UNIVERZA V MARIBORU

EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA

DIPLOMSKO DELO

OMREŽNA STRUKTURA IN PROCES DEREGULACIJE POŠTNEGA PROMETA

Kandidat: Miran Palčič Študent izrednega študija Številka indeksa: 80019316 Program: visokošolski strokovni Študijska smer: Poslovna logistika Mentor: izr. prof. dr. Anton Ogorelc

Strunjan, junij 2004

2

PREDGOVOR V svoji diplomski nalogi se lotevam problematike liberalizacije in deregulacije poštnega prometa. Osnovni motiv za izbiro teme je ta, da sem zaposlen na slovenski pošti in bom posledice liberalizacije neposredno občutil na svoji koži. Kot zaposlenega pri podjetju, ki je do nedavnega uživalo monopol na trgu, se mi postavlja vrsta vprašanj. Ali smo res bili zaščiteni in delali neučinkovito in nekvalitetno? Ali so naše plače previsoke in jih bo delovanje trga oklestilo? Ali so naše cene previsoke in z njimi pokrivamo izgube na segmentih, ki niso zaščiteni z monopolom? Prav tako se mi, kot občanu, ki živi na redkeje naseljenem območju, postavlja vprašanje, ali bo pismonoša še naprej vsak dan dostavil pošto na moj naslov in ali bodo krajani manjših krajev še plačevali račune na svojih vaških poštah? Liberalizacija poštnega prometa bo namreč prav gotovo vplivala na pogoje zaposlenih pri slovenski pošti, kakor tudi na kvaliteto storitev, ki jih pošta opravlja. Kakšen bo ta vpliv je odvisno predvsem od tega, kako je naše podjetje do sedaj poslovalo in na kakšen način se bo zakonodajalec lotil procesa liberalizacije in deregulacije. Osnovna trditev, ki jo v nalogi dokazujem je, da se poštni promet lahko liberalizira, v smislu vstopa konkurence na trg poštnih storitev. Istočasno bo potrebno obdržati precejšnjo stopnjo regulacije. Nadalje v nalogi analiziram osnovni problem liberalizacije in deregulacije, ki je iskanje ravnotežja med koristmi, ki jih prinaša uvajanje tržnih zakonitosti, ter negativnimi posledicami, ki deregulacija prinaša. Liberalizacija bo prav gotovo prinesla povečanje učinkovitosti, nižje cene predvsem za večje uporabnike in konec škodljivega prelivanja prihodkov iz zaščitenih segmentov v tržno sproščene segmente poštnega prometa. Prav tako lahko pričakujemo višje cene na tržno manj zanimivih področjih in morda slabšo pokritost teritorija s poštnim omrežjem. Kot osnovo za svojo raziskavo, sem v prvem delu uporabil teoretična izhodišča o delovanju omrežnih sistemov. Za omrežne sisteme je značilna komplementarnost in kompatibilnost različnih delov omrežja, ki skupaj tvorijo enoten sistem; omrežni učinek, ki povzroča rast skupne koristi uporabnikov sistema z rastjo omrežja; visoki transakcijski stroški pri prehodu iz enega v drugo omrežje in visoki fiksni stroški, kar povzroča konstantno padanje povprečnih stroškov z rastjo števila opravljenih storitev. Navedene značilnosti najdemo tudi v poštnem omrežju, le da so te nekoliko manj izrazite, kot pri drugih omrežjih. Ta drugačnost vpliva na pristope k deregulaciji in liberalizaciji poštnega omrežja. V drugem delu so analizirani razlogi za regulacijo poštnega omrežja. V ospredju je predvsem naravni monopol in javno dobro. Kljub bistveno drugačni stroškovni strukturi glede na večino omrežij, tudi v poštnem omrežju zaznamo prisotnost naravnega monopola. Le ta je prisoten predvsem zaradi zahtev po univerzalni storitvi. Univerzalna storitev izhaja iz spoznanja, da se lahko javni interes na področju nekaterih storitev splošnega družbenega pomena najbolje zaščiti z regulativo, ki zagotavlja opravljanje teh storitev na celotnem teritoriju pod enakimi pogoji. V tretjem delu so predstavljeni pristopi k deregulaciji in liberalizaciji poštnega prometa. V svetu sta se uveljavila predvsem liberalizacija vstopa v poštno omrežje in liberalizacijo po segmentih poštnih storitev. Slednji pristop se je uveljavil v državah EU in ga povzema tudi Slovenija. V zadnjem delu je na kratko povzet proces liberalizacije v okviru Svetovne poštne zveze, v Evropski uniji in v Sloveniji.

3

KAZALO 1. UVOD 5 1.1 Opredelitev področja in opis problema 5 1.2 Namen cilji in osnovne trditve 5 1.3 Predpostavke in omejitve raziskave 6 1.4 Predvidene metode raziskovanja 7 2. OMREŽNA GOSPODARSTVA 8 2.1 Ekonomika omrežnih sistemov 8 2.1.1 Vrste omrežij in komplementarnost 8 2.1.2 Omrežni učinek 10 2.1.3 Transakcijski stroški 13 2.1.4 Ekonomija obsega omrežnih sistemov 13 2.2 Pošta kot omrežni sistem 14 2.2.1 Pomen poštnega sistema 14 2.2.2 Značilnosti poštnega omrežja 15 2.2.3 Vrednostna veriga poštnega omrežja 17 3. REGULACIJA OMREŽNIH SISTEMOV 19 3.1 Razlogi za regulacijo 19 3.1.1 Javno dobro 19 3.1.2 Naravni monopol 22 3.1.3 Pogubna konkurenca 29 3.2 Regulacija poštnega prometa 30 3.2.1 Razvoj monopola v poštnem prometu 30 3.2.2 Javno dobro v poštnem prometu 31 3.2.3 Naravni monopol v poštnem prometu 32 3.3 Regulacija cen v poštnem prometu 36 4. DEREGULACIJA IN LIBERALIZACIJA OMREŽNIH SISTEMOV 39 4.1 Pojem deregulacije in liberalizacije 39 4.2 Deregulacija in liberalizacija omrežnih sistemov 39 4.3 Problematika liberalizacije in deregulacije poštnega omrežja 41 4.4 Liberalizacija poštnega prometa po segmentih 43 4.4.1 Liberalizacija po teži in ceni 45 4.4.2 Liberalizacije direktne pošte 52 4.4.3 Liberalizacija mednarodnega poštnega prometa 54 4.5 Liberalizacija vstopa v poštno omrežje 57 4.5.1 Liberalizacija sprejema, usmerjanja in transporta 59 5. PROCES LIBERALIZACIJE POŠTNEGA PROMETA 64 5.1 Zgodovinski razvoj reguliranja mednarodnega poštnega prometa 64 5.1.1 UPU 64 5.2 Liberalizacija poštnega prometa in GATS 66 5.3 Proces liberalizacije poštnega prometa v EU 67 5.3.1 Regulacijski okvir 67 5.3.2 Razvoj regulacije poštnega prometa v EU 68

4

5.3.3 Aplikacija »poštnih smernic« v državah 69 5.4 Indeks liberalizacije poštnega tržišča 71 5.5 Proces deregulacije poštnega prometa v Sloveniji 72 5.5.1 Vpliv liberalizacije na poštni promet 74 6. SKLEP 77 7. POVZETEK (ABSTRACT) 79 Ključne besede (Key words) 80 Seznam uporabljene literature 81 Seznam uporabljenih virov 83

5

1. UVOD 1.1 Opredelitev področja in opis problema Pošta je omrežni sistem, ki izkazuje značilnosti lastne ekonomiki večine omrežnih sistemov, istočasno pa se zaradi delavne intenzivnosti bistveno razlikuje od ostalih omrežnih sistemov. Omrežni sistemi igrajo pomembno vlogo ne le v gospodarstvu vsake države, temveč so pomembni za delovanje celotne družbe. Kot takšni so bili od nekdaj deležni posebne pozornosti s strani države. Država je zaradi pomena, ki jih ti sistemi imajo, vedno močno regulirala ta področja ter v mnogih primerih, da bi zaščitila posebne interese, ki so jih ti sistemi zagotavljali, izgradnjo in upravljanje teh omrežnih sistemov, dodelila le enemu izvajalcu ter ga zaščitila z monopolom. Med omrežnimi sistemi, ki so bili dodeljeni v upravljanje edinemu izvajalcu, najdemo tudi poštni sistem. V 70 tih letih preteklega stoletja se je v ZDA pričel proces deregulacije in liberalizacije omrežnih sistemov. Proces deregulacije je zajel vsa področja, trend deregulacije so prevzele vse razvite države z državami EU na čelu. Osnovni motiv deregulacije je zaščita interesov potrošnika, vendar tu ne smemo pozabiti na maksimiranje koristi za celotno družbo, kar je lahko v nasprotju s parcialnimi interesi potrošnika. Slednje je še posebno pomembno pri regulaciji oz. deregulaciji omrežnih sistemov, ki mnogokrat predstavljajo javno dobro v neki družbi. V diplomski nalogi bom v prvem delu na kratko povzel značilnosti omrežnih sistemov ter jih primerjal z značilnostmi poštnega omrežja. Razumevanje ekonomike omrežnih sistemov je neobhodno za spoznavanje regulacije le teh. V drugem delu bom navedel razloge, ki se pojavljajo kot utemeljitev za regulacijo omrežnih sistemov, ter pristope v regulaciji teh sistemov. Nakazal bom, da se lahko teoretične osnove in praktični pristopi pri regulaciji ostalih omrežnih sistemov, prenesejo na poštni sistem. V tretjem delu bom povzel proces deregulacije v mednarodnem poštnem prometu, v EU ter v Sloveniji. 1.2 Namen, cilji in osnovne trditve Namen V Sloveniji smo se deregulacije v poštnem prometu lotili enostavno s prepisovanjem direktiv Evropske unije. Nikjer ni zaslediti ne javne ne strokovne razprave o posledicah deregulacije v poštnem prometu. Moja diplomska naloga je le majhen prispevek k osvetljevanju tega področja v Sloveniji. Cilji Cilji naloge so: - Primerjava značilnosti poštnega sistema s splošnimi značilnostmi omrežnih sistemov.

Cilj primerjave je, da se ugotovi, ali se lahko določene izkušnje pri deregulaciji drugih

6

omrežnih sistemov, predvsem telekomunikacijskega, prenesejo na proces deregulacije poštnega sistema.

- Analiza razlogov za regulacijo omrežnih sistemov s poudarkom na naravnem monopolu in javnem dobru, ki se najpogosteje pojavljata, kot opravičilo za reguliranje poštnega prometa.

- Analiza pristopov k liberalizaciji poštnega prometa. Tako v teoriji kot v praksi, sta se uveljavila dva pristopa k liberalizaciji poštnega prometa. Gre za liberalizacijo vstopa v omrežje ter liberalizacijo na osnovi teže in cene. Z modeli scenarijev za posamezen pristop so nakazane tudi možne posledice uvajanja določenega modela liberalizacije.

- Analiza procesa deregulacije poštnega prometa v EU ter analiza izkušenj posameznih držav, ki so poštni promet že liberalizirale.

- Na osnovi modelov scenarijev, ki kažejo na možne posledice liberalizacije, ter na osnovi izkušenj posameznih držav, ki so na področju deregulacije korak pred nami, se lahko povlečejo določeni zaključki, ki so lahko v pomoč pri načrtovanju nadaljnje deregulacije poštnega prometa. Slovenija povzema smernice EU, ki določajo smer deregulacije poštnega prometa. Kljub temu ostaja dovolj manevrskega prostora za samostojno politiko pri aplikaciji teh smernic. Cilj naloge je, da se nakažejo možni nadaljnji koraki pri deregulaciji poštnega prometa v Sloveniji. Pri tem mislimo predvsem na časovni potek postopne liberalizacije ter na stopnjo regulacije, ki bo potrebna za zagotavljanje splošnega javnega interesa.

Osnovne trditve Temeljne trditve naloge so: - Poštni promet bo v prihodnosti še naprej deležen pomembne stopnje regulacije s strani

države. Navedeno izhaja iz koncepta univerzalne storitve, katerega sprejemajo vse države.

- Liberalizacija poštnega prometa, oziroma vstop konkurence na področju opravljanja poštnih storitev, bo prinesla povečanje splošnih, predvsem ekonomskih koristi. Zaradi liberalizacije trga se bodo cene nekaterih storitev znižale, škodljivo prečno subvencioniranje nekaterih storitev bo ukinjeno, splošna učinkovitost poštnega prometa se bo povečala.

- Osnovni problem deregulacije in liberalizacije poštnega prometa je poiskati ravnotežje med koristmi, ki jih prinaša uveljavljanje tržnih zakonitosti, ter med potencialnimi negativnimi učinki, ki jih lahko ima vpliv trga na zagotavljanje univerzalne storitve.

1.3 Predpostavke in omejitve raziskave Predpostavimo lahko, da se bo proces deregulacije in liberalizacije tako v EU kot v ostalem svetu nadaljeval. Glede vprašanja popolne liberalizacije, teoretične razprave še niso dale odgovora, ali se na ta način maksimira korist za celotno skupnost. Kaže, da se je zahteva po univerzalni storitvi v poštnem prometu uveljavila kot nujna, tako da s tem ostaja v veljavi določena stopnja regulacije.

7

Prav tako lahko predpostavimo, da se bo proces deregulacije v posameznih državah in v EU, odražal tudi v reguliranju mednarodnega prometa. Za Slovenijo lahko rečemo, da je že prilagodila svojo zakonodajo na področju poštnega prometa smernicam EU. V nadaljevanju lahko pričakujemo nadaljnje prilagajanje smernicam, ki jih bo diktirala EU. Pri analizi strukture omrežij sem se omejil na dejavnike, za katere sem menil, da so pomembni za proces deregulacije. Pri razlogih za reguliranje omrežnih gospodarstev sem se omejil na naravni monopol in javno dobro, katera sta prisotna pri opravičevanju regulacije v poštnem prometu. Glede procesa deregulacije poštnega prometa sem se omejil na Slovenijo, Evropsko unijo in delno na ZDA. 1.4 Predvidene metode raziskovanja Diplomska naloga je makroekonomska raziskava, ki temelji na povzetku teoretične razprave o ekonomiki omrežnih sistemov, teoretični razpravi glede regulacije naravnih monopolov, predstavitvi različnih pristopov k deregulaciji v poštnem prometu, ter na deskripciji procesov liberalizacije v EU in Sloveniji. Z analizo nekaterih statističnih podatkov bom poizkusil podkrepiti nekatere trditve glede prisotnosti naravnega monopola v poštnem prometu. Prav tako bom s pomočjo analize in primerjave podatkov glede kakovosti in cene poštnih storitev v Sloveniji nakazal problematiko pomanjkljive regulacije tega področja v Sloveniji.

8

2. OMREŽNA GOSPODARSTVA 2.1 Ekonomika omrežnih sistemov Omrežna gospodarstva igrajo pomembno vlogo v moderni ekonomiji. Pri tem imamo v mislih komunikacijsko logistične sisteme, ki družbi zagotavljajo prenos blaga, energije in informacij. Značilnosti, ki omrežne sisteme ločujejo od drugih gospodarskih področij, lahko opredelimo v naslednjih točkah (Shy 2001, 1): - komplementarnost, - omrežni eksterni učinki, - transakcijski stroški, - ekonomija obsega. 2.1.1 Vrste omrežij in komplementarnost1 Poenostavljeno lahko rečemo, da sestavljajo omrežje povezave, ki združujejo vozlišča v enoten sistem. Elementi, ki sestavljajo omrežje – vhodne točke, povezave, vozlišča – so lahko sestavljena iz različnih komponent, ki morajo biti med seboj komplementarne. Na sliki 1 je prikazano enostavno omrežje v obliki zvezde. Slika 1: Enostavno omrežje v obliki zvezde Vir: Economides (1996, 4). Recimo, da predstavlja slika 1 telefonsko omrežje. Storitev telefonskega klica iz točke A do B, je sestavljena iz povezave med AS, povezave med BS in storitve usmeritve klica v centrali S. Čeprav je povezava in s tem ekonomsko dobro med AS in BS tako rekoč identična in ima isto klasifikacijo, gre tu za dve komplementarni storitvi, ki skupaj združeni tvorijo omrežno storitev. 1 Povzeto po Economides (1996, 3-6).

A

C

BH

DF

G

E

S

9

Če je omrežna storitev v smeri AB ločena od storitve v smeri BA, govorimo o dvosmernem omrežju. Dvosmerna omrežja so npr. cestno, železniško, poštno in mnoga telekomunikacijska omrežje. Če je storitev med točkama AB oz. BA v eno smer neizvedljiva, če nima ekonomskega smisla, ali ko samo storitev ne moremo definirati po smeri, tako da sta storitvi AB in BA identična, govorimo o enosmernem omrežju. Primer takšnega omrežja je npr. radiodifuzijsko omrežje. Slika 2: Enostavno lokalno in medkrajevno omrežje Vir: Economides (1996, 5). Razvrstitev omrežja v enosmerno ali dvosmerno ni v funkciji njegove topografske strukture, temveč je odvisno od vrste in strukture storitve, ki se s pomočjo tega omrežja opravlja. Na sliki 2 je prikazano enostavno lokalno in medkrajevno omrežje, ki ga lahko interpretiramo kot npr. dvosmerno telefonsko omrežje. Sa predstavlja lokalno vozlišče oz. centralo, A1…Ai predstavljajo uporabnike v mestu A. Podobno je v mestu B. V tem omrežju se opravljajo lokalne storitve AiSaAj, lokalne storitve BiSbBj, ter medkrajevne storitve Ai, Sa, Sb, Bj ter medkrajevne storitve v obratni smeri. Istočasno lahko omrežje na sliki 2 predstavlja radijsko omrežje, kjer so Sa in Sb oddajniki, Ai in Bj pa sprejemniki. V slednjem primeru govorimo o enosmernem omrežju. Ne glede na to ali gre za enosmerno ali dvosmerno omrežje, je bistvena sestavina vsakega omrežje komplementarnost elementov, ki to omrežje tvorijo. Podobno strukturo omrežnim gospodarstvom lahko zasledimo tudi pri neomrežnih industrijah. Tako lahko imata dve vertikalno povezani industrijski panogi podobno enosmerno omrežno strukturo kot neka omrežna industrija. Na sliki 3 je prikazan par vertikalno povezanih gospodarstev, ki proizvajajo proizvode A in B, uporabniki pa povprašujejo po različnih kombinacijah AiBj proizvodov.

Sb Sa

A1

A2

A3 A4

A5

B5

B1 B2

B3

B4

10

Slika 3: Vertikalno povezani gospodarstvi Vir: Economides (1996, 5). V omrežju se s kombinacijo različnih vozlišč in povezav, ki so med seboj komplementarna, proizvajajo storitve za uporabnike. Da bi bili posamezni elementi komplementarni, morajo biti med seboj kompatibilni. Posamezni elementi v omrežju ali pa tudi vertikalno povezani produkti, so med seboj kompatibilni že po svoji naravi, nekateri pa postanejo kompatibilni šele, ko ti proizvodi pristopijo k določenim tehničnim standardom. Iz tega sledi, da imajo mnogi udeleženci v nekem omrežju ali omrežju podobni strukturi možnost, da je njihov proizvod popolnoma kompatibilen s proizvodom drugih udeležencev v omrežju, ali pa se odločijo, da je ta le delno ali pa ni kompatibilen z drugimi proizvodi. Vprašanje komplementarnosti in kompatibilnosti produktov v določenem omrežju je posebno pomembno vprašanje, ko govorimo o deregulaciji omrežnih gospodarstev, saj to odpira mnogo vprašanj pri vstopanju novih ponudnikov storitev v obstoječa omrežja, kakor tudi pri tvorjenju omrežij, ki so v lasti različnih podjetij. 2.1.2 Omrežni učinek2 O eksternih učinkih govorimo, ko določene dejavnosti posameznika ali podjetja vplivajo na interese okolice, ta vpliv pa ni vračunan v ceno te dejavnosti – proizvoda. Eksterni učinki so lahko pozitivni ali negativni. Negativni eksterni učinki ali eksterni stroški so bolj pogosto obravnavani. Pri omrežnih gospodarstvih imamo tu v mislih predvsem onesnaževanje, ki ga lahko proizvajajo nekateri transportni sistemi, onesnaževanje z elektromagnetnimi valovi pri radiodifuziji ali pa npr. prostorska obremenitev z infrastrukturo. Kljub pomenu, ki jih eksterni stroški imajo pri omrežnih gospodarstvih, so za analizo delovanja omrežij mnogo pomembnejši pozitivni eksterni učinki, ki jih imenujemo omrežni eksterni učinki ali omrežni učinek. Omrežni učinek pomeni, da ima neko ekonomsko dobro ali storitev vrednost, ki je odvisna od števila uporabnikov, ki to dobro ali storitev že ima. Vrednost omrežja oz. storitve v nekem omrežju raste eksponencialno s številom uporabnikov, ki uporabljajo storitve tega omrežja. Posledica omrežnega učinka je, da uporabnik, ki kupi storitev v nekem omrežju,

2 Povzeto po Economides (1996, 7-8).

A1 A2 …. An

B1 B2 …. Bn

11

oz. ki pristopi k omrežju, indirektno poveča korist ostalim uporabnikom tega omrežja. Primer – če se nekdo priključi na neko telefonsko omrežje, s tem poveča uporabnost telefona ostalih uporabnikov telefonskega omrežja3. Omrežni učinek postane pomemben šele pri določenem številu uporabnikov oz., ko se doseže kritična masa uporabnikov. Ob kritični masi udeležencev v omrežju se cena plačana za storitev izenači s koristijo te storitve. Ker je vrednost storitve definirana s številom udeležencev, bodo vsi nadaljnji pristopniki plačevali ceno, ki je nižja od koristi. Ta pozitiven odnos cena/korist bo privabil še dodatne uporabnike, ki bodo še dodatno povečevali korist vseh udeležencev. Omrežni učinek ima tudi svoje omejitve, ki so odvisne od tehničnih značilnosti omrežja. V določeni točki se lahko omrežje zasiti, zaradi preobremenjenosti omrežja pa lahko nastopijo zastoji v prometu. Do točke zasičenosti omrežja vsak dodatni uporabnik povečuje skupno korist, od točke zasičenosti dalje pa lahko vsak dodatni uporabnik znižuje skupno korist. V praksi lahko to vidimo ob prezasedenosti telefonskih central, ko uporabniki omrežja ne morejo dobiti želene storitve. Kot sem že omenil, je točka zasičenosti odvisna od tehničnih zmogljivosti omrežja, tako da je v praksi pogosto ta točka iznad velikosti celotnega trga. Glede na vrsto omrežja je lahko omrežni učinek posreden ali neposreden. V dvosmernem omrežju je omrežni učinek neposreden. V telefonskem omrežju z n-uporabniki, obstaja n(n-1) potencialnih storitev. Vsak dodatni uporabnik poveča neposredno korist ostalim uporabnikom za 2n potencialnih storitev. V enosmernem omrežju je omrežni učinek le posreden in se izraža npr. s padanjem cene produkta zaradi povečanega učinka ekonomike obsega. Omrežni učinek in tržna struktura4 Teorija omrežnega učinka kaže, da je popolna konkurenca v omrežnih sistemih neučinkovita. Po tej teoriji je družbena korist od omrežnega učinka večjega omrežja večja od koristi, ki bi izhajale iz popolnoma konkurenčnega trga. Popolnoma konkurenčni trg bi privedel do manjših omrežij, v katerih omrežni učinek ne bi prišel do izraza. Navedeno pa ni opravičilo za monopol v omrežnih sistemih. Monopolist namreč v svojih prizadevanjih po maksimiranju dobička, kljub pričakovanju trga po povečani proizvodnji, le to drži na nivojih, ki so nižji od nivojev, ki se dosežejo na konkurenčnih trgih. Rezultat takšnega obnašanja monopolista je, da je celotna korist, tako za uporabnika kot za družbo manjša, kot v popolnoma konkurenčnem trgu (Economides, 1996).

3 Omrežni učinek se je v poznih 90-tih letih uporabljal oz. opravičeval pri strategijah posameznih dot.com podjetij. Ta podjetja so poslovala v prepričanju, da morajo bolj skrbeti za rast in za tržni delež, kot pa za dobiček. To so utemeljevali s predpostavko, da bo prevladujoče podjetje določalo standarde, ki bodo kasneje temelj njihove konkurenčne prednosti. V nekaterih skrajnih primerih so podjetja, da bi razširila svojo mrežo in tržni delež, svoje storitve opravljale brezplačno. 4 Povzeto po Economides (1996, 23-26).

12

Omrežni učinek in vstop konkurence v omrežje5 Močan omrežni učinek lahko povzroči, da monopolist privabi konkurenčno podjetje in celo subvencionira vstop konkurence v svoje omrežje. Če monopolist ni v stanju, da sam doseže dovolj visok nivo produkcije, se lahko s povabilom konkurence, da vstopijo v njegovo omrežje, le to toliko razširi, da pri tem omrežni učinek izniči negativne posledice, ki jih vstop konkurence ima na monopolista. Mnoga omrežja imajo strukturo prikazano na sliki 4: Slika 4: Monopol nad delom omrežja AB Vir: Economides (1996, 24). Na trgu lahko obstaja povpraševanje po storitvah AB, BC in AC ali pa npr. v medkrajevnem telefonskem omrežju samo povpraševanje med AB in AC storitvami. V tem primeru predstavlja AB lokalno omrežje, kjer ima nek operater monopol, BC pa predstavlja medkrajevno omrežje, ki je liberalizirano. Primer lokalnega omrežja, ki ima monopolno strukturo, in medkrajevnega, ki je liberalizirano, je pogosto v omrežnih sistemih. Kljub temu, da monopolist nadzira le del omrežja, pa ima praktično vpliv na vsakega ponudnika, saj lahko vsakemu prepreči vstop na lokalno omrežje. Slika 5: Intermodalna konkurenca Vir: Economides (1996, 25).

5 Povzeto po Economides 1996.

C B A

S

B

A

T

R B

A

S T

13

Na sliki 5 je preprosto omrežje z možnostjo izbire storitve. S in R so lokalna vozlišča, AS in BR pa lokalna omrežja, SR in STR pa sta alternativni medkrajevni omrežji (na drugem diagramu je zaradi poenostavitve umaknjeno lokalno vozlišče R). Predpostavimo, da eno podjetje ponuja storitev »od vrat do vrat« ASB, medtem ko drugo podjetje nudi le delno pokritje od STB. Ponudnik storitve ASB ima možnost zapreti dostop konkurentu do točke A in mu s tem onemogoči delovanje. Kljub temu se ponudnik storitve ASB raje odloči za rešitev, ko konkurentu dovoli vstop v omrežje, vendar pri tem zaračuna vstop v omrežje po bistveno višji ceni, kot jo zaračuna sebi. Zaključimo lahko, da monopol v omrežju ne izključuje vstopa konkurence, temveč jo v nekaterih primerih celo vzpodbuja. Vodilo monopolista je maksimiranje dobička, ta cilj je večkrat v nasprotju z interesom družbe, ki želi maksimirati koristi od delovanja omrežja. 2.1.3 Transakcijski stroški Transakcijski stroški so stroški, ki nastopijo, ko nek uporabnik zamenja ponudnika nekih storitev. Transakcijski stroški, ki so značilni za omrežne sisteme in so sicer pomembno prisotni pri storitvenih dejavnostih, še posebno izstopajo pri tehnično tehnološko naprednih omrežjih. Visoki transakcijski stroški povzročajo učinek »trajne vezanosti«6 na ponudnika storitev, saj uporabnik teh storitev ni pripravljen tvegati stroškov prehoda k novemu ponudniku. Obstaja več vrst transakcijskih stroškov, ki različno vplivajo na učinek »trajne vezanosti«. Ti stroški so (Shy 2001, 4): - dolgoročne pogodbe: tu mislimo na stroške za odškodnine in kompenzacije v primeru

prekinitev pogodb; - uvajanje na nov sistem: predvsem pri tehnološko zahtevnih omrežjih se lahko pojavijo

pomembni stroški pri prilagajanju na nove standarde in pri usposabljanju zaposlenih; - stroški iskanja novega ponudnika: uporabnik se lahko ne odloči za menjavo zaradi

stroškov, ki so povezani z iskanjem novega primernega uporabnika; - stroški lojalnosti: z menjavo ponudnika, se lahko izgubi določene ugodnosti na

lojalnost. Transakcijski stroški vplivajo na ceno storitev z dviganjem cen v primeru, če je uporabnik že »vezan« na ponudnika. Po drugi strani pa ponudnik storitev z nizkimi cenami poizkuša zvabiti uporabnike v svoj sistem ter jih tako »trajno vezati« nase. Pri transakcijskih stroških je seveda potrebno poudarit, da so ti pomembni na konkurenčnem trgu, medtem ko v monopolnem trgu seveda ne igrajo nobene vloge, saj do transakcijskih stroškov ne more priti. 2.1.4 Ekonomija obsega omrežnih sistemov Za večino omrežnih sistemov so značilna ogromna vlaganja v omrežno infrastrukturo. Enkrat, ko je omrežje vzpostavljeno se ta vlaganja v infrastrukturo kažejo v visokih fiksnih

6 V ameriški terminologiji se uporablja izraz »lock-in«.

14

stroških7. Navedeno seveda pomeni konstantno padanje povprečnih stroškov z večanjem obsega proizvodnje. Takšna stroškovna struktura produkcije v omrežnih sistemih močno vpliva na delovanje popolnoma liberaliziranega trga oz. otežuje vzpostavitev popolnoma kompetitivnih trgov. 2.2 Pošta kot omrežni sistem 2.2.1 Pomen poštnega sistema Poštni sistem ima poleg politično socialnega pomena, tudi pomembno ekonomsko težo, ki pa je zaradi monopolne pozicije in s tem povezane poslovne togosti, podcenjena. Poštne storitve so strateško pozicionirane v stičišču treh pomembnih trgov: trg komunikacij, trg oglaševanja in transportnem trgu (slika 6). V mnogih državah ima poštni sistem tudi pomembno vlogo na trgu finančnih storitev. Slika 6: Strateško pozicioniranje poštnih storitev Vir: Povzeto po Commission of the European Communities8 (2002, 11). O ekonomskem pomenu pošte pričajo tudi naslednji podatki. V letu 2000 so celotni prihodki pošt v EU znašali 85 milijard Eurov, oziroma okoli 1 % BDP Evropske unije. Neposredno je bilo v poštnem sektorju EU zaposleno 1,6 milijona ljudi ter še nadaljnji milijon zaposlenih v dejavnostih, ki so tesno povezane s poštnim prometom. Od 1,6 milijona zaposlenih, odpade na poštne operaterje, ki zagotavljajo univerzalno storitev 1,2 milijona, ostalo odpade na druge operaterje, kot so kurirske službe in podobno. Po

7 Za ilustracijo: Iz letnega poročila 2002 Telekoma Slovenije je razvidno, da je na amortizacijo in osnovne odhodke iz prevrednotenja neopredmetenih dolgoročnih sredstvih in opredmetenih osnovnih sredstvih odpadlo 34 % vseh stroškov. (Telekom Slovenije 2003, 80). 8 Commission of the European Communities v nadaljevanju CEC.

Poštna industrija

Komunikacijski trg

Transportni trg Oglaševalski trg

E-trgovanje,dostava blaga…

Telefon,E-mail, fax …

Časopisi, TV, radio, internet..

15

nekaterih raziskavah naj bi bilo s poštnim prometom neposredno vezanih oz. odvisnih kar 5 milijonov delovnih mest (CEC 2002, 11). Če pogledamo podatke za Slovenijo, lahko navedemo, da je bilo leta 2002 zaposleno na pošti 5983 ljudi oz. 0,7 % vseh zaposlenih v Sloveniji. Poštni prihodki so leta 2002 znašali 36.824.518.000,00 sit (Pošta Slovenije 2003, 20-26). 2.2.2 Značilnosti poštnega omrežja Poštna je dvosmerni omrežni sistem, katerega struktura je še najbolj podobna telefonskemu omrežju. Kljub svoji izraziti omrežni strukturi, mnoge značilnosti, ki sem jih v prejšnjih poglavjih označil, kot ključna za omrežne sisteme, pri poštnem omrežju niso tako izrazite. Tako slika 1, ki predstavlja enostavno omrežje v obliki zvezde, kot slika 2, lahko predstavljata tudi poštno omrežje. Dvosmernost omrežja se kaže v tem, da npr. pismonoša dostavi pisemsko pošiljko, ob tem pa lahko tudi prevzame pošiljko in jo dalje odpravi k naslovniku. Pri tem gre seveda za dve ločeni storitvi, vsaka pa ima svojo smer. Slika 7: Poenostavljen prikaz poštnega omrežja. Vir: Panzar (1993, 92). Komplementarnost, kompatibilnost in standardizacija v poštnem omrežju Poštno omrežje sestavlja niz komplementarnih elementov. Če pogledamo sliko 7 vidimo, da poštno omrežje sestavljajo lokalna omrežja, lokalne stične točke oziroma lokalne poštne enote, povezave med lokalnimi poštnimi enotami in regionalnimi poštnimi centri,

Lokalni prevoz

Transport med regionalnimi centri

Lokalna poštna enota

Lokalna poštna enota

Regionalni poštni center

Mednarodni promet

Regionalni poštni center

Dostava in sprejem Dostava in sprejem

16

regionalni poštni centri ter povezave med centri. Vsi ti komplementarni elementi tvorijo poštno omrežje s katerim se izvajajo poštne storitve. V poštnem omrežju se izvaja cela paleta storitev od prenosa pisemskih pošiljk, dopisnic tiskovin, nakaznic, telegramov do paketov. Vse te storitve morajo biti kompatibilne s poštnim omrežjem. Tako lahko pismonoša dostavi hkrati pismo, telegram ali paket, ne more pa dostaviti npr. palete. Kompatibilnost storitev v splošnem monopolnem okolju, ki je vladalo v poštnem prometu, je bila zagotovljena s postavitvijo standardov, ki so jih postavile poštne uprave, v mednarodnem poštnem omrežju, pa so se uskladile v okviru UPU9. Standardi, ki zajemajo obliko naslavljanja, velikost in težo pošiljk ter obliko pakiranja teh pošiljk, so postali splošno sprejemljivi, tako da jih je ob vstopu konkurence na poštno tržišče, ta tudi prevzela. Standardi, ki veljajo v poštnem prometu, predstavljajo neko javno dobro in seveda ne morejo biti zaščiteni. V primeru vstopa konkurence v obstoječe poštno omrežje standardi pošiljk in s tem kompatibilnost pošiljk z omrežjem ne predstavljajo nobene ovire, saj lahko konkurent prosto povzame obstoječe standarde. Transakcijski stroški v poštnem omrežju Zaradi monopolnega tržišča poštnega prometa se transakcijski stroški v poštnem omrežju niso pojavljali. Tudi ob liberalizaciji poštnega prometa lahko pričakujemo, da zaradi enotnih standardov, ki jih bodo konkurenčna podjetja uporabljala, transakcijski stroški ne bodo igrali pomembnejše vloge. Omrežni učinek v poštnem omrežju Omrežni učinek se v strokovni literaturi o poštnem prometu ne obravnava. Navedeno je posledica dejstva, da se poštno omrežje že ob svojem nastanku konstituira v svoji maksimalno možni velikosti in razvejanosti. Vsa poštna omrežja pokrivajo celotna državna ozemlja, do njih pa ima dostop vsak posameznik. Omrežni učinek v poštnem prometu postane zanimiv šele z vključitvijo konkurence v poštno omrežje. Tako se postavlja vprašanje npr. ali omrežni učinek v omrežju, ki pokriva celotno državno ozemlje, nadomesti izgube, ki nastanejo zaradi pokrivanja ekonomsko nezanimivih področij, oziroma povedano drugače, koliko je za uporabnika manj koristno omrežje, ki po sicer ugodni ceni pokriva samo gosto naseljena naselja. Ekonomija obsega v poštnem omrežju Poštno omrežje se od večine ostalih omrežij loči po tem, da mu ni potrebno graditi drage infrastrukture, saj za svoje delovanje uporablja cestno, železniško in letalsko omrežje. Za telefonsko, elektro ali npr. železniško omrežje, so potrebna velika zagonska vlaganja, kar je povezano z velikimi fiksnimi stroški. Nasproti temu je poštna dejavnost delovno intenzivna, fiksni stroški zaradi infrastrukture so manj pomembni10. Ob takšni strukturi 9 Universal Postal Union – Svetovna poštna zveza. 10 Iz Letnega poročila 2002 Pošte Slovenije je razvidno, da je na stroške dela odpadlo kar 60% vseh stroškov, stroški »amortizacije« so predstavljali le 9% vseh stroškov (Pošta Slovenije 2002, 24). Za primerjavo glej opomba št. 7.

17

stroškov se postavi vprašanje, od kod ekonomija obsega v poštni dejavnosti, če so delavni stroški prevladujoči. Odgovor na to vprašanje je v splošni zahtevi po univerzalni storitvi na celotnem nacionalnem ozemlju, na katerem deluje določen izvajalec storitev. Takšna zahteva povzroča konstantne stroške dela, ki so neelastični glede na število opravljenih storitev. Konstantni neelastični stroški dela so pogoj za vzpostavitev situacije, v kateri z večanjem obsega dela, povprečni stroški konstantno padajo. 2.2.3 Vrednostna veriga poštnega omrežja Za analitično obdelavo poštnega omrežja z vidika stroškovne strukture, vstopa konkurence in deregulacije, je primerna ponazoritev le tega v obliki vrednostne verige. V osnovi lahko proces izvajanja poštne storitve razdelimo na 5 ločenih faz (slika 8). Gre za faze sprejema, odhodnega usmerjanja, transporta, dohodnega usmerjanja in dostave. Vsako od navedenih faz lahko ločeno obravnavamo kot element v dodajanju vrednosti v celotni verigi. S tem so podani pogoji za določanje vstopnih točk v poštno vrednostno verigo ter za vrednotenje vsake posamezne faze (CT con, 2001). Slika 8: Vrednostna veriga poštnega omrežja Vir: Povzeto po CT con (1998/a, 14). Kot sem omenil, gre za osnovno delitev, ki je glede na velikost poštnega sistema lahko tudi drugačna. Tako imamo v Sloveniji centralizirano fazo usmerjanja, vrednostna veriga ima tako naslednje faze: sprejem, transport; usmerjanje, transport in dostavo. Sprejem poštnih pošiljk - Sprejem poštnih pošiljk zajema sam sprejem pošiljke, zaračunavanje storitve

uporabniku in priprava pošiljke za odpravo do usmerjevalnega centra (v to fazo se lahko vključi tudi transport do regionalnega usmerjevalnega centra). Elementi poštnega omrežja, na katerem se lahko vrši sprejem poštnih pošiljk, so pošta, poštni nabiralnik, pismonoša ob svojem obhodu, poštna zbiralnica, pogodbena pošta (npr. franšizna pogodba ali agencija) in potujoča pošta.

Usmerjanje poštnih pošiljk - Odhodno in dohodno usmerjanje. Faza usmerjanja poštnih pošiljk je odvisna od

velikosti poštnega sistema, vrste organiziranosti poštnega omrežja in stopnje avtomatizacije. Usmerjanje pošiljk se običajno vrši v poštnih centrih h kateremu gravitirajo pošte določenega geografskega območja. V Sloveniji sta dva poštna centra, tako da je faza usmerjanja močno centralizirana. Zaradi števila pošt je faza dohodnega in odhodnega usmerjanja v Sloveniji združena. Usmerjanje se tako deli le na »prvo -grobo« in »drugo - fino« usmerjanje. V prvem usmerjanju se delijo pošiljke po poštah, v drugem se pošiljke delijo po dostavnih okrajih in poštnih predalih velikih pošt. V

Dostava Sprejem Odhodno usmerjanje

Dohodno usmerjanje

Transport

18

večjih poštnih omrežjih se pri odhodnem usmerjanju delijo pošiljke na ostale poštne centre, sledi transport do teh poštnih centrov, kjer se pošiljke nadalje razdelijo po poštah in dostavnih okrajih.

Transport - V velikih poštnih omrežjih se pod transport poštnih pošiljk razume transport med

poštnimi centri. V Sloveniji lahko fazo transporta opredelimo kot transport od sprejemnih pošt do poštnega centra ter transport od poštnega centra do dostavnih pošt.

Dostava - Faza dostave zajema pripravo pošiljk za dostavo in izročitev ter samo izročanje pošiljk

na dostavi ali na pošti. Hierarhično se dostavno poštno omrežje deli na poštne dostavne okoliše, ki zajemajo vse okoliše na katerem določena pošta vrši dostavo, ter dostavne okraje, ki zajemajo teritorialno enoto, ki jo posamezni pismonoša dnevno pokrije v svojem obhodu.

19

3. REGULACIJA OMREŽNIH SISTEMOV 3.1 Razlogi za regulacijo omrežnih sistemov Večino minulega stoletja se je bolj malo razpravljalo o monopolih v omrežnih sistemih ter o njihovem upravljanju. Monopoli so enostavno obstajali in potrebno jih je bilo regulirati. Osnovna argumenta, s katerima sta se opravičevala monopol in regulacija v omrežnih sistemih, sta naravni monopol v omrežnih sistemih ter argument javne dobrine. V manjši meri se lahko kot argument pojavljajo negativni eksterni učinki ter nevarnost pogubne konkurence. V nadaljevanju bom podrobneje predstavil argumenta javne dobrine in naravnega monopola, ki sta značilna za vse omrežne sisteme. Argument negativnih eksternih učinkov je sicer močno prisoten v reguliranju v nekaterih omrežnih sistemih, vendar negativni eksterni učinki niso nikoli privedli do monopola. Kot argument za opravičevanje monopola, bi lahko nastopali neposredni pozitivni eksterni učinki, ki so močno prisotni v omrežnih sistemih, vendar so ti neposredni pozitivni eksterni učinki značilni le za nekatera omrežja, kot je npr. telekomunikacijsko, manj pa so prisotni v poštnem omrežju. Pogubna konkurenca je lahko argument za zaščito monopolista v nekaterih omrežnih sistemih, zato jo bom le na kratko teoretično povzel. Zaradi stroškovne strukture v poštnem omrežnem sistemu, situacija pogubne konkurence ni možna. Regulacija določenih panog s strani države se najpogosteje opravičuje z razlago, da določena dejavnost predstavlja javno dobro. 3.1.1 Javno dobro11 Javno dobro je širok pojem in se ga lahko obravnava iz različnih vidikov. Pod javno dobro kot splošen pojem razumemo npr. naravna bogastva. Kot splošne družbene potrebe mislimo na javni interes in javne potrebe. Iz ekonomskega vidika pojem javno dobro povezujemo s kategorijami javnih služb, javnih dobrin, javnih podjetij in gospodarske infrastrukture. V ekonomski znanosti se namesto javnega dobra uporablja pojem javna dobrina. Dobrina je mišljena kot sredstvo za zadovoljevanje človeških potreb. V upravnem pravu, ki loči javne od tržnih dobrin, se kot javne dobrine obravnavajo naslednje dobrine: - dobrine, ki morajo biti na razpolago vsem ljudem, ne glede na njihov gmotni oziroma

socialni položaj, - dobrine, ki so zaradi družbenega interesa obvezne in se izvajajo v obliki obveznih

storitev (zdravstvo, izobraževanje…), - dobrine, pri katerih ni mogoče individualizirati neposrednega uporabnika. Uporabniki

so vsi ljudje, ki prihajajo v stik z njimi, vendar ni mogoče ugotoviti ali zaračunati storitve (npr. ceste, komunalna infrastruktura),

11 Povzeto po Zobovnik (1999, 209 – 250).

20

- dobrine, katerih proizvajalci so po naravi stvari v monopolnem položaju nasproti uporabnikom in kjer načela tržnega gospodarstva ne pridejo v upoštev.

Iz naštetih primerov je razvidno, da gre pri javnih dobrinah predvsem za različne storitve in možnost enakopravnega pristopa do nekaterih naravnih danosti ali proizvodov. Iz splošnega družboslovnega vidika, obravnavamo javno dobro, kot javne potrebe in javni interes. Koncept javnega interesa pokriva blagostanje ljudi in njihovo vključenost v družbo in vključuje naslednje vidike: - družbena kohezija, ki za vse državljane, nediskriminatorno zahteva, da imajo dostop do

osnovnih storitev, tako da bodo čutili, da so del družbe, z vidika krepitve družbene enotnosti in preprečitve fragmentacije in izključitve;

- regionalna kohezija, ki pomeni, da celotno področje ne more biti brez osnovnih storitev, od katerih je sodobno gospodarstvo in družbeno življenje odvisno, ker bi zaviralo raven aktivnosti in življenjskega standarda ostalega dela države;

- sredstva in pripomočki, ki jamčijo naravno uživanje določenih osnovnih pravic, ki so osnovne za udeležbo v življenju družbe, kot je svoboda do potovanja, ki vključuje obstoj stalnega, obsežnega in cenenega transporta, svoboda izražanja, ki je odvisna od cenenega in varnega načina komuniciranja.

Storitve javnega interesa v EU Storitvam javnega interesa posvečajo v EU velik pomen in mnogo aktivnosti je usmerjeno prav v urejanje tega področja. Poleg ekonomskega pomena, ki ga zavzema ta segment - storitve javnega interesa predstavljajo 9 % vse neagrarne ekonomske aktivnosti EU in zaposluje okoli 6 milijonov ljudi (Prodi 2003), je poudarjen predvsem družbeno - socialni element teh storitev. Cilj delovanja večine držav po svetu, še posebno pa držav v Evropski uniji, je ustvarjanje socialne družbe z enakimi možnostmi za vse, v okviru odprte in dinamične tržne ekonomije. Za doseganje teh ciljev so ključnega pomena storitve splošnega interesa. Na te storitve se gleda kot na socialne pravice, ki ključno prispevajo k ekonomski in socialni koheziji skupnosti. Pod storitve splošnega pomena se štejejo tržne in netržne storitve, katere država klasificira kot takšne in so podvržene posebnim obveznostim do uporabnikov. EU, kot nadnacionalna tvorba, posveča posebno pozornost velikim omrežjem, katera delujejo oz. bodo delovala, kot enoten sistem na celotnem ozemlju unije. Ti sistemi so: telekomunikacijsko omrežje, poštno omrežje, elektro omrežje in transportno omrežje. Z evolucijo pojma splošnega interesa se je oblikoval pojem »Univerzalne storitve«, ki se nanaša na posebne zahteve, ki jih mora operater storitve splošnega interesa zadovoljiti. Te zahteve so enakopravna dostopnost storitev po enakih, kakovostnih standardih in nizkih cenah, ki so dostopne vsem. Aktivnosti Evropske unije na področju storitev splošnega javnega interesa, se odvijajo v okviru konteksta odprte ekonomije, ki bazira na zavezanosti vzajemnosti, socialne kohezije

21

in tržnih mehanizmov. Tem storitvam se priznava pomembno vlogo povezovanja v družbi. Vsebujejo tudi simbolične vrednote, ki odsevajo pripadnost skupnosti in so del identitete skupnosti. Naloge, ki jih te storitve opravljajo, se nanašajo na zadovoljevanje osnovnih potreb varovanja okolja, socialne in ekonomske kohezije, prostorskega planiranja in promoviranja potrošnikovih interesov. Vse aktivnosti, v zvezi s storitvami javnega interesa, so usmerjene k zagotavljanju dostopnosti teh storitev ter podpori k doseganju osnovnih ciljev, ki naj bi se s temi storitvami doseglo. Posebna pozornost, pri zagotavljanju storitev splošnega javnega interesa, se posveča spremembam v družbi in prilagajanju storitev tem spremembam. Pomembni premiki pri obnašanju uporabnikov teh storitev so: - uporabniki postajajo vse bolj zahtevni in vse bolj uveljavljajo svoje pravice po večji

izbiri, kvaliteti in nižji ceni; - mednarodna konkurenca sili podjetja k iskanju cenovno ugodnejših rešitev na tem

področju, ki bodo cenovno primerljive s pogoji poslovanja konkurence po svetu; - vse bolj se ugotavlja, da se za vlaganje v infrastrukturo lažje pridobijo privatna

sredstva, kot javna sredstva; - nove tehnologije spreminjajo ekonomske parametre na prej monopolnih področjih, kot

so telekomunikacije, transport in radiodifuzija; Kljub pomenu, ki jih storitve splošnega javnega interesa imajo za družbo, je potrebno imeti v vidu dejstvo, da tržišče deluje v smeri boljše alokacije resursov in večje učinkovitosti, kar je neobhodno za večje zadovoljstvo uporabnika, ki dobi storitev boljše kvalitete po nižjih cenah. Seveda ima tržni mehanizem svoje meje, kar lahko rezultira v omejevanju določenih pravic in ugodnosti za določen del populacije. Glavni cilj delovanja Unije je iskanje ravnotežja med cilji splošnega javnega interesa in zahtevami enotnega trga ter svobodne konkurence (CEC, 1996). Koncept univerzalne storitve Pri evoluciji vodenja politike na področju storitev splošnega javnega interesa so pri Evropski uniji razvili koncept »univerzalne storitve«. Ideja koncepta se je porodila v »Komisiji«, nadalje jo je razvil Evropski parlament, implementirana pa je v mnogih zakonskih aktih (CEC, 1996). Osnova koncepta univerzalne storitve je zagotavljanje storitev na visokem nivoju in po cenah, ki so dostopne vsem. Univerzalno storitev definirajo koncept enakosti, univerzalnosti, kontinuitete in prilagodljivosti. Izvajanje teh storitev mora temeljiti na odprtosti pri managmentu, določanju cen in financiranju, nadzorni organi pa morajo biti ločeni od operative. Gre za fleksibilen koncept, ki se prilagaja strukturnim, tehničnim dejavnikom in zahtevam posameznega sektorja. Koncept je tudi evolucijski, v smislu prilagajanja tehnološkim spremembam in premikom v potrebah uporabnikov, na področju storitev splošnega javnega interesa.

22

3.1.2 Naravni monopol12 Že Adam Smith je v svojem delu Bogastvo narodov ostro napadel monopole in monopoliste. Od takrat dalje večina ekonomistov kritizira monopol. Monopolom se pripisujejo velik delež krivd za inflacijo, pomanjkanja na tržiščih ter razne diskriminacije. Velja splošno prepričanje, da monopol omogoča izkoriščati potrošnika, medtem ko konkurenčni sistem vedno deluje v prid potrošniku. Klasični protimonopolni primer v glavnem temelji na trditvi, da se ob monopolizaciji neke konkurenčne panoge, ob predpostavki, da to ne vpliva na stroškovne krivulje proizvajalnih enot, cene povečajo, proizvedena količina pa pade. Slika 9: Monopolizacija – padec količin in povečanje cen Vir: Povzeto po Lipsey (1995, 69). Na sliki 9 je predstavljena zgornja trditev. Krivulja ponudbe konkurenčne panoge in monopolistova krivulja mejnih stroškov sta identični. Panoga se srečuje s krivuljo povpraševanja D. Konkurenčna panoga bi proizvajala po obsegu Qc in ceni pc. Ker enote proizvodnje med qm in Qc prispevajo več k njegovim stroškom, kot k njegovemu dohodku, monopolist zniža proizvodnjo na qm, cena pa se zviša na pm. Trikotnik Em, Ec, A kaže, da so potrošniki za vsako enoto izgubljenega outputa pripravljeni plačati več, kot znašajo mejni stroški njene proizvodnje. Ta razlika je vir alokacijske neučinkovitosti, ki je enaka vsoti potrošnikovega in proizvajalčevega presežka, ki se izgubi zaradi zmanjšanega obsega proizvodnje. Kot sem omenil, se zgornji primer nanaša na situacijo, ko monopolizacija ne vpliva na stroškovne krivulje proizvajalnih enot. V praksi se izkaže, da s koncentracijo proizvodnje in večanjem obsega proizvodnje nastopijo učinki ekonomije obsega oz. se stroški na enoto proizvoda manjšajo. Če je znižanje stroškov dovolj veliko, lahko pride do padca cen in zvečanje proizvodnje. Na sliki 10 je predstavljen takšen primer. Krivulji D in S predstavljata povpraševanje in ponudbo za konkurenčno panogo, ki je v ravnovesju v točki Ec. Če monopolizacije ne vpliva na stroške, potem postane S monopolistova krivulja 12 Povzeto po Lipsey (1995, 68 – 72).

A

pm pc

0 qm Qc

Ec

MC = S

D MR

Em

23

mejnih stroškov in monopolist zmanjša proizvodnjo in zviša ceno. Če monopolizacija zniža stroške na raven MC, potem se ravnovesje premakne v točko Em, kjer je cena nižja output pa je večji. Slika 10: Monopolizacija in znižanje stroškov Vir: Povzeto po Lipsey (1995, 70). V primeru situacije, ki je zgoraj opisana govorimo o naravnem monopolu. Naravni monopol nastane torej zaradi prihrankov obsega in to tam, kjer velikost trga dopušča največ eno podjetje učinkovite velikosti. Koncept javnih storitev je izšel iz spoznanja ekonomistov, da je v primeru, ko proizvodnja v velikem obsegu omogoča velike prihranke, zaščita javnih interesov s konkurenco nesmotrna, če ne kar nemogoča. Tu se pojavi dilema, kako podjetju, ki je sicer zaradi obsega proizvodnje učinkovitejše, kot bi bilo več manjših podjetij, preprečiti, da ne bi omejil proizvodnje, povišal ceno in si prilastil dobičke, ki izhajajo iz proizvodnje v velikem obsegu. Država je navedeni problem rešila z dodeljevanjem pravice neki družbi, da postane edini proizvajalec v določeni dejavnosti, istočasno pa si je pridržala pravico do nadzora nad njenim poslovanjem. Nadzor nad poslovanjem teh podjetij je dodeljen regulatornim komisijam. Izvorna naloga teh komisij je torej ta, da omogočajo državi nadzor nad ceno in kvaliteto storitve, ki jo proizvaja naravni monopolist, z namenom, da se zagotovi učinkovitost enega samega proizvajalca brez monopolističnega zmanjševanja proizvodnje. Dilema, ki je povezana z naravnim monopolom je prikazana na sliki 11.

MC

Em Ec

Qc qm

pc pm

MR

D

S

24

Slika 11: Dilema naravnega monopola

Simboli: (atc - povprečni dolgoročni stroški, D - povpraševanje, MR - mejni dohodek, MC - mejni stroški) Vir: Povzeto po Lipsey (1995, 70). Na sliki 11 je prikazan problem naravnega monopola. Ker povprečni dolgoročni stroški (atc) strmo padajo, lahko učinkovitost zagotovi samo eno podjetje. Jasno je, da bi podjetje, ki “proizvaja” količino q0, bilo bolj učinkovito, kot če bi več podjetij proizvajalo po količini q1. Problem nastane, ker bi takšno podjetje hitro znižalo proizvodnjo na q2 in zvišalo ceno na p1. Da do tega ne pride, je potrebna regulacija. Teorija regulacije naravnega monopola13 Pri regulaciji naravnega monopola se pojavi dilema, katero ceno naj odobri regulator. Če se odobri cena, ki je enaka mejnim stroškom, kot je to v pogojih popolne konkurence, bi to gotovo povzročalo izgube, kajti mejni stroški so v razmerah padajočih povprečnih stroškov vedno pod slednjimi, kar bi na koncu zahtevalo stalno subvencioniranje nastajajočih izgub. Druga možnost je, da regulator postavi ceno, ki omogoča kritje vseh stroškov in primeren donos na investicije, kar je po navadi tudi cilj regulatorja. Slika 12: Določitev cene naravnemu monopolistu

Vir: Povzeto po Lipsey (1995, 72). Namen regulacije je torej, da se določijo cene, ki podjetju omogočijo pokritje vseh stroškov, istočasno pa morajo biti te dovolj nizke, da se ohranja velika prodaja, s katero se

13 Povzeto po Lipsey (1995, 68 – 72).

25

dosegajo prihranki obsega, ki so značilni za naravni monopol. Če bi regulatorna komisija natančno poznala obliko krivulje povpraševanja in stroškov, bi enostavno izbrala točko na krivulji povpraševanja, pri kateri so še pokriti celotni povprečni stroški. Vendar pa so natančni podatki o povpraševanju in stroških le redko na voljo, zato si komisije pomagajo določati cene s pomočjo ravni dobičkov. Tu pa nastopi problem, saj ima lahko neko podjetje nizek dobiček zaradi lastne neučinkovitosti. Če se npr. nekemu podjetju odobri cena, ki obsega stroške plus »pošten«14 dobiček in če je ta cena pod ravnjo, ki maksimira dobiček, bo v interesu podjetja izkazovanje nerealno visokih stroškov. Ena osnovnih nalog regulatornih komisij je nadzor nad stroški. Drugi problem nastopi pri določanju »poštenega« dobička. Stopnja donosa se definira kot razmerje med dobičkom in investiranim kapitalom. Obračunska osnova za določanje »poštenega« dobička je torej vrednost kapitala. Ta vrednost kapitala je hkrati tudi najbolj sporno področje v okviru državne regulacije. Dilema je, ali uporabiti izvirne ali reprodukcijske stroške aktive podjetja. V primeru stabilnih cen, razlika ni toliko pomembna. Toda v inflacijskih razmerah postanejo reprodukcijski stroški višji od izvirnih, kar povzroča višje osnove, višje dovoljene dobičke in višje cene za uporabnike. Če je glavni cilj generiranje sredstev za nakup nadomestne opreme, potem so ustrezni reprodukcijski stroški. Če pa je v ospredju ustvarjanje dobička, ki naj nadomesti pretekle kapitalske investicije, potem so ustreznejša osnova izvirni stroški. Vendar pri slednjem določanju obračunske osnove nastopi dodaten problem, saj je dokazano, da imajo regulirane dejavnosti manjši interes za izogibanje visokim stroškom kapitalskih investicij, oziroma se jim celo izplača nabave relativno neproduktivne oprema. Slednje je posledica dejstva, da če so dobički odvisni od obračunske osnove, je za podjetje smotrno, da to osnovo poviša. Zaradi navedenega so regulatorne komisije uvedle koncept »potrebnih in preudarnih investicij«. Nadalje je potrebno omeniti še probleme pri regulaciji cen v panogah v zatonu. Če pri neki panogi dobički ne dosegajo dovoljene ravni, lahko podjetje zaprosi za povečanje cen. Toda če gre za panogo, kjer je povpraševanje elastično, bodo višje cene zmanjšale prihodke in s tem tudi dobiček. Takšne primere lahko zasledimo pri avtobusnem in železniškem potniškem transportu. Glede na zgoraj navedene teoretične osnove reguliranja naravnega monopola, sta se v praksi razvili dve metodi reguliranja cen. Prva metoda je reguliranje cen na osnovi dobička15 oziroma RORR. Kasneje se je, zaradi resnih pomanjkljivosti te metode, vse bolj pričela uveljavljati »price cap«16 regulacija. V nadaljevanju bom na kratko povzel oba načina reguliranje cen.

14 “Pošten dobiček” je izraz, ki se ga pri reguliranih gospodarstvih pogosto uporablja pri določanju dovoljene stopnje dobička. 15 V angloameriškem izrazoslovju se uporablja izraz Rate of Return Regulation. V nadaljevanju bom uporabljal kratico RORR. 16 V strokovni literaturi se lahko zasledi tudi izraz “indeksna” regulacija. V slovenščino bi lahko “price cap” regulacijo prevedli kot regulacija s cenovnim limitom.

26

RORR - Regulacija na osnovi donosa17 RORR regulacija temelji na analitičnem ugotavljanju stroškov. Regulacijski proces ponavadi sproži regulirana institucija s prošnjo po povišanju cene oz. tarife. Kot razlog se po navadi navaja inflacija, sprememba v povpraševanju, povečanje stroškov zaradi zunanjih dejavnikov itd. Analitični proces, s katerim regulacijski organ ugotavlja upravičenost po spremembi tarife, je grafično ponazorjen s sliko 13. Prvi korak je, da se ugotovi "tarifna osnova". Predvidena oz. dovoljena stopnja donosa sredstev je dana. K temu se prištejejo vsi stroški poslovanja in davki, s čimer se dobijo celotni stroški, oz. prihodkovna pričakovanja družbe. Sledi delitev stroškov na fiksne in variabilne, nato pa še delitev po stroškovnih nosilcih, npr. v primeru pošte so to različni razredi pošiljk oz. storitev, kar je osnova za določanje tarife. Enkrat, ko je tarifa določena, ta ostane v veljavi vse do naslednje pobude za spremembo. Tarife določene na takšen način ostanejo v veljavi tudi po več let. Navedeno fiksiranje cen povzroča fenomen imenovan »regulatory lag« oziroma regulacijsko vrzel. Če se cene ne spremenijo daljše obdobje, lahko pride do precejšnjih razlik med lastno in prodajno ceno. Ko se končno, po daljšem obdobju cene uskladijo s stroški poslovanja, lahko te precej poskočijo, kar utegne biti nesprejemljivo za uporabnike. Varianta navedenega modela je model, z vgrajeno "cenovno izravnavo" oziroma model z "varovalko", ki sprotno uravnava ceno na tržišču, v odvisnosti glede na spremembo cene nekega elementa v produkciji, ki na tržišču pogosto menja svojo ceno18. Slika 13: Proces spreminjanja tarife Vir: Povzeto po Hall (1993, 221).

17 Povzeto po Hall (1993, 221 – 235). 18 Pri nas je, v zadnjem času uveden podoben model pri reguliranju cen goriva na drobno, ki se spreminjajo glede na cene nafte na svetovnem trgu.

TARIFNA OSNOVA - Dovoljena donosnost - Amortizacijska stopnja - Nadomestilo za davke

DONOS VLOŽENIH SREDSTEV DAVKI STROŠKI

FIKSNI STROŠKI VARIABILNI STROŠKI

Dodatek odvisen od povpraševanja

LASTNA CENA

KONČNA TARIFA

Cenovna izravnava

Fiksni del tarife Izravnava tarife

27

Omejitve RORR19 Tradicionalna RORR povzroča posredne in neposredne stroške. Neposredni stroški se nanašajo na pogoste zahteve za uvedbo postopka povečanje cen, administrativne stroške, stroške strokovnjakov, ki ugotavljajo in analizirajo upravičenost povišanja itd. Posredni stroški regulacije so oportunitetni stroški, ki so po obsegu mnogo pomembnejši in se nanašajo na pomanjkanje spodbud k zmanjševanju stroškov in spodbud k večji inovativnosti. Pod zaščito RORR, kjer so vsi faktorji, ki vplivajo na odločanje, kot npr. dejavnik tveganja, konstantni, se dovoljena stopnja donosa v primeru večje stroškovne učinkovitosti manjša in obratno, se s stroškovno neučinkovitostjo veča. Pod takšnimi pogoji poslovanja, managment nima spodbud, da bi nižal stroške poslovanja. V takšnem režimu je tudi močan trend k prelaganju stroškov iz nereguliranih v regulirane dejavnosti, s čimer se lahko dosežejo konkurenčne cene v neregulirani dejavnosti, istočasno se lahko zahteva višjo stopnjo donosa za regulirano dejavnost. Zaradi nefleksibilnosti in prisotnosti »regulacijske vrzeli«, je omejena tudi inovacijska dejavnost. Vlaganja v inovacije in koristi so pogosto neproporcionalne. Prihranki, ki izhajajo iz vlaganja v inovacije, se pogosto izgubijo z znižanjem cene, istočasno pa neuspela vlaganja v inovacijo bremenijo samo podjetje. Posledica tega je, da je razmerje stroškov kapitala in dela neracionalno. Tradicionalen postopek regulacije na osnovi donosa je zelo drag in zahteven. Proces temelji na oceni kompleksnih tehničnih vprašanjih, kot je tarifna osnova, optimalna stroškovna struktura, strošek kapitala in delitve skupnih stroškov. Zaradi zahtevnosti procesa in nezanesljivosti podatkov – reguliran subjekt ima tudi informacijski monopol v dejavnosti in ima nasprotne interese kot regulator – so pogoste napačne ocene in s tem napačno postavljene tarifne osnove, kar nadalje vodi k neučinkoviti alokaciji resursov. Pozitivna stran RORR je, da zagotavlja stabilno okolje za investiranje v regulirano dejavnost. Regulacija »price cap«20 Regulacija »price cap«21 je alternativna rešitev RORR, ki naj bi odpravila mnoge pomanjkljivosti slednje. Prednosti, ki naj bi jih nudila pred RORR, lahko opredelimo v naslednjih točkah: - vzpodbuja stroškovno učinkovitost, saj zmanjšuje posredne in neposredne stroške, - zagotavlja spodbude za inventivnost, - omogoča večjo fleksibilnost cen, - regulacija je enostavnejša, administrativno manj zahtevna, - zagotavlja koristi vsem vpletenim – reguliranem podjetju, uporabnikom, državi, - vzpodbuja kvalitetnejšo storitev, - zagotavlja konsistentnost in predvidljivost cen. 19 Povzeto po Morin (2002). 20 Povzeto po Morin (2002). 21 “Price cap” regulacija – v nadaljevanju PCR.

28

Osnoven cilj PCR je, da se z regulacijo simulira pogoje konkurenčnega tržišča. Na konkurenčnem tržišču so podjetja tista, ki sprejemajo ceno določeno na tržišču. Zaradi tega so podjetja prisiljena spodbujati produktivnost in zmanjševati stroške. Na takšnem tržišču so udeleženci prisiljeni ponujati kakovostne produkte po cenah, ki jih določa tržišče, cena izdelka pa je izenačena z mejnimi stroški. Zaradi prizadevanj vseh udeležencev po zniževanju stroškov, se to odraža v počasnejši rasti cen izdelkov na tržišču. S PCR se želi s »price cap« indeksom22, simulirati pogoje rasti cen, ki bi veljali na konkurenčnem tržišču. Določanje PCI PCI je torej indeks, ki določa po kakšni stopnji se bodo lahko dvigovale cene regulirane dejavnosti. Sestava PCI temelji na dveh principih, to je na principu kompenzacije in na principu zagotavljanja spodbud k stroškovni učinkovitosti in inovativnosti. Princip kompenzacije zahteva, da se cene reguliranega produkta dvigujejo skladno s splošno rastjo cen na tržišču in padajo skladno s povprečno produktivnostjo okolice. Princip spodbujanja k večji učinkovitosti navaja k določanju indeksa, ki ne bo le povzemal kompenzacijski faktor, temveč bo določal cenovni nivo, ki bo spodbujal managment k aktivnostim, ki bodo presegale povprečne rasti produktivnosti. PCI se določi s formulo, ki jo lahko zapišemo kot: PCI = CPI - X ± Z (1), Kjer je: CPI – Consumer Price Indeks oz. inflacijski indeks. X – faktor, ki zmanjšuje rast PCI v primerjavi z inflacijo. Z – faktor, ki je neodvisen od ekonomskih pogojev in je nepredvidljiv (npr. posegi vlad, izredne nepredvidljive situacije). Vir: Morin (2002) Inflacijski indeks, naj bi kompenziral rast stroškov, zaradi splošne rasti cen oz. inflacije. Vendar, če želimo realno prikazati porast teh stroškov, ni dovolj, da enostavno vzamemo inflacijsko stopnjo, ki jo objavi državni statistični urad, temveč je potrebno analizirati splošno rast cen vhodnih elementov, ki določajo stroške regulirane dejavnosti. Tako se lahko cena dela giba drugače kot inflacijska stopnja. Rast cen je na nekem geografskem območju drugačna kot na drugem itd. Vsa odstopanja v spremembah cen inputov glede na PCI je potrebno vgraditi v faktor X. Teoretično lahko X faktor določimo kot vsoto odstopanj od inflacijskega indeksa, odstopanja v produktivnosti in potrošniške dividende. Odstopanja v produktivnosti se nanašajo na odstopanje med splošno rastjo produktivnosti v družbi in rastjo produktivnosti v regulirani dejavnosti. Tako je lahko rast produktivnosti v tehnološko naprednem telekomunikacijskem omrežju mnogo večja od državnega povprečja, istočasno je rast produktivnosti delovno intenzivne panoge nižja.

22 “Price cap” indeks – v nadaljevanju PCI.

29

Potrošniška dividenda se nanaša na zniževanje rasti PCI izpod rasti inflacijskega indeksa znižanega za porast produktivnosti. Gre za uvajanje principa dodatnega spodbujevanja inovacijskega in stroškovno učinkovitega obnašanja reguliranega podjetja. Povečana produktivnost podjetja na koncu rezultira v nižjih cenah oz. v povečevanju koristi za potrošnika. Prednosti in slabosti PCR Prednosti - PCR ima bistveno nižje neposredne stroške kot RORR, saj se postopek določanja

tarifne osnove izvede le enkrat na začetku, kasneje pa ceno določa PCI. - Ker PCI določa le zgornjo dovoljeno mejo rasti cen, se s tem zagotovi določena

fleksibilnost v določanju cen, kar je pomembno ob vstopanju konkurence v regulirano sfero.

- Zaradi parametrov, ki so postavljeni nad povprečno produktivnostjo panoge, so zagotovljene spodbude k inovativnem in racionalnem obnašanju.

- Ker se prekine povezava med tarifo in donosom, se prekinejo tudi spodbude za subvencioniranje nereguliranih dejavnosti v okviru reguliranega podjetja.

- PCR zagotavlja predvidljivo rast cen. Nevarnosti PCR - Nevarnosti PCR so vezane na neprimerno določitev komponent PCI, s čimer se izgubi

osnovni namen PCR. - PCR lahko spodbuja regulirano podjetje k nižanju kvalitete svojih storitev. S

spodbujanjem k zniževanju stroškov se podjetje s ciljem doseganja višje produktivnosti in inflacijske stopnje rasti cen, zateče k nižanju kvalitete, kar se v konkurenčnem okolju ne dogaja.

- Zaradi odsotnosti spodbud k določeni donosnosti, lahko tako dobički, kot tudi izgube presegajo razumne meje.

- Ker se izhodišče postavi na isti način, kot pri klasični RORR, sam postopek je zahteven, informacijski monopol pa ima regulirano podjetje, je lahko že osnova neprimerno določena.

3.1.3 Pogubna konkurenca23 V določenih okoliščinah lahko nastopi dolgoročna tendenca v prekomerni konkurenci, kar pripelje do cen, ki na dolgi rok ne pokrivajo celotnih stroškov. Takšno situacijo imenujemo pogubna konkurenca. Do pogubne konkurence pride predvsem v panogah s kapitalno intenzivnimi investicijami, kjer te igrajo pomembno vlogo v strukturi celotnih stroškov. Povprečni celotni stroški v nekaterih panogah, med njimi logistične, so predvsem fiksni stroški, ki izvirajo iz velikih začetnih investicij kapitala. Na kratki rok se stroški amortizacije lahko zanemarijo. Toda če

23 Povzeto po Lipsey (1995, 83-85).

30

v teku življenske dobe opreme podjetja ne zaslužijo zadostnih sredstev za nadomestitev obrabljenega kapitala, potem gotovo pride do zoženja panožne dejavnosti. V teh primerih lahko govorimo o preveliki konkurenci, kar povzroča velike težave panogi, ki bi lahko preživela le v manj konkurenčnih razmerah. Za ilustracijo vzemimo poenostavljen primer, v katerem so mejni stroški enaki nič, medtem ko so vsi stroški povezani z nakupom fiksne kapitalne opreme. Le ta stane 100.000 enot in traja 10 let. Ob polni izrabi zmogljivosti lahko podjetje izdela 10.000 proizvodov letno. Podjetje mora zaslužiti 10.000 enot letno, če želi pokriti stroške kapitala. Če je podjetje eno samo, torej monopolist, potem hitro ugotovi, da se mu izplača prodajati celotno proizvodnjo npr 10.000 kosov po 3 enote na kos. S tem zasluži 20.000 enot nad celotnimi stroški. Visok dobiček pritegne v panogo še drugo in tretje podjetje. Vsako podjetje investira po 100000 enot v obrat z zmogljivostjo 10000 kosov letno. Vsa tri podjetje postavijo ceno 3 enote na kos in vsako si pribori eno tretjino trga. Čeprav vsako podjetje s prodajo 3333 kosov letno po ceni 3 enote pokriva svoje stroške, imajo vsa tri podjetja sedaj presežne zmogljivosti, saj si delijo prvotni monopolistov trg. Ker so mejni stroški enaki nič, v enem podjetju pričnejo razmišljati, da bi znižali ceno in prodali celotno količino. To podjetje nato zniža ceno in zato se mu poveča prodaja. Njegova tekmeca izgubita stranke in odgovorita z istim orožjem, torej znižata cene.Vsako podjetje sicer nekoliko poveča prodajo, ker se poveča tržno povpraševanje, toda še vedno imajo vsa tri podjetja presežek zmogljivosti. Nastopi cenovna vojna, ki se konča šele, ko cena pade na raven, pri kateri vsak proizvajalec polno izkorišča svoje zmogljivosti. Denimo, da je to cena 0,40 enote. Vsa podjetja so pri tej ceni sicer na boljšem, kot če bi prenehala s proizvodnjo, kajti dohodek od cene 0,40 na enoto presega mejne stroške, ki jih ni, toda nobeno podjetje ne zasluži dovolj, da bi v teku življenjske dobe obrata pokrilo svoje celotne stroške. Po desetih letih pri ceni 0,40, bo vsako podjetje zaslužilo 4000 enot, kar ne zadošča za pokritje investicije, ki je znašala 100.000 enot. Končalo se bo tako, da bosta dve podjetji panogo zapustili, tretje pa bo lahko zaračunavalo monopolno ceno 3 enote in zaslužilo dobiček. Toda ta dobiček bo ponovno privabil nova podjetja in zgodba se bo ponovila. 3.2 Regulacija poštnega prometa 3.2.1 Razvoj monopola v poštnem prometu Izraz monopol in poštni monopol se na splošno v poštni zakonodaji ne pojavlja. Običajno države uporabljajo izraze, kot npr. “prerogativa transporta ...” (Nemčija), “izključna pravica transporta pisemskih pošiljk” (Indija), ”Rezervirana storitev transporta pošiljk” (Avstrija), “edinstven in ekskluziven privilegij ...” (Kanada) ... Ti izrazi sicer bolj natančno opisujejo pojem poštnega monopola, vendar bom v nadaljevanju uporabljal splošni termin “poštni monopol”. Na splošno lahko poštni monopol definiramo kot pravico, ki jo država podeli poštni upravi, tako da ima slednja izključno pravico prenosa vseh ali le nekaterih poštnih pošiljk. Državni monopoli v poštnem prometu se prvič pojavijo v 17. stoletju. Imenovali so jih “posebna

31

kraljeva pravica”. Ta sistem se je v kratkem uveljavil v vseh državah. Poglavitni razlogi, ki so botrovali ustanavljanju državnih monopolov, so bili v prvi vrsti nadzor nad korespondenco, s ciljem nadziranja in obvladovanja dogajanja v državi, po drugi strani pa so v tem videli način za povečanje državnih prihodkov. Prvo pomembno etapo v zgodovini poštnega prometa je zaznamovala reforma Angleža Hill-a, ki je l. 1840 uvedel sistem univerzalnega frankiranja po en penny. Le-ta je bil uveden z namenom pospeševanja izobraževanja in opismenjevanja prebivalstva v Angliji. Navedeno so hoteli doseči z nizko in enotno poštnino, ki je povzročila subvencioniranje poštnega prometa. Sistem je bil odvisen od monopola nad poštnim prometom, saj bi v nasprotnem primeru konkurenčna podjetja lahko pobrala “smetano” rentabilnih sektorjev, ki se jih z lahkoto vzdržuje. Poštni monopol, ki je izšel iz navedenih potreb, je spontano ali s posnemanjem nastopil v vseh državah sveta.Trenutno v svetu praktično ni države, ki ne bi imela določene oblike monopola na vsaj delu poštnega prometa. Obstoj monopola opravičujejo z različnimi motivi. Po raziskavi CCPS iz leta 1984 so državne poštne uprave navedle naslednje vzroke za obstoj poštnega monopola: - zagotovitev enotne storitve po enotni ceni na celem ozemlju države; - zagotovitev kvalitetne in zanesljive storitve; - zagotovitev zaupnosti in varnosti korespondence; - nadzor nad panogo, ki ima značaj javne službe; - zaščita prihodkov poštne administracije; - odgovor na potrebe javnosti na področju komunikacij; - ekonomija države je odvisna od dobrega delovanja poštnega prometa (CCPS 1984, 6-7). 3.2.2 Javno dobro v poštnem prometu Javno dobro v poštnem prometu je izražen v dejstvu, da poštno omrežje jamči uživanje določenih osnovnih pravic državljanov. Tu mislimo predvsem na pravico do svobodnega izražanja, ki je odvisno od cenenega in varnega komuniciranja. Nadalje je poštno omrežje podpora svobodnemu tisku, kot sredstvo vsem dostopne in poceni distribucije le-tega. Poštno omrežje s svojo komunikacijsko funkcijo zagotavlja družbeno kohezijo. S tem ko imajo vsi državljani cenen dostop do teh storitev, ne glede na ekonomski položaj in geografsko lokacijo, le-to spodbuja pripadnost družbi in preprečuje fragmentacijo in občutek izključitve, to pa vpliva tudi na regionalno kohezijo. Zgoraj navedeni vidiki poštnega omrežja so priznani in upoštevani v vseh državah širom sveta, izraz spoznanja tega, je položaj »pošte«, ki jo le ta ima v vseh državah. Cilji, ki jih poštno omrežje, kot storitev javnega interesa zasleduje, se najbolje izrazijo s konceptom univerzalne storitve, ki je v poštnem prometu še posebno izražen. Tu se zahteve univerzalne storitve prevedejo v zahtevo po dostopnosti do poštnega omrežje na celotnem ozemlju posamezne države, enaki kvaliteti storitve na celotnem teritoriju ter v nizkih in enakih cenah za vse uporabnike.

32

3.2.3 Naravni monopol v poštnem prometu Kot sem že v prejšnjih poglavjih omenil, je za omrežne sisteme značilna draga infrastruktura in s tem visoki fiksni stroški. Da bi se ti visoki fiksni stroški pokrivali, je nujna produkcija velikega obsega, kar privede do oblikovanja naravnega monopola v teh panogah. Za razliko od večine omrežnih sistemov, poštni sistem nima lastne infrastrukture, oz. je fiksna infrastruktura omejena na »pošte«, »poštne zbiralnice« in poštne nabiralnike, ostali del omrežja se dnevno vzpostavi na osnovi dela pismonoš, ki dnevno pokrijejo določen teritorij. V primerjavi z elektro, telekomunikacijskem ali železniškim omrežjem, je fiksna poštna infrastruktura relativno poceni, kar se izkazuje tudi v strukturi stroškov poštnih podjetij, kjer stroški dela presegajo 60 % vseh stroškov. Na osnovi teh dejstev se postavlja vprašanje, kako se lahko opravičuje naravni monopol v poštnem prometu. Empiričnemu dokazovanju naravnega monopola v poštnem prometu stojijo nasproti velike metodološke težave, predvsem zaradi nezanesljivih podatkov o razvoju povpraševanja ter zaradi težavnosti ocenjevanja stroškovne strukture poštne službe kot celote. Zaradi navedenega je za vse študije, ki se lotevajo tega problema značilno, da poštni sistem analizirajo ločeno po posameznih fazah v vrednostni verigi produkcije poštnih storitev. Kot osnovni pogoj za obstoj naravnega monopola, postavljajo prisotnost ekonomije velikega obsega ter “Economy of scope”, to je komplementarnost pri produkciji dveh ali več proizvodov oz. storitev, kar rezultira z nižjimi stroški produkcije. Zaradi že omenjenih problemov, pri dokazovanju strukture stroškov celotne poštne službe, so npr. Rogerson in Takis (1993, 109-128), za dokazovanje naravnega monopola, analizirali ločeno tri osnovne funkcije poštnega prometa: dostavo, transport in usmerjanje poštnih pošiljk. Za vsako od teh so ločeno ugotavljali, ali izkazujejo značilnosti ekonomije obsega in “Economy of scope”. Pri analizi dostave pošiljk so uporabili modela, pri katerem se dostava razdeli na dve glavni komponenti: a) “Running time”, oz. čas za prehojeno pot dostavljalca; b) “Load time”, oz. čas za manipulacijo s pošiljkami, ki zajema delitev pošiljk po obhodnem redu, vročanje pošiljk, podpisovanje itd. Pri tem so ugotovili, da “Load time” predstavlja le 25 % stroškov dostave, sama elastičnost teh stroškov je okoli 75 %, kar pomeni, da razmeroma hitro rastejo, oz. padajo s spreminjanjem volumna dostavljenih pošiljk. Nasproti temu stroški prehojene poti izkazujejo le 35 % elastičnost, saj mora pismonoša, ne glede na število pošiljk, prehoditi skoraj enako pot in če upoštevamo, da predstavlja prehojena pot 75 % vseh stroškov dostave, so z združitvijo obeh komponent prišli do zaključka, da dostava pošiljk izkazuje močne značilnosti ekonomije velikega obsega. Prav tako je za dostavo pošiljk značilno, da dostava različnih vrst pošiljk (npr. tiskovine), ne povečuje stroškov, saj se le-te dostavljajo skupaj z ostalimi pošiljkami (“Economy of scope”), pri dostavi paketov in ekspresnih pošiljk, ki se dostavljajo ločeno, pa stroški s porastom volumna rastejo. V navedenem dejstvu avtorja vidita razlog, za uspeh konkurence na področju paketne in ekspresne službe, saj ti dve storitvi ne izkazujeta lastnosti ekonomije velikega obsega. Na področju transporta poštnih pošiljk, ekonometrične analize kažejo značilnosti ekonomije obsega samo na nekaterih odsekih poštne mreže, predvsem na lokalnih linijah, v glavnem pa ne. Prav tako pri usmerjanju pošiljk ni zaznati prisotnosti ekonomije obsega,

33

kar se ob pomanjkanju natančnih analiz lahko sklepa iz dejstva, da v ZDA posamezna privatna predsortirna podjetja opravljajo to storitev po enakih ali ugodnejših cenah, kot državna pošta. Je pa pri usmerjanju poštnih pošiljk prisotna “Economy of scope”. Omenjena ekonomija komplementarnih proizvodov je posebno prisotna pri avtomatiziranem usmerjanju, kjer se ista naprava lahko uporablja za različne klase pošiljk, kot tudi za različno usmerjanje, od usmerjanja po obhodnem redu pismonoš za dohodno pošto, kot tudi za usmerjanje odhodne pošte, kar pomeni boljšo izkoriščenost naprav tekom dneva. Do podobnih rezultatov so prišli tudi v študiji, ki jo je za Evropsko komisijo izvedlo podjetje CT con (1998/a). Podobno kot prej omenjena avtorja so izvajanje poštnih storitev razdelili na posamezne faze in sicer na sprejem, usmerjanje, transport in dostavo. Na tabeli 1 je prikazan povzetek njihovih ugotovitev. Tabela 1: Ekonomija obsega po fazah Stopnja

ekonomije obsega Opombe

Sprejem + Visok odstotek fiksiranih obhodov za prevzem, frekvenca zbiranja pošiljk iz nabiralnikov je konstantna.

Usmerjanje +/- Avtomatsko usmerjanje izkazuje ekonomijo obsega zaradi fiksnih stroškov dragih usmerjevalnih naprav, medtem ko se pri ročnem usmerjanju ta učinek izgubi.

Transport -/+ Transportne zmogljivosti se lahko najamejo izven sistema, ostaja pa problem majhnega volumna tvarine za določene relacije.

Dostava ++ Fiksni obhodni redi24. Vir: CT con (1998/a, 19). Struktura in elastičnost stroškov pri Pošti Slovenije Struktura stroškov pri slovenski pošti je zelo podobna strukturi stroškov pošt v najrazvitejših državah. Na tabeli 2 lahko iz izkaza uspeha za leto 1999 (struktura stroškov se od takrat ni bistveno spremenila), vidimo, da predstavljajo stroški plač in ostali stroški dela več kot 60 % vseh stroškov, stroški amortizacije pa predstavljajo le 11 % vseh stroškov. 24 Obhodni red je predpisana pot, po kateri mora pismonoša dnevno dostavljati pošiljke.

34

Tabela 2: Izkaz uspeha za leto 1999

PRIHODKI IN ODHODKI

Leto 1999v 000 SIT

Struktura v %

1 2 3 Prihodki od pisemskih storitev 12.608.700 49 Prihodki od časnikov in časopisov 1.769.749 7 Prihodki od paketnih storitev 1.240.569 5 Prihodki od poštno nakazniških storitev 237.393 1 Prihodki od storitev za PBS 2.020.942 8 Prihodki od storitev plačilnega prometa 2.583.376 10 Prihodki od storitev za poslovne banke 415.496 2 Prihodki od EMS storitev 68.426 0 Prihodki od telegrafskih storitev 827.712 3 Prihodki od telefonskih storitev 510.215 2 Prihodki od ostalih poštnih storitev 1.998.493 8 Prihodki od ostalih storitev 1.198.535 5 PRIHODKI OD PRODAJE STORITEV 25.479.606 100 Materialni stroški 970.771 4 Stroški energije 611.491 2 Stroški storitev 1.740.931 7 Stroški plač 14.316.646 55 Ostali stroški dela 1.824.325 7 Amortizacija 2.892.435 11 Ostali stroški 3.712.850 14 ODHODKI OD PRODAJE STORITEV 26.069.449 100 REZULTAT IZ REDNEGA POSLOVANJA -589.843 Prihodki od financiranja 194.442 Odhodki od financiranja 176.139 REZULTAT IZ POSLOVANJA -571.540 Izredni prihodki 1.108.842 Izredni odhodki 178.143 POSLOVNI REZULTAT 359.159

Vir: Pošta Slovenije d. o. o. (2000, 22). Za vprašanje ekonomije obsega v poštnem prometu je pomembno predvsem, kako so ti stroški dela elastični, glede na obseg dela. Potrebni obseg dela, oziroma produktivnost pošte, se pri slovenski pošti meri enkrat letno (v mesecu oktobru, kot mesecu z najbolj povprečnim prometom), z obsežno statistično metodo, pri kateri se ugotavlja čas, potreben za opravilo vsake posamezne delovne operacije potrebne za opravljanje poštnih storitev. Če pogledamo »norma minute« pridobljene iz omenjene statistične metode ugotovimo, da je velika večina opravil neposredno odvisna od števila opravljenih storitev, oziroma, da je stroškovna elastičnost zelo visoka. Izjema pri tem je prehojena pot v dostavni službi. Ugotovljeno je, da se ta z večanjem števila pošiljk le malo spreminja, zato se za posamezno delovno mesto pismonoše uporablja povprečna ugotovljena prehojena pot na dan. Skupno število »norma minut« za prehojeno pot, dobimo z množenjem norme za prehojen kilometer (15 minut) s povprečno dnevno prehojeno potjo pismonoše in številom delovnih dni. Kratkoročno se torej prehojena pot ne spreminja, dolgoročno pa se spremeni šele z reorganizacijo "dostavnih okrajev"25 na posameznem delu dostavne mreže. S povečanjem ali zmanjšanjem števila dostavnih okrajev se tudi spremeni prehojena pot, vendar ta sprememba ni proporcionalna s spremembo števila dostavnih okrajev, saj se npr.

25 Dostavni okraj je področje, na katerem pismonoša dostavi pošiljke v enem dnevu.

35

s povečanjem števila dostavnih okrajev na nekem območju, prehojena pot na "starih" okrajih nekoliko zmanjša. Če torej uporabimo podobno metodo ugotavljanja ekonomije obsega, kot sta to storila prej omenjena ameriška avtorja, in poštno službo razdelimo na dostavo, transport in manipulacijo, lahko na podlagi načina merjenja obsega dela ter na podlagi konkretnih podatkov za izbrano pošto26, ugotovimo sledeče: • Stroški dela pri manipulaciji so izrazito elastični. Skoraj vse norma minute, so

neposredno odvisne od števila opravljenih storitev. Pri tem je potrebno poudariti, da se posamezna opravila pri manipuliranju s pošiljkami postopoma avtomatizirajo, s čimer se znižuje strošek dela in povečuje strošek amortizacije. Tako se je v zadnjih letih uvedlo avtomatizirano usmerjanje pošiljk v PC Ljubljana in Maribor, ki usmerjajo pošiljke za celo Slovenijo, vendar je odstotek tako predelanih pošiljk še zmeraj relativno nizek.

• Glede transportnih stroškov, lahko ugotovimo, da so na lokalni ravni neelastični tako stroški dela, kot tudi ostali stroški (amortizacija in gorivo). Običajno se razvoz poštne tvarine do manjših pošt vrši z najmanjšimi vozili, prevoz pa mora biti opravljen ne glede na število pošiljk. Za transport med poštnimi centri in večjimi poštami, je značilno, da je večina dodatnih linij in povečanje kapacitet, posledica povečanja števila paketnih storitev, ki niso pod zaščito monopola. Če bi se gledalo samo na stroške, ki nastanejo zaradi transporta pisemskih pošiljk, bi ti najverjetneje kazali nizko stopnjo elastičnosti.

• Najmanj so elastični stroški dela v dostavni službi. V konkretnem primeru iz merjenja produktivnosti pri pošto 6104 Koper, lahko izračunamo, da je elastičnost stroškov dela okoli 56 %. Če k temu dodamo še stroške amortizacije osnovnih sredstev, ki jih uporablja dostavna služba, ter stroške goriva in vzdrževanja prevoznih sredstev, ki so dokaj konstantni, lahko sklepamo, da so skupni stroški v dostavni službi še bolj neelastični, ter da izkazujejo močne značilnosti ekonomije obsega. Pri tem je potrebno poudariti, da se elastičnost stroškov dela nanaša na celotno dostavno službo, ki zajema ožji okoliš oz. strnjeno mestno naselje in širši okoliš oz. ruralno območje. Elastičnost stroškov dela med temi območji se bistveno razlikujejo, saj predstavlja prehojena pot v širšem okolišu bistveno večji odstotek skupnih norma minut, kot v ožjem okolišu.

Če povzamemo ugotovitve različnih študij o prisotnosti naravnega monopola v poštnem prometu, lahko zaključimo, da v vrednostni verigi poštnih storitev, dostavna služba nedvomno izkazuje značilnosti ekonomije velikega obsega. Ta nastopi zaradi nizke elastičnosti stroškov dela, kar je posledica fiksnih obhodnih poti dostavljalcev, ki niso odvisne od števila opravljenih storitev. Takšna elastičnost stroškov dela je določena z uveljavitvijo univerzalne storitve na celotnem nacionalnem teritoriju, po kateri se morajo poštne storitve nediskriminatorno in po nizkih enotnih cenah vršiti tudi na področjih, kjer sicer stroški dostave močno presegajo učinke.

26 Za analizo sem uporabil statistične podatke o merjenju produktivnosti pri pošti 6104 Koper, za mesec oktober 2000.

36

3.3 Regulacija cen v poštnem prometu Za reguliranje cen v poštnem prometu veljajo ista pravila, kot pri reguliranju cen v drugih monopolnih omrežnih sistemih, zato bom v nadaljevanju predstavil konkreten primer pristopa k regulaciji cen v Sloveniji ter posledice nedoslednosti na tem področju. Zakon o poštnih storitvah iz leta 1997 je prenos pisemskih pošiljk do 1000 g, dopisnic in telegramov, razvrščal med storitve javne službe, ki jo je izvajala Pošta Slovenije. Pošta Slovenije je morala zagotavljati, da se te storitve opravljajo pod enakimi pogoji za vse uporabnike na celotnem nacionalnem ozemlju. Z vidika regulacije monopola pošte, so bila posebno pomembna še člena zakona, ki govorita o financiranju pošte in o cenah poštnih storitev. Tako je določeno, da se sredstva za financiranje dejavnosti javnega podjetja zagotavljajo, med drugim, tudi iz proračuna. Glede oblikovanja cen poštnih storitev naj bi se upoštevala naslednja načela: - soodvisnost med stroški, nastalimi s to vrsto storitev, in ceno za posamezno storitev, - enakost cen za celo območje delovanja in za vse istovrstne uporabnike, - takšna raven cen, da zagotavlja potrebna sredstva za razvoj poštnega omrežje in storitev, - primernost cen poštnih storitev in njihova mednarodna primerljivost. O cenah storitev javne gospodarske službe je odločala vlada Republike Slovenije. Prav tako pa je bilo tudi zapisano, da v kolikor vlada Republike Slovenije določi, da mora javno podjetje opravljati določene storitve javne službe po ceni, ki je nižja od ekonomske cene, se mora zagotoviti nadomestilo za pokrivanje dela stroškov enostavne reprodukcije, ki so zaradi tega nastali. Pošta Slovenije mora seveda ločeno voditi računovodsko evidenco, ki omogoča ločen obračun za poštne javne storitve (Ur.l RS, št. 35/97). Z Uredbami o določitvi najvišjih cen (Ur.l. RS, št. 26/00, 74/00 in 84/00) se je Vlada Republike Slovenije opredelila le do odločanja o cenah pisem v notranjem prometu do 100 g in dopisnic v notranjem prometu. Iz teh odredb se da razumeti, da lahko Pošta Slovenije samostojno določa cene obvezne gospodarske javne službe, razen za omenjene kategorije pošiljk. Kot vidimo, so bili podani formalnopravni pogoji za reguliranje poštnega monopola, tako s strani regulatorja, to je države, kot s strani reguliranega podjetje - Pošte Slovenije, ki je z internimi navodili (Uradno glasilo Pošte Slovenije 3/1997) zadovoljila zakonskim zahtevam po ločenem evidentiranju storitev javne gospodarske službe. Problemi so se pojavili pri aplikaciji regulatornih norm v praksi. V Sloveniji se cene v poštnem prometu, za storitve javne gospodarske službe, spreminjajo na pobudo Pošte Slovenije. Ta običajno pošlje zahtevo po povišanju, kar običajno utemeljuje z informacijami iz lastnega računovodstva, ki naj bi kazale na nepokritost lastne cene s stroški poslovanja na področju javnih storitev. Na drugi strani država nima ustreznega organa, kot je to v nekaterih drugih državah (npr. v ZDA imajo Postal Rate Commission), ki bi te podatke preverjala. Tako ostane regulacijskemu organu zgolj možnost, ali danim podatkom verjame ali ne, oziroma je zelo verjetno, da je odločitev o povečanju cen bolj odvisna od nekaterih zunanjih dejavnikov (npr. potreba po brzdanju inflacije).

37

Zgoraj omenjena praksa pri določanju cen poštnih storitev je, po trditvah Pošte Slovenije, privedla do tega, da lastna cena, pri produkciji javnih storitev, dosega do 70 % pokritje, oziroma je po mnenju pošte glavni krivec za negativne rezultate v zadnjih letih. Tabela 3: Primerjava struktur

Struktura prihodkov v % Struktura odhodkov v % Stopnja pokritja lastne cene v %

LETO

Storitve obvezne

gospodarske javne službe

Ostale storitve

Skupaj

Storitve obvezne

gospodarske javne službe

Ostale storitve

Skupaj

Storitve obvezne

gospodarske javne službe

Ostale storitve

Skupaj

1998 19 81 100 35 65 100 53 122 97 1999 25 75 100 37 63 100 67 122 101 2000 23 77 100 32 68 100 70 111 99 2001 23 77 100 31 69 100 70 115 101 2002 18 82 100 28 72 100 63 113 99

Vir: Prirejeno po Pošta Slovenije d. o. o. (2003, 27). Poleg podatkov, ki izhajajo iz ločenega izkaza uspeha med storitvami obvezne gospodarske javne službe in ostalih storitev, ima Pošta Slovenije še druge argumente, ki kažejo na neupravičeno nizko raven cen storitev javne gospodarske službe. To so predvsem primerjava cen s cenami podobnih storitev v tujini, ter zaostajanje rasti teh cen za inflacijo. Tabela 4: Cene standardiziranih pisem in dopisnic

Zap. DRŽAVA Cena v tuji valuti Oznaka Sred. tečaj Banke Slov.

CENA V SIT

Št. Pismo Dopisnica Valute 06.02.04 Pismo Dopisnica A DRŽAVE EVROPSKE ZVEZE 1. Avstrija 0,51 0,51 EUR 237,2849 121,02 121,022. Belgija 0,42 0,42 EUR 237,2849 99,66 99,663. Danska 3,00 3,00 DKK 31,0460 93,14 93,144. Finska 0,49 0,49 EUR 237,2849 116,70 116,705. Francija 0,46 0,46 EUR 237,2849 109,15 109,156. Grčija n.p. n.p. EUR 237,2849 n.p. n.p.7. Irska 0,41 0,41 EUR 237,2849 97,29 97,298. Italija 0,41 0,41 EUR 237,2849 97,29 97,299. Luxemburg 0,45 0,45 EUR 237,2849 106,78 106,78

10. Nemčija 0,56 0,51 EUR 237,2849 132,88 121,0211. Nizozemska 0,39 n.p. EUR 237,2849 92,54 n.p.12. Portugalska 0,28 0,28 EUR 237,2849 66,44 66,4413. Španija 0,25 0,25 EUR 237,2849 59,32 59,3214. Švedska 3,60 3,60 SEK 24,2822 87,42 87,4215. Velika Britanija 0,27 0,27 GBP 352,156 95,08 95,08I. Poprečje 1 –15 98,19 97,71 Slovenija 31,67 31,67

II. Slovenija – doseganje poprečja 1 –15 32,2 % 32,41 %B PRIDRUŽENE ČLANICE

16. Češka 5,40 5,40 CZK 7,1558 38,64 38,6417. Estonija 4,40 3,60 EEK* 15,163 66,72 54,5918. Madžarska n.p. n.p. HUF 0,8865 n.p. n.p.19. Poljska 1,10 1,10 PLZ 48,8351 53,72 53,72III. Poprečje 16 – 19 53,02 48,98

Slovenija 31,67 31,67IV. Slovenija – doseganje poprečja 16 – 19 59,72 % 64,65 %

*tečaji za valute, označene z zvezdico, so s stečajne liste valut, ki niso na dnevni tečajni listi (tečajna lista z dne 6.2.2004)

Vir: Prirejeno po Pošta Slovenije d. o. o. (2002, 1) in Okrožnica Pošte Slovenije d. o. o. 89/2002

38

Iz tabele 4 je razvidno, da zaostajajo cene v Slovenije tako za cenami v državah EU, kot tudi za cenami v državah pridruženih članic. Drugi argument je zaostajanje cen za inflacijo, kar je prikazano na tabeli 5. Iz tabele je razvidno, da cena standardiziranega pisma od leta 1991 do danes krepko zaostaja za inflacijo. Tabela 5: Gibanje cen navadnega pisma in dopisnice v primerjavi z gibanjem inflacije

LETO RAST

INFLACIJE V % DEJANSKA CENA V SIT

POVEČANA DEJ. CENA ZA RAST

INFLACIJE V SIT

ZAOSTAJANJE CENE ZA

INFLACIJO V SIT

1 2 3 4 5 =3-4

1991 (31.12.1991) 4 4 01992 (8.2.1992)

(15.12.1992) 201,3 5

6 12,05 -6,05

1993 (1.8.1993) 32,3 8 15,94 -7,94 1994 (4.6.1994)

(16.12.1994) 19,811 12

19,10 -7,10

1995 12,6 12 21,51 -9,511996 9,7 12 23,60 -11,60 1997 (23.6.1997) 9,1 13 25,75 -12,75 1998 (1.6.1998) 6,5 14 27,42 -13,42 1999 (20.1.1999)

(15.4.1999) 1516

(29.11.1999) 8,0 17 29,61 -12,612000 (27.3.2000) 18 (1.7.2000) 20 (1.12.2000) 8,9 19,32 32,25 -12,932001 (1.1.2001) 0,4 20,17 32,38 -12,212001 (31.12.2001) 8,4 25 34,99 -9,992002 (31.12.2002) 7,5 31,67 37,58 -5,912003 (31.12.2003) 5,1 31,67 39,50 -7,38

Vir: Prirejeno po Pošta Slovenije d. o. o. (2001, 5) in Okrožnice Pošte Slovenije d. o. o. št. 89/2002 in 79/2001 Zgoraj prikazana nesorazmerja v ceni pisem do 20 g in dopisnic, ki predstavljajo veliko večino vseh storitev javne gospodarske službe, te pa predstavljajo nekaj manj kot 60 % vseh storitev opravljenih na pošti, je privedlo do velike izgube na področju storitev obvezne gospodarske službe. Le-ta je, po trditvah Pošte Slovenije, delno pokrita z dobičkom, ki je ustvarjen z ostalimi storitvami. Navedeno pomeni, da se s storitvami opravljenimi na prostem trgu, financira izvajanje javne službe, kar ne more biti sprejemljivo.

39

4 DEREGULACIJA IN LIBERALIZACIJA OMREŽNIH SISTEMOV 4.1 Pojem deregulacije in liberalizacije Ko govorimo o deregulaciji, se pogosto srečamo s površno interpretacijo tega pojma. Predpona »de« pogosto vodi do zgrešenega razlaganja, da pomeni deregulacija ukinitev regulacije, kot npr. pomeni deindeksacija ukinitev indeksiranja nekih vrednosti. S stališča ekonomistov so cilji deregulacije doseganje koristi s pomočjo uvajanja konkurence v neko gospodarsko okolje in s tem povezano zmanjševanje neučinkovitosti, ki je povezana z monopolom, ter zmanjševanjem stroškov, kateri so povezani z regulacijo monopola. Rečemo lahko, da pomeni deregulacija zmanjševanje stopnje regulacije. Vendar lahko opažamo iz prakse, da se v okolju, kjer se regulacija razume za nezaželeno, deregulacija pa za zaželeno, vsaka sprememba v regulaciji, poizkuša prikazati in promovirati kot deregulacija. Če bi bili cilji deregulacije samo ekonomski, to je povečevanje splošne ekonomske koristi, bi proces deregulacije rezultiral v ukinitvi regulacije in vzpostavitvi popolnega konkurenčnega okolja. Vendar so cilji regulacije in deregulacije mnogo širši. Za politiko pomeni regulacija predvsem redistribucijo. Osnovni cilj regulacije je zaščita uporabnika pred monopolistovo močjo in redistribucijo monopolistovih dobičkov k uporabnikom. V tej točki se srečamo še z dodatnim problemom redistribucije in regulacije. V praksi se namreč redistribucija vrši v neenakomerno v obliki prečnega subvencioniranja malih uporabnikov s strani velikih. Gre za politične odločitve, ki so odvisne od dolgoročnih ciljev izvajalcev politike na tem področju. Na tem mestu bi omenil še razliko med deregulacijo in liberalizacijo. Pojem liberalizacija označuje proces, s katerim se neko okolje spreminja iz restriktivnega, reguliranega v manj restriktivno, bolj svobodno in manj regulirano. Takšna definicija liberalizacije je identična deregulaciji, ki tudi pomeni zmanjševanje regulacije, torej odstranjevanje ovir k bolj svobodnemu okolju. Vendar se v praksi pojem liberalizacija uporablja predvsem pri ukinjanju ovir za vstop konkurentov v neko področje, medtem ko je pojem regulacije širši. Tako so tudi popolnoma liberalizirani trgi, kar se tiče vstopa ponudnikov, lahko močno regulirani. V primeru omrežnih sistemov se regulacija lahko nanaša na zaščito uporabnikov in na zagotavljanje univerzalne storitve (MMD 1999). 4.2 Deregulacija in liberalizacija omrežnih sistemov Proces splošne deregulacije se je pričel v 70 tih letih minulega stoletja v ZDA, najprej v letalskem transportu, nato se je razširil na vsa razvita svetovna gospodarstva, zajel je tudi ostala gospodarska področja - vključno z omrežnimi sistemi. Vendar so se pri deregulaciji nekaterih omrežnih sistemov pojavili problemi. Kot sem že omenil, igrajo ti sistemi pomembno vlogo v vsaki družbi. Ta presega ekonomske koristi, ki jo opravljanje določene dejavnosti lahko prinese. Telekomunikacijsko, radiodifuzijsko, poštno, elektro, vodno in železniško omrežje igrajo pomembno socialno politično vlogo. Vsa navedena omrežja imajo status javnega dobra in kot takšno si nobena država ne more privoščiti, da bi zaradi motenj v tržišču oz. zaradi ekonomskih interesov ponudnikov teh storitev, prišlo do velikih

40

nihanj v cenah, ponudbi ali celo do prekinitve opravljanja storitve na nekem področju. Navedeni interes države po zagotavljanju stabilnega in socialno sprejemljivega okolja izvajanja teh storitev rezultira v zahtevah po izvajanju in zagotavljanju obvezne univerzalne storitve za večino omenjenih sistemov. Kot sem že v prejšnjih poglavjih omenil, pomeni izvajanje obvezne univerzalne storitve ponujanje teh storitev na enakem nivoju, na celotnem nacionalnem ozemlju, po enotnih, nizkih cenah. Izenačenost cen na celotnem teritoriju pomeni, da je v sistemu prisotno subvencioniranje storitev s strani uporabnikov, ki storitve koristijo, na področjih z nizkimi stroški, uporabnikom na področjih, kjer se te storitve opravljajo z bistveno višjimi stroški. Običajno to prečno subvencioniranje poteka od gosto urbaniziranih in naseljenih področij k redko naseljenim področjem, ali pa od večjih poslovnih uporabnikov k manjšim uporabnikom – gospodinjstvom. V primeru monopola in ob splošnem družbenem konsenzu, ki zagovarja omenjeno prečno subvencioniranje, le to ne predstavlja večjih problemov. Problematično postane ob liberalizaciji in deregulaciji sistema. Prečno subvencioniranje stroškovno neugodnih področij postane priložnost za nove ponudnike, ki ne bi bili vezani na obvezno izvajanje univerzalne storitve, da si poizkušajo pridobiti delež tržišča na področjih z nizkimi stroški izvajanja storitve. Govorimo o »posnemanju smetane«27, kar pomeni, prevzemanje najdonosnejših delov trga od bivših monopolistov, ki so še obremenjeni z obvezo univerzalne storitve. Izvajalci politike na področju omrežnih sistemov so torej soočeni z dilemo. Po eni strani si želijo promovirati nedvomne koristi, ki jih konkurenca prinaša v neko gospodarsko okolje, po drugi strani pa želijo obdržati oz. zaščititi izvajalca obvezne univerzalne storitve in s tem tudi zaščititi manjše uporabnike in uporabnike v redko naseljenih področjih. Zaradi navedenega je pričakovati, da bo večina omrežnih sistemov oz. dejavnosti, ki jih ti sistemi izvajajo, ostala regulirana oz. kljub težnji po splošni liberalizaciji, bodo nekateri deli teh sistemov ostali v upravljanje enemu izvajalcu oz. monopolistu. Problem regulacije in deregulacije omrežnih sistemov je večplasten in kompleksen. Zajema ekonomska vprašanja neučinkovitosti monopola in koristi od vstopa konkurence ter politične vidike zaščite nacionalnih interesov, zaščite malih uporabnikov ter redistribucije in prečnega subvencioniranja od večjih k majhnim uporabnikom. Navedena kompleksnost ne prenaša enostavnih rešitev, kar se je v praksi že nekajkrat pokazalo. Zadnji znani primer je deregulacija elektro distribucije v Kaliforniji. Deregulacijo v kalifornijskem elektrogospodarstvu se lahko interpretira kot poizkus redistribucije rent od majhnih uporabnikov k velikim. Z deregulacijo so hoteli zmanjšati prečno subvencioniranje od večjih k manjšim uporabnikom, vendar so hoteli obdržati določen nivo subvencioniranja le-teh. Problem se je pojavil, ker so bili z deregulacijo močno zmanjšani vzvodi za nadaljnje, čeprav minimalno subvencioniranje malih uporabnikov. Nadalje so s popolno deregulacijo na področju cen omogočili trgovcem in proizvajalcem električne energije, da izkoriščajo umetno ustvarjeno situacijo pomanjkanja, z dvigovanjem cene električne energije, istočasno so od javnega podjetja za elektrodistribucijo še naprej zahtevali, da zagotavlja električno energijo za male uporabnike po ugodnih cenah. Rezultat tega pristopa v deregulaciji je bil ta, da so trgovci

27 Na anglosaškem govornem področju se uporabljata izraza »Cream skimming« ali »Cherry Picking«

41

in proizvajalci električne energije čez noč obogateli, javno elektrodistribucijsko podjetje se je znašlo pred bankrotom, gospodinjstva pa so se soočila z moteno oskrbo (Crew in Kleindorfer 2002, 7-8). 4.3 Problematika liberalizacije in deregulacije poštnega omrežja Problemi in vprašanja liberalizacije in deregulacije, ki so značilni za večino omrežnih sistemov, se lahko prenesejo tudi na poštno omrežje. Zaradi pomena, ki ga poštno omrežje predstavlja, ima to status javne dobrine, kar se v praksi kaže v zahtevi do izvajalcev po obveznem izvajanju univerzalne storitve na celotnem ozemlju. S prisotnostjo univerzalne storitve po enotnih cenah so podani pogoji za prečno subvencioniranje, ki v poštnem omrežju poteka podobno kot v drugih omrežjih, to je od velikih uporabnikov k manjšim, ter od gosto naseljenih območij k redkeje naseljenim. Zahteva po obvezni univerzalni storitvi, predstavlja največji problem v deregulaciji in liberalizaciji poštnega omrežja. Na nekaterih gospodarskih področjih so problematiko univerzalne storitve in deregulacije rešili enostavno tako, da so obvezno univerzalno storitev ukinili. Pri poštnem omrežju je zahteva po obvezni univerzalni storitvi močno prisotna v vseh državah po svetu, tako da je niso ukinili niti tam, kjer so poštno tržišče že popolnoma liberalizirali. Prav tako ni pričakovati, da bi se tudi v bodoče spremenilo stališče izvajalcev politike v poštnem prometu, glede univerzalne storitve. Pri deregulaciji v poštnem prometu se torej soočamo z osnovnim problemom združljivosti univerzalne storitve z liberalizacijo. Prav pri poštnem omrežju je pojav »posnemanja smetane« potencialno najbolj očiten. V primeru liberalizacije poštnega tržišča ter ob hkratnem zadržanju obveze po univerzalni storitvi za javnega operaterja, je pričakovati, da bodo novi ponudniki hitro prevzeli dele trga z nizkimi stroški, izvajalcu obvezne storitve pa prepustili dele trga z visokimi stroški. Navedena potencialna nevarnost je privedla do mnogih kritik vzdrževanja obvezne univerzalne storitve oz. do predlogov po cenovni fleksibilnosti v okviru univerzalne storitve. Tako Crew in Klaindorfer (2002, 11-17) s svojim enostavnim modelom teoretično dokazujeta, da bi v primeru podobne stroškovne strukture za ponudnika univerzalne storitve ter konkurenta brez obveze univerzalne storitve, ter ob neelastičnem povpraševanju privedlo do sicer zmanjševanje cen za velike uporabnike, povečevanju cen za male uporabnike, ter izgube za ponudnika univerzalne storitve. Istočasno ugotavljata, da bi se splošna korist za družbo zmanjšala. Če se ob istem modelu predpostavi, da ima novi ponudnik nižje stroške od ponudnika univerzalne storitve, kar bi se v praksi najverjetneje izkazalo, bodo koristi pri velikih uporabnikih še večje. V tem primeru se poveča tudi celotna korist za uporabnike na poštnem tržišču, vendar se ob cenovni nefleksibilnosti ponudnika univerzalne storitve ogrozi njegov obstoj oz. bi dolgoročno privedlo do poviševanja cen za male uporabnike, s katerimi bi poizkušali pokriti visoke fiksne stroške ponudnika univerzalne storitve. Avtorja vidita rešitev v cenovni fleksibilnosti pri ponudniku univerzalne storitve, tako da bo ta lahko odgovoril na nižje cene, ki jih novi ponudniki nudijo na stroškovno ugodnih delih tržišča. De Donder, Cremer in Rodrigues (2002, 31-48) za rešitev financiranja obvezne univerzalne storitve v primeru liberalizacije, v svojem modelu analizirajo tri možne

42

pristope. Gre za cenovno fleksibilnost, kompenzacije in uvajanje rezerviranih storitev. Njihova osnovna ugotovitev je, da se v primeru popolne liberalizacije večina pristopov, za zagotavljanje financiranja univerzalne storitve, izkaže za neučinkovite. Do neke mere bi deloval pristop, po katerem bi izvajalec univerzalne storitve imel popolno fleksibilne cene ob istočasni kompenzaciji s strani drugih ponudnikov, ki bi preko nekega »davka« financirali univerzalno storitev. Avtorji zaključijo, da se univerzalna storitev lahko učinkovito financira le z rezerviranimi storitvami, oz. z omejenim monopolom nad delom poštnih storitev. Kot je razvidno iz zgornjih povzetkov razprav, naj bi te dokazovale nezdružljivost obvezne univerzalne storitve in popolnoma liberaliziran trg. Vendar gre v teh razpravah le za teoretične predpostavke, ki temeljijo na poenostavljenih modelih. Kljub temu da omenjeni modeli, ki so novejšega datuma, kakor tudi teoretične razprave iz preteklosti, v glavnem dokazujejo problematičnost liberalizacije ob obvezi univerzalne storitve za nacionalnega operaterja, so nekatere države, kljub temu popolnoma liberalizirale tržišče poštnih storitev. Praksa, iz teh držav, je pokazala nekoliko drugačne rezultate, kot jih je predvidevala teorija. Tako je npr. Švedska že leta 1993 popolnoma liberalizirala poštne storitve, istočasno pa je za nacionalnega operaterja »PTS« obdržala obvezo univerzalne storitve z enotnimi cenami. Rezultate uvedbe liberalnega trga lahko povzamemo v naslednjih točkah: - Dostopnost omrežja: Število tradicionalnih poštnih uradov in okenc pri PTS se je

zmanjšalo kar za 56 %. Istočasno se je povečalo število drugih cenejših oblik dostopa do poštnega omrežja, predvsem v obliki pogodbenih poštnih okenc. Tako se je skupno število poštnih okenc zmanjšalo za 15 %. Istočasno so se delavni časi teh okenc podaljšali, tako da težko govorimo o velikem padcu kakovosti dostopa do poštnega omrežja.

- Obseg storitev in cene: Cenovna struktura poštnih storitev se je močno spremenila in približala dejanskim stroškom opravljanja storitev, s čimer se je praktično prekinilo s subvencioniranjem nekaterih storitev, ki so bile že prej liberalizirane. Poštnina za standardno pismo se je močno povečala (38 % v štirih letih). Obseg storitev se je pri PST, kljub prihodu konkurence, iz leta v leto povečeval (od 1993 do 1999 za 19,8 %), predvsem na račun cenovno manj zanimivih nenaslovljenih pošiljk.

- Kvaliteta storitev: Po meritvah hitrosti prenosa se je kvaliteta nekoliko izboljšala. Močno se je povečala fleksibilnost glede na potrebe uporabnikov.

- Produktivnost: Po podatkih PST se je njihova produktivnost do leta 1992 do 1998 povečala za 21,6 %.

Kmalu po liberalizaciji tržišča se je na Švedskem pojavila množica operaterjev. Tako je leta 1997 imelo licenco preko 100 operaterjev, vendar je do leta 2000 to število padlo na okoli 50, aktivnih je bilo le okoli 40 operaterjev. Nobenemu od teh novih poštnih operaterjev ni v tem obdobju uspelo vzpostaviti omrežja, ki bi pokrivalo celotno nacionalno ozemlje. Gre predvsem za majhne lokalne operaterje, ki pokrivajo le gosto naseljena urbana področja. Čeprav imajo ti operaterji 34–37 % nižje cene od PST, so si izborili le manjši del lokalnega tržišča, iz česar lahko sklepamo, da so transakcijski stroški v poštnem prometu višji, kot so teoretični modeli predvidevali, tako da je učinek »posnemanja smetane« manj izrazit, kot so pričakovali.

43

Kljub liberalizaciji PST še zmeraj posluje z dobičkom, vendar se poslovni rezultati slabšajo. Zaključimo lahko, da se obvezna univerzalna storitev nacionalnega operaterja, kljub liberaliziranemu trgu lahko financira še določeno obdobje po uvedbi liberalizacije, vendar bo na dolgi rok vseeno potrebna neka oblika subvencioniranja (Lundgren 2002, 75-85). Vidimo torej, da teorija močno nasprotuje liberalizaciji poštnega tržišča ob zadržanju obveze univerzalne storitve za nacionalnega poštnega operaterja, istočasno pa iz prakse nekaterih držav, ki so tržišče liberalizirale, kaže, da posledice niso tako dramatične. Vendar tudi izkušenj iz teh držav (V Evropi so to Švedska in Finska) ne gre posploševati, saj se pogoji poslovanje poštnih operaterjem močno razlikujejo od države do države. Iz navedenega torej izhaja previdnost v procesu deregulacije, ki se kaže v postopnosti uvajanja sprememb, v vseh državah z razvitim gospodarstvom. Na splošno lahko pristope k liberalizaciji in deregualciji poštnega prometa ločimo na liberalizacijo po vrsti prometa, obliki prometa, teži pošiljk in ceni ter na liberalizacijo pristopa v poštno omrežje. V nadaljevanju bom na kratko povzel značilnost navedenih pristopov. 4.4 Liberalizacija poštnega prometa po segmentih V poštnem omrežju se opravlja cela paleta storitev. Za Slovenijo npr. te storitve lahko v grobem ločimo na poštne storitve, storitve denarnega prometa in ostale storitve. Podobno delitev lahko najdemo v večini držav. Za nas so zanimive poštne storitve. Le te se delijo na poštne storitve v notranjem ter mednarodnem prometu. Nadalje se poštne storitve delijo po vrsti prometa. Nomenklatura teh storitev se od države do države nekoliko razlikuje. Za ilustracijo, Slovenska pošta, ki trenutno uporablja še nomenklaturo po starem zakonu, saj splošni pogoji poslovanja in nomenklatura, ki bi bila prilagojena novemu zakonu, še niso pripravljeni, ponujajo naslednje poštne storitve: - Navadne poštne pošiljke:

1. pisma, dopisnice, tiskovine, M-vreče, odtisi za slepe, letalske zalepke; 2. navaden paket.

- Knjižene poštne pošiljke 1. priporočeno pismo; 2. vrednostno pismo; 3. priporočen in vrednostni paket; 4. hitra pošta; 5. poštna in telegrafska nakaznica; 6. telegrafsko sporočilo.

Po terminologiji iz novega Zakona o poštnih storitvah, ki je povzet iz EU, se poštne storitve delijo na storitve prenosa: - poštnih pošiljk: vsebuje poštno korespondenco, tiskovine, poštne pakete; - direktne pošte: oglaševalsko, trženjsko ali drugo reklamno sporočilo poslano večjemu

številu naslovnikov, ki se razlikujejo med seboj le po naslovu; - mednarodne pošte: prenos poštne pošiljke iz ene države v drugo;

44

- ekspresne pošte: prenos poštnih pošiljk z večjo zanesljivostjo in hitrostjo prenosa ter z nekaterimi drugimi značilnostmi, kot je zagotovitev dostave v določenem času, prevzem pri pošiljatelju in druge ugodnosti.

Nadalje se poštne pošiljke delijo po težnostnih stopnjah. Tudi te se spreminjajo od države do države, vendar je pri vseh pisemska pošiljka omejena do mase 2 kg. Poštni paket je v Sloveniji omejen do 20 kg. V nekaterih drugih evropskih državah pa do 10 kg. Liberalizacija poštnega prometa po vrsti in teži pomeni, da se v nekem poštnem omrežju liberalizira prenos določenih segmentov poštnega prometa glede na vrsto ter glede na težo znotraj neke vrste prometa. Ta oblika liberalizacije je že dolgo časa prisotna v svetu. Mnogokrat je bil določen segment poštnega tržišča v praksi liberaliziran, čeprav je zakonodaja na teh področjih še vedno predvidevala monopolen položaj nacionalnega operaterja. Tu lahko izpostavimo ekspresno in kurirsko pošto, kjer si je Svetovna poštna organizacija vrsto let prizadevala, da bi onemogočila delovanje konkurence, ki je hitro prevzela večinski delež tržišča. Podobna situacija je bila npr. tudi pri paketnih pošiljkah, kjer je promet v večini držav že liberaliziran. Pri liberalizaciji pošiljk po teži, gre predvsem za planiran proces postopne liberalizacije poštnega prometa. Proces liberalizacije poštnih pošiljk po teži je posebno izrazit v državah EU, kjer so na osnovi Direktive o poštnem prometu (97/67/EC) določili terminski plan po katerem se mora liberalizirati promet s poštnimi pošiljkami do določene teže. Direktiva tako določa maksimalno rezervirano težnostno območje za poštne pošiljke do 350 g. Vendar so nekatere države šle še dalje. Tako je Nemčija rezervirano območje spustila na 200 g, Nizozemska pa na 100 g. Slovenija, ki sledi evropski direktivi, je rezervirano območje določila na 100 g. Skupaj z liberalizacijo po teži je EU v svoji direktivi uvedla še liberalizacijo po ceni. Tako je rezervirano območje določeno na 350 g ter na ceno, ki ne sme presegati 5 kratnik osnovne tarife za pošiljko standardne težnostne stopnje. V Sloveniji smo rezervirano storitev omejili na ceno, ki ne sme presegati trikratnik cene prenosa poštne pošiljke korespondence standardne kategorije prve težnostne stopnje. Liberalizacija poštnih storitev, po ceni znotraj rezerviranega območja po teži, je v funkciji sprostitve tržišča za storitve z večjo dodano vrednostjo, kot je kurirska in ekspresna služba. Ker se te storitve opravljajo z bistveno večjimi stroški po storitvi in se torej ponujajo po višjih cenah, se te storitve obravnavajo kot ločen segment poštnega tržišča, ki je izločen iz rezerviranega območja. Pri liberalizaciji po vrsti prometa je mnogokrat prišlo do spontane liberalizacije in to na segmentih tržišča, kjer zaradi stroškovne strukture, ni bilo zaznati elementov naravnega monopola. Gre za storitve ekspresne in kurirske službe ter paketne storitve, ki so v razvitih državah liberalizirane, tako da niso več predmet razprave. Kljub temu pa je ostala, poleg prenosa pisemskih pošiljk, še vrsta poštnih storitev, ki so ostale pod monopolom enega izvajalca. Po svetu in tudi v državah EU so bile te storitve zelo različno kategorizirane in tudi pristopi in stopnja liberalizacije so se zelo razlikovale od države do države. Šele z Direktivo EU 97/67/EC, ki je poenotila terminologijo in nomenklaturo storitev za EU, je prišlo do enotnejšega pristopa v liberalizaciji po obliki in vrsti prometa. Tako v EU z vidika liberalizacije v grobem ločijo tri glavne segmente poštnega prometa. Ti segmenti so:

45

- promet s pisemskimi pošiljkami oz. pošiljkami korespondence brez pošiljk direktne pošte,

- promet s pošiljkami direktne pošte, - mednarodni promet. Promet s pisemskimi pošiljkami je najpomembnejši, ne samo po količini in prihodku, temveč tudi po socialno-integracijski funkciji. Zaradi tega se države lotevajo liberalizacije tega segmenta bolj postopoma, v obliki zniževanja težnostne omejitve rezerviranega območja. Segment prometa direktne pošte je najhitreje rastoč v poštnem prometu in ima velik ekonomski pomen. Kot sem že omenil, se pod direktno pošto smatrajo pošiljke namenjene oglaševanju, obveščanju in trženju, poslane velikemu številu naslovnikov, med seboj pa se pošiljke razlikujejo le po naslovu ali drugih oznakah, ki ne spreminjajo vsebine sporočila. V Sloveniji se pojem direktne pošte uvaja z novim zakonom, tako da ta segment tržišča ni ločeno obravnavan. Pošiljke direktne pošte se v Sloveniji pošiljajo v obliki naslovljenih tiskovin ali celo kot pisemske pošiljke. Pošiljke mednarodnega prometa predstavljajo volumensko le manjši del vsega prometa, vendar lahko liberalizacija tega segmenta poštnega prometa ima velik vpliv na tokove v notranjem prometu, saj se lahko v primeru cenovnih nesorazmerij, del notranjega prometa spremeni v mednarodnega - v obliki ABA remailinga28. S tega vidika so predvsem občutljive pošiljke direktne pošte, ki se lahko v elektronski obliki pošljejo v tujo tiskarno, ta pa pošto fizično prenese nazaj v izvorno državo. Za vse tri segmente poštnega prometa je Evropska komisija naročila študije o vplivu liberalizacije na celoten poštni sektor. V nadaljevanju je nekoliko širše predstavljen povzetek študije raziskave o vplivih liberalizacije po teži in ceni, ki jo je za Evropsko komisijo napravila CT con (1998/b). Segment tržišča s pisemskimi pošiljkami in pristop liberalizacije le-tega z zniževanjem težnostne omejitve rezerviranega območja, je za Slovenijo najbolj relevanten, saj kot sem že omenil, pošiljk direktne pošte še ne poznamo, pošiljke mednarodnega prometa, pa zaradi omejenih količin, ne morejo bistveno vplivati na poslovanje poštni operaterjev. Zaradi navedenega sta raziskavi o liberalizaciji direktne pošte ter o liberalizaciji mednarodnega prometa le na kratko povzeti na koncu poglavja. 4.4.1 Liberalizacija po teži in ceni CT con je v svoji študiji analizirala zgodovinski razvoj zniževanje težnostih in cenovnih omejitev, v državah, ki so te limite spustile pod omejitev 350 g, ki je bila postavljena s strani EU v svoji direktivi o poštnem prometu. Gre za Nemčijo, Dansko, Nizozemsko, Finsko, Švedsko, Veliko Britanijo in Španijo. V tem pregledu sta bili zajeti še dve neevropski državi, to sta Avstralija in Nova Zelandija. Kot sem že omenil, so v teh državah znižali težnostne omejitve pod 350 g. Prva med omenjenimi državami je težnostne 28 Z ABA remailingom poimenujemo situacijo, ko pošiljatelj pošiljke v notranjem prometu neke države (A), zaradi cenovnih nesorazmerij, odnese v drugo državo (B) od koder te pošiljke pošlje v svojo državo (A). Možne oblike remailinga so še ABB in ABC. Vse navedene oblike »remailinga« oziroma prepošiljanja pošiljk so po pravilih UPU prepovedane.

46

omejitve znižala Velika Britanija, in sicer že leta 1981. Ostale države so težnostne omejitve znižale tokom devetdesetih let. Med omenjenimi državami gre omeniti Švedsko in Finsko, ki sta z znižanjem težnostne meje na 0 g in liberalizirale poštni promet, ter Španijo, ki je liberalizirala promet v mestnih območjih. Izkušnje iz omenjenih držav se lahko povzamejo v naslednjih točkah: - Le značilno znižanje težnostne omejitve rezerviranega območja lahko privede do

pomembnega vstopa privatne konkurence. - Velika konkurenčna podjetja vstopajo na tržišče kot specializirani ponudniki v določeni

tržni niši. - Novi ponudniki se koncentrirajo na poslovno korespondenco ter na urbana področja. - Manjši ponudniki ponujajo predvsem lokalne poštne usluge. Pogoji za razvoj konkurence v primeru nižanja težnostnih in cenovnih omejitev Za razvoj konkurence v poštnem prometu je pomembna tržna privlačnost poštnega tržišča. Le ta se lahko definira s štirimi faktorji, ki so: - cena produkta – poštne storitve, - volumen prometa po prebivalcu, - kvaliteta storitve, ki jo izvaja trenutni izvajalec, - učinkovitost obstoječega izvajalca. Jasno je, da so najbolj zanimiva tržišča z visoko ceno storitve in visokim številom pošiljk po prebivalcu, ob istočasno učinkovitem in kvalitetnem izvajalcu. Shematsko je privlačnost tržišč po državah v EU prikazano na sliki 20. Nadalje bodo novi ponudniki iskali svoje priložnosti v dejstvu, da bo moral nacionalni operater zagotavljati univerzalno storitev na celotnem ozemlju. Pričakujemo lahko, da se bo konkurenca usmerila v stroškovno privlačne poštne tokove. Ti tržno zanimivi tokovi so v segmentu pisemskih pošiljk: - tokovi iz urbaniziranega v urbanizirano področje, - tokovi iz poslovno-urbanega v poslovno-ruralno področje, - tokovi iz poslovno-ruralnega v urbano-poslovno in privatno območje. Na segmentu direktne pošte se tržno privlačni tokovi identificirajo kot: - tokovi iz urbaniziranega v urbanizirano področje, - tokovi iz ruralnega v urbanizirano področje. V segmentih tržišča, ki zajemajo pošiljke fizičnih oseb in manjše količine pošiljk iz odročnih ruralnih območij, je pričakovati le malo konkurence. Potencialni konkurenti Kot novi potencialni konkurenti se bodo pojavljali naslednji poslovni subjekti: - Velika multinacionalna podjetja iz področja kurirskih in paketnih storitev - Nacionalni poštni operaterji iz sosednjih držav - Majhna novoustanovljena podjetja ali manjša podjetja iz sorodnih gospodarskih vej.

47

Kvantitativna struktura tokov v notranjem poštnem prometu v državah članicah EU Glede na zgornje ugotovitve o privlačnosti poštnega tržišča, je za analizo vpliva liberalizacije po teži in ceni, potrebno podrobno poznavanje tokov v različnih segmentih poštnega tržišča in predvsem strukture poštnih pošiljk po teži ter strukture prihodkov po težnostni strukturi pošiljk. Rezervirano območje po direktivi EU zajema pisemske pošiljke in pošiljke direktne pošte. Leta 1998 je bilo v državah EU preneseno 52962 milijona pisemskih pošiljk in pošiljk direktne pošte. Na sliki 14, je prikazana struktura prometa glede na vrsto pošiljk. Tabela 6: Struktura pošiljk po vrsti prometa

Obseg v mio. pošiljk % Pisma 38855 73,4 % Direktna pošta 14107 26,6 % Skupaj 52962 100 %

Vir: CT con (1998/b, 29). Nadaljnja analiza pokaže, da se pisma in direktna pošta razlikujeta po razporeditvi količin po težnostnih stopnjah. Pri pismih odpade na najnižjo težnostno stopnjo kar 78 % vseh pošiljk, pri pošiljkah direktne pošte pa je teh manj kot 50 %. Slika 14: Distribucija števila pošiljk po masi

Vir: CT con (1998/b, 29). Iz tabele 6 je takoj razvidno, da v pisemskem prometu močno dominirajo pošiljke v nižjem težnostnem razredu. Tako bi se v primeru znižanje težnostne omejitve iz 350 g na 100 g sprostilo okoli 5 % pisemskega prometa in okoli 10 % prometa direktne pošte.

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Skupajrezervirane

pošiljke

Pisma Direktna pošta

100-35050-10020-500-20

v g

48

Če pogledamo strukturo prihodkov po težnostnih stopnjah, je slika nekoliko drugačna, saj so težje pošiljke dražje. Prihodek od pisemskih pošiljk in direktne pošte je prikazan na sliki 4, prihodek po težnostnih stopnjah pa na sliki 15. Tabela 7: Prihodek po vrsti pošiljk

Prihodek v mio. ECU % Pisma 19.266 81,1 %Direktna pošta 4477 18,9 %Skupaj 23.742 100 %

Vir: CT con (1998/b, 31). Slika 15: Distribucija prihodkov po masi

Vir: CT Con (1998/b, 31). Čeprav so prihodki nekoliko bolj razporejeni po težnostnih stopnjah, je iz tabele razvidno, da bi z znižanjem težnostne omejitve na 100 g rezervirano območje še vedno zajemalo preko 85 % vseh prihodkov pri pismih in nekaj nad 80 % pri direktni pošti. Z analizo strukture obsega in prihodka po težnostnih stopnjah, se dobi potencialne tržne deleže, ki se sprostijo ob nižanju težnostnih limitov. Vendar je za analizo možnih scenarijev ob vstopu konkurence v poštni promet potrebno tudi ugotoviti, kolikšen je obseg tržno zanimivih poštnih tokov, za katere bodo konkurenti zainteresirani. Kot sem že omenil, bodo konkurenti zainteresirani predvsem za delež tržišča kjer so stroški po storitvi najnižji. Na tabelah 8 in 9, so prikazani deleži poštnega prometa, ki bodo zanimivi za konkurenco. Razvidna je prevlada tokov v urbanem območju in tokov iz poslovnega sektorja, kar rezultira v visokem odstotku deleža, ki bo zanimiv za konkurenco.

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Skupajrezervirane

pošiljke

Pisma Direktna pošta

100-35050-10020-500-20

v g

49

Tabela 8: Tržno privlačni tokovi pisemskih pošiljk

Tržno privlačni tokovi pisemskih pošiljk EU povprečje Najnižji deleži Najvišji deleži Urbano-urbano 63,2 % 30,8 % 88,7 %Ruralno/poslovni-urbano 7,1 % 2,0 % 21,5 %Urbano/poslovni-ruralno/poslovni 5,5 % 0,8 % 8,4 %Skupaj 75,5 % 43,4 % 92,2 %

Vir: CT con (1998/b, 34). Tabela 9: Tržno privlačni tokovi pošiljk direktne pošte

Tržno privlačni tokovi pošiljk direktne pošte

EU povprečje Najnižji deleži Najvišji deleži

Urbano-urbano 58,5 % 30,8 % 86,3 %Ruralno-urbano 14,7 % 4,5 % 28,7 %Skupaj 73,2 % 55,5 % 90,9 %

Vir: CT con (1998/b, 34). Iz tabel je razvidno, da predstavlja 75,5 % pisemskega prometa in 73,2 % prometa direktne pošte, zanimivega za potencialne nove konkurente. Podatki so dobljeni na podlagi snemanj iz 15 članic držav EU. V nekoliko korigirani varianti za 11 držav članic, so dobili skupen rezultat za pisma in direktno pošto, ki kaže, da bi na tržno privlačen del tržišča odpadlo 73,3 %. 26,9 % tržišča naj bi bilo nezanimivega za konkurenco. Predpostavlja se, da bi ta delež storitev opravljal nacionalni operater z obvezo univerzalne storitve, ne glede na stopnjo liberalizacije. Če združimo analizo privlačnih tokov v poštnem prometu ter analizo strukture pošiljk po težnostnih stopnjah, dobimo sliko 16, ki kaže, kako se z zniževanjem težnostnega limita rezerviranega območja veča delež tržišča, ki je zanimiv za konkurenco. Slika 16: Struktura pošiljk in tržni tokovi

Vir: CT con (1998/b, 36).

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

150g 100g 50g 20g 0g

Nezanimiv deležSproščeno tržiščeRezervirano tržišče

50

Scenariji bodočega tržišča poštnega prometa Na podlagi privlačnosti posameznih tržišč, kar je pogojeno s trenutno ceno poštnih storitev, številom pošiljk po prebivalcu, strukturi poštnih tokov ter kvaliteti obstoječega izvajalca poštnih storitev so pri CT con izdelali scenarije vpliva liberalizacije na tržne deleže obstoječih poštnih operaterjev. Možne scenarije za vse članice EU so združili v štiri skupine in sicer scenarije A in B za države s kvalitetnejšim operaterjem in scenarije C in D z manj zanesljivim operaterjem. V scenarijih se predvideva reakcija obstoječega operaterja na vstop konkurence na poštno tržišče. Scenariji so izdelani na podlagi prometa iz let 1997 in cen v letu 1998: - A scenarij: se nanaša na situacijo, ko nacionalni poštni operater sistematično znižuje

ceno s ciljem ohranjevanja tržnega deleža. Z uvajanjem fleksibilne cenitve storitev in z uvajanjem popustov v privlačnih tržnih segmentih, zmanjšuje delež potencialno zanimivega tržišča za konkurenco. V takšni situaciji se predvideva da bodo uspeli prodreti le manjši ponudniki, ki bodo iskali lokalne tržne niše. Nacionalni operater bo znižal cene do 25 %, izguba tržnega deleža pa ne bo presegla 5 %. Gre za scenarij z visoko kvalitetnim ponudnikom. V praksi se je podoben scenarij odigral na Švedskem.

- B scenarij: nacionalni operater bo zmerno znižal cene s ciljem zadržanja večjih uporabnikov. Po tem scenariju bodo na tržišče uspešno vstopila manjša podjetja in srednja podjetja, katera bodo iskala priložnosti v specifičnih tržnih nišah. Po tem scenariju bo nacionalni operater znižal cene do 15 %, izgubil pa bo do 10 % trga.

- C scenarij: opisuje situacijo, pri kateri v tržišče vstopijo operaterji iz sosednjih držav ter večja podjetja, ki uspejo združiti manjše lokalne operaterje v regionalne ali nacionalne mreže. Ti konkurenti se bodo usmerili na privlačne tržne deleže. Ta scenarij je odvisen od učinkovitosti obstoječega poštnega omrežje in ni verjeten v državah s kvalitetnim ponudnikom univerzalne storitve. Po tem scenariju bo nacionalni operater znižal cene do 10 %, izgubil pa bo do 25 % trga.

- D scenarij: Se nanaša na situacijo, ko na tržišču nastopi eden ali več večjih ponudnikov s ciljem prevzema večinskega deleža na celotnem nacionalnem tržišču. Takšen prodor konkurence predvideva izgradnjo paralelnega omrežja - vključno s centri za avtomatsko usmerjanje pošiljk. Po tem scenariju nacionalni ponudnik brani delež tržišča le z do 5 % nižanjem cen, izguba tržnega deleže pa seže do 50 %.

Ocena vpliva na donosnost nacionalnega operaterja za različne scenarije Vpliv liberalizacije na donosnost obstoječega poštnega operaterja se v osnovi lahko izrazi s spremembo prihodka, ki je posledica liberalizacije ter spremembo stroškov, kot posledica zmanjšanega obsega poslovanja. Poenostavljeno lahko to prikažemo s formulo Vpliv na donos = vpliv na dohodke – znižanje stroškov Sprememba v prihodkih je pogojevana z spremembo v obsegu poslovanja in z spremembo cene, kot posledica liberalizacije. Z formula lahko zmanjšanje prihodka prikažemo kot:

51

Vpliv na prihodek = Vi * Pd + Vo * (Pd - Pl) (2) Kjer je: Vi – izgubljeni obseg tržišča, Pd - današnje cene storitev, Vo – zadržan obseg liberaliziranega privlačnega tržišča, Pl – cene storitev v liberaliziranem tržišču. Vir: CT con (1998/b, 39). Na osnovi analiz privlačnosti poštnega tržišča in možnih scenarijev vpliva liberalizacije na tržne deleže obstoječih nacionalnih poštnih operaterjev je bil vpliv liberalizacije na donosnost tudi kvantitativno ovrednoten. Pri izračunih je bila upoštevana tudi predvidena rast poštnih storitev. Izračuni so bili narejeni za različne stopnje težnostnih omejitev. Na tabeli 10 je prikazan vpliv liberalizacije na donosnost nacionalnega poštnega operaterja v primeru znižanja težnostne omejitve rezerviranega območja na 50 g. Tabela 10: Vpliv na donosnost ob znižanju rezerviranega območja na 50 g

Ocena verjetnosti

50 g

Scenarij A Najmanjši vpliv / najmočnejši vpliv

30 % 12,4 % 33,3 % -2,9 %

Scenarij B Najmanjši vpliv / najmočnejši vpliv

30 % 13,2 % 33,6 % -1,5 %

Scenarij C Najmanjši vpliv / najmočnejši vpliv

30 % 12,5 % 33,2 % -2,9 %

Scenarij D Najmanjši vpliv / najmočnejši vpliv

10 % 10,7 % 32,2 % -6,7 %

Vir: CT con (1998/b, 43). Iz tabele je razvidno, da bi v primeru znižanja težnostne omejitve rezerviranega območja na 50 g donosnost nacionalnih operaterjev porasla v vseh scenarijih. Navedeno je posledica predvidenega porasta prometa in omejene izgube obsega storitev (glej sliko 16). Celo po najslabši izračunani situaciji v eni od držav za scenarij D, se ocenjuje padec donosnosti le za 6,7 %, v najboljšem izračunanem primeru pa porast za preko 30 %. Sklep Za vstop konkurence na tržišče poštnih storitev, je pomembna privlačnost tega tržišča. Le ta je odvisna od pričakovanega obsega storitev, cene ter od kvalitete obstoječih operaterjev na poštnem tržišču. V primeru postopne liberalizacije poštnega prometa z zniževanjem težnostne omejitve rezerviranega območja, lahko vidimo, da so, zaradi strukture pošiljk po teži, deleži liberaliziranega tržišča, ki so zanimivi za konkurenco, zelo omejeni. Zaradi navedenega bodo nacionalni poštni operaterji, v primeru postopnega zniževanja limita, ohranjali znaten delež na tržišču. Omejen vpliv konkurence na obstoječe operaterje omogoča, da ti ohranjajo svojo dominantno pozicijo na tržišču, s tem pridobijo na času za pripravo na popolno liberalizacijo tržišča. Iz praktičnega primera na Švedskem je razvidno, da v primeru visoko kvalitetnega nacionalnega poštnega operaterja, konkurenca le s težavo prevzame pomembne deleže na tržišču, kljub popolni liberalizaciji tržišča.

52

4.4.2 Liberalizacija direktne pošte29 Tehnično gledano so pošiljke direktne pošte pošiljke z oglaševalsko, trženjsko in drugo reklamno vsebino, poslane velikemu številu naslovnikov, med seboj pa se razlikujejo samo po naslovu oz. po oznakah, ki so povezane z naslovnikom. Pogosto vsebuje direktna pošta tudi povratne pošiljke, ki jih naslovnik izpolni in vrne pošiljatelju – oglaševalski agenciji. Direktna pošta predstavlja torej enega od medijev za posredovanje sporočil oglaševalca do kupcev. Druge možnosti zajemajo npr. oglaševanje po TV, radiu, časopisih, revijah in drugo. Ena od bistvenih značilnosti direktne pošte je, da spada v kategorijo direktnega oglaševanja. Oglaševanje po TV, radiu in časopisih predstavlja splošno oglaševanje in je usmerjeno k najširši populaciji. Oglaševalci preko teh medijev promovirajo predvsem blagovne znamke in manj konkretne produkte. Direktno oglaševanje je usmerjeno oglaševanje k ciljni populaciji. Glede na navedeno se direktna pošta pošilja konkretnim skupinam ciljne populacije, zato je osnova za pošiljanje direktne pošte, kakovostna baza podatkov s specifičnimi skupinami naslovnikov. Z razvojem oglaševanja preko direktne pošte se je razvila cela veriga storitvenih aktivnosti, ki sodelujejo v procesu pošiljanje direktne pošte. Akterji v oglaševanju po direktni pošti so: - podjetje ki želi oglaševati po direktni pošti, - oglaševalske in promocijske agencije, - agencije za direktno oglaševanje in direktno pošto (te agencije običajno zbirajo in tržijo

baze naslovnikov), - tiskarne in druga specializirana podjetja, ki s pomočjo računalniško podprte tehnologije

izdelajo pošiljke direktne pošte, - poštni operaterji, - agencije, ki zbirajo, analizirajo in obdelajo povratne informacije oz. naročila dobljene s

povratno pošto. Prometu, s pošiljkami direktne pošte, zelo pogosto sledi promet z blagom, ki ga stranke pogosto naročajo na podlagi naročil preko direktne pošte. Osnovne značilnosti tržišča z direktno pošto lahko povzamemo v naslednjih točkah: - trg z velikim potencialom rasti, - storitev, ki je zanimiva z vidika stroškovne učinkovitosti, - uporaba novih tehnologij, - razvoj in trženje zanesljivih baz z naslovniki, - pokritost z univerzalno storitvijo, - direktna pošta je pomemben člen v oskrbovalni verigi, kjer doda pomemben prispevek

k dodani vrednosti produkta, - dobri odnosi med udeleženci v procesu izvajanja celotne storitve, - tržišče še ni zasičeno.

29 Povzeto po Andersen (1998).

53

Značilnosti tržišča z direktno pošto se kažejo tudi v konstantni rasti direktne pošte, predvsem v državah, kjer se ta storitev šele razvija. Na tabeli 11 je prikazana rast storitev direktne pošte v državah EU. Tabela 11: Rast direktne pošte

Število pošiljk direktne pošte (v milijonih)

Število pošiljk (na prebivalca)

1991 1997 rast 1991 1997 Nemčija 3500 5800 66 % 44 71 Danska 200 270 35 % 40 51 Španija 670 775 16 % 17 20 Francija 3250 3654 12 % 58 63 Luxemburg 10 11 10 % 26 27 Portugalska 50 162 324 % 5 16 Velika Britanija 1600 2842 78 % 28 48

Vir: Andersen (1998, 29). Iz tabele je razvidna velika rast storitev, ki se nanaša na nekoliko starejše podatke. V zadnjih letih se rast nekoliko umirja. Po podatkih PDMS je rast tržišča v EU med letoma 2000 in 2001 znašala le 3 %. Počasnejša rast je posledica splošne recesije. Direktna pošte je pomemben segment poštnega prometa (glej tabelo 6). Po državah EU je regulativa prometa z direktno pošto zelo različno urejena. V nekaterih državah se direktna pošta obravnava skupaj z ostalimi poštnimi pošiljkami v nekaterih drugih pa ločeno oz. je promet z direktno pošto že popolnoma liberaliziran (Nizozemska, Nemčija, Španija). Iz izkušenj v državah, kjer je promet z direktno pošto že liberaliziran, se lahko zaključi, da je proces izgradnje paralelnega nacionalnega omrežja, dolgotrajen proces, ki omogoča, da se javni poštni operater lahko primerno pripravi na vstop konkurence. Na osnovi modela, ki ga je v raziskavi o liberalizaciji trga direktne pošte za evropsko komisijo, izdelal Artur Andersen, je izračunana projekcija stanja trga za leto 2007, v primeru popolne liberalizacije trga direktne pošte in jo prikazujem na sliki 17. Slika 17: Projekcija trga za leto 2007 Vir: Andersen (1998, 18).

Javni poštni operater 100 %

Javni poštni

operater 82 %

Konkurenca 18 %

Tržišče, ki ga pridobi javni poštni operater.

Porast tržišča v obdobju 1997-2007.

Delež tržišča v letu 1997.

Deleži tržišča v letu 2007, v primeru popolne liberalizacije.

54

Porast storitev med letoma 1997 do 2007, naj bi dosegla 57,6 %. Prihodki od storitev direktne pošte bi porasli za 48,1 % (rast je nižja zaradi predvidenega padca cen). Kljub temu, da bodo javni poštni operaterji v primeru polne liberalizacije izgubili okoli 18 % trga, se predvideva, da bodo tudi ti povečali promet in prihodke. Na splošno lahko pozitivne učinke liberalizacije direktne pošte povzamemo v naslednjih točkah: - Liberalizacija bo javnim poštnim operaterjem omogočila večjo komercialno svobodo

pri učinkoviti cenitvi svojih storitev. - Liberalizacija bo vplivala na povečevanje operativne učinkovitosti in s tem k večji

kvaliteti. - Liberalizacija bo, s tem ko bo spodbudila razvoj novih storitev in sklepanje strateških

povezav, lahko povečala splošno donosnost javnega poštnega operaterja. - Večja konkurenca bo spodbudila k dodatni rasti trga in s tem k možnemu povečevanju

zaposlovanja. Negativne učinke liberalizacije trga direktne pošte lahko povzamemo kot: - Liberalizacija bo vplivala na zniževanje cen direktne pošte in s tem bo lahko vplivala

na povečevanje pritiskov za povečevanje cen v rezerviranem območju poštnega prometa.

- Nižanje cen lahko vodi k nižji kvaliteti. - Liberalizacija bo lahko spodbudila pojav »posnemanja smetane« in s tem zniževanja

donosnosti javnega poštnega operaterja. - Liberalizacija bo zmanjšala zaposlenost pri javnih poštnih operaterjih. - Liberalizacija direktne pošte lahko spodkoplje preostali rezerviran segment poštnega

prometa, saj so kontrole prometa problematične. Artur Andersen v svoji raziskavi zaključi, da bi postopna in popolna liberalizacija trga z direktno pošto prinesla več koristi, tako posameznim uporabnikom, kot družbi kot celota. Prav tako lahko liberalizacija povzroči tudi določene pozitivne premike pri javnih poštnih operaterjih, ki se lahko uspešno uprejo novim konkurentom. 4.4.3 Liberalizacija mednarodnega poštnega prometa Evropska komisija je v okviru študij o vplivu liberalizacije na poštni promet, pri družbi Pricewaterhouse Coopers, naročila raziskavo o liberalizaciji mednarodnega poštnega prometa. Pricewaterhouse Coopers je svojo raziskavo z naslovom »Liberalization of incoming and outgoing intra-Community cross border mail« objavila decembra 1998. V nadaljevanju je kratek povzetek raziskave. Regulacijski okvir mednarodnega poštnega prometa Regulacijo mednarodnega poštnega prometa lahko razvrstimo na: - institucionalno meddržavno regulacijo npr. regulacija v okviru UPU, regulacija EU; - nevladna regulacija oz. multilateralni in bilateralni dogovori med poštnimi operaterji,

kamor spadajo predvsem dogovori o terminalnih stroških; - nacionalne regulacije po državah.

55

Regulacija v okviru UPU Osnovni namen delovanja UPU – Universal Postal Union, je zagotoviti enoten teritorij za recipročno izmenjavo poštnih pošiljk. UPU torej regulira izmenjavo poštnih pošiljk med državami članicami. Osnovna pravila pri regulaciji mednarodnega poštnega prometa so naslednja: - Formiranje enotnega teritorija za recipročno izmenjavo poštnih pošiljk. - Zagotovljena svoboda tranzita znotraj teritorija »združenja«. - Standardna tarifa za pošiljke naslovljene za vse članice »združenja«. - Zaračunana tarifa za prenos mednarodne poštne pošiljke pripada državi, kjer je bila

pošiljka oddana, lahko pa država, ki dostavi več pošiljk neke druge države, kot jih v to državo pošlje, zahteva kompenzacijo za presežek dostavljene pošte – terminalni stroški.

- Spori med članicami se rešujejo s pomočjo arbitraže. Regulacija v Evropski uniji Meddržavni poštni promet med članicami EU je seveda pokrit z regulativo EU in to v prvi vrsti z direktivo EU 97/67/EC. Osnovne značilnosti te regulative lahko povzamemo v naslednjih točkah: - zagotavljanje univerzalne storitve znotraj skupnosti, ki pokriva pošiljke notranjega kot

tudi mednarodnega prometa; - za zagotavljanje univerzalne poštne storitve se mednarodne poštne pošiljke uvrščajo

med rezervirane pošiljke v mejah po teži in ceni, ki veljajo za pošiljke v notranjem prometu;

- terminalni stroški morajo biti vezani na stroške; - terminalni stroški morajo biti vezani na kvaliteto storitve; - zaračunavanje terminalnih stroškov mora biti transparentno in nediskriminatorno; - postavljeni standardi kvalitete prenosa mednarodnih poštnih pošiljk, po katerih mora

biti 85 % pošiljk dostavljenih v roku 3 dni po vstopu na teritorij neke države članice ter 97 % pošiljk v roku 5 dni.

Sistemi zaračunavanja terminalnih stroškov Sistemi zaračunavanja terminalnih stroškov so dogovori med državami, ki urejajo kompenzacije za plačilo stroškov dostave dohodne mednarodne pošte. Prvi sistem zaračunavanja terminalnih stroškov je bil v okviru UPU dogovorjen leta 1969, na kongresu UPU v Tokiu. Sistem povračila je baziral v celoti na skupni teži prispelih pošiljk. Leta 1987 je Evropska konferenca za pošto in telekomunikacije (CEPT) definirala novo shemo, ki je zasnovana na teži in številu pošiljk. Januarja 1996 je bil znotraj EU implementiran dogovor REMIS (Remuneration of Exchanges of International Mail System). Sistem je baziran na plačilu določenega odstotka od poštnine za pošiljke v notranjem prometu. Prav tako ta sistem predvideva porast tega odstotka v primeru porasta kvalitete storitve. Leta 1998 je stopil v veljavo dopolnjen REMIS dogovor, katerega je podpisala večina članic EU. Poleg omenjenih multilateralnih sistemov se v praksi pogosto uporabljajo tudi bilateralni dogovori med posameznimi državami.

56

Tržišče meddržavnega poštnega prometa znotraj EU Kot sem navedel, direktiva 97/67/EC uvršča pošiljke v mednarodnem poštnem prometu med rezervirane pošiljke znotraj meja, ki veljajo za pošiljke v notranjem prometu. Vendar pa se je v praksi razvila velika razlika med dohodnimi mednarodnimi pošiljkami in odhodnimi mednarodnimi pošiljkami. Medtem ko so mednarodne pošiljke v dohodu regulirane, oz. se upošteva rezervirano območje, se je področje mednarodnih odhodnih pošiljk v praksi liberaliziralo, čeprav je to področje še vedno regulirano in rezervirano v vseh državah EU razen treh. V praksi to pomeni, da privatni operaterji zbirajo pošto komitentov ter jo z lastnimi prevoznimi sredstvi prenesejo do naslovne države, kjer jo predajo javnemu poštnemu operaterju za dostavo naslovniku. Gre za ABB remailing, ki je prepovedan znotraj članic UPU, vendar pa je zaradi problematične kontrole izvora pošiljk ta vrsta remailinga v praksi liberalizirana. Kot posledica navedene liberalizacije odhodne mednarodne pošte, se je v državah EU vzpostavil konkurenčni boj, v katerem sodelujejo večji, v mednarodno ekspanzijo usmerjeni nacionalni poštni operaterji, lokalni privatni poštni operaterji in mednarodni logistični »integratorji«. Kot reakcija na konkurenco, se v EU lahko javni poštni operaterji razvrstijo na tri skupine, in sicer na pro-aktivne, re-aktivne in ne-aktivne operaterje. Prve karakterizira obnašanje, po katerem le-ti poizkušajo anticipirati spremembe na tržišču in se tem spremembam prilagajati v naprej. Za druge je značilno, da čakajo na spremembe ter se na podlagi novih okoliščin odločajo, ali je potrebno reakcija ali ne. Obstaja tudi skupina operaterjev, ki so se odločili, da ne bodo sodelovali na drugih tržiščih in so se usmerili izključno na lastno tržišče. Dohodna pošta je liberalizirana le v treh državah EU, v vseh ostalih spada pod rezervirano območje v težnostnih mejah, ki veljajo za pošiljke notranjega prometa. Liberalizacija tega prometa bi pomenila, da bi lahko poštne pošiljke, ki prispejo iz tujine raznašali privatni operaterji. Liberalizacija dohodne mednarodne pošte ima lahko velike posledice v notranjem poštnem prometu. Obstaja namreč nevarnost, da se v primeru velikih cenovnih razlik med tarifo javnega poštnega operaterja in privatnih poštnih operaterjev, del notranjega poštnega prometa (šlo bi predvsem za velike uporabnike), preusmeri v tujino in nato vrne v državo kot mednarodni poštni promet. Gre za ABA remailing, ki je še posebno zanimiv, če se da vsebino korespondence prenesti v tujino v elektronski obliki, kjer se pošiljke pripravijo v fizični obliki in nato vrnejo v državo izvora, kot pošiljke mednarodnega prometa. Vpliv liberalizacije mednarodnega prometa na meddržavni promet med članicami EU S pričakovano liberalizacijo mednarodnega poštnega prometa je pričakovati, da bodo javni poštni operaterji branili svoje strateške ključne usmeritve. Večina operaterjev bo usmerila svoje poslovanje preko svojih sedanjih meja. V novih pogojih poslovanja bodo veliki mednarodni logistični integratorji igrali pomembno vlogo pri razvoju mednarodnega poštnega tržišča, manjši poštni operaterji pa bodo najverjetneje delovali kot pogodbeni podizvajalci velikim poštnim operaterjem in mednarodnim logističnim integratorjem. Zaradi liberalizacije mednarodnega prometa je pričakovati, da bo prišlo do padca deleža pri javnih poštnih operaterjih, vendar bo ta padec značilen le pri operaterjih s slabšo

57

kakovostjo storitve. Glede potencialne možnosti preobrazbe notranjega prometa v mednarodni (ABA remail), se ocenjuje, da bi lahko javni poštni operaterji izgubili deleže v obsegu 3 do 16 %, istočasno bodo imeli poštni operaterji možnost razširiti svoje poslovanje preko svojih nacionalnih meja. Glede kompetitivnih prednosti se lahko zaključi, da so nacionalni poštni operaterji kot Dutch PTT, Deutsche Post AG in Royal Mail ter mednarodni logistični integratorji, kot so DHL, UPS in TNT korak naprej od ostalih konkurentov, glede pripravljenosti na liberalizacijo mednarodnega poštnega prometa. Navedeni poštni operaterji bodo največ pridobili z liberalizacijo, saj so nanjo pripravljeni tako strateško kot operativno. Tržišča s poštnimi storitvami so v obstoječem okolju strogo ločena z nacionalnimi mejami. Z liberalizacijo mednarodnega prometa se bo tržišče formiralo bolj v geografsko zaokroženih širših regijah. Zaposlenost pri državnih operaterjih, se pričakuje, bo padla za 7 %. Istočasno se bo povečala zaposlenost pri privatnih operaterjih za okoli 10 %. Liberalizacija bo nekoliko pospešila rast mednarodnega poštnega prometa, prav tako naj bi se cene dolgoročno nekoliko znižale. 4.5 Liberalizacija vstopa v poštno omrežje30 Liberalizacija vstopa v poštno omrežje temelji na predpostavki, da izkazuje faza dostave poštnih pošiljk premočne značilnosti naravnega monopola in je kot takšna neracionalna za popolno liberalizacijo. Istočasno ostale faze prenosa poštnih pošiljk, zaradi drugačne stroškovne strukture, lahko prenesejo vstop konkurence, tako da vstop konkurence v ostale dele poštnega omrežja mogoč. Liberalizacija dostopa v poštno omrežje, z zadržanjem segmenta omrežja pod monopolom enega izvajalca, je v poštno omrežje preneseno iz telefonskega omrežje, ki je sicer najbolj podobno poštnemu. Tako so npr. pri telekomunikacijskem omrežju v ZDA liberalizirali dostop v Bellov lokalni distribucijski sistem. Konkurenčna podjetja na področju medkrajevnega in mednarodnega prometa, se niso spuščala v podvajanje Bellovega lokalnega distribucijskega sistema, tako da ta podjetja ne nudijo storitve od telefona do telefona, kot je to nudil Bellov sistem. Konkurenčna podjetja so dosegla dovoljenje za izvajanje medkrajevnega prometa v kombinaciji z regulacijsko odredbo, s katero je bil Bellov sistem prisiljen omogočiti nediskriminacijski vstop v lokalno distribucijsko omrežje tako na vhodni, kot izhodni strani. Isti motivi, to je prisotnost naravnega monopola v segmentu aktivnosti nekega omrežje, so osnova za deregulacijo in liberalizacijo v elektro omrežju ter v železniškem omrežju, kjer je pristop, zaradi popolnoma drugačnega delovanja omrežja nekoliko drugačen. Pri elektro gospodarstvih, kot pri železnici, je tendenca, da ostane infrastruktura v rokah nacionalnega operaterja, ponudniki storitev, v tem primeru električne energije oz. transportnih kapacitet na vlakih, pa naj bi imeli prost dostop do omrežja.

30 Povzeto po Panzar (1993, 96 – 98).

58

S prvimi poizkusi vstopa konkurence v poštno omrežje so pričeli v ZDA. Tu so se že v zgodnjih 80-tih letih pojavili predlogi po ločitvi dostave od ostale dejavnosti nacionalnega poštnega operaterja (United States Postal Services – USPS) Ti predlogi se niso uveljavil, namesto tega se je pričel v ZDA uveljavljati sistem »razbijanja« povprečne enotne poštnine, na ločene cenitve posamezne faze prenosa poštnih pošiljk. Proces prenosa poštnih pošiljk lahko razdelimo na sprejem, usmerjanje v odhodu, transport, usmerjanje v dohodu ter dostavo pošiljk. Vsak od navedenih elementov je povezan z določenimi stroški, ki naj bi sešteti skupaj bili osnova za določanje cene prenosa pošiljke, to je poštnine. “Razbijanje” poštnine pomeni, cenitev vsake posamezne operacije prenosa pošiljke in preko tako izdelanega cenika storitev, naj bi se omogočil vstop konkurenčnih podjetij v poštno omrežje. V poštnem prometu pomeni uvajanje tega sistema omogočanje vstopa konkurentom v poštno omrežje na različnih točkah v procesu prenosa. Uporabniku bi bila tako omogočena izbira med privatnimi in državnim operaterjem, ki bi med seboj tekmovali na področju učinkovitosti pri sprejemu, usmerjanju in transportu pošiljk. Dostava pošiljk bi bila, zaradi zagotavljanja univerzalne storitve in v izogib nepotrebnega podvajanja dostavne mreže (naravni monopol), še vedno pod monopolom državne pošte, vendar bi vstop do dostavne poštne enote bil omogočen vsem pod enakimi pogoji kot državnemu operaterju. Delno se navedeni sistem v ZDA že uveljavlja, saj USPS omogoča razne popuste za predsortirane in kodirane pošiljke. Ta prizadevanja za “razbijanje” univerzalne poštnine so privedla do konkurenčnega okolja na področju sortiranja in transporta. Tako je bilo, npr. v letu 1990 1/3 pošte prvega razreda in skoraj vse pošiljke tretjega razreda, sprejeto s popustom. Novi sistem popustov je že privedel do prestrukturiranja poštnega transportnega omrežja, saj si nekateri veliki pošiljatelji zagotovijo lasten direktni prevoz, včasih celo od istega prevoznika, ki opravlja storitev tudi za USPS. Ker trenutno v USPS niso v stanju, da natančno izmerijo vpliv na stroške, ki ga ima povezanost raznih operacij prenosa pošiljk, obstaja nevarnost, da so ti popusti neprimerni. Samo s postopnim »razbijanjem«, bo USPS bil v stanju, da obdrži poštnino na nivoju, ki bo še vedno primerna za uporabnike, ki se ne bodo odločili, da zaobidejo operacije, ki jih izvaja tudi konkurenca. Zaradi navedenega se je tudi “Postal Rate Commission” strinjala s postopnim uvajanjem in pogosto omenja potrebo po postopnem in počasnem povečevanju “passthrough rate”31. V okviru liberalizacije poštnega tržišča v EU je Evropska komisija v okviru Študij o vplivu liberalizacije v poštnem sektorju, naročila pri CT con študijo o liberalizaciji sprejema, usmerjanja in transporta. Cilj študije je analiza liberalizacije vstopa v poštno omrežje za rezervirano območje v okviru 350 g težnostne stopnje poštnih pošiljk. V nadaljevanju je kratek povzetek omenjene študije (CT con, 1998/a). 31 “Passthrough rate” je odstotek pričakovanega zmanjšanja stroškov v poslovanju USPS zaradi prepuščanja izvajanja dela storitve pošiljatelju oz. privatnemu izvajalcu.

59

4.5.1 Liberalizacija sprejema, usmerjanja in transporta Za teoretično razpravo o liberalizaciji vstopa v omrežje, je bil kot analitični okvir uporabljen model vrednostne verige, ki se deli na segmente sprejema, odhodnega usmerjanja, transporta, dohodnega usmerjanja in dostave. Slika 18: Vrednostna veriga poštnega omrežja Vir: CT con (1998/a,14). Veriga je bila analizirana iz finančnega in stroškovnega vidika. Analiza je pokazala, da je v letu 1996 kar 55 % vseh stroškov bilo alocirano v dostavni službi. Tabela 12: Alokacija stroškov

EU povprečje Najnižje stopnje Najvišje stopnje 1 Stroški sprejema 12 % 6 % 20 % 2 Stroški usmerjanja 24 % 14 % 37 % 3 Stroški transporta 9 % 3 % 14 % 4 Stroški dostave 55 % 43 % 69 %

Vir: CT con (1998/a, 9). Nadalje je bila analizirana stroškovna struktura posamezne faze z vidika prisotnosti značilnosti ekonomije obsega in ekonomije komplementarnih produktov po posameznih fazah. Povzetek rezultatov je ne prikazan na tabeli12. Na osnovi teh podatkov so utemeljili upravičenost zadržanja faze dostave pod monopolnim režimom za ponudnika univerzalne poštne storitve. Liberalizacija omrežja pri katerem se zadnja faza operacij zadrži pod monopolom se imenuje »upstream liberalization« in predvideva nediskriminatorni dostop (downstream access) do omrežja na točkah vzdolž celotne verige do zadnje faze, ki je v poštnem prometu dostava. Slika 19: Vstopne točke v vrednostno verigo poštnega omrežja Vir: CT con (1998/a, 24).

Točke vstopa

Dostava Sprejem Odhodno usmerjanje

Dohodno usmerjanje

Transport

Dostava Sprejem Odhodno usmerjanje

Dohodno usmerjanje Transport

Storitev ponujena s strani konkurenta

60

Točke vstopa v omrežje se določijo na stičnih točkah med posameznimi fazami v vrednostni verigi. Po tem modelu ponudnik univerzalne storitve (v nadaljevanju PUS) ponuja storitve od začetka do konca verige, vključno z dostavo. Novi konkurenti lahko ponujajo storitve od sprejema pošiljk do poljubno izbrane faze, do dostave pošiljk, ki je rezervirana za ponudnika univerzalne storitve. Z vstopom konkurenca v poljubno fazo, v vrednostni verigi poštne storitve, so povezani tudi dodatni stroški. Ti so identificirani kot: 1. Zagonski instalacijski stroški, ki so povezani s tehnično in organizacijsko prilagoditvijo

PUS, zaradi omogočanja vstopa konkurence v omrežje. 2. Enkratni stroški za novega ponudnika ob prvem pristopu k omrežju, ki se nanašajo na

stroške pridobivanja informacij, stroške pogajanj in druge transakcijske stroške. 3. Vsakodnevni stroški poslovanja, ki se nanašajo na integracijo pošiljk konkurentov v

omrežje univerzalnega ponudnika. Tu mislimo na tehtanje pošiljk, dodatno manipuliranje, zaračunavanje poštnine itd.

4. Sinhronizacijski stroški, ki nastopijo vsakokrat, ko PUS spremeni organizacijo ali tehnologijo procesiranja pošiljk.

5. Dodatni transakcijski stroški za regulatorja, ki se nanašajo na stroške pogajanj z novimi ponudniki, stroški izdajanja licenc ter stroški dodatne kontrole standardov in zahtev licence.

Obveza po univerzalni storitvi predvideva izvršitev storitve pod določenimi standardi oz. po določeni kvaliteti, ki med drugim zajema določen čas prenosa. Zagotavljanje univerzalne storitve torej zahteva vzpostavitev določenih kapacitet na celotnem ozemlju. Z liberalizacijo vstopa v omrežje, lahko predpostavimo, da bo PUS izgubil pomemben delež prometa v zgornjem toku vrednostne verige, torej bo moral zmanjšati svoje kapacitete. Vendar zaradi obveze po univerzalni storitve, ne bo smel zmanjšati obsega kapacitet primeren njegovemu deležu, temveč bo moral pustiti določen presežek, zaradi zagotavljanja univerzalne storitve, v primeru blažitve trenutnih nestabilnosti na trgu, zaradi nesposobnosti ali nepripravljenosti konkurentov, da prevzamejo celoten promet. Gre torej za dodatne stroške, ki so posledica zagotavljanja dostopnosti storitve po navodilih regulatorja. Glede logističnih zahtev in omejitev, pri vstopu konkurence v poštno omrežje, gre omeniti predvsem časovno uskladitev med konkurenti in ponudnikom univerzalne storitve, glede vnosa pošiljk v omrežje. Standardi pošiljk in transportnih enot so že postavljeni, za nadaljnje usklajevanje po bo še naprej zadolžen nacionalni operater. Problem lahko predstavlja zaračunavanje storitve s strani PUS. Možne sta dva načina. Po prvem konkurenti npr. kupijo znamke od PUS za storitev za celotno verigo in naknadno zahtevajo od PUS poplačilo za svojo storitev. Po drugem konkurenti direktno zaračunajo strankam celotno storitev, nakar PUS plačajo storitev od točke vstopa v omrežje navzdol. Vprašanje pravne odgovornosti za poškodovane in izgubljene pošiljke v sistemu liberaliziranega dostopa v omrežje, predvsem z vidika določitve točke prevzema

61

odgovornosti, naj ne bi bilo problematično, predvsem zaradi zanemarljivih odstotkov takšnih primerov. Tarifni sistem igra ključno vlogo pri vzpostavitvi liberalizacije dostopa v omrežje. Novim ponudnikom mora biti omogočeno, da sami določajo cene strankam za storitev do vročitve pošiljke. PUS mora torej vzpostaviti takšen sistem, po katerem se bo določila tarifa za vsako posamezno fazo v vrednostni verigi. Ker bo faza dostave rezervirana za PUS, bo potrebno vsaj za ta segment obdržati regulativo za določanje cene. Prav tako se, vsaj za začetno fazo uvajanja sistema, predvideva regulacijski nadzor za tarife v fazi transporta in usmerjanja, v izogib previsokemu zaračunavanju teh storitev s strani PUS. Uvedbo liberalizacije vstopa v omrežje bo torej še zapletla regulacijo cen, saj bo moral regulator vsaj v začetni fazi nadzirati več tarif. Pri CT con so v okviru študije na podlagi finančnih rezultatov poštnih operaterjev po Evropi, produktivnosti posameznih operaterjev in njihove stroškovne strukture, pripravili nekaj scenarijev možnega vpliva liberalizacije vstopa v poštno omrežje. V stop konkurence na teko tržišče je najbolj odvisen od privlačnosti tržišča. Ta je seveda odvisen od možnega prihodka, ki je v funkciji cene in količine prodanih produktov. Privlačnost poštnega tržišča se močno razlikuje od države do države. Na sliki 20 je prikazana privlačnost posameznih tržišč v EU. Na obseg vstopa konkurence v poštno omrežje bo vplivala tudi stroškovna struktura posameznih faz, razmerje sprejetih pošiljk glede na izvor in na mesto oddaje ter produktivnost PUS. Stroškovna struktura posameznih faz je prikazana na tabeli 12, produktivnost po posameznih fazah je prikazana na tabeli 13. Iz tabele je razvidno povprečje v EU, ter najvišja in najnižja produktivnost po posameznih fazah. Za nove ponudnike storitev je pomembna tudi obstoječa struktura pošiljke glede na pošiljatelje in mesto oddaje pošiljk, saj se pričakuje, da bodo novi ponudniki prevzemali tržni delež predvsem pri večjih uporabnikih v mestnih središčih. Na tabeli 10 je prikazano trenutno razmerje oddanih pošiljk, glede na mesto vstopa. Fizične osebe ter drugi manjši uporabniki oddajajo pošiljke izključno v poštne nabiralnike in na poštnih uradih, medtem ko veliki uporabniki oddajajo pošto na poštnih uradih, v zbirnih centrih ali se jo prevzame na njihovem naslovu.

62

Slika 20: Privlačnost trga pisemskih pošiljk

Vir: CT con (1998/a, 53). Tabela 13: Produktivnost po posameznih fazah vrednostne verige (v mio pošiljk po

zaposlenemu)

Povprečje Najnižja Najvišja 1 Sprejem 0,58 0,18 1,85 2 Usmerjanje 0,51 0,32 1,05 3 Sprejem, transport, usmerjanje 0,23 0,15 0,30 4 Dostava 0,23 0,09 0,34

Vir: CT con (1998/a, 48). Tabela 14: Struktura obsega oddanih pošiljk glede na mesto vstopa v poštno omrežje

Povprečje 1 Pošiljke iz nabiralnikov 17 % 2 Oddano v poštnih uradih 36 % 3 Prevzeto pri uporabniku 31 % 4 Oddano v zbirnih centrih 17 %

Vir: CT con (1998/a, 46). Iz prikazanih podatkov lahko vidimo, da se le ti močno razlikujejo od države do države. Liberalizacija vstopa v poštno omrežje bo imela največji vpliv v državah z visoko privlačnostjo poštnega tržišča. Slaba produktivnost nacionalnega poštnega operaterja bo prav tako olajšala preboj konkurence. Produktivnost operaterjev je odvisna tudi od stopnje dosežene avtomatizacije, ta je nadalje povezana s stroškovno strukturo po posameznih fazah v vrednostni verigi. Pošte, ki imajo avtomatizirano fazo usmerjanja, izkazujejo višjo produktivnost, istočasno se s tem poveča delež stroškov v dostavi, glede na celotno verigo. Konkurenca se bo v teh državah težje prebila. Glede na analizirane podatke o privlačnosti tržišča in kompetitivni moči nacionalnih poštnih operaterjev, so bili izdelani štiri možni scenariji o vplivu liberalizacije vstopa v

GR

P

I

A

E

D

B

FIRL

FIN NLLUX

GB DK S

0,000,200,400,600,801,001,201,401,601,802,00

0 100 200 300

Obseg pošiljk na 1000 prebivalcev

Cen

a za

sta

ndar

dno

poši

ljko

visoka

nizka

63

poštno omrežje. V scenarijih so bili obdelani vpliv na količino, ceno in donosnost nacionalnega poštnega operaterja oz PUS. Scenariji so obdelali štiri možnosti, glede na obseg vstopa dodatne konkurence v poštno omrežje in sicer: - ničen scenarij: v primeru če se konkurenca sploh ne pojavi, - minimum scenarij: v primeru minimalnega vstopa konkurence, - zmeren scenarij: v primeru zmernega vstopa, - maksimum scenarij: v primeru množičnega pojava konkurence. Na tabelah 15 in 16 so pokazani povzetki vseh štirih scenarijev. Glede na analizo trga in na izkušnje na Švedskem in Finskem, je najverjetnejši drugi scenarij – minimum scenarij, ki predvideva minimalen pojav konkurence. Rezultati kažejo, da liberalizacija dostopa v omrežje predstavlja le omejeno nevarnost za finančno stabilnost ponudnikov univerzalne storitve. Po najverjetnejšem scenariju se bo donosnost PUS zmanjšala za 3,6 % in celo po najslabši možni varianti za PUS, to je maksimum scenarij, bodo ti še vedno lahko proizvajali z dobičkom. Tabela 15: Vplivi različnih scenarijev na obseg in ceno storitev

Vpliv na obseg storitev v % na količini pošiljk

velikih uporabnikov

Vpliv na ceno v % glede na trenutno povprečno ceno

1 Scenarij 0 0 0 2 Minimum scenarij - 10 % - 5 % 3 Zmerni scenarij - 25 % - 10 % 4 Maksimum scenarij - 50 % - 20 %

Vir: CT con (1998/a, 61). Tabela 16: Vpliv različnih scenarijev na dobiček

Vpliv na donosnost pisemskega prometa (v % točkah)

Povprečje Najnižja Najvišja

1 Scenarij 0 0 0 0 2 Minimum scenarij - 3,6 -0,93 -8,79 3 Zmeren scenarij -7,24 -3,11 -12,37 4 Maksimum scenarij -12,62 -3,89 -23,19

Vir: CT con (1998/a, 62). CT con zaključuje svojo študijo s povzetkom, da liberalizacija vstopa v poštno omrežje prinaša kar nekaj negativnih vidikov, ki kompenzirajo prednosti takšne liberalizacije. Ti negativni vidiki so: - Dodatni investicijski stroški za vzpostavitev sistema, ki bo omogočal vstop v poštno

omrežje vzdolž poštne verige. - Predviden majhen obseg vstopa konkurentov, zaradi relativne nezanimivosti poštnega

tržišča. - Drag in zahteven regulacijski sistem. - Potencialno nepravičen regulacijski sistem na mednarodni ravni. Evropski Komisiji je bilo predlagano, naj raje nadaljuje z liberalizacijo po produktih in liberalizacijo po težnostnih in cenovnih razredih.

64

5. PROCES LIBERALIZACIJE POŠTNEGA PROMETA 5.1 Zgodovinski razvoj reguliranja mednarodnega poštnega prometa32 Začetki regulacije mednarodnega poštnega prometa segajo na začetek 17. stoletja. Leta 1601 nastopi v veljavo prvi bilateralni dogovor med Francijo in Španijo, v katerem je Francija pristala, da bo vršila prenos španske pošte preko francoskega ozemlja v Italijo. V 18. stoletju je bil mednarodni poštni promet omejen na izmenjavo pošte med državnimi poštnimi monopolisti na osnovi bilateralnih dogovorov. S porastom poštnega prometa je raslo število bilateralnih dogovorov, z njimi pa tudi različne variante teh dogovorov. Da bi se uredilo področje mednarodnih odnosov v poštnem prometu, je 20 evropskih držav ter ZDA in Egipt, leta 1874 v Bernu sklenilo prvi multilateralni dogovor o poštnem prometu in ustanovilo General Postal Union. Osnovni zaključki Bernskega kongresa so bili: - Pravica do tranzita, s čimer se je vsaka članica združenja obvezala, da bo omogočila

tranzit pošte druge članice preko svojega ozemlja. - Drugi pomemben dogovor je bil, da se dostava mednarodne pošte vrši brez dodatnega

zaračunavanja poštnine, kar v tistem času ni bil velik problem, saj je bil promet med posameznimi članici približno enak v obe smeri.

- Tretji pomemben dogovor, ki so se ga lotili je bil poenostavitev zaračunavanja ter uvajanje, kar se da enotnih, poštnin. Pri uveljavljanju tega dogovora so uvedli pravila s številnimi izjemami, tako da so posameznim upravam dejansko pustili določeno svobodo pri določanju cen.

Sporazum iz Berna je uspel združiti do takrat neurejeno področje mednarodnega poštnega prometa v enoten svetovni teritorij za recipročno izmenjavo poštnih pošiljk. V naslednjih letih se je število članic združenja hitro širilo tako da se je leta 1878 združenje preimenovala v Universal Postal Union - UPU. UPU je leta 1948 postala specializirana agencija OZN. 5.1.1 UPU Poslanstvo UPU, kot lahko razberemo iz aktov same organizacije, je zagotavljanje stalnega napredka kvalitetnih, univerzalnih in dostopnih poštnih storitev z namenom, da se olajša komunikacija med ljudmi širom sveta. Omenjeni cilji naj bi se dosegli: - z zagotavljanjem prostega pretoka poštnih pošiljk na celotnem univerzalnem poštnem

teritoriju, - s promoviranjem enotnih standardov in tehnologij, - s kooperacijo med udeleženci v mednarodnem prometu, - s pomočjo pri učinkovitem širjenju novih tehnologij, - z zagotavljanjem sledenja spreminjajočih se potreb uporabnikov poštnih storitev.

32 Povzeto po UPU (2003)

65

Vrhovni akt UPU je njegova ustava (Constitution), ki vsebuje osnovna pravila in principe delovanja UPU. Gre za diplomatsko listino, katero ratificirajo kompetentni organi držav članic. Amandmaje k ustavi lahko sprejema »kongres« (Universal Postal Congress), le-ti pa so ponovno podvrženi k ratifikacijam. Trenutna je bila sprejeta na Dunajskem kongresu leta 1964. Reforma UPU33 UPU je nastala koncem 19. stoletja, ko so na tržišču dostave poštnih pošiljk in manjših kosovnih pošiljk – paketov, delovale izključno državne monopolne institucije, osebna korespondenca med ljudmi je imela visok delež v celotnem obsegu mednarodnega dostavnega prometa. Z razvojem tehnologije v komunikacijah, se je pričelo spreminjati tudi mednarodno tržišče dostavnih služb. Osebna komunikacija med ljudmi se je prenesla na telekomunikacijske medije, s čimer se je pričel manjšati delež osebne korespondence v poštnem prometu. Istočasno se je v mednarodni dostavni službi pričel povečevati delež majhnih pošiljk z visoko vrednostjo. Pomen poštnega in dostavnega tržišča se je vse bolj premikal v ekonomsko sfero. V takšnem novem okolju UPU vse težje sledi spremembam na tržišču in zahtevam strank. Po oceni International Post Corporation, gre za konzorcij vodilnih javnih poštnih operaterjev, je bilo mednarodno poštno tržišče in tržišče hitre pošte leta 1998 »težko« okoli 41 milijarde ameriških dolarjev. Prihodki javnih poštnih operaterjev so tega leta znašali okoli 12 milijard dolarjev ali manj kot 30 % celotnega tržišča. Nadalje ugotavljajo, da na delež tržišča javnih operaterjev odpade kar 60 % na operaterje iz najrazvitejših držav, kjer so ti operaterji komercialno usmerjene družbe, ki delujejo kot privatne družbe. Čeprav se tudi te družbe srečujejo z obveznostjo univerzalne storitve v notranjem prometu, ima ta obveznost le minimalni učinek na naravo in namen njihovih mednarodnih storitev, tako da poštni operaterji razvitih držav delujejo na področju mednarodnih storitev po komercialnih principih. Skratka v mednarodnem dostavnem prometu le okoli 10 % celotnega prometa predstavlja javno službo, ki je prevladovala koncem 19. stoletja. Pod pritiskom, hitro razvijajoče se tehnologije in konkurence na poštnem tržišču, se enako hitro razvija tudi struktura samega trga. Dostavna podjetja se reorganizirajo v nadnacionalna in celo globalna podjetja. Prej državna javna podjetja se z združevanjem s privatnimi operaterji na področju dostave, reorganizirajo v mednarodna globalna podjetja. Vodilni na tem področju je »Deutsche Post«, ki se razvija v regionalno paketno distribucijsko podjetje in globalno logistično podjetje s spremljajočimi dejavnostmi v »internetni-trgovini« in finančnimi storitvami. Pod vplivom sprememb na trgu je večina razvitih držav pričela omejevati monopole javnih operaterjev in spodbujati nadaljnjo komercializacijo poštnega sektorja. Vse navedene spremembe so se dogajale izven vpliva UPU, ki je tako izgubljala vpliv, članice združenja pa deleže v celotni industriji dostave poštnih in paketnih pošiljk. Kot odgovor na spremembe na tržišču, je UPU sprožila več iniciativ, na osnovi katerih bi se organizacija reformirala, vendar so vse propadle.

33 Povzeto po Campbell (2001)

66

Meje delovanja UPU V zadnjem desetletju so posamezne članice UPU iz razvitih držav spoznale potrebo po reformi znotraj zveze. To spoznanje so poizkušale prenesti na zvezo in s tem nakazati pot v reformiranju UPU. Ključni elementi reforme so spoznani v ločevanju operativnih in regulacijskih funkcij, redefiniranju komercialno nevtralnega skupnega poštnega teritorija, reformi in racionalizaciji terminalnih stroškov ter vstopu zunanjih opazovalcev v zvezo. Kljub tem težnjam UPU ni bila v stanju razviti načrt, ki bi objektivno odseval potrebe uporabnikov, ter novo ekonomsko in pravno stvarnost v svetu. Nesposobnost, da bi predloge in poglede posameznih članic prenesli v kolektivni načrt za reformo, odseva omejitve v delovanju same organizacije, ki temelji na raziskavah in delavnicah, na katerih nastopajo izključno javni poštni operaterji, do zaključkov pa se pride le na osnovi konsenza. Reforma UPU bi pomenila začetek liberalizacije enotnega globalnega poštnega teritorija, ki se zaradi nasprotovanj znotraj same zveze še ni začel. Navedeno še ne pomeni, da se mednarodni poštni promet ne liberalizira. Države, ki so zainteresirane za liberalizacijo mednarodnega poštnega prometa, imajo možnost liberalizacije le-teh znotraj regionalnih poštnih zvez. V okviru UPU deluje cela vrsta geografsko omejenih zvez. Najstarejša je Poštna zveza Amerike, Španija in Portugalske, z vidika liberalizacije je gotovo najpomembnejša zveza evropskih držav - Konferenca poštnih in telekomunikacijskih administracij oz. CEPT (CEPT – Conference of European postal and Telecommunications Administrations). Slednji so skladno s smernicami Evropske komisije ločili regulacijske in operativne funkcije tako, da so ustanovili združenje PostEurop, ki združuje poštne operaterje, CEPT pa je postalo izključno regulacijsko telo. Leta 1999 so se v okviru CEPT dogovorili za nov dogovor o terminalnih stroških (REMIS II), ki izenačuje terminalne stroške s tarifo v notranjem prometu, prav tako se po tem dogovoru omogoča javnim operaterjem, kakor tudi privatnim operaterjem, nediskriminatoren dostop do dostavne mreže mednarodnih dohodnih pošiljk. 5.2. Liberalizacija poštnega prometa in GATS Kot sem prej že omenil, je delež javnih poštnih operaterjev v celotnem prometu poštnih pošiljk, paketnih pošiljk in pošiljk hitre pošte v svetu le okoli 30 %. Ostalo odpade na privatne operaterje ter na javne operaterje razvitih držav, ki v celoti posujejo po komercialnih načelih (Campbell 2001, 26). Med vodilnimi družbami v svetu tako najdemo TNT Post Group, kjer ima večinski delež niozozemska pošta, ter Deutche Post, katera je lastnica družbe DHL, istočasno pa je pomemben regionalni paketni distributer in globalno logistično podjetje. Ti operaterji večino prometa ustvarijo s hitro dostavo dokumentov in malih kosovnih pošiljk širom sveta, tržišče z mednarodnimi poštnimi pisemskimi pošiljkami pa jim je, zaradi obstoječega reda, zaprto. Prav ta in druga manjša privatna podjetja združena v International Express Carriers Conference (IECC)34, so najbolj zainteresirana za reformo v mednarodni regulaciji poštnega prometa. Zaradi odpora nekaterih držav in samih struktur UPU do sprememb, so države in operaterji, ki si

34 Mednarodno združenje privatnih operaterjev za dostavo hitre pošte

67

spremembe želijo spoznali, da obstaja možnost za dosego le-teh, skozi pogajanja v okviru WTO oziroma k pristopu k GATS – General Agreement on Trade in Services. GATS, ki je stopil v veljavo leta 1995, predstavlja prvi in edini multilateralni dogovor, ki ureja mednarodno poslovanje na področju storitev. GATS je rezultat pogajanj držav članic WTO in postavlja okvir znotraj katerega bodo lahko podjetja delovala na področju storitev. GATS je sestavljen iz dveh delov, in sicer na del, ki se nanaša na splošna načela, ter na del, ki vsebuje specifične zaveze posameznih držav. Splošna načela temeljijo na zavezi, da bo država podpisnica dogovora upoštevala princip najugodnejših pogojev za vse države članice, ter na zavezi po zagotavljanju najvišjega nivoja transparentnosti glede pogojev poslovanja na področju storitev. Specifične zaveze posameznih držav bazirajo na principih nacionalnega tretmana, kar pomeni, da tuji ponudniki lahko poslujejo pod istimi pogoji, kot domači ponudniki storitev. Specifična zaveze posameznih držav sestavljajo tudi sheme, v katerih se države zavezujejo do katere stopnje bodo sprostile tržišče (WTO 2003). Struktura shem, s katerimi se države pristopnice zavezujejo k sprostitvi tržišča storitev, predvideva 12 sektorjev. Delitev storitev na 12 sektorjev je problematična za poštni promet. Le ta je v glavnem razvrščen v sektor komunikacij, nekatere dejavnosti znotraj poštnega prometa, kot na primer transport poštnih pošiljk z letali, pa je razvrščena v sektor transporta. Navedeno drobljenje poštnih storitev med dva sektorja otežuje pogajanja, saj so zaveze posameznih držav lahko manj transparentne. Zaradi navedenega bo, preden države pristopijo k pogajanjem za sprostitev tržišča poštnih storitev, potrebno ponovno klasificirati poštne storitve na način, da bodo zaveze posameznih držav bile enotno interpretirane s strani vseh udeležencev (Smith 2001, 313-315). 5.3 Proces liberalizacije poštnega prometa v EU 5.3.1 Regulacijski okvir Smoter politike EU na področju poštnega prometa je, da se poenoti notranji trg poštnih storitev s pomočjo primerne regulative, ki bo zagotovila učinkovito, zanesljivo in kvalitetno poštno storitev na celotnem ozemlju EU po ugodnih cenah. Pomen, ki ga ima poštni promet, tako v smislu ekonomske prosperitete, kot v smislu socialne funkcije, ki jača kohezijo med člani skupnosti, uvršča poštni promet med prednostna področja delovanja »Unije«. Za doseganje osnovnega smotra regulacijske politike poštnega prometa si je EU zastavila naslednje cilje (CEC, 2003): - Definicija nivoja univerzalne poštne storitve, kot pravice do dostopa do poštne storitve

enotne kvalitete, po ugodnih cenah za vse člane skupnosti ne glede na geografsko lokacijo.

68

- Določitev maksimalnega limita rezerviranega območja, ko bo zagotavljal ponudnikom univerzalne storitve ekonomsko in finančno uspešnost.

- Postopna in kontrolirane liberalizacija poštnega tržišča. - Izboljšava kvalitete poštnih storitev in postavitev enotnih standardov kvalitete znotraj

skupnosti. Vzpostavitev transparentnosti na področju kvalitete. - Vzpostavitev principa vezanosti tarife na stroške storitve. - Harmonizacija tehničnih standardov znotraj skupnosti. - Vzpostavitev poštenih konkurenčnih pogojev izven rezerviranega območja. - Podpora poštnemu sektorju k hitrejšemu prilagajanju tehnološkemu razvoju. - Koordinacija poštne politike z ostalimi politikami znotraj EU. Zgoraj našteti cilji evropske politike na področji poštnega prometa so bili implementirani v evropsko zakonodajo z Direktivo 97/67/EC, ki je stopila v veljavo 10. 2. 1998. Osnovne normative, ki jih določa »Direktiva« lahko povzamemo v naslednjih točkah (CEC, 2003): - definirane so minimalne karakteristike univerzalne storitve, ki morajo biti zagotovljene

v vseh državah članicah; - postavljeni so enotni limiti rezerviranih storitev, ki se rezervirajo za ponudnike

univerzalne storitve, prav tako je določen rokovnik za nadaljnjo postopno in kontrolirano liberalizacijo;

- definirani so principi tarifiranja poštnih storitev, ki je primerno za izvajanje univerzalne storitve, istočasno je zagotovljena transparentnost v računovodstvu univerzalne storitve;

- postavljeni so standardi za storitve notranjega, kot tudi meddržavnega poštnega prometa;

- vzpodbuja se tehnološka harmonizacija znotraj EU; - ureja odnose med zainteresiranimi partnerji; - zahteva ločitev nacionalnih regulacijskih organov od poštnih operaterjev. 5.3.2 Razvoj regulacije poštnega prometa v EU Rimska pogodba o ustanovitvi EGS iz leta 1957, je postavila temelje za pravila reguliranja ekonomije skupnosti na vseh področjih. Ključna komercialna pravila za nastop podjetij na enotnem trgu so: (Fair play) 85. člen prepoveduje dogovore, ki omejujejo konkurenco, kot so karteli, ki lahko določajo cene na celotnem skupnem trgu. 86. člen prepoveduje izrabo prevladujočega položaja, kot npr. diskriminacijsko določanje cen z namenom škodovanja konkurenci, če to vpliva na trgovanje med članicami. Člen 3F je usmerjen k spodbujanju proste konkurence na enotnem trgu. (Monopoli) 90. člen določa, da morajo javna podjetja delovati v skladu s pravili pogodbe, v meri, ki jim še omogoča izvajanje nalog za katera so ustanovljena. Obseg monopola naj bo sorazmeren zahtevam, ki so potrebna za izvajanje nalog. (Subvencije) 92. člen določa, da so državne pomoči, ki bi motile prosto konkurenco, nezaželene.

69

(Enotni trg) Členi 7, 52, 59 zagotavljajo enotni trg kupcem in prodajalcem brez omejitev na osnovi nacionalnosti ali bivanja. Ta določila so lahko osnova, po kateri bodo lahko poštne uprave odpirale podružnice v drugih državah. Konkretno formuliranje regulative na področju poštnega prometa v EU se prične šele leta 1992 z objavo Zelene knjige poštnih storitev (Green Paper on the Development of the Single Market for Postal Services), ki je postavila temelj bodoče ureditve poštnega prometa. Objavi zelene knjige so sledile konzultacije vseh zainteresiranih subjektov in že leta 1993 je »Komisija« predložila parlamentu EU smernice za razvoj poštnih storitev v skupnosti. V toku leta 1993 je parlament EU sprejel tri resolucije, s katerimi je pozval »Komisijo«, da pripravi predloge za razvoj enotnega trga, predvsem na področju definicije univerzalne storitve in rezerviranega območja. Februarja leta 1994 je Svet EU objavil Resolucijo o razvoju poštnih storitev v EU, s katero so podprli splošne usmeritve Zelene knjige. Z resolucijo so bili podani osnovni cilji razvoja regulacije poštnega prometa, prav tako pa je bila »Komisija« pozvana, da pripravi ukrepe za implementacijo teh ciljev. V odgovor na te pozive je »Komisija« junija 1995 predložila sveženj predlogov za parlament in svet EU, ki so vsebovala enotna pravila za razvoj poštnega prometa in smernice za izboljšanje kvalitete poštnega prometa. V letu 1997 je bila končno sprejeta »Direktiva«, ki je v zakonodajo EU pravila reguliranja poštnega prometa in določila nadaljnje korake liberalizacije le-tega. 10. junija 2002 je Evropski parlament sprejel Direktivo 2002/39/EC, ki nadgrajuje prvotno direktivo, katera definira nadaljnje korake v procesu postopne liberalizacije poštnega prometa (CEC, 2003). Direktiva 2002/39/EC Skladno z novo Direktivo bodo lahko članice EU izvzeli iz prostega trga pošiljke ki so: - lažje od 100 g in katere cena za prenos ne presega trikratne cene osnovne tarife. To

rezervirano območje velja od 1. januarja 2003; - lažje od 50 g, cena prenosa ne presega 2,5-kratnik cene osnovne tarife. Navedeno

rezervirano območje stopi v veljavo s 1. 6. 2006. (Direktiva 97/67/EC je določala rezervirano območja na 350 g in 5 kratno ceno prenos standardne pošiljke). S prvim znižanjem težnostnega limita se sprosti 9 % trga, z drugim znižanjem pa še nadaljnjih 7 %. Nadalje nova direktiva predvideva popolno sprostitev odhodne mednarodne pošta oz. nadaljnja 3 % sprostitve tržišča. Prav tako nova direktiva navaja 1. januar 2009, kot možen datum dokončne realizacije enotnega poštnega tržišča znotraj Evropske unije.

5.3.3 Aplikacija »poštnih smernic« v državah Za poštne storitve v članicah EU je bilo značilno veliko odstopanje v kvaliteti storitve med članicami, kakor tudi velika odstopanja v regulaciji poštnega prometa. »Direktiva« EU je postavila minimume standardov, ki jih morajo članice doseči v določenem roku, česar se članice tudi držijo, vendar med posameznimi državami še obstajajo določene razlike, tako v kvaliteti storitve, kot v stopnji liberalizacije poštnega prometa.

70

Komisija Evropske unije v svojem poročilu Parlamentu in Svetu EU z dne 25. 11. 2002 ugotavlja, da so vse države članice vnesle določila direktive v svojo nacionalno zakonodajo, vendar je sekundarna zakonodaja (podzakonski akti) še vedno v postopku sprejemanja v nekaterih državah. Glavni cilj direktive je bil zagotavljanje določenih standardov univerzalne storitve, to je dostava vsaj 5-krat tedensko za pošiljke korespondence do 2 kg in paketov do 10 kg ter enotne tarife na celotnem ozemlju za te storitve. Tabela 17: Univerzalne storitve v državah članicah

Država članica

Dostava dni/teden Teža paketov Enotna tarifa

BE 5 10 DA DK 6 20 DA DE 6 20 DA EL 5 20 DA ES 5 10 DA FR 6 20 DA IR 5 20 DA IT 5 20 DA LU 5 10 DA NL 6 10 DA AT 5 20 DA PT 5 20 DA SF 5 10 NE SE 5 20 DA UK 6 20 DA

Vir: CEC (2003, 16) Iz tabele 17 je razvidno, da so v vseh članicah dosegli predpisane standarde, v mnogih pa so jih celo presegli. Le v Finski zakonodaji obstaja možnost različnega tarifiranja poštnih storitev, kar se v praksi ne izvaja. Glede določanja rezerviranega območja, direktiva le to omejuje na 350 g in 5-kratno ceno osnovne tarife za standardno pošiljko. Tudi na tem področju so vse članice dosegle standarde predpisane v direktivi, iz tabele 18 je razvidno, da so v nekaterih državah te standarde presegli oz. na Švedskem in Finskem sploh ukinili rezervirano območje. Prav tako so v nekaterih državah liberalizirali tržišče direktne pošte in odhodno mednarodno pošto.

71

Tabela 18: Rezervirano območje

Država Članica

Pisemske pošiljke Liberalizacija direktne pošte

Liberalizacija odhodne mednarodne

pošte Težnostna omejitev Cenovna omejitev

BE 350 g 5 DK 250 g 5 0 g DE 200 g 5 50 g EL 350 g 5 ES 350 g 5 Odprte ovojnice FR 350 g 5 IR 350 g 5 IT 350 g 5 10000 pošiljk LU 350 g 5 NL 100 g 3 0 g 0 g AT 350 g 5 PT 350 g 5 SF 0 g 0 0 g 0 g SE 0 g 0 0 g 0 g UK 350 g 1 £ 0 g

Vir: CEC (2003, 17) Poleg standardov univerzalne storitve in določanje rezerviranega območje, direktiva določa tudi ločitev regulacijskih organov od operaterja. Tudi na tem področju so vse članice (razen dveh) prilagodile svojo zakonodajo in formalno ločile omenjeni funkciji. Naslednji pomemben cilj direktive je bil izboljšanje kvalitete storitve, kjer v omenjenem poročilu prav tako ugotavljajo, da so bili doseženi pomembni rezultati pri vseh članicah. Vendar se omenjeno poročilo nanaša na stopnjo prilagoditve posamezne države do Direktive in ne odraža stopnje liberalizacije poštnega prometa v posamezni državi. Za ugotavljanje stopnje liberalizacije poštnega prometa, ki ga je dosegla posamezna država, je morda najboljši indikator »Liberalizacijski indeks«, ki ga je razvilo Bundesverband Deutscher Postdinstleister (BvDP) – Združenje nemških ponudnikov poštnih storitev. 5.4. Indeks liberalizacije poštnega tržišča BvDP indeks liberalizacije poštnega tržišča kaže na stopnjo liberalizacije, ki ga je doseglo posamezno poštno tržišče. »0« kaže na polno regulirano tržišče, indeks 100 pa na popolnoma liberalizirano tržišče. Indeks se sestoji iz kvantitativne komponente, kot so npr. tržni delež in kvalitativne komponente, ki opisujejo vidike, kot so pravni status regulacije oz. liberalizacije tržišča. Celotni indeks se izračuna kot povprečje kvalitativne in kvantitativne komponente (Huber 2003, 11). Faktorji, ki zajemajo kvantitativno komponento indeksa so: - delež tržišča, ki je sproščen, - delež tržišča, ki je dostopen preko postopka pridobivanja licence, - dejanska stopnja izkoriščenosti možnosti vstopa na sproščeno tržišče, - tržni delež najmočnejšega ponudnika, - tržni deleži 5-ih najmočnejših ponudnikov.

72

Kvalitativna komponenta indeksa pokriva: - pravne pogoje, - formalna stopnja liberalizacije, - državno lastništvo poštnih operaterjev, - konkurenčne omejitve in druge pogoje za vstop na tržišče. Na sliki 21 je prikazana primerjava indeksov med posameznimi državami ter primerjava med indeksi leta 2000 in 2001. Tabela zajema vse članice EU, kakor tudi nekatere druge države z najrazvitejšim poštnim prometom. Najvišji indeks liberalizacije ima Nova Zelandija (za leto 2000 nima izmerjenega indeksa), kar je posledica liberalizacije pisemskega prometa, brez potrebe po pridobivanja licence za izvajanje dejavnosti. V EU imajo najvišji indeks Švedska in Finska, ki so ukinile rezervirano območje za pisemske pošiljke. Na splošno je pogoj za visoko uvrstitev, kar se da nizka omejitev rezerviranega območja na področju pisemskega prometa. Zanimivo je videti, da so si Francija in Norveška v letu 2001 pokvarile indeks, kar gre predpisati koncentraciji na področju paketnega prometa. Največji napredek je dosegla Velika Britanija in to za 9 indeksnih točk, ker gre pripisati dejstvu, da so v VB pričeli izdajati licence za promet s pisemskimi pošiljkami. Velik porast je dosegla tudi Danska, predvsem na račun večje konkurenčnosti na področju paketnih storitev. Slika 21: Indeksi liberalizacije v razvitih državah

Vir: Bundesverband Deutscher Postdienstleister (2001) 5.5 Proces deregulacije poštnega prometa v Sloveniji Proces deregulacije poštnega prometa v Sloveniji pomeni istočasno proces prilagajanja slovenske zakonodaje na tem področju, zakonodaji Evropske unije. Prvi moderen zakon o poštnih storitvah smo v Sloveniji dobili šele leta 1997. Do takrat je bil v veljavi še star jugoslovanski zakon, ki je še govoril o samoupravnih interesnih skupnostih.

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

7 0

8 0

9 0

GR CH PL HCAN B

IRL F NO

USA CZ P I A UK E DK DK NLFIN S NZ

2 0 0 02 0 0 1

73

Maja 1997 je Državni zbor Republike Slovenije sprejel Zakon o poštnih storitvah, ki je začel veljati 28. junija 1997. Osnova za zakonsko ureditev poštnega prometa je bil Zakon o javnih gospodarskih službah (Uradni list RS št. 35/93), ki je določal načine in oblike izvajanja gospodarskih javnih služb, s katerimi se zagotavljajo materialne javne dobrine kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno izvajanje v javnem interesu, zagotavlja Republika Slovenija ali druga lokalna skupnost, zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zadovoljevati na trgu. Temeljno načelo zakona je bil, da država zagotavlja v obliki javne službe le opravljanje tistih poštnih storitev, katerih zagotavljanje po tržnih zakonitostih, bi bilo v nasprotju z javnimi interesi, in tiste, ki jih ni mogoče zagotoviti po tržnih zakonitostih, njihovo trajno in nemoteno opravljanje pa sta v javnem interesu. Cilji, ki jih je predlagatelj, Vlada Republike Slovenije, želel doseči z zakonom na podlagi omenjenega načela so bili: - omogočiti državi dejanski vpliv nad tistim delom poštne dejavnosti, ki se mora zaradi

svojega vitalnega pomena izvajati v okviru državne politike, vendar tudi z dovolj avtonomije, da pride do veljave stroka;

- omogočiti zagotavljanje čim več poštnih storitev po tržnih zakonitostih in tako pospešiti razvoj dejavnosti;

- vzpostaviti pravno podlago za javno službo na področju poštne dejavnosti. Predlagatelj zakona je želel, ob upoštevanju osnovnih načel, doseči rešitve, ki naj bi zagotavljale združljivost z evropskimi zakonodajami na tem področju, s čimer bi bilo Sloveniji omogočeno kakovostnejše vključevanje v evropsko in svetovno poštno dejavnost. Glede omejevanja dostopa na poštno tržišče je bil najpomembnejši 4. člen, ki je določal, da Republika Slovenija zagotavlja, kot obvezno gospodarsko javno službo, poštne storitve prenosa pisem do mase 1000 g, dopisnic in telegrafskih sporočil v notranjem in mednarodnem prometu. Med tem je EU leta 1997 sprejela Direktivo 97/67/EC, ki je stopila v veljavo februarja 1998. V Slovenji smo svojo zakonodajo prilagodili z določili EU z novim zakonom o poštnih storitvah, ki je stopil v veljavo maja 2002. Nov zakon povzema vsa določila Direktive 97/67/EC, prav tako je usklajen tudi z novo direktivo 2002/39/EC, saj je rezervirano območje določeno na 100 g in trikratno ceno prenosa standardne pošiljke. V rezerviranem območju so po istih težnostnih in cenovnih omejitvah zajete tudi pošiljke direktne pošte, kakor tudi dohodne mednarodne pošiljke, popolnoma pa je sproščen promet z odhodno mednarodno pošto. Po novem zakonu se univerzalne storitve izvajajo za poštne pošiljke do 2 kg in paketov do mase 20 kg. Vročitev in sprejem pošiljk se vsem uporabnikom zagotavlja vsaj 5-krat tedensko. Pri tej zahtevi je potrebno poudariti, da pri Pošti Slovenije ta pogoj ni v celoti izpolnjen, saj še obstajajo kraji, ki imajo zagotovljeno dostavo le tri-krat tedensko. Poštne storitve lahko izvaja vsaka fizična ali pravna oseba, vendar mora o tem obvestiti regulacijski organ. Za izvajanje univerzalne poštne storitve mora fizična ali pravna oseba pridobiti dovoljenje agencije, s katero pridobi tudi pravico do izvajanja rezerviranih poštnih storitev.

74

Glede ločitve regulacijskega organa in operaterjev, je to področje urejeno z ustanovitvijo Agencije za telekomunikacije, radiodifuzijo in pošto Republike Slovenije. (Agenciji za telekomunikacije in radiodifuzijo so priključili še pristojnosti nad poštnim prometom). Glavne pristojnosti agencije so: - nadzorovanje izvajanja univerzalne storitve; - izdajanje in odvzem dovoljenj za izvajanje univerzalnih storitev; - sprejemanje obvestil o izvajanju poštnih storitev; - nadzorovanje izvajanja zakona; - spremljanje gibanja cen in dajanje soglasja k cenam in splošnim pogojem poslovanja. Pri izvajanju univerzalne storitve je potrebno poudariti določila, ki govorijo o nadomestilu za izvajanje univerzalnih poštnih storitev. Izvajalec univerzalnih poštnih storitev je namreč upravičen do nadomestila za izvajanje univerzalnih poštnih storitev, če stroški, ki jih ima z izvajanjem teh storitev, v 1 letu presegajo prihodke od teh storitev in če te razlike ne more pokriti s prihodkom, ki ga pridobi z izvajanjem rezerviranih poštnih storitev. Sredstva za izvajanje univerzalnih storitev se pridobijo s prispevkom, ki ga plačujejo izvajalci poštnih storitev, kateri ne izvajajo univerzalne storitve. Povzamemo lahko, da je tržišče s poštnimi storitvami, glede formalnega vstopa na tržišče, liberalizirano. Istočasno se tržišče še močno regulira, tako z določitvijo rezerviranega območje za izvajalce univerzalnih storitev, kakor tudi s podeljevanjem koncesij za izvajanje univerzalnih storitev. Prav tako je lahko močan zavirajoči element pri dejanskem vstopu konkurence na poštno tržišče, plačevanje pristojbine za nadomestilo izvajalcem univerzalnih storitev. Tako npr. na Finskem, kjer imajo liberalizirano tržišče brez rezerviranega območja, istočasno pa poznajo podobno pristojbino, ki bi jo izvajalci morali plačevati nacionalnemu poštnemu operaterju, kot nadomestilo za izvajanje univerzalne storitve, v praksi privedlo do tega, da se konkurenčno okolje na tem tržišču še ni razvilo. 5.5.1 Vpliv liberalizacije na poštni promet Slovenija je z zakonom iz leta 2002 praktično liberalizirala področje poštnega prometa, istočasno je izvajalca oz. morebitne izvajalce univerzalnih poštnih storitev zaščitila z rezerviranimi storitvami ter z možnostjo nadomestila za izvajanje univerzalnih storitev, ki jih vplačujejo ostali morebitni izvajalci. V praksi se še niso pojavili novi ponudniki poštnih storitev. Razloge za takšno stanje gre iskati v relativno kratkem času od sprejetja zakonodaje ter v omejitvah, ki jih zakonodaja postavlja. Kljub temu, da je rezervirano območje zelo omejeno in je med najožjimi v primerjavi z ostalimi članicami EU, to še vedno predstavlja večji delež vseh pisemskih pošiljk. Obstaja tudi možnost, da bi se pojavil nov ponudnik univerzalnih storitev. Takšen ponudnik bi moral vzpostaviti poštno omrežje na celotnem teritoriju Slovenije, kar pomeni, da mora imeti finančne in organizacijske sposobnosti, da takšen sistem vzpostavi. Nastop takšnega ponudnika, kot sem že omenil bi to lahko bili poštni operaterji iz sosednjih držav ali veliki privatni logistični sistemi, je odvisen od privlačnosti slovenskega poštnega tržišča.

75

Privlačnost poštnega tržišča je CT con definiral s ceno produkta, volumen prometa po prebivalcu, kvaliteto poštne storitve obstoječega izvajalca in učinkovitost obstoječega izvajalca35. Tržišče z visoko ceno storitev, visokim številom storitev na prebivalca ob istočasno nekvalitetnim in neučinkovitim obstoječim izvajalcem je bolj zanimivo za konkurenco. V nadaljevanju so predstavljeni primerjalni podatki med poštnim omrežjem v Sloveniji in omrežjem držav članic EU, s katerimi se lahko oceni, koliko je Slovenija privlačna za konkurenco. Cena poštnih storitev Na tabeli 8 je primerjava cen prenosa poštnih pošiljk med Slovenijo, državami članicami EU ter nekaterimi kandidatkami za vstop v EU. Iz tabele je razvidno, da cena prenosa standardne pisemske pošiljke dosega le 32,2 % povprečne cena v državah EU ter 59;72 % povprečne cene v državah kandidatkah. Zaključimo lahko, da je s tega vidika tržišče nezanimivo. Volumen prometa po prebivalcu Število sprejetih pisemskih pošiljk na prebivalca v Sloveniji je nekoliko večje od povprečja držav EU. V državah kandidatkah EU sprejmejo na prebivalca 3,5 krat manj pisemskih pošiljk kot v Sloveniji. Če podrobneje pogledamo podatke po posameznih državah vidimo (tabela 19), da močno presegamo nekatere države, predvsem nerazvite, istočasno pa močno zaostajamo za nekaterimi najrazvitejšimi državami. Kvaliteta storitve in učinkovitost obstoječega izvajalca Kvaliteto poštnega omrežje in učinkovitost obstoječega izvajalca lahko prikažemo z gostoto omrežja, hitrostjo prenosa poštnih pošiljk, pogostost dostave in produktivnostjo izvajalca. Gostota omrežje je prikazana na tabeli 20. Vidimo, da Slovenija sodi med razvitejše evropske države. Po pogostosti dostave nekoliko zaostajamo za povprečjem, tako med članicami kot med kandidatkami. Povprečno se na podeželju dostavlja 5,4 dni v tednu tako pri članicah kot pri kandidatkah, v Sloveniji pa 5,1 dni v tednu. V mestu se povsod dostavlja 6 krat tedensko, razen v Veliki Britaniji, Estoniji, Latviji in Litvi, kjer se pošta dostavlja dva krat dnevno. Produktivnost pošt je prikazana na tabeli 19, kolona 5, kjer so navedeni podatki o številu sprejetih pošiljk na zaposlenega v poštah. Slovenija rahlo zaostaja za povprečjem EU in močno presega povprečje kandidatk.

35 Glej poglavje - 4.3.1 Liberalizacija po vrsti prometa ter po teži in ceni poštnih pošiljk.

76

Tabela 19: Sprejete pisemske pošiljke

Sprejete pisemske pošiljkea Zap.št

DRŽAVA Število v 000 kos Na prebivalca Na zaposlenega

1 2 3 4 5 1. Avstrija 3.774.148 468 136.9982. Belgija 3.527.166 343 106.3683. Danska 2.736.166 512 114.5094. Finska 1.928.000 372 125.1955. Francija 26.357.300 442 111.9766. Grčija 554.571 52 49.8807. Irska 761.000 196 82.4848. Italija 6.285.086 109 42.7199. Luxemburg 192.000 429 167.53910. Nemčija 23.002.600 281 10394311. Nizozemska 7.022.000 439 304.69512. Portugalska 1.594.140 159 99.95213. Španija 5.007.005 125 92.69714. Švedska 4.445.538 503 113.27715. Velika Britanija 21.134.710 354 123.119

Povprečje EU 319 118.3571. Ciper 62.674 79 113.1292. Češka 879.077 86 27.5183. Estonija 188.826 139 55.8334. Latvija 153.509 64 33.7385. Litva 115.218 31 31.5156. Madžarska 1.419.812 144 39.4897. Malta 58.506 149 72.8598. Poljska 2.190.191 57 24.8559. Slovaška 477.426 88 35.918 Povprečje kandidatk EU 93 48.317 Slovenija (2003) 681.971 342 111.909

Opombe: a sprejete pisemske pošiljke v notranjem in mednarodnem prometu (upoštevana navadna, priporočena in vrednostna pisma, dopisnice in tiskovine) Vir: Pošta Slovenije d. o. o.(2003, 29)

Tabela 20: Gostota omrežja

Km2 na organizacijsko enoto Prebivalcev na organizacijsko enoto Povprečje EU 66,2 4942,7 Povprečje kandidatk 49,2 4318,3 Slovenija 36,7 3529,4

Vir: Pošta Slovenije d. o. o. (2003, 23) Če analiziramo zgoraj navedene podatke lahko zaključimo, da ima Slovenija dobro razvito poštno omrežje z relativno učinkovitim izvajalcem in povprečnim obsegom pošiljk na prebivalca. Ob obstoječi nizki ceni storitev v Sloveniji, velikosti našega tržišča ter ob bistveno manj razviti poštni dejavnosti pri državah kandidatkah lahko zaključimo, da je Slovenija manj zanimiva za potencialne konkurente.

77

6. SKLEP Za učinkovito regulacijo oz. deregulacijo določenega omrežnega sistema, je neobhodno poznavanje ekonomike omrežnih sistemov in razlogov, ki so privedli do regulacije le tega. Z analizo značilnosti omrežnih sistemov lahko pridemo do poglavitnih razlogov za regulacijo le-teh. Osnovne značilnosti omrežnih sistemov, komplementarnost, transakcijski stroški, eksterni učinki in ekonomika obsega so značilni za vse omrežne sisteme, vendar so določene značilnosti pri nekaterih sistemih bolj poudarjene kot pri drugih. Komplementarnost, transakcijski stroški in omrežni učinki, ki so ključnega pomena pri regulaciji vstopa konkurence v nekatera visokotehnološka omrežja, so pri poštnem omrežju manj izražene, vendar niso zanemarljive. Tako npr. izkušnje pri liberalizaciji Švedske pošte kažejo, da imajo ponudniki, ki nimajo vzpostavljene mreže na celotnem teritoriju, kljub bistveno nižjim cen`m, le omejene možnosti pri prevzemanju tržnega deleža od ponudnika univerzalne storitve. To lahko kaže na določeno značajno prisotnost omrežnega učinka in na visoke transakcijske stroške. Navedene lastnosti lahko govorijo v prid hitrejše liberalizacije. Ekonomika obsega in z njo povezan naravni monopol v omrežnih sistemih sta ključna razloga za vzpostavitev monopolov v omrežnih sistemih ter s tem povezano regulacijo. Z analizo stroškovne strukture je prisotnost naravnega monopola dokazana tudi v dostavni mreži poštnega omrežja, manj pa je monopol prisoten v drugih fazah prenosa poštnih pošiljk. Takšna stroškovna struktura bi lahko nakazovala na liberalizacijo vstopa v poštno omrežje do faze dostave, vendar študija, naročena s strani »evropske komisije«, kaže, da bi takšen pristop k liberalizaciji poštnega prometa, lahko prinesel kar nekaj negativnih učinkov. Javno dobro je drug pomemben argument, s katerim država opravičuje svoje posega v skoraj vseh omrežnih sistemih. Poštno omrežje ima tudi status javnega dobra in to v vseh državah sveta, vključno s tistimi, ki so poštni promet že liberalizirali. Z vidika regulacije poštnega prometa, se zahteve javnega dobra uresničujejo skozi koncept univerzalne storitve, kar pa pomeni, kar nekaj regulacijskih posegov v delovaje poštnih sistemov. Ti posegi so enotna cena na celotnem teritoriju, enotna kakovost storitve na celotnem omrežju in primerna razvejanost omrežja. Pristopi k liberalizaciji omrežnih sistemov so odvisni od značilnosti le teh. Pri nekaterih omrežjih, kot elektro ali železniško omrežje, se ločuje vzdrževalec omrežja in ponudnik storitve. Pri telefonskem omrežju se lahko liberalizira medkrajevno omrežje ob istočasnem nediskriminatornem vstopu v lokalno omrežje. Pri poštnem omrežju se vse bolj uveljavlja koncept liberalizacije storitev na osnovi teže in cene pošiljk. Takšen pristop omogoča postopno liberalizacijo, s čimer daje ponudnikom univerzalne poštne storitve možnost, da utrdijo svojo pozicijo. Analiza izkušenj držav EU, glede liberalizacije, kažejo, da so najbolj liberalizirali poštni promet v državah z najrazvitejšim poštnim omrežjem, kjer so bili javni poštni operaterji manj izpostavljeni izgubam tržnih deležev. Z analizo lastnosti poštnega omrežja, razlogov za regulacijo le tega in z izkušnjami držav, ki so poštno omrežje že liberalizirale, lahko dobimo odgovore na vprašanja ali je možna popolna deregulacija poštnega omrežja in ali se bo z nadaljnjo liberalizacijo povečala

78

splošna korist za uporabnike poštnih storitev. S tem se približamo tudi odgovoru, kako poiskati ravnotežje med koristmi, ki jih prinaša liberalizacija in nevarnostmi, ki so posledice delovanja trga. Argument naravnega monopola v poštnem prometu, ki je zelo prisoten v teoretičnih razpravah, se ga v praksi ne omenja več kot razlog za regulacijo poštnega prometa. Nasproti temu pa ostaja argument javne dobrine in s tem povezane univerzalne storitve močno prisoten, tako v mednarodnih kot nacionalnih aktih o poštnem prometu. Tu se lahko odpre vprašanje, ali je pošta, v času razvoja elektronskih medijev, dejansko tako pomemben povezovalni dejavnik v neki družbi, da si zasluži takšno pozornost države. Za enkrat v vseh državah menijo, da je to potrebno, s tem pa ostaja tudi potreba po regulaciji tega področja. Na odgovor ali se bodo povečale splošne koristi uporabnikov z nadaljnjo liberalizacijo poštnega prometa, najhitreje pridemo, če pogledamo na izkušnje držav, kjer so poštni promet že liberalizirale. Če na hitro ponovimo švedske izkušnje, vidimo, da se je cena prenosa pisemskih pošiljk povečala, cene ostalih storitev so se približale lastni ceni storitev, kakovost storitve se je nekoliko izboljšala, produktivnost švedske pošte se je močno povečala, omrežje pa naj ne bi bistveno izgubilo na razvejanosti. Podobne rezultate lahko pričakujejo tudi pri liberalizaciji v drugih državah, predvsem tam, kjer je država držala cene prenosa pisemskih pošiljk na meji ali celo pod lastno ceno prenosa teh pošiljk in kjer so izgube pokrivali z drugimi storitvami. Med temi državami je tudi Slovenija. Zaključimo lahko, da se bodo povečale koristi za velike uporabnike in za naslovnike v urbanih središčih, kjer bodo lahko koristili cenovno ugodnejšo konkurenco, kakovost univerzalnega poštnega ponudnika pa se bo izboljšala. Istočasno se bodo poslabšali pogoji za uporabnike v ruralnih območjih, kjer bodo ob višjih cenah imeli tudi slabše omrežje. Ker se velika večina storitev opravi v urbanih središčih za velike pošiljatelje, se bo splošna ekonomska korist nedvomno povečala. Ali je s tem povečana tudi splošna družbena korist, pa je že politično vprašanje. Slovenija je pred kratkim liberalizirala poštno tržišče istočasno je ponudnika oz. ponudnike univerzalne storitve zaščitila z rezerviranim območjem in možnostjo uvedbe nadomestila za izvajanje univerzalne storitve. Zaradi navedenih omejitev in zaradi relativno nezanimivega tržišča za vstop tuje konkurence, se v praksi ohranja obstoječe stanje, kjer je Pošta Slovenije edini ponudnik poštnih storitev. Pošta Slovenije ima tako možnost, da se do nadaljnjih posegov države v smeri večje deregulacije, še temeljiteje pripravi na vstop konkurence. Če se vzamejo izkušnje Švedske, se bo le ta najprej pojavila v večjih urbanih središčih, kjer bodo manjša lokalna podjetja poizkušala prevzeti najdonosnejše segmente težišča, to je prenos priporočenih pošiljk v urbanih središčih, ki so zaradi visoke cene že sedaj izvzete iz rezerviranega območja. Ker Pošta Slovenije s pošiljkami, ki spadajo v rezervirano območje, ustvarja izgubo, ki jo pokriva s storitvami s katerimi je promet sproščen, mora država čimprej vzpostaviti sistem, s katerim bo lahko ugotovila upravičenost zahtev Pošte Slovenije po dvigu cen v rezerviranem področju. Šele z vzpostavitvijo primernih vzvodov reguliranja in nadzora, tu mislimo predvsem na dejansko ceno izvajanja univerzalne storitve, lahko regulator pristopi k nadaljnjem zniževanju rezerviranega območja vse do popolne ukinitve le tega.

79

7. POVZETEK Omrežni sistemi igrajo pomembno vlogo v modernem svetu. Osnovne karakteristike omrežnih sistemov so komplementarnost in kompatibilnost elementov omrežnega sistema, omrežni učinek, transakcijski stroški in ekonomija obsega. Značilnosti omrežnih sistemov vplivajo na regulacijo le teh in posledično tudi na proces deregulacije in liberalizacije. Poštni sistem je omrežni sistem, katerega karakteristike se nekoliko razlikujejo od večine omrežnih sistemov. Navedeno dejstvo vpliva na drugačne pristope k deregulaciji poštnega omrežja. Monopoli in regulacija omrežnih sistemov, se je v preteklosti opravičevala predvsem z argumenti negativnih eksternih učinkov, naravnega monopola in z zaščito javnega interesa. Argumente naravnega monopola in zaščite javnega interesa najdemo tudi pri opravičevanju monopola v poštnem omrežju. Predvsem zaščita javnega interesa se še naprej poudarja pri izvajanju poštnih storitev. Navedeno dejstvo vodi do potrebe po nadaljnji regulaciji poštnega prometa. V svetu sta se uveljavila predvsem dva pristopa k deregulaciji in liberalizaciji poštnega prometa. Gre za liberalizacijo vstopa v poštno omrežje in za liberalizacijo segmentov poštnega prometa, kot je liberalizacija poštnih pošiljk do določene teže in cena, ali liberalizacija mednarodnega prometa in direktne pošte. Slednji pristop je povzela tudi EU in z Direktivo 97/67/EC začrtala proces liberalizacije in deregulacije v EU. Slovenija, kot članica EU, je povzela smernice EU v svojo zakonodajo in sama stopila na pot postopne deregulacije in liberalizacije v poštnem prometu. S postavitvijo rezerviranega območja za izvajalce univerzalnih storitev na 100 g in trikratno poštnino za prenos standardnega pisma, je prehitela marsikatero od starih držav članic. Slovenija mora na področju deregulacije in liberalizacije poštnega prometa s postopnimi koraki nadaljevati začeti proces. Hitra liberalizacija lahko skriva mnoge nevarnosti, s katerimi se lahko ogrozi nemoteno izvajanje univerzalnih storitev, saj lahko z nekontrolirano liberalizacijo novi ponudniki prevzamejo najdonosnejše dele trga. Nemoteno izvajanje univerzalnih storitev lahko zagotovijo samo močni in učinkoviti izvajalci v urejenem regulacijskem okolju. ABSTRACT Network industries have an important economical and social dimension in modern life and as a matter of fact, modern society couldn’t function without the transportation, electrical energy, communication and information technology. The main characteristics of these and all other network systems are complementarity and compatibility, network effect, switching costs and significant economies of scale in production. Regulation of network systems is driven by above mentioned characteristics and has large influence on deregulation and liberalization process as well.

80

Postal system is functioning as a network system, therefore characteristics of network systems can be found in postal network as well. However these characteristics are not so evident in postal systems what plays an important role in approaching the deregulation and liberalization of postal networks. In the past the monopoly and the regulation of network industry was justified with the cost structure of the network systems and the argument of the general interest in the society. Same reasons can be found in the justification of the monopoly in the postal network. Economy of scale and natural monopoly which derive from such cost structure are not so significant in postal system but defence of general interest still prevail in postal services. In spite of the fact that postal network is already liberalised shall remain strongly regulated in the years to come. Two mayor trends can be noticed in approaching the deregulation of postal network. One is the liberalization of downstream access into the postal network which was taken from the liberalization of telecommunication network. The other approach can be delineate as liberalization of parts of postal services as liberalization of items of certain weight and price or the liberalization of international traffic and direct post. Creators of EU’s Directive estimated that the second approach is optimal in the introduction of gradual deregulation and liberalization of postal services. The Postal Directive (97/96/EC Directive) has traced the way in such direction. Slovenia before as future member and now as a member of EU has applied the Postal Directive in his own legislation and so chose the way of gradual liberalization and deregulation of postal services. With the introduction of weight limit of reserved area up to 100 g and the price limit at 3 times the basis tariff for the item of correspondence, Slovenia has even passed the majority of European states in the matter of the liberalization. However the process of deregulation and liberalization contain many risks. In the case of the weak operator of the universal service the incoming competitors can overtake the best parts of the market and threaten the function of universal service. Only the strong and efficient operator of universal service can cope with liberalization in the way that will be the most beneficial for society in terms of quality and costs. KLJUČNE BESEDE Omrežni sistemi, poštno omrežje, naravni monopol, javni interes, regulacija omrežnih sistemov, deregulacija, liberalizacija, univerzalne storitve. KEY WORDS Network industry, postal network, natural monopoly, general interest, regulation of network systems, deregulation, liberalization, universal services.

81

Seznam uporabljene literature Alverno, Anthony in Elcano, Mary S. 2001. Reform in the Universal Postal Union and the World Trade Organization. V publikaciji: Future directions in postal reform. M.A. Crew, P.R. Kleindorfer. Boston, Dordrecht, London: Kluwer Academic Publishers. CCPS. 1984. Study 522: Postal monopoly. Ways and means of combating competition from private undertakings in the conveyance of documents. Bern: UPU De Donder, Philippe, Cremer, Helmuth. 2002. Funding the Universal Service Obligation under Liberalisation. V publikaciji: Postal and delivery services, M.A. Crew, P.R. Kleindorfer. Boston, Dordrecht, London: Kluwer Academic Publishers. Crew, Michael A., Kleindorfer, Paul R.. 2002. Putty-Putty, Putty-Clay or Humpty-Dumpty. V publikaciji: Postal and delivery services. M.A. Crew, P.R. Kleindorfer. Boston, Dordrecht, London: Kluwer Academic Publishers. Državni zbor RS. 2002. Zakon o poštnih storitvah. Uradni list RS št. 42/02. Državni zbor RS. 1997. Zakon o poštnih storitvah. Uradni list RS št. 35/97. Hall, George R. 1993. Regulatory Systems for Postal Rates. V publikaciji: Regulation and the Nature of Postal and Delivery Services. M.A. Crew, P.R. Kleindorfer. Boston, Dordrecht, London: Kluwer Academic Publishers. Huber, Aljoša. 2003. Abeceda liberalizacije poštnih tržišč. Poštni razgledi 5/2003:11. Lipsey, Richard. 1995. Teorija monopola. Ljubljana: Ekonomska fakulteta v Ljubljani. Lundgren, Anna. 2002. Sustainability of USO in a Liberalized Postal Market. V publikaciji: Postal and delivery services. M.A. Crew, P.R. Kleindorfer. Boston, Dordrecht, London: Kluwer Academic Publishers. Merewitz, Leonard in Zupan, Mark A. 1993. Franchise Bidding, Contracting Out, and Worksharing in the Production of Postal Services. V publikaciji: Regulation and the Nature of Postal and Delivery Services. M.A. Crew, P.R. Kleindorfer. Boston, Dordrecht, London: Kluwer Academic Publishers. Panzar C, John. 1993. Competition, Efficiency and the Vertical Structure of Postal Sevices. V publikaciji: Regulation and the Nature of Postal and Delivery Services. M.A. Crew, P.R. Kleindorfer. Boston, Dordrecht, London: Kluwer Academic Publishers. Pošta Slovenije d. o. o. 1997. Navodilo za evidentiranje prihodkov in odhodkov po stroškovnih mestih in nosilcih. Uradno glasilo Pošte Slovenije 3/1997. Pošta Slovenije d. o. o. 2000. Letno poročilo 1999. Maribor: Pošta Slovenije d. o. o. Pošta Slovenije d. o. o. 2001. Predlog za spremembo cen. Maribor: Pošta Slovenije d. o. o.

82

Pošta Slovenije d. o. o. 2002. Primerjava cen. Maribor: Pošta Slovenije d. o. o. Pošta Slovenije d. o. o. 2003. Letno poročilo 2002. Maribor: Pošta Slovenije d. o. o. Rogerson, Cathy M. in Takis, William M. 1993. Economies of Scale and Scope and Competition in Postal Services. V publikaciji: Regulation and the Nature of Postal and Delivery Services. M.A. Crew, P.R. Kleindorfer. Boston, Dordrecht, London: Kluwer Academic Publishers. Shy, Oz. 2001. The Economics of Network Industries. Cambridge: Cambridge University Press. Smith, Hilke. 2001. GATS and the Postal Sector. V publikaciji: Future directions in postal reform. M.A. Crew, P.R. Kleindorfer. Boston, Dordrecht, London: Kluwer Academic Publishers. Zobovnik, Igor. 1999. Javno dobro v evropski in slovenski zakonodaji. Zbornik referatov, Državni zbor, Raziskovalni sektor. Ljubljana: Državni zbor RS.

83

Seznam uporabljenih virov Andersen, Arthur. 1998. Study on the Impact of Liberalisation of Direct Mail . [on line]. Available: http://europa.eu.int/comm/internal_market/post/studies_en.htm (20. 8. 2003). Bundesverband Deutscher Postdienstleister e.v. (BvDP). 2001. The BvDP liberalization index. [on line] . Available: http://www.postinsight.pb.com/files/BvDP2001LiberalizationIndex.pdf (10. 9. 2003). Commission of the European Communities. 2002. Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the Application of the Postal Directive (97/67/EC). [on line]. Available: http://europa.eu.int/comm/internal_market/post/studies_en.htm (20. 8. 2003). Commission of the European Communities. 1996. Services of General Interest in Europe (96/C 281/03). Official Journal OJ C 281, 1996, p.3. [on line] . Available: http://europa.eu.int/comm/competition/liberalization/legislation/96c281_en.html (15. 7. 2003). CTcon. 2001. Study on the Conditions Governing Access to Universal Postal Services and Networks. [on line]. Available: http://europa.eu.int/comm/internal_market/post/studies_en.htm (20. 8. 2003). CTcon. 1998/a. On the Liberalization of Clearance, Sorting and Transport. [on line]. Available: http://europa.eu.int/comm/internal_market/post/studies_en.htm (20. 8. 2003). CTcon. 1998/b. Study on the Weight and Price Limits on the Reserved Area in the Postal Sector. [on line]. Available: http://europa.eu.int/comm/internal_market/post/studies_en.htm (20. 8. 2003). Economides, Nicholas. 1996. The Economics of Networks. [on line]. NYU-Stern. Available: http://stern.nyu.edu/networks/top.html (10. 7. 2003). European parliament and Council. 2002. Directive 2002/39/EC. Official Journal L176, 05/07/2002, p.21. [on line]. Available: http://europa.eu.int/comm/internal_market/post/newdirective_en.htm (25. 8. 2003). Morin, Roger A. 2002. Price cap regulation [on line]. Energie NB Power. Available: http://nbpower.com/en/about/trans_dist/tar/appendix-4.pdf (10. 7. 2003). MMD. 1999. Modelling and quantifying scenarios for liberalisation [on line]. Available: http://europa.eu.int/comm/internal_market/post/studies_en.htm (20. 8. 2003). Price Waterhouse Coopers. 1998. Study on the impact of liberalisation of community cross-border mail [on line]. Available: http://europa.eu.int/comm/internal_market/post/studies_en.htm (20. 8. 2003).

84

Prodi, Romano. 2003. Services of general economic interest ond the European model of development [on line]. European Commission. Available: http://europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.gettxt=gt&doc=SPEECH/03/63|0|RAPID&lg=EN Telekom Slovenije d.d. 2003. Letno poročilo 2002 [on line]. Telekom Slovenije d.d. Available: http://www.telekom.si./res/content_document/15pdf UPU – Svetovna poštna zveza. (2003). About us [on line]. Available: http://www.upu.int/about_us/en/index.html (18. 10. 2003).