unutarstranačka demokratija - pie.ba file(unutarstranačka demokratija u bosni i hercegovini:...
TRANSCRIPT
Friedrich-Ebert-Stiftung
Office Bosnia and Herzegovina
Analiza
Unutarstranačka demokratija
u Bosni i Hercegovini
Bojan Grebenar
Sarajevo, 2016
Unutarstranačka demokratija
u Bosni i Hercegovini
Bojan Grebenar
Sarajevo, 2016
Sadržaj
1. Uvod ........................................................................................................................................ 5
2. Unutarstranačka demokratija: Neminovna forma relativnog sadržaja ............................... 7
2.1 O relativnom sadržaju .......................................................................................................... 9
3. Unutarstranačka demokratija u BiH .................................................................................... 12
3.1 Zakonodavstvo ..................................................................................................................... 12
3.2 Političke partije obuhvaćene analizom .............................................................................. 13
3.3 Elementi unutarstranačke demokratije .............................................................................. 15
3.3.1 Vrijednosti ......................................................................................................................... 15
3.3.2 Struktura ........................................................................................................................... 17
3.3.2.1 Teritorijalno i interesno organizovanje .......................................................................... 17
3.3.2.2 Organi i nadležnosti ..................................................................................................... 18
3.3.3 Članstvo ........................................................................................................................... 20
3.3.4 Procedure ......................................................................................................................... 23
3.3.4.1 Izbori.............................................................................................................................. 23
3.3.4.2 Kvote ............................................................................................................................. 25
3.3.4.3 Donošenje odluka ......................................................................................................... 26
3.3.4.4 Partijska disciplina i manjinsko mišljenje ................................................................... 27
3.3.5 Distribucija moći ............................................................................................................. 28
3.3.6 Stranačke finansije i zaposleni ........................................................................................ 34
3.3.7 Lideri političkih partija ................................................................................................... 34
3.3.8 Gvozdeni zakon oligarhije: ograničenja ......................................................................... 35
4. Umjesto zaključka: unutarstranačka demokratija kao preduslov demokratizacije
društva? ...................................................................................................................................... 38
5. Literatura .............................................................................................................................. 40
(Unutarstranačka demokratija u Bosni i Hercegovini: neminovna forma relativnog
sadržaja)
„Paradoks je da demokratija ne može bez organizacije, jer bi se raspršila u nekonzistentnoj
masi, a jačanjem organizacije umanjuje se ili nestaje demokratija.“
Vukašin Pavlović
„Gospodine, molim vas! Imamo mi posla! Nećemo ništa odgovarati! Doviđenja!“
sekretarica u centrali Srpske demokratske stranke,
odgovor na dostavljeni upitnik o unutarstranačkoj demokratiji
Unutarstranačka demokratija u BiH
5
1. Uvod
Analiza „Unutarstranačka demokratija u Bosni i Hercegovini“ predstavlja prvu
aktivnost ovog tipa koju realizuje Politička inicijativa uz podršku fondacije „Friedrich Ebert“
u Bosni i Hercegovini (FES). Sama tema ove analize određena je kroz saradnju Političke
inicijative i Fondacije, a na osnovu većeg broja prethodno definisanih prijedloga Upravnog
odbora Političke inicijative. Unutarstranačka demokratija se pojavljuje kao nedovoljno
istražena tema i zbog toga se učinila kao adekvatna polazna tačka za rad.
Nažalost ili na sreću, broj neobrađenih tema je prilično veliki i utoliko je bilo lakše
ponuditi različite prijedloge. Naime, iako u Bosni i Hercegovini radi nekoliko fakulteta
političkih nauka sa kojih je izašlo više generacija politikologa, ne možemo se kao društvo
pohvaliti velikim brojem organizacija i pojedinaca koji aktivno rade, istražuju i pišu o
politikološkim temama iz različitih sfera političkog života i rada u Bosni i Hercegovini.
Razlozi za to su različiti i kreću se od kvaliteta (visoko)obrazovnog procesa na fakultetima
uopšte, preko rada sa studentima i rada studenata – budućih politikologa, pa do ograničenih
resursa koji se najjasnije ogledaju u nepostojanju podsticaja za osnivanje i podrške za rad
strukovnih, istraživačkih i drugih organizacija u predmetnoj oblasti.
To ipak ne znači da takvih pojedinaca i organizacija uopšte nema, kao i da je za
značajnije iskorake neizostavno potrebna snažna podrška sredine. Upravo Politička
inicijativa nastaje sa željom da se napravi iskorak i utoliko je to opredjeljenje značajnije zbog
nesigurnosti i neizvjesnosti.
Analiza tematizuje unutarstranačku demokratiju u šest političkih partija u Bosni i
Hercegovini. Želja autora je bila da se analizom obuhvati veći broj političkih partija, međutim
to nije bilo moguće zbog dva, može se reći, uobičajena ograničenja: vremena potrebnog za
istraživanje i prostora potrebnog za izlaganje. Detaljnije obrazloženje oko izbora samih
stranaka dato je u dijelu koji se bavi strankama.
Proces izrade dokumenta je obuhvatio korake poput istraživanja i izbora relevantne
literature i definisanja izvora, prikupljanja i analize statuta političkih partija, zatim kreiranje,
dostavu i analizu upitnika za političke partije, utvrđivanje elemenata za analizu, te njihovo
grupisanje i komparaciju dobijenih pokazatelja za svih šest političkih stranaka.
Posebno je važno istaći da je političkim strankama koje su obuhvaćene ovom
analizom upućen upitnik u elektronskoj formi. Kreiranjem i dostavljanjem upitnika željeli su
se obezbijediti precizniji podaci o određenim specifičnim pitanjima koja se tiču
unutarstranačke strukture i demokratije, odnosno prakse, ali se takođe htio testirati odnos
stranaka prema javnosti i spremnost stranačke centrale da obezbijedi precizne odgovore,
odnosno da uopšte uopšte odgovara na pitanja koja dolaze izvan kruga konkretne političke
organizacije. Nažalost, samo jedna politička partija (SDP BiH) je dostavila odgovore na
Bojan Grebenar
6
upitnik, dok su HDZ, SNSD, SDA i NS potvrdili prijem upitnika i najavili odgovor koji nikada
nije stigao. SDS je jedina stranka koja je odmah odbila mogućnost bilo kakvog odgovora na
dostavljeni upitnik, a čak ni dodatni napori nisu dali bolji rezultat, osim možda u dijelu koji
se odnosi na korekciju lošeg odnosa stranačke administracije prema osobama ili
organizacijama koje se pojave sa određenim pitanjima ili zahtjevima.
Ova analiza nema za cilj tek teoretsko razmatranje unutarstranačke demokratije. Radi
se sa željom da dokument ima i svoju praktičnu primjenu, kako za dalji rad Političke
inicijative, tako i za sve druge pojedince i organizacije koji se u budućnosti budu bavili ovom
temom. Analiza treba da ukaže na neke dobre i loše strane unutarstranačke demokratije, da
skrene pažnju na određene aspekte stranačkog života koji su možda zanemareni i da
doprinese raspravi o ovoj temi.
Unutarstranačka demokratija u BiH
7
2. Unutarstranačka demokratija: Neminovna forma relativnog sadržaja
Političke partije i demokratija se pojavljuju kao neminovna forma današnjice.
Sredinom prošlog vijeka rasle su dileme o tome da li političke partije odumiru, ali te dileme
su bile luksuz zemalja Zapadne Evrope.1 U ostatku, kojem i tada i danas pripada Bosna i
Hercegovina, je u tom periodu vladao jednopartijski sistem i ta, „jedna“ partija je smatrana
neuništivom. Priliku koja se stvorila padom Zida ljudi ovih prostora i njihove države
uglavnom nisu iskoristili, ali ih nije zaobišla forma kojoj su toliko težili. Demokratija, partije,
višestranačje. To je bilo neminovno. Zašto?
Demokratija svoju dominaciju ostvaruje nakon pada Berlinskog zida kada prvi put u
istoriji „više ljudi (3,1 milijarde) uživa u demokratiji nego što ih pati pod diktaturama (2,6
milijardi)“.2 Vjerovalo se da je ona univerzalni odgovor, a njeno prihvatanje značilo je i
prihvatanje višestranačja. Prateći analogiju sa Diveržeovim „okvirom borbe“ tj. aktuelnim
političkim režimom u određenoj državi i „borbenim organizacijama“ koje proizilaze iz datog
političkog režima – u konkretnom slučaju političkim partijama kao primarnim nosiocima
borbe u demokratskom, pluralističkom režimu – može se konstatovati da demokratije nema
bez političkih partija, jednako kao što nema političkih partija bez demokratije.
Međutim, takva konstatacija nije oduvijek bila tako jasna i neupitna, niti je sudbina
partija bila tako sigurna. One su nastale prije „približno dva stoleća kao slučajno društveno
otkriće u Velikoj Britaniji, „kolevci demokratije“ i proširile se, kao kap ulja na vodi […]“3.
„Slučajnosti“ partija svjedoče prvi savremeni ustavi s kraja 18. vijeka u kojima se one ne
spominju; država koja je na njih poprijeko gledala kao na „remetilačkog uljeza u čvrsto
konstruisan poredak predstavničke demokratije“; liberalni mislioci tog vremena koji su
vjerovali da bi „takav organizovani kolektivitet narušavao slobodu pojedinaca“ i da je
„nepotreban jer već postoji narodna volja koju samo treba osloboditi stega apsolutne
monarhije“;4 i sl.
Na neophodnost partija ukazala je situacija kada je predstavnički sistem nakon
Francuske revolucije počeo da funkcioniše u praksi i kada se pokazalo da većinsko mišljenje
ne postoji per se, već da mora biti oformljeno i stvoreno. Pošto ljudi „ne znaju jedan za
drugoga, ne vrše razmenu misli, nemaju načina da se dogovore i slože oko jednog srednjeg
1 O transformaciji političkih stranaka piše Klaus von Beyme u istoimenom djelu. „Da su stranke propale, morali bi smo ih iznova izumiti. One su još nezamjenjive kao spona u tvorbi volje unutar parlamenta i vlade, kao i izvan njih.“ Rad je prevela Mirjana Kasapović, 2002. u izdanju Fakulteta političkih znanosti u Zagrebu. 2 N. Kecmanović, Elementi vladavine: studije iz političke teorije, Beograd: Fakultet političkih nauka i Čigoja štampa, 2011, str. 21 3 V. Goati, Političke partije i partijski sistemi, Podgorica: Centar za monitoring – CEMI, 2007, str. 11 4 N. Kecmanović, 2011, str. 164, 168
Bojan Grebenar
8
mišljenja, neophodni su „organizatori mišljenja“ koji bi to difuzno i konfuzno mišljenje većine
prikupili, sredili, povezali i utvrdili“.5
Dvije suštinske pretpostavke su morale biti ispunjene da bi političke partije stupile na
scenu, a onda i zaživjele u potpunosti: prva, ukidanje legitimacije vlasti na osnovu sile,
božanskog namjesništva i nasljednog prava i njihova zamjena narodnom voljom kao izvorom
legitimiteta svake vlasti; i druga, proširivanje biračkog prava na niže slojeve, odnosno čitavo
društvo.6
„Minimalnu definiciju“ partija dao je jedan od najuticajnijih autora Đovani Sartori:
„Stranka je svaka politička skupina koja se prepoznaje po službenom nazivu, koja izlazi na
izbore i koja je u stanju da putem izbora (slobodnih ili neslobodnih) određuje svoje kandidate
na javne položaje“. Goati skreće pažnju da se mnogobrojne definicije političkih partija
razlikuju najviše prema pozicioniranju ideologije, pa se shvatanja autora kreću između
„političke mašine kao poslovne organizacije“ (Banfield) i partija kao „skupa ljudi ujedinjenih
da zajedničkim nastojanjem unaprede nacionalni interes prema principu oko kojeg su
saglasni“ (Burke).7
U zemljama stabilne demokratije partije su prešle put na kojem razlikujemo njihova
četiri tipa: kadrovske, masovne, catch-all ili sveobuhvatne narodne partije i kartelske partije.8
Svaki od navedenih tipova partija na zapadu razlikovao se prema obliku unutrašnje
organizacije, položaju, značaju i ulozi pojedinih dijelova partije i dinamici unutarstranačkog
života.
Kao što je ranije ravedeno, već od 1950-ih godina prošlog vijeka u zapadnim zemljama
interes za partijama je bio u opadanju, dok s druge strane u postkomunističkom poletu u
Istočnoj Evropi partije postaju snažna potvrda demokratije i interes za njima postoji.
„Poluvjekovna ili čak duža zakonska zabrana „političkog okupljanja i organizovanja“ izazvala
je masovnu glad za slobodom formiranja političkih stranaka.“9
To nije jedina specifičnost čitavog tog istočnog prostora, u koji ubrajamo i Bosnu i
Hercegovinu kao dio bivše SFR Jugoslavije. Situacija na tom prostoru se razlikuje od zemalja
stabilne demokratije i prethodno navedena četiri tipa partija. Padom političkih režima
1989/1990. godine i promjenama koje su uslijedile nije došlo do promjene „starog društva“
koje je nastavilo da egzistira i oblikuje novi, demokratski politički život. Njega karakteriše:
5 S. Jovanović, Sabrana dela, tom 8, BIGZ – Jugoslaviapublik – SKZ, 1990, str. 344, u: N. Kecmanovic, 2011, str. 168 6 N. Kecmanović, 2011, str. 173. Ovdje se govori o pretpostavkama iz vremena kada partije stupaju na scenu po prvi put u svojoj istoriji. Međutim, analogijom se može doći do sličnih pretpostavki koje su bile neophodne za stupanje višepartizma na pozornicu u zemalja bivše SFRJ. 7 V. Goati, 2007, str. 25-26 8 U literaturi se navode i drugi tipovi partija, ali se zbog ograničenog prostora i teme analize prihvataju četiri tipa koja V. Goati navodi kao ona između kojih se najčešće pravi razlika u zemljama stabilne demokratije. Za detaljniji opis tipova pogledati: V. Goati, citirani rad, str. 247-255 9 N. Kecmanović, 2011, str. 199
Unutarstranačka demokratija u BiH
9
dominacija državnog vlasništva nad privatnom svojinom i inicijativom, sa tim povezan nizak
stepen interesno-slojne raščlanjenosti društva i posljedično otežano partijsko-političko
diferenciranje; pojedinac naviknut da sve ključne probleme rješava država i „zaštićeni čovjek
koji se boji i odbija rizike i neizvjesnost svojstvene otvorenom društvu i konkurenciji“;
vladajuće političke elite koje su odlagale tranziciju; naglašena netrpeljivost prema ideološkim
neistomišljenicima; nepovjerenje prema pravu i vladavini prava usljed višedecenijske prakse
donošenja odluka po principu svrsishodnosti, „revolucionarna pravda“ iznad zakona;
nepovjerenje u političke institucije i procedure i drugo.10
Partije postkomunističkih zemalja na navedenom prostoru imaju i dvije specifičnosti
u odnosu na zemlje zapadne demokratije: promjenljivo institucionalno okruženje i „kratku
istoriju“.11
2.1 O relativnom sadržaju
Iako unutarstranačku demokratiju možemo pojednostavljeno posmatrati kao neku
vrstu realizacije koncepta „vladavine“ članova, proces unutrašnje demokratizacije stranaka
svakako nije pokrenula želja partijskih lidera i elita da se sva stranačka vrata otvore za
„obične“ članove. Kao što su se političke partije pojavile kao nužan dio demokratskog sistema,
tako se i unutarstranačka demokratija javlja kao odgovor na potrebu za uređenjem stranaka
u skladu sa određenim demokratskim principima i pravilima. Ta potreba za unutrašnjim
preuređenjem stranaka rezultat je promjena i trendova opadanja na nivou stranačkog
članstva i, još važnije, na nivou birača.12 Stranke su jednostavno morale da se prilagode.
Ali to što su stranke morale da se prilagode i „otvore“ ne znači da se to zaista i desilo
na jedan idealtipski način. Relativnost tog prilagođavanja i otvaranja, relativnost sadržaja
počinje da se uočava kod traženja odgovora na dva pitanja: da li je unutarstranačka
demokratija zaista važna i šta je čini?
Cross i Katz smatraju da su ovo otvorena pitanja za politikologe, dok za one koji rade
na uspostavljanju demokratija u zemljama trećeg (ili četvrtog) talasa, unutarstranačka
demokratija predstavlja panaceju ili univerzalni lijek. Njoj značaj daju institucije poput
Evropska komisije za demokratiju kroz pravo (Venecijanska komisija) koja je u svom
Katalogu dobrih praksi na polju političkih partija kao eksplicitni cilj navela „osnaživanje
unutarstranačke demokratije“, Parlamentarna skupština Savjeta Evrope (PACE) koja je
pozvala države članice da obezbjede da zakonodavni okvir promoviše primjenu principa
10 V. Goati, 2007, str. 255-257 11 Ibid. 12 Pregled ova dva trenda može se naći u: Klaus von Beyme, citirani rad, str. 33-52 i 92-107
Bojan Grebenar
10
unutarstranačke demokratije, USAID-ov program podrške za političke partije u kojem se
naglašava potreba za internom partijskom demokratijom i slično. S druge strane, same
„partije često sebe predstavljaju kao demokratski organizovane da bi se razlikovale u odnosu
na svoju konkurenciju i kao signal da su otvorene za učešće svih građana. Rijetka je partija
koja priznaje da je njena organizacija nedemokratska.“13
Pored teoretičara koji smatraju da je za demokratiju neophodno da sve institucije, ne
samo dakle partije, budu demokratske postoje i oni koji imaju drugačije stavove. Kao primjer
se izdvaja Đovani Sartori koji smatra da „demokratija na veliko ne predstavlja zbir mnogo
malih demokratija“, odnosno „demokratija nije u dijelovima nego u njihovoj dinamičnoj
interakciji, nije u strankama nego u višestranačkoj konkurenciji“.14
Postoje i razmišljanja da unutarstranačka demokratija ne može biti posmatrana
samostalno, odnosno izolovano, već mora biti tretirana kao „dio široke lepeze demokratskih
i participativnih mogućnosti ponuđenih građanima“. Tako unutarstranačka demokratija
postaje tek jedan dio demokratskog života u državi koji treba da bude valorizovan kao cjelina,
a da li će doprinijeti demokratiji „na veliko“ ili će je ograničiti zavisi od toga kako je
strukturisana i od dejstva u kombinaciji sa drugim dijelovima sistema.15
Jednako kao što nema saglasnosti oko toga koliko je unutarstranačka demokratija
neophodna, ne postoji ni jedinstven stav oko toga šta je čini, odnosno „svako istraživanje
partijske interne strukture jasno pokazuje da ne postoji niti jedna usaglašena definicija šta
znači biti interno demokratičan“. Otvorena su pitanja oko toga da li je naglasak na
participaciji, uključenosti, centralizaciji, odgovornosti, ishodu, procesu i slično.16
Ako govorimo o suštini demokratije onda je to kao u slučaju kompletne političke
zajednice vladavina naroda, a ovdje bi to trebalo da bude vladavina članova partije. I takvo
tumačenje je jednostavno i razumljivo. Međutim, „đavo je u detaljima“. Pojavljuje se problem,
kao i sa demokratijom „na veliko“, kako realizovati vladavinu članova. Ko je demos, koga i
kako bira, ko kome odgovara, ko koga smjenjuje? Važni su ishodi, važan je i proces odnosno
procedure, važne su i vrijednosti. Pored svega toga, različite partije u istoj političkoj zajednici,
a diferencijacija se povećava sa brojem političkih zajednica, različito gledaju na ishode,
procese i vrijednosti.
Međutim, da bi se barem djelimično uspio uhvatiti sadržaj unutarstranačke
demokratije koliko god relativan bio, potrebno je identifikovati određene elemente za
mjerenje i procjenu. Analize unutarstranačke demokratije u Srbiji kao jednoj od republika
bivše Jugoslavije mogu biti od koristi.
13 William P. Cross and Richard S. Katz (ed.), The Challenges of Intra-Party Democracy, Oxford: Oxford University Press, 2013, str. 1-2 14 N. Kecmanović, 2011, str. 198 15 Cross and Katz, 2013, str. 5 16 Ibid, str. 2
Unutarstranačka demokratija u BiH
11
Tako Vesna Pešić piše o tri povezana indikatora: 1) pravo na slobodu izražavanja,
zadržavanje različitog mišljenja, mogućnost formiranja struja i frakcija; 2) sloboda
kandidovanja i izbora na najviše funkcije i 3) razvoj institucija koje ograničavaju moć vođe i
izvršne vlasti u stranci.17
Među brojnim kriterijumima, Vukašin Pavlović ukazuje na one koji se čine
najvažnijim: 1) stepen demokratičnosti u izboru partijskog rukovodstva; 2) ograničenje
mandata i princip rotacije na ključnim partijskim funkcijama; 3) otvorene i kritičke partijske
debate; 4) odgovornost partijskog rukovodstva za neuspješne političke poteze i posebno za
loš izborni rezultat (po automatizmu); 5) spremnost na različita mišljenja i tolerancija
frakcija; 6) afirmativna akcija i proporcionalno učešće (kvote), 7) transparentnost partijskih
finansija; 8) stepen regionalne decentralizacije; 9) jasna uloga partijskih organa i 10)
mogućnost inicijative lokalnih partijskih organa i članova pojedinačno.18
Za provjeru internih partijskih odnosa i distribucije moći Zoran Stojiljković
kriterijume izvodi iz 6 ključnih elemenata i faza procesa odlučivanja: 1) set prava i obaveza
partijskog članstva i mogućnosti da ih realno ostvari; 2) formalna i stvarna prava partijskih
manjina i mogućnost izražavanja kroz struje i frakcije ili kroz produbljivanje stranačkog
rascjepa; 3) dominacija subordinacije ili principa subsidijarnosti u partiji; 4) podjela vlasti i
ovlaštenja između partijske egzekutive i legislative; 5) distribucija moći i uticaj na partijski
izborni proces i 6) kontrola stranačkih finansija.19
Na osnovu kratkog pregleda koji je uključio razloge koji su doveli do pojave partija,
njihovog značaja za demokratiju, ali i demokratije za njihovu unutrašnju organizaciju, može
se iznijeti smjelo razmišljanje da se unutarstranačka demokratija pojavljuje u dva vida i sa
dvije funkcije: kao podsticaj i podrška učešću članova i kao ograničenje samovolji,
birokratizaciji i oligarhizaciji stranke. S tim u vezi, unutarstranačku demokratiju možemo
odrediti kao oblik unutrašnje organizacije stranke određen nizom pravila i
postupaka kojima se podstiče učešće članova u upravljanju strankom i ograničavaju
tendencije „gvozdenog zakona oligarhije“, pri čemu ona djeluje na ukupan
demokratski sistem zemlje a njeni unutrašnji efekti zavise od drugih dijelova tog
istog sistema.
17 Vesna Pešić, (De)blokiranje tranzicije i unutarstranačka demokratija, u: Zoran Lutovac (ur.), Demokratija u političkim strankama Srbije, Beograd: Friedrich Ebert Stiftung i Institut društvenih nauka, 2006, str. 21 18 Vukašin Pavlović, O demokratskim kapacitetima političkih partija, u: Zoran Lutovac (ur.), 2006, str. 41-42 19 Zoran Stojiljković, Demokratija (još) ne stanuje ovde, u: Zoran Lutovac (ur.), 2006, str. 127-128
Bojan Grebenar
12
3. Unutarstranačka demokratija u BiH
3.1 Zakonodavstvo
Kada govorimo o zakonodavnoj materiji koja uređuje oblast političkog
organizovanja u Bosni i Hercegovini može se konstatovati da je ona prilično zastarjela.
Naime, Zakon o političkim organizacijama koji je u bivšoj SR BiH donesen 1991. godine
primjenjuje se i danas u Federaciji BiH, dok je u Republici Srpskoj gotovo identičan
zakon usvojen 1996. godine u Narodnoj skupštini Republike Srpske.20 Od 2002. godine
na snazi je i Zakon o političkim organizacijama Distrikta Brčko, koji takođe za osnovu
ima rješenja iz 1991. godine.21
Istovjetna je definicija političke organizacije u njima: „Političkim organizacijama
[...] smatraju se organizacije u koje se građani slobodno i dobrovoljno organizuju radi
ispoljavanja političkih aktivnosti i ostvarivanja političkih ciljeva“. 22 Najznačajnije
razlike između tri navedena zakona su u definisanom minimalnom broju građana koji
mogu osnovati političku organizaciju. U Federaciji BiH to je 50, u Brčko distriktu 300, a
u Republici Srpskoj 500 punoljetnih građana.
Mada su tri navedena zakona gotovo identična, ne postoji zakon na nivou BiH
koji uređuje pitanje osnivanja i rada političkih partija.23
Kada govorimo o unutarstranačkoj demokratiji i njenom tematizovanju u
zakonima u BiH, nije iznenađenje da je ne možemo naći ni u tragovima, jer u vremenu
u kojem su usvajani demokratija nije zaživjela još ni u društvu, pa otuda teško da je
mogla ući u zakone. Navedeni zakoni bave se osnivanjem, registracijom i prestankom
rada, dakle početkom i krajem političkih stranaka. Pitanja stranačkog funkcionisanja i
rada, osim zabrane da djeluju suprotno ustavu, ostavljena su internim stranačkim
propisima.
20 Zakon o političkim organizacijama koji se primjenjuje u FBiH usvojen je 30. jula 1991. godine („Službeni list SR BiH“, broj: 27/91). Zakon o političkim organizacijama RS je usvojen 25. juna 1996. godine („Službeni glasik RS“, broj: 15/96). Ovaj zakon je jednom mijenjan i to odlukom Visokog predstavnika u BiH Volfganga Petriča. Izmjena je vršena kako bi se u sudovima obezbijedila kontrola prilikom registracije političkih stranaka da li su članovi određenih organa i ovlaštena lica izabrana u skladu sa statutom stranke i da li im je zabranjeno obavljanje stranačke funkcije u skladu sa zakonom ili odlukom Visokog predstavnika („Službeni glasnik RS“, broj: 17/02). 21 „Službeni glasnik Brčko distrikta BiH“, broj: 12/02, 19/07 i 02/08. 22 U verziji zakona u Brčko distriktu umjesto „političkih aktivnosti“ stoji „političkih ideja“. Modifikovana verzija ove definicije data je i u Zakonu o finansiranju političkih stranaka koji je usvojen 2012. godine u Parlamentarnoj skupštini BiH. 23 Interresorna radna grupa koju je formirao Savjet ministara radila je na državnom zakonu o političkim strankama i dokument se u verziji prednacrta pojavio u javnosti 2013. godine. Zbog činjenice da je u zakonu bilo predloženo da čitav proces registracije, ali i zabrane rada i brisanje iz registra političkih stranaka prenesu u nadležnost Ministarstva pravde BiH, prijedlog je odbačen i prije ulaska u formalnu proceduru. Tekst prednacrta dostupan na: http://www.mpr.gov.ba/aktuelnosti/propisi/konsultacije/Zakon%20o%20politickim%20strankama.pdf, pristupljeno 18.08.2016. godine.
Unutarstranačka demokratija u BiH
13
Iako bi uobičajeno očekivanje bilo suprotno, ni u brojnim drugim zemljama sa
dužom tradicijom demokratskog organizovanja ne postoji jasan stav o zakonskom
regulisanju ovog pitanja. Razlog za to je bojazan da „podsticanje“ unutarstranačke
demokratije kroz zakone može prerasti u uplitanje države i ograničavanje slobode
političkog organizovanja građana. Ipak, „[…] neka regulacija internih partijskih
aktivnosti može se smatrati neophodnom upravo kako bi se obezb ijedilo pravilno
funkcionisanje demokratskog društva. Najčešći prihvaćeni oblici regulisanja ograničeni
su na zahtjeve da partije budu transparentne prilikom donošenja odluka i da traže
smjernice, uputstva od svojih članova kada definišu stranačke statute i biraju
kandidate.“24
3.2 Političke partije obuhvaćene analizom
Kao što je navedeno u uvodu, analizom je obuhvaćena unutarstranačka
demokratija u šest političkih partija u Bosni i Hercegovini. Kod selekcije partija
rezonovanje je bilo takvo da se uključe partije koje: imaju određenu istoriju odnosno
funkcionišu duži vremenski period, koje dobijaju značajnu podršku na izborima,
učestvovale su ili učestvuju u vršenju vlasti na jednom od nivoa vlasti u BiH, imaju
različita programska ili ideološka opredjeljenja (makar deklarativno), imaju različito
sjedište i primarni fokus djelovanja prema entitetima i državnom nivou vlasti. Autor rada
je arbitrarno u analizu uključio stranku koja ne ispunjava sve navedene kriterijume, ali po
procjeni autora može da bude interesantna za analizu zbog određenih aspekata
unutarstranačke organizacije koji nisu tipični za političke partije u BiH.
24 Guidelines on Political Party Regulation, OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights and the Venice Commission, 2011, str. 49-52. Dva pitanja koja su posebno apostrofirana u citiranom dokumentu su ravnopravnost polova i uloga manjina.
Bojan Grebenar
14
Stranke obuhvaćene analizom su:
R.
br.
Naziv stranke i skraćeni
naziv Sjedište25
Godina
osnivanja Deklarisana orjentacija26
Nivo vlasti
(primarno)
1. Savez nezavisnih
socijaldemokrata –
SNSD – Milorad Dodik27
Banja
Luka 1996.28 Socijal-demokratska RS
2. Socijaldemokratska
partija Bosne i
Hercegovine – SDP BiH Sarajevo 1990.29
Prograđanska
organizacija
socijaldemokratske lijeve
orjentacije
FBiH
3. Stranka demokratske
akcije – SDA Sarajevo 1990.
Narodna stranka
političkog centra FBiH
4. Srpska demokratska
stranka – SDS
Istočna
Ilidža30 1990. Stranka desnog centra RS
5. Hrvatska demokratska
zajednica Bosne i
Hercegovine – HDZ BiH
Mostar 1990. Narodna stranka FBiH
6. Politička organizacija
građana Naša stranka –
Naša stranka, NS
Sarajevo 2008. socijal-liberalna
Grad
Sarajevo,
FBiH31
Tabela br. 1
25 Podaci o sjedištu i godini registracije stranke preuzeti su iz obrazaca finansijskih izvještaja za 2015. godinu koje su stranke popunjavale i podnosile Centralnoj izbornoj komisiji Bosne i Hercegovine u martu 2016. godine. Dodatno je konsultovana knjiga R. Neškovića „Nedovršena država – Politički sistem Bosne i Hercegovine“. 26 Deklarisana orijentacija stranaka preuzeta je iz statuta ili drugih relevantnih dokumenata. U nekim slučajevima orijentacija uključuje mnogo više odrednica, ali je ovdje navedeno najuže određenje. 27 U različitim dokumentima koje sačinjava Centralna izborna komisija Bosne i Hercegovine i koji su dostupni putem internet stranice ove institucije umjesto riječi „savez“ koristi se riječ „stranka“. Moguće je da je u evidenciji ostao stari naziv stranke, koji nije promijenjen u evidenciji CIK-a nakon ujedinjenja dvije stranke, SNSD-a i DSP-a, 2002. godine. Međutim, mnogo više pažnje je izazivalo pitanje da li se ime lidera stranke koristi i u zvaničnom nazivu registrovanom u Osnovnom sudu. Pošto je bilo više suprotnih tvrdnji o tome, bilo je potrebno ostvariti uvid u sudski registar političkih organizacija. Prema registru, SNSD je registrovan 13.05.2002. godine kao Savez nezavisnih socijaldemokrata, a 21.05.2002. godine je izvršena promjena u registru i to upisom skraćenog naziva stranke: „SNSD – MILORAD DODIK“. Ovaj naziv je korišten do 30.06.2015. godine kada je u sudu izvršen upis promjena u registru i to novog statuta, u kojem se više ne koristi ime predsjednika stranke u njenom nazivu. 28 Stranka nezavisnih socijaldemokrata formirana je 1996. godine. Većina članova Socijal-liberalne stranke prešla je u SNSD, a priključile su joj se i manje stranke poput Demokratske stranke za Banjaluku i Krajinu (2000) i Nova radnička stranka (2002). Najznačajnija promjena nastaje 1. maja 2002. godine kada dolazi do njenog spajanja sa Demokratskom socijalističkom partijom i od tada stranka postoji pod sadašnjim nazivom. Navedeno prema podacima sa zvanične internet stranice SNSD-a: http://snsd.org/index.php/o-snsd-u/istorijat, pristupljeno: 24.05.2016. godine. 29 Nakon raspada Saveza komunista Jugoslavije, Savez komunista BiH mijenja svoj Statut i Program. Novi naziv partije bio je Savez komunista BiH – Stranka demokratskih promjena – SKSDP, a u novim stranačkim obilježjima bila je izostavljena petokraka. U decembru 1992. godine stranka dobija naziv koji i danas koristi. Navedno prema: R. Nešković, Nedovršena država: politički sistem Bosne i Hercegovine, Sarajevo: Friedrich Ebert Stiftung BiH, 2013, str. 342-343. 30 U Statutu SDS-a se pored sjedišta u Istočnom Sarajevu – Istočnoj Ilidži, navodi i administrativno sjedište u Banjoj Luci. 31 Najveći broj zastupnika u predstavničkim tijelima ova stranka ima na lokalnom nivou i to u opštinama u sastavu Sarajeva, te manji broj poslanika u skupštinama Kantona Sarajevo i Federacije BiH. Više informacija dostupno na:: www.nasastranka.ba/zastupnici/, pristupljeno 15.08.2016. godine.
Unutarstranačka demokratija u BiH
15
Nakon opštih izbora koji su u BiH održani u oktobru 2014. godine, u narednoj godini
su uslijedili kongresi stranaka na kojima su vršene izmjene ili usvajanje novih statuta, te
provedeni izbori stranačkih organa i funkcionera. Ove aktivnosti realizovane su kako slijedi:
o SNSD na V saboru održanom 25. aprila 2015. godine u Istočnom Sarajevu;
o HDZ BiH na XII saboru održanom 25. aprila 2015. godine u Mostaru;
o SDS na Izbornoj skupštini održanoj 10. maja 2015. godine u Banjoj Luci;
o NS na Trećem kongresu održanom 16. maja 2015. godine u Sarajevu;
o SDA na VI kongresu održanom 26. maja 2015. godine u Sarajevu i
o SDP na VI redovnom kongresu održanom 03. oktobra 2015. godine u Sarajevu.
Zbog toga je na raspolaganju za ovu analizu bio relativno svjež materijal u pogledu
usvojenih rješenja u statutima, ali i njihove primjene u praksi, posebno u dijelu oko izbora
stranačkih funkcionera.
3.3 Elementi unutarstranačke demokratije
3.3.1 Vrijednosti
Kao polazište analize unutarstranačke demokratije korisnim se čini ukazati na neke
od vrijednosti ili opredjeljenja partija koja možemo pronaći u njihovim aktima.
HDZ BiH je „narodna stranka koja okuplja sve slojeve hrvatskog naroda i drugih
građana Bosne i Hercegovine, čiji se program temelji na načelima demokracije i kršćanske
civilizacije, te drugim vrijednostima koje su u tradiciji hrvatskog naroda“, „socijalna stranka
[…]“, „otvorena za pripadnike svih naroda i pripadnike nacionalnih manjina“, „slobodnjačka
stranka jer promiče ideju i sustav sloboda za svakoga i svugdje“.32
Naša stranka je „građanska stranka […], politička organizacija socijal-liberalnog
opredjeljenja“33, a u dokumentu „Opći programski principi“ navodi se: „temeljna vrijednost
naše političke platforme je čovjek [...]“, a to podrazumijeva „rad na ostvarivanju osnovnih
civilizacijskih i etičko-političkih ideala [...] kao što su: mir, sloboda, tolerancija , solidarnost,
jednakost, pravednost i poštivanje prirodnog okoliša […]“.34
32 Navedeno prema: Statut HDZ BiH, član 2. Dokument je usvojen na 12. Saboru HDZ-a u aprilu, 2016. godine. dostupan na: http://www.hdzbih.org/upload/tbl_dokumenti/statut_program_programska_deklaracija_51459.pdf, pristupljeno: 25.05.2016. godine. 33 Navedeno prema Statutu NS od 16.05.2015. godine. Dokument dostupan na: http://www.nasastranka.ba/statut/, pristupljeno: 25.05.2016. godine. 34 Navedemo prema dokumentu „Opći programski principi“, koji je dostupan putem linka: http://www.nasastranka.ba/nasastranka/wp-content/uploads/2015/02/Op%C4%87i-programski-principi.pdf, pristupljeno: 25.05.2016. godine.
Bojan Grebenar
16
SDA je „narodna stranka političkog centra“, a nema preciznije i eksplicitno definisane
vrijednosti. Ipak, neki od ciljeva navedenih u Statutu mogu pomoći oko formiranja slike o
vrijednostima: očuvanje suvereniteta, nezavisnosti i cjelovitosti države, afirmacija bosanskog
identiteta kao zajedničkog identiteta svih građana BiH, demokratija u društvenom i
političkom životu, afirmacija ljudskih prava i sloboda, slobodna aktivnost vjerskih zajednica
i dr.35
SDP BiH je „jedinstvena politička multietnička, prograđanska organizacija
socijaldemokratske lijeve programske orjentacije, slobodnih, ravnopravnih i odgovornih
članova […]“.36 U Programu SDP BiH u dijelu koji se tiče „temeljnih političkih vrijednosti“
stoji da SDP „baštini i integrira u svoj politički program pozitivne odrednice lijeve
demokratske političke tradicije, te univerzalni korpus ideja, vrijednosti i načela
socijaldemokratije“. Pitanje unutarstranačke demokratije posebno je izdvojeno: „Odnosi
unutar SDP BiH zasnivaju se na demokratskim principima, na ravnopravnosti i odgovornosti
svakog člana, organizacije i organa u kreiranju i ostvarivanju politike“, dok „sistem biranja
jedan član – jedan glas čini glavnu komponentu unutarpartijske demokratije“. Prihvata se
manjinsko mišljenje, ali se takva mišljenja „ne mogu formirati na etničko-nacionalnoj, nego
samo na socijalno-interesnoj osnovi“.37
SDS je „demokratska politička organizacija slobodnih i odgovornih građana […]“.38 U
obimnom programu, deklarativnog karaktera, iz marta 2010. godine u uvodnom dijelu navodi
se da SDS kao „politički izraz narodnih i demokratskih vrijednosti – posebno onih koje dolaze
iz tradicije našeg naroda i pravoslavnog hrišćanskog predanja, zaštitinika prava pojedinaca,
kolektivnih prava i sloboda, uz puno uvažavanje identiteta i interesa drugih naroda – snažno
i nedvosmisleno ostvaruje punu nacionalnu emancipaciju [...]“.39 Radi se o „stranci desnog
centra, jer u sebe uključuje centralno postavljena politička opredjeljenja srednje klase“, koja
u određenom broju pitanja slijedi partije „koje bi se mogle označiti kao desnog centra“, a u
drugom broju pitanja slijedi „tradiciju stranaka koje drže do socijalne pravde“.40
SNSD je „osnovan i postoji kao stranka slobode, mira i demokratije“, zalaže se za
„ostvarivanje svih prava i sloboda građana […] i za dosljedno ostvarivanje i provođenje Opšteg
okvirnog sporazuma za mir u BiH“, a po svom karakteru je „nazavisna i demokratska politička
35 Navedeno prema: Statut SDA – prečišćen tekst, član 14. Dokument je usvojen 26. maja 2015. godine, a dostupan putem linka: http://sda.ba/home/wp-content/uploads/2015/06/STATUT-STRANKE-DEMOKRATSKE-AKCIJE.pdf, pristupljeno 25.05.2016. godine. 36 Navedeno prema: Statut SDP BiH, usvojen 03.10.2015. godine. Dostupan na: http://sdp.ba/datoteke/uploads/Statut%20-%20Final.pdf, pristupljeno: 25.05.2016. godine. 37 Navedeno prema: Program SDP BiH, usvojen na Trećem kongresu održanom 03.10.2015. godine. Dokument je dostupan na: http://sdp.ba/datoteke/uploads/PROGRAM-SDP-BIH.pdf, pristupljeno: 26.05.2016. godine 38 Navedeno prema: Statut SDS-a. Dostupan na: http://www.sdsrs.org/dokumenti/Statut_SDS.pdf, pristupljeno: 26.05.2016. godine. 39 Navedeno prema: Program SDS, str. 3, dostupan na: http://www.sdsrs.com/dokumenti/Program_SDS.pdf, pristupljeno: 26.05.2016. godine. 40 Ibid, str. 5-6
Unutarstranačka demokratija u BiH
17
organizacija“.41 U Političkom programu stranke koji je dostupan na internetu, bez precizirane
godine usvajanja, detaljnije se govori o socijaldemokratskim vrijednostima.
Kada pogledamo dati pregled nekih od vrijednosti šest političkih partija obuhvaćenih
analizom, možemo ustanoviti da sve partije bez izuzetka prihvataju demokratiju; da neke od
njih (SDA, SDS, HDZ) u prvi plan ističu jedan narod, pozivaju se i oslanjaju na religiju uz
neophodne ograde kojima se ostavlja prostor za učešće i poštovanje prava i interesa drugih
naroda i manjina, pri čemu jedna stranka izvan te grupe (SNSD) to radi indirektno kroz
stavljanje u prvi plan Republike Srpske; dvije stranke se u značajnoj mjeri oslanjaju na
građanski koncept (SDP, NS); samo jedna stranka (SDP) o unutarstranačkoj demokratiji
govori u dijelu koji se tiče temeljnih vrijednosti stranke i ovim pitanjem se bavi u svom
programskom dokumentu.
3.3.2 Struktura
3.3.2.1 Teritorijalno i interesno organizovanje
Stranke su organizovane na dva principa: teritorijalno i interesno, a unutar svakog
oblika organizovanja postoji vertikalni i horizontalni dio strukture.
Teritorijalna organizacija, obavezna i prema zakonima o političkim organizacijama, u
suštini znači da stranke svoju organizaciju vežu za teritoriju i nije im dozvoljeno
organizovanje unutar drugih ustanova, preduzeća, organizacija i slično. Iako je forma
održana, prilično je diskutabilno koliko je to istina u suštini, odnosno praksi.42
Pregled ovog oblika organizovanja kod šest posmatranih stranaka izgleda ovako:
najniži ili osnovni nivo teritorijalne organizacije je ogranak/mjesna organizacija43 koji kod
nekih stranaka obuhvata jedno (SDS), a kod nekih jedno ili više biračkih mjesta (SNSD, SDA).
Jedino NS u svom statutu nema definisan ovaj nivo organizovanja. Kod SDS-a postoji i jedan
međunivo, od prvog ka drugom nivou, i tu su tzv. područne organizacije koje čini više
mjesnih organizacija i osnivaju se radi njihove bolje koordinacije.
Ogranci/mjesne organizacije na narednom nivou vertikalne strukture ulaze u sastav
opštinskih/gradskih organizacija koje obuhvataju područje opštine/grada. Ovdje se
pojavljuje i prvi nivo organizovanja kod NS i to su lokalne organizacije u istoj funkciji. Pored
uobičajenog načina organizovanja, pojedine stranke na ovom nivou propisuju i posebne
oblike gradske organizacije: SDP za Grad Sarajevo, SDA u Mostaru, a SNSD u Istočnom
41 Navedeno prema: Statut SNSD-a, članovi 3 i 4, usvojen 25.04.2015. godine, pristupljeno: 26.05.2016. godine 42 Od partijskog zapošljavanja na nižim nivoima, preko postavljanja najviših državnih službenika po partijskoj liniji, pa sve do stranačkih „formacija“ koje postoje u određenim javnim preduzećima ili ustanovama, naročito u sredinama koje su dugo vremena po kontrolom jedne vlasti. 43 Stranke koriste i termin „organizacija“ i „odbor“ da bi označile ovaj najniži nivo organizovanja. Organizacija je širi pojam, pa se češće i koristi kada se želi označiti veći broj jedinica.
Bojan Grebenar
18
Sarajevu. Takođe, na ovaj nivo može se smjestiti i Distrikt Brčko koji u svojim statutima kao
poseban oblik organizovanja izdvajaju SDA, HDZ, SDP i NS, s tim da je u Statutu SDP-a i NS-
a Distrikt smješten na treći nivo vertiklane organizacije.
Naredni, treći nivo organizovanja postoji kod stranaka koje sjedište imaju u Federaciji
BiH (HDZ, NS, SDP, SDA) i to su kantonalne/županijske i regionalne organizacije. Kod
HDZ-a i SDP-a obuhvataju područje županija/kantona i Republike Srpske kao entiteta44, kod
SDA takođe pokriva kantone i regije s tim da se ne navodi precizno šta čini regije. Kod NS
postoje tri regionalne organizacije koje pokrivaju tri dijela RS, i šest regionalnih organizacija
koje obuhvataju Distrikt Brčko (posebna) i 10 kantona. Stranke sa sjedištem u RS nemaju
izdiferenciran ovaj nivo organizovanja niti se posebno obrađuje bilo koji dio organizacije u
FBiH, s tim da u SDS-u postoje koordinacioni odbori koji se organizuju prema izbornim
jedinicama za Narodnu skupštinu RS i Predstavnički dom Parlamentarne skupštine BiH.45
Vertikalna teritorijalna organizacija u statutima SDS-a i SDP-a razrađuje se odozgo ka
dole, dok kod ostalih partija ide odozdo ka gore.
Što se tiče interesnog organizovanja, kod svih stranaka zastupljene su organizacije
žena, sa izuzetkom NS, i organizacije mladih. Njihova forma organizovanja su forumi, aktivi
i asocijacije. Svaka od stranaka ima i druge interesne organizacije, koje uglavnom osnivaju
centralni ili lokalni organi svojim odlukama: HDZ (Klub utemeljivača, Odbor za branitelje i
udruge Domovinskog rata), SDS (Konferencija za lokalnu samoupravu), SDA (Asocijacija za
brigu o odgoju i obrazovanju djece bez roditelja FATMA, Fond za stipendiranje studenata
FONUS), SDP (Forum sindikalnih aktivista, Forum seniora) i sl.
Istaknute interesne organizacije uglavnom imaju svoje centralne organe, prate
teritorijalnu organizaciju stranke i imaju određeno učešće u upravljanju strankom kroz
sistem delegiranja predstavnika, uglavnom mladih i žena, u određenim organima stranaka.
3.3.2.2 Organi i nadležnosti
Centralni organi stranaka čine jedan, horizontalni nivo stranačke organizacije.
Međutim, prilikom njihove analize uočljiva je vertikalna linija i hijerarhijski odnos. Obično
se polazi od viših i ide ka nižim organima, a tako su strukturisani i u statutima svih
posmatranih stranaka.
1. Kongres (NS, SDA, SDP), Sabor (HDZ, SNSD) i Skupština (SDS) su najviši organi
stranaka, a razlika u nazivima nije posljedica razlike u nadležnostima i sastavu tijela.
44 Na nivou FBiH se ne navodi posebna organizacija, vjerovatno jer je pokrivena kroz županije/kantone. 45 Postoji i naredni nivo organizovanja koji u suštini posjeduju sve analizirane stranke, ali se obično ne izdvaja u kontekstu teritorijalne organizacije – to je nivo Bosne i Hercegovine, odnosno Republike Srpske za stranke sa sjedištem u RS. Međutim, tu se radi o centralnim organima stranke i oni se analiziraju u drugom kontekstu. SDP je jedina stranka koja u Statutu na prvom mjestu izdvaja organizovanje na nivou SDP BiH.
Unutarstranačka demokratija u BiH
19
2. Neke od stranaka imaju i Konvenciju koja ima funkciju Kongresa u vanrednim
okolnostima (SDA46), saziva se radi razmatranja značajnijih društvenih i političkih
pitanja ili radi promocije kandidata i izbornog programa u godini izbora (SNSD, SDP).
Za razliku od SDA, Konvencija SDP ne može donositi odluke iz nadležnosti Kongresa,
već Glavnog odbora, a može biti izvještajna, promotivna i programska.
3. Dalja hijerarhija počinje da se razlikuje. Tako HDZ na prvo mjesto nakon Kongresa
smješta po značaju predsjednika stranke, dok ostale partije izdvajaju Glavni odbor
kao najviši organ odlučivanja između zasjedanja dva Kongresa.
4. Stepen niže nalazi se Predsjedništvo koje je izvršno-politički organ stranaka.
5. Predsjednik stranke predstavlja i zastupa stranku, a u većini stranaka ima
dominantnu poziciju i to pitanje je posebno adresirano u jednom dijelu rada.
6. Poslednji organ koji je zajednički za sve posmatrane partije je Nadzorni odbor i on
je tretiran u posebnom dijelu rada.
Postoji i određeni broj centralnih organa ili tijela koji nisu zajednički za sve stranke,
a interesantno je da neki od njih nisu ni pobrojani među stranačkim organima već se
pojavljuju u statutima i razrađuje se njihova struktura i nadležnosti.
Tako imamo: Statutarni odbor/komisija – zadužen za praćenje primjene statuta,
daje autentično tumačenje pojedinih odredbi statuta, predlaže izmjene i dopune, prisutan
kod većine stranaka (osim HDZ-a); Savjet stranke – savjetodavno tijelo koja razmatra
značajnija pitanja za stranku (SDS, SDA); savjeti i druga radna tijela stranke – savjete treba
razlikovati od prethodno navedenog Savjeta, jer se radi o više radnih tijela u strankama.
Postoje npr. Politički savjet i Savjet za društveno ekonomska pitanja (SNSD), savjeti za javne
politike (SDP) i sl. U ovu grupu svrstavamo i odbore i komisije koji su vezani za: nacionalnu
politiku, ekonomsku politiku, za međunarodne odnose i saradnju, za društvene djelatnosti, za
opšte poslove (SDS) ili za opšte akte, za dijasporu (SDA) ili je data samo opšta napomena da
mogu da se formiraju bez specifikacija (NS). Sud časti bavi se disciplinskim pitanjima i treba
da obezbjedi poštovanje prava i obaveza članova, odgovornošću članova i to najčešće kao
drugostepeni organ (SDA, NS). Sve stranke imaju Sekretarijat i generalnog sekretara,
međutim ni jedna od stranaka ih ne navodi kao organe. Krug poslova koje obavlja generalni
sekretar uglavnom spadaju među značajnije poslove za stranku i njenu organizaciju, od
upravljanja stranačkom administracijom do raspolaganja stranačkim sredstvima. U nekim
strankama postoje i izvršni sekretari koji su zaduženi za koordinaciju aktivnosti na
određenom području, obično prema izbornim jedinicama (SNSD, SDA).
46 Primjer konvencije koja je održana 2013. godine kao kompromis između Sulejmana Tihića i Bakira Izetbegovića, kada je Tihić ponovo izabran za predsjednika stranke, a Izetbegović za zamjenika, na period od dvije godine.
Bojan Grebenar
20
U svim partijama postoji potpredsjednik i to uglavnom više njih, ali nisu nabrojani
u organima stranka, a njihovi poslovi se uglavnom odnose na to da mijenjaju predsjednika u
odsustvu ili obavljaju poslove za koje ih on zaduži. Broj potpredsjednika je različit i ide od 3
u NS, preko HDZ, SNSD i SDP47 u kojima ih ima po 5, do SDA u kojoj ih je 8 i SDS-a u kojem
ih je naviše – 9 i svi su iz različitih izbornih jedinica za Narodnu skupštinu RS. Zamjenika
predsjednika u svojoj strukturu zadržali su SDA i HDZ.
Još neka od radnih tijela koji se nalaze u pojedinim partijama su: Izvršni komitet
(SNSD) koji ima značajne nadležnosti i biće opisan u nastavku; sličan je i Kolegij
predsjedništva (HDZ) koji odlučuje o bitnim političkim pitanjima iz nadležnosti
Predsjedništva, a te odluke se kasnije potvrđuju na Predsjedništvu. Direkcija za
infrastrukturu (SDS) prati rad dijelova organizacije i predlaže mjere za unaprjeđenje.
3.3.3 Članstvo
Za političke partije i njihov uspjeh ne postoji značajnija stvar od članova koji čine
stranačku „infrastrukturu“, „bazu“ o kojoj se često govori i koji bi barem načelno trebali biti
najviše zainteresovani za unutarstranačku demokratiju.
Član stranke može se postati sa navršenih 16 (HDZ, SNSD) ili 18 godina (SDS, NS,
SDP), s tim da se kod jedne stranke pored punoljetstva kao uslov ističe i poslovna sposobnost
(SDA). Popunjavanje pristupnice je znak prihvatanja Statuta i Programa, a kod jednog broja
stranaka znači automatski prijem u članstvo (SNSD, SDS, NS), dok je u slučaju drugih (HDZ,
SDA, SDP) potrebna potvrda pristupnice ili odluka određenog tijela stranke, uglavnom na
lokalnom nivou. Sličan mehanizam se aktivira samo kada se želi osporiti podnesena
pristupnica (SNSD, SDS). Moguć je i prijem u članstvo odlukom predsjednika (HDZ) ili
Glavnog odbora (SDS).
Prava i obaveze su u svim strankama slična i svode se na: učešće u radu organa i
tijela, pravo člana da bira i da bude biran, pravo da bude informisan o aktivnostima, obaveza
da se poštuje Statut, Program i odluke organa i dr. Pojedini statuti predviđaju i zaštitu za
člana ako je diskreditovan ili su mu prava ugrožena zbog stranačke pripadnosti (SDS), ili
postoji ustanovljen sistem zaštite članova u vidu Pravnog savjetovališta i Fonda solidarnosti
(SDP). Kod nekih stranaka postoje različite vrste članstva: aktivno i pasivno (SNSD),
redovno i počasno (HDZ, NS, SDP), a vode se i registri simpatizera (SDP). Pasivno i počasno
članstvo, kao i status simpatizera, uglavnom znače da osoba ima većinu prava i obaveze osim
npr. prava biranja i kandidovanja. Prestanak članstva nastupa, pored samostalnog istupanja
ili smrti člana, i zbog kandidovanja na izborima bez saglasnosti stranke, učlanjenjem u drugu
47 U slučaju SDP je definisano da stranka ima najmanje 5 potpredsjednika, što znači da ih može biti i više.
Unutarstranačka demokratija u BiH
21
stranku, narušavanjem ugleda i iznošenja stavova suprotnih Statutu i Programu. Interesantan
je primjer isključenja bilo kog člana stranke koje može da zatraži jedan član uz podršku 4
druga člana (NS).
Broj članova političkih partija često služi radi poređenja odnosa snaga među
strankama, da se prave neke projekcije izbornog rezultata, da se računaju prihodi od članarine
i slično. Sa porastom broja članova raste potreba za organizacijom i pravilima, a povećava se
složenost unutarstranačkih odnosa.
Konkretni pokazatelji o broju članova šest posmatranih stranaka dati su u tabeli:
Stranka Broj članova Broj plaćenih
članarina
Prihod od
članarine
(KM)48
SNSD 175.00049 1.200 311.455,47
SDP 35.10150 - 395.678,50
SDS 65.00051 457 311.158,25
SDA oko 200.00052 - 95.542,93
HDZ 35.00053 - 73.101,74
NS Do 10.00054 27 1.251,73
Tabela br. 2
Upoređivanjem određenih podataka iz različitih izvora i dokumenata koji su bili na
raspolaganju tokom izrade analize, uočeno je nekoliko interesantnih „nalaza“ na koje treba
skrenuti pažnju. Od opštih izbora 2006. godine odnosno dolaska na vlast u Republici Srpskoj,
pa do 2010. godine „broj članova SNSD-a se udvostručio i došao je do zavidne cifre od
140.000“.55 To znači da se u periodu kraćem od 4 godine u ovu stranku učlanilo 70.000, a u
periodu od 10 godina oko 110.000 ljudi.
48 Podaci o broju članova koji su platili članarinu i ostvarenom prihodu po tom osnovu navedeni su prema podacima iz finansijskih izvještaja stranaka za 2015. godinu koji su objavljeni na internet stranici Centralne izborne komisije BiH. Izvještaji su dostupni putem linka: http://www.izbori.ba/Default.aspx?CategoryID=626&Lang=3&Tag=221, pristupljeno: 10.09.2016. godine. 49 Ovaj podatak o broju članova SNSD-a objavio je u aprilu, 2016. godine na svom blogu dugogodišnji generalni sekretar stranke Rajko Vasić. Tekst od 04.04.2016. godine dostupan je na linku: http://vasicrajko.blogspot.ba/2016_04_03_archive.html. 50 Podatak je zaključno sa 19.04.2016. godine, a dostavljen je u odgovoru na upitnik dostavljen za potrebe izrade ove analize. 51 Podatak iz marta 2015. godine. Navedeno prema: http://bljesak.info/rubrika/vijesti/clanak/750000-iskaznica-svaki-peti-covjek-u-bih-je-u-nekoj-stranci/111484/ispis, pristupljeno 10.09.2016. godine. 52 Ibid. 53 Ibid. 54 Radi se o slobodnoj procjeni, jer podaci o broju članova nisu bili javno dostupni niti je stranka dostavila odgovor na dostavljeni upitnik. 55 Navedeno prema podacima sa zvanične internet stranice SNSD: http://www.snsd.org/index.php/o-snsd-u/istorijat. Pristupljeno: 10.09.2016. godine.
Bojan Grebenar
22
Međutim, koliko su ovi brojevi relativni i koliko su stranačke evidencije ažurne
pokazuje i primjer SDP koji je prema citiranom izvoru u martu 2015. godine imao 80.000
članova, a nakon reevidencije taj broj je u decembru iste godine daleko manji – 30.47256.
Članarina je propisana kao obavezna, odnosno kao dužnost članova kod svih
stranaka osim SDS-a, u čijem Statutu stoji da se stranka „može finansirati i od članarine
članova i funkcionera“. Neke od stranaka (SNSD, SDP) prepoznaju više kategorija članarine
prema socijalnom statusu člana. Koncept „strateške članarine“ u kojem funkcioneri i svi oni
koji ostvaruju prihod iz mandata stranke imaju obavezu plaćanja posebne članarine,
finansijskog pomaganja stranke i slično postoji u SDS-u, SNSD-u i SDP-u57 pri čemu se u
statutima poslednje dvije ekplicitno navodi da posebna članarina i donacije ne znače dodatna
ili veća prava. U Statutu SDP-a je definisano da član koji ne plati članarinu ne može
konzumirati pravo da bira i da bude biran.
Iako formalno članarina jeste obavezna za sve članove, u finansijskim izvještajima
stranaka se ne pojavljuju podaci koji govore tome u prilog. Pored toga što kod nekih stranaka
sami podaci o broju članova nisu dostupni, pojavljuju se nejasnoće i kod uplaćenih članarina,
a podaci o njima dati su u prethodnoj tabeli. Čini se da je broj članova i uplaćenih članarina
usklađen kod SDP-a i evetualno HDZ,doduše paušalno, dok kod SNSD-a postoje iz godine u
godinu uplate od 1.200 članova i tu se radi o tzv. „strateškoj članarini“, dok su ostali članovi
očito nižim aktom oslobođeni plaćanja članarine.58 Kod SDA postoji najveći nesrazmjer, gdje
oko 200.000 članova uplaćuje 95.542,93 KM, a razlozi mogu biti različiti. Najviše je nejasnoća
kod SDS, gdje očito postoji samo „strateška članarina“ i gdje je 2015. godine 457 članova
uplatilo 311.158,25 KM, a godinu dana ranije je 845 članova uplatilo 320.724,69 KM – duplo
više članova je uplatilo skoro isti iznos sredstava.
Ovdje je prilika da se skrene pažnja na SDP koji je jedini dostavio odgovore na upitnik
za potrebe ove analize. Procenat naplate članarine za 2016. godinu je u aprilu bio 27,22%, a
visina članarine je: a) za zaposlene: 12 KM godišnje; b) za nezaposlene, učenike, studente i
penzionere: 1 KM godišnje; c) za članove koji ostvaruju nadoknade koje proizlaze iz mandata
SDP BiH: 10% od iznosa vijećničkog/odborničkog paušala i 10% mjesečno od naknade za rad
56 Podatak iz govora predsjednika SDP BiH na VI redovnom kongresu stranke. Govor je objavljen u publikaciji:VI Kongres SDP – Dokumenti, str. 41. Dostupno na: http://sdp.ba/upload/documents/publikacije/Dokumenti%20Kongresa%20-%20Final%20Web.pdf 57 Kod ovih stranaka je pitanje ove vrste članarine definisano već u Statutu, dok je kod drugih stranaka moguće da je ovo riješeno pravilnicima ili nekim drugim aktima. Npr. SDA nema ovo pitanje definisano u Statutu, ali se iz finansijskih izvještaja stranke može vidjeti da stranački funkcioneri uplaćuju sredstva na račun stranke, i to ne kao članarinu već kao dobrovoljni prilog. Kod NS takođe imamo podatke o malom broju ljudi koji uplaćuje članarinu, i moguće je da se radi o tzv. „strateškoj članarini“. Nažalost, ni jedna stranka osim SDP nije dostavila odgovore na upitnik koji im je upućen za potrebe ove analize. 58 Ovo ide u prilog tvrdnji o relativnosti broja članova, jer se sa mnogima koji su se učlanili ne odvija nikakav kontakt i aktivnost, a članarina kao jedan od preostalih oblika veze takođe ne postoji.
Unutarstranačka demokratija u BiH
23
u komisijama vijeća/skupštine opštine i d) za članove koji primaju redovnu platu iz mandata
SDP BiH: 2%.
3.3.4 Procedure
Procedure u strankama su u najvećoj mjeri definisane statutima kao najvišim aktima.
Kao što je već navedeno, svih šest stranaka je u 2015. godini usvojilo nove statute ili njihov
prečišćen tekst sa dopunama i utoliko je ova analiza značajnija jer dolazi nakon završetka tog
procesa. Stranačke procedure mogu se posmatrati kroz četiri segmenta: 1) izbori; 2) kvote; 3)
donošenje odluka i 4) partijska disciplina i manjinsko mišljenje.
3.3.4.1 Izbori
Stranačkim statutima definisano je da se izbori provode na svim organizacionim
nivoima, bez izuzetka. Sve pozicije su izborne, osim mjesta člana i zaposlenog u
administraciji stranke, a ta mjesta i nisu toliko „zanimljiva“. Pravo da biraju i budu birani
imaju svi članovi, ali to ostaje kao načelno pravilo.
Delegatski sistem se primjenjuje u potpunosti kod većine stranaka, osim kod SDP-
a. Radi se o sistemu u kojem članovi stranaka biraju delegate za različite skupštine,
konferencije, sabore, kongrese i druge oblike kolektivnog odlučivanja i na njih prenose pravo
da biraju stranačke funkcionere, organe i donose druge važne odluke. Drugim riječima,
stranačko članstvo rijetko kada dolazi u priliku da direktno odlučuje o izboru lidera. Kao
pozitivan primjer izdvaja se SDP kod kojeg je uveden princip „jedan član – jedan glas“ kod
izbora predsjednika svih organizacionih nivoa.
Kada se posmatra ko vrši izbor na nižim nivoima, uočljivi su jednostepeni i
dvostepeni način izbora različitih stranačkih funkcionera. Jednostepeni podrazumijeva
delegatsko tijelo na određenom nivou organizovanja (skupštinu, konferenciju, zbor članstva)
koje bira predsjednika, druge funkcionere i odgovarajući odbor (opštinski/gradski odbor,
regionalni odbor, kantonalni odbor) i pristutan je kod NS-a, SDS-a i SDA. Dvostepeni je onaj
gdje delegatsko tijelo bira odbor, a onda taj odbor bira predsjednika i druge funkcionere
(HDZ, SNSD).59
Na nivou centralnih organa, stvari su drugačije. Predsjednik stranke se u redovnoj
proceduri bira uvijek na saboru/kongresu stranke, sa već pomenutim izuzetkom SDP-a.
Sabor/Kongres uvijek bira i Glavni odbor, a kod izbora drugih stranačkih funkcionera postoji
podjela između ova dva organa. Sabor/Kongres vrši izbor zamjenika predsjednika,
59 Kod nekih stranaka postoji i određena kombinacija ova dva pristupa, ali ovdje je navedena gruba podjela.
Bojan Grebenar
24
potpredsjednika i generalnog sekretara kod HDZ (na prijedlog predsjednika ili kvalifikovanog
broja članova Sabora).
Njihov izbor vrši Glavni odbor kod SDS i SNSD ili na prijedlog ili uz saglasnost
predsjednika stranke, a kod SPD pravo predlaganja ima predsjednik i svi članovi Glavnog
odbora. Kod SDA postoji kombinacija, gdje zamjenika i potpredsjednike bira Kongres sa liste
koju predlaže predsjednik, a generalnog sekretara Glavni odbor, takođe na prijedlog
predsjednika. Specifičan je i NS kod kojeg Predsjedništvo bira generalnog sekretara (na
prijedlog predsjednika),
Pravo predlaganja i kandidovanja uglavnom je kruti sistem sa nekoliko krugova
selekcije i skrivenih prepreka koje se aktviraju ako sistem „propusti“ neželjenog kandidata.
Generalno, sistem je najpropusniji na najnižem nivou – mjesnim odborima/ograncima, a
idući vertikalno prema vrhu propusnost opada. Izraženu ulogu u predlaganju kandidata za
centralne stranačke funkcije imaju uglavnom predsjednici, a kod HDZ-a se može vidjeti da i
najniži nivo može imati određena ograničenja, gdje je predsjednik lokalnog odbora taj koji
predlaže potpredsjednike, sekretara i blagajnika.
Određeni broj stranaka ima opciju kvalifikovanog broja članova ili lokalnih
odbora koji mogu da predlože određene kandidate. Tako kod SDA pravo evidentiranja
kandidata koje bira Kongres ima i Predsjedništvo, Glavni odbor, kantonalni i regionalni
odbori, gradski i opštinski odbori, a predsjednika stranke može predložiti i 30 članova
Glavnog odbora, 3 KO/RO ili 15 OO/GO i td. Konačnu odluku o kandidatima donosi Glavni
odbor.
Kod SDS-a, predsjednik se bira na prijedlog 5 OO/GO i/ili najmanje 50 članova
Skupštine. S druge strane, SNSD i NS u svojim statutima kao najvišim aktima uopšte ne
navode način i uslove za kandidovanje za predsjednika stranke. Interesantno je da kod
SDP mogućnost izbora za jednog od 15 članova Predsjedništva koje bira Glavni odbor,
potpredsjednike i generalnog sekretara imaju samo članovi Glavnog odbora i to oni koji su
izabrani na Kongresu stranke. To se pojavljuje kao protivteža predsjedniku kojeg biraju svi
članovi. Specifična je situacija i kod NS, gdje kandidate za Glavni odbor biraju lokalni odbori,
ali ih potvrđuje aktuelni Glavni odbor. Isti organ utvrđuje kandidate za izbor u organe koje
bira Kongres stranke.
Izbori u strankama mogu biti redovni i oni se održavaju u godini isteka mandata
aktuelnom rukovodstvu, a mogu biti i vanredni i sazivaju se prije isteka mandata zbog
određenih vanrednih okolnosti.
Način glasanja je tajni, o svakom kandidatu, dok kod SDA postoji i mogućnost da se
glasa za ili protiv liste kandidata u cjelini. Izabran je kandidat koji dobije većinsku podršku,
uz moguće varijacije: većina ukupnog broja članova ili broja prisutnih, odnonso onih koji
Unutarstranačka demokratija u BiH
25
glasaju. Kod SDS-a, SDP-a i NS-a predviđena je statutom mogućnost održavanja dva kruga
glasanja ukoliko kandidati dobiju jednak broj glasova.
Pravila o konkurenciji postoje kod NS-a, SDA i SDP-a, odnosno u njihovim
statutima u kojim je navedeno da se izbor u pravilu vrši između više kandidata.
Mandat organa u svim strankama traje četiri godine, s tim da broj mandata
predsjednika ograničen na dva uzastopna kod SDP-a, NS-a i SDA. U SDA postoji mogućnost
izuzetka u interesu stranke, a o tome odlučuje Glavni odbor. Kod HDZ-a, SNSD-a i SDS-a ne
postoji navedeno ograničenje.
3.3.4.2 Kvote
Pojedine stranke su u manjoj ili većoj mjeri „osjetljive“ prema određenim manjinskim
ili drugim kategorijama članova i zbog toga u svojim aktima nastoje obezbijediti učešće
različitih grupa u upravljanju strankom, vršeći svojevrsnu pozitivnu diskriminaciju.
Pregled definisanih stranačkih kvota dat je u tabeli br. 3:
Stranka Definisane kvote
SNSD
Najmanje 30% članova organa moraju biti žene i mladi do 30 godina starosti.
Ako se ne obezbijedi izborima, može se kooptirati Statutom dozvoljeni broj
članova.
SDP
Sve funkcije su podjednako dostupne ženama i muškarcima.
Predsjednik SDP, GO SDP, NO SDP i SO SDP ne mogu biti iz reda istog
naroda, uključujući i Ostale, niti istog pola. Primjenjuje se i na
potpredsjednike, kao i na niže nivoe organizovanja.
Glavni odbor: 20% svakog konstitutivnog naroda, najmanje 5% ostalih, 40%
manje zastupljenog pola, 30% članova do 35 godina; 10% osoba iznad 60
godina; najmanje 1 osoba sa invaliditetom.
Vodi se računa o nacionalnom, socijalnom, polnom i starosnom kriterijumu,
kao i postignutim uspjesima i izbornim rezultatima, te teritorijalnoj
zastupljenosti.
SDS
Na svim nivoima organizovanja, u svim organima, na svim izbornim i
kandidacionim listama najmanje po 1/5 mjesta popunjava se članovima SDS
mlađim od 32 godine, odnosno članovima manje zastupljenog pola. Izuzetak
su Predsjedništvo i Koordinacioni odbori.
Ako se ne ispuni zadana kvota, sa liste izabranih se skidaju oni koji ne
pripadaju navedenim kategorijama.
SDA Prilikom evidentiranja, kandidovanja, izbora i imenovanja svih organa na
svim nivoima potrebno je osigurati zastupljenost svih slojeva članstva:
Bojan Grebenar
26
3.3.4.3 Donošenje odluka
Odlučivanje unutar stranaka jedna je od značajnijih odrednica unutarstranačke
demokratije. Zbog ograničenog prostora ovom analizom su obuhvaćeni centralni organi
stranaka. Odluke se mogu donositi od strane inokosnih organa i tu je najčešće u pitanju
predsjednik stranke, kao i od strane kolektivnih organa odlučivanja. U ovom dijelu naglasak
je na potonjim, dok je odlučivanje predsjednika stranaka obrađeno u narednoj cjelini.
Kod šest posmatranih političkih partija treba ukazati na dva segmenta bitna za
donošenje odluka. To su kvorum za održavanje sjednica i propisana većina potrebna za
donošenje određene odluke. To su izuzetno važna proceduralna pitanja i po svom značaju
zaslužuju da budu definisana statutima kao najvišim aktima stranaka, jer tada nema prostora
za improvizacije i često mijenjanje pravila igre prema nečijim potrebama.
U Statutu HDZ BiH uopšte nema odredbi o većini potrebnoj za održavanje sjednica
organa, niti većini potrebnoj za donošenje odluke. Središnji odbor i Predsjedništvo djeluju
prema poslovnicima koje sami donose.60
Kod svih ostalih stranaka uslov za održavanje sjednica organa je prisustvo većine
članova tog organa, osim ako statutom nije drugačije određeno.61 Odluke se kod SDS-a, NS-
a, SDA i SDP-a donose većinom glasova pristunih članova, dok je SNSD jedina stranka kod
koje se odluke donose većinom glasova ukupnog broja članova određenog organa. 62 U prvom
slučaju donošenje odluka je jednostavnije iz prostog razloga što je za izglasavanje odluke
potreban manji broj glasova, ali je nedostatak što većina prisutnih može da bude manjina od
odnosu na ukupan broj glasova. Kod SNSD-a, prednost je što iza svih odluka stoji većina
60 Navedeno prema: član 33. stav (2) i član 35. stav (2) Statuta HDZ BiH. 61 Primjer SDP BiH gdje je za rad Kongresa potrebno prisustvo 2/3 delegata. 62 Obično se kod izmjena stranačkih statuta i donošenja određenih statusnih odluka propisuje 2/3 većina.
stručnost, teritorijalna i nacionalna zastupljenost, starosna dob, polna
struktura i doprinos u radu stranke.
Asocijacije mladih i žena predlažu po 5 članova u Glavni odbor. Najmanje po
jedan predstavnik konstitutivnih naroda biće izabran na jednu od stranačkih
funkcija.
HDZ Mladeži HDZ osigurava se najmanje 15% zastupljenosti u svim tijelima
Stranke.
NS
Osigurati najmanje 30% mlađih od 30 godina i ravnopravnost polova u
lokalnim odborima, regionalnim odborima i uložiti napore za istu kvotu u
Glavnom odboru.
Unutarstranačka demokratija u BiH
27
ukupnog broja članova organa, ali se to može pojaviti kao problem u slučajevima kada je
kvorum na granici i u takvim situacijama svi prisutni moraju glasati za odluku.63
Interesantan je i primjer kod odlučivanja na Kongresu NS-a o više prijedloga koji se
međusobno isključuju. U takvoj situaciji usvojenim se smatra prijedlog koji je dobio najviše
glasova prisutnih, što može biti značajno ispod natpolovične većine.
Kada su u pitanju mišljenje najšireg kruga članova i njihovo učešće, sve stranke
imaju načelne odredbe o pravu članova da učestvuju u odlučivanju, da budu informisani i
slično. Jedino se kod SDP BiH može pronaći konkretna razrada ovakve odredbe. Statutom su
definisani anonimna anketa članstva koja se organizuje sa „ciljem utvrđivanja volje
članstva i jačanja njihovog uticaja na politiku, kadrovska rješenja i djelovanje SDP BiH o
najbitnijim pitanjima politike i razvoja“ i referendum koji se raspisuje radi „zauzimanja stava
vezano za ključna politička pitanja“ poput izmjena Ustava u BiH, ujedinjenja sa drugim
političkim subjektima, učešća u izvršnoj vlasti i stupanja u koalicije.64
3.3.4.4 Partijska disciplina i manjinsko mišljenje
Način održavanja partijske discipline i pravo na manjinsko mišljenje mogu poslužiti i
kao pokazatelj koliko stranke svojim internim pravilima ostavljaju prostora za različita
mišljenja i djelovanje u skladu sa tim. Ono što je uočljivo i kod posmatranih stranaka, ali i u
svim partijama u BiH, jeste da se od svih članova stranke uglavnom očekuje bespogovorno
poštovanje utvrđenih stavova stranke i stranačkog rukovodstva, a od stranačkih delegata ili
predstavnika glasanje u skladu sa stranačkim instrukcijama.
Partijska dicsiplina se prema pojedinim odredbama stranačkih statuta može
odrediti kao obaveza članova da zastupaju, promovišu i poštuju program i interese stranke,
da poštuju Statut, druge akte i odluke stranačkih organa. Načelno postoje lakše i teže povrede
stranačkih obaveza i dužnosti, a odgovornost članova se uglavnom utvrđuje kroz disciplinski
postupak, koji predviđa i mogućnost žalbe drugostepenom organu. Članovi mogu, između
ostalog odgovarati za: teže povrede Statuta i Programa, djelovanje suprotno stavovima
stranke, nepoštovanja i neizvršavanja odluka organa (SDS); iznošenje u javnosti političkih
stavova suprotnih programu i statutu, neplaćanje članarine za 6 mjeseci (NS); učlanjenje u
drugu stranku, kandidovanje bez saglasnosti organa stranke, napuštanje
odborničkog/poslaničkog kluba (SDP) i sl.
Disciplinske mjere koje se mogu izreći su manje-više slične: HDZ – ukor,
oduzimanje dužnosti u stranci, uvjetno isključenje i bezuvjetno isključenje; SDS – opomena,
63 Otuda vjerovatno i odredba u Statutu SNSD da članovi mogu glasati samo „Za“ ili „Protiv“ određene odluke. Navedeno prema: član 67. stav (3) Statuta SNSD. 64 Navedeno prema: član 34. Statuta SDP BiH.
Bojan Grebenar
28
suspenzija sa dužnosti i isključenje iz članstva; SNSD – opomena i isključenje; NS – više mjera
definisano posebnim aktom, a Statut se bavi samo isključenjem; SDA – javni ukor, ukor pred
isključenje i isključenje; SDP – opomena, suspenzija sa svih partijskih funkcija do konačne
odluke i isključenje, a u Statutu se navodi i brisanje iz članstva i to za nedozvoljene radnje
navedene u prethodnom pasusu.
Kod HDZ o odgovornosti članova centralnih organa odlučuju predsjednik i
Predsjedništvo, a skoro identična je odredba i kod SNSD: „Protiv člana koji obavlja dužnost
na višem nivou organizovanja, opštinski/gradski odbor ne može pokrenuti i provesti
stranački postupak, već je to u isključivoj nadležnosti Predsjednika ili Predsjedništva...“.65
Kod SDP postoji i primjer stranačkog disciplinovanja poslanika koji nije stran ni drugim
strankama, ali se on kod njih ne može pronaći u stranačkim statutima. „Kandidati koji
prihvataju kandidaturu za zastupnika u zakonodavnim tijelima, dužni su potpisati
obavezujuću izjavu ili ugovor... Ako zastupnik krši Program, Statut i odluke organa ili u toku
mandata promijeni stranku ili pređe u neovisne poslanike ili vijećnike/odbornike,
odgovarajući odbor ga isključuje iz SDP-a i traži da podnese ostavku, te da ispuni sve svoje
finansijske obaveze prema SDP BiH preuzete izjavom ili ugovorom.“66
Manjinsko mišljenje prepoznaju kroz svoje akte: SNSD, gdje manjina ili pojedinac
koji se ne slažu sa odlukama većine imaju pravo da ostanu pri svom mišljenju, da ga zastupaju
i brane i da traže preispitivanje odluke, ali su obavezni da odluku većine sprovode i SDP, u
kojem je dozvoljeno javno iskazivanje manjinskog mišljenja i član zbog toga ne može trpjeti
posljedice.
Interesantan je i primjer Političkog savjeta SNSD koji ima obavezu redovnog
pripremanja informacije o političkoj situaciji u RS i BiH i stavovima SNSD, koja se dostavlja
kvartalno opštinskim i gradskim odborima koji su dužni obavještavati članstvo o istoj.
Institucionalizacija manjinskog mišljenja u obliku npr. frakcije se uopšte ne spominje
kod većine stranaka, a izričito se zabranjuje u Statutu SDP BiH.
3.3.5 Distribucija moći
Ostvarivanjem uvida u statute političkih partija mogu se uočiti formalni kanali
distribucije moći unutar stranaka, s tim da kakva god slika da se formira ne postoji
garancija njenog održanja u praksi. Nažalost, i površnim poznavaocima političkih prilika
65 Navedeno prema: član 59. stav (4) Statuta SNSD. 66 Navedeno prema: član 209. Statuta SDP BiH.
Unutarstranačka demokratija u BiH
29
u Bosni i Hercegovini jasno je da su stranke, uz rijetke izuzetke, prilično centralizovane i
da je moć u rukama jednog ili nekolicine ljudi.
Kada se posmatra nadležnost – ko o čemu odlučuje, pri tome misleći na
raspored između stranačkih organa uočljivo je da kod svih stranaka Kongres usvaja Statut,
Program i daje određene opšte smjernice, niži centralni organi djeluju u skladu sa
postavljenim okvirom, dok lokalni organi i organizacije su ti koji zauzimaju stavove o
pitanjima u svom djelokrugu i biraju kandidate za izbore, ali ipak u skladu sa politikom
stranke i uglavnom uz saglasnost viših organa.
Kod HDZ BiH predsjednik ima pravo i dužnost provoditi sve mjere kako bi u
provođenju stranačke politike obezbjedio saradnju i odgovornost svih , predsjedava
sjednicama većine centralnih organa, može donijeti odluku o disciplinskoj odgovornosti
bilo kog člana. Predsjedništvo je odgovorno za provdebu politike HDZ BiH , a Kolegij
Predsjedništva raspravlja o bitnim pitanjima i donosi odluke koje dostavlja Predsjedništvu
na potvrdu. Interesantno je da je Središnji odbor ovlašten da mimo Sabora izmijeni ili
dopuni Statut i to u slučaju izvanrednih okolnosti, po sili zakona ili ako su pojedine
odrebe postale smetnja za funkcionisanje stranke, što ostavlja prostor za različite
interpretacije i intervencije. Interesantno je i da tumačenja Statuta daje Predsjedništvo
HDZ BiH i to kada ne zasjeda Sabor, koji se inače održava svake četiri godine.
U slučaju SDS-a predsjednik rukovodi Predsjedništvom, sjednicom Glavnog
odbora koju sazove, imenuje 1/5 članova opštinskih/gradskih odbora, što je jedinstven
primjer među posmatranim strankama. Predsjedništvo sprovodi aktuelnu politiku na bazi
Programa i stavova Skupštine i odluka Glavnog odbora, razmatra pitanja iz domena rada
poslaničkih klubova zakonodavnih tijela entiteta i BiH, utvrđuje smjernice i daje
prijedloge Glavnom odboru u vezi sa tim.
Kod SNSD-a, Glavni odbor se bavi strateškim pitanjima provođenja politike, bira
sve inokosne organe osim predsjednika, kao i Politički i Savjet za društveno-ekonomska
pitanja, a pojedine poslove može prenijeti na odlučivanje Predsjedništvu. Statutarna
komisija tumači Statut i druge opšte akte i predlaže izmjene i dopune Statuta, mada je
kod odredbi o Statutu navedeno da izmjene predlaže predsjednik stranke. Predsjedništvo
prati i kontroliše rad predstavnika u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti i na pozicijama u
javnim ustanovama i preduzećima. Izvršni komitet utvrđuje i vodi politiku između dva
zasjedanja Predsjedništva, iako se ne radi o organu koji je naveden među ostalim
organima, a takođe da se primjetiti da je jedno od najužih tijela sa značajnim ovlaštenjima,
posebno jer vodi kadrovsku politiku.
Prema rješenjima u stranačkim statutima dva najsnažnija predsjednika, sa
najvećim ovlašćenjima, su u SNSD-u i HDZ-u. Izdvajamo primjer predsjednika SNSD-a
Bojan Grebenar
30
koji: predlaže i sprovodi politiku, usklađuje i nadzire funkcionisanje ukupne organizacije,
predsjedava Glavnim odborom i Predsjedništvom, predlaže kandidate za potpredsjednike,
generalnog sekretara i članove Predsjedništva, izvršne sekretare, imenuje savjetnike i
portparola, može sazvati svaki organ SNSD i predsjedavati mu, potvrđuje sve izborne liste,
organizuje Konvenciju ili Savjetovanja, saziva Izvršni komitet. ..67 Slično je rješenje kod ove
dvije stranke i sa Izvršnim komitetom SNSD-a i Kolegijumom Predsjedništva HDZ-a –
prikriveno sužavanje kruga ljudi sa značajnim ovlaštenjima.
Kod NS Glavni odbor raspravlja i odlučuje o koalicijama, odlučuje o postupku
kandidovanja i izbora kandidata za izbore, utvrđuje kandidate za sve nivoe vlasti, zauzima
političke stavove o pitanjima iz nadležnosti zakonodavnih i izvršnih organa entiteta i
države BiH, imenuje v.d. predsjednika. Predsjednik provodi politiku NS-a, donosi izvršne
političke odluke, zaključke, uputstva i druge akte, zadužuje potpredsjednike za pojedine
poslove. Predsjedništvo kreira i provodi politiku međunarodne saradnje, koordiniše
regionalne organizacije, zauzima stavove o aktuelnim političkim pitanjima za državu i
građane. Generalni sekretar organizuje i koordiniše rad organa, unapr ijeđuje stranačku
strukturu, organizuje izvršenje odluka organa i odgovoran je za njihovo provođenje.
Kod SDA Glavni odbor donosi odluke od načelnog i posebnog značaja između dva
Kongresa, utvrđuje konačnu listu kandidata za izbor organa stranke, utvrđuje širu listu
kandidata za zamjenika predsjednika i potpredsjednike stranke. Predsjednik koordiniše
rad svih organa i brine se o provođenju odluka, zaključaka i drugih akata. Članovi
Predsjedništva preuzimaju zaduženja prema pojedinim oblastima i odgovorni su za
predlaganje politike u toj oblasti. Generalni sekretar pomaže predsjedniku, rukovodi
radom izvršnih sekretara, brine za organizaciono funkcionisanje i sl.
Pozicija generalnog sekretara se, barem prema statutima, čini snažnijom u slučaju
NS i SDA, mada u operativnom smislu generalni sekretar uvijek ima značajan uticaj na
donošenje odluka i posebno na njihovu realizaciju.
U SDP BiH, Glavni odbor provodi i odgovoran je za provođenje odluka Kongresa i
odluka na osnovu rezultata referenduma, utvrđuje političke stavove, odlučuje o
pokretanju postupka izglasavanja nepovjerenja predsjedniku. Predsjednik predstavlja
stranku i osigurava jedinstvo djelovanja. Osnovna organizacija SDP BiH učestvuje u svim
raspravama o ključnim pitanjima BiH, kao i svim ključnim pitanjima SDP BiH, formuliše
pitanja, prijedloge i inicijative koji se mogu uputiti svim organima stranke, te evidentira
i ističe kandidate za sve funkcije u stranci kao i za funkcije u zakonodavnim i izvršnim
organima.
67 Navedeno prema: Statut SNSD, članovi 30-31.
Unutarstranačka demokratija u BiH
31
Kod SNSD-a i SDP-a se ne navodi eksplicitno saglasnost viših organa na stavove i
poteze nižih organizacija i organa. Ipak predviđene su mogućnosti sankcionisanja ako se
odstupa od stranačke politike, što daje širi prostor za reakcije.
Kada govorimo o odnosu stranačkih organizacija i organa na nižim i višim
nivoima, na liniji koordinacija - subordinacija uočljivi su odnosi subordinacije koja
podazumijeva potčinjenost nižih stranačkih nivoa, prvenstveno gradskih/opštinskih
organizacija u odnosu na centralne stranačke organe. U situacijama kada je loka lnim
organizacijama ostavljena mogućnost samostalnog djelovanja i kada se za njihove odluke
ne propisuje neophodna saglasnost centralnih organa, ostavljen je prostor za korekcije
kroz mogućnost sankcionisanja ili raspuštanja lokalnih odbora u slučaju odstupanja od
stranačke politike. Takođe, određeni broj statuta predviđa i supsidijarnost, odnosno
mogućnost da ukoliko niži organi propuste da izvrše određenu obavezu, odluku umjesto
njih donose centralni organi. Ovaj pristup je zastupljen uglavnom kod predlaganja
kandidatskih lista za lokalne izbore.
Prema statutima, u HDZ BiH i djelimično u SDA lokalne organizacije mogu
istupati u pravnom prometu samostalno, dok je kod svih drugih stranaka eksplicitno ili
implicitno navedeno da se glavnina poslova obavlja preko stranačke centrale, odnosno
bez mogućnosti samostalnog nastupanja u pravnom prometu nižih stranačkih
organizacija.
Raspolaganje finansijskim sredstvima stranaka polazi kod SDS-a, NS-a i SDP-
a od Glavnog odbora, a kod HDZ-a, SNSD-a i SDA od Predsjedništva, koji usvajaju
finansijske planove i izvještaje i utvrđuju politiku upravljanja imovinom. Jedino se kod
SDS-a predsjednik stranke navodi kao osoba koja „raspolaže materijalno-finansijskim
sredstvima u skladu sa zakonom, bez ograničenja“. Kod drugih stranaka uglavnom se
navode generalni sekretar i sekretarijat kao nadležni za vođenje računa o stranačkim
finansijama, organizaciji poslovanja i servisiranju obaveza, a u SDP BiH postoji pozicija
poslovnog direktora koji brine o ostvarivanju prihoda i o rashodima. Vođenje i
raspolaganje stranačkim finansijama, pa i samo raspolaganje informacijama, često daje na
težini generalnim sekretarima stranaka koji su do detalja uključeni u ovaj posao.
Odvojenost državnih i stranačkih funkcija može se posmatrati kroz odnos
stranaka prema licima koja su nosioci određenih funkcija u zakonodavnoj ili izvršnoj
vlasti u BiH, a ostvaruju određena dodatna prava unutar stranke po tom osnovu. Nikakve
posebne beneficije nisu predviđene u SDS-u, kod kojeg čak postoji i ograničenje da
predsjednik SDS-a istovremeno sa tom funkcijom ne može obavljati i funkciju
predsjednika Republike. Kod drugih stranaka postoje dodatna prava. Kod HDZ-a je to
najizraženije, jer su na svim nivoima članovi upravljačkih organa stranke po dužnosti
Bojan Grebenar
32
osobe u izvršnoj i zakonodavnoj vlasti. Kod SNSD-a dodatna prava imaju poslanici i
delegati u zakonodavnim tijelima entiteta i države koji su po tom osnovu i članovi Sabora
SNSD-a. Kod NS-a je učešće po dužnosti u lokalnim odborima, ali i Kongresu predviđeno
za izabrane gradonačelnike, načelnike, odbornike, poslanike u kantonalnim, entitetskim
i državnom parlamentu. Kod SDA, u Predsjedništvo stranke ulaze član Predsjdništva BiH
izabran kao kandidat SDA, te predsjednik Kluba poslanika SDA u Parlamentu FBiH. Kod
SDP-a je, s druge strane, definisano da na Kongresu učestvuju ali bez prava odlučivanja
funkcioneri svih nivoa vlasti, poslanici u svim zakonodavnim tijelima i članovi izvršne
vlasti. Njihovo učešće je dakle ograničeno na Kongresu, dok u Glavnom odboru,
Predsjedništvu i upravljačkim strukturama nižih organizacionih oblika učestvuju bez
ograničenja.
Formiranje kandidatskih lista je proces kroz koji se može posmatrati
distribucija moći unutar stranaka. Sve stranke dozvoljavaju lokalnim organizacijama da
predlažu i utvrđuju kandidate za lokalni nivo vlasti, ali to uglavnom podrazumijeva i
određenu saglasnost centralnih organa stranke. Jedino se kod SDS-a eksplicitno ne navodi
da se traži saglasnost centralnih organa za liste kandidata koje utvrdi lokalna organizacija.
Najveća koncetracija moći se u smislu potvrđivanja kandidatskih lista nalazi kod
predsjednika SNSD-a koji potvrđuje kandidatske liste za sve nivoe vlasti. SDP na lokalnom
nivou daje mogućnost samokandidovanja, a ima praksu da kandidate za zakonodavna
tijela i izvršnu vlast na tom nivou utvrđuje tajnim glasanjem. Glavni odbori i
predsjedništva stranka uglavnom imaju ulogu donošenja pravila i procedura koja se
odnose na kandidovanje, potvrđivanja kandidatura i lista nižih nivoa, te selekcije
kandidata za zakonodavne organe i izvršnu vlast entiteta i države.
Pozicija poslaničkog i odborničkog kluba u odnosu na stranku govori o
odnosu centralnih organa stranke i njenih poslanika i odbornika. Taj odnos je specifičan
jer je s jedne strane stranka ta koja je nekoga kandidovala i pružila podršku, ali je kandidat
taj koji je izabran od strane građana. Poslanički klubovi su potpuno podložni stranačkoj
disciplini i dužni su poštovati stranačke odluke i uputstva. Stepen uticaja stranke na
klubove je itekako prisutan, ali ipak postoje razlike. Predsjednike klubova
poslanika/odbornika imenuju, najčešće na prijedlog članova kluba, centralni stranački
organi i organi na nižim nivoima, a proces može ići i suprotnim pravcem. Takvi imamo
kod: HDZ, SDA - predsjednika predlaže stranački organ na određenom nivou vlasti, a
imenuje ga klub; SDS, NS, SDP BiH – predsjednika kluba imenuje Predsjedništvo na
prijedlog ili uz konsultovanje kluba, a ista je analogija za odborničke klubove; SNSD –
klubovi imenuju predsjednike, s tim da za entitetske i državni parlament odluku
potvrđuje Predsjedništvo. Klubovi poslanika i odbornika dužni su poštovati odluke
Unutarstranačka demokratija u BiH
33
stranačkih organa, te redovno podnositi izvještaje. SDP BiH predviđa obavezu da se glasa
u skladu sa odlukama stranke kada one postoje, kada ih nema glasa se u skladu sa
zauzetim stavom na klubu, a kada takvog stava nema, smjernica je Program stranke.
Stranke imaju disciplinske mjere za nepoštovanje odluka, a HDZ BiH i SDP BiH
predviđaju i obavezu vraćanja mandata u slučaju napuštanja kluba, promjene stranke i
slično, mada je to teško provesti, jer poslanički/odbornički mandati pripadaju izabranim
predstavnicima.
Kooptiranje u stranačkim organima može u određenim situacijama biti i način
sticanja dodatne moći pojedinih stranačkih organa i to uglavnom predsjednika stranaka.
U posmatranim strankama to izgleda ovako: HDZ – predviđeno kooptiranje do 20%
članova lokalnih i regionalnih odbora, a na nivou Predsjedništva na prijedlog
predsjednika može se kooptirati do 20% članova u odnosu na broj izabran na Saboru; SDS
– predsjednik SDS imenuje najviše 18 članova Glavnog odbora i 1/5 članova
opštinskog/gradskog odbora uz konsultacije sa predsjednikom tog odbora; SNSD – može
se kooptirati do 10% na lokalnom nivou, a u Glavnom odboru najviše 31 člana kooptira
Glavni odbor na prijedlog predsjednika; NS – na lokalnom nivou i u regionalnim
odborima, 1/3 se može kooptirati, a na nivou Glavnog odbora do 10 članova kooptira GO
na prijedlog Predsjedništva ili predsjednika GO; SDA – kooptira se do 5% članova
Kongresa i to odlukom Predsjedništva na prijedlog predsjednika stranke, a kooptiranje u
Glavnom odboru se vrši sa liste kandidata za Kongres prema ostvarenom rezultatu; SDP
– može se kooptirati do 20% članova Glavnog odbora i to sa liste kandidata koji su ostvarili
najbolji rezultat ali nisu izabrani u GO, dok se broj članova može povećati za najviše 15%,
a izbor vrši GO na prijedlog Predsjedništva SDP BiH.
Kadrovsku politiku vode sve stranke najčešće kroz kadrovske komisije i
odlučivanje o ovim pitanjima je značajan izvor moći u strankama. U svojim statutima
ovom temom se bave: SDS kod kojeg vođenje kadrovske politike utvrđuje Glavni odbor,
poslove vrši Predsjedništvo, a prijedloge kadrovskih rješenja utvrđuje Kadrovska komisija
u koju se mogu imenovati isključivo članovi Glavnog odbora, po jedan iz različitih
izbornih jedinica i još dva člana; SNSD kod kojeg kadrovsku politiku vodi Izvršni komitet,
uže stranačko tijelo koje čine najviši funkcioneri stranke; SDA u kojoj Predsjedništvo
imenuje Kadrovsku komisiju od 7 članova koja se stara o kadrovima stranke, njihovom
usmjeravanju i rasporedu. U SDP BiH se vodi registar kadrovske baze SDP BiH po
kriterijumima profesionalne i stručne osposobljenosti članstva.
Bojan Grebenar
34
3.3.6 Stranačke finansije i zaposleni
Već je bilo govora o upravljanju finansijama u dijelu koji se ticao nadležnosti u
strankama. Podaci o poslovanju stranaka se ne publikuju za javnost i članstvo direktno od
stranaka, ali se dostavljaju godišnji izvještaji Centralnoj izbornoj komisiji BiH koja objavljuje
dostavljene materijale i vrši reviziju. Pored toga, šire članstvo nema priliku da ostvari
detaljniji uvid u finansijsko poslovanje stranaka, a precizni podaci o tokovima novca ostaju u
uskom i zatvorenom krugu ljudi.
Pored finansijskih sredstava, o snazi stranaka govori i zapošljavanje u strankama.
Stranačka administracija jedan je od pokazatelja snage i sposobnosti stranaka da vode računa
o unutarstranačkim odnosima, infrastrukturi i slično.
Zbog ograničenog prostora, ovdje se daju samo kvantitativni pokazatelji, a zaključci
su ostavljeni čitaocima.
Tabela br. 4
3.3.7 Lideri političkih partija
Milorad Dodik je predsjednik SNSD-a od njegovog osnivanja, i to prvo Stranke
nezavisnih socijaldemokrata od 10. marta 1996. godine, a nakon ujedinjenja sa Demokratskom
socijalističkom partijom od 1. maja 2002. je predsjednik SNSD-a. Predsjednik je stranke 20
godina i to ga čini jedinim liderom koji je tako dugo na čelu jedne političke partije, i to ne
samo u BiH nego i u regionu. Pet puta je biran za predsjednika stranke, nikada nije imao
protivkandidata i uvijek je biran jednoglasno. Smatra se izuzetno snažnim i harizmatičnim
liderom, koji samostalno odlučuje o brojnim pitanjima i često je konačni autoritet u mnogim
slučajevima.
Nermin Nikšić je predsjednik SDP BiH od 7. decembra 2014. godine kada je izabran
na vanrednom kongresu stranke nakon što je njegov prethodnik podnio ostavku zbog lošeg
68 Navedeno prema: Prethodno citirani finansijski izvještaji stranaka dostupni na internet stranici CIK BiH.
Stranka
Br. zaposlenih u
stranci
(2014. godine)68
Br. zaposlenih u
stranci
(2015. godine)
Ukupni prihodi stranke
u 2015. godini
(KM)
SNSD 35 30 1.798.017,62
SDP 95 88 2.883.605,16
SDS 40 44 1.502.551,86
SDA 83 86 4.049.363,38
HDZ 33 30 1.869.124,35
NS 3 4 409.922,48
Unutarstranačka demokratija u BiH
35
izbornog rezultata. Za predsjednika je ponovo biran na redovnim izborima 20. septembra
2015. godine i to po prvi put u BiH na principu „jedan član – jedan glas“. Njegovi prethodnici
su Nijaz Duraković (27.12.1992. – 06.04.1997.) koji je stranku vodio kroz tranzicioni period iz
Saveza komunista i Zlatko Lagumdžija (06.04.1997. – 07.12.2014) koji je na čelu stranke bio 17
godina. Nerminu Nikšiću teče prvi redovni mandat predsjednika SDP BiH, a prilikom izbora
je imao više protivkandidata.
Mladen Bosić je predsjednik SDS-a od 17. decembra 2006. godine. Navedenog
datuma je izabran na period od 6 mjeseci nakon što je dotadašnji predsjednik Dragan Čavić
podnio ostavku. Godinu dana kasnije dobija svoj prvi redovni mandat, a sada mu teče treći
redovni mandat na čelu SDS-a. Za predsjednika je biran većinom glasova, a u najmanje dva
procesa izbora imao je i protivkandidata, a u tom procesu neki od protivkandidata ili
istaknutih članova su napuštali stranku. Njegovi prethodnici su: Radovan Karadžić (1990-
1996), Aleksa Buha (1996-1998), Dragan Kalinić (1998-2004) i Dragan Čavić (2004-2006).
Bakir Izetbegović je predsjednik SDA od maja 2015. godine. U SDA je situacija,
barem do sada, bila takva da su se novi predsjednici birali nakon smrti prethodnika. Takva je
situacija bila sa prvim predsjednikom SDA Alijom Izetbegovićem (1990-2001), koji je odredio
svog nasljednika Sulejmana Tihića (2001-2014) godine. Sadašnji predsjednik SDA je sin prvog
predsjednika ove stranke, a više godina unutarstranački život ove stranke obilježilo je
sukobljavanje dvije struje: umjerene koju je predvodio Sulejman Tihić i tvrde koju je
predvodio Bakir Izetbegović. On je za predsjednika SDA izabran većinom glasova, a imao je
više protivkandidata.
Dragan Čović je predsjednik HDZ BiH od 2005. godine. Biran je na redovnim
izborima 2005, 2007, 2011. i 2015. godine. Imao je protivkandidate na izborima, a jedan od njih
Božo Ljubić kasnije napušta stranku sa još nekim funkcionerima i formira HDZ 1990. Inače,
HDZ je imao najviše promjena u rukovodstvu strankom – od 1990. godine promijenilo se oko
11 predsjednika.
Predrag Kojović je predsjednik NS-a od maja 2015. godine, a prilikom izbora je imao
protivkandidata. Njegovi prethodnici su Bojan Bajić (2008-2010) koji je podnio ostavku zbog
lošeg izbornog rezultata i Denis Grac (2011-2015) koji se nije kandidovao nakon što je odradio
jedan mandat na čelu stranke.
3.3.8 Gvozdeni zakon oligarhije: ograničenja
Paradoks je da demokratija ne može bez organizacije, jer bi se raspršila u
nekonzistentnoj masi, a jačanjem organizacije umanjuje se ili nestaje demokratija. „Što je više
organizacija, to je veća uloga vođa, na jednoj, i manji značaj demokratije, na drugoj strani.“
Bojan Grebenar
36
Odraz ovog paradoksa je gvozdeni zakon Roberta Mihelsa: „Ko kaže organizacija, kaže i
tendencija ka oligarhiji.“69
Da bi se spriječilo ili umanjilo dejstvo ovog „zakona“, predviđaju se i realizuju različite
mjere. Neke od njih su uočljive i u analiziranim statutima šest političkih partija.
Podnošenje izvještaja o radu i izvještavanje članstva predstavlja jedan od načina
za držanje stranačkog rukovodstva i organa pod kakvom-takvom kontrolom. Kroz
podnošenje izvještaja održava se odnos stranačkog rukovodstva sa organima koji su ih birali,
a izvještaji predstavljaju povod za razmatranje načina i kvaliteta rada organa u određenom
periodu. Iako nisu rijetke situacije da se razmatranje izvještaja svede na puku formalnost, to
je ipak prilika kada se može reagovati na određene nedostatke. Neke od mjera koje predviđaju
statuti: redovno izvještavanje predsjednika odbora na svim nivoima prema članovima organa
(HDZ BiH); predsjednik podnosi izvještaj Glavnom odboru, a lokalni organi Predsjedništvu
izvještaje za prošlu godinu (SNSD, SDA); izvještaj Skupštini o radu Glavnog odbora i
predsjednika i Glavnom odboru o radu Predsjedništva i izvještaji nižih organa (SDS); lokalni
odbori razmatraju rad svojih članova najmanje jednom u pola godine (NS); godišnja
informacija članstvu o radu Glavnog odbora i obaveza da se u određenom roku razmatraju
povratna mišljenja, primjedbe i sugestije i o tome se mora izjasniti (SDP BiH).
Jedna od mjera je javnost rada stranaka, što podrazumijeva kako otvorenost za
članove stranke i dostupnost različitih informacija, tako i otvorenost sjednica stranačkih
organa za sredstva javnog informisanja i dr. Stranke u svojim statutima navode da se ona
realizuje kroz: stranačka glasila, internet stranicu, javne skupove, tribine, pozivanjem medija
na skupove, putem saopštenja i slično. Interesantno je da sve stranke, osim SDS-a, eksplicitno
predviđaju mogućnost održavanja zatvorenih sjednica. Statut NS-a predviđa i određene
poslovne tajne.
Nadzorni odbor je organ ili tijelo koje postoji kod svih posmatranih stranaka. Kod
jednog broja stranka (HDZ, SDS, SDA i SDP) on kontroliše finansijsko i materijalno
poslovanje, dok kod drugih (SNSD, NS) Nadzorni odbor vrši kontrolu i nadzor rada organa,
odnosno zakonitost i statutarnost rada. Kod stranaka uglavnom postoje odredbe da članovi
nadzornih odbora ne mogu biti članovi ili bilo kog drugog organa ili Glavnog odbora i
Predsjedništva. Kod stranaka je moguće formiranje nadzornih odbora na nižem nivou
organizovanja, odnosno unutar svake od teritorijalnih i interesnih organizacija.
Ograničenje broja mandata na najvišim stranačkim funkcijama nije praksa u svim
strankama. Statuti SDS-a, HDZ BiH i SNSD-a ne predviđaju ograničenja u pogledaju broja
mandata na čelu stranke. Takva ograničenja postoje kod: NS – predsjednik i potpredsjednici
biraju se na mandat od 4 godine i imaju pravo ponovnog izbora,ali ne ukupno više od 8
69 V. Pavlović, citirani rad, str. 31-32
Unutarstranačka demokratija u BiH
37
godina; SDA – broj mandata nosilaca čelnih pozicija u stranci ograničen je na dva uzastopna
mandata, a postoji i ograničenje broja mandata u organima stranke i ono iznosi 3 uzastopna
mandata, mada Statut SDA predviđa i moguće izuzetke od oba pravila; SDP – funkcija
predsjednika na svim nivoima organizovanja može se obavljati u najviše dva uzastopna
mandata.
Postoje i druga ograničenja, kojima se obezbjeđuje funkcionisanje stranačkih organa
i kojima se sprječava samovolja pojedinih funkcionera. Među tim ograničenjima su
mogućnost provjere povjerenja i opoziva stranačkog rukovodstva, sazivanje sjednica
stranačkih organa od strane kvalifikovanog broja članova organa i/ili lokalnih organizacija,
nespojivost određenih funkcija (SDS, SDP) i ograničenja oko broja mjesta i funkcija
koje vrši jedna osoba (SDP).
Politička odgovornost je jedno od najznačajnijih pitanja u kontekstu prethodno
navednog. Najčešće se odgovornost veže za izborni rezultat određene stranke. U HDZ-u
je predviđeno obavezno razmatranje izbornih rezultata na svim nivoima organizovanja nakon
izbora, a u SNSD-u održavanje gradske/opštinske konferencije 6 mjeseci nakon održanih
izbora radi analize i ocjene rezultata. Ozbiljnije posljedice izborni rezultat može da ima kod
NS-a čiji Statut propisuje da u slučaju lošijeg rezultata na lokalnim ili opštim izborima u
odnosu na prethodne izbore tog nivoa, predsjednik NS-a je dužan ponuditi ostavku. U SDP
BiH predsjednik stranke obavezno podnosi ostavku u slučaju kada stranka na opštim ili
lokalnim izborima izgubi više od 50% od najbolje ostvarenog rezultata na prethodnim
izborima, a ovo se dalje analogno primjenjuje i na predsjednike na nižim nivoima
organizovanja. SDA nema odredbi o političkoj odgovornosti u ovom smislu, kao ni SDS, osim
odredbi da se odgovara za sprovođenje stranačkih odluka i programa.
Još jedan oblik borbe protiv oligarhizacije stranaka je obuka mladih kadrova.
Političke akademije postoje unutar: HDZ BiH, SDS, SDA i SDP, dok i SNSD ima određeni
sistem obuke kadrova, možda i među razvijenijima, ali ne u formi političke akademije. Za NS
nije bilo dostupnih informacija.
Bojan Grebenar
38
4. Umjesto zaključka: unutarstranačka demokratija kao preduslov demokratizacije društva?
Očiglednim se čini da je ostvarivanje demokratije u jednom društvu u tijesnoj, ne i
isključivoj, vezi sa unutarstranačkom demokratijom. To se najbolje može vidjeti kroz funkcije
koje partije obavljaju. U kontekstu demokratije možda je najznačajnija političko obrazovanje
građana, a manje važne nisu ni organizovanje vlasti, vođenje ili kritikovanje vlade,
socijalizacija i mobilizacija, formulisanje politike, izbor nosilaca najvažnijih položaja u
političkom sistemu i druge. Kakvoj demokratiji može da se nada društvo u kojem se stvara
privid unutarstranačke demokratije, u kojem politički aktivni građani i članovi stranaka
učestvuju u režiranoj predstavi i u kojoj nosioci javnih funkcija i stranački lideri idući iz
poraza u poraz proglašavaju svoje pobjede? Nažalost, po odgovor ne moramo ići previše
daleko.
Kritika političkih partija, između ostalog, ukazuje na: supstituciju naroda i države,
izbornu demagogiju, zatupljivanje uglova, lidere u prvom planu, produbljivanje društvenih
rascjepa, gvozdeni zakon oligarhije, političare umjesto državnika i sl. 70
Ukoliko partije ne ostvaruju svoje funkcije u društvu, trpi čitavo društvo. Ako članovi
partija unutar stranaka ne smiju da propituju i testiraju autoritete i ako postoji
neprikosnoveni lider, ako se odluke mahom donose aklamacijom i bez bilo kakve diskusije,
sličnu ili istu sliku gledaćemo i u društvu. Neke od političkih partija su platile cijenu takvog
pristupa i bile su primorane da se mijenjaju. Jedan od primjera je SDP BiH koji je nakon
poraza na opštima izborima 2014. godine proveo temeljnu reorganizaciju i promjenio
stranačko rukovodstvo. Ova stranka je prva u BiH uvela izbor predsjednika na principu „jedan
član – jedan glas“. Mnoga od usvojenih rješenja svrstavaju je u jednu od najdemokratičnijih
stranaka, makar formalno. Međutim, ostaje otvoreno pitanje da li se takvi krupni iskoraci i
promjene mogu desiti isključivo nakon i zahvaljujući teškim političkim porazima?
S druge strane je primjer SNSD-a, koji je nakon opštih izbora 2014. godine prošao kroz
određene turbulencije, ali je uspio da formira vlast u Republici Srpskoj, te da u narednoj
godini održi Sabor na kojem je ponovo data podrška Miloradu Dodiku i stranka dodatno
centralizovana. Međutim, to nije bila prepreka, ali možda ni razlog, da SNSD ostvari vrlo
dobar izborni rezultat na lokalnim izborima 2016. godine. Ideje koje su se pojavljivale o
uvođenju predsjedničkog sistema u Republici Srpskoj ipak daju određene naznake o pravcima
kretanja i sabiranja političke moći u isključivo jednu tačku. Još je jedna činjenica na koju treba
skrenuti pažnju. Ni jedna vlast u RS nije donijela zakon kojim se rješava pitanje opoziva
predsjednika RS, i u ovom trenutku predsjednik RS uopšte nije smjenjiv.
70 Navedeno prema: N. Kecmanović, 2011, str. 199-207
Unutarstranačka demokratija u BiH
39
Kada se govori o političkoj odgovornosti uopšte, uočljiv je njen nedostatak u BiH.
Kada partijski lideri i funkcioneri povuku loše poteze čine to bez posljedica bilo da se radi o
strankama, bilo da se radi o vođenju javnih institucija i ustanova. U danima nakon održanih
lokalnih izbora u BiH i poraza Saveza za promjene, često se isticalo kako je upravo Mladen
Bosić kao predsjednik SDS dočekao i šesti izborni poraz. Da li će političke odgovornosti koju
javnost traži biti za sada ostaje nepoznato. U kontekstu ograničenja o kojima je bilo govora u
poslednjem dijelu ovog rada, može se primjetiti da je SDS kao opoziciona stranka koja treba
da bude alternativa vlasti propustio da ograniči broj mandata lideru stranke i tako osigura
inovacije u politici stranke i bolji izborni rezultat.
U BiH su političke partije bile novitet početkom devedesetih godina i građani su
očekivali više od demokratije. Nažalost, društvo nije bilo spremno i nije znalo da se nosi sa
izazovima višepartizma i još je dug put do ovladavanja ovom materijom. Političke partije u
BiH, većina njih, još uvijek veoma uspješno eksploatišu tmurnu prošlost i davanjem prioriteta
etno-nacionalnim temama uspješno odolijevaju prigovorima i kritikama o kvalitetu života,
ekonomiji i sl. Međutim, to ne znači da takav odnos nema svoju cijenu. Povjerenje građana u
političke partije, a onda i institucije i nosioce javnih funkcija opada iz dana u dan.
Društvo nažalost još uvijek nije razvilo dovoljno snažne mehanizme kojima će moći
da stavi pod kontrolu političke partije i njihove funkcionere, kojima će da kazni loš ili
nezakonit rad i to ne samo glasanjem na izborima, već kroz vladavinu prava i mehanizme
pravne države. Partije kroz ono što nazivamo partijska država u svojim rukama imaju poluge
moći i snažno utiču na društvo i njegovo funkcionisanje.
Međutim, „moć [...] može biti definisana kao odnos razmjene, pa iz toga i
recipročnosti, ali u smislu da je razmjena povoljnija za jednu od uključenih strana. To je odnos
(pri)sile, gdje je jedan u prednosti nad drugim, ali gdje jedan, međutim, nikada nije potpuno
bespomoćan u odnosu na drugog“. 71 Pojednostavljeno, „vladanja“ nema bez saglasnosti
podređenih. Odgovornost članova stranke za stanje unutarstranačke demokratije svakako
postoji, kao uostalom i građana za stanje demokratije u jednom društvu. Ta odgovornost
proizilazi iz saglasnosti koja je data na „status quo“.
71 A. Panebianco, 1988, str. 21-22
Bojan Grebenar
40
5. Literatura
Knjige i članci:
1. Arnautović, Suad i drugi, Politički pluralizam i unutarstranačka demokratija –
Nacionalna studija za Bosnu i Hercegovinu, Podgorica: Centar za monitoring i
istraživanje, 2015;
2. Beyme, Klaus von, Transformacija političkih stranaka. Od narodnih do
profesionaliziranih biračkih stranaka, prevela Mirjana Kasapović, Zagreb: Fakultet
političkih znanosti, 2002;
3. Cross, William P. and Katz, Richard S. (ed.), The Challenges of Intra-Party Democracy,
Oxford: Oxford University Press, 2013;
4. Diverže, Moris, Uvod u politiku, Beograd: Savremena administracija, 1966;
5. Goati, Vladimir, Političke partije i partijski sistemi, Podgorica: Centar za monitoring –
CEMI, 2007;
6. Guidelines on Political Party Regulation, OSCE Office for Democratic Institutions and
Human Rights and the Venice Commission, 2011;
7. Kecmanović, Nenad, Elementi vladavine: studije iz političke teorije, Beograd: Fakultet
političkih nauka i Čigoja štampa, 2011;
8. Lutovac, Zoran (ur.), Demokratija u političkim strankama Srbije, Beograd: Friedrich
Ebert Stiftung i Institut društvenih nauka, 2006;
9. Nešković, Radomir, Nedovršena država: politički sistem Bosne i Hercegovine, Sarajevo:
Friedrich Ebert Stiftung BiH, 2013;
10. Panebianco, Angelo, Political parties: organization and power, Cambridge: Cambridge
Universtiy Press, 1988.
Ostali izvori:
1. Statut Saveza nezavisnih socijaldemokrata, od 25. aprila 2015. godine;
2. Statut Hrvatske demokratske zajednice Bosne i Hercegovine, od 25. aprila 2015.
godine;
3. Statut Stranke demokratske akcije, od 26. maja 2015. godine;
4. Statut Srpske demokratske stranke, od 10. maja 2015. godine;
5. Statut Socijaldemokratske partije Bosne i Hercegovine, od 03. oktobra 2015. godine;
6. Statut Naše stranke, od 16. maja 2015. godine;
7. Zakoni o političkim organizacijama Republike Srpske, Federacije Bosne i Hercegovine
i Brčko Distrikta;
8. Zakon o finansiranju političkih partija;
9. Internet prezentacije Centralne izborne komisije i analiziranih političkih partija.