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Universidade Federal de Santa Catarina
Curso de Graduação em Engenharia Sanitária e Ambiental
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL NA GESTÃO DO SANEAMENTO BÁSICO
AlineHetterich
FLORIANÓPOLIS, (SC)
JULHO/2012
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Universidade Federal de Santa Catarina
Curso de Graduação em Engenharia Sanitária e Ambiental
PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL NA GESTÃO DO SANEAMENTO BÁSICO
Aline Hetterich
Trabalho apresentado à Universidade
Federal de Santa Catarina para Conclusão
do Curso de Graduação em Engenharia
Sanitária e Ambiental.
Orientador
Guilherme Farias Cunha
FLORIANÓPOLIS, (SC)
JULHO/2012
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RESUMO
A temática central do presente trabalho gira em torno da participação e do controle social na
gestão do saneamento básico. Mais especificamente, o foco da pesquisa está no âmbito das
questões relativas aos mecanismos de participação e controle social atualmente empregados na
gestão do saneamento básico no município de Florianópolis.tendo como objetivo principal
identificar os principais mecanismos de incorporados atualmente nos processos de gestão do
saneamento básico no município de Florianópolis. Para tanto, busca-se examinar apolítica
municipal de saneamento ambiental no âmbito das disposições sobre participação e controle
social,analisar o Plano Municipal Integrado de Saneamento Básico enquanto instrumento para a
gestão do saneamento básico nas questões relativas à participação e ao controle social e
descrever a composição do Conselho Municipal de Saneamento Básico do município de
Florianópolis. De acordo com as debate levantado, fica evidente a importância da participação
e do controle social nos processos de gestão do saneamento básico. Em particular, o Município
de Florianópolis demonstra engajamento para convergir aos dispostos da Política Nacional do
Saneamento Básico, no sentido da construção e do aperfeiçoamento dos mecanismos que
possibilitam o envolvimento da população junto aos processos de gestão do saneamento básico.
PALAVRAS-CHAVE: Participação; Controle social; Gestão; Saneamento Básico;
Florianópolis; Plano Municipal de Saneamento Básico.
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SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO 11
1.1. Justificativa 12
1.2. Hipótese 13
2. OBJETIVOS 15
2.1. Objetivo Geral 15
2.2. Objetivos específicos 15
3. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA 17
3.1. Saneamento Básico 17
3.2. Política Nacional do Saneamento Básico 18
3.3. Participação e Controle Social 19
3.3.1. Conselhos de saneamento básico 20
3.3.2. Audiências públicas 21
4. METODOLOGIA 25
4.1. Caracterização da área de estudo 25
4.2. Procedimentos de coleta de dados 28
5. RESULTADOS E DISCUSSÃO 31
5.1. Política municipal de saneamento ambiental 31
5.2. Plano municipal integrado de saneamento básico 32
5.2.1. Audiências públicas 34
5.3. Conselho municipal de saneamento básico 35
6. CONCLUSÃO 37
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS 39
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 41
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1. INTRODUÇÃO
A problemática socioambiental vem se tornando foco de preocupação mundial
crescente desde a década de 1970, quando a realização da Conferência de Estocolmo (1972)
apresentou resultados alarmantes sobre a situação de degradação dos ecossistemas no planeta.
De lá para cá, foram inúmeros os relatórios, dossiês, investigações, etc, que conferiram, cada
vez mais, relevância e urgência aos processos de planejamento para o enfrentamento da crise
socioambiental. Passados 40 anos desde os primeiros sinais concretos de enfraquecimento da
Biosfera, único sistema conhecido capaz de fornecer as condições essenciais para a vida do
homem, ainda não é possível reconhecer um avanço significativo na atuação humana para o
combate dos desequilíbrios planetários. Surpreendentemente, os entraves sociais e políticos são
maiores do que os tecnológicos e ecológicos (SACHS, 1993).
Nas áreas urbanas, a ausência dos serviços de saneamento é o principal agravante da
degradação ambiental. Essa problemática, entretanto, não pode ser entendida como um
fenômeno isolado, ela se insere no nefasto quadro das desigualdades sociais, principalmente
nos países em desenvolvimento.Nota-se que, no caso brasileiro, a força de inércia do viés
economicista das políticas de desenvolvimento e a fragmentação crônica dos sistemas de
planejamento e gestão corroboram para que o modelo de desenvolvimento descentralizado do
sistema de gestão ambiental, conforme prescrito pela legislação vigente continue enfrentando
inúmeros desafios.
Dentre os obstáculos a serem superados, a nova representação dos rumos possíveis da
política ambiental brasileira e dos seus desdobramentos relacionados ao funcionamento de
sistemas compartilhados de gestão pública, pressupõe mudanças substanciais nos dispositivos
em curso de promoção do empoderamento1 dos segmentos excluídos da população. Além
disso, os setores governamental, empresarial e não-governamental não têm apresentado clareza
em relação ao campo próprio de atividade e responsabilidade de cada setor, demonstrando que
os processos de gestão participativa e integrada dos recursos naturais, encontram-se ainda em
fase embrionária (VIEIRA, et al, 2005).
Mesmo apesar do impulso proporcionado a partir realização da Conferência das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no Rio de
Janeiro em 1992 (ECO-92), a um “desenvolvimento territorial sustentável”, definido como
modalidade de planejamento e gestão preventiva e pró-ativa, permanece o distanciamento entre
o conceito de desenvolvimento integrado às noções de sistemas sociais e de sistemas
ecológicos. Soma-se a este cenário, a ausência de uma tradição de valorização dos recursos
específicos de cada território (VIEIRA, et al, 2005).
Nesse contexto, a problemática relativa ao saneamento descortina as conseqüências de
um estilo de desenvolvimento discriminatório e degradador por natureza.
O Brasil, desde o decreto da Lei N° 11.445/2007 que institui a Política Nacional do
Saneamento Básico, encontra-se em um momento decisivo que ditará o futuro do saneamento
no país. Tal lei, em seu artigo n° 19, determina que o planejamento da prestação de serviços
públicos de saneamento básico deverá observar um plano que abranja, no mínimo, cinco
componentes fundamentais: i) diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de
vida; ii) objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização; iii)
programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas; iv) ações para
emergências e contingências; v) mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da
eficiência e eficácia das ações programadas. Vale ressaltar que esse plano deve ser construído
por cada titular, referindo-se neste caso aos municípios. A mesma lei traz como fundamento o
1
Processo por meio dos quais as pessoas, as organizações e as comunidades adquirem a capacidade de participar ativamente
dos processos decisórios no campo do planejamento (VIEIRAet al, 2005).
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controle social da prestação dos serviços públicos de saneamento básico e o define como o
conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações,
representações técnicas e participações nos processos de formulação de políticas, de
planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico.
Atualmente, as cidades brasileiras estão construindo seus planos municipais de
saneamento básico de acordo com as disposições da lei 11.445/2007. A cidade de
Florianópolis, capital catarinense, teve a construção de seu plano concluída no ano de 2010,
gerando o documento intitulado “Plano Municipal Integrado de Saneamento Básico”. O
trabalho propriamente dito foi executado por uma empresa de direito privado, por meio de um
contrato de prestação de serviço à prefeitura de Florianópolis.
De acordo com o diagnóstico apresentado (FLORIANÓPOLIS, 2012), conclui-se que
a cidade possui um grande déficit no âmbito da coleta de esgoto sanitário. Apenas 44,92% da
população residente é atendida por serviços públicos de coleta de efluentes. A outra parcela da
população não possui acesso a este tipo de serviço, obrigando-se então a optar por soluções
individuais. O problema se agrava quando a região analisada é o sul da ilha de Florianópolis.
As comunidades pertencentes a esta localidade não são atendidas por este tipo de serviço.
Como medida urgente para reverter este quadro, algumas obras de infra-estrutura estão
sendo realizadas pela concessionária responsável pela prestação dos serviços de água e esgoto
na capital (CASAN). Entretanto, o modelo adotado para a disposição final dos efluentes tem
gerado uma série de repercussões. Se, por um lado, as obras estão sendo executadas sem
consulta pública, por outro, as representações sociais da região estão reivindicando a
paralisação do processo até que o assunto possa ser discutido com a participação social. Dentre
os movimentos sociais que estão à frente do impasse, destaca-se o Movimento Saneamento
Alternativo (MOSAL), que, além de questionar a efetividade do sistema que está sendo
instalado, apresenta outro modelo para solucionar tais problemas, baseado nas premissas do
saneamento descentralizado.
Em resumo, é possível constatar um cenário crítico no que se refere à gestão do
saneamento básico em Florianópolis. Por um lado tem-se a situação atual dos distritos do sul da
ilha de Florianópolis com a completa ausência de um sistema público para a coleta, tratamento
de disposição final dos efluentes domésticos gerados. Por outro, observa-se o conflito entre as
reivindicações das comunidades para a resolução do problema frente o projeto apresentado pela
CASAN.
Com base na situação problema apresentada, tem-se como temática central do trabalho
a participação e o controle social na gestão do saneamento básico, de modo que o objetivo
geral da pesquisa é identificar os principais mecanismos de participação e controle social
incorporados atualmente nos processos de gestão do saneamento básico no município de
Florianópolis.
1.1. Justificativa
Controle social e participação em saneamento constituem certamente temas da mais
importante atualidade no Brasil, país que acumula significativo déficit de democracia nas
políticas públicas e na gestão dos serviços de saneamento, não tendo ainda superado o modelo
centralizador e pouco aberto à participação, característico de sua evolução ao longo de largos
períodos históricos, muitos dos quais em que a democracia não era a marca dominante. Em
outros setores das políticas públicas existem situações em que este processo de superação
encontra-se em estágio mais avançado. Como exemplo pode-se citar a estrutura dos conselhos
de saúde e educação, os fóruns com a participação da sociedade civil que definem o
licenciamento das intervenções impactantes no âmbito da política de meio ambiente, a
dinâmica participativa na elaboração dos planos diretores e a organização dos comitês de
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baciaperante a política de recursos hídricos. Estes exemplos de processos participativos,
mesmo que ainda sejam carentes de aperfeiçoamento, contrastam com as experiências relativas
à área do saneamento, evidenciando a proporção em que este setor deixou de avançar rumo a
um ambiente mais democrático(HELLER; REZENDE; HELLER, 2007).
Nesse sentido, as perspectivas para a superação do referido déficitconvergem para a
necessidade de uma adequada compreensão dos processos de participação e controle social em
saneamento. Dessa forma, os estudos relativos à temática são de grande importância para a
construção e aperfeiçoamento dos processos de planejamento e gestão do saneamento básico,
indo de encontro, inclusive, com as disposições da recente legislação para o setor.
1.2. Hipótese
Considera-se que a incorporação de mecanismos de participação e controle socialseja
essencial junto aos processos de gestão do saneamento básico no município de Florianópolis.
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2. OBJETIVOS
2.1. Objetivo Geral
Identificar os principais mecanismos de participação e controle social
incorporados atualmente nos processos de gestão do saneamento básico no município de
Florianópolis.
2.2. Objetivos específicos
Examinar a política municipal de saneamento ambiental no âmbito das
disposições sobre participação e controle social;
Analisar o Plano Municipal Integrado de Saneamento Básico enquanto
instrumento para a gestão do saneamento básico nas questões relativas à
participação e ao controle social;
Descrever a composição do Conselho Municipal de Saneamento Básico do
município de Florianópolis.
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3. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
3.1. Saneamento Básico
Para entrar no debate relativoao conceito de Saneamento Básico se faz necessária uma
revisão das raízes do mesmo.
A primeira abordagem se refere ao conceito de saneamento, cuja definição mais
difundida é a proposta pela Organização Mundial da Saúde (OMS), onde o saneamento é
definido como o controle de todos os fatores do meio físico do homem, que exercem ou podem
exercer efeitos nocivos sobre o seu bem-estar físico, mental e social (OLIVEIRA, 2003).
De acordo com Souza et al (2007), o saneamento possui as dimensões preventista e
promocinal da saúde. A dimensão preventista ocorre enquanto intervenção de engenharia e
educação ambiental para colocar obstáculos à transmissão de doenças e garantindo a
salubridade ambiental. A dimensão promocional da saúde, por sua vez, ocorre como
intervenção multidimensional (física, social, econômica, política e cultural) noambiente,
voltado para ações integradas que sustentem e adaptem ao contexto local ossistemas de
engenharia, articulando os setores da sociedade para o fortalecimento desta.
Outra definição bastante usual para saneamento é a de Menezes (1984), definindo-o
como "o conjunto de medidas que visam a modificar as condições do meio ambiente, com a finalidade de prevenir doenças e promover a saúde". Para Ferreira (2000), a noção de
saneamento está vinculada à de higiene, sendo assim a busca da saúde se dá pelo o conjunto
das duas ações interligadas. Uma definição que acaba por sintetizar as acima apresentadas é a
definição adotada pelo Ministério do Meio Ambiente: "saneamento compreende um conjunto
de ações sobre o meio ambiente no qual vivem as populações, visando garantir a elas
condições de salubridade, que protejam a sua saúde" (MMA, 2006).
A partir do conceito de saneamento surgem duas vertentes mais complexas, o conceito
de saneamento ambiental e o conceito de saneamento básico.
No Brasil, a lei 11.445 de 2007 conceitua o saneamento básico como:
...conjunto de serviços, infra-estruturas e instalações operacionais de: a)
abastecimento público de água potável desde a captação até as ligações prediais e
respectivos instrumentos de medição; b) esgotamento sanitário: coleta, transporte,
tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações
prediais até o seu lançamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo
de resíduos sólidos: coleta,transporte, transbordo, tratamento e destino final do
lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias
públicas; d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: transporte, detenção
ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição
final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas(BRASIL, 2008).
Já o conceito de saneamento ambientalemerge na década de 70pela necessidadede
incorporar a problemática ambiental ao debate de instituições governamentais e da sociedade
civil (BRASIL, 2005).
O conceito de Saneamento Ambiental possui uma abrangência que historicamente
foiconstruída com o objetivo de alcançar níveis crescentes de salubridade
ambiental,compreendendo o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, o
manejo de resíduossólidos urbanos, o manejo de águas pluviais urbanas, o
controle de vetores, a disciplina deocupação e uso do solo, a fim de promover a
melhoria das condições de vida urbana e rural.Dentro desse conceito mais amplo,
um recorte cada vez mais utilizado para uma parte doSaneamento Ambiental é a
classificação de Saneamento Básico, que envolve os sistemas eserviços para o
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abastecimento de água, o esgotamento sanitário, a limpeza pública ou manejodos
resíduos sólidos e o manejo de águas pluviais (BRASIL, 2006).
3.2. Política Nacional do Saneamento Básico
O saneamento é garantido constitucionalmente como bem comum desde
1988.Entretanto, as ações efetivas de planejamento e gestão possuem um histórico de
descontinuidade no Brasil. As experiências em planejamento no país, em geral não constituem
objetos de estudos sistemáticos. Pode-se dizer que boa parcela da precariedade dos serviços de
saneamento tem como causa o vazio regulatório que acompanhou a trajetória brasileira do setor
até janeiro de 2007. Além da ausência de priorização desta questão por parte do governo
federal, verifica-se a resistência de setores que indispostos ao controle de suas atividades
resistiram às propostas de regulação efetiva dos serviços (BRASIL, 2006).
Entre as leis federais mais importantes aplicáveis ao setor de saneamento pode-se citar
a Lei Nº 11.445/2007 – Lei do Saneamento Básico –, regulamentada pelo Decreto Nº
7.217/2010, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico. Em termos de
competência institucional e legal, a promulgação desta lei criou um marco divisório bem
definido para o setor de saneamento no Estado brasileiro, pois possui regras mínimas de
relacionamento entre titulares, prestadores de serviços e usuários dos serviços de saneamento
básico, a partir das quais os municípios deverão estabelecer legislação, normas e entidades
próprias de regulação para as atividades operacionais relacionadas a estes
serviços(FLORIANÓPOLIS, 2010).
A Política Nacional para o Saneamento Básico teve seu processo de construção
iniciado em 2005 por meio do projeto de lei 5.295. Em 5 de janeiro de 2007, foi instituída a lei
11.445 estabelecendo “as diretrizes nacionais para o saneamento básico epara a política
federal de saneamento básico”. A lei 11.445/2007 representa o marco regulatório para o saneamento no Brasil e suas
diretrizes devem ser seguidas pelos municípios. Esta lei consiste em 60 artigos dispostos e
organizados nos capítulos listados a seguir: I. Princípios Fundamentais; II. Exercício da
Titularidade; III. Prestação Regionalizada de serviços públicos de SB; IV. Planejamento; V.
Regulação; VI. Aspectos Econômicos e Sociais; VII. Aspectos Técnicos; VIII. Participação de
órgãos colegiados no controle social, IX. Política Federal de Saneamento Básico e X.
Disposições Finais.
A partir da promulgação da Lei Nº 11.445/2007, cabe ao município, como titular dos
serviços públicos, formular a política de saneamento básico, elaborar o seu plano municipal de
saneamento, definir o ente responsável pela regulação e fiscalização, adotar parâmetros de
controle dos serviços executados pelo operador, fixar direitos e deveres dos usuários,
estabelecer mecanismos de controle social, promover a universalização ao acesso dos serviços
de saneamento básico, definir metas, entre outras ações.De acordo com o disposto na lei, os
titulares dos serviços poderão delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação
de tais serviços, estando responsáveis, obrigatoriamente, pelos processos de planejamento.
O Artigo 2o traz os princípios fundamentais para a prestação dos serviços de
saneamento básico. Entre eles, vale aqui destacar o inciso IV, que trata do controle social como
um conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações,
representações técnicas e participações nos processos de formulação de políticas, de
planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico.
O capítulo IV, do planejamento, defini os elementos obrigatórios dos planos para a
prestação dos serviços de saneamento. Conforme é apresentado pelo Artigo 19o, os planos
deverão apresentar, no mínimo:
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I - diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema
de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as
causas das deficiências detectadas;
II - objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas
soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos
setoriais;
III - programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de
modo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais
correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento;
IV - ações para emergências e contingências;
V - mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das
ações programadas.
O mesmo artigo assegura que os planos de saneamento básico sejam editados pelos
titulares, assim como a ampla divulgação das propostas e dos estudos que as fundamentem,
inclusive com a realização de audiências ou consultas públicas.
Além das audiências e consultas públicas, a participação de órgãos colegiados de
caráter consultivo é outro instrumento recomendado pela lei para o controle social dos serviços
públicos de saneamento. De acordo com o que é apresentado pelo Artigo 47o, tais órgãos
devem assegurar a participação dos titulares dos serviços, de órgãos governamentais
relacionados ao setor do saneamento básico, dos prestadores de serviços públicos de
saneamento, dos usuários de serviços de saneamento básico e de entidades técnicas,
organizações da sociedade civil e de defesa do consumidor relacionadas ao setor de
saneamento básico.
3.3. Participação e Controle Social
De acordo com os autores Heller, Rezende e Heller (2007) entende-se controle social e
participação como a participação de usuários e não-usuários dos serviços de saneamento na sua
provisão, no acompanhamento e fiscalização da sua prestação e, ou, no processo de tomada de
decisão sobre políticas e programas. Enquanto a participação dos usuários situa-se no âmbito
dos direitos do consumidor, a participação dos não-usuários refere-se à dimensão do direito à
cidadania, que deveria ser assegurado a todos os indivíduos de uma sociedade. Nesse sentido, é
importante compreender que o conceito de cidadania depende da concepção da organização
política da sociedade, a qual reconhecerá, em maior ou menor grau, os direitos de seus
habitantes e seus espaços de participação.
No campo da cidadania, a participação é reconhecida como um grupo de direitos que
inclui a participação nas decisões da burocracia pública e de controle da ação do capital. A
combinação dos direitos de participação com os direitos políticos pode formar uma adequada
base para estabelecer o tipo de participação, a qual deveria, idealmente, assegurar a
impessoalidade, a justiça, a honestidade e a responsabilidade na gestão dos serviços e no uso
dos recursos arrecadados do público, assim como promover a eqüidade e reduzir a reprodução
de privilégios acumulados por segmentos sociais (JANOSKI, 1989, citado por HELLER;
REZENDE; HELLER, 2007).
O grau de participação dos cidadãos e o controle social em um processo político deve
indicar a compreensão do papel de cada um dos atores envolvidos e de seu grau de influência
no processo. Assim, considera-se que as tipologias próprias para fazer esta avaliação são ferramentas importantes na avaliação de políticas públicas. O trabalho de Heller, Rezende e
Heller (2007)discorre em alguns exemplos de tipologias utilizadas na avaliação da participação
e controle social, os quais são apresentados, em síntese, a seguir:
20
Webler, Tuler e Krueger (2001) destacam cinco atributos de um bom processo
participativo: aquisição e manutenção de legitimidade popular, facilitação da
discussão ideológica, justiça do processo, luta de poder entre interesses locais
e externos, liderança e compromisso.
Arnstein (1969) desenvolveu a mais clássica das tipologias, onde os níveis de
participação social são representados em uma escala que caracteriza a
ascensão do poder de influência dos cidadãos até o pleno exercício da
cidadania. Nessa proposta, a escala é composta por vários degraus, tais quais:
a manipulação, a terapia, a informação, a consulta, o envolvimento, a parceria,
a transferência do poder, e o controle dos cidadãos.
Bernardes, Scárdua e Campana (2006), no “Guia para a elaboração de planos
municipais de saneamento”apresentam um modelo classificatório de
participação social no qual atribuem sete níveis de participação: no nível 0 não
há qualquer forma de envolvimento da comunidade; o nível 1 refere-se à
informação; o nível 2 à consulta; o nível 3 à opinião; o nível 4 à elaboração
conjunta; o nível 5 ao poder delgado e; o nível 6 ao controle do processo.
Heyd e Neef (2006) propõe a classificação da forma de participação em sete
níveis, quais sejam: a participação passiva; a participação como informação
cedida; a participação por consulta; a participação para subsídios materiais; a
participação funcional; a participação interativa e; a participação
institucionalizada.
Em resumo aos modelos apresentados, os autoresevidenciam a classificação do início
de um processo participatóriocaracterizado por uma participação unidirecional, na qual o
cidadão toma conhecimento do processo decisório mas não exerce influência. Por outro lado,
há um estágio mais avançado, em que a população exerce alguma influência no processo
decisório, e um estágio final onde ocorre a transferência do poder à população.
Numa perspectiva histórica, a maioria das conquistas relativas ao saneamento esteve
associada às intervenções das classes sociais mais intelectualizadas, as quais, muitas vezes,
lograram mobilizar os segmentos mais pobres da sociedade na busca pelo “bem comum”. No
entanto, pode-se afirmar que a participação da população nos processos que definiram as
políticas de saneamento no país distribuiu-se, notempo e no espaço, com pesos distintos, em
níveis diferentes e não necessariamente hierárquicos de participação. De fato, a história do
saneamento do Brasil revela poucas situaçõesde participação e controle social e, nessas, baixo
nível nas escalasde participação. Tal constatação resulta do traço de centralização e
autoritarismo que caracterizou o setor, bem como das próprias orientações do Estado brasileiro.
Os momentos de participação em geral mostram processos por iniciativa das elites do país, ao
lado de movimentos populares de caráter reivindicatório. Além disso, as poucas experiências
de participação mais substantiva, antes de terem sido uma concessão do Estado, foram
conquistas dos usuários e não-usuários dos serviços (HELLER; REZENDE; HELLER, 2007).
3.3.1. Conselhos de saneamento básico
Conforme discutido anteriormente, o controle social exigido na Lei n° 11.445/2007
poderá ser realizadopor meio de órgãos colegiados de caráter consultivo, compostos pelos
titulares dos serviços, entidades governamentais relacionadas ao setor de saneamento básico,
prestadores e usuários de serviços de saneamento básico, além de entidades técnicas e de
organizações da sociedade.
Galvão Jr. e Ximenes (2007) afirmam que o controle social exercido por conselhos
municipais setoriais pode contribuir como instrumento de apoio à regulação da prestação dos
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serviços de água e esgoto. No entanto,existem alguns fatores que precisam ser superados para
que esta contribuição ocorra de forma efetiva. Os autores destacam os seguintes desafios:
O caráter consultivo dos conselhos, conforme definido pela Lei n°
11.445/2007, faz com que as decisões tomadas pelos conselhos municipais de
saneamento estejam restritas ao campo da opinião, da consulta e do
aconselhamento. A ausência de poderes mais concretospode levar ao
descrédito desta instituição de controle social.
O funcionamento do conselho pressupõe o livre acesso às informações sobre
a prestação dos serviços, que deve ocorrer de forma adequada e tempestiva.
Deve-se também considerar que a participação precisa ser qualificada em
informações e conhecimentos sobre o funcionamento da estrutura estatal. Isto
é necessário para que não-técnicos possam ter condições de igualdade para
participar das decisões do conselho. Portanto, deve haver a capacitação dos
conselheiros municipais e a promoção das condições mínimas para que os
atores estejam aptos ao controle social.
O caráter intersetorial do saneamento básico com as áreas de saúde, meio
ambiente, recursos hídricos e planejamento urbano aponta para a necessidade
de integração entre os diversos conselhos que representam estas áreas. No
entanto, diversidade de conselhos em um município pode ser um fator
complicador para a estruturação dos colegiados de saneamento básico, uma
vez que o mesmo necessitará a organização de uma participação qualificada.
O setor de saneamento básico que orainicia um processo de regulação e controle social
dos serviços necessita definir seu próprio modelo institucional de conselho setorial, no sentido
de demarcar um formato apropriado as suas especificidades. Para avançar na construção deste
novo modelo de controle social é preciso superar enormes e complexos desafios:
fortalecimento institucional, capacitação dos conselheiros, disponibilidade tempestiva em
formato adequado das informações sobre a prestação de serviços, e articulação intersetorial
com conselhos das áreas de saúde, meio ambiente, recursos hídricos e desenvolvimento urbano.
Neste sentido, as agências reguladoras estaduais e municipais serão parceiros fundamentais dos
conselhos setoriais e, consequentemente, atuarão no fortalecimento do controle social da
prestação dos serviços de saneamento básico. Não obstante, pouco tempo de existência, as
agências reguladoras já dispõem de diversos instrumentos de controle, a exemplo de
ouvidorias, audiências e consultas públicas, que poderão ser compartilhadas junto aos
conselhos a serem criados. Da mesma forma, as agências também poderão exercerpapel
decisivo no processo de capacitação dos conselhos e na difusão de informação (GALVÃO Jr.;
XIMENES, 2007).
3.3.2. Audiências públicas
Mendes et al (2007) afirma que as consultas à população sobre as ações da
administração públicaem audiências públicas são recentes no cenário nacional brasileiro.A
audiência pública é um dos instrumentos que garante à sociedadecivil a oportunidade de
participar diretamente da discussão deassuntos relacionados à coletividade na gestão da
administraçãopública. No Brasil, a audiência pública nasce como um procedimento de consulta
à sociedade nos processos de licenciamento ambiental de empreendimentos de profundo
impacto ambiental como canal de participação da comunidade nas decisões locais,
possibilitando ao público afetado o acesso à informação ambiental. Assim, elas surgem como
resposta ao anseio da sociedade brasileira ao buscar maior participação nas discussões das
questões do país, principalmente as ambientais.
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Soares (2002citado por MENDES et al, 2007), pontua que a audiência pública é um
instrumentode decisão política ou legal com legitimidade e transparência, pois trata-se de uma
instância no processo de tomada da decisão administrativa ou legislativa, na qual a autoridade
competente abre espaço para que todos os atores sociais envolvidos, a sociedade civil, tenham
oportunidade de se manifestar antes do desfecho do processo. Tais opiniões não vinculam a
decisão, visto que têm caráter consultivo, e a autoridade, embora não esteja obrigada a segui-
las, deve analisá-las conforme seus critérios, acolhendo-as ou rejeitando-as. Segundo a autora,
a audiência pública é também um instrumento de conscientização comunitária, pois propicia à
sociedade esclarecimentos sobre diversas questões que envolvem o seu cotidiano, e muitas
vezes alerta sobre assuntos até então aparentemente menos relevantes.
A audiência pública pode também ser compreendida como um dos instrumentos que
garantem à sociedade civil a oportunidade de participar diretamente da discussão de assuntos
relacionados à coletividade na gestão da administração pública, possibilitando informar-se
sobre um empreendimento/projeto/plano/intervenção a ser realizado, debater sobre ele e opinar
sobre seus efeitos nas suas vidas. Entretanto, para a autora, a audiência pública tem suas
limitações em garantir a participação popular mais efetiva nas tomadas de decisão em virtudeda
sua natureza pontual de finalização de um processo de consulta (MARCATTO, 2005, citado
por MENDES et al, 2007).
Mendes et al (2007) entende que as audiências públicas podem desencadear uma série
de possibilidades, entre elas: mobilização da população, sentimento de “pertencimento” da
população, transparência no processo decisório, aumento da credibilidade institucional,
diminuição dos ruídos comunicativos. Para alcançar tais avanços é necessário criar canais de
participação popular de fato nas audiências, mediante mecanismos de fácil compreensão pelos
participantes e trabalhando anteriormente a audiência, as informações do projeto/programa com
a população envolvida. O autor apresenta ainda uma série de limites encontrados atualmente na
realização das audiências públicas, resumidos a seguir:
Ausência de cultura em audiências públicas dos atores/gestores: Esta
modalidade de consultas populares sobre as ações públicas ainda está em fase
de assimilação para a sociedade e para os gestores públicos. Para garantir a
participação popular ativa e o diálogo entre os atores envolvidos se faz
necessária a criação de instrumentos e metodologias específicas.
Informação nova/ o processo comunicativo:A comunicação pressupõe a
existência de um repertório e deum código comuns entre o emissor
(comunicador) e o receptor (público-alvo). São necessárias certas
característicasno processo que levem à otimização do processo
comunicativo,tais como: habilidade comunicativa da própria fonte;
credibilidade da fonte e; adequação do cenário aos propósitos da fonte. De
modo geral, os assuntos tratados nas audiências públicassão complexos e
desconhecidos da população. Ademais, a apresentaçãodos projetos e propostas
de serviços é feita, quase sempre, porespecialistas no assunto, mas sem
habilidade como comunicadoresdessa informação. Neste cenário, os ruídos
comunicativos desencadeados por uma má comunicação são frequentes.
Portanto, para superar essas falhas, a comunicação em uma audiência pública
precisa ser feita por um profissional qualificado que leve em consideraçãoos
diferentes graus de compreensão do público presente.
Introdução de novos serviços/novos costumes:A introdução de um
instrumento de controlesocial obrigatório, as audiências públicas, altera o
funcionamento das agências reguladoras e das prestadoras de serviço de tal
forma que estas passam a ser responsáveis pela comunicação das informações
sobre a prestação de serviços para a comunidade.
23
A participação popular nos processos decisórios das audiênciaspúblicas: a
participação popularefetiva da comunidade nas tomadas de decisão pode ser
reconhecida como o principal desafio das audiências públicas. Em uma
participação ativa, a população participa dos processos de tomadas de decisão
de forma representativa.
Tendo em vista estes limites, Mourão (2001, citado por MENDES et al, 2007) afirma
que para conseguir um suporteclaro da opinião pública e uma resposta positiva da sociedade, as
audiências públicas devem ser precedidas de várias fases: (i) Ampla divulgação das audiências
públicas em jornais de circulação; (ii) Acesso e divulgação das informações técnicas do
projeto/política à sociedade de forma mais clara e aberta e; (iii) Reuniões prévias com cada
segmento organizado envolvido para trabalhar as informações técnicas do projeto numa
linguagem mais acessível.
Contudo, um aspecto essencial no setor de saneamento básico são os conflitos
provocados por ruídos no processo da ação comunicativa. As audiências públicas que ocorrem
como cenário criador ou neutralizador de tais ruídos tornam-se beneficiárias da melhoria
qualitativa e quantitativa das ações, visando informar, educar e positivamente influenciar o
grande público. Audiências e consultas à população devem e podem ser um espaço de
construção coletiva dos anseios da comunidade envolvida, pois quanto mais acesso e
participação da sociedade nas diversas etapas do processo de concessão/ regulação mais fácil
fica a gestão do serviço ofertado. E quanto mais pulverizado for o processo decisório mais
necessária se torna a definição dos instrumentos de regulação, gestão e controle (MENDES et
al, 2007).
24
25
4. METODOLOGIA
O presente trabalho pode ser caracterizado como uma pesquisa exploratória do tipo
estudo de caso.
4.1. Caracterização da área de estudo
O município de Florianópolis é a capital do Estado de Santa Catarina, localizada na
Região Sul do Brasil, e ocupa uma área de 438,5 km2, entre as coordenadas geográficas 27°10’
e 27°50’ de latitude sul e 48°25’ e 48°35’ de longitude oeste. Seu território é constituído por
uma parte insular, que apresenta área de 426,6 km2, e por uma parte continental, com área de
11,9 km2. A Figura 1 apresenta a localização do município dentro do território nacional e
estadual.
Figura 1 – Localização do município de Florianópolis no território nacional e estadual.
Fonte: Florianópolis, 2010.
O Plano Municipal Integrado de Saneamento Básico (PMISB) divide o município de
Florianópolis em vinte e oito unidades territoriais de análise e planejamento (UTP). A
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configuração das UTPs foi realizada tomando-se em conta as bacias hidrográficas como
unidade de referência. A Figura 2, apresentada a seguir,mostra um esquema da divisão do
território de Florianópolis em UTPs.
Figura 1 - Unidades Territoriais de Análise e Planejamento (UTPs) para o município de
Florianópolis.
Fonte: Florianópolis, 2010.
O Plano Municipal Integrado de Saneamento Básico apresenta um diagnóstico mais
recente relativo a situação atual dos serviços públicos de saneamento. Desta forma, a
caracterização da área de estudo deste trabalho considerou as informações disponíveis no
PMISB de Florianópolis.
27
Em Florianópolis, o processo de metropolização vem se ampliando nas últimas
décadas com uma crescente dependência socioeconômica. Atualmente, nove municípios
compõem o Núcleo Metropolitano. A população total da Região da Grande Florianópolis para
o ano de 2007 foi de 830.011 habitantes, crescendo 11,82% em relação à população total de
742.272 habitantes em 2000.
O grande aumento populacional se deve em boa parteà alta atratividade migratória para o
município, explicada pela presença de serviços de saúde, instituições de ensino superior e
concentração do aparelho administrativo estatal.
No estudo de projeção populacional realizado pelo PMISB observa-se que no ano de
2030 a população residente total chegará a 756.251 habitantes e a população total (residente e
flutuante) no Município de Florianópolis é estimada em 1.303.118 habitantes, correspondendo
a um aumento de 63% em relação à população total atual.
Já em decorrência do aumento populacional observa-se um quadro de pressão por
urbanização, porém com carência de planejamento urbano, o que tem permitido ao longo dos
anos a implantação de espaços construídos com problemas estruturais crônicos, extrapolando
os limites da sustentabilidade natural, sobretudo no setor de saneamento básico. Além disso,
também é possível observar dificuldades relativas à adequação da infraestrutura local para
atender à crescente população.
Como consequência de fatores relacionados ao crescimento urbano tem-se o aumento
do grau de impermeabilização do solo, os desmatamentos para usos urbanos, a erosão das
encostas, a intensa poluição dos recursos hídricos, os lançamentos de esgoto doméstico e lixo
nos canais e cursos d’água, as ocupações indevidas de locais sob a influência das águas, etc.
Outro aspecto de degradação ambiental é identificado em grande parte dos rios e córregos nas
áreas urbanizadas do município, boa parte deles se encontra canalizada e/ou retificado e
apresentam sinais de contaminação por dejetos de origem doméstica.Pode-se avaliar que estes
tipos de degradação, principalmente as que envolvem os recursos hídricos, acabam gerando
consequências negativas para o fornecimento dos serviços públicos de saneamento, uma vez
que estão inter-relacionados.
O fornecimento de água à população do Município de Florianópolis é realizado por
Sistema de Abastecimento de Água – SAA, Solução Alternativa Coletiva – SAC e Soluções
Alternativas Individuais - SAI. Os SAAs são operados pela CASAN e atendem a 81% da
população residente e 53% da população total (residente + flutuante). Os SACs são operados
por empresas privadas ou pela própria comunidade e atendem a 2% da população residente e
1% da população total. Sendo certo que todo o município possui atendimento, estima-se que o
restante da população, que corresponde a 17% da população residente e 46% da população
total, é atendida por SAIs.
O município de Florianópolis não foge à regra do Brasil quando se trata do setor de
esgotamento sanitário. De modo geral as concessionárias não tem sido eficazes na cobertura de
atendimento e na qualidade dos serviços prestado. A situação no município pode ser
considerada ainda mais alarmante quando são levados em conta os aspectos ecológicos e o
acelerado crescimento de zonas urbanas sem infraestrutura adequada para o esgotamento
sanitário. Atualmente, o município conta com 11 Sistemas de Esgotamento Sanitário, dos quais
apena um é operado pela iniciativa privada. Mesmo assim, há regiões onde o esgotamento
sanitário é realizado por soluções individuais com ou sem tratamento, onde o efluente final é
lançado sem qualquer controle nos rios, mar e solo. Os principais exemplos desta situação são
os três distritos do Sul da Ilha de Santa Catarina, dentre os quais nenhum apresenta sistema de
esgotamento sanitário.
Aconfiguração atual do sistema de drenagem no município tem relação direta com o
crescimento urbano não planejado da cidade. Conforme já comentado, o crescimento urbano
acelerado provocou o aumento da impermeabilização do solo, os desmatamentos, a erosão, as
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ocupações indevidas de locais sob influência das águas (manguezais, fundos de vales, leitos
secundários de rios e encostas de morros), as ocupações do leito dos canais e a utilização
incorreta dos canais como depósito de resíduos e efluentes domésticos. Detecta-se que muitos
trechos do Sistema de Drenagem possuem escoamento superficial nas vias públicas e que não
existem poços de visita interligados ao Sistema de Drenagem Pluvial, o que dificultava os
trabalhos de manutenção dos mesmos. Além disso, o modo como se configurou a ocupação
urbana, tanto em áreas regulamentadas como em áreas não regulamentadas, caracterizam,
muitas vezes, situações sujeitas a alagamentos e inundações. Este quadro acaba refletindo
negativamente sobre a população residente, principalmente nas que estão alocadas em regiões
mais propícias a sofrer danos com enchentes e alagamento. Em resumo, o atual Sistema de
Drenagem Urbana apresenta como principais deficiências a falta de manutenção dos
equipamentos de drenagem, o lançamento de resíduos e esgotos nos canais de drenagem, a
impermeabilização do solo, a ocupação de áreas de preservação permanente e a existência de
deficiências na ordenação institucional no contexto da administração pública.
No âmbito dos resíduos sólidos, a quantidade de lixo coletada em Florianópolis,
somando-se o lixo convencional e seletivo, está entre 10.500 t/mês. A composição é variável de
acordo com as regiões, uma vez que é resultado dos diferentes hábitos e costumes da
população, da atividade econômica dominante, dos padrões de vida e outras condições locais
variáveis. A principal deficiência ocorre no mês de Janeiro, onde o acréscimo na geração de
resíduos chega a quase 40%. Neste período a cidade recebe uma enorme população flutuante,
fato que dificulta o planejamento para a prestação deste tipo de serviço.
4.2. Procedimentos de coleta de dados
Para responder aos objetivos da pesquisa, foi realizada uma coleta de dados
secundários. Esta etapa consistiu na realização de uma pesquisa documental referente aos
mecanismos de participação e controle social atualmente incorporadosnos processos de gestão
do saneamento básico no município de Florianópolis.
Os documentos estudados referem-se à Política Municipal de Saneamento Ambiental,
ao Plano Municipal Integrado de Saneamento Básico, à estruturação das Audiências Públicas e
ao Conselho Municipal de Saneamento Básico.
Mais especificamente, foram analisados os seguintes documentos:
Lei no 7474 de 20 de novembro de 2007. Dispõe sobre a Política
Municipal de Saneamento Ambiental, cria o Conselho Municipal de
Saneamento Básico e dá outras providências. Plano Municipal Integrado de Saneamento Básico. O documento
utilizado no estudo encontra-se disponível no sítio eletrônico da
Secretaria Municipal de Habitação e Saneamento Ambiental. Regimento Interno das Audiências Públicas.O documento utilizado
no estudo encontra-se disponível no sítio eletrônico da Secretaria
Municipal de Habitação e Saneamento Ambiental. Regimento Interno do Conselho Municipal de Saneamento Básico. O
documento utilizado no estudo encontra-se disponível no sítio
eletrônico da Secretaria Municipal de Habitação e Saneamento
Ambiental. A discussão dos documentos em estudo é apresentada a seguir.
29
30
31
5. RESULTADOS E DISCUSSÃO
5.1. Política municipal de saneamento ambiental
A Lei nº 7474/2007, de 20 de novembro de 2007 dispões sobre a política municipal de
saneamento ambiental, cria o conselho municipal de saneamento, autoriza convênio com a
CASAN e dá outras providências.
Seguindo as disposições da Lei no 11.445/2007, a política municipal de saneamento
básico foi construída com base nas normas, diretrizes e conceitos estabelecidos na política
nacional. Inclusive, a definição de seus princípios coincide com o apresentado no nível federal.
O Artigo 2o, no inciso IV, traz a definição de controle social: conjunto de mecanismo e
procedimentos que garantam à sociedade informações, representações técnicas e participações
nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos
serviços públicos de saneamento básico.
No âmbito dos órgãos formuladores e executores da política ambiental, a Secretaria
Municipal de Habitação e Saneamento Ambiental, auxiliada pelo Conselho Municipal de
Saneamento, deve assumir tais competências.
Nos termos da lei em estudo, fica criado o Conselho Municipal de Saneamento Básico
de caráter consultivo, sendoassegurada a representação de forma paritária das organizações.
Nesse sentido, a política apresenta a composição do conselho, tal qual é listado abaixo.
Representações do Governo Municipal:
Titulares de serviço:Gabinete do Prefeito;
Representantes de órgãos do governo municipal relacionado ao setor de Saneamento Básico:Secretaria Municipal de Habitação e Saneamento
Ambiental;Secretaria Municipal de Saúde;Secretaria Municipal de
Obras;Secretaria Municipal de Urbanismo e Serviços Públicos; Vigilância
Sanitária;Fundação Municipal do Meio Ambiente; Procuradoria
Geral;Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis; Secretaria
Municipal de Turismo; Secretaria Municipal do Continente.
Representações de Entidades não governamentais, técnicas, prestadoras de serviços e usuários
de saneamento básico:
Representantes dos prestadores de serviços públicos:Companhia de
Melhoramentos da Capital; Companhia Catarinense de Águas e Saneamento.
Representantes dos usuários de saneamento básico:Associação Comercial,
Industrial e Lojista de Florianópolis; Associação de moradores e entidades
comunitárias;União Florianopolitana das Entidades Comunitárias.
Representantes de entidades técnicas:Associação Brasileira de Engenharia
Sanitária e Ambiental;Conselho Regional de Engenharia, Agronomia e
Arquitetura;
Representantes de organizações da sociedade civil:Sindicato dos
Trabalhadores de Água e Esgoto; Entidades nãogovernamentais relacionadas
ao saneamento básico, amaricultura e ao meio ambiente; Sindicato patronal da
construção civil.
Representante de entidades de defesa do consumidor:PROCON Municipal.
32
Ainda nas disposições sobre o Conselho Municipal de Saneamento Básico, fica
previsto o mandato de 2 anos para cada conselheiro, assim como a indicação de um suplente.
Em primeira instância, a atribuição do Conselho é auxiliar o Poder Executivo na
formulação da política municipal de saneamento básico e na validação do Plano Municipal de
Saneamento Básico.
Além das considerações sobre o Conselho Municipal de Saneamento Básico, a Lei nº
7474/2007 trás diretrizes para a construção do Plano Municipal de Saneamento Básico.
Nesse aspecto, vale ressaltar as disposições da política em relação à realização de
audiência públicas locais para a complementação e validação do Plano Municipal de
Saneamento Básico. O Artigo 12o estabelece que as audiências públicas devem ser realizadas
com o objetivo de estabelecer a discussão acerca do conteúdo do plano e de adaptá-lo às
especificidades geográficas, sociais, econômicas e culturais de cada localidade.
5.2. Plano municipal integrado de saneamento básico
A elaboração do PMISBdo Município de Florianópolis se deu por meio de uma
parceria realizada entre a Secretaria Municipal de Habitação e Saneamento Ambiental –
SMHSAe a Empresa MPBSaneamento Ltda. Para a construção do plano foram nomeados dois
Grupos Técnicos Executivos: (i) o Grupo Técnico Executivo – GTE, composto por técnicos do
executivo municipal e especialistas no objeto do PMISB, incumbidos de analisar e aprovar os
produtos propostos no âmbito do contrato, assim como tomar todas as medidas gerenciais e
administrativas necessárias para a execução dos trabalhos; e (ii) o Grupo Técnico Executivo
Ampliado – GTEA, formado por representantes de entidades não-governamentais, técnicas,
prestadoras de serviços e por usuários de saneamento básico, que deverão, em caráter
consultivo, acompanhar os trabalhos de análise, avaliação e emitir parecer sobre os produtos
propostos.
A composição do GTEA contou com representantes de diversas organizações: (i)
Câmara Municipal de Vereadores de Florianópolis; (ii) Associação Comercial e Industrial de
Florianópolis – ACIF; (iii) Ordem dos Advogados do Brasil Seção Santa Catarina – OAB/SC;
(iv) Fundação do Meio Ambiente – FATMA; (v) Conselho Regional de Engenharia,
Arquitetura, Agronomia de Santa Catarina – CREA/SC; (vi) Associação Brasileira de
Engenharia Sanitária e Ambiental Seção Santa Catarina – ABES/SC; (vii) Secretaria de Estado
de Desenvolvimento Econômico Sustentável – SDS; (viii) Secretaria Municipal de Obras –
SM; (ix) Secretaria do Continente – SMC; (x) Instituto de Planejamento Urbano de
Florianópolis – IPUF; (xi) Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC; (xii) Companhia
Catarinense de Águas e Saneamento – CASAN; (xiii) Companhia de Melhoramento da Capital
– COMCAP; (xiv) HABITASUL Unidade Jurerê Internacional.
Na tentativa de convergir opiniões para a execução do PMISB, seu processo de
construção contou com uma Oficina de Capacitação, onde foram discutidas as etapas de
elaboração do PMISB e estabelecido o cronograma de trabalho entre o GTE e a equipe da MPB
Saneamento Ltda, para acompanhamento dos produtos, desde a elaboração até a respectiva
aprovação. Além disso, o processo de construção do plano também contou com a realização de
reuniões com o GTEA e o Conselho Municipal de Saneamento Básico, para que fossem
apresentadas as recomendações de ajustes consideradas necessárias antes da aprovação de cada
produto.
Um aspecto importante é a articulação entre o plano de saneamento e o plano diretor
da cidade. Este último pressupõe a participação permanente e descentralizada da comunidade
no seu processo construtivo, significando que deve estar envolvida na definição dos objetivos
adotados para o desenvolvimento urbano de sua cidade, por meio da participação em debates,
consultas e audiências públicas. Considerando a interdependência entre as diretrizes obtidas
33
nos processos participativos do plano diretos e as diretrizes do plano de saneamento, fez-se
necessário e conveniente adotar as diretrizes do plano diretor relacionadas ao saneamento
básico na metodologia de construção PMISBde Florianópolis.
A principal ferramenta adotada pela equipe executora do plano para a realização do
planejamento relativo ao saneamento básico foi a construção de cenários futuros. Esta
metodologia permitiu a integração das ações que atendem às questões financeiras, ecológicas,
sociais e tecnológicas, permitindo uma percepção da evolução do presente para o futuro. De
acordo com o que é apresentado, cenários futuros não são previsões, mas sim imagens
alternativas do futuro que foram subsidiadas por conhecimento técnico, diagnósticos e
demandas da comunidade expressas no processo construtivo do Plano Diretor Participativo.
De fato, o PMISB de Florianópolis foi concebido com o propósito de se tornar o marco
lógico e executivo do planejamento para o setor de saneamento básico. Para isto, o plano define
diretrizes, programas e ações prioritárias com vistas ao ano de 2028, envolvendo os quatro
eixos do saneamento básico. No que consta sobre os princípios e diretrizes do programa de
gestão do PMISB, destaca-se:
Ênfase na definição de mecanismos de gestão (aspectos legais, institucionais,
de planejamento e da base de informações), apoiados em estudos e projetos
consistentes sob o ponto de vista técnico;
Proposição de arranjo institucional, a fim de promover o fortalecimento
institucional da SMHSA;
Estruturação de um sistema de informações capaz de ordenar o fluxo, acesso e
disponibilização das informações inerentes aos setores e ao Plano, que se
configure como sistema de apoio à decisão.
Com o objetivo de divulgar as características, critérios e procedimentos do PMISB, foi
realizado um processo de divulgação do plano, que visava, mais especificamente, garantir que
as instituições públicas e privadas, bem como as concessionárias prestadoras de serviço,
tenham amplo conhecimento das ações do plano e suas respectivas responsabilidades, manter
mobilizada a população e assegurar o amplo conhecimento das ações necessárias para a efetiva
implementação do PMISB, bem como das suas responsabilidades e transparecer as atividades
do plano.
A preparação dos conteúdos da campanha de divulgação levou em consideração o
acoplamento de informações referentes aos seguintes elementos essenciais:
Estratégias e políticas federais, estaduais e municipais sobre o Saneamento
Básico;
Princípios, objetivos e diretrizes do PMISB;
Objetivos específicos e metas de cada Setor do PMISB;
Programas e projetos a serem implantados para a operacionalização do plano.
Procedimentos de avaliação e monitoramento do PMISB.
A campanha de divulgação do Plano teve suas atividades assumidas pela Pefreitura
Municipal de Florianópolis, uma vez que de acordo com a legislação, estas atividades devem
ser promovidas pelo titular do serviço. Nesse sentido, o setor responsável pelo saneamento, no
caso a Secretaria Municipal de Habitação e Saneamento Ambiental, responsabilizou-se pela
execução das seguintes atividades:
Implantação do Sistema de Informações de Saneamento Básico de
Florianópolis (SISFLOR);
Alocação de técnicos especializados em supervisão, acompanhamento e
contratação dos serviços para elaboração de cartilhas, boletins e panfletos, e
meios de divulgação.
Estabelecimento de um serviço de recepção de queixas e denúncias sobre
andamento do Plano (Ouvidoria).
34
Além das acima citadas, a SMHSA também deve, na medida em que sua própria
estrutura e capacidade permitir, desenvolver ações de divulgação, tais quais:
Compatibilização com outros sistemas de informações municipais e
atualização permanente das informações disponibilizadas através do
SISFLOR;
Auxiliar o Conselho Municipal de Saneamento Básico para realização da
Conferência Municipal de Saneamento Básico,
Realizar palestras e seminários abordando os conceitos das atividades do
plano, apresentando a proposta de programação ao Conselho Municipal de
Saneamento Básico, para sua avaliação e recomendações.
Capacitações e Treinamentos para servidores através de reuniões especiais e
oficinas organizadas pela SMHSA-PMF para amplo conhecimento das ações
do plano, bem como das responsabilidades de cada entidade para uma efetiva
implementação do Plano;
Produção de Boletins, cartilhas, cartazes, pôsteres, panfletos para serem
utilizados e/ou entregues na ocorrência de seminários, palestras, treinamento e
outros eventos e divulgação do Plano.
Pode-se constatar grande preocupação, por parte dos executores do PMISB, no
planejamento de ações que promovam o acesso a informações relativas ao saneamento básico.
Além de propiciar mais oportunidades de participação, essas medidas também objetivam, entre
outros, a implantação de uma rede de monitoramento e avaliação e a elaboração de planos de
contingência. Nesse sentido, destaca-se a importância de se desenvolver ações para auxiliar a
comunicação entre os atores e setores sociais envolvidos.
5.2.1. Audiências públicas
Durante a fase de validação do PMISB, foram realizadas audiências públicas locais
para a apresentação do plano preliminar à população.Reconhecendo a audiência pública como
um dos principais mecanismos de participação e controle social, esta etapa da discussão
pretende apresentar os principais aspectos do Regimento Interno da Audiência Pública,
documento disponível em meio digital na página da SMHSA.
De acordo com o regimento, o objetivo principal da realização das audiências públicas
é apresentar, divulgar e discutir o PMISB, o qual é definido como instrumento base para a
implementação de políticas públicas visando àuniversalização do atendimento e à eficácia das
metas e ações na área desaneamento com foco no alcance de níveis crescentes de salubridade
ambiental.
A participação nas audiências públicas foi assegurada para qualquer pessoa e aos
meios de comunicação, estando a condução da mesma sob responsabilidadedo Secretário da
SMHSA com o apoio da equipe técnica da Empresa MPB Engenharia, responsável pela
elaboração do PMISB. Dentre as prerrogativas do Secretário, neste caso o Presidente da
Audiência Pública, pode-se destacar a decisão sobre a pertinência das intervenções orais e das
questões formuladas e sobre a interrupção, suspensão, prorrogação ou postergação da sessão,
bem como sua reabertura ou continuação, quando o reputar conveniente, de ofício ou a pedido
de algum participante;
Com vistas a facilitar o processo de acompanhamento posterior dasquestões levantadas
durante a audiência, o regimento prevê ações como o registrodo conteúdo das intervenções, a
sistematizaçãodas informações, a elaboração da ata da Sessão e a guarda da documentação
produzida na audiência.
Conforme já mencionado, qualquer cidadão ou cidadã residente em Florianópolis,
interessado em contribuir com o processo está apto a participar das audiências, estabelecidos
35
seus direitos e deveres. Na perspectiva dos direitos, está a livre manifestação das opiniões do
participante sobre as questões tratadas no âmbito da Audiência Pública e o debate cerca as
questões tratadas no âmbito da audiência pública. Os deveres, por sua vez, referem-se ao
respeito do regimento interno da audiência publica e do tempo estabelecido para intervenção.
Além disso, é dever do participante tratar com respeito e civilidade os demais participantes e os
organizadores.
São diversas as regras que ditam a dinâmica da audiência. No que diz respeito à
intervenção dos participantes, destaca-se as seguintes:
A inscrição deverá ser realizada após a abertura da audiência, por meio de
ficha de inscrição e encerrar-se-á após a exposição de cada tema.
A inscrição das perguntas ou sugestões deverá ser realizada por escrito,
durante a exposição de cada eixo (tema), através de ficha de inscrição. As
fichas serão disponibilizadas pelos secretários responsáveis,devendo estas ser
entregues aos mesmos, num prazo de até 5 (cinco) minutos após o término de
cada exposição.
Os participantes dispõemde dois minutos, observada a ordem de inscrição para
manifestação, sendo o questionamento lido pelo Presidente da sessão ou
pessoa por ele designada.
Pode ser permitida uma intervenção oral de um minuto durante manifestação
dos participantes, desde que autorizadas pelo Presidente da sessão.
O participante terá direito a réplica, com o tempo de dois minutos, desde que o
questionamento ou observação seja pertinente ao assunto exposto.
A programação da audiência conta com quatro momentos, organizados da seguinte
maneira: (i) Apresentação dos objetivos e regras de funcionamento da audiência; (ii) Leitura e
exposição – item a item – do conteúdo da versão Preliminar do Plano Municipal Integrado de
Saneamento Básico (PMISB) de Florianópolis, pelos responsáveis por sua elaboração; (iii)
Debates orais; (iv) Encerramento com a leitura resumida e aprovação dos pontos principais da
sessão.
Na parte considerações finais do regimento interno, determina-se que as opiniões,
sugestões, críticas ou informações colhidas durante a Audiência Pública terão caráter
consultivo, destinando-se à motivação do Executivo Municipal quando da tomada das decisões
em face dos debates realizados.
5.3. Conselho municipal de saneamento básico
De acordo com o disposto no seu Regimento Interno, o conselho municipal de
saneamento básicoé um órgão colegiado que reúne representantes do poder público, dos
usuários de saneamento básico, dos prestadores de serviço público, das entidades técnicas, das
organizações da sociedade civil, do sindicato patronal da construção civil e da defesa do
consumidor, devidamente constituído, de natureza temporária, de caráter consultivo no âmbito
de suas competências.
O artigo 2o estabelece as competências do conselho:
Auxiliar o Poder Executivo na formulação da política municipal de
saneamentobásico;
Sugerir a criação de comissões ou subcomissões para auxiliar no exercíciodas
suas atribuições;
Facilitar e defender a efetiva participação da sociedade civil no processo
demonitoramento e avaliação do Plano Municipal de Saneamento Básico;
Emitir orientações e recomendações às comissões e subcomissões;
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Assegurar o cumprimento das regras estabelecidas em reuniões comunitáriase
audiências públicas;
Elaborar e aprovar a criação das Câmaras Técnicas Especializadas
emabastecimento de água, drenagem urbana, tarifas, esgotamento
sanitário,resíduos sólidos. As câmaras servirão de apoio e suporte técnico, de
acordo comas necessidades do conselho.
Participar ativamente da elaboração e execução da Política Municipal
deSaneamento;
Promover ampla divulgação de suas decisões à população, externando
aposição interna do Conselho;
Participar e opinar sobre a elaboração e implementação dos Planos
Diretoresde Abastecimento de Água, Drenagem, Esgotamento Sanitário,
Limpeza Urbana eResíduos Sólidos do Município de Florianópolis;
Buscar o apoio de órgãos e entidades realizadoras de estudo sobre o
meioambiente e saneamento, de modo a dispor de subsídios técnicos e legais
naimplementação de suas ações;
Apresentar proposta de Projetos de Lei ao Executivo ou Legislativo,
versantessobre a matéria que lhe é de interesse, sempre acompanhados de
exposição demotivos;
Opinar, promover e assessorar sobre medidas destinadas a impedir aexecução
de obras e construções que possam vir a comprometer o solo, os rios,lagoas,
aqüíferos subterrâneos, ambiente costeiro, a qualidade do ar e as
reservasambientais do município, buscando o parecer técnico evidenciador do
possíveldano;
Promover a conferência Municipal de Saneamento Básico, a cada dois anos.
A composiçãodo conselho municipal de saneamento básico objetiva assegurar a
representação de forma paritária. O mesmo é composto por dezoitorepresentantes do Poder
Público Municipal e dezoito representantes deorganizações da sociedade civil, técnicas,
prestadora de serviços e usuários de saneamento básico, defesa do consumidor, conforme as
prerrogativas da política municipal de saneamento ambiental. Vale destacar que a
representação segue a composição de titulares e suplentes nomeados por Decreto, pelo Chefe
do Poder Público Municipal, num mandato de dois anos.
Nas reuniões do conselhoos titulares têm direito a voto estando também assegurada a
manifestação nos debates e discussões, inclusive do suplente. As decisões tomadas nas reuniões
do conselho, assim como os projetos e documentos devem ser encaminhadas ao Prefeito
Municipal e aos demais órgãos públicos ligados ao saneamento básico. Além disso, cabe ao
conselho promover a divulgação das informações e ações do conselho, garantindo sua
transparência e a gestão democrática.
37
6. CONCLUSÃO
Observando as discussões levantadas, fica evidente a importância da participação e do
controle social nos processos de gestão do saneamento básico. Em particular, o Município de
Florianópolis demonstra engajamento para convergir aos dispostos da Política Nacional do
Saneamento Básico, no sentido da construção e do aperfeiçoamento dos mecanismos que
possibilitam o envolvimento da população junto aos processos de gestão do saneamento
básico.O empenho demostrado por parte do poder público local para promover a participação
reflete a reconhecimento dos gestores públicos em relação à necessidade de incorporar este
elemento como peça fundamental do planejamento do saneamento básico. Nesse entendimento,
a hipótese inicial do presente trabalho é validada.
A partir dos documentos estudados pode-se concluir que os principais mecanismos de
participação e controle social utilizados nos processos de gestão do saneamento básico são o
Conselho Municipal de Saneamento Básico e as Audiências Públicas. É possível verificar
também que outros mecanismos estão presentes na Política Municipal de Saneamento
Ambiental, como a previsão da realização de Conferências Municipais de Saneamento Básico e
ações que possibilitem o amplo acesso às informações relativas ao saneamento básico. Mesmo
que alguns destes mecanismos ainda estejam pouco estruturados, a asseguração dos mesmos
por parte da política municipal impulsiona a evolução dos mesmos ao longo do tempo. Nesse
sentido, destaca-se a coerência apresentada pelo PMISB junto à política municipal nas questões
relativas à participação e controle social.
No tocante ao Conselho Municipal de Saneamento Básico, chama a atenção alguns
fatores que influenciam negativamente na efetividade das ações do conselho, destacando-se a
falta de uma metodologia pedagógica que viabilize as discussões em um ambiente com
representatividades tão diversas. Além disso, a quantidade excessiva de atribuições
especificadas no regimento interno dificulta a identificação das atividades que são efetivamente
realizadas.
Por último, as audiências públicas aparecem como principais mecanismos de
participação e controle social aplicados nos processos de gestão do saneamento básico no
município de Florianópolis. Entretanto, faz-se necessário o aperfeiçoamento das dinâmicas
utilizadas, tendo em vista aproximar a linguagem dos técnicos ao entendimento da população e
a construção de instrumentos que possibilitem o efetivo aproveitamento, por parte dos gestores,
das contribuições oferecidas pelo público participante.
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39
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os autores estudados durante a realização deste trabalho convergem na ideia de que
ainda é necessário um processo de transformação cultural para que possa ocorrer o bom
funcionamento dos mecanismos de participação e controle social. Nesse sentido, apresenta-se
como essencial a revisão constante dos modelos de participação aplicados nos processos de
gestão do saneamento básico.
Observa-se que a disponibilização das informações relativas à realização de audiências
públicas, assim como das reuniões do conselho municipal de saneamento básico, ainda é
bastante limitada, o que dificultou uma análise mais profunda dos resultados apresentados por
estas experiências de participação e controle social realizadas durante a fase de construção do
PIMSB.
Um estudo mais aprofundado, centrado na coleta de dados primários por meio de
entrevistas estruturadas, poderia estabelecer relações mais específicas entre as ações do poder
público e da sociedade civil nos processos de gestão do saneamento básico.
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41
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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saneamento básico; altera as Leis nos 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de 11 de maio
de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei no
6.528, de 11 de maio de 1978; e dá outras providências.
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