tipovima iz Priloga I., vrstama iz Priloga II. i područjima na kojima se oni nalaze. Takve spoznaje bitne su kako bi se omogućila izrada mjera očuvanja za svaki pojedini slučaj.

Za utvrđivanje ekoloških zahtjeva prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrsta iz Priloga II. koji su prisutni na područjima odgovorne su države članice. Države članice mogu razmjenjivati znanje u tom području, uz potporu Europske komisije i Europske agencije za okoliš – Europskog tematskog centra za biološku raznolikost.

27 Rad u okviru kartiranja i procjene ekosustava i njihovih usluga može doprinijeti utvrđivanju ekoloških zahtjeva prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. – posebno vidjeti Peto tehničko izvješće (http://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htm).

Člankom 6. stavkom 1. Direktive o staništima propisuje se obveza utvrđivanja i provedbe potrebnih mjera očuvanja koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova i vrsta iz Priloga I. i Priloga II. i ta činjenica isključuje svako diskrecijsko pravo država članica u tom pogledu.

Ekološki zahtjevi mogu se razlikovati za različite vrste, ali i za istu vrstu u različitim područjima. Tako za šišmiše, koji su uključeni u Prilog II. Direktivi, ekološki zahtjevi razlikuju se u razdoblju hibernacije

(kad miruju u podzemnom okolišu, u jamama ili spiljama) i u aktivnom razdoblju, od proljeća nadalje (kad napuštaju svoja zimska obitavališta i nastavljaju s aktivnostima lova na kukce).

Za vodozemca Triturus cristatus iz Priloga II, ekološki zahtjevi razlikuju se tijekom cijelog njegova životnog ciklusa. Ta vrsta hibernira u zemlji (šupljine, pukotine), zatim u proljeće i početkom ljeta polaže jaja u ribnjacima. Zatim napušta vodeni okoliš i živi na kopnu tijekom ljeta i jeseni. Stoga se ekološki zahtjevi za istu vrstu mogu razlikovati prema predmetnim područjima (vodenim ili kopnenim). Ta vrsta nastanjuje i široki areal u cijeloj Europi, što znači da se njezini ekološki zahtjevi mogu razlikovati i u različitim dijelovima njezina areala.

Mjere očuvanja moraju odgovarati ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tom području. Ekološki zahtjevi tih prirodnih stanišnih tipova i vrsta uključuju sve ekološke potrebe koje se smatraju potrebnima kako bi se osiguralo očuvanje stanišnih tipova i vrsta. Mogu se definirati samo za određeni slučaj primjenom znanstvenih spoznaja.

21

2.4. U KOJEM SE OBLIKU MOGU PODUZIMATI POTREBNE MJERE OČUVANJA?

Mjere očuvanja mogu se poduzimati u obliku „odgovarajućih zakonskih, administrativnih ili ugovornih mjera...” i, „prema potrebi”, u obliku „odgovarajućih planova upravljanja”.

Države članice imaju mogućnost izbora u skladu s načelom supsidijarnosti. Direktivom se utvrđuju rezultati koji se moraju postići, a države članice odlučuju o tome kako će to provesti u praksi. Često se različite mogućnosti iz članka 6. stavka 1. upotrebljavaju u kombinaciji s upravljanjem područjima mreže Natura 2000.

U svakom slučaju, potrebno je jasno definirati odgovornosti za provedbu mjera očuvanja, zajedno s relevantnim financijskim sredstvima.

2.4.1. Planovi upravljanja

Potrebne mjere očuvanja mogu uključivati „prema potrebi odgovarajuće planove upravljanja, posebno priređene za ta područja ili integrirane u druge razvojne planove”. Takvi planovi upravljanja trebali bi se odnositi na sve postojeće aktivnosti, uključujući redovite tekuće aktivnosti kao što su svakodnevne poljoprivredne aktivnosti, dok su novi planovi i projekti obuhvaćeni člankom 6. stavcima 3. i 4.

Općenito, planovi upravljanja na razini područja služe za oblikovanje ciljeva očuvanja za područje na temelju analize stanja očuvanosti vrsta i staništa na tom području te pritisaka i prijetnji kojima su izloženi, zajedno s mjerama potrebnima za postizanje tih ciljeva. Planovi upravljanja često se upotrebljavaju kao alat za usmjeravanje rukovoditelja i drugih zainteresiranih strana u postupanju s očuvanjem područja mreže Natura 2000 te za uključivanje različitih socioekonomskih dionika i nadležnih tijela, uključujući lokalne zajednice, vlasnike zemljišta, poljoprivrednike, ribare i druge interesne skupine, u provedbu potrebnih mjera očuvanja koje su utvrđene.

Planovi upravljanja koristan su alat kojim se osigurava da se odredbe članka 6. stavka 1. provode na jasan i transparentan način te omogućuje svim dionicima da budu obaviješteni o ciljevima mreže Natura 2000 i da se aktivno uključe u tu raspravu. Planovi upravljanja mogu pomoći u utvrđivanju financijskih potreba za te mjere i boljem integriranju u druge planove.

Riječi „prema potrebi” znače da planovi upravljanja ne moraju uvijek biti potrebni. Ako planove upravljanja bira država članica, često će biti korisno utvrditi te planove prije zaključivanja drugih mjera navedenih u članku 6. stavku 1., osobito ugovornih mjera. Ugovorne mjere uglavnom uključuju odnos između nadležnih tijela i pojedinih vlasnika zemljišta i ograničene su na pojedine zemljišne posjede, koji su obično manji od područja. U takvim okolnostima, planom upravljanja koji je usmjeren na područje osigurat će se širi okvir, a njegov sadržaj bit će korisna polazna točka za posebne pojedinosti ugovornih mjera.

Planovi upravljanja moraju biti „odgovarajući” i „posebno priređeni za ta područja”, tj. usmjereni na područja mreže Natura 2000. Postojeći planovi upravljanja za druge kategorije zaštićenih područja (npr. nacionalni parkovi ili parkovi prirode itd.) nisu uvijek dovoljni za rješavanje pitanja upravljanja područjima mreže Natura 2000 te ih stoga treba prilagoditi ili poduprijeti drugim mjerama kako bi se ispunili posebni ciljevi očuvanja vrsta i stanišnih tipova od interesa Zajednice koji su prisutni na tom području. Nadalje, granice drugih vrsta zaštićenih područja ne moraju se podudarati s granicama područja mreže Natura 2000.

22

Planovi upravljanja mogu biti samostalni dokumenti ili „integrirani u druge razvojne planove” u skladu s načelom integracije pitanja okoliša u druge politike EU-a. U slučaju integriranog plana važno je osigurati postavljanje jasnih ciljeva i mjera očuvanja za relevantna staništa i vrste koji su prisutni na tom području.

2.4.2. Zakonske, administrativne ili ugovorne mjere

Izraz „prema potrebi” odnosi se samo na planove upravljanja, a ne na zakonske, administrativne ili ugovorne mjere, koje su u svakom slučaju potrebne (predmet C-508/04 točka 71.). Stoga će država članica, čak i ako smatra da je plan upravljanja nepotreban, ipak morati poduzeti takve mjere.

Podjelu mjera u te tri kategorije treba razmatrati u širem smislu. Različite mjere mogu se smatrati prikladnima za postizanje ciljeva očuvanja koji su utvrđeni za svako područje. To često uključuje aktivno upravljanje, ali u nekim slučajevima može uključivati i pasivnije preventivne mjere (npr. neintervencijsko upravljanje). S druge strane, to ne moraju nužno biti nove mjere jer se postojeće mjere, ako su prikladne, mogu smatrati dovoljnima.

● Zakonske mjere obično slijede obrazac utvrđen zakonom i njima se mogu odrediti posebni zahtjevi u vezi s aktivnostima koje se mogu dopustiti, ograničiti ili zabraniti na tom području.

● Administrativnim mjerama mogu se odrediti odgovarajuće odredbe povezane s provedbom mjera očuvanja ili odobravanjem drugih aktivnosti na tom području.

● Ugovorne mjere uključuju sklapanje ugovora ili sporazuma, obično između upravljačkih tijela i vlasnika zemlje ili korisnika na tom području.

S te točke gledišta, svi prikladni fondovi EU-a (npr. fond za ruralni razvoj i fond za regionalni razvoj kao i program LIFE28) trebali bi se smatrati sredstvom za provedbu tih mjera29.

28 Uredba (EU) br. 1293/2013.29 Financiranje mreže Natura 2000 – http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/index_en.htm

Planovi upravljanja za područja mreže Natura 2000 koristan su alat kojim se osigurava da se odredbe članka 6. stavka 1. provode na jasan i transparentan način, uz uključivanje dionika. Ti planovi nisu uvijek potrebni, ali ako se upotrebljavaju, trebali bi biti posebno priređeni za ta područja ili uključeni u druge razvojne planove ako postoje. Trebali bi se odnositi na sve poznate aktivnosti, dok su novi planovi i projekti obuhvaćeni člankom 6. stavcima 3. i 4.

Mjere u pogledu okoliša u poljoprivredi ili šumarstvu služe kao dobar primjer ugovornih mjera u kojima se uzimaju u obzir socioekonomski zahtjevi pri sklapanju sporazuma koji će vrijediti za područja mreže Natura 2000. Trebale bi biti oblikovane u skladu s mjerama očuvanja koje su utvrđene za to područje i s obzirom na postizanje ciljeva očuvanja.● Sporazumi u pogledu okoliša u poljoprivredi s poljoprivrednicima u okviru programa ruralnog razvoja

mogu se upotrebljavati kao ugovorna mjera u cilju održavanja ili poboljšanja stanja očuvanosti određenih stanišnih tipova (npr. livada, pašnjaka) i vrsta u nekom arealu.

● Mjere u pogledu okoliša u šumarstvu mogu se isto tako upotrebljavati za sklapanje ugovora i sporazuma o upravljanju šumama s vlasnicima šuma kako bi se omogućilo očuvanje staništa i vrsta.

23

Države članice mogu birati između zakonskih, administrativnih ili ugovornih mjera. To je u skladu s načelom supsidijarnosti. Međutim, države članice moraju izabrati barem jednu od tih triju kategorija mjera, tj. zakonskih, administrativnih ili ugovornih.

Ne postoji hijerarhija između tih triju kategorija. Tako države članice mogu izabrati da se na području mreže Natura 2000 primjenjuje samo jedna kategorija mjera (npr. samo ugovorne mjere) ili kombinirane mjere (npr. kombinacija zakonskih i ugovornih mjera prema zahtjevima očuvanja prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrsta iz Priloga II. koji su prisutni na tom području). Nadalje, osim odabranih obveznih mjera, države članice mogu utvrditi i provoditi planove upravljanja.

Navedene tri kategorije mjera kvalificirane su kao „odgovarajuće”. Ta oznaka nije definirana u Direktivi. Međutim, u smislu članka 6. stavka 1. zakonske, administrativne ili ugovorne mjere obuhvaćene su pojmom mjera očuvanja. Jedini cilj oznake „odgovarajući” jest podsjetiti da je, bez obzira na vrstu mjera koju odabere, država članica dužna osigurati da one odgovaraju ekološkim zahtjevima ciljnih obilježja pojedinih područja mreže Natura 2000 te da ispunjavaju opći cilj Direktive definiran u članku 2. stavcima 1. i 2.

Za sva posebna područja očuvanja države članice moraju utvrditi i provoditi odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere. One moraju: a) odgovarati ekološkim zahtjevima staništa iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima; b) ispunjavati opći cilj Direktive, a to je održavanje ili povrat u povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i vrsta faune i flore od interesa Zajednice.

24

2525

3. Članak 6. stavak 2.

Objašnjenje pojmova: poduzimanje odgovarajućih koraka za izbjegavanje; pogoršanje; uznemiravanje

3.1. TEKST

„Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.“

3.2. PODRUČJE PRIMJENE

U članku se kao polazna točka uzima načelo prevencije: „Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u pojedinim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje... kao i uznemiravanje... ”. Te mjere prelaze okvire mjera upravljanja koje su potrebne u svrhe očuvanja jer su one već obuhvaćene člankom 6. stavkom 1. Riječima „izbjeglo” i „moglo utjecati” naglašava se da su mjere koje se moraju poduzeti anticipativne prirode. Nije prihvatljivo čekati s poduzimanjem mjera dok ne nastane pogoršanje ili uznemiravanje (predmet C-418/04 – vidjeti i odjeljak 4.4.1. u vezi s tumačenjem izraza „mogao imati” iz članka 6. stavka 3).

Taj članak trebao bi se tumačiti tako da se od država članica zahtijeva poduzimanje svih odgovarajućih mjera kako bi se spriječilo svako pogoršanje ili značajno uznemiravanje. Njime se propisuje obveza izbjegavanja svakog pogoršanja prirodnih staništa i staništa vrsta, kako onog koji je izazvan ljudskim djelovanjem tako i onog prirodnog koji se može predvidjeti.

Taj članak ima šire područje primjene u odnosu na članak 6. stavke 3. i 4., koji se primjenjuju samo na planove i projekte. Primjenjuje se na obavljanje svih tekućih aktivnosti, poput poljoprivrede, ribarstva, upravljanja vodama, koje možda nisu obuhvaćene područjem primjene članka 6. stavka 3.30, kao i na planove i projekte koji su već ranije odobreni, a za koje se naknadno dokaže da bi mogli izazvati pogoršanje ili uznemiravanje31. Može se primjenjivati i na provedbu planova ili projekata koji su bili odobreni prije početka primjene članka 6. stavka 3. (C-399/14 točka 33.).

Članak 6. stavak 2.: ● Primjenjuje se trajno na posebna područja očuvanja, područja od značaja za Zajednicu i područja

posebne zaštite. Može se odnositi na prošle, sadašnje ili buduće aktivnosti ili događaje. Ako bi već postojeća aktivnost na posebnom području očuvanja ili području posebne zaštite mogla uzrokovati pogoršanje prirodnih staništa ili uznemiravanje vrsta za koje je to područje određeno, moraju se odrediti

30 Vidjeti i odjeljak 4.4.1. ovog dokumenta o pojmu „projekt”.31 Predmet C-127/02, točka 37. Vidjeti i odjeljak 4.3. ovog dokumenta o vezi između članka 6. stavaka 2. i 3.

26

odgovarajuće mjere koje su predviđene člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima za posebna područja očuvanja ili člankom 4. stavkom 4. Direktive o pticama za područja posebne zaštite, prema potrebi. Time se može, ako je potrebno, zahtijevati da se negativan utjecaj zaustavi obustavom aktivnosti i/ili poduzimanjem mjera ublažavanja ili mjera obnove. U tu svrhu može se provesti ex-post procjena.

To je potvrđeno u predmetu Owenduff (C-117/00 točke 28.–30.)32, u kojem je Sud presudio da je prekršen članak 6. stavak 2. jer na području posebne zaštite nisu bile donesene mjere kako bi se spriječilo pogoršanje staništa vrsta za koje je to područje posebne zaštite određeno.

Sud je isto tako presudio da država članica, time što općenito propisuje da određene aktivnosti koje se obavljaju pod uvjetima i na područjima koji su odobreni prema važećim propisima nisu aktivnosti koje uzrokuju uznemiravanje ili imaju takav učinak, ne ispunjava svoju obvezu iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima (predmet C-241/08 točka 76.)).

● Nije ograničen na namjerne radnje, ali mogao bi obuhvaćati i sve slučajne događaje (požar, poplava itd.) pod uvjetom da su predvidivi – na primjer, ako se dešavaju svakih nekoliko godina33. U slučaju katastrofa, to se odnosi samo na obvezu poduzimanja (relativnih) mjera predostrožnosti kako bi se smanjio rizik od takvih katastrofa ako bi one mogle ugroziti cilj Direktive.

● Nije ograničen na ljudske aktivnosti. U predmetu C-6/04 točki 34. Sud je smatrao da „u provedbi članka 6. stavka 2. Direktive o staništima može biti potrebno donijeti kako mjere namijenjene za izbjegavanje pogoršanja i uznemiravanja izazvanog ljudskim djelovanjem tako i mjere za sprečavanje prirodnih pojava koje mogu uzrokovati pogoršanje stanja očuvanosti vrsta i staništa na posebnom području očuvanja”. Na primjer, u slučaju prirodnog nasljeđa ili učinaka klimatskih promjena trebale bi se poduzimati mjere kako bi se zaustavio ili suzbio taj proces ako se smatra da on negativno utječe na vrste i stanišne tipove za koje je to područje određeno. Stoga bi se prirodno dinamične situacije, kao i promjene povezane s klimatskim promjenama (npr. podizanje razine mora, nestanak ili pojava novih vrsta) trebale procjenjivati za svaki pojedini slučaj34.

Zakonodavac je predvidio određena ograničenja odgovornosti država članica: ● Prostorno ograničenje – mjere su usmjerene samo na vrste i staništa koji se nalaze „u posebnim

područjima očuvanja”. S druge strane, mjere će se možda morati provesti izvan posebnog područja očuvanja ako bi vanjski događaji mogli utjecati na vrste i staništa unutar posebnog područja očuvanja. Na primjer, u slučaju izlijevanja toksičnih tvari koje imaju štetne učinke na močvarno područje, člankom 6. stavkom 2. bilo bi predviđeno poduzimanje svih preventivnih mjera kako bi se izbjeglo izlijevanje, čak i ako je mjesto izlijevanja udaljeno od močvarnog područja. U članku se zapravo ne navodi koje se mjere moraju poduzeti u posebnom području očuvanja, već da bi se tim mjerama trebalo izbjeći pogoršanje u posebnom području očuvanja. Ista se logika primjenjuje na područja posebne zaštite.

● Ograničenje predmetnih staništa i vrsta – odgovarajuće mjere odnose se samo na staništa i vrste „za koje su ta područja određena”. Posebice, staništa i vrste obuhvaćeni mjerama koje se moraju poduzeti navedeni su u standardnim obrascima za podatke mreže Natura 2000 (vidjeti odjeljke 2.2. i 4.6.3.). Stoga cilj nije poduzeti opće mjere zaštite, već mjere usmjerene na vrste i staništa na temelju kojih je obrazložen izbor područja (tj. vrste i staništa koji su u standardnom obrascu za podatke označeni kao značajno prisutni te su kao takvi utvrđeni u aktu o određivanju). Iz tog će se razloga

32 Vidjeti i predmete C-75/01, C-418/04, C-508/04, 301/12.33 Naročito klimatske projekcije pokazuju povećanu učestalost i intenzitet ekstremnih vremenskih pojava koje treba uzeti u obzir.34 Vidjeti smjernice o klimatskim promjenama i mreži Natura 2000 na http://ec.europa.eu/environment/nature/climatechange/pdf/Guidance%20

document.pdf

27

uznemiravanje i/ili pogoršanje utvrditi u odnosu na podatke koje dostavljaju države članice, a koji se koriste kako bi se osigurala koherentnost mreže Natura 2000 za predmetne vrste i staništa.

3.3. ŠTO ZNAČI „PODUZIMATI ODGOVARAJUĆE KORAKE KAKO BI SE IZBJEGLO…”?

Člankom 6. stavkom 2. zahtijeva se da države članice „poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se izbjeglo...”. U nekoliko je predmeta Sud objasnio kakvu je vrstu pravne zaštite potrebno uspostaviti za potrebe članka 6. stavka 2. Direktive o staništima. Posebno je istaknuta potreba da pravni sustav bude specifičan, koherentan i potpun te da može osigurati održivo upravljanje i učinkovitu zaštitu predmetnih područja (C-293/07 točke 26.–29.) 35.

Sud je utvrdio i povrede u predmetima u kojima je postojeći sustav „preopćenit i ne obuhvaća određeno područje posebne zaštite ili vrste koje na njemu žive” (C-166/04 točka 15.), u kojima se odredbe mogu primjenjivati „tek nakon što su predmetne aktivnosti već započele i stoga tek nakon što je pogoršanje već nastalo” (C-418-04 točka 208.) ili u kojima su područja posebne zaštite podlijegala „različitim pravnim sustavima kojima se nije osiguravala dovoljna zaštita za ta područja” (C-293/07 točka 26.).

U određenim predmetima možda neće biti dovoljno da država članica samo pokrene kaznene postupke protiv stranke odgovorne za pogoršanje/uznemiravanje ili propiše novčane kazne kako bi se osigurala usklađenost s člankom 6. stavkom 2. (C-504/14 točke 55. i 56.).

Prema presudi Suda, „izraz ,odgovarajući koraci’ iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima znači da države članice uživaju diskrecijsko pravo pri primjeni te odredbe. Trebalo bi ipak podsjetiti na to da je neka aktivnost usklađena s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima samo ako se jamči da neće uzrokovati nikakvo uznemiravanje koje bi moglo značajno utjecati na ciljeve te direktive, osobito na ciljeve očuvanja” (presuda u predmetu Komisija protiv Španjolske, C-404/09 točka 126. i u njoj navedena sudska praksa). Sud dalje navodi da „ako se pokaže da je naknadno ispitivanje na temelju članka 6. stavka 2. Direktive o staništima ,odgovarajući korak’ u smislu te odredbe, tim ispitivanjem mora se definirati koje rizike pogoršanja ili uznemiravanja koji mogu imati značajan utjecaj u smislu te odredbe uključuje izvršenje predmetnog plana ili projekta i to se ispitivanje mora provesti sukladno zahtjevima članka 6. stavka 3. te direktive” (C-399/14 točke 40., 41., 54.).

35 Vidjeti i predmete C-491/08, C-90/10.

Države članice moraju poduzimati preventivne mjere kako bi se izbjeglo pogoršanje i uznemiravanje povezano s predvidivim događajem, aktivnošću ili procesom. Te mjere primjenjuju se na sve vrste i staništa za koje su područja određena te bi se prema potrebi trebale provoditi i izvan tih područja.

Pravni sustav iz članka 6. stavka 2. mora biti specifičan, koherentan i potpun te mora moći osigurati učinkovitu zaštitu predmetnih područja. Države članice uživaju diskrecijsko pravo pri poduzimanju odgovarajućih koraka u primjeni članka 6. stavka 2. ako je zajamčeno da neće nastati nikakvo pogoršanje i uznemiravanje. Ako pregled plana ili projekta mora biti u skladu s odredbama članka 6. stavka 2., on se mora obaviti u skladu sa zahtjevima iz članka 6. stavka 3.

28

3.4. RAZLIKUJE LI SE PROVEDBA KOJA SE ODNOSI NA POGORŠANJE OD ONE ZA UZNEMIRAVANJE?

U smislu uznemiravanja vrsta, u članku 6. stavku 2. navodi se da se moraju poduzimati odgovarajući koraci kako bi se ono izbjeglo „u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive”. Predmetno uznemiravanje mora biti značajno za (utjecati na) stanje očuvanosti vrste u odnosu na ciljeve Direktive. Stoga, država članica mora odrediti je li uznemiravanje značajno u odnosu na te ciljeve.

Međutim, u smislu pogoršanja staništa (koje se odnosi i na prirodna staništa i staništa vrste), učinak na ciljeve Direktive nije izričito naveden u tekstu članka 6. stavka 2. Navodi se samo da se pogoršanje staništa mora izbjegavati.

Naizgled se čini teško procijeniti pogoršanje u apsolutnim vrijednostima bez navođenja mjerljivih ograničenja. Međutim, ako se pogoršanje poveže s ciljevima očuvanja na razini područja, kojima se doprinosi postizanju ciljeva Direktive, možda bi se mogle tumačiti granice njegova obuhvata (vidjeti odjeljak 3.5.1.).

Članak 6. stavci 2. i 3. Direktive o staništima moraju se tumačiti kao koherentna cjelina i namijenjeni su za osiguravanje jednake razine zaštite stanišnih tipova i staništa vrsta (C-258/11 točka 32.; C-521/12, točka 19; C-387&388). Stoga bi se pri procjeni pogoršanja prema potrebi trebali primjenjivati slični kriteriji i metode poput onih koji se upotrebljavaju u primjeni članka 6. stavka 3. (vidjeti i C-399/14 točku 54.).

Stanje očuvanosti stanišnog tipa ili staništa vrste koja je prisutna na području može se procijeniti u odnosu na njegovo stanje očuvanosti kako je navedeno u standardnom obrascu za podatke mreže Natura 2000, pod uvjetom da je taj obrazac ažuriran. Stanje očuvanosti na pojedinom području trebalo bi odražavati dinamičnu prirodu predmetnih staništa i vrsta.

3.5. POKAZATELJI POGORŠANJA I UZNEMIRAVANJA

Države članice moraju poduzimati odgovarajuće zaštitne mjere kako bi se održale ekološke značajke područja mreže Natura 2000 od trenutka kad su ta područja predložena za područja od interesa Zajednice.

Sud je to potvrdio u predmetu Bund (C-244/05 točka 45.): „...treba imati na umu da, u skladu s prvim dijelom Priloga III. Direktivi, ekološke značajke nekog područja koje su utvrdila nadležna nacionalna tijela

Uznemiravanje vrste mora se izbjegavati u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo biti značajno u odnosu na ciljeve Direktive. S druge strane, pogoršanje prirodnog staništa ili staništa vrste ne mora nužno utjecati na ciljeve Direktive da bi se odredilo kao takvo, jednostavno se mora u potpunosti izbjegavati.

Pogoršanje i uznemiravanje trebalo bi procjenjivati u odnosu na ciljeve očuvanja područja i stanje očuvanosti vrsta i stanišnih tipova koji su prisutni na tom području primjenom istih kriterija kao za postupak iz članka 6. stavka 3. Taj pojam treba tumačiti dinamički, prema razvoju stanja očuvanosti staništa ili vrsta na tom području.

29

moraju odražavati kriterije za procjenu koji su navedeni u Prilogu, naime stupanj reprezentativnosti stanišnog tipa, površinu područja, strukturu i funkcije, veličinu i gustoću populacije vrste koja je prisutna na tom području, stanišna obilježja koja su značajna za predmetnu vrstu, stupanj izoliranosti populacije koja je prisutna na području i vrijednost područja za očuvanje predmetnog stanišnog tipa i vrste”.

Iz toga slijedi da se ekološke značajke područja ne smiju pogoršati ispod razine na kojoj su bile u trenutku njegova određivanja. Ako se postigne bolje stanje, to poboljšano stanje trebalo bi služiti kao polazište. U pravilu, uznemiravanje ili pogoršanje na pojedinom području procjenjuje se za to određeno područje upotrebom pokazatelja (vidjeti u nastavku) s obzirom na važnost promjene njihove vrijednosti36.

3.5.1. Pogoršanje stanišnih tipova i staništa vrste

Pogoršanje je bilo koji oblik degradacije koji utječe na stanište. Država članica mora uzeti u obzir sve utjecaje na okoliš u kojem se nalaze staništa (prostor, voda, zrak, tlo). Ako se zbog tih utjecaja parametri očuvanosti staništa pogoršaju u odnosu na prijašnje vrijednosti, može se smatrati da je nastalo pogoršanje.

Važno je podsjetiti da se zahtjev za izbjegavanje pogoršanja ne primjenjuje samo na stanišne tipove navedene u Prilogu I. Direktivi o staništima za koje je to područje određeno, već i na staništa vrsta navedenih u Prilogu II. Direktivi o staništima i Prilogu I. Direktivi o pticama te migratornih vrsta koje su obuhvaćene člankom 4. stavkom 2. Direktive o pticama za koje je to područje određeno.

Za procjenu tog pogoršanja mogu se koristiti ciljevi očuvanja područja i ekološke značajke područja na temelju kojih je ono odabrano kao područje od značaja za Zajednicu (u skladu s kriterijima za odabir iz Priloga III. Direktivi) ili kao područje posebne zaštite.

Te ekološke značajke za stanišne tipove bilježe se u standardnom obrascu za podatke upotrebom sljedećih parametara37: § Stupanj reprezentativnosti stanišnog tipa – time se određuje koliko je stanišni tip „tipičan”.

To bi trebalo biti povezano s priručnikom za tumačenje stanišnih tipova38 iz Priloga I. jer on sadržava definicije svakog stanišnog tipa, uz navođenje karakterističnih vrsta i drugih relevantnih elemenata. Svaki događaj, aktivnost ili proces koji uzrokuje gubitak reprezentativnosti stanišnog tipa treba ocijeniti kao pogoršanje.

§ Površina staništa u području i njegova relativna površina u odnosu na ukupno područje pokriveno tim stanišnim tipom unutar nacionalnog državnog područja. Svaki događaj, aktivnost ili proces koji, unutar područja, doprinosi smanjenju veličine stanišnog tipa ili staništa vrste za koje je to područje određeno treba smatrati pogoršanjem.

§ Stupanj očuvanosti strukture i funkcija predmetnog prirodnog stanišnog tipa te mogućnosti njegove obnove.

Slična razmatranja mogu se primjenjivati u slučaju staništa vrsta, tj. močvarnih područja za ptice. Svako narušavanje bilo kojeg od tih faktora koji su potrebni za dugoročno održavanje staništa i staništa vrste može se smatrati pogoršanjem, tj. pogoršanje može biti uzrokovano ne samo fizičkim smanjenjem veličine staništa, već i gubitkom njegove kvalitete kao područja za razmnožavanje, hranjenje i odmor vrste.

36 U okviru kartiranja i procjene ekosustava i njihovih usluga dani su pokazatelji pritiska na ekosustave, koji se mogu upotrijebiti i za procjenu pogoršanja i uznemiravanja – posebno vidjeti Peto tehničko izvješće (http://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htm).

37 Provedbena odluka Komisije od 11. srpnja 2011. o formatu podataka o područjima za područja Natura 2000 (priopćena pod brojem dokumenta C(2011) 4892), (2011/484/EU), SL L 198, 30.7.2011., str. 39.). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011D0484&qid=1539694677775&from=EN

38 http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/habitatsdirective/docs/Int_Manual_EU28.pdf

30

Funkcije potrebne za dugoročno održavanje ovise, naravno, o predmetnom staništu. Države članice moraju poznavati te zahtjeve (na temelju istraživanja, prikupljanja podataka itd.) jer je člankom 6. stavkom 1. predviđeno da moraju poduzimati mjere „koje odgovaraju ekološkim zahtjevima staništa iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II.”.

3.5.2. Uznemiravanje vrsta

Za razliku od pogoršanja, uznemiravanje ne utječe izravno na fizičko stanje područja; ono se odnosi na vrstu i može biti vremenski ograničeno (buka, izvor svjetla itd.). Stoga su intenzitet, trajanje i učestalost ponavljanja uznemiravanja važni parametri.

Kako bi se procijenilo je li uznemiravanje značajno u odnosu na ciljeve Direktive, može se upotrijebiti definicija povoljnog stanja očuvanosti vrste navedena u članku 1. točki (i), na temelju sljedećih faktora: ● „Podaci o populacijskoj dinamici za tu vrstu pokazuju da se ona dugoročno održava kao vitalna

sastavnica svojih prirodnih staništa“. Svaki događaj, aktivnost ili proces koji doprinosi dugoročnom opadanju populacije određene vrste na

području može se smatrati značajnim uznemiravanjem. ● „Prirodni areal vrste ne smanjuje se niti je vjerojatno da će se smanjiti u predvidivoj budućnosti“. Svaki događaj, aktivnost ili proces koji doprinosi smanjenju ili riziku smanjenja areala određene vrste

unutar područja može se smatrati značajnim uznemiravanjem. ● „Postoji, a vjerojatno će i dalje postojati, dovoljno veliko stanište na kojemu će se populacije vrste

dugoročno održati”. Svaki događaj, aktivnost ili proces koji doprinosi smanjenju veličine postojećeg staništa određene

vrste može se smatrati značajnim uznemiravanjem.

U tom smislu, učinci poput buke, vibracija i izolacije potpopulacija neke vrste mogu uzrokovati značajno uznemiravanje za tu vrstu. Stoga, ako država članica ne poduzima odgovarajuće mjere za sprečavanje tih učinaka, ona time ne ispunjava obveze iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima (predmet C-404/09).

Faktori kao što su intenzitet, učestalost i trajanje uznemiravanja mogu se uzeti u obzir kako bi se odredio utjecaj uznemiravanja, koji se može razlikovati za pojedine vrste prema različitim vremenskim razdobljima i različitim uvjetima (npr. izvori hrane ili blizina odgovarajućih područja u kojima nema uznemiravanja).

Pogoršanje staništa na nekom području nastaje kad se površina pokrivena stanišnim tipom ili staništem vrste na tom području smanji ili kad se posebna struktura i funkcije koje su potrebne za dugoročno održavanje tog staništa ili stanja vrsta povezanih s tim staništem smanje u odnosu na njihovo početno ili obnovljeno stanje. Ta se procjena obavlja prema ciljevima očuvanja područja i njegovu doprinosu koherentnosti mreže.

Uznemiravanje vrste na nekom području proizlazi iz događaja, aktivnosti ili procesa koji, unutar područja, doprinose dugoročnom opadanju populacije te vrste, smanjenju ili riziku smanjenja njezina areala i smanjenju njezina postojećeg staništa. Ta se procjena obavlja na temelju ciljeva očuvanja područja i njegova doprinosa koherentnosti mreže.

3131

4. Članak 6. stavak 3.Objašnjenje pojmova: plan ili projekt, vjerojatnost značajnog utjecaja, ocjena prihvatljivosti, ciljevi očuvanja područja; kumulativni učinci,

nadležna tijela, mišljenje javnosti, cjelovitost područja

4.1. TEKST

„Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.“

4.2. PODRUČJE PRIMJENE

Kad je riječ o svrsi i kontekstu, učinak trećeg i četvrtog stavka članka 6. treba razmatrati u vezi s učinkom prvog (ili, u slučaju područja posebne zaštite, prvog i drugog stavka članka 3. i članka 4. Direktive o pticama) i drugog stavka članka 6. Osobito je važno imati na umu da, čak i ako se za neku inicijativu ili aktivnost utvrdi da nije obuhvaćena područjem primjene članka 6. stavka 3., ipak će je biti potrebno uskladiti s drugim prethodno navedenim odredbama.

Može se napomenuti da su aktivnosti koje doprinose ili su usklađene s ciljevima očuvanja područja možda već ugrađene u članak 6. stavke 1. i 2., npr. tradicionalne poljoprivredne prakse korisne za očuvanje pojedinih stanišnih tipova i vrsta. Odredbe članka 6. stavaka 3. i 4. mogu se smatrati pravilima odobravanja jer se njima utvrđuju okolnosti u kojima se planovi i projekti koji bi mogli imati značajan negativni utjecaj na područja mreže Natura 2000 mogu ili ne mogu odobriti. Njima se stoga osigurava da se ekonomski i drugi neekološki zahtjevi mogu u potpunosti razmatrati u svjetlu ciljeva očuvanja područja.

Člankom 6. stavkom 3. definira se postupni proces za razmatranje planova i projekata39. a) Prvi dio tog procesa sastoji se od faze prethodne ocjene (analitički pregled) kako bi se odredilo,

kao prvo, je li plan ili projekt izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, i drugo, bi li mogao imati značajan utjecaj na to područje; uređen je prvom rečenicom članka 6. stavka 3.

b) b) Drugi dio procesa, koji je uređen drugom rečenicom članka 6. stavka 3., odnosi se na ocjenu prihvatljivosti i odluku nadležnih nacionalnih tijela.

39 Pojednostavnjeni dijagram toka tog procesa prikazan je u Prilogu II na kraju ovog dokumenta.

32

Treći dio procesa (uređen člankom 6. stavkom 4.) dolazi u obzir ako se, unatoč negativnoj procjeni, predlaže da se plan ili projekt ne odbije nego da se dodatno razmotri. U tom slučaju, člankom 6. stavkom 4. dopuštena su odstupanja od članka 6. stavka 3. pod određenim uvjetima.

Primjenjivost procesa i opseg u kojem se primjenjuje ovise o nekoliko faktora, a na svaki postupak u njegovu slijedu utječe onaj prethodni. Stoga je redoslijed postupaka bitan za pravilnu primjenu članka 6. stavka 3.

Kad je riječ o geografskom području primjene, odredbe članka 6. stavka 3. nisu ograničene na planove i projekte koji se pojavljuju isključivo u zaštićenom području ili obuhvaćaju to područje; one se isto tako odnose na planove i projekte koji se nalaze izvan tog područja, ali bi na njega mogli imati značajan utjecaj bez obzira na udaljenost od predmetnog područja (predmet C-98/03 točka 51. i predmet C-418/04 točke 232., 233.).

Nadalje, Sud navodi da se člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima ne isključuje stroža nacionalna zaštitna mjera kojom bi se mogla, na primjer, apsolutno zabraniti određena vrsta aktivnosti, bez zahtjeva za procjenu utjecaja na okoliš za pojedini projekt ili plan na predmetnom području mreže Natura 2000 (C-2/10 točke 39.–75.).

4.3. ODNOS IZMEĐU ČLANKA 6. STAVKA 2. I ČLANKA 6. STAVKA 3.

Svrha je članka 6. stavaka 2. i 3. spriječiti bilo kakve negativne učinke na nekom području. Kad je riječ o članku 6. stavku 2., svrha je izbjegavati „pogoršanje… ili značajno uznemiravanje”. U članku 6. stavku 3. cilj je izbjegavati odobravanje svakog plana ili projekta koji bi mogao „negativno utjecati na cjelovitost područja”. Dakle, ciljevi su uglavnom slični. Međutim, treba podsjetiti da se odredbe članka 6. stavka 2. primjenjuju na područje cijelo vrijeme, dok odredbe članka 6. stavka 3. dolaze u obzir samo ako se predlaže plan ili projekt koji bi mogao imati značajan utjecaj na područje. Budući da su oba stavka namijenjena za postizanje istog općeg cilja, logičan je zaključak da će svaki plan ili projekt koji je odobren u skladu s člankom 6. stavkom 3. biti usklađen i s odredbama članka 6. stavka 2., osim ako se naknadno dokaže da bi mogao uzrokovati pogoršanje staništa i/ili uznemiravanje vrste za koje je to područje određeno.

To je potvrdio Sud (predmet C-127/02 točke 35.–37.): „Odobravanjem plana ili projekta u skladu s postupkom iz članka 6. stavka 3., u pogledu aktivnosti koja će se poduzimati na zaštićenom području u okviru plana ili projekta, istodobna primjena pravila o općoj zaštiti iz članka 6. stavka 2. postaje suvišna. Odobravanjem plana ili projekta u skladu s člankom 6. stavkom 3. podrazumijeva se da se za taj plan ili projekt smatra da ne bi mogao negativno utjecati na cjelovitost predmetnog područja te stoga niti uzrokovati pogoršanje ili značajno uznemiravanje u smislu članka 6. stavka 2.

Međutim, nije isključeno da će se naknadno dokazati da bi takav plan ili projekt mogao uzrokovati takvo pogoršanje ili uznemiravanje, čak i kad se nadležna tijela ne mogu smatrati odgovornima za

Člankom 6. stavkom 3. definira se postupni proces za razmatranje planova i projekata koji mogu imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000. Aktivnosti koje nisu obuhvaćene područjem primjene članka 6. stavka 3. ipak će se morati uskladiti s odredbama članka 6. stavka 1. (ili za područja posebne zaštite, članka 3. i članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama) i članka 6. stavka 2. Direktive o staništima.

33

bilo kakvu pogrešku. Pod tim uvjetima, primjena članka 6. stavka 2. Direktive o staništima omogućuje ispunjavanje osnovnog cilja očuvanja i zaštite kvalitete okoliša, uključujući očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore, kako je navedeno u prvoj uvodnoj izjavi u preambuli te direktive.”

S druge strane, ako je plan ili projekt odobren, a nije u skladu s člankom 6. stavkom 3., može se utvrditi povreda članka 6. stavka 2. ako se dokaže da je nastalo pogoršanje staništa ili uznemiravanje vrste za koju je predmetno područje određeno (C-304/05, C-388/05, C-404/09, C-141/14).

To vrijedi za sve projekte i aktivnosti koji su bili odobreni prije nego što su područja uključena u popis područja od značaja za Zajednicu ili klasificirana kao područja posebne zaštite te nisu obuhvaćeni obvezom procjene utjecaja na stanišne tipove i vrste na temelju članka 6. stavka 3., ali čiji bi učinci mogli negativno utjecati na cjelovitost tih područja. Članak 6. stavci 2. i 3. Direktive o staništima moraju se tumačiti kao koherentna cjelina i namijenjeni su za osiguravanje jednake razine zaštite stanišnih tipova i staništa vrsta (C-258/11, C-521/12, C-399/14, C-387&388/15).

Stoga, ako iz članka 6. stavka 2. proizlazi obveza da se obavi naknadno ispitivanje utjecaja plana ili projekta na predmetno područje, to ispitivanje mora se obaviti u skladu sa zahtjevima iz članka 6. stavka 3.(predmet C-399/14, točka 54.).

Članak 6. stavak 3. ne primjenjuje se na aktivnosti čija provedba podliježe postupku odobravanja, ali koje su se obavljale bez odobrenja, dakle nezakonito. Međutim, posljedice takvih aktivnosti mogu biti povrede članka 6. stavka 2. te je država članica dužna postupati u skladu s navedenom odredbom (predmet C-504/14).

4.4. ŠTO ZNAČI „PLAN ILI PROJEKT KOJI NIJE IZRAVNO POVEZAN S UPRAVLJANJEM PODRUČJEM ILI POTREBAN ZA NJEGOVO UPRAVLJANJE”?

Bez obzira na to što u Direktivi o staništima „plan” ili „projekt” nije definiran, treba posvetiti pozornost općim načelima tumačenja, osobito načelu prema kojem se pojedina odredba prava EU-a mora tumačiti na temelju njezina teksta, svrhe te konteksta u kojem se pojavljuje.

U prilog širem tumačenju „plana” ili „projekta” idu dva argumenta: ● Prvo, u Direktivi se ne ograničava područje primjene „plana” ili „projekta” navođenjem pojedinih

njegovih kategorija. Umjesto toga, glavni ograničavajući faktor jest pitanje može li taj plan ili projekt imati značajan utjecaj na područje.

● Drugo, iz kontinuirane primjene članka 6. stavka 2. na aktivnosti koje su isključene iz područja primjene članka 6. stavaka 3. i 4. proizlazi sljedeće: što je uža definicija „plana” i „projekta”, to su potencijalno ograničeniji načini za procjenu interesa očuvanja u odnosu na štetne oprečne interese, odnosno za osiguravanje pravilne primjene članka 6. stavka 2., tj. izbjegavanje pogoršanja i uznemiravanja.

4.4.1. Projekt

Široj definiciji „projekta” po analogiji doprinosi pozivanje na Direktivu 2011/92/EU o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš40 – dalje u tekstu „Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš”. Ta direktiva primjenjuje se u sličnom kontekstu, utvrđivanjem pravila za procjenu projekata koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš. Člankom 1. stavkom 2.

40 SL L 26, 28.1.2012., str. 1., kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU.

34

Direktive o procjeni utjecaja na okoliš predviđeno je da „projekt” znači:„ – izvođenje građevinskih radova ili ostalih instalacija ili sustava, – ostali zahvati u prirodnom okruženju i krajobrazu, uključujući i one koji uključuju vađenje mineralnih resursa.”

To je vrlo široka definicija (C-72/95 Kraaijeveld točke 30. i 31.), koja nije ograničena na fizičku gradnju, već obuhvaća i druge zahvate u prirodnom okolišu, uključujući redovite aktivnosti u cilju iskorištavanja prirodnih resursa41. Na primjer, može obuhvaćati značajnu intenzifikaciju poljoprivrede, koja prijeti oštećenjem ili uništenjem poluprirodnih obilježja područja42.

Sud je donio niz presuda o vrsti zahvata za koje se zahtijeva primjena članka 6. stavka 3.

U predmetu Waddenzee (C-127/02 točke 25.–29.) objašnjeno je da bi se aktivnosti koje se povremeno obavljaju na predmetnom području tijekom nekoliko godina, no za koje se izdaje godišnja dozvola na određeno razdoblje, s time da se pri izdavanju svake dozvole mora provesti nova procjena mogućnosti nastavka te aktivnosti i područja na kojem će se ona obavljati, trebale pri svakom podnošenju zahtjeva smatrati odvojenim planom ili projektom u smislu Direktive o staništima.

U predmetu Papenburg (C-226/08 točke 50.–51.) Sud je dalje presudio: „...za tekuće radove na održavanju plovnih kanala u estuarijima, koji nisu povezani s upravljanjem područjem ili potrebni za njegovo upravljanje..., u mjeri u kojoj su sastavni dio projekta te bi mogli imati značajan utjecaj na predmetno područje, mora se obaviti procjena utjecaja na to područje u skladu s tim odredbama [članak 6. stavak 3.]”.

Međutim, „...ako se ti radovi održavanja, uzimajući u obzir osobito njihovu redovitost ili vrstu radova... ili uvjete pod kojima se obavljaju, mogu smatrati pojedinačnom aktivnošću, posebno ako su namijenjeni za održavanje određene dubine u plovnom kanalu redovitim jaružanjem koje je potrebno u tu svrhu, ti radovi održavanja mogu se smatrati jednim te istim projektom u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima.”

Sud je isto tako presudio da mogućnost isključivanja općenito sigurnih aktivnosti nije u skladu s odredbama članka 6. stavka 3. (C-256/98, C-6/04, C-241/08, C-418/04, C-538/09). Osim toga, Sud je presudio da se projekti ne smiju isključiti iz obveze procjene samo zbog toga što ne podliježu postupku odobravanja (C-98/03 točke 43.–52.).

Sud je isto tako presudio da veličina projekta nije relevantna jer ona sama po sebi ne isključuje mogućnost da bi projekt mogao imati značajan utjecaj na zaštićeno područje (predmet C-98/03, predmet C-418/04 točka 244.).

4.4.2. Plan

Za potrebe članka 6. stavka 3. i pojam „plan” ima potencijalno vrlo široko značenje. Pozivanjem, po analogiji, na Direktivu 2001/42/EZ o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš43 (dalje u tekstu „Direktiva o strateškoj procjeni okoliša”), u članku 2. točki (a) te direktive planovi i programi definirani su kao:

41 Sud isto tako navodi važnost ove definicije za Direktivu o staništima (predmet C-127/02 točka 26.). 42 Da bi bili obuhvaćeni područjem primjene Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, ti zahvati/aktivnosti moraju uključivati izmjene fizičkih aspekata

određenog područja (C-121/11, Pro-Braine točka 31., C-275/09 Brussels Airport točka 30.).43 SL L 197, 21.7.2001., str. 30.–37.

35

„Planovi i programi, uključujući i one koje sufinancira Europska zajednica, kao i sve njihove promjene:– koji podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje

je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade, i– koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama;“.

Sud je u tom pogledu presudio: „S obzirom na cilj Direktive 2001/42, koji se sastoji od osiguravanja visoke razine zaštite okoliša, odredbe kojima se ograničava područje primjene Direktive, posebno one kojima se utvrđuju definicije mjera predviđenih Direktivom, moraju se široko tumačiti”(C-567/10 točke 24.–43.).

U okviru Direktive o staništima posebno su relevantni planovi za korištenje zemljišta ili prostorni planovi. Neki planovi imaju izravne pravne učinke na korištenje zemljišta, a drugi tek neizravne. Na primjer, regionalni prostorni planovi ili oni s velikim geografskim obuhvatom često se ne primjenjuju izravno, već čine osnovu za detaljnije planove ili služe kao okvir za izdavanje suglasnosti, koje onda imaju izravne pravne učinke. Obje vrste plana za korištenje zemljišta trebale bi se smatrati obuhvaćenima člankom 6. stavkom 3. u mjeri u kojoj bi mogle imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000.

Sud je potvrdio to mišljenje (C-6/04 točka 52.), pri čemu je naveo da iako planovi za korištenje zemljišta ne uključuju uvijek odobrenje za gradnju te se građevinske dozvole za razvojne projekte moraju dobiti na uobičajeni način, oni imaju veliki utjecaj na odluke o gradnji. Stoga planovi za korištenje zemljišta podliježu odgovarajućoj procjeni utjecaja na predmetno područje (vidjeti i C-418/04).

Sektorski planovi isto tako bi se trebali smatrati obuhvaćenima područjem primjene članka 6. stavka 3., ponovno u mjeri u kojoj bi mogli imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000. Primjeri mogu uključivati planove prometne mreže, energetske planove, planove gospodarenja otpadom, planove upravljanja vodama ili planove gospodarenja šumama (vidjeti C-441/17, 122.–124.).

Međutim, treba razlikovati „planove” koji su u osnovi političke izjave, tj. politički dokumenti kojima se izražava opća politička volja ili namjera ministarstva ili nižeg tijela. Primjer može biti opći plan održivog razvoja na državnom području države članice ili u regiji. Ne bi bilo primjereno postupati s tim „planovima” u smislu članka 6. stavka 3., osobito ako se inicijative koje proizlaze iz takvih političkih izjava moraju poduzeti preko posrednika za plan korištenja zemljišta ili sektorski plan (C-179/06 točka 41.)44. Međutim, ako postoji očita izravna veza između sadržaja takve inicijative i mogućih značajnih učinaka na područje mreže Natura 2000, treba primjenjivati članak 6. stavak 3.

Ako su jedan ili više posebnih projekata uključeni u plan općenito, ali ne u pogledu pojedinosti projekta, procjenom na razini plana ti se posebni projekti ne izuzimaju od zahtjeva za ocjenu prihvatljivosti iz članka 6. stavka 3.u kasnijoj fazi, kad se zna puno više pojedinosti o njima45.

4.4.3. Nije izravno povezan s upravljanjem ili potreban za upravljanje …

Iz konteksta i svrhe članka 6. očito je da se pod pojmom „upravljanje” podrazumijeva upravljanje „očuvanjem” područja, tj. mora se tumačiti u smislu u kojem je upotrijebljen u članku 6. stavku 1. Stoga, ako je aktivnost izravno povezana s ispunjavanjem ciljeva očuvanja i potrebna za njihovo ispunjavanje, izuzima se od zahtjeva za procjenu.

44 Time se ne dovodi se u pitanje primjena Direktive o strateškoj procjeni okoliša (2001/42/EZ.45 Za pojedinosti o uključivanju različitih faza procjene vidjeti i smjernice za pojednostavnjenje postupaka za procjenu utjecaja na okoliš za projekte

od zajedničkog interesa, poglavlje 3.2.: http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/PCI_guidance.pdf

36

Uvođenjem mogućnosti utvrđivanja planova upravljanja, člankom 6. stavkom 1. predviđa se fleksibilnost za države članice u pogledu oblikovanja tih planova. Planovi mogu biti posebno priređeni za određena područja ili „integrirani u druge razvojne planove”. Tako je moguće imati „čisti” plan za upravljanje očuvanjem ili „mješoviti” plan koji osim ciljeva očuvanja uključuje i druge ciljeve.

Riječima „nije izravno povezan s upravljanjem ili potreban za upravljanje…”, osigurava se da, u planu ili projektu koji među ostalim uključuje i ciljeve očuvanja, komponenta koja se ne odnosi na očuvanje ipak može biti predmet ocjene prihvatljivosti.

Sud je podržao to mišljenje (C-241/08 točka 55.), pri čemu je istaknuo da „sama činjenica da su ugovori koji se odnose na područja mreže Natura 2000 u skladu s ciljevima očuvanja područja ne može se, u svjetlu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, smatrati dovoljnom za sustavno izuzimanje radova i zahvata predviđenih tim ugovorima od procjene njihova utjecaja na ta područja.”

Isto tako, postoje situacije u kojima plan ili projekt koji je izravno povezan s upravljanjem jednim područjem ili potreban za njegovo upravljanje može utjecati na drugo područje.

Osim toga, u predmetu C-441/17 (točka 123.) naveden je primjer plana (odnosi se isključivo na povećanje sječive drvne mase obavljanjem djelatnosti aktivnog gospodarenja šumama unutar područja mreže Natura 2000) koji nije izravno povezan s očuvanjem jer se u njemu ne utvrđuju ciljevi ili mjere očuvanja te bi stoga bio obuhvaćen člankom 6. stavkom 3.

4.5. KAKO ODREDITI BI LI PLAN ILI PROJEKT „MOGAO IMATI ZNAČAJAN UTJECAJ” NA PODRUČJE, „BILO POJEDINAČNO BILO U KOMBINACIJI S OSTALIM PLANOVIMA ILI PROJEKTIMA”?

Ta rečenica uključuje i vezu između uzroka i utjecaja i kumulativni aspekt. S jedne strane, potrebno je istražiti koje su vrste utjecaja obuhvaćene („značajan utjecaj”), a zatim koje bi vrste uzroka mogle izazvati takav utjecaj („mogao imati… bilo pojedinačno bilo u kombinaciji”).

Pojam „projekt” treba tumačiti u širem kontekstu kako bi uključivao kako građevinske radove tako i druge zahvate u prirodnom okolišu. Pojam „plan” isto tako ima široko značenje jer uključuje planove za korištenje zemljišta i sektorske planove ili programe.

Planovi i projekti koji su izravno povezani s upravljanjem očuvanjem područja, bilo pojedinačno bilo kao sastavni dio drugih planova i projekata, općenito bi trebali biti isključeni iz odredaba članka 6. stavka 3., ali za dijelove tih planova i projekata koji se ne odnose na očuvanje ipak se može zahtijevati procjena.

Na primjer, komercijalna sječa drva može biti sastavni dio plana za upravljanje očuvanjem šume koja je određena kao posebno područje očuvanja. Bez obzira na to što komercijalna dimenzija nije potrebna za upravljanje očuvanjem područja, možda će se morati uzeti u obzir za ocjenu prihvatljivosti.

Na primjer, kako bi se poboljšao sustav naplavljivanja nekog područja, može se predložiti da se na drugom području izgradi brana, koja bi mogla imati značajne negativne učinke na to potonje područje. U tom slučaju, plan ili projekt trebao bi biti predmet ocjene prihvatljivosti za pogođeno područje.

37

Određivanje mogućnosti značajnog utjecaja plana ili projekta imat će praktične i pravne posljedice. Stoga je pri predlaganju plana ili projekta važno najprije razmotriti to ključno pitanje, a zatim to razmatranje podvrgnuti znanstvenoj i stručnoj kontroli.

Planovi i projekti za koje se smatra da ne bi mogli imati značajan utjecaj mogu ići u postupak bez upućivanja na naknadne korake iz članka 6. stavka 3. Međutim, države članice moraju opravdati i evidentirati razloge za donošenje takvog zaključka analitičkog pregleda.

4.5.1. Mogao bi imati …

Zaštitne mjere utvrđene u članku 6. stavku 3. ne aktiviraju se na temelju sigurnosti već na temelju vjerojatnosti značajnog utjecaja. Stoga, u skladu s načelom opreznosti, nije prihvatljivo da se neobavljanje procjene temelji na tome što značajan utjecaj nije siguran.

To je potvrdio Sud u presudi Waddenzee (C-127/02 točke 39.–44.): „...Mehanizam zaštite okoliša iz članka 6. stavka 3. ... ne predviđa da plan ili projekt koji se razmatra definitivno ima značajan utjecaj na predmetno područje, ali na temelju vjerojatnosti predviđa da bi taj plan ili projekt mogao imati takav utjecaj. …U slučaju sumnje u vezi s nepostojanjem značajnog utjecaja, takva se procjena mora obaviti. …Stoga se prva rečenica članka 6. stavka 3. mora tumačiti tako da svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje mora biti predmet ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja, ako se na temelju objektivnih informacija ne može isključiti da će imati značajan utjecaj na to područje, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima”.

Korisno je još jednom pozvati se na Direktivu o procjeni utjecaja na okoliš (2011/92/EU), kako je izmijenjena, jer formulacija „mogao bi imati značajan utjecaj” gotovo je identična osnovnoj formulaciji kojom se državama članicama propisuje obveza procjene u okviru Direktive o procjeni utjecaja na okoliš46. Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš korisna je i za utvrđivanje niza faktora koji mogu doprinijeti vjerojatnosti značajnog utjecaja47. Svaki prijedlog za koji se smatra da zahtijeva procjenu na temelju Direktive o procjeni utjecaja na okoliš iz razloga što bi, među ostalim, mogao imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000, mogao bi se smatrati obuhvaćenim i zahtjevom za procjenu iz članka 6. stavka 3.48

Pri određivanju vjerojatnosti značajnog utjecaja, a time i potrebe za ocjenom prihvatljivosti, ne mogu se uzimati u obzir mjere ublažavanja (tj. mjere za izbjegavanje ili smanjenje negativnih učinaka). To potvrđuje Sud u presudi u predmetu C-323/17: „Članak 6. stavak 3. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore mora se tumačiti na način da, kako bi se utvrdilo je li potrebno naknadno provesti ocjenu prihvatljivosti utjecaja nekog plana ili projekta na predmetno područje, u fazi prethodne ocjene nije potrebno uzeti u obzir mjere kojima je cilj izbjeći ili smanjiti štetne učinke tog plana ili projekta na to područje”49.

Vjerojatnost značajnih učinaka može potjecati ne samo od planova ili projekata koji su smješteni unutar zaštićenog područja, nego i od planova ili projekata izvan zaštićenog područja (C-142/16 točka 29.). Na primjer, močvarno područje može biti narušeno zbog projekta odvodnje koji je smješten na određenoj udaljenosti izvan granica močvarnog područja, ili na područje može utjecati emisija onečišćujućih tvari iz

46 Vidjeti članak 2. stavak 1. Direktive 2011/92/EU kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU.47 Vidjeti Prilog III. Direktivi 2011/92/EU kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU.48 S druge strane, ocjena prihvatljivosti iz članka 6. stavka 3. mogla bi se zahtijevati za projekte koji nisu obuhvaćeni područjem primjene Direktive

o procjeni utjecaja na okoliš.49 Međutim, na temelju Direktive o procjeni utjecaja na okoliš mogu se uzimati u obzir obilježja projekta i/ili mjere predviđene za izbjegavanje ili

sprečavanje značajnih štetnih učinaka pri odlučivanju o potrebi obavljanja potpune procjene utjecaja na okoliš (članak 4. stavak 5. točka (b) Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, kako je izmijenjena).

38

vanjskog izvora. Zbog toga je važno da države članice, kako u zakonodavstvu tako u praksi, omoguće da se zaštitne mjere iz članka 6. stavka 3. primjenjuju na sve pritiske iz razvojnih projekata, uključujući one koji se nalaze izvan područja mreže Natura 2000, ali bi mogli imati značajan utjecaj na bilo koje od tih područja.

To uključuje razmatranje svih potencijalnih prekograničnih učinaka. Ako bi plan ili projekt u jednoj zemlji mogao imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000 u drugoj zemlji, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s drugim planovima ili projektima, mora se provesti ocjena prihvatljivosti kojom će se među ostalim obuhvatiti i potencijalni učinci na cjelovitost predmetnih područja mreže Natura 2000 u toj drugoj zemlji.

Prekogranični planovi i projekti (tj. planovi ili projekti smješteni u više od jedne države članice, koji uključuju na primjer cjevovode, kabele, mostove ili tunele) trebali bi se podvrgnuti odgovarajućem postupku kako bi se osiguralo da se svi potencijalni učinci na područja mreže Natura 2000 uzmu u obzir. U tu svrhu, te kako bi se izbjeglo udvostručivanje, predmetna nadležna tijela trebala bi usklađivati svoje ocjene.

To je u skladu s Konvencijom iz Espooa i njezinim Protokolom o strateškoj procjeni okoliša50, koji se u EU-u provode Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš i Direktivom o strateškoj procjeni okoliša51. Budući da su tim direktivama obuhvaćeni planovi ili projekti za koje bi se mogla zahtijevati i ocjena u skladu s člankom 6. Direktive o staništima, iz toga slijedi da ocjene prihvatljivosti koje se provode na temelju Direktive o staništima moraju uključivati i prekogranične učinke, u skladu s relevantnim odredbama iz tih direktiva.

4.5.2. Značajan utjecaj

Pojam „značajnog” utjecaja ne može se tumačiti na proizvoljan način. Kao prvo, u Direktivi se taj izraz upotrebljava u objektivnom kontekstu (nije određen diskrecijskim formulama). Drugo, potrebna je dosljednost u pristupu pojmu „značajan” kako bi se osiguralo da mreža Natura 2000 funkcionira kao koherentna mreža.

Premda postoji potreba za objektivnim tumačenjem područja primjene izraza „značajan”, očito se ta objektivnost ne može odvojiti od posebnih obilježja i uvjeta povezanih s okolišem zaštićenog područja na koje se plan ili projekt odnosi. U tom smislu, ciljevi očuvanja područja kao i prethodne ili osnovne informacije o tome mogu biti vrlo važni za točnije utvrđivanje osjetljivosti očuvanja (C-127/02 točke 46.–48.).

Neke od tih informacija prikazane su u standardnom obrascu za podatke, koji se prilaže u postupku odabira područja na temelju Direktive o staništima i Direktive o pticama (vidjeti odjeljak 3.5.1.). Države članice mogu imati na raspolaganju i detaljne planove upravljanja očuvanjem područja u kojima su opisane promjene osjetljivosti staništa i vrsta unutar područja u vezi s različitim prijetnjama.

50 http://www.unece.org/env/eia/welcome.html51 Članak 7. Direktive 2011/92/EU (kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU) i članak 7. Direktive 2001/42/EZ.

Postupak iz članka 6. stavka 3. ne aktivira se na temelju sigurnosti, nego na temelju vjerojatnosti značajnog utjecaja koji proizlazi iz planova ili projekata, bez obzira na njihov položaj unutar ili izvan zaštićenog područja. Takva vjerojatnost postoji ako se značajan utjecaj na tom području ne može isključiti. Mjere ublažavanja ne mogu se uzimati u obzir u toj fazi. Treba razmatrati i prekogranične učinke.

39

Značenje će se mijenjati ovisno o faktorima kao što su veličina utjecaja, vrsta, opseg, trajanje, intenzitet, vremenski okvir, vjerojatnost, kumulativni učinci i osjetljivost predmetnih staništa i vrsta.

S obzirom na taj kontekst, očito je da ono što može biti značajno za jedno područje ne mora biti i za drugo.

4.5.3. ... bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima

Niz pojedinačnih beznačajnih utjecaja, u kombinaciji, mogu proizvesti značajan utjecaj. Kako je istaknuo Sud, „ako se ne uzme u obzir kumulativni učinak projekata, to u praksi dovodi do situacije u kojoj svi projekti određene vrste mogu biti izuzeti od obveze obavljanja procjene, premda bi zajedno mogli imati značajan utjecaj na okoliš” (C-418/04, C-392/96 točke 76., 82.).

Člankom 6. stavkom 3. to se pitanje nastoji riješiti uzimajući u obzir kombinaciju utjecaja drugih planova ili projekata. U tom smislu, člankom 6. stavkom 3. ne definira se izričito koje druge planove i projekte obuhvaća područje primjene odredbe o kombinaciji utjecaja.

Važno je napomenuti da je osnovna svrha te odredbe uzeti u obzir kumulativne učinke, a oni će se često pojaviti tek tijekom vremena. U tom se kontekstu mogu razmatrati planovi ili projekti koji su dovršeni, odobreni, ali nedovršeni ili predloženi:● Osim utjecaja tih planova ili projekata, koji su glavni predmet procjene, može biti potrebno na toj

„drugoj razini” procjene uzeti u obzir utjecaj već dovršenih planova i projekata, uključujući one koji su dovršeni prije datuma prenošenja Direktive ili datuma određivanja područja (vidjeti, na primjer, C-142/16 točke 61. i 63.). Iako su već dovršeni planovi i projekti automatski isključeni iz zahtjeva za ocjenu prihvatljivosti iz članka 6. stavka 3., ipak je važno uzeti ih u obzir pri procjeni utjecaja tekućeg plana ili projekta kako bi se odredilo može li on u kombinaciji s drugim, već dovršenim planovima i projektima, proizvesti bilo kakve kumulativne učinke. Utjecaj takvih dovršenih planova i projekata obično bi trebao biti uključen u osnovne uvjete područja koji se razmatraju u toj fazi52.

● Planovi i projekti koji su već odobreni, ali nisu još provedeni ili dovršeni, trebali bi biti uključeni u odredbu o kombinaciji utjecaja.

● Kad je riječ o drugim predloženim planovima ili projektima, iz razloga pravne sigurnosti bilo bi potrebno da se odredba o kombinaciji utjecaja ograniči na one planove ili projekte koji su stvarno predloženi, tj. za koje je podnesen zahtjev za odobrenje ili suglasnost. Istodobno mora biti očito da pri razmatranju predloženog plana ili projekta države članice ne stvaraju pretpostavku u korist drugih, još nepredloženih planova ili projekata u budućnosti.

52 Već dovršeni planovi i projekti mogu potaknuti pitanja iz članka 6. stavaka 1. i 2. Direktive o staništima ako bi države članice, zbog njihova stalnog utjecaja, morale poduzimati korektivne ili kompenzacijske mjere očuvanja ili mjere u cilju izbjegavanja pogoršanja staništa ili uznemiravanja vrste.

Ono što se podrazumijeva pod pojmom „značajan” treba tumačiti objektivno. Značenje utjecaja treba određivati u odnosu na posebna obilježja uvjeta povezanih s okolišem zaštićenog područja na koje se plan ili projekt odnosi, uzimajući posebno u obzir ciljeve očuvanja i ekološke značajke područja.

Na primjer, gubitak od sto kvadratnih metara staništa može biti značajan za malo područje staništa rijetkih kaćuna, dok sličan gubitak na velikom stepskom području može biti beznačajan ako nema utjecaj na ciljeve očuvanja područja.

40

Osim toga, važno je napomenuti da procjena kumulativnih učinaka nije ograničena na procjenu sličnih vrsta planova ili projekata koji se odnose na isto područje djelatnosti (npr. niz projekata u stanovanju.). Sve vrste planova ili projekata koji bi, u kombinaciji s planom ili projektom koji se razmatra, mogli imati značajan učinak trebali bi se uzeti u obzir u procjeni.

Slično tome, u procjeni bi se trebali uzeti u obzir kumulativni učinci ne samo između projekata ili između planova, nego i između projekata i planova (i obrnuto). Na primjer, novi projekt izgradnje autoceste kroz neko područje sam za sebe ne mora negativno utjecati na to područje, ali kad se uzme u obzir u kombinaciji s već odobrenim planom stambene izgradnje za to područje, taj utjecaj može postati dovoljno značajan da negativno djeluje na to područje. S druge strane, neki plan sam za sebe ne mora imati značajan utjecaj na područja mreže Natura 2000, ali može se drukčije ocijeniti ako se razmatra u kombinaciji s već predloženim ili odobrenim glavnim razvojnim projektom koji nije uključen u taj plan.

Potencijalne kumulativne učinke trebalo bi procijeniti primjenom pouzdanih polaznih podataka, a ne bi se trebalo oslanjati samo na kvalitativne kriterije. Oni bi se isto tako trebali smatrati sastavnim dijelom ukupne ocjene, a ne tek sekundarnim aspektom na kraju postupka procjene.

4.6. ŠTO ZNAČI „OCJENA PRIHVATLJIVOSTI UTJECAJA KOJE BI MOGAO IMATI NA TO PODRUČJE S OBZIROM NA CILJEVE OČUVANJA PODRUČJA”?

4.6.1. Što se podrazumijeva pod „ocjenom prihvatljivosti”?

Svrha je ocjene prihvatljivosti procijeniti moguće utjecaje plana ili projekta na predmetno područje s obzirom na ciljeve očuvanja područja, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s drugim planovima ili projektima. Zaključci bi trebali omogućiti nadležnim tijelima da se uvjere hoće li plan ili projekt negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja. Stoga je ocjena prihvatljivosti usmjerena posebno na vrste i/ili staništa za koje je područje mreže Natura 2000 određeno.

U presudi Waddenzee (C-127/02 točke 52.–54., 59.) Sud je naglasio važnost primjene najboljih znanstvenih spoznaja pri provođenju ocjene prihvatljivosti kako bi se nadležnim tijelima omogućilo da sa sigurnošću zaključe da neće biti negativnih učinaka na cjelovitost područja:

„Kad je riječ o pojmu ,ocjena prihvatljivosti’ u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, treba naglasiti da se tom odredbom ne definiraju pojedine metode za obavljanje takve ocjene. Međutim, prema tekstu te odredbe, ocjena prihvatljivosti mogućih utjecaja plana ili projekta na predmetno područje mora prethoditi njegovu odobrenju te se u njoj moraju uzeti u obzir kumulativni učinci koji proizlaze iz kombinacije tog plana ili projekta s drugim planovima ili projektima s obzirom na ciljeve očuvanja područja. ”

Pri određivanju mogućeg značajnog utjecaja treba razmotriti i kombinaciju s drugim planovima i/ili projektima kako bi se uzeli u obzir kumulativni učinci tijekom procjene predmetnog plana ili projekta. Odredba o kombinaciji utjecaja odnosi se na druge planove ili projekte koji su već dovršeni, odobreni, ali nedovršeni ili stvarno predloženi.

Na primjer, ako se smatra da izgradnja stambenih zgrada neće izazvati značajan učinak i stoga bude odobrena, tim odobrenjem ne bi se smjelo podrazumijevati da će se odobriti izgradnja drugih stambenih zgrada u budućnosti.

41

„Stoga takva ocjena podrazumijeva da moraju biti utvrđeni svi aspekti plana ili projekta koji mogu, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s drugim planovima ili projektima, utjecati na te ciljeve (očuvanja). u svjetlu najboljih znanstvenih spoznaja u tom području.“

„Nadležna nacionalna tijela, uzimajući u obzir ocjenu prihvatljivosti utjecaja plana ili projekta na dotično područje u svjetlu ciljeva očuvanja područja, moraju odobriti takvu aktivnost tek nakon što se uvjere da ona neće negativno utjecati na cjelovitost tog područja. To je slučaj ako ne postoji nikakva osnovana sumnja sa znanstvenog gledišta u pogledu izostanka takvog utjecaja.“

Stoga se ocjene koje se ograničavaju na općenite opise i površan pregled postojećih podataka o „prirodi” unutar područja ne mogu smatrati „prihvatljivima” za potrebe članka 6. stavka 3. Prema presudi Suda, ocjena prihvatljivosti trebala bi sadržavati potpune, točne i konačne nalaze i zaključke koji mogu ukloniti svaku osnovanu sumnju sa znanstvenog gledišta u pogledu učinaka predloženih radova na predmetnom području (C-304/05 točka 69.)53. Ocjena se ne može smatrati prihvatljivom ako nedostaju informacije i pouzdani ažurirani podaci o staništima i vrstama u tom području (C-43/10 točka 115.).

U trenutku donošenja odluke kojom se odobrava provedba projekta ne smije postojati nikakva sumnja sa znanstvenog gledišta u pogledu nepostojanja negativnih učinaka na cjelovitost predmetnog područja (C-239/04 točka 24.).

Osim toga, kad je riječ o nadzoru u više faza, takav nadzor ne može se smatrati dovoljnim kako bi se osiguralo izvršenje obveze iz članka 6. stavka 3. Direktive o staništima (C-142/16 točka 43.).

Iz prethodno navedenoga slijedi da bi ocjena prihvatljivosti trebala biti obrazložena i dokumentirana. Ako dokument o ocjeni ne sadržava obrazloženu osnovu za donošenje odluke (tj. ako je taj dokument tek neutemeljeno pozitivno ili negativno mišljenje o planu ili projektu), ocjena ne ispunjava svoju svrhu te se ne može smatrati „prihvatljivom”.

Konačno, vremenski okvir također je bitan. Ocjena je korak koji prethodi drugim koracima i na kojemu se temelje drugi koraci – osobito odobrenje ili odbijanje plana ili projekta. Stoga se ocjena mora obaviti prije nego što nadležno tijelo odluči hoće li provesti ili odobriti plan ili projekt (C-127/02 točka 42.). Naravno, ako se plan ili projekt izmijeni prije nego što se o njemu donese odluka, opravdano je revidirati ocjenu u okviru iterativnog postupka. Međutim, nadležna tijela ne bi smjela imati mogućnost retroaktivno dopuniti ocjenu nakon što se provede sljedeći korak u nizu postupaka utvrđenih u članku 6. stavcima 3. i 4.

53 Vidjeti i predmete C-239/04, C-404/09.

42

Odnos s Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš i Direktivom o strateškoj procjeni okoliša

Ocjena prihvatljivosti često se provodi kao dio procesa procjene utjecaja na okoliš ili strateške procjene okoliša ili usporedno s tim procesom te su njezini rezultati uključeni u odgovarajuće izvješće o procjeni utjecaja na okoliš ili o strateškoj procjeni okoliša. Taj pristup može pridonijeti pojednostavnjenju administrativnih postupaka za dobivanje građevinskih dozvola na temelju zakonodavstva EU-a o okolišu54. Revidiranom Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš55 (članak 2. stavak 3.) određeno je da, u slučaju projekata za koje obveza provedbe procjena utjecaja na okoliš istodobno proizlazi iz Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i Direktive o staništima, države članice prema potrebi osiguravaju primjenu usklađenih i/ili zajedničkih postupaka. O tome su izdane odgovarajuće smjernice56.

Međutim, bitno je da informacije budu relevantne za ocjenu prihvatljivosti i da njezini zaključci budu istaknuti i prepoznatljivi u izvješću o procjeni utjecaja na okoliš kako bi se mogli razlikovati od zaključaka opće procjene utjecaja na okoliš ili strateške procjene okoliša. To je potrebno jer između postupaka procjene utjecaja na okoliš/strateške procjene okoliša i ocjene prihvatljivosti postoji niz važnih razlika, što znači da strateška procjena okoliša ili procjena utjecaja na okoliš ne može zamijeniti ocjenu prihvatljivosti jer nijedan od tih postupaka nije važniji od drugog.

To je dalje potvrdio Sud (C-418/04): „Te dvije direktive (Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš i Direktiva o strateškoj procjeni okoliša) sadržavaju odredbe o postupku vijećanja, ne obvezujući države članice u pogledu odluke, i odnose se samo na određene projekte i planove. Suprotno tome, na temelju druge rečenice članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, plan ili projekt može se odobriti tek nakon što se nadležna tijela državne vlasti uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja. Prema tome, procjene koje se obavljaju u skladu s Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš ili Direktivom o strateškoj procjeni okoliša ne mogu zamijeniti postupak predviđen člankom 6. stavcima 3. i 4. Direktive o staništima”.

Ključne sličnosti i razlike između ocjene prihvatljivosti i procjene utjecaja na okoliš/strateške procjene okoliša utvrđene su u Prilogu I.

4.6.2. Sadržaj ocjene prihvatljivosti

Ocjena prihvatljivosti za planove ili projekte koji bi mogli imati utjecaj na područja mreže Natura 2000 trebala bi jamčiti da su u potpunosti uzeti u obzir svi elementi koji doprinose cjelovitosti područja (vidjeti odjeljak 3.7.4.), kako pri definiranju polaznih uvjeta tako i u fazama koje vode do utvrđivanja mogućeg utjecaja, mjera ublažavanja i preostalih učinaka.

U tom se smislu mora osigurati da ocjena prihvatljivosti obuhvati sve elemente koji pridonose cjelovitosti područja kako su navedeni u ciljevima očuvanja područja i standardnom obrascu za podatke te da se temelji na najboljim znanstvenim spoznajama u tom području.

Potrebne informacije trebale bi biti ažurne (C-43/10 točka 115.) te prema potrebi mogu uključivati sljedeća pitanja:● strukturu i funkciju te pripadajuću ulogu ekoloških vrijednosti područja;● područje, reprezentativnost i stupanj očuvanja stanišnih tipova na području;

54 Takvo pojednostavnjenje može se odnositi i na ocjene koje se zahtijevaju na temelju članka 4. stavka 7. Okvirne direktive o vodama – vidjeti i http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/PCI_guidance.pdf

55 Direktiva 2011/92/EU kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU. 56 Smjernice Komisije o pojednostavnjenju procjena okoliša koje se provode na temelju članka 2. stavka 3.revidirane Direktive o procjeni utjecaja na

okoliš (Obavijest Komisije 2016/C 273/01, dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=OJ:C:2016:273:TOC).

43

● veličinu populacije, stupanj izoliranosti, ekotip, genetski izvor, starosnu strukturu i stupanj očuvanosti vrsta iz Priloga II. Direktivi o staništima koje su prisutne na tom području ili ptičjih vrsta za koje je područje posebne zaštite klasificirano;

● sve druge ekološke vrijednosti i funkcije utvrđene na području; i● sve prijetnje koje utječu na staništa i vrste prisutne na tom području ili su potencijalna opasnost za

njih.

Ocjena prihvatljivosti trebala bi uključivati i sveobuhvatnu identifikaciju svih mogućih utjecaja plana ili projekta koji bi mogli biti značajni na tom području, uzimajući u obzir kumulativne i druge učinke koji bi mogli nastati kao posljedica kombiniranog djelovanja plana ili projekta koji je predmet ocjene s drugim planovima ili projektima.

U njoj bi se trebale primijeniti najbolje dostupne tehnike i metode za procjenu opsega učinaka plana ili projekta na cjelovitost područja. Opis cjelovitosti područja i procjena utjecaja trebali bi se temeljiti na najboljim mogućim pokazateljima koji su specifični za obilježja mreže Natura 2000 te koji mogu biti korisni i u praćenju utjecaja provedbe plana ili projekta.

Izvješće o ocjeni prihvatljivosti trebalo bi biti dovoljno detaljno da se prikaže kako je postignut konačni zaključak i na kojim znanstvenim temeljima. Na primjer, prema presudi u predmetu C-404/09, Sud je utvrdio niz nedostataka u predmetnoj ocjeni prihvatljivosti (naime, u njoj se nisu dovoljno uzela u obzir moguća uznemiravanja raznih vrsta na predmetnim područjima, kao što su buka i vibracije ili opasnost od izoliranja potpopulacija blokiranjem komunikacijskih koridora koji povezuju te potpopulacije s drugim populacijama)57.

4.6.3. ...s obzirom na ciljeve očuvanja područja

Ocjena prihvatljivosti usmjerena je na procjenu utjecaja na područje koje bi plan ili projekt mogao imati pojedinačno ili u kombinaciji s drugim planovima ili projektima s obzirom na ciljeve očuvanja područja. Stoga se članak 6. stavak 3. mora tumačiti u uskoj vezi s člankom 6. stavcima 1. i 2. jer su ciljevi očuvanja koji se moraju primijeniti u ocjeni prihvatljivosti povezani i s tim dvama prethodnim stavcima. Kako je objašnjeno u odjeljku 2.3.1., „ciljevi očuvanja” trebali bi se utvrditi na razini svakog pojedinog područja i trebali bi obuhvatiti, unutar tog područja, sve vrste i stanišne tipove za koje je područje određeno na temelju Direktive o staništima ili klasificirano na temelju Direktive o pticama.

Ti ciljevi očuvanja trebali bi se temeljiti na ekološkim zahtjevima prisutnih vrsta i staništa i njima bi se trebalo definirati željeno stanje očuvanosti tih vrsta i stanišnih tipova na području. To bi se trebalo utvrditi u odnosu na stanje očuvanosti svake vrste i stanišnog tipa kako je navedeno u standardnom obrascu za podatke. Ciljevi očuvanja trebali bi isto tako odražavati važnost područja za koherentnost mreže Natura 2000 kako bi svako područje na najbolji mogući doprinosilo postizanju povoljnog stanja očuvanosti na odgovarajućoj geografskoj razini unutar prirodnog areala predmetnih vrsta ili stanišnih tipova.

Ako su takvi ciljevi očuvanja utvrđeni za područje, učinci se moraju procijeniti u odnosu na te ciljeve.

To je potvrdio Sud u presudi Waddenzee (C-127/02 točke 46.–48.): „Kao što se vidi iz prve rečenice članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, u vezi s desetom uvodnom izjavom u njezinoj preambuli, važnost utjecaja na neko područje plana ili projekta koji nije izravno povezan s upravljanjem tim područjem, ili

57 Vidjeti i C-441/17 točke 134.–144.

44

potreban za njegovo upravljanje, povezana je s ciljevima očuvanja tog područja. Stoga, ako takav plan ili projekt ima utjecaj na to područje, ali ne bi mogao ugroziti njegove ciljeve očuvanja, za njega se ne može smatrati da bi mogao imati značajan utjecaj na predmetno područje. ”

„Naprotiv, ako bi takav plan ili projekt mogao ugroziti ciljeve očuvanja predmetnog područja, za njega se nužno mora smatrati da bi mogao imati značajan utjecaj na to područje. Komisija u osnovi smatra da, pri procjeni mogućeg utjecaja plana ili projekta, važnost tog utjecaja mora se utvrditi, među ostalim, u svjetlu značajki i posebnih uvjeta povezanih s okolišem u području na koje se odnosi taj plan ili projekt. ”

Ako za neko područje još nisu utvrđeni ciljevi očuvanja i dok se oni ne utvrde, u ocjeni prihvatljivosti mora se predvidjeti najmanje cilj kojim se osigurava da neće doći do pogoršanja prisutnih stanišnih tipova ili staništa vrsta ispod postojeće razine ili značajnog uznemiravanja vrsta, u skladu sa zahtjevima iz članka 6. stavka 2., ne dovodeći u pitanje učinkovitost mjera očuvanja potrebnih za ispunjavanje zahtjeva iz članka 6. stavka 1.

To stajalište potvrdio je Sud (C-127/02 točka 36.): „Odobravanjem plana ili projekta u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima podrazumijeva se da se za taj plan ili projekt smatra da ne bi mogao negativno utjecati na cjelovitost predmetnog područja te stoga niti uzrokovati pogoršanje ili značajno uznemiravanje u smislu članka 6. stavka 2. ”

4.6.4. Pojam „cjelovitosti područja”

Iz konteksta i svrhe Direktive jasno je da se „cjelovitost područja” odnosi na ciljeve očuvanja područja (vidjeti prethodno navedenu točku 4.6.3.). Na primjer, moguće je da će plan ili projekt negativno utjecati na područje samo vizualno ili da će utjecati samo na stanišne tipove ili vrste osim onih navedenih u Prilogu I. ili Prilogu II. za koje je to područje određeno. U takvim slučajevima, ti se učinci ne smatraju negativnim utjecajem u smislu članka 6. stavka 3.

Drugim riječima, ako nijedan stanišni tip ili vrsta za koje je to područje određeno nije izložen utjecaju, ne može se smatrati da je cjelovitost područja značajno ugrožena. Međutim, ako je samo jedan od njih izložen značajnom utjecaju, uzimajući u obzir ciljeve očuvanja područja, cjelovitost područja nužno je ugrožena.

To potvrđuje Sud u presudi u predmetu C-258/11 točki 48.: „Članak 6. stavak 3. mora se tumačiti tako da će plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem, ili potreban za njegovo upravljanje, negativno utjecati na cjelovitost tog područja ako bi mogao spriječiti dugotrajno očuvanje njegovih bitnih značajki povezanih s prisutnošću prioritetnog prirodnog staništa, čije je očuvanje bio cilj kojim je opravdan njegov upis na popis područja od značaja za Zajednicu u skladu s direktivom. U svrhe te procjene treba primijeniti načelo opreznosti.” Takvo tumačenje bilo bi relevantno i za neprioritetne stanišne tipove i staništa vrsta.

U izrazu „cjelovitost područja” naglasak je stavljen na određeno područje. Stoga nije dopušteno uništiti neko područje ili njegov dio na temelju činjenice da će stanje očuvanosti stanišnih tipova i vrsta koje se na njemu nalaze ipak ostati povoljno unutar europskog područja države članice.

Kad je riječ o konotaciji ili značenju riječi „cjelovitost”, ona se nedvojbeno odnosi na ekološku cjelovitost. Može se smatrati osobinom ili stanjem onoga što je cjelovito ili potpuno. U dinamičnom ekološkom kontekstu, može se shvatiti i u smislu otpornosti i sposobnosti razvoja na načine koji su povoljni za očuvanje.

45

„Cjelovitost područja” može se prikladno definirati kao koherentan skup ekoloških struktura, funkcija i ekoloških procesa na cijelom području, koji omogućuje održavanje staništa, kompleksa staništa i/ili populacija vrsta za koje je područje određeno.

Područje se može opisati kao vrlo cjelovito ako je ostvaren inherentni potencijal za ispunjavanje ciljeva očuvanja područja, održava se kapacitet samopopravka i samoobnove u dinamičnim uvjetima te je potrebna minimalna vanjska potpora u upravljanju.

Stoga je pri razmatranju „cjelovitosti područja” važno uzeti u obzir niz faktora, uključujući mogućnost kratkoročne, srednjoročne i dugoročne pojave učinaka.

4.6.5. Procjena utjecaja na područje

Ocjena prihvatljivosti uključuje razmatranje svih aspekata plana ili projekta koji bi mogli imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000. U tom kontekstu, svaki element plana ili projekta trebalo bi pojedinačno razmotriti, a potencijalne učinke tog elementa trebalo bi proučiti u odnosu na svaku vrstu ili stanišni tip za koje je područje određeno58. Nakon toga, učinci različitih značajki unutar plana ili projekta trebali bi se razmotriti zajedno i u međusobnom odnosu kako bi se mogle utvrditi njihove interakcije.

Očito je da će učinci svakog projekta biti jedinstveni te ih se mora evaluirati za svaki slučaj posebno. Prema presudi Waddenzee (C-127/02 točka 48.), „pri procjeni mogućih učinaka plana ili projekta njihova se važnost mora utvrditi, među ostalim, u svjetlu značajki i posebnih ekoloških okolnosti u području na koje se odnosi taj plan ili projekt.” U tu se svrhu mogu primijeniti odgovarajući opći propisi i specifikacije koje su utvrdile države članice.

Premda bi naglasak trebao biti na vrstama i staništima od interesa Zajednice (uključujući ptice utvrđene u skladu s člankom 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama) na kojima se temelji određivanje područja, ne smije se zaboraviti da su te ciljne značajke na kompleksne načine u interakciji s drugim vrstama i staništima te s fizičkim okolišem.

Stoga je važno uzeti u obzir sve elemente koji su bitni za funkcije i strukturu područja kao i za stanišne tipove i vrste koji su prisutni na području. Nadalje, i druge vrste mogu biti važne za određivanje mogućeg utjecaja na zaštićena staništa ako čine tipične vrste predmetnog staništa59 ili imaju ulogu u prehrambenom lancu o kojemu ovise ciljna obilježja područja.

58 Radom u okviru kartiranja i procjene ekosustava i njihovih usluga može se poduprijeti procjena učinaka, npr. utvrđivanjem ekoloških vrijednosti i funkcija na području, definiranjem opasnosti koje prijete staništima i vrstama, mjerenjem ekološke strukture i funkcija širokih stanišnih tipova koji su bitni za cjelovitost područja – posebno vidjeti Peto tehničko izvješće o ekološkom stanju (http://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htm).

59 Za objašnjenje pojedinih naziva, vidjeti Priručnik za tumačenje staništa Europske unije – EUR28 (Interpretation Manual of European Union Habitats – EUR28) na internetskoj stranici http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/habitatsdirective/index_en.htm#interpretation

Cjelovitost područja uključuje njegove temeljne značajke i ekološke funkcije. Odluka o tome je li ono izloženo negativnom utjecaju trebala bi biti usmjerena i ograničena na staništa i vrste za koje je područje određeno i ciljeve očuvanja područja.

Na primjer, rizik smrtnosti zbog sudara s vjetroturbinama ne mora sam po sebi biti značajan, ali ako se uzme u obzir u kombinaciji s izgradnjom nadzemnih električnih vodova, koji bi isto tako mogli uzrokovati smrtnost zbog sudara, utjecaj bi mogao postati značajan za određenu ptičju populaciju.

46

Procjena utjecaja mora se temeljiti na objektivnim i, ako je moguće, mjerljivim kriterijima. Utjecaje treba predvidjeti što točnije, a osnovu tih predviđanja objasniti i evidentirati u izvješću o ocjeni prihvatljivosti (to znači da treba uvrstiti i objašnjenje o stupnju sigurnosti pri predviđanju učinaka). Kao i sve procjene utjecaja, ocjena prihvatljivosti trebala bi se provoditi u strukturiranom okviru kako bi se osiguralo da predviđanja mogu biti što objektivnija i točnija.

Imajući na umu da je Sud naglasio važnost primjene najboljih znanstvenih spoznaja pri provođenju ocjene prihvatljivosti, može biti potreban dodatni ekološki i istraživački rad na terenu kako bi se dopunili postojeći podaci. Trajanje detaljnih istraživanja i terenskog rada trebalo bi biti dovoljno dugo te usmjereno na ciljne značajke koje su osjetljive na projektne aktivnosti. Osjetljivost treba analizirati uzimajući u obzir moguće interakcije između projektnih aktivnosti (vrsta, opseg, metode itd.) i predmetnih staništa i vrsta (lokacija, ekološki zahtjevi, ključna područja, ponašanje itd.).

4.6.6. Razmatranje odgovarajućih mjera ublažavanja kako bi se utjecaji izbjegli ili smanjili

Ako je tijekom postupka ocjene prihvatljivosti utvrđen negativan utjecaj na cjelovitost područja ili se on ne može isključiti, predmetni plan ili projekt ne može se odobriti. Međutim, ovisno o stupnju utvrđenog utjecaja, mogle bi se uvesti određene mjere ublažavanja kojima će se taj utjecaj izbjeći ili smanjiti na razinu na kojoj više neće negativno utjecati na cjelovitost područja.

Mjere ublažavanja moraju biti izravno povezane s mogućim utjecajima koji su utvrđeni u postupku ocjene prihvatljivosti i mogu se odrediti tek nakon što se ti utjecaji u potpunosti procijene i opišu u ocjeni prihvatljivosti. Stoga, kako je istaknuto u odjeljku 4.5.1., mjere ublažavanja mogu se razmatrati tek u toj fazi, a ne u fazi analitičkog pregleda.

Utvrđivanje mjera ublažavanja, kao i sama procjena utjecaja, mora se temeljiti na dobrom razumijevanju predmetnih vrsta i staništa. Na primjer, one mogu obuhvaćati: ● datume i raspored provedbe (npr.: ne obavljati radove tijekom sezone razmnožavanja pojedine vrste); ● vrstu alata i postupak koji se mora obaviti (npr.: upotrijebiti posebno jaružalo na dogovorenoj

udaljenosti od obale kako se ne bi utjecalo na osjetljivo stanište ili kako bi se smanjile emisije koje mogu uzrokovati štetno odlaganje onečišćujućih tvari); i

● strogo nedostupna mjesta unutar područja (npr. brlozi životinjske vrste).

Mjere ublažavanja, kojima se nastoji izbjeći ili smanjiti utjecaje ili ih u prvom redu spriječiti, mora se razlikovati od kompenzacijskih mjera, čija je svrha nadoknaditi svaku štetu koja može biti uzrokovana projektom. Kompenzacijske mjere mogu se uzeti u obzir na temelju članka 6. stavka 4. samo ako je plan ili projekt prihvaćen kao nužan zbog imperativnih razloga od prevladavajućeg javnog interesa i ako ne postoje alternative (vidjeti odjeljak 5.).

Tu razliku potvrdio je Sud, koji je utvrdio da „se članak 6. stavak 3. Direktive o staništima mora tumačiti tako da plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, a koji ima negativne utjecaje na prirodni stanišni tip na tom području i koji predviđa mjere za razvoj areala tog stanišnog tipa jednake veličine ili većeg, utječe na njegovu cjelovitost. Takve mjere mogu se ocijeniti kao ,kompenzacijske mjere’ u smislu članka 6. stavka 4. samo ako su ispunjeni uvjeti iz tog stavka. (...) Očito je da cilj tih mjera nije ni izbjeći ni smanjiti značajne negativne učinke koje je projekt prouzrokovao na tom stanišnom tipu, nego nadoknaditi njihove posljedice. One ne jamče da projekt neće negativno utjecati na cjelovitost tog područja u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima. ” (C-521/12 točke 29.–35., 38.–39.; vidjeti i C-387&388/15 točku 48.).

47

U vezi s tim nalazima, Sud je naveo da „…se mjere sadržane u planu ili projektu koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem od važnosti za Zajednicu ili nije neophodan za njega, kojim se predviđaju mjere za budući razvoj areala te vrste prije nego što dođe do negativnih utjecaja na prirodni stanišni tip koji se tamo nalazi, ali koji će biti dovršen nakon procjene značaja štete eventualno nanesene cjelovitosti spomenutog područja, ne može uzeti u obzir tijekom te procjene.” (C-387&388/15 točka 64.).

Dobro osmišljenim i provedenim mjerama ublažavanja svakako će se ograničiti opseg svih potrebnih kompenzacijskih mjera (ako su primjenjive u kontekstu članka 6. stavka 4.) tako što će se smanjiti rezidualni učinci zbog kojih je potrebna kompenzacija.

Kako bi nadležno tijelo moglo odlučiti jesu li mjere ublažavanja dovoljne kako bi se uklonili svi mogući negativni učinci plana ili projekta na područje (i da nehotice ne uzrokuju druge negativne učinke na predmetne vrste i stanišne tipove), svaka mjera ublažavanja mora biti detaljno opisana, uz objašnjenje utemeljeno na znanstvenim dokazima na koji će se način ukloniti ili smanjiti utvrđeni negativni utjecaji. Isto tako, treba dostaviti informacije o tome kako će se i kada provoditi te mjere i tko će ih provoditi te koji će se postupci uspostaviti za praćenje njihove učinkovitosti i poduzimanje korektivnih mjera prema potrebi. U predmetu C-142/16 točkama 37.–45. ukazano je na potrebu podnošenja konačnih podataka u trenutku izdavanja odobrenja.

Ako nadležno tijelo smatra da su mjere ublažavanja dovoljne kako bi se izbjegli negativni utjecaji na cjelovitost područja koji su utvrđeni u ocjeni prihvatljivosti, one će postati sastavni dio specifikacije konačnog plana ili projekta ili se mogu navesti kao uvjet za odobrenje projekta. Međutim, ako se čak i nakon uvođenja mjera ublažavanja utvrdi da postoji rezidualni negativni utjecaj na cjelovitost područja, plan ili projekt ne može se odobriti (osim ako su ispunjeni uvjeti utvrđeni u članku 6. stavku 4.).

4.7. DONOŠENJE ODLUKE

4.7.1. „Nadležna nacionalna tijela”

Očito je da se riječ „nacionalni” u ovom izrazu upotrebljava u suprotnosti s riječju „EU-a” ili „međunarodni”. Stoga se ona ne odnosi samo na tijela unutar središnje uprave, nego i na regionalna, pokrajinska i općinska tijela koja moraju izdati odobrenje ili suglasnost za plan ili projekt. Sud može biti nadležno tijelo ako može slobodno odlučivati o sadržaju predloženog plana ili projekta za potrebe članka 6. stavka 3. (C-127/04 točka 69.).

U određenim okolnostima odobrenje plana ili projekta može izdati zakonodavno tijelo (nacionalni ili regionalni parlament) i ono može biti u obliku zakonodavnog teksta. U tom kontekstu, u predmetu C-182/10 točkama 69.–70., Sud je presudio sljedeće: „Države članice dužne su ispuniti te obveze [članak 6. stavak 3.] na temelju Direktive o staništima bez obzira na vrstu nacionalnog tijela nadležnog

Mjere ublažavanja može predložiti predlagatelj plana ili projekta i/ili ih mogu zatražiti nadležna nacionalna tijela kako bi se mogući utjecaji koji su utvrđeni u ocjeni prihvatljivosti izbjegli ili smanjili na razinu na kojoj više neće negativno utjecati na cjelovitost područja.

Utvrđivanje mjera ublažavanja, kao i sama procjena utjecaja, mora se temeljiti na dobrom razumijevanju predmetnih vrsta i staništa te se mora detaljno opisati. Dobro osmišljenim i provedenim mjerama ublažavanja ograničit će se opseg svih potrebnih kompenzacijskih mjera (ako su primjenjive u kontekstu članka 6. stavka 4.) tako što će se smanjiti rezidualni učinci zbog kojih je potrebna kompenzacija.

48

za odobravanje predmetnog plana ili projekta. Člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima, u kojem se upućuje na ,nadležna tijela državne vlasti’, nije propisano nijedno posebno pravilo za planove ili projekte koje odobrava zakonodavno tijelo. Prema tome, takav status ne utječe na opseg ili područje primjene obveza koje su propisane državama članicama člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima… Članak 6. stavak 3. Direktive o staništima mora se tumačiti tako da nacionalno tijelo, čak i ako je zakonodavno, ne smije odobriti plan ili projekt ako se nije uvjerilo da on neće negativno utjecati na cjelovitost predmetnog područja.”

Drugim riječima, dozvola za plan ili projekt ne može se izdati po samom zakonu ako prethodno nije obavljena ocjena prihvatljivosti, u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima, ili ako se ocjenom prihvatljivosti nije sa sigurnošću zaključilo da on neće negativno utjecati na cjelovitost područja60.

4.7.2. Kada je potrebno dobiti mišljenje od šire javnosti?

Direktiva o staništima ne sadržava izričitu obvezu dobivanja mišljenja od šire javnosti pri odobravanju planova ili projekata za koje se zahtijeva ocjena prihvatljivosti. Prema tekstu članka 6. stavka 3., to se mora učiniti samo ako se to „smatra potrebnim”. Međutim, savjetovanje s javnošću osnovno je obilježje Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i Direktive o strateškoj procjeni okoliša. Stoga je jasno da je, ako je procjena koja se zahtijeva člankom 6. stavkom 3. usklađena s procjenom na temelju tih direktiva, potrebno javno savjetovanje u skladu s njihovim zahtjevima.

Međutim, čak i ako plan ili projekt nije obuhvaćen područjem primjene Direktive o strateškoj procjeni okoliša ili Direktive o procjeni utjecaja na okoliš te se ocjenjuje samo na temelju članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, u nedavnoj presudi na temelju zahtjeva iz Aarhuške konvencije61 Sud je objasnio da zainteresirana javnost, uključujući priznate nevladine organizacije za zaštitu okoliša, ima pravo sudjelovati u postupku odobravanja (C-243/15 točka 49.). To pravo posebno uključuje „prava kako bi ,djelotvorno sudjelovala prilikom odlučivanja o okolišu’ podnoseći ,pisanim putem, ili, kako je prikladno, prigodom javne rasprave ili upita podnositelja, sve primjedbe, informacije, analize ili mišljenja koje smatra važnima za predloženu djelatnost’” (C-243/15 točka 46.).

U tom kontekstu, važno je napomenuti da Sud, na temelju prava sudjelovanja javnosti, posebno za priznate nevladine organizacije za zaštitu okoliša predviđa pravo da osporavaju „odluke koje donose nadležna tijela državne vlasti u okviru članka 6. stavka 3. Direktive 92/43, odnosile se one na zahtjev za sudjelovanje u postupku odobrenja, na ocjenu potrebe okolišne ocjene utjecaja plana ili projekta na zaštićeno područje ili pak na prikladnost zaključaka izvedenih iz takve ocjene u pogledu rizika toga plana ili projekta za cjelovitost toga područja” (C-243/15 točka 56.).

60 Vidjeti i C-142/16 točku 33.: „Kao što je Sud već presudio, nadležna tijela državne vlasti odobravaju neku djelatnost koja podliježe procjeni jedino pod uvjetom da su sigurna da ta djelatnost nema štetne učinke na cjelovitost toga područja. Riječ je o takvom slučaju kada sa znanstvenog gledišta ne postoji razumna sumnja u pogledu izostanka takvih utjecaja”.

61 Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša. Ta konvencija zaključena je u lipnju 1998. u Aarhusu, u Danskoj. Europska unija jedna je od potpisnica od 2005. na temelju Odluke 2005/370/EZ http://ec.europa.eu/environment/aarhus/legislation.htm

Nadležna nacionalna tijela imaju pravo izdati odobrenje ili suglasnost za plan ili projekt.

49

4.7.3. Donošenje odluke na temelju ocjene prihvatljivosti

Nadležna nacionalna tijela imaju obvezu odobriti plan ili projekt u svjetlu zaključaka ocjene prihvatljivosti o mogućem utjecaju plana ili projekta na predmetno područje mreže Natura 2000. To mogu učiniti tek nakon što se uvjere da plan ili projekt neće negativno utjecati na cjelovitost područja. To je slučaj ako ne postoji nikakva osnovana sumnja sa znanstvenog gledišta u pogledu izostanka takvog utjecaja.

Ako i dalje postoji sumnja u pogledu izostanka negativnog utjecaja na cjelovitost područja povezanog s planom ili projektom koji se razmatra, nadležno tijelo mora odbiti odobrenje (C-127/02 točka 57).

Nadalje, „kriterij za odobravanje naveden u drugoj rečenici članka 6. stavka 3. Direktive o staništima doprinosi integriranju načela opreznosti i omogućuje učinkovito sprečavanje negativnih učinaka planova ili projekata koji se razmatraju na cjelovitost zaštićenih područja. Primjenom manje strogog kriterija ne bi se moglo jednako učinkovito osigurati ispunjavanje cilja zaštite područja koji se nastoji postići na temelju te odredbe” (C-127/02 točka 58.).

Stoga se mora dokazati izostanak negativnih učinaka, a ne njihovo postojanje, čime se odražava načelo opreznosti (predmet C-157/96 točka 63.). Iz toga slijedi da ocjena prihvatljivosti mora biti dovoljno detaljna i utemeljena kako bi se njome dokazao izostanak negativnih učinaka, u svjetlu najboljih znanstvenih spoznaja u tom području (C-127/02 točka 61.).

50

5151

5. Članak 6. stavak 4.Objašnjenje pojmova: druge mogućnosti, imperativni razlozi

prevladavajućeg javnog interesa, kompenzacijske mjere, koherentnost, mišljenje Komisije

5.1. TEKST

„Ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. Ona Komisiju izvješćuje o usvojenim kompenzacijskim mjerama.

Kad se u određenom području nalazi prioritetni prirodni stanišni tip i/ili prioritetna vrsta, mogu se razmatrati samo ona pitanja koja se odnose na zdravlje ljudi ili javnu sigurnost, na korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš ili, nastavno na mišljenje Komisije, na ostale imperativne razloge prevladavajućeg javnog interesa”.

5.2. PODRUČJE PRIMJENE

Ova je odredba sastavni dio postupka procjene i mogućeg odobravanja planova i projekata koji bi mogli utjecati na posebno područje očuvanja, područje posebne zaštite ili područje od značaja za Zajednicu, koje provode nadležna nacionalna tijela. Pojavljuju se dva osnovna pitanja: ● s jedne strane, ona se odnosi na iznimke od općeg pravila iz članka 6. stavka 3., prema kojem se

odobrenje može izdati samo za planove ili projekte koji ne utječu na cjelovitost predmetnog područja; ● s druge strane, u njezinoj primjeni u praksi potrebno je pridržavati se različitih postupaka koji su

predviđeni Direktivom prema redoslijedu koji je njome utvrđen. To je više puta potvrdio Sud (C-209/02, C-239/04, C-304/05, C-560/08, C-404/09).

U presudi u predmetu C-304/05 točki 83. Sud je jasno naveo: „Članak 6. stavak 4. Direktive 92/43 može se primjenjivati tek nakon što se mogući utjecaji plana ili projekta istraže u skladu s člankom 6. stavkom 3. te direktive. Saznanje o tim utjecajima u svjetlu ciljeva očuvanja koji se odnose na predmetno područje nužan je preduvjet za primjenu članka 6. stavka 4. jer ako ono ne postoji, uvjeti za primjenu te odredbe o odstupanju ne mogu se procijeniti. Procjena bilo kojeg imperativnog razloga prevladavajućeg javnog interesa i postojanja manje štetnih drugih mogućnosti mora se odvagati u odnosu na štetu na tom području uzrokovanu planom ili projektom koji se razmatra. Osim toga, kako bi se odredila vrsta kompenzacijskih mjera, mora se točno utvrditi šteta na području” (vidjeti i C-399/14, C-387&388/15, C-142/16).

Članak 6. stavak 4. ne primjenjuje se automatski. Nadležna tijela moraju odlučiti o tome mogu li se primijeniti uvjeti za odstupanje od članka 6. stavka 3. ako se ocjenom prihvatljivosti zaključi da će

52

plan ili projekt negativno utjecati na cjelovitost predmetnog područja ili ako postoji sumnja u pogledu izostanka takvih negativnih utjecaja.

Neobveznost članka 6. stavka 4. potvrdio je Sud u predmetu C-241/08 točki 72.: „Stoga, nakon procjene utjecaja koja je obavljena u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima i u slučaju negativne procjene, nadležna tijela mogu odbiti odobravanje plana ili projekta ili izdati odobrenje na temelju članka 6. stavka 4. te direktive, pod uvjetom da su ispunjeni uvjeti iz te odredbe”.

Za donošenje odluke o nastavljanju plana ili projekta moraju biti ispunjeni uvjeti i zahtjevi iz članka 6. stavka 4. Osobito se mora dokazati: 1. da opcija koja je predložena za odobrenje najmanje šteti staništima, vrstama i cjelovitosti područja

mreže Natura 2000, bez obzira na ekonomske razloge, te da ne postoje druge izvedive mogućnosti koje ne bi negativno utjecale na cjelovitost područja;

2. da postoje imperativni razlozi prevladavajućeg javnog interesa, uključujući „interese socijalne ili ekonomske prirode”;

3. da su poduzete sve kompenzacijske mjere koje su potrebne kako bi se osigurala zaštita koherentnosti mreže Natura 2000.

S obzirom na to da je iznimka od članka 6. stavka 3., ta odredba mora se strogo tumačiti (C-239/04 točke 25.–39.) i može se primjenjivati samo ako su potpuno ispunjeni svi uvjeti koji se zahtijevaju Direktivom. U tom smislu, svi oni koji se žele koristiti tom iznimkom moraju dokazati, kao preduvjet, da su u svakom pojedinom slučaju stvarno ispunjeni prethodno navedeni uvjeti.

Nakon što se u potpunosti utvrdi i dokumentira nedostatak drugih prikladnih mogućnosti te prihvaćanje imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, moraju se poduzeti sve potrebne kompenzacijske mjere kako bi se osigurala zaštita koherentnosti mreže Natura 2000. O donesenim kompenzacijskim mjerama uvijek se mora izvijestiti Komisija.

5.3. UVODNA RAZMATRANJA

5.3.1. Ispitivanje alternativnih rješenja

U postupku za odstupanje od članka 6. stavka 4. prvo se mora ispitati postoje li alternativna rješenja za plan ili projekt. U tom je smislu Sud jasno dao do znanja da je to ispitivanje formalno obuhvaćeno područjem primjene članka 6. stavka 4., a ne članka 6. stavka 3. (C-441/03 točka 15., C-241/08 točka 69., C-142/16 točka 72.).

U skladu s potrebom za sprečavanjem neželjenog narušavanja mreže Natura 2000, kad se utvrdi negativni utjecaj na cjelovitost nekog područja, treba razmotriti temeljitu reviziju i/ili povlačenje predloženog plana ili projekta. Stoga, nadležna tijela moraju analizirati i dokazati potrebu za predmetnim planom ili projektom, uzimajući u obzir i nultu opciju u toj fazi.

Člankom 6. stavkom 4. dopuštaju se iznimke od općeg pravila iz članka 6. stavka 3., ali on se ne primjenjuje automatski. Nadležno tijelo mora odlučiti može li se primijeniti odstupanje od članka 6. stavka 3. Članak 6. stavak 4. mora se primjenjivati prema redoslijedu koji je utvrđen Direktivom, odnosno nakon što su sve odredbe članka 6. stavka 3. provedene na zadovoljavajući način.

53

Zatim bi nadležna tijela trebala ispitati mogućnost pribjegavanja alternativnim rješenjima koja su prihvatljivija za cjelovitost predmetnog područja. Moraju se analizirati sve druge izvedive mogućnosti kojima se ostvaruju ciljevi plana ili projekta, osobito njihova relativna učinkovitost u pogledu ciljeva očuvanja područja, cjelovitosti i doprinosa koherentnosti mreže Natura 2000, uzimajući u obzir i njihovu proporcionalnost u smislu troškova. One bi mogle uključivati alternativne lokacije ili rute, različita mjerila ili nacrte za gradnju ili alternativne procese.

Kad je riječ o ekonomskom trošku postupaka koji se mogu uzeti u obzir u okviru ispitivanja drugih mogućnosti, on ne može biti jedini odlučujući faktor pri izboru alternativnih rješenja (C-399/14 točka 77.). Drugim riječima, predlagatelj projekta ne može se pozvati na to da nisu ispitane druge mogućnosti zbog prevelikog troška.

U skladu s načelom supsidijarnosti, dužnost je nadležnih nacionalnih tijela procijeniti relativni utjecaj tih alternativnih rješenja na predmetno područje. Treba naglasiti da se referentni parametri za takve usporedbe odnose na aspekte očuvanja i održavanja cjelovitosti područja i njegovih ekoloških funkcija. Stoga se u toj fazi ne može smatrati da drugi kriteriji procjene, kao što su ekonomski kriteriji, nadilaze ekološke kriterije.

Nepostojanje drugih mogućnosti mora se dokazati prije nego što se nastavi s ispitivanjem nužnosti plana ili projekta zbog imperativnih razloga javnog interesa (presuda Suda u predmetu Castro Verde C-239/04 točke 36.–39.).

5.3.2. Ispitivanje imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa

Ako ne postoje druga moguća rješenja ili ako postoje rješenja koja bi imala još negativnije učinke na predmetno područje, u pogledu prethodno navedenih ciljeva Direktive, nadležna tijela moraju ispitati postoje li imperativni razlozi prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili ekonomske prirode, zbog kojih se predmetni plan ili projekt mora provesti.

Pojam „imperativni razlog prevladavajućeg javnog interesa” nije definiran u Direktivi. U članku 6. stavku 4. drugom podstavku spominju se zdravlje ljudi, javna sigurnost i korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš kao primjeri takvih razloga. Kad je riječ o „drugim imperativnim razlozima prevladavajućeg javnog interesa” socijalne ili ekonomske prirode, iz teksta je jasno da se samo javni interesi, bez obzira na to promiču li ih javna ili privatna tijela, mogu procjenjivati u odnosu na ciljeve očuvanja iz Direktive. Stoga se projekti koje razvijaju privatna tijela mogu razmatrati samo ako se dokaže da služe takvim javnim interesima.

To je potvrdio Sud u presudi u predmetu C-182/10 točkama 75.–78.: „Interes kojim se može, u smislu članka 6. stavka 4. Direktive o staništima, opravdati provedba plana ili projekta mora biti i ,javan’ i ,prevladavajući’, što znači da mora biti od takve važnosti da se može odvagati u odnosu na cilj očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore naveden u Direktivi. Radovi koji su namijenjeni za smještaj ili širenje nekog poduzeća ispunjavaju te uvjete samo u iznimnim okolnostima. Ne može se isključiti da je to situacija u kojoj projekt, premda privatan, zapravo po svojoj prirodi i zbog ekonomskog i socijalnog konteksta predstavlja prevladavajući javni interes te je dokazano da

Dužnost je nadležnih nacionalnih tijela osigurati da se jednako detaljno istraže sva izvediva alternativna rješenja kojima se ostvaruju ciljevi plana/projekta. Tu procjenu treba obaviti u odnosu na vrste i staništa za koje je područje određeno i u odnosu na ciljeve očuvanja područja.

54

nema alternativnih rješenja. U svjetlu tih kriterija, sama gradnja infrastrukture namijenjene za smještaj upravljačkog centra ne može biti imperativni razlog prevladavajućeg javnog interesa u smislu članka 6. stavka 4. Direktive o staništima.”

Bilo bi korisno pozvati se i na druga područja prava EU-a u kojima se pojavljuju slični pojmovi.

Sud je razradio pojam „imperativnog zahtjeva” kao iznimku od načela slobodnog kretanja robe. Kao imperativne zahtjeve kojima se mogu opravdati nacionalne mjere ograničavanja slobode kretanja Sud je priznao javno zdravlje i zaštitu okoliša te ostvarivanje legitimnih ciljeva ekonomske i socijalne politike.

Osim toga, u pravu EU-a poznat je koncept „usluga od općeg gospodarskog interesa”, koji se navodi u članku 106. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, u okviru iznimke od pravila tržišnog natjecanja koja je predviđena za društva odgovorna za upravljanje takvim uslugama. U Komunikaciji o uslugama od općeg gospodarskog interesa u Europi62 Komisija je, uzimajući u obzir sudsku praksu o tom pitanju, navela sljedeću definiciju usluga od općeg gospodarskog interesa: „gospodarske aktivnosti kojima se ostvaruju rezultati za cjelokupno javno dobro, a koji se na tržištu ne bi osigurali (ili bi se osigurali pod različitim uvjetima u pogledu kvalitete, sigurnosti, financijske dostupnosti, jednakog postupanja ili univerzalnog pristupa) bez javne intervencije”.

Uzimajući u obzir strukturu odredbe, u posebnim slučajevima nadležna nacionalna tijela moraju odobriti predmetne planove i projekte pod uvjetom da u pogledu ravnoteže između interesa prethodno navedeni imperativni razlozi nadilaze ciljeve očuvanja područja koja su pogođena tim inicijativama. To bi se trebalo odrediti prema sljedećim uvjetima:a) mora postojati imperativni razlog za provedbu plana ili projekta;b) javni interes mora biti prevladavajući: stoga je jasno da nije dovoljna svaka vrsta javnog interesa

socijalne ili ekonomske prirode, osobito u kontekstu posebne važnosti interesa koji se štite Direktivom (vidjeti na primjer njezinu četvrtu uvodnu izjavu u kojoj je riječ o „prirodnom nasljeđu Zajednice”);

c) u tom kontekstu, bilo bi isto tako razumno pretpostaviti da javni interes može biti prevladavajući samo ako je dugoročan; kratkoročni gospodarski ili drugi interesi, koji donose tek kratkoročne koristi društvu, ne bi bili dovoljni da nadvladaju dugoročne interese očuvanja koji se štite Direktivom.

Kao primjer imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, u predmetu koji se odnosi na veliko područje (regija Tesalija u Grčkoj) Sud je presudio: „Navodnjavanje i opskrba vodom za piće u načelu ispunjavaju te uvjete te stoga mogu opravdati provedbu projekta preusmjeravanja vode ako ne postoje alternativna rješenja” (C-43/10 točka 122.)63.

62 Okvir za kvalitetu usluga od općeg interesa u Europi, COM(2011) 900 final, 20.12.2011.63 U tom kontekstu, to ne znači da se projekti opskrbe vodom za piće i navodnjavanja uvijek mogu opravdati imperativnim razlozima

prevladavajućeg javnog interesa.

55

Radi boljeg razumijevanja onoga što bi se legitimno moglo smatrati mogućim imperativnim razlozima prevladavajućeg javnog interesa, mogu poslužiti primjeri iz mišljenja Komisije u vezi s člankom 6. stavkom 4. drugim podstavkom i pripadajućih obrazloženja država članica: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/opinion_en.htm

5.4. DONOŠENJE KOMPENZACIJSKIH MJERA

5.4.1. Što se podrazumijeva pod „kompenzacijskim mjerama” i kada bi se one trebale uzimati u obzir?

Pojam „kompenzacijske mjere” nije definiran u Direktivi o staništima. Iskustvo pokazuje da se kompenzacijske mjere razlikuju se od mjera ublažavanja u sljedećem: ● u širem smislu, mjere ublažavanja one su mjere kojima se nastoje svesti na najmanju moguću

mjeru ili čak eliminirati negativni utjecaji koji bi mogli proizići iz provedbe plana ili projekta kako ne bi negativno utjecali na cjelovitost područja. Te mjere razmatraju se u kontekstu članka 6. stavka 3. i sastavni su dio specifikacija plana ili projekta ili su uvjet za njegovo odobravanje (vidjeti odjeljak 4.6.5.);

● kompenzacijske mjere neovisne su o projektu (uključujući sve pripadajuće mjere ublažavanja). Njihova je namjena neutralizirati rezidualne negativne učinke plana ili projekta kako bi se održala ekološka koherentnost mreže Natura 2000. Mogu se razmatrati samo u kontekstu članka 6. stavka 4.

Dobro osmišljenim i provedenim mjerama ublažavanja svakako se može ograničiti opseg potrebnih kompenzacijskih mjera tako što će se smanjiti rezidualni učinci zbog kojih se zahtijeva kompenzacija.

Opravdano se smatra da se „imperativni razlozi prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne i gospodarske prirode”, odnose na situacije u kojima je dokazano da su predviđeni planovi ili projekti neophodni:

– u okviru aktivnosti ili politika čiji je cilj zaštititi temeljne vrijednosti za život građana (zdravlje, sigurnost, okoliš);

– u okviru temeljnih politika za državu i društvo;– u okviru obavljanja aktivnosti gospodarske ili socijalne prirode kojima se ispunjavaju posebne

obveze javnih usluga.

Nadležna tijela moraju odvagati imperativne razloge prevladavajućeg javnog interesa za plan ili projekt u odnosu na cilj očuvanja prirodnog staništa i divlje faune i flore. Mogu odobriti plan ili projekt samo ako imperativni razlozi za taj plan ili projekt nadvladaju njegov utjecaj na ciljeve očuvanja.

Na primjer, proširenje podzemnih aktivnosti vađenja ugljena u rudniku na područja koja se dosad nisu iskorištavala dovest će do velikog slijeganja tla, uz poplavljivanje i povećanje razine podzemnih voda, te će značajno utjecati na sve ekosustave na tom području. Kako bi se nadoknadili negativni učinci projekta, zemljište će se odabrati prema ekološkim kriterijima za stvaranje neprioritetnih stanišnih tipova (šume bukve i hrasta) ponovnim pošumljavanjem ili transformacijom/poboljšanjem postojećih šuma. Isto se tako razmatra stvaranje i poboljšanje aluvijalnih šuma te ponovna uspostava ili optimizacija riječnih korita kako bi se nadoknadio gubitak prioritetnog stanišnog tipa (aluvijalne šume s vrstama zajednice Alnion glutinoso-incanae) i neprioritenog stanišnog tipa (vodni tokovi od ravničarske do planinske razine s plutajućom vegetacijom). Ta će mjera pomoći i u suzbijanju negativnog utjecaja projekta na vrstu Lampetra planeri.

56

Kompenzacijske mjere trebale bi se provoditi uz uobičajene postupke na temelju Direktive o staništima i Direktive o pticama ili obveza koje su propisane pravom EU-a. Na primjer, provedba mjera očuvanja na temelju članka 6. stavka 1. ili prijedlog/određivanje novog područja koje je već upisano kao područje od značaja za Zajednicu, „uobičajene” su mjere za državu članicu. Stoga bi kompenzacijske mjere trebale prelaziti okvire uobičajenih/standardnih mjera koje se zahtijevaju za određivanje i zaštitu područja mreže Natura 2000 te upravljanje tim područjima.

Prema tome, kompenzacijske mjere nisu sredstvo kojim se dopušta provedba planova ili projekata tako da se izbjegnu obveze iz članka 6. u pogledu ocjene prihvatljivosti. Iz postupaka navedenih u članku 6. stavku 4. jasno je da su one „krajnja opcija”. Moraju se uzeti u obzir tek nakon što se utvrdi negativan utjecaj na cjelovitost područja mreže Natura 2000 ili se on ne može isključiti, unatoč svim drugim mjerama koje su poduzete kako bi se izbjegli ili smanjili negativni učinci na to područje te nakon što se donese odluka da bi se projekt/plan trebao nastaviti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa te u nedostatku alternativnih rješenja.

5.4.2. Koherentnost mreže Natura 2000

Izraz „koherentnost” pojavljuje se u članku 6. stavku 4. u smislu da se dopušta provedba plana ili projekta zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa i da se moraju poduzimati mjere kako bi se nadoknadila šteta.

Pojavljuje se i u članku 3. stavku 1., u kojem se navodi da je Natura 2000 „koherentna europska ekološka mreža posebnih područja očuvanja” koja omogućuje „održavanje određenih prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta ili, kad je to potrebno, njihov povrat u povoljno stanje očuvanosti u njihovom prirodnom arealu”. Dakle, uzimaju se u obzir dva različita kriterija, s jedne strane ciljne vrste i staništa u pogledu količine i kvalitete, i s druge strane uloga područja u osiguravanju odgovarajuće geografske rasprostranjenosti u arealu.

Člankom 3. stavkom 3. propisano je da „tamo gdje smatraju potrebnim, države članice nastoje unaprijediti ekološku povezanost mreže Natura 2000 održavanjem i gdje je potrebno razvijanjem obilježja krajobraza koja su od najvećeg značaja za divlju faunu i floru, kako je navedeno u članku 10.”

Drugi primjer kompenzacije odnosi se na proširenje luke koje dovodi do uništavanja mjesta za okupljanje ptica i smanjenja plitkih međuplimnih muljevitih bazena i tršćaka. Ponovnim stvaranjem plimnih mjesta za okupljanje ptica i plitkih muljevitih bazena, uz obnovu staništa tršćaka i vlažnih livada vodoprivrednim radovima te primjenu mjera zaštite okoliša radi korištenja tršćaka i livada u poljoprivredne svrhe, nadoknadit će se negativan utjecaj uzrokovan projektom.

Kompenzacijske mjere čine mjere koje su posebno određene za projekt ili plan, uz uobičajene obveze koje proizlaze iz Direktive o pticama i Direktive o staništima. Tim mjerama nastoji se precizno neutralizirati negativan utjecaj plana ili projekta na predmetne vrste ili staništa. One su „krajnja opcija” i primjenjuju se tek nakon što se iscrpe druge zaštitne mjere predviđene direktivom te donese odluka da se ipak razmotri projekt/plan koji ima negativan utjecaj na cjelovitost područja mreže Natura 2000 ili kad se takav utjecaj ne može isključiti.

57

Člankom 10., u kojem se govori općenito o planiranju korištenja zemljišta i razvojnoj politici, propisano je sljedeće:

„Države članice nastoje, gdje smatraju potrebnim, kod planiranja korištenja zemljišta i razvojne politike, a posebno s ciljem poboljšanja ekološke koherentnosti mreže Natura 2000, potaknuti upravljanje obilježjima krajobraza koja su od najvećeg značaja za divlju faunu i floru.Takva su obilježja ona koja su, na temelju svoje linearne i kontinuirane strukture (poput obala rijeka...) ili njihove funkcije povezivanja (kao što su jezerca ili šumarci), bitna za migraciju, širenje i genetsku razmjenu divljih vrsta.”

Riječ „ekološka” upotrijebljena je i u članku 3. i u članku 10. kako bi se objasnila priroda koherentnosti. Očito je da je izraz „koherentnost” u članku 6. stavku 4. upotrijebljen u istom smislu.

Slijedom navedenoga, jasno je da važnost područja za koherentnost mreže ovisi o ciljevima očuvanja područja, o broju i stanju staništa i vrsta za koje je ono određeno i o njegovoj ulozi u osiguravanju odgovarajuće geografske rasprostranjenosti u arealu predmetnih staništa i vrsta.

Člankom 6. stavkom 4. zahtijeva se da se zaštiti koherentnost mreže Natura 2000. Stoga se u Direktivi pretpostavlja da je „izvorna” mreža bila koherentna. Ako se primjenjuje postupak izuzeća, situacija se mora ispraviti kako bi se u potpunosti ponovno uspostavila koherentnost.

Kad je riječ o planu ili projektu, kompenzacijske mjere koje su određene za zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000 moraju obuhvatiti prethodno navedene kriterije. To bi značilo da bi se kompenzacija trebala odnositi na ciljeve očuvanja područja te staništa i vrste zahvaćene negativnim utjecajem u usporedivim omjerima u pogledu broja i stanja. Pritom se uloga koju predmetno područje ima u biogeografskoj rasprostranjenosti mora zamijeniti na odgovarajući način.

U toj fazi bilo bi korisno podsjetiti da se, na temelju Direktive o staništima, pri odabiru područja za mrežu Natura 2000 uzima u obzir sljedeće:● stanište (staništa) i vrste u omjerima (površine, populacije) opisanima u standardnom obrascu za

podatke;● lokacija područja unutar odgovarajuće biogeografske regije; i● kriteriji odabira koje utvrđuje Odbor za staništa, a kojima se koristi Europski tematski centar za

biološku raznolikost kako bi savjetovao Komisiju o uvrštavanju nekog područja na popis Unije64.

Nadležna tijela trebala bi uzimati u obzir te kriterije pri izradi kompenzacijskih mjera za projekt te jamčiti da se tim mjerama osiguravaju značajke i funkcije usporedive s onima na temelju kojih je izvorno područje odabrano.

64 https://biodiversity.eionet.europa.eu/activities/Natura_2000/chapter6

Na primjer, ako će se planom ili projektom narušiti područje rijetkog stanišnog tipa koji ima vrlo ograničeni areal, a koji je vrlo teško ponovno stvoriti, te je predmetno područje samo jedno od deset područja određenih za taj stanišni tip, jasno je da kompenzacijske mjere moraju biti vrlo značajne kako bi se njima mogla zaštititi koherentnost mreže Natura 2000. S druge strane, ako će se planom ili projektom narušiti stanište vrste (npr. vrste Triturus cristatus) koja ima veliki areal u EU-u, a koje se relativno jednostavno može ponovno stvoriti, te predmetno područje ima tek manju ulogu u njegovu očuvanju, kompenzacijske mjere bit će izvedivije i mnogo manje zahtjevne.

58

Direktivom o pticama nisu predviđene biogeografske regije niti odabir na razini EU-a. Međutim, po analogiji, moglo bi se smatrati da je koherentnost mreže osigurana:● ako se kompenzacijom ostvaruju iste potrebe na kojima se temeljila klasifikacija područja na temelju

članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama;● ako se kompenzacijom ostvaruje ista funkcija na cijeloj migracijskoj ruti; i● ako su kompenzacijska područja sigurno dostupna pticama koje se obično pojavljuju na području na

koje utječe projekt.

5.4.3. Cilj i opći sadržaj kompenzacijskih mjera

Kompenzacijskim mjerama mora se osigurati da područje nastavi doprinositi povoljnom stanju očuvanosti prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta „unutar predmetne biogeografske regije”, ukratko, osigurati održavanje koherentnosti mreže Natura 2000. Iz toga slijedi: ● u načelu, projekt ne bi smio nepovratno utjecati na područje prije nego što se uspostave

kompenzacijske mjere. Međutim, u nekim situacijama možda neće biti moguće ispuniti taj uvjet. Na primjer, pri ponovnom stvaranju šumskog staništa trebalo bi mnogo godina kako bi se osigurale jednake funkcije kao u izvornom staništu na koje je negativno utjecao projekt. Stoga bi trebalo svim snagama nastojati osigurati da se prethodno uspostave kompenzacijske mjere, a ako se to ne može ostvariti u potpunosti, nadležna tijela trebala bi razmotriti dodatnu kompenzaciju za privremene gubitke koji bi se pojavili u međuvremenu;

● kompenzacija mora biti dodatna mjera uz mjere kojima država članica doprinosi mreži Natura 2000 na temelju direktiva.

Države članice moraju obratiti posebnu pozornost na situacije u kojima plan ili projekt stvara negativne učinke u rijetkim prirodnim stanišnim tipovima ili prirodnim staništima kojima je potrebno dugo vremena da pruže istu ekološku funkcionalnost.

Iako određivanje novih područja mreže Natura 2000 može biti dio kompenzacijskog paketa na temelju članka 6. stavka 4., samo određivanje bez pripadajućih mjera upravljanja nije dovoljno.

Na primjer, ako neki projekt ima negativan utjecaj na područje posebne zaštite, čija je posebna funkcija osigurati područja za odmor za vrstu migratornih ptica na putu prema sjeveru, predložene kompenzacijske mjere trebale bi biti usmjerene na posebnu funkciju tog područja. Stoga kompenzacijske mjere kojima bi se trebali ponovno stvoriti potrebni uvjeti za odmor iste vrste u području izvan migracijske rute ili unutar migracijske rute, ali na određenoj udaljenosti, ne bi bile dovoljne za osiguravanje koherentnosti mreže. U tom slučaju, kompenzacijom bi se trebala osigurati prikladna područja za odmor za ciljnu vrstu, pravilno smještena na migracijskoj ruti kako bi bila stvarno dostupna pticama koje bi se inače koristile izvornim područjem na koje utječe projekt.

Kako bi se osigurala koherentnost mreže Natura 2000, kompenzacijskim mjerama predloženima za projekt trebalo bi: a) obuhvatiti, u usporedivim omjerima, staništa i vrste koje su zahvaćene negativnim utjecajem; b) osigurati funkcije usporedive s onima na temelju kojih je izvorno područje odabrano, posebno s obzirom na odgovarajuću geografsku rasprostranjenost. Stoga ne bi bilo dovoljno da se kompenzacijskim mjerama obuhvati ista biogeografska regija u istoj državi članici.

Udaljenost između izvornog područja i mjesta provođenja kompenzacijskih mjera ne mora biti prepreka sve dok ne utječe na funkcionalnost područja, njegovu ulogu u geografskoj rasprostranjenosti i razloge za njegov početni odabir.

59

U smislu Direktive o pticama, kompenzacija bi, na primjer, mogla uključivati rad na poboljšanju biološke vrijednosti područja koje je klasificirano ili će biti klasificirano, tako da se njegov kapacitet ili prehrambeni potencijal poveća za onu količinu koja odgovara gubitku na pogođenom području. Prema tome, ponovno stvaranje staništa koje je povoljno za predmetnu ptičju vrstu prihvatljivo je pod uvjetom da to stvoreno područje bude dostupno u trenutku kad pogođeno područje izgubi svoju prirodnu vrijednost.

U smislu Direktive o staništima, kompenzacija bi se slično tomu mogla sastojati od ponovnog stvaranja usporedivog staništa ili biološkog poboljšanja supstandardnog staništa istog tipa unutar postojećeg određenog područja ili čak dodavanjem novog područja mreži Natura 2000, čija je kvaliteta usporediva s kvalitetom izvornog područja. U posljednjem bi se slučaju moglo tvrditi da će, ukupno gledajući, projekt rezultirati neto gubitkom za to stanište na razini države članice. Međutim, na razini EU-a, novo područje imalo bi koristi od zaštite predviđene člankom 6., čime bi se pridonijelo ciljevima Direktive.

Kompenzacijske mjere koje su prikladne ili potrebne kako bi se neutralizirao negativan utjecaj na područje mreže Natura 2000 (tj. uz mjere koje se već zahtijevaju na temelju direktiva) mogu uključivati: ● poboljšanje staništa na postojećim područjima: poboljšanje preostalog staništa na predmetnom

području ili obnova staništa na drugom području mreže Natura 2000, razmjerno gubitku koji je uzrokovan planom ili projektom;

● ponovno stvaranje staništa: stvaranje staništa na novom ili proširenom području, koje treba uključiti u mrežu Natura 2000; ili

● kako je prethodno opisano, te u kombinaciji s drugim radovima, predlaganje novog područja odgovarajuće kvalitete na temelju Direktive o staništima ili Direktive o pticama te uspostava/provedba mjera očuvanja za to novo područje.

Prema dosadašnjoj praksi u EU-u, kompenzacijske i pripadajuće mjere na temelju Direktive o staništima također uključuju: ● ponovno uvođenje vrste; ● oporavak vrste i jačanje, uključujući jačanje vrsta koje su plijen; ● kupnju zemljišta; ● stjecanje prava; ● stvaranje rezervata (uključujući stroga ograničenja u korištenju zemljišta); ● poticaje za određene gospodarske aktivnosti kojima se održavaju ključne ekološke funkcije; ● smanjenje (drugih) prijetnji, obično za vrste, bilo djelovanjem na pojedinačni izvor bilo koordiniranim

djelovanjem na sve faktore prijetnje (npr. faktore koji proizlaze iz učinaka prenaseljenosti prostora).

5.4.4. Ključni elementi koje treba uzeti u obzir u kompenzacijskim mjerama

Kompenzacijske mjere na temelju članka 6. stavka 4. moraju obuhvatiti sva pitanja, neovisno o tome jesu li tehnička, pravna ili financijska, koja su potrebna kako bi se neutralizirao negativan utjecaj plana ili projekta te održala koherentnost mreže Natura 2000.

U sljedećem popisu prikazan je pregled elemenata koje treba uzeti u obzir:● čvrsta koordinacija i suradnja između tijela mreže Natura 2000, tijela za procjenu i predlagatelja

plana ili projekta.

U načelu, rezultat kompenzacijskih mjera mora se ostvariti u trenutku kad na predmetnom području nastane šteta. Ako se pod određenim okolnostima to ne može ostvariti u potpunosti, za privremene gubitke zahtijevala bi se dodatna kompenzacija.

60

● jasni ciljevi i ciljne vrijednosti u skladu s ciljevima očuvanja područja.● opis kompenzacijskih mjera, uz koji je priloženo znanstveno utemeljeno objašnjenje o tome kako

će se tim mjerama učinkovito nadoknaditi negativni učinci plana ili projekta na zahvaćene vrste i staništa, u svjetlu ciljeva očuvanja područja, te kako će se osigurati zaštita koherentnosti mreže Natura 2000.

● prikaz tehničke izvedivosti mjera u odnosu na njihove ciljeve.● prikaz pravne i/ili financijske izvedivosti mjera prema potrebnom vremenskom okviru.● analiza prikladnih lokacija i stjecanje prava (kupnja, zakup...) na zemljište koje će se upotrijebiti za

kompenzacijske mjere.● objašnjenje vremenskog okvira u kojem se očekuje da će se ostvariti ciljevi kompenzacijskih mjera.● raspored provedbe i usklađivanje s programom provedbe plana ili projekta.● faza javnog informiranja i/ili savjetovanja.● posebni rasporedi praćenja i izvješćivanja koji se temelje na pokazateljima napretka u skladu s

ciljevima kompenzacijskih mjera.● program financiranja odobren u potrebnom razdoblju, kojim se jamči uspješnost mjera.

5.5. KRITERIJI ZA IZRADU KOMPENZACIJSKIH MJERA

5.5.1. Ciljana kompenzacija

Kompenzacijske mjere na temelju Direktive o staništima moraju se utvrditi prema referentnim uvjetima koji se definiraju nakon opisa cjelovitosti područja koje bi se moglo izgubiti ili pogoršati te prema mogućim značajnim negativnim učincima koji bi preostali nakon mjera ublažavanja.

Nakon što se utvrdi cjelovitost područja koje bi moglo biti oštećeno i stvarni opseg štete, kompenzacijskim mjerama moraju se rješavati posebno ta pitanja kako bi se elementi cjelovitosti koji doprinose koherentnosti mreže Natura 2000 dugoročno nadoknadili. Stoga bi te mjere trebale biti najprikladnije za vrstu predviđenog utjecaja i trebale bi biti usmjerene na ciljeve i ciljne vrijednosti te se jasno odnositi na pogođene elemente mreže Natura 2000. U njima se moraju jasno navesti strukturni i funkcionalni aspekti cjelovitosti područja, kao i pripadajući tipovi staništa i populacije vrsta koji su pogođeni.

To podrazumijeva da se kompenzacijske mjere nužno moraju sastojati od ekoloških mjera. Stoga plaćanja pojedincima ili u posebne fondove, bez obzira na to dodjeljuju li se ona na kraju projektima za očuvanje prirode, nisu prikladna na temelju Direktive o staništima. Osim toga, svaka sekundarna ili neizravna mjera koja bi se mogla predložiti za poboljšanje učinkovitosti osnovnih kompenzacijskih mjera mora biti jasno povezana s ciljevima i ciljnim vrijednostima samih kompenzacijskih mjera.

Kao primjer, pri izradi kompenzacijskih mjera za vrste potrebno je utvrditi: ● vrste koje su zahvaćene negativnim utjecajem, njihov ukupni broj i udio ukupne populacije u kojoj

se one pojavljuju; ● glavne funkcije staništa koje će biti zahvaćeno negativnim utjecajem, o kojima vrste ovise, npr.

hranjenje, okupljanje itd.; ● mjere koje su potrebne da se nadoknadi šteta na funkcijama staništa i vrstama koje su pogođene

kako bi se vratile u stanje koje odražava povoljno stanje pogođenog područja.

61

5.5.2. Učinkovita kompenzacija

Izvedivost i učinkovitost kompenzacijskih mjera od ključne su važnosti za provedbu članka 6. stavka 4. Direktive o staništima, u skladu s načelom opreznosti i dobrom praksom. Radi osiguravanja učinkovitosti, tehnička izvedivost mora biti usklađena s odgovarajućim opsegom, vremenskim okvirom i mjestom kompenzacijskih mjera.

Kompenzacijske mjere moraju biti izvedive i djelotvorne u ponovnoj uspostavi ekoloških uvjeta koji su potrebni za osiguravanje koherentnosti mreže Natura 2000. Procijenjeni vremenski rokovi i sve aktivnosti održavanja koje su potrebne kako bi se poboljšala učinkovitost trebali bi se znati i/ili predvidjeti od samog početka, prije uvođenja mjera. To se mora temeljiti na najboljim dostupnim znanstvenim spoznajama, uz posebna ispitivanja kako bi se točno odredila lokacija na kojoj će se provesti kompenzacijske mjere. Mjere za koje se ne može opravdano jamčiti da će biti uspješne ne bi se trebale razmatrati u okviru članka 6. stavka 4., a mogući uspjeh kompenzacijskog programa trebao bi utjecati na konačno odobravanje plana ili projekta u skladu s načelom prevencije. Osim toga, kad je riječ o izboru između različitih mogućnosti kompenzacije, moraju se odabrati najučinkovitije opcije s najvećim izgledima za uspjeh.

Program kompenzacijskih mjera mora uključivati detaljni nadzor tijekom provedbe kako bi se dugoročno osigurala učinkovitost. S obzirom na to da se obavlja u okviru mreže Natura 2000, takav nadzor trebao bi biti usklađen s nadzorom iz članka 11. Direktive o staništima i po mogućnosti uključen u njega.

Mjere za koje se u praksi dokaže niska razina učinkovitosti u ostvarivanju ciljeva trebale bi se na odgovarajući način izmijeniti.

5.5.3. Tehnička izvedivost

Prema postojećim saznanjima, malo je vjerojatno da se ekološka struktura i funkcije pripadajućih staništa i populacija vrsta mogu vratiti u stanje u kojem su bili prije štete uzrokovane planom ili projektom. Kako bi se prevladale osnovne poteškoće koje ometaju potpuno ostvarivanje ekoloških uvjeta, pri izradi kompenzacijskih mjera potrebno je: 1) pridržavati se znanstvenih kriterija i evaluacije u skladu s najboljim znanstvenim spoznajama;2) zeti u obzir posebne zahtjeve ekoloških značajki koje se moraju ponovno uspostaviti (npr. tlo,

vlažnost, izloženost, postojeće prijetnje i drugi uvjeti koji su od presudne važnosti za ponovnu uspostavu).

Na temelju aspekata koji su ključni za tehničku izvedivost odredit će se prikladnost lokacije kompenzacijskih mjera (prostorna izvedivost), odgovarajući vremenski okvir i potreban opseg tih mjera.

Osim toga, pri odabiru određenih mjera i njihovoj izradi potrebno je pridržavati se postojećih smjernica za svaki pojedini postupak, tj. stvaranje staništa, obnovu staništa, jačanje populacije, ponovno uvođenje vrste ili bilo koju drugu mjeru koja se uzima u obzir u kompenzacijskom programu.

5.5.4. Opseg kompenzacije

Opseg potreban kako bi se osigurala učinkovitost kompenzacijskih mjera izravno je povezan s kvantitativnim i kvalitativnim aspektima koji su svojstveni elementima cjelovitosti (tj. uključujući strukturu i funkcionalnost te njihovu ulogu u koherentnosti mreže Natura 2000) koji bi mogla biti narušeni te s procjenom učinkovitosti mjera.

62

Prema tome, omjeri kompenzacije trebali bi se odrediti za svaki pojedini slučaj, a početno se moraju utvrditi u svjetlu podataka navedenih u ocjeni prihvatljivosti iz članka 6. stavka 3. kako bi se osigurala ekološka funkcionalnost. Zatim se omjeri moraju ponovno definirati prema rezultatima koji su zabilježeni tijekom nadzora učinkovitosti, a konačna odluka o razmjeru kompenzacije mora biti opravdana.

Općenito je prihvaćeno da bi omjeri uglavnom trebali biti znatno iznad 1:1. Stoga bi se omjeri kompenzacije 1:1 ili manji trebali uzeti u obzir samo kad se dokaže da će mjere u takvom opsegu biti potpuno učinkovite u ponovnoj uspostavi strukture i funkcionalnosti u kratkom razdoblju (npr. da se pritom ne ugrozi zaštita staništa ili populacija ključnih vrsta na koje bi plan ili projekt mogao utjecati niti njihovi ciljevi očuvanja).

5.5.5. Lokacija kompenzacijskih mjera

Kompenzacijske mjere trebale bi biti locirane na područjima gdje će biti najučinkovitije u održavanju koherentnosti mreže Natura 2000. To uključuje skup preduvjeta koje bi svaka kompenzacijska mjera trebala ispuniti: ● Područje odabrano za kompenzaciju mora biti unutar iste biogeografske regije (za područja

određena na temelju Direktive o staništima) ili unutar istog areala, migracijske rute ili područja prezimljavanja za ptičje vrste (za područja određena na temelju Direktive o pticama) u predmetnoj državi članici. Nadalje, područje bi trebalo osigurati funkcije usporedive s onima na temelju kojih je izvorno područje odabrano, osobito u pogledu odgovarajuće geografske rasprostranjenosti.

● Područje odabrano za kompenzaciju mora imati – ili mora biti sposobno razviti – posebne značajke povezane s ekološkom strukturom i funkcijama, koje su potrebne za staništa i populacije vrsta. To se odnosi na kvalitativne aspekte kao što je jedinstvenost narušenih vrijednosti, pri čemu se moraju uzeti u obzir lokalni ekološki uvjeti.

● Kompenzacijskim mjerama ne smije se ugroziti zaštita cjelovitosti bilo kojeg drugog područja mreže Natura 2000 koje doprinosi koherentnosti mreže. Kad se provode na postojećim područjima mreže Natura 2000, mjere moraju biti usklađene s ciljevima očuvanja područja te nadilaziti mjere očuvanja koje su utvrđene u članku 6. stavku 1. Planovi upravljanja bit će korisna referentna osnova za usmjeravanje odgovarajućih kompenzacijskih mjera.

Osim toga, općenito je dogovoreno da se lokalni uvjeti koji su potrebni za ponovnu uspostavu ugroženih ekoloških vrijednosti pronađu što bliže području koje je pogođeno utjecajem plana ili projekta. Stoga je najpoželjnija opcija lociranje kompenzacije unutar ili u blizini predmetnog područja mreže Natura 2000, na lokaciji s prikladnim uvjetima za uspješnost mjera.

Međutim, to nije uvijek moguće i potrebno je utvrditi nekoliko prioriteta koji će se primjenjivati pri traženju lokacija koje ispunjavaju zahtjeve iz Direktive o staništima: 1) Kompenzacija unutar područja mreže Natura 2000, pod uvjetom da unutar područja postoje

potrebni elementi kako bi se osigurala ekološka koherentnost i funkcionalnost mreže. 2) Kompenzacija izvan predmetnog područja mreže Natura 2000, ali unutar zajedničke topografske

ili krajobrazne jedinice, pod uvjetom da se može ostvariti jednaki doprinos ekološkoj strukturi i/ili funkciji mreže. Nova lokacija može biti u drugom određenom području mreže Natura 2000 ili na lokaciji koja nije određena. U potonjem slučaju lokacija mora biti određena kao područje mreže Natura 2000 i podlijegati svim zahtjevima iz direktiva o prirodi.

3) Kompenzacija izvan područja mreže Natura 2000, u različitoj topografskoj ili krajobraznoj jedinici. Nova lokacija može biti drugo određeno područje mreže Natura 2000. Ako se kompenzacija provodi na lokaciji koja nije određena, ta se lokacija mora odrediti kao područje mreže Natura 2000 i podlijegati svim zahtjevima iz direktiva o prirodi.

63

O određivanju novih područja u okviru kompenzacijskih mjera mora se izvijestiti Komisija prije provedbe mjera i prije realizacije projekta, ali nakon njegova odobravanja. Informacije o određivanju novih područja trebale bi se dostaviti Komisiji utvrđenim kanalima i postupcima, kao što to vrijedi za popise područja od značaja za Zajednicu i klasifikacije područja posebne zaštite, te bi ona trebala ispunjavati uvjete za određivanje prema odgovarajućim kriterijima na temelju Direktive o staništima odnosno Direktive o pticama.

Države članice osiguravaju najbolju suradnju i koordinaciju kad pitanje lociranja kompenzacijskih mjera rješavaju u okviru prekograničnih projekata.

5.5.6. Vremenski okvir kompenzacije

Kako bi se odredio vremenski okvir kompenzacijskih mjera, potreban je pristup na pojedinačnoj osnovi. Donesenim programom mora se osigurati kontinuitet ekoloških procesa bitnih za održavanje strukture i funkcija koje doprinose koherentnosti mreže Natura 2000. To zahtijeva čvrstu koordinaciju između provedbe plana ili projekta i provedbe kompenzacijskih mjera te ovisi o pitanjima kao što je vrijeme koje je potrebno da se staništa razviju i/ili populacije vrsta obnove ili uspostave na određenom području. Osim toga, moraju se uzeti u obzir i drugi faktori i procesi:● Područje ne smije biti nepovratno narušeno prije nego što se uspostavi kompenzacija.● Rezultat kompenzacije trebao bi biti djelotvoran u trenutku kad šteta nastane na predmetnom

području. Ako se pod određenim okolnostima to ne može ostvariti u potpunosti, za privremene gubitke zahtijevala bi se dodatna kompenzacija.

● Vremenski odmaci mogli bi se dopustiti samo ako se utvrdi da neće ugroziti cilj „bez neto gubitka” za koherentnost mreže Natura 2000.

● Vremenski odmaci ne smiju se dopustiti, na primjer, ako će uzrokovati gubitak populacije bilo koje vrste koja je zaštićena na području na temelju Priloga II. Direktivi o staništima ili Priloga I. Direktivi o pticama; prioritetne vrste navedene u Prilogu II. Direktivi o staništima zaslužuju posebnu pozornost.

● Moguće je reducirati kompenzacijske mjere tijekom vremena, ovisno o tome očekuje li se pojava negativnih učinaka u kratkoročnom, srednjoročnom ili dugoročnom razdoblju.

Mogu se preporučiti posebne mjere kako bi se prevladali privremeni gubici koji bi nastali dok se ne ostvare ciljevi očuvanja. Sve tehničke, pravne ili financijske odredbe koje su potrebne za provedbu kompenzacijskih mjera moraju biti dovršene prije početka provedbe plana ili projekta kako bi se spriječilo svako nepredviđeno kašnjenje koje može omesti učinkovitost mjera. 5.5.7. Dugoročna provedba

Za dugoročnu provedbu kompenzacijskih mjera te za zaštitu, nadzor i održavanje područja potrebno je osigurati pouzdanu pravnu i financijsku osnovu prije nego što se pojavi utjecaj na staništa i/ili vrste. To bi moglo uključivati:● Osiguravanje privremene zaštite, čak i ako se status područja od značaja za Zajednicu/područja

posebne zaštite dodijeli tek kasnije.● Primjenu obvezujućih instrumenata izvršenja na nacionalnoj razini kako bi se osigurala potpuna

provedba i djelotvornost kompenzacije (npr. u vezi s Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš, prema potrebi, ili s Direktivom o odgovornosti za okoliš ili povezivanje odobrenja za plan ili projekt s pouzdanošću odgovarajućih odredaba za provedbu kompenzacijskih mjera).

● Primjenu potrebnih pravnih sredstava u slučaju kupnje zemljišta ili prava, koja se smatra ključnom za učinkovitu provedbu mjera u skladu s dobrom praksom (npr. standardni postupci za obveznu kupnju iz razloga očuvanja prirode).

64

● Uspostavu programa nadzora kako bi se osiguralo da se kompenzacijskim mjerama ostvari cilj i da se one dugoročno održe, a u protivnom, da se poduzmu korektivne mjere kako bi se to pitanje riješilo, uključujući ciljeve, odgovorna tijela i potrebe za resursima, pokazatelje i zahtjeve za izvješćivanje Komisije. To mogu najbolje obavljati neovisna tijela koja su osnovana posebno u tu svrhu, u uskoj suradnji i koordinaciji s tijelima mreže Natura 2000.

5.6. TKO SNOSI TROŠKOVE KOMPENZACIJSKIH MJERA?

Čini se logičnim, u skladu s načelom „onečišćivač plaća”, da promotor plana ili projekta snosi troškove kompenzacijskih mjera. Kad je riječ o sufinanciranju, može ih uključiti u ukupni proračun koji se podnosi javnim tijelima. U tom smislu, iz fondova EU-a mogle bi se, na primjer, sufinancirati kompenzacijske mjere za prometnu infrastrukturu koja je dio transeuropskih mreža (TEN) te se financira iz tih fondova, pod uvjetom da je takva financijska pomoć u skladu s ciljevima, pravilima i postupcima koji se primjenjuju na predmetni fond EU-a.

5.7. IZVJEŠĆIVANJE KOMISIJE O KOMPENZACIJSKIM MJERAMA

Nadležna nacionalna tijela moraju izvijestiti Komisiju o donesenim kompenzacijskim mjerama. U članku 6. stavku 4. ne navodi se oblik niti svrha tih informacija. Međutim, kako bi olakšala taj proces, Komisija je pripremila standardni obrazac65 za dostavljanje informacija na temelju članka 6. stavka 4. U svakom slučaju, Komisija nije zadužena za predlaganje kompenzacijskih mjera niti za njihovo znanstveno vrednovanje.

Informacije bi trebale omogućiti Komisiji da procijeni način kompenziranja negativnih učinaka kako bi se elementi cjelovitosti koji doprinose koherentnosti mreže Natura 2000 dugoročno održali. Iako su nacionalna tijela obvezna izvijestiti o donesenim kompenzacijskim mjerama samo u određenim slučajevima, može se zahtijevati da dostave i određene elemente koji se odnose na alternativna rješenja i imperativne razloge prevladavajućeg javnog interesa na temelju kojih je plan ili projekt odobren, ako su ti elementi utjecali na izbor kompenzacijskih mjera.

Obveza izvješćivanja Komisije o donesenim kompenzacijskim mjerama, koja je navedena u drugoj rečenici prvog podstavka članka 6. stavka 4., mora se u potpunosti prenijeti u nacionalno zakonodavstvo. Ako ta odredba, kojom su utvrđena odgovarajuća detaljna pravila u vezi s informacijama o donesenim kompenzacijskim mjerama, ne postoji u nacionalnom zakonodavstvu, „nije moguće osigurati da druga rečenica prvog podstavka članka 6. stavka 4. ima potpuni učinak i postigne svoj cilj” (C-324/01 točka 21.).

Moraju li se informacije o kompenzacijskim mjerama dostaviti Komisiji tijekom procesa planiranja i tko je zadužen za te informacije?

Kako bi se Komisiji omogućilo da zatraži dodatne informacije o poduzetim mjerama ili da poduzme mjere ako smatra da se zakonske odredbe Direktive ne primjenjuju ispravno, kompenzacijske mjere trebale bi se dostaviti Komisiji prije njihove provedbe, a svakako prije provedbe predmetnog plana ili projekta, ali nakon njegova odobravanja. Stoga bi se kompenzacijske mjere trebale dostaviti Komisiji čim se donesu kako bi ona, unutar svoje nadležnosti kao čuvarica Ugovorâ, mogla procijeniti primjenjuju li se odredbe Direktive ispravno.

65 Dostupno na: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm

65

S obzirom na to da su odgovorna za održavanje koherentnosti mreže Natura 2000 i ažuriranje informacija o njoj, tijela koja su nadležna za mrežu Natura 2000 u svakoj državi članici moraju imati važnu ulogu u tom procesu. Nadležna nacionalna tijela trebala bi dostavljati informacije preko stalnog predstavništva svake države članice, kao što to vrijedi za proces donošenja popisa područja.

5.8. ŠTO SE DOGAĐA S PODRUČJIMA NA KOJIMA SE NALAZE PRIORITETNA STANIŠTA I/ILI VRSTE?

Drugim podstavkom članka 6. stavka 4. predviđeno je posebno postupanje kad se plan ili projekt odnosi na područje u kojemu se nalaze prioritetna staništa i/ili vrste te će utjecati na ta prioritetna staništa i/ili vrste. U tim bi se slučajevima provođenje plana ili projekta moglo opravdati samo ako se navedeni imperativni razlozi prevladavajućeg javnog interesa odnose na zdravlje ljudi i javnu sigurnost ili na korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš, ili ako prije odobravanja plana ili projekta Komisija izrazi mišljenje o predviđenoj inicijativi.

Drugim riječima, šteta na područjima prihvatila bi se kao prevladavajući faktor u odnosu na ciljeve direktive samo kad postoje prethodno navedeni posebni imperativni razlozi ili nakon dodatnog postupovnog jamstva iz neovisne ocjene Komisije.

Ta odredba pokreće niz pitanja koja se odnose na: ● utvrđivanje predmetnih područja; ● tumačenje pojmova zdravlja ljudi, javne sigurnosti i korisnih posljedica od primarnog značaja za

okoliš; i● postupak za donošenje mišljenja Komisije i posljedice koje proizlaze iz tog mišljenja.

5.8.1. Predmetna područja

Članak 6. stavak 4. drugi podstavak primjenjuje se ako provedba plana ili projekta ima utjecaj na područje u kojemu se nalaze prioritetna staništa i/ili vrste. U tom bi smislu bilo opravdano smatrati da plan ili projekt:a) koji ni na koji način ne utječe na prioritetno stanište/vrstu ilib) koji utječe na stanište/vrstu koja nije uzeta u obzir pri odabiru područja („beznačajna prisutnost”

u standardnom obrascu za podatke) ne bi smio de facto biti opravdanje za obveznu primjenu tog drugog podstavka na područje.

S obzirom na to da u Direktivi o pticama nijedna vrsta nije razvrstana kao prioritetna, za kompenzacijske mjere čiji je cilj neutralizirati učinke na ptičje populacije u području posebne zaštite mišljenje Komisije ne bi bilo potrebno.

Informacije o kompenzacijskim mjerama moraju omogućiti Komisiji da procijeni način neutraliziranja negativnih učinaka kako bi se elementi cjelovitosti koji doprinose koherentnosti mreže Natura 2000 dugoročno održali. Međutim, Komisija nije zadužena za predlaganje kompenzacijskih mjera.

Članak 6. stavak 4. drugi podstavak može se tumačiti tako da se primjenjuje na sva područja u kojima se nalaze prioritetna staništa i/ili vrste ako su ta staništa i vrste pogođeni.

66

5.8.2. Pojmovi „zdravlje ljudi”, „javna sigurnost” i „korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš”

Zdravlje ljudi, javna sigurnost i korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš najvažniji su imperativni razlozi prevladavajućeg javnog interesa. Međutim, kao ni pojam „imperativni razlozi prevladavajućeg javnog interesa”, ni te tri kategorije nisu izričito definirane.

Kako je navedeno u odjeljku 5.3.2., u pravu EU-a zdravlje ljudi i javna sigurnost navode se kao razlozi na kojima se temelji donošenje nacionalnih mjera ograničavanja koje se odnose na slobodno kretanje robe, radnika i usluga, kao i na pravo poslovnog nastana. Osim toga, zaštita zdravlja ljudi jedan je od temeljnih ciljeva politike EU-a u području okoliša. Isto tako, korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš čine kategoriju koja mora biti uključena u te temeljne ciljeve politike u području okoliša.

U skladu s načelom supsidijarnosti, nadležna nacionalna tijela moraju provjeriti postoji li takva situacija. Naravno, svaku takvu situaciju Komisija će vjerojatno ispitati u okviru svojih aktivnosti praćenja ispravne primjene prava EU-a.

Kad je riječ o pojmu „javna sigurnost”, korisno je navesti presudu Suda u predmetu C-57/89 (Leybucht Dykes). Ta presuda prethodila je donošenju Direktive 92/43/EEZ, a time i članka 6. Međutim, ona je još relevantna, svakako i zato što je pristup Suda utjecao na sastavljanje članka 6. Riječ je bila o građevinskim radovima na pojačanju nasipa na Sjevernom moru, u Leybuchtu. Ti radovi uključivali su smanjenje površine područja posebne zaštite. U načelu, Sud je naveo da razlozi za takvo smanjenje moraju odgovarati općem interesu koji nadilazi opći interes ekološkog cilja iz odgovarajuće direktive. U tom posebnom slučaju Sud je potvrdio da su opasnost od poplavljivanja i zaštita obale dovoljno ozbiljni razlozi kako bi se opravdali radovi na nasipu i pojačanje obalnih objekata, pod uvjetom da su mjere strogo ograničene.

U narednom predmetu (C-43/10 točka 128.) Sud je presudio: „Ako takav projekt negativno utječe na cjelovitost područja od značaja za Zajednicu na kojemu se nalazi prioritetni prirodni stanišni tip i/ili prioritetna vrsta, njegova se provedba u načelu može opravdati razlozima koji su povezani s opskrbom vodom za piće. U nekim okolnostima ona bi se mogla opravdati pozivanjem na korisne posljedice navodnjavanja koje su od primarnog značaja za okoliš. S druge strane, navodnjavanje se načelno ne može smatrati pitanjem povezanim sa zdravljem ljudi ili javnom sigurnosti na temelju kojega bi se opravdala provedba takvog projekta u glavnom postupku.”

U predmetu C-504/14 točki 77. Sud je naveo da „...platforma kojom se nastoji olakšati kretanje osobama s invaliditetom načelno se može smatrati postavljenom zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa povezanih sa zdravljem ljudi...”

5.8.3. Donošenje mišljenja Komisije i njegove posljedice

Kad je riječ o imperativnim razlozima prevladavajućeg javnog interesa koji se ne odnose na zdravlje ljudi, javnu sigurnost i korisne posljedice za okoliš, prethodno mišljenje Komisije je nužan postupovni

Nacionalna tijela mogu odobriti plan ili projekt samo ako se dokaže postojanje prethodno navedenih razloga prevladavajućeg javnog interesa i u okviru granica u kojima se utvrdi da je plan ili projekt potreban za ostvarivanje predmetnog javnog interesa.

67

korak. U članku 6. stavku 4. drugom podstavku nije naveden postupak ili poseban sadržaj takvog mišljenja66. Stoga je potrebno još jednom pozvati se na gospodarstvo i ciljeve predmetne odredbe.

Mišljenje mora obuhvatiti procjenu ekoloških vrijednosti na koje bi plan ili projekt mogao utjecati, važnost imperativnih razloga na koje se poziva i ravnotežu između tih dvaju oprečnih interesa, kao i evaluaciju kompenzacijskih mjera. Ta procjena uključuje i znanstvenu i ekonomsku procjenu te ispitivanje potrebe i proporcionalnosti plana ili projekta u pogledu imperativnog razloga na koji se poziva.

Komisija može procijeniti ispunjava li provedba plana ili projekta zahtjeve iz prava EU-a i, prema potrebi, pokrenuti odgovarajući pravni postupak.

Premda Direktiva ne uključuje određeni rok za donošenje mišljenja Komisije, Komisija će poduzeti sve što je potrebno kako bi u što kraćem roku obavila procjene i dala mišljenje.

66 Odgovarajući standardni obrazac (dostupan na: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm) obuhvaća i zahtjev za mišljenje Komisije na temelju članka 6. stavka 4. drugog podstavka.

Pri davanju mišljenja, Komisija bi trebala provjeriti ravnotežu između pogođenih ekoloških vrijednosti i imperativnih razloga na koje se poziva te evaluirati kompenzacijske mjere.

68

69

PRILOG I.Usporedba postupaka u okviru ocjene prihvatljivosti, procjene utjecaja na okoliš i

strateške procjene okoliša

Ocjena prihvatljivosti Procjena utjecaja na okoliš Strateška procjena okoliša

Na koje su vrste razvojnih projekata postupci usmjereni?

Na bilo koji plan ili projekt koji će, samostalno ili u kombinaciji s drugim planovima/projektima, vjerojatno imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000 (isključujući planove ili projekte koji su izravno povezani s upravljanjem u pogledu očuvanja tog područja).

Na sve projekte navedene u Prilogu I. Za projekte navedene u Prilogu II., potreba za procjenom utjecaja na okoliš utvrđuje se za svaki slučaj posebno ili na temelju pragova ili kriterija koje su odredile države članice (uzimajući u obzir kriterije u Prilogu III.).

Na sve planove i programe, ili njihove izmjene,(a) koji podliježu izradi i/ili donošenju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini;(b) koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama;(c) koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili upotrebu zemljišta i kojima se određuje okvir za buduće odobravanje provedbe projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš; iliza koje je, s obzirom na vjerojatan učinak na područja, utvrđeno da zahtijevaju procjenu u skladu s člankom 6. ili 7. Direktive 92/43/EEZ.

Koje je utjecaje od važnosti za prirodu potrebno procijeniti?

Ocjenu bi trebalo obaviti s obzirom na ciljeve očuvanja za određeno područje (koji se odnose na vrste/stanišne tipove za koje je to područje određeno). Utjecaje bi trebalo procijeniti kako bi se utvrdilo hoće li oni negativno utjecati na cjelovitost predmetnog područja.

Izravne i neizravne, sekundarne, kumulativne, prekogranične, kratkoročne, srednjoročne i dugoročne, trajne i privremene, pozitivne i negativne značajne učinke na populaciju i zdravlje ljudi; biološku raznolikost, s posebnom pozornošću usmjerenom na vrste i staništa zaštićene Direktivom 92/43/EEZ i Direktivom 2009/147/EZ; zemlju, tlo, vodu, zrak, klimu i krajobraz; materijalna dobra, kulturnu baštinu i krajobraz; i interakciju među tim faktorima.

Moguće značajne učinke na okoliš, uključujući biološku raznolikost, populaciju, zdravlje ljudi, faunu, floru, tlo, vodu, zrak, klimatske faktore, materijalna dobra, kulturnu baštinu, uključujući arhitektonsku i arheološku baštinu, krajobraz i međusobni odnos prethodno navedenih faktora.

70

Tko je zadužen za ocjenu/procjenu?

Dužnost je nadležnog tijela osigurati provedbu ocjene prihvatljivosti. U tom se kontekstu od nositelja projekta može zahtijevati da izradi sve potrebne studije i da nadležnom tijelu pruži sve potrebne informacije kako bi mu se omogućilo da donese potpuno utemeljenu odluku. Tako nadležno tijelo može, prema potrebi, prikupiti relevantne informacije i iz drugih izvora.

Nositelj projekta dostavlja potrebne informacije, zajedno s rezultatima savjetovanja, koje nadležno tijelo za izdavanje odobrenja za provedbu projekta mora uzeti u obzir.

Direktivom o strateškoj procjeni okoliša državama članicama ostavljaju se velike diskrecijske ovlasti pri određivanju tijela za stratešku procjenu okoliša. To bi mogla biti tijela zadužena za izradu plana/programa, tijela nadležna za okoliš, s kojima se obavlja savjetovanje ex lege o području primjene i detaljnosti informacija koje se moraju uključiti u izvješće o okolišu, kao i nacrt plana/programa i pripadajuće izvješće o okolišu; ili tijela koja su posebno zadužena za vođenje postupka strateške procjene okoliša.

Obavlja li se savjetovanje s javnim/drugim tijelima?

Obvezno – savjetovanje sa širom javnošću prije odobravanja plana ili projekta.

Države članice osiguravaju da zainteresirana javnost, osobito nevladine organizacije u području okoliša, može od početka i na učinkovit način, već u fazi analitičkog pregleda, sudjelovati u postupku odobravanja nakon ocjene prihvatljivosti. To se posebno odnosi na mogućnost dostave primjedbi, informacija, analiza ili mišljenja koji se smatraju relevantnima za predloženu aktivnost.

Obvezno – savjetovanje prije donošenja prijedloga za razvojni projekt.

Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi se osiguralo da se tijelima koja će vjerojatno biti zainteresirana za projekt (uključujući tijela nadležna za okoliš te lokalna i regionalna tijela) omogući da izraze svoje mišljenje o zahtjevu za izdavanje odobrenja za provedbu. Ista se načela primjenjuju za savjetovanje sa zainteresiranom javnošću.

U slučaju mogućih značajnih utjecaja na okoliš u drugoj državi članici, mora se obaviti savjetovanje s relevantnim tijelima i javnošću u toj državi članici.

Obvezno – savjetovanje prije donošenja plana ili programa.

Države članice savjetuju se s tijelima koja će, zbog svojih specifičnih odgovornosti za okoliš, vjerojatno biti zainteresirana za učinke provođenja plana/programa na okoliš. Trebalo bi obaviti savjetovanje s javnošću, uključujući javnost koja je izložena ili će vjerojatno biti izložena utjecaju ili koja je zainteresirana za donošenje odluke, uključujući nevladine organizacije.

Tijelima i javnosti osigurava se unutar prikladnih vremenskih okvira pravovremena i djelotvorna mogućnost za izražavanje mišljenja o nacrtu plana ili programa i priloženom izvješću o okolišu prije donošenja plana ili programa ili njegova upućivanja u zakonodavni postupak.

U slučaju mogućih značajnih utjecaja na okoliš u drugoj državi članici, mora se obaviti savjetovanje s relevantnim tijelima i javnošću u toj državi članici.

71

U kojoj su mjeri ishodi ocjene/procjene obvezujući?

Obvezujući

Nadležna tijela mogu pristati na plan ili projekt tek nakon što utvrde da on neće štetno utjecati na cjelovitost područja.

Rezultati savjetovanja i informacije prikupljene kao dio procjene utjecaja na okoliš na odgovarajući se način uzimaju u obzir u postupku izdavanja odobrenja za provedbu.

Odluka o izdavanju odobrenja mora sadržavati najmanje obrazloženi zaključak (tj. odluku o procjeni utjecaja na okoliš) i sve uvjete povezane s okolišem priložene odluci.

Izvješće o okolišu i izražena mišljenja uzimaju se u obzir tijekom izrade plana ili programa te prije njegova donošenja ili upućivanja u zakonodavni postupak.

72

Hinnake tagajärgi ala kaitse-eesmärkidele

Hinnake muude kavade ja/või projektidega koos avaldatavat kumulatiivset ja koosmõju

Kas alal esineb esmatähtis elupaik või liik?

Kas on inimeste tervise või ohutusega seotud seisukohti või olulist keskkonnakasu, mida tuleb kaaluda?

Kas on ülekaalukate üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvaid põhjuseid?

Odobrenje se može izdati pod uvjetom da se poduzmu odgovarajuće

kompenzacijske mjere. Izvjšćuje se Komisija

Kas võib järeldada, et kava või projekt ei avalda ala terviklikkusele negatiivset mõju?

Kas negatiivset mõju saab kõrvaldada, nt leevendusmeetmetega?

Ne može se izdati odobrenje

Ne može se izdati odobrenje

Az engedély megadható

Odobrenje se može izdati zbog drugih imperativnih razloga

prevladavajućeg javnog interesa nakon mišljenja Komisije. Moraju se poduzeti o

dgovaracjuće kompenzacijske mjere

Eelv

alik

ueta

ppA

sjak

ohan

e hi

ndam

ine

Elté

rés

a 6.

cik

k (4

) bek

ezdé

se s

zeri

nt

Nem

Igen

Nem

Igen

Plan ili projekt (PP) izravno je povezan s upravljanjem područjem, ili potreban za njegovo upravljanje, u svrhe očuvanja prirode?

Igen

Nem

Nem

Nem Igen NemIgen

Igen

Igen

Kas on alternatiivseid lahendusi?

Muutke kava/projekti

Nem Igen

Kas kava või projekt avaldab tõenäoliselt alale olulist mõju?

72

PRILOG II.Razmatranje planova i projekata koji utječu na područja mreže Natura 2000

Nem

73

PRILOG III.Obrazac za izvješćivanje Europske komisije

u skladu s člankom 6. stavkom 4.

Država članica: Datum:

Informacije za Europsku komisijuu skladu s člankom 6. Direktive o staništima(92/43/EEZ)

Dokumentacija se dostavlja u svrhu: □ informacije □ mišljenja (članak 6. stavak 4. podstavak 1.) (članak 6. stavak 4. podstavak 2.)

Nadležno nacionalno tijelo:

Adresa:

Osoba za kontakt:

Telefon, telefaks, e-pošta:

Sadržava li prijava osjetljive informacije? Ako je odgovor „da”, navedite i obrazložite

74

1. PLAN ILI PROJEKT

Naziv plana/projekta:

Promotor:

Sažetak plana ili projekta koji utječe na područje:

Opis i lokacija projektnih elemenata i aktivnosti s potencijalnim utjecajem te utvrđivanje područja pogođenih utjecajem (uključiti karte):

75

2. PROCJENA NEGATIVNIH UČINAKA67

Naziv i oznaka pogođenog područja mreže Natura 2000:

Ovo je područje:

□ područje posebne zaštite na temelju Direktive o pticama

□ područje od značaja za Zajednicu/posebno područje očuvanja na temelju

□ Direktive o staništima

□ u njemu se nalazi prioritetno stanište/vrsta pogođena su prioritetna staništa/vrste

Ciljevi očuvanja područja i ključne značajke koje doprinose cjelovitosti područja:

Staništa i vrste koji će biti pogođeni negativnim utjecajem (npr. navesti njihovu reprezentativnost, prema potrebi njihovo stanje očuvanosti u skladu s člankom 17. na nacionalnoj i biogeografskoj razini, stupanj izolacije te njihove uloge i funkcije u predmetnom području).

Važnost područja za staništa i vrste koji će biti pogođeni (npr. objasniti ulogu područja unutar nacionalne i biogeografske regije i u koherentnosti mreže Natura 2000).

Opis očekivanih negativnih učinaka (gubitak, pogoršanje, uznemiravanje, izravni i neizravni učinci itd.); opseg učinaka (površina staništa i broj vrsta ili područja koja su pogođena utjecajem projekta); važnost i veličina (npr. razmatranje pogođene površine ili populacije u odnosu na ukupnu površinu i populaciju na tom području te eventualno u zemlji) i lokacija (uključiti karte).

Mogući kumulativni utjecaji i drugi utjecaji koji bi mogli proizlaziti iz kombiniranih aktivnosti plana ili projekta koji se ocjenjuje i drugih planova ili projekata.

Mjere ublažavanja koje su uključene u projekt (navesti kako će se te mjere provesti i kako će se njima izbjeći ili smanjiti negativni učinci na područje).

67 Napomena: Naglasiti očekivane štetne učinke na staništa i vrste za koje je područje predloženo za mrežu Natura 2000. Navesti sve informacije koje mogu biti relevantne za svaki pojedini slučaj, ovisno o utjecajima koji su utvrđeni za pogođene vrste i staništa.

76

3. ALTERNATIVNA RJEŠENJA

Utvrđivanje i opis mogućih alternativnih rješenja, uključujući nultu opciju (navesti kako su utvrđena, postupak, metode)

Evaluacija drugih mogućnosti koje se razmatraju te obrazloženje odabranog alternativnog rješenja (razlozi zbog kojih su nadležna nacionalna tijela zaključila da ne postoje alternativna rješenja)

77

4. IMPERATIVNI RAZLOZI PREVLADAVAJUĆEG JAVNOG INTERESA

Razlozi za provođenje ovog plana ili projekta unatoč njegovim negativnim učincima

□ imperativni razlozi prevladavajućeg javnog interesa, uključujući socijalne ili ekonomske razloge (ako nema prioritetnih staništa/vrsta)

□ zdravlje ljudi

□ javna sigurnost

□ korisne posljedice od primarne važnosti za okoliš

□ drugi imperativni razlozi prevladavajućeg javnog interesa

Opis i obrazloženje razloga te zašto su oni prevladavajući68:

68 Može biti potrebna različita razina podataka ovisno o tome podnosi li se prijava u svrhu informacije ili mišljenja.

78

5. KOMPENZACIJSKE MJERE69

Ciljevi, ciljne značajke (staništa i vrste) i ekološki procesi/funkcije koji se moraju nadoknaditi (razlozi, zašto su te mjere prikladne za kompenzaciju negativnih učinaka)

Opseg kompenzacijskih mjera (površine, brojnost populacija)

Utvrđivanje i lokacija kompenzacijskih područja (uključujući karte)

Prethodno stanje i uvjeti u kompenzacijskim područjima (postojeća staništa i njihovo stanje, vrsta zemljišta, postojeće korištenje zemljišta itd.)

Očekivani rezultati i objašnjenje kako će se predloženim mjerama nadoknaditi negativni učinci na cjelovitost područja te omogućiti zaštita koherentnosti mreže Natura 2000

Vremenski plan provedbe kompenzacijskih mjera (uključujući dugoročnu provedbu) u kojem se navodi kada će se ostvariti očekivani rezultati.

Metode i tehnike predložene za provedbu kompenzacijskih mjera, evaluacija njihove izvedivosti i moguće učinkovitosti

Troškovi i financiranje predloženih kompenzacijskih mjera

Odgovornosti za provedbu kompenzacijskih mjera

Praćenje kompenzacijskih mjera ako su predviđene (npr. ako postoji nesigurnost u pogledu učinkovitosti mjera), procjena rezultata i daljnje mjere

69 Može biti potrebna različita razina podataka ovisno o tome podnosi li se prijava u svrhu informacije ili mišljenja.

Obavijest Komisije C(2018) 7621 final, Brussels, 21.11.2018

Upravljanje područjima mreže Natura 2000 - Odredbe članka 6. Direktive o staništima 92/43/EEZhttps://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1548663172672&uri=CELEX:52019XC0125(07)

Ni Europska komisija ni osobe koje djeluju u njezino ime odgovaraju za uporabu podataka iz ove publikacije.

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2019

© Europska unija, 2019Ponovna je uporaba dopuštena uz uvjet navođenja izvora.Politiku ponovne uporabe dokumenata Europske komisije uređuje Odluka 2011/833/EU od 12. prosinca 2011. (SL L 330, 14.12.2011., str. 39.).Za svaku uporabu ili reprodukciju fotografija ili druge građe koja nije zaštićena autorskim pravom EU-a dopuštenje se mora zatražiti izravno od vlasnika autorskog prava.

Print ISBN 978-92-79-98559-1 doi:10.2779/63229 KH-06-18-414-HR-C

PDF ISBN 978-92-79-98562-1 doi:10.2779/624490 KH-06-18-414-HR-N

Kontakt s EU-omOsobnoU cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr Telefonom ili e-poštomEurope Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),• na broj: +32 22999696 ili• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr Traženje informacija o EU-uNa internetuInformacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/index_hr Publikacije EU-aBesplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://publications.europa.eu/hr/publicationsZa više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumentiZa pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.euOtvoreni podatci iz EU-aPortal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp/hr) omogućuje pristup podatkovnim zbirkamaiz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.

Fotografija na naslovnici: © Benoit Stichelbaut/naturepl.com

Okolis

Odredbe članka 6. Direktive o staništima 92/43/EEZ

Upravljanje područjima mreže Natura 2000