VISOKA ŠKOLA STRUKOVNIH STUDIJA ZA MENADŽMENT U SAOBRAĆAJU

NIŠ

Predmet: Upravljanje javnim sektorom

SEMINARSKI RAD

TEMA: UTICAJ DRŽAVE NA POSLOVANJE JAVNIH PREDUZEĆA

Mentor: Student:

doc. dr Milan Stanković Jovica Dimitrijević

indeks: MS 191-P/2011

Sadržaj

1 Uvod............................................................................................................................2

2 Pojam i oblici javnih preduzeća...................................................................................4

3 Argumenti za osnivanje javnih preduzeća...................................................................8

4 Uloga države u poslovanju javnih preduzeća..............................................................8

4.1 Pojam države.......................................................................................................9

4.2 Državni intervencionizam..................................................................................11

4.3 Uticaj države na poslovanje javnih preduzeća u Srbiji......................................12

5 Pozitivne i negativne strane mešanja države u privredni život zemlje......................14

6 Zaključak...................................................................................................................17

7 Literatura....................................................................................................................18

2

1 Uvod

Karakteristike poslovanja javnih preduzeća su: niska efikasnost, prezaduženost, zastarela

infrastruktura i oprema koja zahteva nova investiciona ulaganja. Formiranje cena usluga

sadrži dominantno socijalnu komponentu koja ne obezbeđuje ekonomsku održivost, a

mehanizmi naplate potraživanja su neefikasni. Upravljanje u većini ovih preduzeća je

neefikasno i pod uticajem političkih partija.

Kao mala i otvorena privreda, koja se značajno oslanja na inostranu tražnju, Srbija ne

može podstaći sopstveni ekonomski rast ukoliko iz recesije ne izađe i svetska privreda.

Stoga neizvesnost u pogledu oporavka i rasta vodećih privreda u svetu, veliki javni dug i

državni deficit u zemljama evro zone, najznačajnijim trgovinskim partnerima Srbije, kao

i usporavanje privrednog rasta u ostalim brzorastućim svetskim privredama, imaju

direktan negativan uticaj na netransformisanu privredu Srbije. Ova međunarodna kretanja

Srbiju suočavaju sa dugoročnim rizicima kao što su:

nizak nivo izvoza usled uticaja eksternih faktora na izvoznu tražnju, a time i

privrednog rasta;

nizak nivo priliva stranih direktnih investicija, rast cena kapitala i otežano

zaduživanje realnog sektora i države, jer je Srbija visoko zavisna od uvoza

kapitala;

dominantno prisustvo banaka čije su centrale u zemljama evro zone koje su

pogođene dužničkom krizom, dodatno može doprineti prenošenju krize na Srbiju;

visoka javna potrošnja i njena neodgovarajuća struktura, kao i zaduženost države.

Ostvarenje i prisustvo ovih rizika utiču na kretanje inflacije, kursa dinara, ekonomski rast

i zaposlenost, kao i finansijsku stabilnost. Globalna kriza iznela je na površinu decenijske

strukturne probleme srpske privrede i društva. Izostanak blagovremenih reformi

kumulirao je duboke strukturne probleme na svim nivoima: država – raskorak između

prihoda i rashoda; preduzeća – struktura imovine, proizvodnje i finansiranja;

domaćinstva – odnos potrošnje i štednje. Dosadašnji pokušaji da se zaduživanjem

3

obezbedi funkcionisanje sistema rezultirali su dolaskom na granicu prezaduženosti i

države i privrede i povećanja rizika servisiranja obaveza i države i privrede.

2 Pojam i oblici javnih preduzeća

Prema opštem poimanju, ali i praktičnoj i uslovnoj podeli društva tradicionalno

razlikujemo javni i privatni sektor. U javnom sektoru su,pored državne,pokrajinske, i

opštinske (gradske) uprave i njihovih upravnih institucija,takođe i javne službe. Pored

klasičnih državnih ustanova, postoje i ustanove u oblasti tzv. vanprivrednih, tj. društvenih

delatnosti.

S druge strane,u delu privrednih delatnosti,kako od nacionalnog tako i lokalnog

značaja,organizuju se i postoje javna preduzeća. Organizuje ih država ili opštine,a u

skladu sa posebnim zakonom o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg ili

javnog interesa.

Pod javnim preduzećem podrazumevamo preduzeće koje obavlja delatnost od opšteg

interesa, a koje osniva država,tj. jedinica lokalne samouprave.

Ove velike (državne) delatnosti obavljaju javna preduzeća na nivou cele Republike,a

mogu ih obavljati i drugi oblici privrednih društava ili preduzetnici,ako im nadležni organ

poveri obavljanje te delatnosti. Javno preduzeće osniva Republika Srbija, a prava

osnivača ostvaruje Vlada Republike Srbije.

Javno preduzeće za obavljnje komunalne delatnosti, tj. delatnosti od značaja za

funkcionisanje jedinice lokalne samouprave, osniva jedinica lokalne samouprave,

određujući delatnost kao komunalnu na osnovu Zakona o komunalnim delatnostima i

Zakona o javnim preduzećima. Opštinska ili gradska javna komunalna preduzeća

osnivaju se za delatnosti:

prečišćavanja i distribucije vode

prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda

proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom

prevoz putnika u gradskom saobraćaju

održavanje čistoće u gradovima i naseljima u opštini

uređenje i održavanje parkova,zelenih i rekreacionih površina

4

održavanje ulica,puteva i drugih javnih površina u gradovima i drugim naseljima i

javna rasveta

održavanje deponija

uređenje i održavanje grobalja i sahranjivanje

Tako su po potrebi osnovana i javna stambena preduzeća u opštinama i gradovima za

održavanje zajedničkih delova kolektivnih stambenih zgrada. Osnivački akt javnog

preduzeća sadrži naročito odredbe oiosnivačkom kapitalu; pravima,obavezama i

odgovornostima preduzeća i osnivača u obavljanju delatnosti od opšteg interesa. Javno

preduzeće osniva se i posluje u cilju:

obezbeđenja trajnog obavljanja delatnosti od opšteg interesa i urednog

zadovoljavanja potreba korisnika proizvoda i usluga

razvoja i unapređenja obavljanja delatnosti od opšteg interesa

obezbeđivanja tehničko-tehnološkog i ekonomskog jedinstva sistema i

usklađenosti njegovog razvoja

sticanje dobiti

ostvarivanje drugih zakonom uređenih interesa.

Javna preduzeća,drugi oblici privrednih društava i preduzetnik mogu da otpočnu

obavljanje delatnosti od opšteg interesa kad nadležni državni organ utvrdi da su ispunjeni

uslovi za obavljanje te delatnosti u pogledu:

tehničke opremljenosti

kadrovske osposobljenosti

zaštite na radu

zaštite i unapređenja životne sredine i drugih uslova pripisanih određenim

zakonom.

Drugi oblici privrednih društava i preduzetnik mogu da otpočnu obavljanje delatnosti od

opšteg interesa ako imaju zaključen ugovor o pravima i obavezama u obavljanju

delatnosti od opšteg interesa. Taj ugovor sadrži naročito odredbe o:

5

radu i poslovanju preduzeća,odnosno preduzetnika

pravima i obavezama u pogledu korišćenja sredstava u državnoj svojini za

obavljanje delatnosti od opšteg interesa

obavezama preduzeća,odnosno preduzetnika u pogledu obezbeđivanja uslova za

kontinuirano,uredno i kvalitetno zadovoljavanje potreba korisnika proizvoda i

usluga

međusobnim pravima i obavezama u slučaju kada nisu obezbeđeni ekonomski i

drugi uslovi za obavljanje delatnosti od opšteg interesa

pravima i obavezama koja proilaze iz zakona,kao i drugim pitanjima koja su od

značaja za ostvarivanje i zaštitu opšteg interesa.

Imovinu javnog preduzeća i drugih oblika privrednih društava koja obavljaju delatnost od

opšteg interresa,čine:pravo svojine na pokretnim i nepokretnim stvarima;novčana

sredstva i hartije od vrednosti;druga imovinska prava,uključujući i pravo korišćenja

dobara u državnoj svojini,tj. dobara od opšteg interesa. Organi javnog preduzeća su:

upravni odbor (kao organ upravljanja)

direktor (kao organ poslovođenja)

nadzorni odbor (kao organ kontrole i nadzora)

Upravni odbor i direktor čine upravu javnog preduzeća.

Predsednika i članove upravnog odbora javnog preduzeća imenuje i razrešava osnivač,a

njihov broj se određuje osnivačkim aktom. Direktora javnog preduzeća imenuje osnivač

na mandatni period koji se utvrđuje osnivačkim aktom,najčešće je na četiri godine.

Predsednika i članove nadzornog odbora imenuje osnivač. Najviši opšti akt javnog

preduzeća je status,koji se usvaja uz saglasnost osnivača. Javno preduzeće ima i druge

opšte akte,pravilnike. Javno preduzeće se upisuje u javni registar i njegove gubitke

nadoknađuje osnivač. Promena sedišta i firme javnog preduzeća je moguća uz saglasnost

osnivača.

6

3 Argumenti za osnivanje javnih preduzeća

U ove argumente spadaju:

Nedovoljna efikasnost tržišnog mehanizma kako u određivanju javnih

dobara tako i u onim delatnostima u kojima se stvaraju značajni eksterni

efekti.

Postojanje privrednih grana koje imaju karakteristike prirodnog monopola.

Efikasnost ekonomske politike. Javna preduzeća predstavljaju

privilegovan instrument industrijske i tehnološke politike.

Smatra se da državno regulisanje ključnih privrednih grana olakšava

rešavanje privrednih problema.

Javnom sektoru se pripisuju i širi socijalni ciljevi.

Ponekad odbrambeni razlozi mogu biti opravdanje osnivanja javnih

preduzeća, naročito kada se radi o proizvodnji i distribuciji strateški

važnih proizvoda.

4 Uloga države u poslovanju javnih preduzeća

Prisustvo države u privredi je postojalo oduvek, pa je i samim tim postojala i težnja

ekonomske slobode, odnosno nemešanja države u privredu. Ovde važno mesto zauzima

Adam Smith sa svojim delom "Istraživanje pritrode uzroka bogatstva naroda. On je

smatrao da će opšt i in teresi biti najbolje ostvareni ako budu prepušteni slobodnom

delovanju, bez mešanja bilo kakvog stranog autoriteta. Međutim Kejns je smatrano da je

potrebno nešto i žrtvovati od individualnih sloboda da bi privreda u celini bolje

funkcionisala. On smatra da država zavisno od situacije treba poduzimati određene mere

u privredi.

U prvom delu je dalje obrađeno koje su to instrumenti i kako država razvija svoju

kontrolu nad privredom. Ustavna prava vlade su se široko tumačila i koristila za

održavanje javnog interesa i održavanja reda u privrednim tokovima. Države donose

svoje odluke na osnovu određenih pravila. Postavlja se pitanje javnog izbora, odnosno

7

dali je on delotvoran. U demokratskim društvima naglašava se važnost individualnih

vrednosti, ali se problem pojavljuje što je potrebno sakupiti milione glasova u jednu

odluku. Ako državne delatnosti ne poboljšavaju privredne aktivnosti mogu nastati

neuspesi koji se mogu svrstati u dva izvora: birokratska prisila i kratkoročni vidokruzi.

Drugi deo odnosi se na primene vladinih sankcija na proizvođače kao i potrošače da bi se

zaštitila okolina, odnosno državno regulisanje eksternalija. Eksternalije mogu biti

pozitivne i negativne. Regulaciju eksternalija država provodi putem raznih poreza, taksi i

raznih drugih intervencionističkih mera. Da bi se ublažile eksternalije država takođe

može prodavati prava na zagađivanje. Takođe postoji i direktna regulacija eksternalija

koja je prisutna u savremenim privredama gdje vlade donose specifične standarde i

norme kojima se nastoje ublažiti eksternalije.

Treći deo opisuje državne funkcije kojim one vrše oporezivanje kao i tri glavna zadatka

koje svaka vlada treba da nastoji ostvariti. Ovde je takođe obrađeno pitanje finansiranja

budžetske potrošnje. Postoje dva načina finansiranja budžetske potrošnje: putem poreza i

budžetskim deficitom. Na kraju su obrađena sredstva i mere državne intervencije u

modernoj ekonomiji gde takođe nema savršeno slobodnog dejstva. Međutim, postoje čak

neki segmenti privrede gdje je država potpuno suverena. Javni izbor je oblast koja se bavi

proučavanjem načina državnog upravljanja privredom i država treba prvo da postavi

četiri glavne ekonomske funkcije. Monetarna i fiskalna politika predstavljaju glavno

oružje vlada za kontrolisanje privrednih kolebanja i unapređenje privrednog rasta. Georg

Stigler je predložio pet pravila kojim država može izvršavati ekonomske zadatke.

4.1 Pojam države

Država je organ vladajuće klase za ostvarenje njenih klasnih interesa. U XVI veku termin

je prvi put upotrebio Makijaveli. Država je istorijska kategorija, što znači da je jednom

nastala i da će iščeznuti. U prvobitnoj zajednici, društvu sa gentilnim uređenjem, nije

postojala još nikakva organizovana vlast. Razvojem materijalnih proizvodnih snaga,

podelom rada, proširenjem razmene i formiranjem tržišta u okviru gensa i izvan njega,

pojavom privatnog vlasništva i cepanjem plemenskih organizacija na vlasnike (bogate) i

nevlasnike (siromašne), propada gentilno uređenje. Na ruševinama starih plemenskih

8

zajednica izrasta nova društvena organizacija sa postojanjem antagonističkih klasa. Kao

rezultat nepomirljivosti klasa nastaje država.

U svakom klasnom društvu postoji država. Njen nastanak je u mnogome specifičan kod

različitih etničkih zajednica. Engels je u „Poreklu porodice, privatnog vlasništva i

države“ analizirao tri različita puta u nastanku države, na koje se u osnovi može svesti

nastanak svake pojedine države. Klasični oblik nastanka države je u atinskom gensu. U

njemu su gotovo isključivo unutrašnji faktori uslovili nastanak države. Druga dva načina

nastanka države, u starom Rimu i kod starih Germana, razlikuju se po uticaju vanjskih

faktora koji ponekad imaju i odlučujuće značenje.

Za razliku od gentilnog uređenja, država ima sledeće bitne karakteristike: prvo,

stanovnici se ne dele prema krvnom srodstvu, već prema teritoriju; drugo, moć društva u

nastanku države otuđuje se od njega u javnoj ustanovi javne vlasti koja se oslanja na

monopol fizičke prinude i, treće, počinje oporezivanje građana i stvaranje fondova radi

izdržavanja državnih organa.

O nastanku kao i o suštini države postoje različite teorije. Prema marksističkoj teoriji,

država je nastala tada i tamo gde se društvo pocepalo na dve nepomirljive klase koje se

nalaze u stalnoj otvorenoj borbi. Država koja nastaje zbog borbe suprotnih klasnih

interesa ima dvostruku funkciju u društvu: ona je stvarno oruđe vladajuće klase za

ostvarenje njenih klasnih interesa i prividno opšti reprezentant, predstavnik čitavog

društva.1

Svaki tip države može imati različite oblike. Delimo ih prema organizaciji vrhovne vlasti

u državi (monarhija i republika), prema odnosu lokalnih i centralnih organa vlasti

(federativne i unitarne države) i prema političkom nosiocu suverene vlasti (demokratija,

oligarhija i autokratija).

I savremena država je instrument klasne vladavine, ali se putem nje ostvaruje i tendencija

podruštvljenja sredstava za proizvodnju. Ona se sve više nameće kao regulator

celokupnog društvenog kretanja, od elementa proširene reprodukcije, preko održavanja

monopola u oblasti ideologije, umetnosti i nauke, do proširenja u sferu međunarodnih

odnosa.

1 Akademik Aleksandar Fira, prof. dr Dragan Batavlejić, ‘’Ustavno pravo državne zajednice Srbija i Crna Gora’’, Pravni fakultet Kragujevac - Institut za prave i društvene nauke Kragujevac, januar 2004.

9

Osnovni tokovi odumiranja države jesu: prvo, ukidanje državnih organa i prenošenje

poslova na samoupravne organe društva; drugo, smanjenje državnog aparata i

ograničenje njegovih kompetencija, jačanje uloge predstavničkih tela na račun njihovih

izvršnih organa i svođenje uloge državne uprave na stručnog izvršioca odluka

predstavničkih tela; treće, unošenje elemenata društvenog samoupravljanja i u državne

organe i promena njihovog karaktera, te povezivanje državnih i samoupravnih organa u

jedinstveni sistem koji sve više dobija karakter samoupravljanja. Odumiranje države nije

mehaničko ukidanje državnih organa, već istovremeno organski rast društvenog

samoupravljanja. Naše društvo je našlo put svoga prirodnog kretanja ostvarenjem

Marxove ideje da „asocijacija neposrednih proizvođača upravlja procesom proizvodnje“

kroz organe radničkog i društvenog upravljanja.

4.2 Državni intervencionizam

Državni intervencionizam u smislu mešanja države u postojeće ekonomske odnose

pojava je više nego karakteristična u čitavom svetu dvadesetih i tridesetih godina ovog

veka. Država se neposredno mešala u odnose radnika i poslodavaca (socijalno-

ekonomske odredbe, tarifne intervencije, režim zapošljavanja i tehničke zaštite pri radu,

itd.), regulisala cene (slobodne ili normirane cene, potpomaganje kartelnih monopola, i

dr.), osnivala državna preduzeća u klasičnoj ili akcionarskoj formi, uticala na saobraćajnu

politiku, određivala lokaciju preduzeća i rudnika, itd. Celu jednu oblast koja je u 19. veku

pripadala privatnoj inicijativi, s tim što se država pojavljivala u ulozi „noćnog čuvara"

(Lasal), sada je popunjavala država.

Porast ovih regulativno-dirigovanih mera naročito je uzeo maha posle ekonomskog sloma

1929. godine. Politika Ruzveltovog „nju dila" (New Deal, s javnim radovima i njihovim

simbolom isušenom dolinom Tenesi) sama za sebe je govorila o novom putu razvitka

najveće kapitalističke sile savremenog sveta i visokom stepenu državnog

intervencionizma koji je osvajao u koliko do juče klasičnoj zemlji ekonomskog

liberalizma.

Država je u uslovima krize sistema bila prinuđena da uzme na sebe vrlo važne

ekonomske i druge funkcije. Pojave podržavljivanja u Kraljevini Jugoslaviji prvenstveno

10

su zahvatale privredu, ali od državne intervencije nisu bile oslobođene ni druge oblasti,

naročito fizička kultura. Etatizam kapitalističke države nije, međutim, ukidao privatnu

svojinu već je ovu samo fragmentarno zamenjivao državno-kapitalističkom. Pod

uslovima kapitalističke Jugoslavije, s njenom materijalnom i kulturnom zaostalošću,

posebno „arhaičnom socijalnom strukturom" (76% seljaštva), u krizi 1930, koja se

naslanjala na posledice agrarne krize, država je bila jedina organizovana snaga koja je

mogla da preuzme monopol spoljne razmene poljoprivrednih proizvoda, organizaciju

javnih radova i njihovo finansiranje, mobilizaciju radnih snaga osiromašenog seljaštva i

proletarizovanih slojeva koji su na svojim leđima osetili razorne posledice krize.

Jačanjem etatizacije privrede, jačala je državna i privredna birokratija koja je preuzimala

kontrolu i usmeravanje privrednih i socijalnih funkcija. Tendencija jačanja države i njene

intervencije u jugoslovenskom slučaju nije bila samo uslovljena izlaženjem iz krize i

modernizacijom proizvodnje već i težnjom ka daljoj centralizaciji i snaženju autoritarne

vlasti Milana Stojadinovića.

4.3 Uticaj države na poslovanje javnih preduzeća u Srbiji

Osnovna karakteristika javnog sektora u Srbiji jeste niska efikasnost, odnosno visok nivo

troškova u poređenju sa kvalitetom i obimom usluga koje taj sektor pruža. Bez usluga

koje su u nadležnosti javnog sektora se ne može zamisliti ni jedno razvijeno demokratsko

društvo, s obzirom na to da one obuhvataju uspostavljanje i održavanje pravnog poretka,

proizvodnju javnih dobara, javno obrazovanje, javnu zdravstvenu zaštitu, zaštitu starih

lica unutar penzionog sistema, zaštitu siromašnih, subvencionisanje poljoprivrede,

izgradnja infrastrukture, podsticanje naučnih istraživanja i brojne druge. Efikasno

funkcionisanje javnog sektora je stoga važan faktor dorinosa održavanju

makroekonomske stabilnosti, privrednog rasta, rasta standarda i društvenog blagostanja,

Odsustvo takve karakteristike funkcionisanja javnog sektora je izvor ozbiljnog

narušavanja privrednog razvoja i rasta.

Visoki troškovi koje generiše javni sektor predstavljaju ozbiljan problem budžetskoj

ravnoteži i trenutno je upravo nivo budžetskog deficita i najizraženiji problem u

ekonomskoj politici Srbije. Skupa država podiže frontalno i generalno troškove u privredi

11

i time destimulativno deluje i na tekuće poslovanje kao i na investiciono ponašanje

domaćih i stranih preduzeća. Ključni problemi u javnom sektoru Srbije su:

visoki troškovi državne uprave i javnih službi u vidu mase zarada zaposlenih i

njihovom učešću u BDP;

već ustaljena praksa formiranja raznih državnih agencija i sličnih institucija bez

prethodne procene postojeće infrastrukture i ocene da li u državi već postoji

organizacija koja te poslove radi ili ima kapacitete da ih obavlja;

neracionalno trošenje budžetskih sredstava subvencioniranjem neefikasnih

(javnih) preduzeća;

visoko poresko opterećenje privatnog sektora, glomazno i složeno zakonodavstvo

i neefikasna i birokratizovana administracija koja tera privatni sektor u sivu

ekonomiju.

U analizi javnog sektora ključno pitanje je koja veličina i struktura čine ovaj sektor

efikasnim. Činjenica je da ne postoji jedinstvena, optimalna veličina javnog sektora za

sve zemlje, jer svaka zemlja u određenom razdoblju treba da proceni optimalnu veličinu

javnog sektora. Osnovna mera tom prilikom treba da bude efikasnost.

S obzirom na to da ne postoji jedinstvena metodologija na međunarodnom nivou koja bi

omogućila poređenje veličine javnog sektora po državama, opredelili smo se za

pokazatelj učešća broja zaposlenih u javnom sektoru u ukupnom broju zaposlenih u nekoj

zemlji. Za aproksimaciju veličine javnog sektora po zemljama koristili smo podatke o

broju zaposlenih u delatnostima državne uprave, odbrane, obaveznog socijalnog

osiguranja, zdravstvene i socijalne zaštite i obrazovanja.

Poseban problem je neefikasnost javnih preduzeća. Analiza finansijskih izveštaja za

period 2007-2010. godine pokazuje da je, osim u prvoj godini posmatranog perioda, u

svim ostalim privreda Srbije poslovala sa neto gubitkom. Njegov najveći iznos je

zabeležen u 2009. godini. U ukupnom neto finansijskom rezultatu privrede, tj. neto

gubitku, javna preduzeća, posmatrana zajedno, učestvuju sa oko ¼.

Javna preduzeća ukupno (i republička i lokalna) čine 0,7% ukupnih privrednih društava,

zapošljavaju 166.337 radnika (što je 16,2% ukupno zaposlenih u Srbiji), raspolažu sa

12

preko 1/3 vrednosti kapitala u privredi, ostvaruju 10,1% ukupnog prihoda, 9,3% dobiti i

9,9% gubitka privrede.

5 Pozitivne i negativne strane mešanja države u privredni

život zemlje

Nomenklatura preduzeća u Srbiji definiše tzv. „društvena preduzeća“ čija će se

privatizacija okončati do kraja 2012. godine, zatim državna preduzeća, tj. preduzeća u

vlasništvu države, kao i mešovita preduzeća, u kojima je došlo do parcijalnog ulaska

privatnog sektora, te u ovim preduzećima, pored društvenog ili državnog vlasništva

postoji i privatno. U žiži pažnje javnosti a i političara u skorije vreme jesu tzv. javna

preduzeća. Taj naziv, međutim, često dovodi do zabune i nedoumica o tome koju vrstu

preduzeća taj pojam obuhvata. Zakon o javnim preduzećima i obavljanju aktivnosti od opšteg

interesa definiše javno preduzeće na sledeći način: „Javno preduzeće je preduzeće koje obavlja

delatnost od opšteg interesa, a koje osniva država, odnosno jedinica lokalne samouprave.“2

U istom Zakonu definišu se i delatnosti od opšteg interesa: „Delatnosti od opšteg interesa,

u smislu ovog zakona, jesu delatnosti koje su kao takve određene zakonom u oblasti:

proizvodnje, prenosa i distribucije električne energije; proizvodnje i prerade uglja;

istraživanja, proizvodnje, prerade, transporta i distribucije nafte i prirodnog i tečnog gasa;

prometa nafte i naftnih derivata; železničkog, poštanskog i vazdušnog saobraćaja;

telekomunikacija; izdavanja službenog glasila Republike Srbije; informisanja; izdavanja

udžbenika; korišćenja, upravljanja, zaštite i unapređivanja dobara od opšteg interesa

(vode, putevi, mineralne sirovine, šume, plovne reke, jezera, obale, banje, divljač), kao i

komunalne delatnosti. Delatnosti u smislu stava 1. ovog člana jesu i delatnosti od

strateškog značaja za Republiku, kao i delatnosti neophodne za rad državnih organa i organa

jedinice lokalne samouprave, utvrđene zakonom.3

U Srbiji postoji ukupno oko 550 javnih preduzeća. Republika ili Autonomna pokrajina je

osnivač 17 javnih preduzeća, a osnivač ostalih, lokalnih javnih preduzeća su gradske i

opštinske vlasti. Posebno se izdvajaju 17 republičkih javnih preduzeća: Elektroprivreda

2 "Službeni glasnik RS", broj 25/20003 "Službeni glasnik RS", broj 25/2000

13

Srbije – EPS, Elektromreža Srbije – EMS, Javno preduzeće za podzemnu eksplotaciju

uglja Resavica – JP PEU Resavica, Naftna industrija Srbije – NIS, Srbijagas, Transnafta,

Železnice Srbije, Jugoslovenski aerotransport – JAT, Aerodrom „Nikola Tesla“,JP Putevi

Srbije, JP PTT saobraćaja “Srbija”, Telekom Srbija, Skijališta Srbije, Srbijašume,

Vojvodinašume, Srbijavode i Vode Vojvodine. Republička javna preduzeća u 2006.

prema podacima Republičkog zavoda za razvoj zapošljavaju 108.845 radnika i ostvaruju

801,7 milijardi dinara ukupnog prihoda ili oko 9 milijardi evra. U 2006. ta preduzeća

(kao i celokupna privreda), po prvi put od početka tranzicije iskazuju pozitivan neto

finansijski rezultat (31,3 milijardi dinara tj. 396 miliona evra).

Za većinu infrastrukturnih delatnosti koje se obavljaju na nivou Republike (energetika,

telekomunikacije, železnica) doneti su zakoni kojima se obavljanje infrastrukturnih

delatnosti reguliše u skladu s praksom tržišnih privreda. Takođe, formirana su nezavisna

regulatorna tela za oblasti telekomunikacija (Republička agencija za telekomunikacije,

Republička radiodifuzna agencija) i energetike (Agencija za energetiku Republike Srbije,

Agencija za energetsku efikasnost). Ovo je dovelo do stvaranja primarnog regulatornog

okvira za ekonomsko poslovanje javnih preduzeća, koji je još uvek nepotpun, budući da

je upravo uloga nezavisnih regulatornih agencija razvoj podzakonske regulative, tarifnih

sistema i sl, koji je još u toku. Sprovedene reforme omogućile su unapređenje poslovanja

javnih preduzeća, rast dostupnosti i poboljšanje kvaliteta usluga. Ali, infrastrukturne

delatnosti i dalje zaostaju kako za razvijenim članicama EU tako i za regionalnim

okruženjem (razvijenost mreža, dostupnost i kvalitet usluga) i predstavljaju

ograničavajući faktor za privredni rast.

Kao primer možemo da pomenemo nedostatak konkurencije u određenim infrastrukturnim

delatnostima, kao što je monopol NIS-a na preradu nafte i proizvodnju naftnih derivata4,

monopol EPS-a u generisanju i distribuciji električne energije, monopol Telekoma u

fiksnoj telefoniji itd. Dostizanje evropskih standarda u infrastrukturnim delatnostima

zahteva značajne investicije, unapređenje regulative i jačanje nezavisnosti regulatornih

tela. Imajući u vidu evropske standarde u oblasti energetike (naftna industrija,

elektroprivreda), u Srbiji su prisutni krupni ekološki problemi čije saniranje zahteva

velike investicije. Pored ispunjavanja standarda vezanih za ekologiju, postoji i problem

4 Uvoz naftnih derivata u Srbiju, s određenim izuzecima zabranjen je Uredbom o posebnim uslovima i načinu uvoza i prerade nafte odnosno naftnih derivata, "Službeni glasnik RS", br 37/03, 90/03, 56/05. Ta uredba veštački stvara monopolsku poziciju NIS-a u oblasti prerade nafte i velikoprodaje naftnih derivata.

14

standarda kvaliteta proizvoda. Na primer kvalitet naftnih derivata koje proizvodi NIS je

daleko ispod evropskih normi, a Srbija je jedna od 4 država u Evropi u kojoj se još uvek

prodaje benzin s olovom (olovni benzin se ne koristi u 27 zemalja članica EU).

Sposobnost države da upravlja javnim preduzećima je još uvek niska, čak i u odnosu na

ne baš uvek visok međunarodni nivo. Štaviše, Vlada povremeno gubi elementarnu

kontrolu nad javnim preduzećima, kao što je kontrola plata i zaduživanja. Osim toga,

postoji tendencija korišćenja preduzeća za finansiranje političkih stranaka, a korupcija i

nedomaćinsko poslovanje su rašireni. Upravo nedovoljna sposobnost države da upravlja

ovim preduzećima trebalo bi, u slučaju Srbije, da bude jedan od osnovnih motiva za

privatizaciju javnih preduzeća. Međutim, taj argument je u kontradikciji s latentnim

razlogom zašto do privatizacije ne dolazi – javna preduzeća u Srbiji su centri partijske

moći. Na drugoj strani, sami uzroci početka privatizacije infrastrukturnih preduzeća u

državnom vlasništvu u Evropi tokom osamdesetih nisu bili samo pokrivanje visokih

budžetskih deficita i nezadovoljstva performansama tih preduzeća, nego i nesposobnost

države da se izbori sa zahtevima sindikata, i da adekvatno upravlja tim preduzećima.

6 Zaključak

Javna preduzeća su neto gubitaši – iskazani gubici su za 18% veći od ostvarene dobiti.

Preko 70% neto gubitka javnih preduzeća ostvarila su preduzeća Železnice Srbije i Putevi

Srbije (59,5% i 14,2% respektivno).

Visoki kumulirani gubici - 3,5 milijardi evra (71% prihoda javnih preduzeća), čine 18,5%

kumuliranih gubitaka privrede (1/5 u 2009.). U najvećim gubitašima EPS i Železnice

Srbije koncentrisano je 80% kumuliranih gubitaka javnih preduzeća (42,9% i 37,1%).

Ukupne obaveze javnih preduzeća čine 9,4% obaveza privrede. I pored tendencije pada u

strukturi ukupnih obaveza od 2001. godine (24,5% u 2001.; 12,8% u 2008.; 9,6% u

2009.), javna preduzeća su konstantno izložena kreditnom riziku.

15

Učešće sopstvenog kapitala u ukupnim izvorima finansiranja (pokazatelj solventnosti) –

kod JP je iznad 50%, što je dobro, jer je više od polovine angažovanih sredstava

finansirano sopstvenim izvorima (za razliku od ukupne privrede, gde je ovaj pokazatelj

ispod 50% i u posmatranom periodu se smanjuje, tj. situacija se pogoršava i sve više se

angažovana sredstva finansiraju pozajmljenim kapitalom). Kod JP ovaj pokazatelj u

posmatranom periodu (2007-2010) se smanjuje (sa 72,5% u 2007 na 60,8% u 2010

godini i to nije dobro, jer pokazuje rastuće finaniranje angažovanih sredstava

pozajmljenim sredstvima).

Finansijska neravnoteža. Javna preduzeća posluju u uslovima nelikvidnosti

(ispodprosečni i niski kvalitativni pokazatelji likvidnosti) i zaduženosti (9,4% obaveza

privrede). Najzaduženiji su EPS, Putevi Srbije, i Železnice Srbije - preko 60% ukupnih

obaveza javnih preduzeća. Rigorozni racio likvidnosti pokazuje da na jedan dinar

kratkoročnih obaveza u javnim preduzećima dolazi u proseku oko 0,5 dinara novčanih

sredstava. Dužnička kriza i odsustvo dugoročne finansijske ravnoteže posebno je izražena

kod PEU Resavica i JAT Airways (posluju bez sopstvenih izvora). Iznadprosečne neto

zarade - neto zarade u javnim preduzećima u Srbiji u 2010. godini su za 38,4% veće od

proseka Srbije (43,8% u 2009.). Izuzev Železnice Srbije, zarade ostalih gubitaša su veće

od proseka privrede – npr. JAT Airways (2,5 puta), EPS (1,7 puta).

7 Literatura

1. Akademik Aleksandar Fira, prof. dr Dragan Batavlejić, ‘’Ustavno pravo državne

zajednice Srbija i Crna Gora’’, Pravni fakultet Kragujevac - Institut za prave i

društvene nauke Kragujevac, januar 2004.

2. Predlog nove ekonomske politike za period 2012 – 2016. godine, Privredna

komora Srbije, Beograd, 2012

3. Kostadinović Svetolik i Mrkšić Dragan, Kompanijsko pravo, Novi Sad, 2004.

4. Kostadinović Svetolik, Upravljanje javnim sektorom, Fakultet BK, Beograd,

2005.

5. Labus Miroljub, Osnovi Ekonomije, Jugoslovenska knjiga, Beograd, 1997.

16

6. Milisavljević Momčilo, Položaj i uloga javnih preduzeća u Srbiji, Beograd, 2005.

7. "Službeni glasnik RS", broj 25/2000

8. "Službeni glasnik RS", broj 25/2000

17