trabajando con la gente parte 1

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MODELOS DE PLANIFICACIN PARA UN DESARROLLO RURAL Y LOCAL

ADOLFO CAZORLA MONTERO IGNACIO DE LOS RIOS CARMENADO

MIGUEL SALVO MENDIVIL

Universidad Politcnica de Madrid

Escuela Tcnica Superior de Ingenieros Agrnomos Departamento de Proyectos y Planificacin

Trabajando con la gente: Modelos de Planificacin para un Desarrollo Rural y Local

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Fotos Fotos de la portada (de izquieda a derecha):

- Parte superior: Trabajos con gente en Mxico, Per y Polonia. - Parte central: Trabajos con gente en Ecuador. - Parte inferior: Grupo de Intendentes de Uruguay, Soria (Espaa) y Per.

Foto de la contraportada:

- Alumnos del Doctorado conjunto entre la UPM y el Colegio de Postgraduados de Mxico.

Diciembre 2004 Copyright : Adolfo Cazorla Montero.

Ignacio de los Ros Carmenado. Miguel Salvo Mendivil.

I.S.B.N.: 84-7401-186-8 Depsito Legal: M-48057-2004


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INDICE

PRESENTACIN................................................................................................9

Parte I.- La Planificacin del cambio social: tradiciones y modelos..........13

Capitulo 1. El por qu de la planificacin.......................................................15 Precursores de la planificacin en la modernidad: el siglo XVIII ...........................16 Respuestas a las primeras propuestas de planificacin ........................................22 El pensamiento planificador en el siglo XX ..........................................................25 Dos conceptos bsicos en planificacin...............................................................28 Planificacin: un concepto en evolucin?...........................................................32

Capitulo 2. La planificacin en la sociedad: estilos y tradiciones ..................37 Planificacin y orden poltico ..............................................................................37 Tipos de Planificacin y sistema de relaciones sociales ........................................38 La Planificacin Asignativa y sus fuentes.............................................................42 La Planificacin Radical y sus fuentes .................................................................44 La Planificacin Innovadora y sus fuentes...........................................................47

Capitulo 3. Modelos de planificacin para el desarrollo de la sociedad.........53 La Reforma social..............................................................................................57 El Anlisis de polticas........................................................................................63 El Aprendizaje social..........................................................................................68 La Movilizacin social ........................................................................................76

Parte II.- El pensamiento de la planificacin y su evolucin a travs de la vida de John Friedmann......................................................85

Capitulo 4. Primera etapa: formacin y crecimiento intelectual ...................87 El contexto histrico..........................................................................................87 Creencias fundamentales de la poca.................................................................97 Influencias fundamentales ...............................................................................102 La Escuela de Planificacin de Chicago: 1949-55...............................................109

Capitulo 5. Segunda etapa: reaccin (1955-70).......................................117 Primeras experiencias en planificacin..............................................................117 La planificacin transactiva: Retracking America (1973).....................................124 Otras aportaciones (1975-76) ..........................................................................135 Territorio y funcin (1979): el desarrollo rural, modelo Agropolitano................136 La buena sociedad: The Good Society (1979) ...................................................145

Capitulo 6. Tercera etapa: sntesis (1980-1996)......................................147 Crisis de creencias...........................................................................................147 Formacin de la Ciudad Mundial.......................................................................148 Planificacin en el mbito pblico.....................................................................149 Fortalecimiento Social y desarrollo alternativo: Empowerment ...........................162 Sntesis de sus tres etapas...............................................................................169


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Parte III.- La planificacin en movimiento: casos.......................................175

Capitulo 7. La reforma social en los proyectos ordenacin de explotaciones.............................................................................181

Presentacin...................................................................................................181 Prctica planificadora ......................................................................................184 mbito de planificacin del caso ......................................................................192 Caractersticas generales del proyecto ..............................................................195 Actores implicados ..........................................................................................200 Procesos desarrollados ....................................................................................202 Conclusiones generales ...................................................................................207 Experiencias obtenidas en el mbito de la planificacin .....................................208

Capitulo 8. El anlisis de polticas en las medidas comunitarias (Set-aside en la UE) ...........................................................................209

Presentacin...................................................................................................209 Prctica planificadora ......................................................................................211 mbito de aplicacin del caso de estudio..........................................................215 Caractersticas generales .................................................................................217 Actores implicados ..........................................................................................218 Procesos desarrollados ....................................................................................220 Conclusiones generales ...................................................................................225 Experiencias obtenidas en el mbito de la planificacin .....................................226

Capitulo 9. Aprendizaje social en los proyectos de desarrollo rural (Garganta de los Montes y Canencia de la Sierra) ....................229

Presentacin...................................................................................................229 Prctica planificadora. .....................................................................................230 mbito de aplicacin del caso de estudio..........................................................232 Caractersticas generales: integracin social......................................................235 Actores implicados ..........................................................................................238 Procesos desarrollados ....................................................................................238 Conclusiones generales ...................................................................................244 Experiencias obtenidas en el mbito de la planificacin .....................................244

Capitulo 10. La movilizacin social en el desarrollo local (Plan Villaverde y Usera en la Comunidad de Madrid) .......................247

Presentacin...................................................................................................247 Prctica planificadora ......................................................................................247 mbito de planificacin del caso de estudio ......................................................251 Caractersticas generales del proyecto desarrollado ...........................................253 Actores implicados ..........................................................................................254 Procesos desarrollados ....................................................................................255 Conclusiones generales ...................................................................................259 Experiencias obtenidas en el mbito de la planificacin .....................................259

Epilogo ...................................................................................................263

Referencias bibliogrficas ............................................................................271


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INDICE DE FIGURAS.

Figura I-1: Esquema de planificacin en un mbito pblico regional desde una visin clsica de la planificacin. ..........................................................35

Figura I-2: Planificacin del desarrollo rural desde una visin dinmica de la planificacin .......................................................................................36

Figura I-3: Integracin de prcticas sociales y planificadoras dentro del sistema de relaciones sociales..........................................................................39

Figura I-4: Tipos de planificacin y tradiciones asociadas .......................................41

Figura I-5: Los cuatro modelos de planificacin .....................................................53

Figura I-6: Clasificacin del pensamiento de la Planificacin. ..................................56

Figura I-7: Modelos de Planificacin, tradiciones y creencias centrales ....................56

Figura I-8: Caractersticas bsicas del modelo de Reforma Social............................58

Figura I-9: Esquema grfico del modelo de Reforma Social ....................................62

Figura I-10: Caractersticas bsicas del modelo de Anlisis de Polticas .....................64

Figura I-11: Esquema grfico del modelo de Anlisis de Polticas...............................68

Figura I-12: Caractersticas bsicas del modelo de Aprendizaje Social........................72

Figura I-13: Prctica del Aprendizaje Social..............................................................73

Figura I-14: Esquema grfico del modelo de Aprendizaje Social. ...............................75

Figura I-15: Caractersticas bsicas del modelo de Movilizacin Social .......................77

Figura I-16: Esquema grfico del modelo de Movilizacin Social. ...............................80

Figura II-1: Modelo de planificacin de Person. ......................................................93

Figura II-2: Esquema del proyecto de la Tenneesee Valley Authority........................95

Figura II-3: Creencias fundamentales en el contexto histrico de la vida de J. Friedmann..........................................................................................98

Figura II-4: Influencias fundamentales en la vida de J. Friedmann.........................103

Figura II-5: La absorcin inteligente en el proceso de aprendizaje social. ............104

Figura II-3: Acceso a la Charles E. Young Research Library, situada en el campus universitario de UCLA. Alberga todo el legado de la labor investigadora de JF. ..........................................................................125

Figura II-4: Relaciones posibles entre los estilos de Planificacin Asignativa ...........128


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Figura II-5: Modelo VISA de aprendizaje experimental ..........................................143

Figura II-6: Efecto frontera entre San Diego y Tijuana (Mxico), uno de los mayores contrastes mundiales en el sistema de ciudades ....................148

Figura II-7: El Profesor John Friedmann en el acto de presentacin de su libro Planificacin en el mbito pblico, junto con los doctores Jaime Rodrguez Arana (centro) y Adolfo Cazorla Montero (derecha). ............149

Figura II-8: Causas de la crisis de la planificacin racional .....................................155

Figura II-9: Alternativas de las comunidades en desarrollo para la recuperacin del poder poltico. .............................................................................158

Figura II-10: Acceso del hogar a las bases del poder social. ....................................164

Figura II-11: Los cuatro dominios de la prctica social ............................................165

Figura III-1: Los cuatro casos de la praxis de la planificacin..................................176

Figura III-2: Los mbitos de la prctica social ........................................................178

Figura III-3: Ejemplo de representacin de los mbitos de planificacin en los casos ...............................................................................................180

Figura III-4: Los proyectos de reparcelacin de tierras en el marco de la UE............185

Figura III-5: Transformacin de una zona tras un proyecto de concentracin por explotaciones....................................................................................189

Figura III-6: Esquema del modelo de Reforma Social para el caso de los proyectos ordenacin de explotaciones ..............................................192

Figura III-7: mbito de planificacin en un proyecto de ordenacin de explotaciones....................................................................................193

Figura III-8: Zonas objeto de estudio para la toma de decisiones de los proyectos de reparcelacin. ..............................................................................194

Figura III-9: Resultados en la zona de Estremera tras el proyecto de reparcelacin. ...................................................................................197

Figura III-10: Criterios para la evaluacin de los proyectos de ordenacin de explotaciones....................................................................................198

Figura III-11: Resultados de la evaluacin multicriterio de los proyectos de reparcelacin....................................................................................200

Figura III-12: Ejemplo de clasificacin de los actores de la concentracin parcelaria .........................................................................................202

Figura III-13: Fases del Estudio de Viabilidad de un proyecto de ordenacin de explotaciones....................................................................................205


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Figura III-14: Procedimiento administrativo de gestin de un proyecto de ordenacin de explotaciones..............................................................206

Figura III-15: Importancia de las polticas financiadas por la Unin Europea ...........211

Figura III-16: Implementacin de la poltica de retirada de Tierras en la Unin Europea ...........................................................................................212

Figura III-17: Esquema metodolgico de la evaluacin de la poltica de Retirada de Tierras.........................................................................................214

Figura III-18: mbito de planificacin de las medidas comunitarias de Retirada de Tierras (Set Aside) como modelo de planificacin como Anlisis de Polticas. ......................................................................................216

Figura III-19: Niveles de anlisis en la poltica comunitaria de Retirada de Tierras (set-aside)........................................................................................218

Figura III-20: Esquema metodolgico del proceso de evaluacin de las medidas comunitarias de Retirada de Tierras ...................................................221

Figura III-21: Integracin de la informacin en el proceso de anlisis de las medidas Comunitarias de Retirada de Tierras .....................................222

Figura III-22: Relaciones universidad-administracin regional en el mbito de la planificacin del desarrollo rural en la Comunidad de Madrid. ..............229

Figura III-23: Localizacin de la zona de estudio....................................................230

Figura III-24: Fotos de la zona de estudio (Garganta de los Montes) .......................231

Figura III-25: Esquema metodolgico de la planificacin del desarrollo rural como modelo de aprendizaje social. ............................................................232

Figura III-26: mbito de planificacin del desarrollo rural de los municipios de Garganta de los Montes y Canencia como modelo de Aprendizaje Social. ..............................................................................................233

Figura III-27: Relacin del ciclo del proyecto con una metodologa de Participacin Social ...........................................................................239

Figura III-28: Equipo de planificacin junto con representantes locales. ..................240

Figura III-29: Portada de la gua de turismo rural con las rutas de objeto de planificacin como aprendizaje social. ................................................242

Figura III-30: Diseo de las rutas y ubicacin de proyectos objeto de planificacin como aprendizaje social en Garganta de los Montes.........243

Figura III-31: Fotos del refugio rural de Garganta de los Montes.............................243

Figura III-32: Sucesin de prcticas planificadoras en el Plan Villaverde Usera.........248


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Figura III-33: Proceso de gestin anual del Plan Villaverde Usera............................249

Figura III-34: Esquema metodolgico de Plan de inversiones en los distritos de Villaverde y Usera como modelo de planificacin radical. .....................251

Figura III-35: mbito de planificacin de Plan Villaverde y Usera como modelo de Planificacin radical...........................................................................251

Figura III-36: Actores implicados en la gestin del Plan Villaverde y Usera...............255

Figura III-37: Modelo de gestin por proyectos como aprendizaje social en el Plan Villaverde Usera ........................................................................256

Figura III-38: Esquema de trabajo de las Comisiones dentro del rea de Formacin y Educacin del Plan Villaverde Usera ................................257

Figura III-39: Ejecucin de las inversiones en el Plan Villaverde Usera.....................258

Figura III-40: Esquema de la evaluacin social en el Plan Villaverde Usera ..............260

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PRESENTACIN Este libro se dirige a un pblico especializado que abarca, desde estudiantes universitarios de ltimos cursos, master y doctorado incluidos, hasta profesionales de mbitos pblicos -administraciones nacionales, regionales y locales-, sin olvidar aquellos otros que desempean su quehacer en corporaciones empresariales. No siempre, querido lector vas a tener oportunidad de tener entre las manos un libro como ste y me voy a permitir enmarcarlo a partir de su ttulo que suele indicar en sntesis lo ms atractivo del mismo. La primera aclaracin que debe hacerse es que en Espaa el concepto de Planificacin suele tener una interpretacin limitada a un hacer planes, prever tareas a realizar en un futuro ms o menos lejano, etc. Los profesionales ms familiarizados con el concepto lo asocian, en ocasiones, bien a la tradicin francesa Amenagement du territoire de los aos sesenta o a la planificacin centralizada y de carcter ms o menos coercitivo propio de la extinta URSS y sus planes quinquenales. Por eso este libro trata de sumergir, al lector y estudioso espaol e iberoamericano, en otro mundo con el que, quizs, hemos tenido culturalmente menos relacin y que espero suponga un verdadero descubrimiento. Me refiero a la tradicin americana de planificacin y a su reflexin conceptual que se remonta hasta los finales del siglo XVIII. La segunda aclaracin que se hace necesario llevar a cabo, es la propia metodologa que se ofrece en el libro. El trmino Planificacin Rural, podra asimilarse a Planificacin en reas rurales o en un mbito rural y est muy relacionado con lo que en la Unin Europea se ha ido perfilando a travs de una Poltica Comn como es el concepto de Desarrollo Rural. De ah que podra decirse, sin alejarnos mucho de la realidad, que se trata de una Planificacin para fomentar o impulsar un desarrollo sostenible o adecuado que tenga presente sus poblaciones y unos ecosistemas rurales, verdaderas reservas de biodiversidad. Otro concepto ms difuso, del que no existe una definicin universalmente aceptada, y que puede cambiar en funcin de los objetivos perseguidos y del contexto en el que se enmarque, es el Desarrollo Local. La Planificacin del Desarrollo Local est muy relacionada con las reas urbanas e industriales y en la Unin Europea se ha ido perfilando tambin a travs de una serie de polticas e iniciativas propias con el objetivo principal de reducir las disparidades econmicas y sociales. Los autores entienden ambos conceptos, Desarrollo Rural y Desarrollo Local, como un proceso de desarrollo econmico, social y ambiental- que es aplicado y dirigido en rgimen de cooperacin por la propia poblacin y por los distintos actores de la planificacin en un determinado territorio, rural, urbano o industrial.


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De estas dos aclaraciones surge una respuesta. En este libro se perfila una sntesis entre los modelos de la tradicin americana y los diversos enfoques de planificacin que se pueden llevar a cabo en el medio rural y en otros contextos urbano-industriales. La sntesis se muestra con la primera parte del ttulo: Trabajando con la gente. Durante muchas dcadas se ha pensado y enseado desde todos los mbitos tcnicos que el que sabe es el ingeniero, el tcnico. En el caso de los mbitos rural y local, ese modelo modernista de aproximacin no siempre es correcto. El conocimiento que el agricultor, el ganadero, el empresario, ese profesional en definitiva, tiene de su propio medio, le viene de la experiencia contrastada que recoge, sin saberlo posiblemente, todas las caractersticas del mtodo cientfico: intuicin, contraste, ensayo y error, repeticin continuada. El camino es claro, el cruce entre conocimiento experto del planificador en el medio rural y el conocimiento experimentado del profesional del mbito rural. Esto es lo que metodolgicamente supone la tradicin planificadora del Aprendizaje Social en una aproximacin muy sinttica y que aparece, sin lugar a dudas, con una idea fuerza del contenido del libro que tienes en tus manos. Esta visin se completa en la parte III del libro en donde, a modo de lecciones de experiencia, se muestran una serie de casos de estudios reales desarrollados en el Departamento de Proyectos y Planificacin Rural de la Universidad Politcnica de Madrid en los ltimos quince aos. Se ofrecen as cuatro ejemplos en cada uno de los modelos: la Reforma Social en proyectos de ordenacin de explotaciones (Espaa), el Anlisis de Polticas en las medidas comunitarias de la UE, el Aprendizaje Social en los proyectos de Desarrollo Rural y la Movilizacin Social en los proyectos de Desarrollo Local (Plan Villaverde y Usera en la Comunidad de Madrid). En todos estos casos se observan los fundamentos cientficos del modelo de planificacin y se analizan los procesos y las acciones que se generan sobre las estructuras, los comportamientos de las gentes y la valorizacin de los recursos humanos. Por ltimo, y para destacar otros puntos de importancia de esta publicacin, en la parte II se presenta algo indito: un recorrido por la historia de la Planificacin en sus ltimos 75 aos de la mano de una figura mundial que felizmente vive en Canad desde hace unos pocos aos: John Friedmann. De su poderosa inteligencia e impresionante talante humano, hemos podido enriquecernos durante ms de una dcada. Para los profesionales de este mbito, esta aportacin sobre una figura tan seera ha sido un reto que hemos acometido con la mejor de las voluntades: dar a conocer a un pblico amplio otros enfoques intelectuales y vitales que influyan en nuestro modo de actuar como planificadores. Como l mismo deca en el ao 2002: Por qu he sido, y sigo siendo, tan apasionado sobre las ideas de la Planificacin?, Y por qu estoy contento de haber hecho de la planificacin mi vocacin? La razn por la que me apasiona la planificacin es que el rea est orientada a la prctica y, ms explcitamente, a una prctica en el mbito del dominio pblico.

Madrid, 2 de octubre de 2004

Adolfo Cazorla Montero

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LA PLANIFICACIN DEL CAMBIO SOCIAL: TRADICIONES Y

MODELOS

ADOLFO CAZORLA MIGUEL SALVO

Foto: Andes peruanos

Parte I


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Parte I.- La Planificacin del cambio social: tradiciones y

modelos Introduccin En esta primera parte del libro se estudia el pensamiento sobre planificacin mediante una revisin histrica a partir de la segunda mitad del siglo XVIII hasta la actualidad. El objetivo de esta revisin es establecer y justificar las razones tericas y prcticas de la existencia de los actuales modos de planificacin. Esta primera parte consta de tres captulos. El primero de ellos muestra de forma sistemtica le origen del concepto de Planificacin y su evolucin desde finales del siglo XVIII. En Espaa este concepto se ha utilizado, en muchas ocasiones, como una herramienta ms de la ingeniera, por lo que resultaba necesario profundizar en el riqusimo significado que tiene y las enormes posibilidades que alberga. Un pensamiento planificador es mucho ms que un simple hacer planes o prever acciones futuras en el tiempo presente. El Captulo 2 -La planificacin en la sociedad: tipos y tradiciones- trata sobre la planificacin integrada en el sistema de relaciones sociales y en el orden poltico. Un repaso a las tradiciones intelectuales relacionadas con los distintos tipos de Planificacin permitirn al lector analizar en qu momento una determinada poltica de mbito pblico o privado se inserta en una prctica innovadora, radical o simplemente asignativa. La destreza en el uso de estos trminos permitir comprender adecuadamente estos modelos de planificacin para el desarrollo de la sociedad, que se desarrollan en el Captulo 3. El concepto de desarrollo utilizado en esta Parte I se presenta en un sentido amplio, como algo a lo que tienden las sociedades a base de facilitar la liberacin de todas las potencialidades que intrnsecamente poseen y superar las restricciones que tienen.


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Planificacin es una prctica inherente a la actividad humana, que persigue una

asignacin concreta de recursos y actividades dentro de una sociedad y en interaccin con

otras personas.

Capitulo 1. El por qu de la planificacin En este primer captulo se hace una revisin histrica de la evolucin del pensamiento sobre planificacin a lo largo de los ltimos dos siglos. Cuando Thomas Jefferson y los dems participantes en el Segundo Congreso Continental de los Estados Unidos de Amrica declararon que las personas organizadas civilmente, tienen el derecho de erigirse en gestores de sus propios destinos como Nacin, segn ciertos derechos inalienables, entre los que se encuentra la vida, la libertad y la bsqueda de la felicidad (Estados Unidos de Amrica, 1776)1 dieron al mundo el primer testimonio formal de las nuevas concepciones filosficas, sociales y polticas que se estaban fraguando en el seno de la sociedad europea y americana. La Declaracin de Independencia y el nacimiento de los Estados Unidos2 constituyeron sin ninguna duda, una de las primeras manifestaciones de un nuevo modelo social que imperar durante los siglos siguientes, y que supone el final del Antiguo Rgimen dando paso a la Modernidad. Este proceso de cambio suscit la necesidad de conformar nuevos modelos sociopolticos que estableciesen las bases para la organizacin del nuevo modelo de sociedad que se avecinaba. En este contexto social emergente se fraguar el pensamiento sobre planificacin como una disciplina que pretende dar respuesta a las necesidades de organizacin planteadas por los nuevos modelos culturales y sociales. En un sentido ms amplio se puede considerar la planificacin como una actividad tan antigua como la humanidad (Friedmann 2001), puesto que siempre ha sido necesaria una correcta asignacin de los recursos de acuerdo con unos criterios de beneficio social preestablecidos, y los deseos de vida, libertad y felicidad que son inherentes a la persona humana. Planificacin sera por tanto una prctica inherente a la actividad humana, que persigue una asignacin concreta de recursos y actividades dentro de una sociedad y en interaccin con otras personas. Este concepto de planificacin hace referencia tambin a una ubicacin espacio temporal de recursos y actividades que pretende lograr la ms adecuada repeticin de unas condiciones preexistentes consideradas adecuadas. En l la razn ltima no es cuestionada, sino que se respeta como un absoluto que debe ser transmitido de manera ntegra a las generaciones venideras, del mismo modo en que fue recibido.

1 Texto de la Declaracin de Independencia. 2 La independencia de Estados Unidos supone sin duda la creacin del primer estado moderno, por lo que la declaracin de independencia se puede tomar como el punto de partida de la modernidad en el plano poltico (en el intelectual esta tarea es sin duda ms compleja pues intervienen muchos ms factores). A menudo este hecho se ha atribuido tambin a la Revolucin Francesa, pero dado que sta tuvo como consecuencia directa el terror jacobino y la dictadura napolenica, esta atribucin puede resultar discutible.


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La Planificacin en la Modernidad aparece como una disciplina que ir adquiriendo importancia como una nueva forma de conocimiento para la transformacin de la realidad.

Frente a este criterio, que contempla la planificacin como una prctica subordinada a la actividad de una sociedad eminentemente inmovilista, la modernidad presentar unos nuevos horizontes; se amplia as el campo de accin de la planificacin a todos los problemas y relaciones que surgen en la sociedad como expresin de un mundo cambiante en el que el conocimiento de la tradicin es complementado o reemplazado por la experiencia y la investigacin. En este periodo la justificacin por la razn se impondr sobre el dogmatismo autoritario de pocas anteriores. En este comienzo del captulo se aborda de manera ms detallada, la descripcin de una serie de aspectos que sern determinantes en la concepcin de la planificacin como una disciplina independiente motora del progreso de la sociedad. Por ello, a continuacin, se realiza una revisin de la evolucin del pensamiento sobre planificacin a travs de una serie de elementos fundamentales en este proceso. Precursores de la planificacin en la modernidad: el siglo XVIII El periodo histrico tomado para esta revisin no es arbitrario, se corresponde con esa etapa de nuestra historia comnmente llamada Modernidad. Siempre se tiende a relacionar los cambios en la historia de la humanidad con momentos concretos que hagan referencia a determinados puntos de inflexin de algo mucho ms difuso que los hechos y que viene del mundo del conocimiento. Es ste el que va sealando el autntico devenir de la humanidad. A la hora de considerar el nacimiento de la Modernidad se tiene que hacer referencia, por tanto, al proceso de la Ilustracin, que sacudi los estados europeos y sus colonias y territorios de Ultramar a lo largo de la segunda mitad del siglo XVIII. La Ilustracin supone la expresin de una renovacin ideolgica completa de la sociedad en un proceso que va rompiendo, ms o menos bruscamente, con los esquemas culturales del pasado, de la mano de nuevas formas de conocimiento de la realidad que ofrecen las ciencias empricas. No se trata de un hecho aislado, sino ligado al devenir histrico de la sociedad occidental. Pero s se puede afirmar que se trata de la poca en la que

la constatacin de las consecuencias de este proceso se hace irrefutable3. Es en este periodo cuando, para mal o para bien, el hombre occidental toma conciencia de su propia autonoma y surge la idea del progreso ilimitado de la condicin humana como afirmaba un joven en la

Sorbona parisina en 1750 al proponer que las masas de la Humanidad, alternando calma y agitacin, marchan siempre, aunque con pasos lentos, hacia una perfeccin siempre mayor (Rougier, 2001, 1971). En esta conviccin se fundamenta la absoluta supremaca que la Ilustracin da a la razn humana en la bsqueda y consecucin de la felicidad. Asunto en el que coinciden todas sus figuras ms eminentes.

Por una vez, Rouseau, Voltaire y Montesquieu estaban de acuerdo. La felicidad es la meta suprema de todos los seres sensatos, le dijo su fiel mentor a Emile. La

3 Con arreglo a este criterio el advenimiento de la modernidad no se puede constreir a un momento histrico concreto, sino que se debe considerar como un proceso de cambio que se va acelerando con el tiempo de manera exponencial, y al que se podra establecer una asntota en su origen con el mandato bblico de crecer y someter la tierra.


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Bentham realiz aproximaciones cientficas sobre los procesos sociales en esta poca

temprana de la modernidad y estaba convencido de que cualquier idea valiosa

tena que ser puesta en prctica.

felicidad es el nico objetivo y propsito de todo ser humano sensato afirm Voltaire. Montesquieu fue autor de un Ensayo sobre la felicidad (Mauzzi, 1966).

Este proceso abre el periodo de la historia de la humanidad ms fructfero en todos sus aspectos, en el que la labor intelectual adquiere un papel cada vez ms predominante a la hora de proponer, justificar e impulsar los diferentes procesos que sufrir la sociedad. Pero la Ilustracin no podr por si sla impulsar ninguno de los cambios que preconiza4. Necesitar la aportacin de otras personas, eminentemente prcticas, que susciten una nueva forma de conocimiento adecuada para la transformacin de la realidad. En este proceso la planificacin aparece como una disciplina ms o menos implcita en su origen, e ir adquiriendo cuerpo en diferentes doctrinas a medida que avance el tiempo. El conocimiento cientfico: Bentham A finales del siglo XVIII, en plena agitacin europea, se despierta en las gentes una nueva idea sobre el conocimiento cientfico; fruto tal vez, de la bsqueda de respuestas a una sociedad en pie de guerra y feudal. Como sintetiza Keynes5 en una visin de esta etapa:

A final del siglo XVIII, el derecho divino de los reyes cedi su lugar a la libertad natural y al contrato, y el derecho divino de la Iglesia al principio de tolerancia y a la opinin de que una Iglesia es una sociedad voluntaria de hombres (Keynes, 1964).

Como consecuencia, el individualismo y el conocimiento cientfico fueron paralelamente abrindose paso en las ltimas dcadas del siglo XVIII. Igual que Leibniz o Newton haban introducido nuevas formas de conocimiento en el campo de la filosofa natural, dando lugar al inicio del amplio desarrollo posterior de las ciencias empricas, la consideracin de los aspectos sociales y econmicos comenz a tomar cuerpo propio dentro del estudio filosfico. En esta segunda lnea se puede considerar a Bentham6 como el autor ms prolfico en esta poca tan temprana de la modernidad. Adems de por su produccin de ensayos

4 Es de destacar que la Revolucin, como consecuencia directa de la Ilustracin francesa seg las posibilidades de desarrollo de gran parte de las ideas preconizadas por sus autores, al cercenar, en el sentido ms literal de la palabra, las principales cabezas que la alumbraron. 5 John Maynard Keynes: Economista Ingls (1883-1946). Destaca su participacin en la conferencia de Breton-Woods y la direccin del Banco Monetario Internacional, y del Banco de Reconstruccin. Sus aportaciones en el campo de la teora econmica se centraron en la concrecin del papel de los gobiernos en el impulso de las economas nacionales de cara a la consecucin del pleno empleo. Entre sus obras destacan: The Economic Consecuences of True Pace (1919), The End of the Laissez Faire (1926), A Treatise of Money (1929) y The General Theory of Employment, Interest and Money (1936). Rechazado de manera general por sus colegas, sus ideas fueron finalmente adoptadas como respuesta a la crisis econmica de la dcada de los treinta. 6 Jeremas Bentham: Filsofo, economista y jurista ingls, (1748-1832) inspirador del Utilitarismo. La idea central de su produccin intelectual fue la de proporcionar la mayor felicidad para el mayor nmero de personas, tanto en las relaciones sociales como en el campo de la religin. La obra Introduccin a los principios de la moral y la religin constituye el compendio de toda su teora. Su obra ejerci gran


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y publicaciones, destac por la influencia ejercida por stas en autores posteriores. Su aparicin en la escena pblica tiene lugar en medio de la confrontacin entre Wighs y Tories y es consecuencia directa de las teoras filosficas de Hume y Locke (Hayek, 1998). Su mayor originalidad fue considerar aproximaciones cientficas ms propias de la citada Filosofa natural en el estudio de los procesos sociales, sintetizadas en sus importantes afirmaciones acerca de los criterios de Clculo de placer y dolor (Bentham, 1789). Esta incipiente aportacin de conocimiento cientfico de la sociedad queda sintetizada por John Friedmann (JF en adelante) del siguiente modo:

Bentham estaba convencido de que cualquier idea valiosa tena que ser puesta en prctica y se concentr con rigor matemtico en las consecuencias de la accin, que convirti en las bases del juicio tico y por tanto tambin de la evaluacin y la eleccin (Friedmann, 1986).

Las aportaciones de Bentham en el campo de la planificadora son evidentes, por cuanto que plantean criterios cientficos para orientar las decisiones de gobierno, basndose en el clculo matemtico de aspectos como el placer y el dolor producidos en el seno de una sociedad por las acciones objeto de decisin. Establece que el nico fin del gobierno debe ser el de proporcionar el mayor grado de felicidad al mayor nmero de personas posible (Von Mises, 2001). La influencia que ejerci sobre diversos autores europeos fue grande, destacando por su importancia posterior dos autores: John Stuart Mill7, en Inglaterra y Saint-Simon8, en Francia. La recepcin casi simultnea de las ideas de Bentham por estos dos autores separados en el espacio por una estrecha franja de agua, tendr unas consecuencias futuras difcil de prever. Por un lado, Mill las enlazar con la tradicin anglosajona sobre las libertades individuales, dando lugar al desarrollo del liberalismo moderno, mientras que la recepcin de las mismas por parte de Saint-Simon, en el contexto centralista de la Francia posrevolucionaria supondr el punto de partida del intervencionismo estatal, tanto en su vertiente marxista como en la democrtica, as como de la doctrina del Laissez Faire, al radicalizarse las ideas de Bentham por el racionalismo francs (Macgregor, 1949). La primera expresin planificadora: Saint-Simon. La concrecin de los nuevos modos de conocimiento sobre las sociedades europeas cristaliz, desde un principio, en una propuesta de nuevos modelos de sociedad ideal, desarrollados a partir de dicho conocimiento. En algunos casos esta propuesta se completaba con diversos programas de accin para la transformacin de la sociedad. As, estando la Revolucin Industrial en un estado ms que incipiente, Saint-Simon se lanz al estudio del nuevo sistema social derivado de este proceso, a

influencia en un nutrido grupo de pensadores reformistas impulsando decididamente el inicio de la modernidad. En su carrera poltica se reflej su profundo sentido democrtico, que qued documentado en Catecismo de la Reforma Parlamentaria. 7 John Stuart Mill (1806-1873): Filsofo y economista ingls. Autor de obras como System of Logic (1843) y Principles of Political Economy (1848) donde abord los conflictos entre los intereses humanos y econmicos en la poltica de su tiempo, dando inicio al pensamiento utilitarista. 8 Saint-Simon, Claude; Conde de Rouvroy, (1760-1825). Filsofo Francs. Luch por la independencia estadounidense a las rdenes de Washington. De vuelta a Francia comenz su produccin literaria destacando: Nuevo Cristianismo, El Sistema Industrial y Catecismo de los Industriales.


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Saint-Simon se lanz al estudio del nuevo sistema social durante la Revolucin

Industrial y sus ideas influyeron de manera directa en la primera expresin concreta de

la prctica planificadora en donde las funciones de gobierno estaran en manos de

las personas ms cualificadas.

travs de lo que denomin Fisiologa Social. Su concepto de sociedad queda resumido por JF del siguiente modo:

Saint-Simon sugera una imagen del cuerpo social cuyos fsicos seran cientficos e ingenieros que pondran su trabajo al servicio de la humanidad. Las leyes orgnicas de la sociedad le resultaban familiares, y de forma consciente emprenderan su accin futura de acuerdo con un plan integral. Su capacidad consista en predecir resultados futuros de acciones presentes que haran posibles que la sociedad controlara su destino. Desde un punto de vista prctico, los cientficos y filsofos deberan de ofrecer sus conocimientos a los ms aptos para dirigir el progreso de la sociedad hacia el orden industrial nuevo: Los ingenieros, empresarios y banqueros financieros que lo construiran; los artistas, escritores y msicos que serviran de idelogos; finalmente los lderes polticos empuaran el mando sobre el conjunto (Friedmann, 2001).

Este modelo de proceso hacia una nueva sociedad se puede considerar con toda justicia la primera expresin concreta de la prctica planificadora, tanto ms cuanto que las ideas de Saint-Simon influyeron de manera directa en el desarrollo de diferentes ciencias sociales sobre las que se sustentara, tanto la planificacin moderna como la sociologa, la ciencia poltica, la administracin pblica y por supuesto el socialismo (Von Mises, 1961). La propuesta de Saint-Simon se encamina hacia una meritocracia donde las funciones de gobierno estaran en manos de las personas ms cualificadas para ello, colaborando el resto de la poblacin de una manera entusiasta. As lleg a proponer en su Sexta Carta un modelo de organizacin del gobierno y de redefinicin de las instituciones del estado Francs basado en Cmaras de representantes9:

Habr una primera cmara que ser la Cmara del Invento... Estar dividida en tres secciones. La primera estar compuesta por doscientos ingenieros civiles, la segunda por cincuenta poetas y creadores literarios; y la tercera por veinticinco arquitectos, escultores y pintores y diez msicos... Presentar un plan de obras pblicas para el enriquecimiento de Francia y el mayor bienestar de sus habitantes. Una segunda Cmara ser la cmara de la Investigacin... Estar compuesta por cien mdicos que investiguen los organismos vivos, cien mdicos dedicados al estudio de los animales y cien matemticos.

9 La propuesta de una redefinicin de las instituciones del estado y el sistema de representacin no supone un hecho aislado, casi visionario, de Saint-Simon, sino que, por el contrario, es un elemento comn a muchos otros planificadores agrupados bajo diversos modelos de planificacin que se establecern ms adelante. As, la consumacin de los modelos de planificacin marxistas en la revolucin leninista conllev una invencin de la estructura del estado sovitico. De igual modo numerosos tericos de lo que ms adelante se denominar Reforma Social, concretaron proyectos de renovacin de la estructura poltica de las naciones. Esto lo seala JF al referirse a otro aristcrata planificador, como fue Rexford Tugwell, quien pas media vida rescribiendo una nueva constitucin para los Estados Unidos (Tugwell, 1974) que fue publicada en Nueva York. Ampliando el paralelismo, el proceso de transicin poltica espaol supuso en la prctica una redefinicin de la estructura poltica del estado por parte de unas lites planificadoras polticas, que configuraron el actual Estado de las Autonomas.


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La tercera Cmara ser la cmara de la Implementacin... En su composicin se representarn cada ramo industrial manteniendo una representacin proporcional a su importancia... estar encargada de realizar todas las resoluciones y ser la encargada de la recaudacin de impuestos (Ionescu, 1976).

Propona, en resumen, una nueva organizacin social basada en criterios de planificacin propios de la ingeniera que emanaban de la primera de las cmaras propuestas. Era un consenso social que eliminara las barreras existentes en la estructura agrarista del antiguo rgimen, confiando en las bondades aportadas por la industrializacin. El medio establecido para llegar a ello era un nuevo sistema de valores:

Lo que realmente pensaba era que propona un nuevo sistema de valores... basado en la conceptualizacin cientfica y una investigacin emprica, a travs de la cual podra predecir qu tipo de instituciones y procesos requerira la emergente sociedad industrial (Ionescu, 1976).

Este nuevo sistema de valores quedara planteado por Saint-Simon en su obra nueva cristiandad donde, segn cita Markham:

Se invoca un nuevo Cristianismo para condenar como impa cualquier doctrina que intente ensear a los hombres otro modo de conseguir la vida eterna que no sea trabajar con toda la fuerza posible para la mejora de las condiciones de vida del prjimo10 (Markham, 1952).

El pensamiento planificador invocado por Saint-Simon se presenta en el sentido ms pretencioso posible, disponiendo un modelo de sociedad universal, donde los principios de solidaridad11 y corresponsabilidad implcitos en el proceso de planificacin que propone se elevan a la categora de religin, como forma de destacar la validez universal de los conceptos y preceptos que defiende. Heredero de la supremaca de la razn ilustrada esta nueva cristiandad no es sino una nueva forma de milenarismo basado en la razn (Von Mises, 1961). La planificacin cientfica: Comte. Este legado de modelo de nueva sociedad propuesto por Saint-Simon fue recogido por Auguste Comte12, discpulo suyo, que aplic su formacin de ingeniero al estudio de la sociedad, buscando a travs de los principios matemticos una explicacin del

10 Al reconocimiento de la dignidad y libertad del hombre y al concepto de bien comn, estn unidos cuatro principios fundamentales de la Doctrina social de la Iglesia referentes al orden social. Principios de solidaridad y subsidiaridad, que indican cmo ha de realizarse la cooperacin en la vida social. Principios de autoridad y participacin, que se refieren al modo de ejercer la responsabilidad en la vida social. 11 En la Doctrina social de la Iglesia la solidaridad es un principio ordenador del orden social en estrecha relacin con el concepto de bien comn: el hombre debe contribuir con sus semejantes al bien comn de la sociedad, a todos los niveles. 12 Augusto Comte: (1798-1857): Filsofo francs fundador de Positivismo. Fue discpulo de Saint Simn, de quien se apart ms tarde. La mayor parte de sus estudios quedan comprendidos en suCurso de Filosofa positiva (1842), posteriormente public Sistema de Poltica Positiva (1851) y Catecismo Positivista (1852).


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Para Comte la planificacin cientfica, guiada por la razn, llevara a la sociedad a un

estado de bienestar. Los cientficos y polticos, conocedores de la sociedad, seran

el cauce y estaran al servicio de la humanidad. Segn esto la sociedad deba

estar gobernada no por hombres, sino por principios cientficos.

comportamiento humano, similar a lo que las modernas ciencias empricas estaban haciendo con la naturaleza. Para Comte:

La verdadera historia se concibe en el espritu cientfico, y en el descubrimiento de las leyes que regulan el desarrollo social de la raza humana. No puede haber ninguna duda en el hecho de que el estudio de la naturaleza por parte del hombre debe proporcionar la nica base de sus acciones en la misma; ya que slo mediante el conocimiento de las leyes de los fenmenos y su previsin podemos modificarlos en la vida activa para nuestro beneficio... La relacin de la ciencia con el arte se puede resumir con una breve expresin: de la ciencia viene la previsin; a la previsin le sigue la accin (Lenzer, 1975).

La idea por la que abog Comte iba dirigida a una clase dominante que efectuara una planificacin cientfica, siendo actores responsables que conocen y son suficientemente ilustrados para llevar hacia delante a una sociedad anclada en el pretrito. La razn cientfica, por encima de vagas creencias, llevara a la sociedad a un estado de bienestar. Los cientficos y polticos, conocedores de la sociedad, seran el cauce para que todo ello se cumpliera ya que, en la visin de Saint-Simon y Comte, estaran al servicio de la humanidad. Segn esto la sociedad deba estar gobernada no por hombres, sino por principios cientficos (Wolin, 1960). En ese momento, la planificacin cientfica sirvi de respuesta a la nueva clase emergente, producto de la revolucin industrial, que quera apropiarse de esas ideas: la burguesa. La filosofa de la planificacin cientfica despert del letargo producido por una sociedad todava de carcter feudal en decadencia. Paralelamente, como ya se ha indicado con anterioridad, el desarrollo britnico de la modernidad dio como resultados procesos cada vez ms diferenciados a los continentales, cristalizando en el partido Whig britnico y en la independencia de sus colonias. Los ideales Whigs cristalizaron en aquel movimiento que toda Europa denomin liberal (Hayek, 2001). La principal aportacin de este periodo, fuera de las evidentes consecuencias en la poltica y en la economa, (que quedan en gran medida fuera de este estudio) es la preponderancia del valor de la persona como sujeto de la transformacin de la sociedad, en contraposicin con los desarrollos continentales que, como se pone de manifiesto a continuacin, la objetivizan e instrumentalizan como condicin necesaria para el logro del progreso13. Esta conviccin de la supremaca de la libertad la establece desde el principio Bentham cuando afirma que toda ley es mala puesto que establece una infraccin de la libertad14. Esto no pretende confirmar la lectura de Laissez Faire que realiza posteriormente el racionalismo francs, sino que como afirma Lord Acton: La idea de una ley suprema que se encuentra por encima de nuestros ordenamientos es la gran obra que nuestro pensamiento leg a la nacin (Lord Acton, 1906).

13 Habra que esperar a la consolidacin de la lnea poltica democrata cristiana para lograr un principio de armonizacin de estos dos desarrollos divergentes. 14 Este principio ser estereotipado y radicalizado por los racionalistas franceses para crear el principio del Laissez Faire (Macgregor, 1949).


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Las propuestas de planificacin de Saint-Simon y Comte, con sus modelos de nueva sociedad, entraron en clara disonancia con la realidad de los pases europeos a los que hacan referencia.

Respuestas a las primeras propuestas de planificacin Sin haber transcurrido apenas una generacin desde la formulacin de las propuestas de planificacin de Saint-Simon y Comte, sus modelos triunfalistas de nueva sociedad entraron en clara disonancia con la realidad de los pases europeos a los que hacan referencia. La ferviente previsin de los beneficios que aportara al conjunto de la sociedad los nuevos sistemas surgidos del desarrollo industrial no resultaban, en la prctica, tan evidentes; ms bien un amplio conjunto de la sociedad vea empeorar su nivel de vida. El Anarquismo: Proudhon Ante los escasos resultados prcticos de los modelos cientficos propuestos, poco despus de la muerte de Saint-Simon, una nueva generacin de pensadores propuso una visin distinta de la sociedad triunfalista de Comte, producto de la nueva era industrial. Dos obras pusieron de relevancia este nuevo enfoque: Philosophy of Poverty publicada en 1846 (Proudhon, 1929)15 y el Manifiesto Comunista publicado en 1848 (Marx, 1978). En ambas obras aparecen los conceptos de planificacin radical tintados de una fuerte doctrina poltica. Por primera vez, visiones radicales sobre la planificacin aparecan recubiertas de doctrinas como el anarquismo y el materialismo histrico. La diferencia entre un pensamiento planificador conservador, al estilo de los primeros saint-simonianos y del pensamiento radical estaba establecida. La planificacin de

estilo ms radical que surge con la revolucin industrial tena puesto su mensaje poltico en las capas ms desfavorecidas, recurriendo a la Movilizacin Social16 para conquistar el poder poltico. La planificacin conservadora mantena el mensaje de una clase dominante e ilustrada como poder poltico. La lucha de clases que

surge a raz de la revolucin industrial pone de manifiesto desde su origen la existencia de otros posibles enfoques planificadores. En el caso de Proudhon, su origen rural se manifest en una clara preferencia por las pequeas organizaciones frente a la, a su juicio, desorbitada preponderancia adquirida por el Paris de su poca. En su justificacin el Anarquismo propone un modelo de planificacin completamente contrario a la corriente Saint-Simoniana:

15 Pier-Joeph Proudhon (1809-1865): Pensador francs nacido al pie de los Alpes, considerado junto a Bakunin fundador del Anarquismo. Proudhon se dedic fundamentalmente a la justificacin intelectual de esta teora, mientras que Bakunin incidi principalmente en las cuestiones prcticas de la misma en estrecho contacto con la clase obrera, por lo que no se puede considerar a ninguno de los dos aisladamente: sus aportaciones resultaron en gran medida complementarias. 16 Este trmino ser empleado por JF para dar nombre a todo un tipo de planificacin a la hora de definir los diferentes modelos vigentes. Ms adelante, al realizar el estudio de las tradiciones intelectuales que han dado como resultado las diferentes prcticas planificadoras clasificadas por el profesor JF, se pondr de manifiesto cmo el Marxismo y el Anarquismo se encuentran entre las tradiciones que inspiran el origen de este modelo (Vid. Captulo 3). As mismo el captulo 6 desarrolla los aspectos de la vida de JF en torno a la redaccin de estos modelos en su obra Planning in the Public Domain.


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Con la palabra anarqua quera indicar el lmite extremo del progreso poltico. La anarqua es una forma de gobierno o de constitucin, en donde la conciencia pblica y privada, formada por el desarrollo de la ciencia y de la ley, es por si sola suficiente para mantener el poder y garantizar todas las libertades. Como consecuencia de ello, las instituciones de la poltica, los mtodos preventivos y represivos del sistema oficial, del sistema de impuestos, quedan reducidos a la mnima expresin... Cuando la poltica y la vida del hogar se han fundado en una misma cosa, cuando los problemas econmicos se han resuelto de tal modo que los intereses individuales y colectivos son idnticos, entonces una vez que ha desaparecido toda cortapisa- es evidente que la sociedad est en un estado de total libertad o anarqua. Las leyes de la sociedad sern operativas por s mismas gracias a la espontaneidad universal, y no tendrn que ser ordenadas y controladas (Horvat, 1975).

En este caso el modelo de sociedad no responde al profundo anlisis de una lite pensadora, sino que surge de manera espontnea precisamente por la supresin de sta. El modelo de sociedad de Proudhon surge como respuesta al fracaso de las propuestas de Saint-Simon y Comte, por cuanto que observa cmo las lites directivas patrocinadas por stos parecen haber perdido el inters por la consecucin del bien comn, por lo que propone la total supresin de stas para que el bien comn surja por la conjuncin de los intereses particulares. En lo que coinciden ambos es en la presuncin de bondad de la sociedad, que le lleva a no considerar necesaria la presencia de unos mnimos elementos de control pblico de las relaciones (Comte, 1980). El Materialismo histrico: Marx En el caso del Materialismo histrico de Marx la respuesta a los modelos existentes viene por el hecho de que la meritocracia propuesta como positiva, haba servido para poner los medios de produccin en manos de unos pocos (burguesa), que los controlaban, condicionando de manera directa la vida de una amplia mayora de la poblacin (clase obrera). Frente a eso propone la situacin contraria. La clase obrera organizada se encontrara en posesin de la capacidad de decisin y por tanto de los medios de produccin. Su principal inters no se encuentra en el diseo terico de la nueva sociedad, sino en proveer a la sociedad de los medios necesarios para alcanzar los objetivos planteando para ello una lucha de clases:

Cada clase est luchando por el dominio, incluso cuando este dominio, como es el caso del proletariado, postula la abolicin de la antigua forma de sociedad en su totalidad y la dominacin en s debe primero conquistar el poder poltico para presentar su inters como inters general, lo que est forzada a hacer desde el primer momento (Marx, 1978).

El Materialismo histrico incide ms en los medios de actuacin dentro de la sociedad que en el conocimiento de la misma; da por asumida una situacin presente de injusticia y pretende cambiarla sin detenerse a analizarla. En este caso el conocimiento de la realidad va unido a la accin desarrollada para transformarla, al contrario que en el caso de las propuestas saint-simonianas, donde el conocimiento corresponda a una minora altamente preparada, que orientaba la accin del resto de la sociedad.17 A 17 Los conceptos de conocimiento y accin se presentan como fundamentales ya desde el origen del pensamiento planificador.


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En el periodo de tiempo comprendido entre la Revolucin Francesa y la Revolucin Industrial, la sociedad experimenta una profunda serie de cambios que suponen el declive de una sociedad basada en un orden feudal.

diferencia del Anarquismo, que plantea la eliminacin de la estructura poltica del estado, el Materialismo histrico propone la absorcin de ste dentro de la estructura que se origina tras la prctica de la revolucin proletaria. Las libertades individuales: Stuart Mill Finalmente se plantea una tercera propuesta como respuesta a las tesis saint-simonianas, que es la enunciada por Stuart Mill en Inglaterra, al que ya se ha presentado como el gran receptor de las propuestas de Bentham. Mill entr en conflicto directo con las propuestas de Comte al considerar inaceptable la supremaca de la sociedad sobre el individuo establecida por ste, llegando a afirmar:

Algunos de estos reformadores modernos que se han opuesto con fuerza a las religiones del pasado, no han tenido que esconderse de las iglesias ni de las sectas al afirmar el derecho de dominacin espiritual: en Particular: M. Comte, cuyo sistema social, desarrollado en Systme de Politique Positive tiene como objeto establecer (aunque ms bien moralmente que a travs de la aplicacin de la ley) un despotismo de la sociedad sobre el individuo, que sobrepasa cualquier cosa contemplada en el ideal poltico de los ms rgidos disciplinarios filsofos de la antigedad (Mill, 1974).

Con esta crtica Mill se desmarca de la lnea intervencionista promulgada por Comte y trata el utilitarismo de Bentham desde a supremaca de las libertades individuales, constituyendo el soporte intelectual del desarrollo de la economa neoclsica y de los modelos polticos liberales. Habra que esperar a la consolidacin de stos para que comiencen a realizarse propuestas de planificacin. Del siglo XVIII al siglo XIX: cambios sociales Los anteriores modelos hacen referencia a los evidentes cambios que experiment la sociedad europea y americana en la transicin de los siglos XVIII al XIX. Como subraya Polanyi: En el periodo de tiempo comprendido entre la Revolucin Francesa y el afianzamiento de la Revolucin Industrial, la sociedad experimenta una profunda serie de cambios,

que suponen el declive de una sociedad todava basada en un orden feudal, consecuencia de la irrupcin de la economa como sistema de mercados interrelacionados (Polanyi, 1957). A medida que las actividades econmicas se fueron rigiendo por el principio del beneficio privado, la mayora de las relaciones sociales se hicieron dependientes del dinero. Un segundo cambio apareci con las diversas disciplinas de las ciencias en las que se asienta la

planificacin. El cambio social ms destacado que presenta la Revolucin Industrial fue la necesidad de un arbitraje ante los grandes desequilibrios sociales derivados de la industrializacin. Surgi as un nuevo papel que se atribuy al estado.


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No es hasta los inicios del siglo XX cuando el pensamiento sobre

planificacin comienza a adquirir cuerpo de disciplina independiente al

consolidarse el modelo social derivado de la Revolucin Industrial.

El pensamiento planificador en el siglo XX No es hasta los inicios del siglo XX cuando el pensamiento sobre planificacin comienza a adquirir cuerpo de disciplina independiente, al consolidarse el modelo social derivado de la revolucin industrial. Aunque hay algunos ejemplos de planificacin en el siglo XIX como el diseo urbano de ciudades, las incipientes reformas sociales o la administracin de ciudades, el concepto y la ideologa de la planificacin basada en la ciencia no estaba realmente definido (Friedmann, 1986). Sera necesario adentrarse en los primeros aos del siglo XX para que la planificacin cientfica quedara formal y realmente establecida. Hasta la Primera Guerra Mundial no se establecieron modelos de planificacin, tanto cientfica como tcnica, para orientar el progreso social. En esta poca los directores de las polticas econmicas alemana y americana, Walter Rathenau18 y Hertbert Hoover19 aplicaron principios de planificacin a la tarea de movilizar la produccin nacional. Especialmente en el caso de Hoover, este principio se vio reflejado durante toda su actividad pblica, hasta llegar a la presidencia de los Estados Unidos, desde donde trabaj sin descanso para satisfacer las crecientes necesidades de la industria corporativa (Noble 1977).

Hoover tuvo la oportunidad de poner en prctica la teora de Thorten Veblen (el ms influyente de los precursores de la Ingeniera Social) hasta la destruccin (Johnson, 2001).

Consolidacin de la planificacin cientfica en los Estados Unidos La Gran Depresin de 1929, supuso una importante reconsideracin de los procedimientos poltico-econmicos a la que no fue ajena la planificacin. Durante el periodo 19291933 tuvo lugar una internacionalizacin de los procesos de recesin econmica, derivados de la crisis econmica de Estados Unidos20. Confluyeron una serie de circunstancias como la rigidez intervencionista de la poltica de Hoover. As el ao 1931 es testigo de una debacle econmica a nivel mundial21, que suscita en la poblacin la necesidad de nuevas formas de accin pblica22.

18 Walter Rathenau (1867-1922): Ingeniero y estadista alemn. Comenz su actividad profesional en la industria qumica tanto en la actividad cientfica como en la directiva. Destac por la organizacin de la economa de guerra alemana durante la Primera Guerra Mundial y posteriormente como Ministro de Asuntos Exteriores y de Reconstruccin. 19 Herbert Hoover (1874-1961): Trigesimo primer presidente de los Estados Unidos. Ejerci su cargo de 1929 a 1933. Con anterioridad desarroll los de Presidente del Consejo de Industrias de Guerra y Secretario de Comercio. Su gobierno se caracteriz por el apoyo decidido al intervencionismo pblico como motor de la nacin. 20 Anlisis posteriores han demostrado que la debacle de 1929 en su origen no tuvo mayores dimensiones que la crisis econmica de 1920. sta ltima fue solventada en menos de un ao mediante la reduccin del gasto pblico acometida por el Gobierno de Harding (Johnson, 2001). 21 El 14 de abril la crisis econmica ayuda a detonar el proceso de proclamacin de la Segunda Repblica en Espaa. El 13 de mayo quiebra la banca austriaca y el 13 de julio lo hara la alemana. El 21 de septiembre Gran Bretaa abandona el patrn oro, tras la cada del gobierno laborista el 24 de agosto. En total en el periodo 1931-1932 se cerraron 5.096 bancos e instituciones de crdito (Johnson 2001). 22 Respuestas que alcanzan especial significacin en la siguiente dcada de la historia europea.


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Entre las formas de respuesta a esta situacin destaca la etapa del Nuevo Pacto o New Deal23, que se corresponde con la primera etapa del gobierno de los Estados Unidos del Presidente Roosevelt. Esta etapa cont con la participacin de notables defensores de la planificacin en las cpulas polticas. Destaca la figura de Rexford G. Tugwell24, miembro del consejo de los sabios (Brain Trust) del Gobierno Roosevelt. Anunci que la planificacin deba de ser una actividad cientfica y que la consecucin del inters pblico deba preservar a la planificacin de actuaciones polticas interesadas (Tugwel 1975b). Es cierto que el New Deal continu con los criterios intervencionistas de Hoover, como reconoci el propio Tugwell, pero se diferenci principalmente en la apuesta por la planificacin como un medio para ordenar la catica accin pblica de la etapa anterior. Esta planificacin alcanz su mxima expresin en la actuacin de la Tennesee Valley Authority25 y su efecto sobre el suministro elctrico nacional. Por encima de las consideraciones tericas sobre poltica econmica26, el New Deal puso de manifiesto las bondades que ofrece la planificacin sistemtica de la accin pblica y empresarial frente a la incertidumbre de etapas anteriores27. La planificacin en las sociedades de mercado Desde la Primera Guerra Mundial a la actualidad el camino de la planificacin no ha seguido una sola lnea, sino que, consecuencia de su propia epistemologa, ha diversificado su pensamiento y prctica, desvindose hacia modos de hacer muy distintos. Desde la planificacin centralizada de la antigua Unin Sovitica hasta la planificacin de mercados en economas capitalistas, hay un gran abanico de realizaciones donde numerosos autores han aportado teoras a unas u otras variantes, con sus correspondientes aplicaciones. El pensamiento sobre planificacin ha ido evolucionando en el tiempo a lo largo de sus doscientos aos de historia. Numerosos autores y tradiciones se han integrado en esta ciencia hasta nuestros das. El estudio de la evolucin de la planificacin en este periodo constituye una tarea de seguimiento en el tiempo de las aportaciones a esta

23 En comparacin con las propuestas fascistas y totalitarias europeas, en las nuevas propuestas del New Deal no se realiz la supresin de las libertades individuales. 24 Rexford Guy Tugwel (1891-1979): Economista norteamericano que form parte del grupo de consejeros directos del presidente Roosevelt conocido como brain trust (cerebro de confianza). A finales de los treinta se retir a al actividad privada, volviendo a la poltica en la dcada de los cuarenta. Finalmente dirigi el Instituto de Planificacin de la Universidad de Chicago de 1946 a 1952. 25 Esta actuacin se puede considerar como modelo del nacimiento de las nuevas prcticas planificadoras en los Estados Unidos. 26 Estados Unidos no alcanz los niveles de produccin de 1929 hasta 1941, nueve aos despus del comienzo del New Deal. Si el intervencionismo dio resultado fueron necesarios nueve aos y una guerra para demostrarlo (Johnson, 2001). 27 El gran propagandista de la accin del gobierno en esta poca es sin duda alguna Frank Capra, quien desde la tribuna de la emergente industria cinematogrfica realiz un autntico alegato en favor de la dimensin ms humana de esta poltica. Pelculas como Vive como quieras Mr. Smith goes to Washington o Juan Nadie (que es la escenificacin de la supremaca moral de esta poltica frente a totalitarios y especuladores). Adems de una magistral leccin de creatividad cinematogrfica, constituyen un inalterable testimonio de los ideales roosveltianos, puesto que en todas ellas hroes annimos, surgidos del pueblo, consiguen derrotar a todopoderosos totalitarios o capitalistas, mediante su inalterable fe en la libertad, la solidaridad y el esfuerzo personal, como valores fundamentales de la sociedad.


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metaciencia como la llaman algunos autores- relativamente nueva. En esta labor destaca sin lugar a dudas la aportacin realizada por el Profesor JF en su libro Planning in the Public Dommain (Friedmann 1986) en el que realiza la ms completa sntesis publicada de las diferentes corrientes intelectuales en esta materia28. La planificacin estatal actual incluye tambin polticas y programas que corresponden principalmente a lo que se ha venido a llamar racionalidad social, que enfrenta al Estado con los intereses que responden a los principios de funcionamiento del mercado (Friedmann, 1986). Estas aplicaciones de la planificacin que responden a tesis de la racionalidad social son, entre otras, la redistribucin de la riqueza, la planificacin coordinada del desarrollo regional y rural, las limitaciones del mercado, o la transferencia de renta a las vctimas de la implacable racionalidad del mercado en los Estados Unidos, y ms extensamente a la sanidad pblica, el desempleo o las jubilaciones en Europa Occidental. El mayor punto de conflicto se encuentra en las limitaciones o restricciones a la racionalidad de mercado. En realidad, un estado tiene poca influencia en un enfrentamiento con intereses privados si en esa lucha no existe un gran apoyo poltico por parte de la poblacin que deslegitime, de alguna forma, estos intereses. La planificacin en las sociedades de mercado tiene limitadas sus actuaciones, si bien es cierto que, incluso en los Estados Unidos, se han conseguido algunos objetivos por encima de la racionalidad de mercado. As mismo, analizando la prctica planificadora en estas sociedades del siglo XX, cabe plantear cinco observaciones: En todos los pases de economa capitalista se han realizado actividades

planificadoras. Algunas de las actividades de la planificacin se derivan de las tesis de

racionalidad social en donde la primaca se otorga a la sociedad y no al individuo29.

Aunque la gran piedra angular de la planificacin en los pases llamados capitalistas, ha sido poner ciertas limitaciones al mercado, en algunos pases se han empleado estas restricciones para sustituir o atenuar los efectos negativos del mercado en determinados mbitos de la sociedad, y esas limitaciones han estado apoyadas en la planificacin.

Existe conflicto en la medida en que la planificacin en el mbito pblico tiene una ideologa y est inspirada polticamente.

Cuando los intereses pblicos y privados estn en franco conflicto, slo tendr xito una movilizacin social en apoyo del inters pblico.

Adems de estas cinco consideraciones, se desprende otra ms, consecuencia de ellas, es que la planificacin en sociedades mercantilistas juega un doble papel:

28 Esta sntesis constituye el fundamento conceptual de la revisin de los capitulos 1, 2 y 3 de este libro. 29 Estas tesis han sido criticadas por la Iglesia catlica por ir en contra de la valoracin humana de los trabajadores. El principio de la primaca del trabajo frente al capital se refiere directamente al proceso mismo de produccin, respecto al cual el trabajo es siempre una causa eficiente primaria, mientras el capital, siendo el conjunto de los medios de produccin, es slo un instrumento o la causa instrumental. Este principio es una verdad evidente, que se deduce de toda la experiencia histrica del hombre (Laborem exercens 12). Todava quedan pases y lugares con modelos de donde a los trabajadores, al menos en la prctica, slo se les valora en funcin de su produccin y no en su dignidad de persona.


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por un lado, la cohabitacin con el inters privado teniendo como teln de fondo la lucha por el dominio en la sociedad de la racionalidad de mercado y la racionalidad social;

por otra parte, el entendimiento y apoyo al mercado para generar riqueza y

estimular la produccin30. La produccin y el sustento dependen mayoritariamente de la racionalidad de mercado, pero la bsqueda ilimitada de beneficios destruye los lazos de reciprocidad humana que son el fundamento de toda vida social31 (Price, 1978). El contenido ideolgico de la planificacin resulta evidente; es as que cualquier tipo de planificacin se debe a un cierto orden poltico establecido en cada uno de los pases que aplica su mtodo planificador. Un recorrido por los distintos sistemas de orden poltico32 que tienen las sociedades ayudar a establecer las distintas planificaciones que llevan implcitos. Dos conceptos bsicos en planificacin Hasta el momento se ha planteado una breve sntesis de la evolucin del contexto histrico en el que tiene lugar el pensamiento sobre planificacin, as como una primera recopilacin de las aportaciones a este respecto de destacadas figuras dentro de la materia. Pero para establecer un marco de referencia que permita llevar a cabo una aproximacin a los diferentes tipos y tradiciones existentes y que se muestran en el capitulo segundo- resulta necesario estudiar una serie de elementos consustanciales con el concepto de planificacin. En todos los enfoques y tipos de planificacin se pretende promover una serie de actuaciones en el seno de la sociedad para conseguir unos objetivos previstos a la luz de una experiencia previa. La planificacin se presenta por tanto como un instrumento mediante el cual, a partir del conocimiento adquirido del contexto cultural en el que se encuentra la sociedad, se plantean modos de accin que inciden sobre la sociedad transformndola:

Las expectativas modernas apuntaban hacia el logro de una felicidad asegurada para todos por la aplicacin de una rigurosa racionalidad (pensamiento) que pondra al mundo en manos del hombre (accin) convertido as en seor de sus propios destinos (Cazorla, 1997).

30 Los conflictos sociales y la falta de entendimiento en las sociedades capitalistas estan ocasionados por modelos que consideran a la empresa como un simple instrumento de beneficios o como una mera concurrencia de intereses productivos, olvidando que la empresa es, ante todo, una comunidad de personas. Como expresa Juan Pablo II en la Encclica Centesimus annus (1991) 35: Los beneficios no son el nico ndice de las condiciones de la empresa. Es posible que los balances econmicos sean correctos y que al mismo tiempo los hombres, que constituyen el patrimonio ms valioso de la empresa, sean humillados y ofendidos en su dignidad. 31 En ltimo trmino esta destruccin de la sociedad es tambin la destruccin del mercado, por lo que no se deben considerar los intereses de la planificacin como opuestos a la economa de mercado, puesto que el nico sustento de sta es la libertad de las personas. Lo que debe aportar la planificacin es una especial consideracin de la racionalidad social dentro de ese clima de libertad. 32 Este recorrido se realiza en el capitulo 2.


29

Mientras que el conocimiento experto proviene directamente de una autoridad en

una materia concreta prctica, el conocimiento experimentado argumenta

su vala a travs de un proceso previo de aproximacin a la realidad.

En este contexto aparecen, por tanto, dos elementos que merecen ser estudiados con un cierto detenimiento dado que ayudarn a una mayor comprensin del pensamiento y de los modelos de planificacin: conocimiento y accin en planificacin. A este respecto surgen una serie de cuestiones como son: Qu tipo de conocimiento es el adecuado?, qu acciones?, y cul es el vnculo y cmo se vinculan?. Quiz la respuesta de estas tres preguntas arroje una luz sobre la quiebra del llamado proyecto moderno, la ruptura del modelo de planificacin cientfica y la nueva planificacin en la postmodernidad. Qu conocimiento? En su sentido ms amplio el conocimiento nos refiere a una cualidad de la persona humana que es capaz de inteligir las propiedades del mundo que le rodea. As mismo se puede distinguir entre el conocimiento adquirido que constituye el bagaje intelectual de una persona o colectividad y el ejercicio del conocimiento como la prctica mediante la cual los conocimientos adquiridos son ampliados, modificados y corregidos. Aplicando una visin de conjunto, todos los conocimientos comunes a una colectividad constituyen el ncleo cultural de sta. El ejercicio de la subjetividad33 puede estar presente en el campo del conocimiento en mayor o menor medida, as por ejemplo, en una cultura aparecen valores de tipo esttico, cuyos conocimientos estn mucho ms ligados a la subjetividad de las personas que otros conocimientos de tipo lingstico o tcnico. Otro aspecto a destacar dentro de la definicin de conocimiento es lo que se ha dado en llamar cuerpo de conocimiento de una determinada materia, haciendo referencia al conjunto de saberes propios de la misma que es preciso conocer para el correcto ejercicio de la misma. Conviene distinguir, as mismo, entre conocimiento experto y experimentado. El primero proviene directamente de una autoridad en una materia concreta. A la hora de requerir conocimientos para emprender una determinada tarea, el conocimiento experto los aporta de una manera autorizada por el reconocimiento general que se da a la persona, institucin o entidad de la que proviene. Por otro lado el conocimiento experimentado se sustenta en la experiencia previa. Esta segunda forma de conocimiento argumenta su vala a travs de un proceso previo en el que se justifica la aproximacin a la realidad a travs de una serie de sucesos relacionados, en los que se ha obtenido diversa informacin, que se ha integrado constituyendo una forma de conocimiento. El conocimiento no es por tanto nicamente pasivo, sino que tambin tiene una componente activa, si se toma como una forma de aproximacin a la realidad que nos permite obtener nuevos saberes (conocimientos) que ayudan a comprenderla ms en su totalidad. Esta acepcin de conocimiento nos lleva, como ya se ha expuesto,

33 Al avanzar en el libro se pondr de manifiesto cmo el rechazo de la subjetividad, como forma de conocimiento vlida para la planificacin supone una importante carencia en determinados modelos de planificacin. As mismo en el captulo 4 se destaca, desde la vida de JF, la necesidad de incluir dentro de la planificacin la dimensin subjetiva del conocimiento, como forma de superar la crisis de la modernidad.


30

El conocimiento requiere una gran dosis de aprendizaje, puesto que entran a formar parte de l ciertas caractersticas inherentes a la condicin humana de difcil clasificacin racional.

La quiebra del modelo moderno puede pasar por poner el conocimiento cientfico como razn suprema para el dominio del mundo.

directamente a la experiencia y la experimentacin. stas dos concepciones han estado presentes en todo el desarrollo cientfico de la era moderna. A travs de un conocimiento experimental de la realidad, el cientfico moderno ha tratado siempre de llegar a una forma de conocimiento absoluto, desvelando los principios fundamentales que rigen el comportamiento de la naturaleza. As, a travs de formas de conocimiento experimentado se han llegado a constituir conocimientos expertos.

La visin de un conocimiento cientfico superior al conseguido por la experiencia prctica es un concepto heredado de la Ilustracin. Esta acepcin del conocimiento aparece todava arraigada a finales del siglo XX.34 Otros conceptos sobre el conocimiento aparecen como respuesta a esta racionalidad.

El conocimiento requiere una gran dosis de aprendizaje, puesto que entran a formar parte de l ciertas caractersticas inherentes a la condicin humana de difcil clasificacin racional. La obtencin de conocimiento a partir de los grupos humanos se basa en ciencias no matemticas y, por tanto, no exactas. Aplicar un conocimiento slo cientfico o slo tcnico a las sociedades, parece, cuando menos, una visin reduccionista de la condicin humana. La quiebra del modelo moderno puede pasar por poner el conocimiento cientfico como razn suprema para el dominio del mundo.35 Esta acepcin de conocimiento tiene en Bentham su defensor al postular que cualquier idea valiosa tena que ser prctica midiendo, con rigor matemtico, cules son las consecuencias de una accin. Esto le sirvi de base para sustentar sus juicios ticos, y como consecuencia, para orientar los procesos de evaluacin y eleccin. (Bentham, 1948).

Con todo esto la planificacin tiene una componente importante de conocimiento, por cuanto que se basa en diferentes modos de aproximacin a la realidad, que en cada caso estarn influidos por las formas de conocimiento imperantes en cada momento histrico y contexto cultural36.

34 La crisis de la modernidad viene asociada al cuestionamiento del conocimiento de la realidad, llegando a afirmar que no se puede alcanzar un conocimiento global, sino slo formas de conocimiento relativizadas por cada persona. Frente a esta propuesta el humanismo postmoderno ha sido capaz de recuperar valores universales a travs de la nocin de la persona humana, deshaciendo los argumentos de las posturas crticas. 35 En el captulo 5 se ponen en relacin estas nociones del conocimiento con la experiencia concreta de JF y la crisis de la modernidad planteada en la dcada de los setenta. En ese captulo y en el siguiente, se pondr de manifiesto la apuesta que realiza JF a favor de la accin como medio para superar esa crisis de la modernidad asociada a las crisis de las formas de conocimiento. 36 De una manera concreta, la revisin de la vida profesional de JF en el captulo 4, se ve impregnada de una reflexin transversal acerca de las formas de conocimiento que caracterizan a cada una de sus experiencias planificadoras.


31

Accin significa poner algo nuevo en el mundo independientemente de la

consecucin de los fines y pretende sustituir un estado de cosas poco

satisfactorio por otro ms satisfactorio. Se muestra como un elemento que

integra el futuro y el presente dando sentido a la prctica planificadora.

Qu accin? La accin es en si misma inherente a la propia persona humana, por cuanto que se trata de un ser trascendente que busca en todo momento relacionarse con otros entes de orden superior, con sus semejantes y con el mundo que le rodea, y esa trascendencia lleva asociada una accin subsiguiente o simultnea. La accin se puede clasificar en cuanto a su componente volitiva en acciones voluntarias, que emanan de un proceso racional previo y se proyectan generalmente con una determinada intencionalidad, y acciones involuntarias, en las que la intencionalidad de las mismas no ha sido contemplada o difiere de la establecida. Un proceso racional encaminado a una accin voluntaria puede derivar en acciones involuntarias cuando ha sido elaborado errneamente. Movindonos en el campo de la racionalidad las segundas quedan fuera de lugar, por lo que las acciones contempladas en planificacin sern en principio voluntarias (Berrios, 1996). Este concepto de accin se aproxima a la definicin dada por Parsons, que establece que:

Como concepto, la accin ha sido a menudo utilizada para designar accin orientada a los objetivos, un significado que pone el acento en su presunta racionalidad (Parsons, 1949).

Sin embargo, sin renunciar al carcter racional de las acciones de la planificacin, resulta ms adecuada la definicin dada de un modo ms generalista por Arendt:

Accin significa poner algo nuevo en el mundo independientemente de la consecucin de los fines (Arendt, 1958).

Dentro de esta definicin de accin37 es evidente que todas las formas de planificacin expuestas promueven una serie de actuaciones en el seno de la sociedad aportando elementos novedosos, o renovando la aportacin de los elementos existentes. Von Mises otorga el ttulo de La accin humana al ms importante de sus tratados de economa, y en l incluye una extensa disertacin acerca del concepto de accin. Establece una serie de principios en plena consonancia con el papel de sta desde el punto de vista de la planificacin. As dice que el hombre actua porque es capaz de descubrir relaciones causales que provocan cambios en el universo. El actuar implica y presupone la categora de causalidad (Von Mises 2001). As mismo establece que La accin consiste en pretender sustituir un estado de cosas poco satisfactorio por otro ms satisfactorio. Esta definicin final incluye una amplia serie de matices que introducen en la accin aspectos volitivos, necesidades como una escala de valores, al igual que la disposicin de unos medios adecuados para responder a ellos. Con esto se entra de lleno en el campo de la planificacin y su objeto.

37 Esta componente ser la clave de la propuesta de respuesta a la crisis de la modernidad planteada con posterioridad. As, en el capitulo 6 se apuesta por la accin como el elemento que permite integrar futuro y presente dando sentido a la prctica planificadora.


32

La planificacin est centrada en la bsqueda de soluciones presentes que satisfagan las necesidades futuras que demanda la sociedad.

Planificacin: un concepto en evolucin?

trabajando con la gente parte 1

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