torteneti szemle

20103. szdm

BUDAPEST • GYOR • MISKOLC

A TARTALOMBOL

Tisza Kalman esa kozigazgatasi biraskodas

Adalekok a civil szektorfelszamolasahozMagyarorszagon

(1937-1945)

Egy mellozbtt torvenyhianyanak lenyomata

(Parthatarozata magyarorszagi

nemzetisegekrol -1968)

Boszormenyi Laszlomentelmi iigye

A halalbuntetesszabalyozasa

a Horthy-korszakban esa II. vilaghaboru eveiben

Bagatell-cselekmenyek,bonyolult kodifikado

Ugyeszek elleni eljaras Tisza Kdlmdn

TARTALOM

TANULMANYOKDOMANICZKY Endre: Adalekok a civil szektor felszamolasahoz Magyarorszagon (1937-1945) 1FOGLEIN Gizella: Egy mellozott torveny hianyanak lenyomata

(Parthatarozat a magyarorszagi nemzetisegekrol - 1968) 16STIPTA Istvan: Tisza Kalman es a kozigazgatasi bfraskodas 23

MUHELYAUER Adam: Boszormenyi Laszlo mentelmi iigye 33KISS Bernadett: Bagatell-cselekmenyek, bonyolult kodifikacio 40SZENDREY Geza: Ugyeszek elleni eljaras 48TOTH J. Zoltan: A halalbiintetes szabalyozasa a Horthy-korszakban es a II. vilaghaboni eveiben 52

ARCKEPCSARNOK,,A tortenelem es a jog hataran" - Prof. Dr. Kallay Istvan (1931-1998) emlekezete - HAMORI Antal 60

KONYVEKROLBiintetqjogi tankonyv a reformkorbol - Vuchetich Matyas konyvenek magyar fordftasa - MEZEY Barna 62Impozans konyv a hazai kozjegyzoseg torteneterol - Rokolya Gabor koteterol - STIPTA Istvan 65Monografia a Codex Theodosianus vallas- es egyhaziigyi rendeleteirol - Sary Pal konyverol - HORVATH Emoke 66A magyar civilek es az onkormanyzatok - Domaniczky Endre konyverol - GOSZTONYI Gergely 67Szeged kozigazgatas-tortenete (1950-1990) - Antal Tamas konyverol - VARGA Norbert 69

SZEMLEPeres Zsuzsanna doktori vedeserol - BATO Szilvia 72Nanasi Laszlo PhD-ertekezesenek nyilvanos vitaja - KISS Anna 74Beszamolo a Fiatal Jogtorteneszek XVI. Europai Forumarol (Frankfurt am Main, 2010. marcius 25-27.) - LENKOVICS Judit 7610. nemet-magyar jogtorteneti szeminarium Budapesten - FREY Dora 78Montrealtol Szingapurig. Beszamolo Dr. Kengyel Miklos eloadasarol - SZABO Andras 78

BUCSUZUNKDr. Toth Bela (1940-2010) - GECSENYI Lajos 79,,Elni ugy kell, mintha minden cselekedetiink utolso lenne az eletben" - Toth Belara emlekezve - MEZEY Barna 80

HIREK 81E szamunk szerzoi . . .84

Magyar Tudomanyos Akademia - Eotvos Lorand Tudomanyegyetem Jogtorteneti Kutatocsoport

A cimlapon:

Tisza Kalman, borosjenoi es szegedi grof(Geszt, 1830. december 16. - Budapest, 1902. marcius 23.): nagybirtokos, politikus.

Teleki Laszlo unokaoccse, annak ongyilkossaga utan a Hatarozati Part, 1867-tol a Balkozep egyik vezere. Ellenezte a kiegyezest, az lin.bihari programban allast foglalt a kozos miniszteriumokkal es delegaciokkal szemben. 1875. marcius l-jetol, az adott kozjogi beren-

dezkedest elfogadva, a Szabadelvu Part alapfto partvezere. 1875. marcius 2.-1878. oktober 11. kozott a Wenckheim-kormanybeliigyminisztere, 1875. oktober 20.-1890. marcius 13. kozott miniszterelnok, egyiittal 1878. oktober 11.- december 5., illetve

1887. februar 11.-1889. aprilis 9. kozott penzugy-, 1878. december 5.-1887. februar 11 . kozott beliigy-, 1879. jiilius 11 .-szeptember 25.kozott a kiraly szemelye koriili miniszter is. 1881-tol az MTA igazgatqja, 1888-tol tiszteleti tagja.

torteneti szemleNemzetkozi szerkesztobizottsag:

Dr. Wilhelm Brauneder (Bees), Dr. Izsak Lajos (a szerkesztobizottsag elnoke), Dr. Peeler Jarvelaid (Tallinn),Dr. Giinter Jerouschek (Jena), Dr. Srdan Sarkic (Ujvidek), Dr. Kurt Seelmann (Bazel), Dr. Erik Stenpien (Kassa)

Szerkesztoseg: Dr. Mathe Gabor, Dr. Mezey Barna, Dr. Revesz T. Mihaly, Dr. Stipta IstvanSzerkeszto: Elesztos Laszlo (e-mail: elesztosl@ajk.elte.hu)

Szerkesztoseg cime: 1053 Budapest, Egyetem ter 1-3. II. em. 211. Tel./Fax: 411-6518

ISSN 0237-7284Kiadja az Eotvos Lorand Tudomanyegyetem Magyar Allam- es Jogtorteneti Tanszeke, a Karoli Caspar Reformatus Egyetem Jogtorteneti-

Jogelmeleti Intezete, a Szechenyi Istvan Egyetem Jogtorteneti Tanszeke es a Miskolci Egyetem Jogtorteneti Tanszeke

Felelos kiado: Dr. Mezey Barna

Nyomda: GB Kft. 2000 Szentendre, Patriarka u. 7.

7-en hozott hatarozat modosftasara". 1966. aprilis 7. (MOL M-KS288. f. 41 .cs. 57. 6. e. Kult./86/.) A javaslat 20 peldanyban keszult.

18 Ezt az allftast azonban a dokumentum tenyekkel nem tamasztot-ta ala.

19 Feltetelezheto, hogy a harmadik, un. kenyszertoborzas (sorozas)soran SS tagokka lettek (mintegy 80 000 fo) hozzatartozoirollehetett szo: ugyanis az onkentes SS tagsag (2x20 000 fo) egyikkovetkezmenye a magyar allampolgarsag elvesztese volt. - F.G.

-° MOL M-KS 288. f. 41.cs. 57. 6. e.21 Feher Istvan: Az utolso perchen. Magyarorszdg nemzetistgei

1945-1990 (Kossuth Konyvkiado, Budapest, 1993, 190., 200. p.)22 MOL M-KS 288. f. 41.cs. 57. 6. e.23 MOL M-KS 288. f. 41.cs. 57. 6. e.24 .Jelentes a magyarorszagi nemzetisegek helyzeterol, az MSZMP

Politikai Bizottsaga hatarozatanak vegrehajtasarol". (MOL M-KS288. f. 41.cs. 97. 6. e.)

25 MOL M-KS 288. f. 41.cs. 97. 6. e.

lorteneli szemle

2r> MOL M-KS 288. f. 41.cs. 97. 6. e.27 ,,A Politikai Bizottsag 1968. szeptember 17-i hatarozata a ma-

gyarorszagi nemzetisegek helyzeterol". (MOL M-KS 288. f.20.cs. 548. 6. e.)

28 MOL M-KS 288. f. 20.cs. 548. 6. e.29 Ezutan a szoveg elemzi a nemzetisegi sajto helyzetet, ele-

gendonek tartva az erre a celra fordi'tott evi negymillio forintot, esnem tesz ertekelo megjegyzest arrol, hogy ez a sajto mindosszetfzezer elofizetohoz jut el.

3()Romsics, 1999. 519. p.31 Balogh Laszlo: Csehszlovakia. In: 20. szdzadi egyetemes tortenet.

II. kotet. 1945-1995. Szerk.: Dioszegi Istvan, Harsanyi Ivan,Nemeth Istvan (Korona Kiado, Budapest, 2000. 331. p.)

32 1958. oktober 7. A Magyar Szocialista Munkaspart KozpontiBizottsaga Politikai Bizottsaganak hatarozata a nemzetisegekkozott vegzendo politikai, oktatasi es kulturalis munkarol. (MOLM-KS 288. f. 5.cs. 98. 6. e.)

Az 1880-as evekre Europa-szerte elfogadotta valt,hogy az egyeni jogokat az allammal szemben is vedenikell. Ennek megfeleloen a jogallami kovetelmenyekkozott elokelo helyet kapott a kozigazgatasi jog-vedelem es az ennek intezmenyesftesere vonatkozoigeny. Magyarorszagon az elv elfogadtatasa hosszuideig tartott, es a gyakorlati ervenyesitest is heves indu-latok kisertek. A kormanyzati politikat 1875-tol uraloTisza Kdlmcin idegenkedett a kozigazgatas bfroiellenorzesetol, mert tartott a nemzetisegi aspiracioktol,es teltette a vegrehajto hatalomautonomiajat. Ebben a tekintet-ben meg a vonatkozo osztrakkozjogi szabalyozast es itelkezesigyakorlatot is karosnak mino-sitette. Felfogasa helyhatosag-centrikus volt, megyeparti allas-pontja miatt nehezen talalt elfo-gadhato megoldast a kozigaz-gatasi biraskodas es az orszagoskozigazgatas osszehangolasara,az egyenek jogvedelmenek akollektiv onkormanyzati hatas-korrel torteno egyeztetesere.

A tanulmany koveti TiszaKalman kozigazgatasi judikatu-raval osszefiiggo allaspontjat, eselemzi gyakorlati intezkedeseit.Tortenelmiink eddigi leghosz-szabb kormanyfoi idoszakanaktermeszetesen nem a kozigazgatasi jogvedelemhez valoviszony az egyetlen minosito szempontja. Arra azonbanalkalmas, hogy megismerjiik a kor legbefolyasosabbhazai politikusanak viszonyat a torvenyesseg, a jogal-lamisag kovetelmenyeihez, es osszevessiik politikai tet-teit a korabeli europai tendenciakkal. Velemenyiinkszerint ez a teljesftmeny elmaradt attol. amit akorszellem kovetelt, es csekelyebb volt annal is, amit abelpolitikai koriilmenyek kmaltak vagy lehetove tettekszamara.

Stipta Istvan:

Tisza Kalman esa kozigazgatasibiraskodas*

Tisza Kalman(Borsos Jozseffotdja, 1865 koriil)

I. A fiatal Tiszaelvi allaspontja

A generalis nem volt a teoriakembere, de hivatali idejenek masfelevtizede alatt ragaszkodott azonalapelvekhez, amelyeket 1865-bena Parlamenti felelos konndny esmegyei rendszer cfmu rovid tanul-manyaban osszefoglalt.1 Az irasmukomoly hatast gyakorolt a hazaidualizmus-kori kozjogi beren-dezkedesiinkre. Igaz, nem gondo-lati gazdagsaga, nem nemzetkb'ziintezmenyekre valo kitekinto ereje,nem elmeleti melysege, hanemszerzojenek kozjogi allasa, iigye-sen realizalt politikai hatalmafolytan nyert nagyobb jelentoseget

valos szellemi ertekenel. A kortarsaktol elteroen azertis komolyabban kell venniink, mert ebben a vazlatban amagyar kozjogi hagyomanyokhoz valo ragaszkodastiikrozodik, es a kesobbi quieta non movere hazai kor-manyzati politikajanak gondolati alapjai fogalmazod-nak meg.

Tisza Kalman politikai ambicioinak ebredesekorsem szamolt a kozigazgatasi jogvedelemmel, ezert ekozigazgatasi-kozjogi programtoredeke kozott nemszerepelt a kozigazgatasi biraskodas. A szerzo hazai

23

tdrteneli szemle

24

viszonyaink kbzbtt egyszeruen nem tartotta sziikseges-nek a szervezett kbzigazgatasi jogvedelmet. A tanul-many alapveto megallapitasa, hogy a parlamenti kor-manyzati rendszer es a megyei szisztema (,,ha jolszerveztetnek") kiegeszitik egymast, es zart kbzjogirendszert alkotnak. Azt hangoztatta, hogy a kormany-formak kozott a parlamenti felelos kormany a legtb-keletesebb, ,,mert leginkabb biztosftja a nemzetnek,mint egesznek szabadsagat, mert tbrvenyszeru modokatnyujtvan a tbrvenyhozo es a vegrehajto hatalom kbztibsszeiitkbzesek elintezesere, az eroszakoskodas, afelforgatas veszelyei ellen is legtb'bb biztositekotnyiijt." A neoabszolutizmus utani idoszakban Tiszaszamara ez a kormanyzati rendszer tunt az alkotmanyosjogok egyediili garanciajanak. Azt ugyan elismerte,hogy a felelos kormany is tbrekedhet tulhatalomra, deez nem veszelyezteti az egyeni jogokat. Allaspontjanak- targyunk szempontjabol - meghatarozo eleme, hogyaz egyeni szabadsag vedelmet a kbzigazgatas feladata-nak tekintette, es (meg sajatosabb modon) azt kizarolaga kbzigazgatas szervezeti apparatusa reven velte biz-tosithatonak.2

A fiatal Tisza nem erzekelte az egyeni szabadsagjelentoseget, ezert nem tartotta sziiksegesnek annakhatekony vedelmet sem. Az individuals autonomiaszavatolasa - szerinte - egyebkent sem a kozigazgatasibirosag feladata. ,,Legyen felelos mindenki sajat tet-teiert. Legyen felelos nalunk is, mint Angliaban mindenember azert, amit tesz, az egyediili urnak, atorvenynek." Legyen a tisztviselo nalunk is ,,barki altalfeleletre vonhato hivatali kihagasaiert, hanyagsagaert,ugy, mint Angliaban." Az ifju politikusjelolt figyelmenkiviil hagyta, hogy Angliaban rendes bfrosagok db'ntot-tek a kozigazgatasi szervek jog- es erdeksertohatarozatairol, es azt is, hogy a szigetorszagban avegrehajtast reszletezo tbrvenyek szabalyoztak, mfgnalunk az allami kozigazgatasra csupan toredekes nor-mak vonatkoztak. Irasaban a valosaggal ellentetes szm-ben tunik fel a korabeli francia jogvedelmi eljaras is,,,melynel minden latszolagos biztositekok daczarautovegre a kormany itel sajat hivatalnokai felett, sjoforman fel es biro egy szemelyben." Mas kerdes,hogy kormanyra jutasa utan rogton az 1865-ben lemi-nositett francia megoldast vezette be.3

Az egyeni jogok biztosftasahoz elegendonek tartottaaz onkormanyzati rendszert, viszont indokoltnak velteaz egyeni szabadsag korlatozasat. ,,Sziikseges tehat akozigazgatasban az allamkormany es az egyenek kozott6'nkormanyzattal biro testiiletek, torvenyhatosagok lete,amelyeken a tiilterjeszkedesi vagy megtorjek, amelyek-ben az egyeni szabadsag okvetleniil sziikseges korla-tozasa maguknak a benne foglalt egyeneknek kozre-mukodesevel tortenjek."4

A kozigazgatasi biraskodas hivei Europa-szertehangsulyoztak, hogy az allami szervek kbzbttihataskori vitakat fiiggetlen biroi forumoknak kell el-dbnteniiik. Tisza ellentetes velemenyen volt: szerinte atorvenyhatosagok es a kormany kozbtti feladatiitkozes

.elbiralasara sines sziikseg onallo kozigazgatasi birosag-

ra. Ilyen iigyekben a legfobb orszagos torvenyszek egykiilon osztalya donthetne, ,,mely osztaly tagjai atorvenyhatosagi torvenyszekeknek mar legalabb tizevig mukodott tagjai kozul az orszaggyules javaslataraa kormany altal lennenek kinevezendok."5 A gondolat-menetbol kideriil, hogy a szerzo meg a kbzigazgatas esa biraskodas elvalasztasat sem tartotta sziiksegesnek,1865-ben is a megyei szinten szervezett birosagokkalszamolt.

Tisza Kalman egyetlen elvi tartalmu frasa szerintalakitotta kesobbi kormanyzati programjat a hely-hatosagok rendezese, a kbzsegek alkotmanyos statusa-nak es szervezetenek 1886-i ujraszabalyozasa, a fois-pani jogallas megvaltozasa, a kbzponti es helyi szervekkbzbtti hataskori megosztas reformja soran. A politikaiprogramkent tekintett tanulmany hallgat a kozigaz-gatasi biraskodasrol. A geszti birtokon tbprengoremenybeli politikus nem erzekelte az egyeni jogokallammal szembeni vedelmenek indokoltsagat. Fon-tosabbnak tartotta az eros allamot a szemelyes szabad-sagnal. A tbrtenelem eselyt adott szamara, hogy meg-valositsa, vagy - a korszellemmel egyezoen - modosit-sa allaspontjat.

//. Az ellenzeki politikus es a jogvedelem

A bihari politikus a balkbzep meghatarozo szemelyi-sege es a tbrvenyhozas egyik szellemi vezere lett.6

Reszt vett a kiegyezes utani hazai allamrendszerkialakitasaban, markans allaspontot kepviselt az onkor-manyzati rendszer alapjait megteremto tbrvenyek vita-jaban. Ellenzeki korszakat jol jellemzi az a modosftoindftvany, amelyet a kbzsegi tbrvenyjavaslat vitajaban,1871. marcius 23-an terjesztett elo. Az ovatos kor-manyjavaslat 4. §-a erintette a kozigazgatasi szervekdbntesevel szembeni jogorvoslatot. Tisza inditvanyoz-ta: ha a kormany intezkedese a polgaroknak vagy akbzsegnek jogserelmet vagy kart okozott, a jogeroskozigazgatasi dbntes ellen rendes bfrosaghoz lehessenfordulni. Angol mintara birosag ele utalta volna a ren-deletek, statutumok ertelmezese kbriili vitakat, tovabbaazok tbrvenyessege feletti itelkezes jogat.7

Eloterjeszteset, amelyet maga is ,,nagy fontossagu-nak" ftelt, a tbrvenyhozas tagjai kedvezoen fogadtak.Velemenye szerint ezzel a modosftassal a tbrvenyvegrehajtasa a kozigazgatasi kbzegeket illetne, de meg-maradna a miniszter feliigyeleti joga is. Ha viszont egykonkret iigyben tbrvenysertes gyanuja meriilne fel,vagy karteritesi igeny tamadna, a rendes birosag dont-hetne. Az igazgatast a jogorvoslattal nem lehetnemegakadalyozni, hiszen csak birtokon kiviil lehetne abfrosaghoz fordulni. Az ellenzeki Tisza valtoztatottkorabbi allaspontjan: szerinte jogallam es egyeniszabadsag csak ott van, ahol az allamnak ,,mindenegyes polgara biztos azirant, hogy minden, barmelykozigazgatasi kbzegtol szenvedett serelmeert az orszagtbrvenyszekei elott orvoslast nyer."8

Hangsulyoznunk kell: abban az idoszakban, amikora hazai kozigazgatasi joganyag jelentos reszben szaba-lyozatlan es teljesen kodifikalatlan volt, ez a garanciacsupan formalis lehetett. Tisza errol maskeppenvelekedett; harcos ellenzekikent nem fogadta el, hogy atorvenyszekek csak teteles jogi alapon donthetnek.Tagadta, hogy csak akkor teljesedhet ki a kozigazgatasijogvedelem, ha atfogo kozigazgatasi torvenyeinklesznek. Amit a kozigazgatas-tudomanyi szakirodalomaz erdemi jogvedelem elofeltetelekent tekintett, 6egyszeruen veszelyesnek tartott. Szerinte ugyanis avegrehajtast reszletezo kiilon torvenyek ,,privilegizalthelyzetet biztosftananak a kozigazgatasnak, amely mel-lett valodi alkotmanyos elet es egyeni szabadsag nemletezik."9

A korabeli hataskori vitak eldontesere sem voltjogallami szfnvonalu szabalyozasunk, hiszen a birosa-gok es a kozigazgatasi szervek kozotti hataskoriosszeutkozes elbfralasat az 1869:4. tc. 25. §-a a minisz-teriumra bfzta. Tisza tamogatta az ,,allamtorvenyszek"megalakftasanak gondolatat,10 javasolta, hogy a legfel-sobb bfroi forumon beliil legyen ,,egy specialiter ezencelbol szervezett es megbfzott osztaly." Utalt arra, hogyez a testiilet (a hataskori vitak mellett) a miniszteri ren-deletek torvenyessegerol is donthetne. Javaslataegyarant vonatkozott az allami es onkormanyzati igaz-gatasra.''

A balkozep novekvo tekintelyu vezere elesen tamad-ta azt a gyakorlatot, hogy a kozigazgatasi jellegujogvitakban vegso fokon a belUgyminiszter dont. ,,Mi abeliigyminiszter a parlamenti kormanyforma mellett? Apartktizdelem kifolyasa, a partkiizdelem egyik vezetqje,ki addig miniszter es addig kormanyoz, mig partjatobbsegben marad. Hogy kinek ez a termeszetszeruhelyzete, az itelhessen es plane oly dolgokban, melyek-ben maga vagy talan megbizottja kovette el a serelmet,az elottem a megfoghatatlan dolgok koze tartozik."12

Allaspontja szerint a miniszter tovabbra is donthetneaz un. gratialekban: ,,azaz az oly kerdesekben, midontorveny kereten beliil, kisebb vagy nagyobb szigoralkalmazasarol, midon bizonyos kedvezmeny megada-sarol, vagy megtagadasarol van szo." A szabad belata-son alapulo miniszteri jogkor azonban nem alkalmaz-hato, ha a torveny magyarazatarol, valamint arrol kelldonteni, hogy a torvenyt megtartsak-e, vagy kell-e asertett felnek kartentest fizetni.13

Az ellenzeki Tisza Kalman tehat valtoztatott korabbiallaspontjan. A kozigazgatasi jogvedelem teren tettkepviseloi nyilatkozataibol is kitunik politikusi karak-tere: a doktriner eszmektol valo idegenkedes, a gyakor-lati gondolkodas es a celszeru kompromisszum-keszseg.14 1871-es inditvanyabol egyertelmuen kideriil,hogy az egyeni jogvedelmet sziiksegesnek tartotta, esennek garantalasat mar nem kizarolag a varmegyeionkormanyzat kereteben kepzelte el. Az indftvanymegteteleben nagy valoszfnuseggel az is vezette, hogya kepviselovalasztasok soran elkovetett visszaelesekbfrosag ele keriiljenek. Ellenzeki programja korszeruvolt: tartalmazta a kozigazgatas szakszerusegenek

torteneli szemle

igenyet es a kozigazgatasi jogvedelem (fiiggetlen szer-vekkel torteno) garantalasat.

Az europai allamjogi tapasztalatok szerint a 19.szazadi abszolutizmusbol a jogallamisaghoz vezetouton elso lepeskent a kozigazgatast fosztottak rneg azonjogatol, hogy sajat iigyeben biraskodjon. Ezt kovetojogallam-epito feladat a szeles hataskorrel rendelkezokozigazgatasi birosagok letrehozatala volt. Mindketkozjogi penzum Tisza Kalman miniszterelnokre harult,aki ezzel a hat evvel korabban altala hirdetett elvekvegrehajtojava valhatott. Szebb elegtetelt - irta egykortars - ember nem erhet el.15

///. Kormanyon:

szogre akasztott jogvedelem

1. A tulertekelt kozigazgatasi bizottsagTisza Kalman 1875-6s hatalomatvetele idejen mar

minden jelentos europai allamban kiepiilt az alkot-manyos kozigazgatasi jogvedelmi szervezet. Angliabanharom evszazada a rendes bfroi forumok dontottek avitas kozigazgatasi iigyekrol, Franciaorszagban 1872-ben hoztak torvenyt az allamtanacs jogvedo szerepenekmegerositeserol. A Nemet Birodalom orszagaiban kive-tel nelkiil jogorvoslatot lehetett kerni a serelmeskozigazgatasi dontesek ellen. Baden 1863-ban,Poroszorszag 1872-ben alakftott kiilon kozigazgatasibfrosagot, Bajororszagban 1869-ben utaltak a vitasiigyeket a legfelsobb bfroi tanacs ele. Svajcban 1875-ben teljesedett ki a szovetsegi szintu jogvedelem, abelga alkotmany 1831 ota vedte az allampolgarokat akozigazgatas torvenyellenes aktusai ellen. Az olaszkiralysag 1865. evi torvenye fontosabb iigyekben a ren-des bfrosagokra bfzta polgarainak vegrehajtassal szem-beni jogvedelmet. Ausztriaban az 1867. evi alkotmanybiztosftotta a kozigazgatasi hatosagok egyedi donteseielleni jogorvoslatot. Az onallo szervezetu osztrakkozigazgatasi bfrosag 1875-ben alakult meg, az alkot-manyban rogzftett politikai jogok vedelmet a kiegyezesevetol maga a birodalmi torvenyszek garantalta.16

Az orszag kozjogi atalakftasara csaknem szabadkezet kapott magyar miniszterelnok-beliigyminiszter -szemelyes nezeteit maradektalanul ervenyesftve atorvenyhozasban - 1876-ban megalkotta a kozigaz-gatasi bizottsagokat. Ezt az intezmenyt ruhazta felkozigazgatasi jogvedelmi hataskorrel, megkfserelve akozigazgatasi szervezetrendszeren beliili - korabbanelfteloen emlftett francia modellre emlekezteto -jogvedelem biztosftasat. A hatalom birtokaban kocka-zatos volt szamara a korabban favorizalt angol kozigaz-gatasi judikatiira.17

A kozigazgatasi bizottsagrol szolo torvenyjavaslatindokolasa nem emlfti a testiilet feladatai kozott akozigazgatasi jogvedelmet. Egy helyen tahilunkkozvetett utalast a kozigazgatasi bfraskodasra, amely-bol az is kideriil, hogyan ertelmezi ezt a fogalmat TiszaKalman. Az eloterjesztes 44-58. §-ai a kozigazgatasi

25

torleneti szemle

26

bizottsag fegyelmi hatosagi teendoit tartalmaztak. Afegyelmi dontesek ellen eszerint nem lehetett valosagosjogvedelmet kerni, nem lehetett a hierarchian kiviilfellebbezni. A miniszterelnok magyarazatabol kitunt:mar a kb'zigazgatasi bfraskodas lenyegerol is maskeppvelekedett, mint ellenzeki idoszakaban. ,,Az tovabba,hogy a fellebbezes minden kbzegre nezve az illeto mi-niszterhez, s igy a kozsegi es torvenyhatosagi kb'zegek-re nezve a beliigyminiszterhez intezendo, abban leli in-dokolasat, hogy a legfelsobb fokon bfraskodast - pedigez kozigazgatasi bfraskodas - egy es ugyanazon hiva-talnok vagy tisztviselore nezve kiilbnbbzo kbzegekrebizni meltanytalan es fgy igazol-hatatlan intezkedes lenne."18

Tisza Kalman hatalomra keriileseutan tehat nem tamogatta a kbzigaz-gatas bfroi kontroll ala helyezeset.A zilalt kozigazgatasi viszonyokatbrbklo politikus elso feladatanak azallami es bnkormanyzati vegrehajtoszervezet kbzbtti bsszhang megte-remteset tartotta. A tbrteneti iroda-lom komoly biralattal illette a koz-igazgatasi bizottsagokrol szolo1876:6. tc.-et, azt kifogasolva, hogya reform a korabbi kormanypartokszemleletet tiikrbzi, gyakorlati meg-oldasai kompromisszumosak, esnelkiilb'zik a jogallam elvi alapjait.Tisza Kalman kardinalisnak szantreformja azonban elkeriilhetetlenvolt. Hatasat sem tagadhatjuk: ateriileti szintu koordinacio teren fontos eszkozt kfnalt agyakorlat szamara.19 Alig vedheto azonban az aszandek, amellyel a nagyhatalmu miniszterelnok-bel-Ugyminiszter ket masik fontos kozjogi problemat isezzel a torvennyel akart rendezni. A kozigazgatasibizottsagok felallitasaval ugyanis atmenetileg megol-dottnak velte az allami es onkormanyzati erdekek helyiegyeztetesenek iigyet, es - ez volt nagyobb tevedese -a kozigazgatasi bfraskodas problemajat.

Az allami es onkormanyzati szervek kozottikoordinaciot ellato testiilet a torvenyhatosagok teriile-ten a kozigazgatas egesze felett feliigyeleti es ellenor-zesi joggal rendelkezett. A torvenyjavaslat kepvi-selohazi vitajabol egyertelmuen kideriilt, hogy a kor-many a testiiletnek kozigazgatasi bfraskodasi funkciotis szant. Eire utalt az is, hogy a kozigazgatasi tiszt-viselokkel szembeni fegyelmi iigyek jelentos resze akozigazgatasi bizottsagokhoz keriilt, es itt dontottek ateriileti vegrehajto szervek kozotti hataskori 6'sszeiit-kozesekrol is (13. §). Az uj testiilet a kozigazgatasibfraskodas hagyomanyos feladatkoret ellatva egy soriigyben (cselediigy, nepiskolai, gyamiigyi, vfzjogivitak) fellebbviteli jogkort gyakorolt. Ezen tul a minisz-teri rendeletekkel, utasftasokkal kapcsolatban korlato-zott normakontrollt is ellatott: ha a kozponti normakvegrehajthatosagaval kapcsolatban aggalyai voltak, fi-gyelmeztethette a minisztert. A torvenyhatosagi

Szildgyi Dezso 1889-ben

bizottsag torvenytelennek tartott kozgyulesi hatarozata-nak vegrehajtasat felfiiggeszthette, es kerhette az ille-tekes miniszter iigydonto allasfoglalasat.

A torveny altal a kozigazgatasi bizottsagon beliilvagy tevekenysege tamogatasara alakftott kiilon al-bizottsagok allampolgari panaszokrol is dontottek. Agyamugyi fellebbviteli kiildottseg (1877:20. tc. 216. §),a kisajatftasi albizottsag (1881:41. tc. 33. §), a fegyelmivalasztmany (1876:6. tc. 52. §) eljarasa, dontesi rendjebfroi elemeket is tartalmazott, a kozigazgatas resszerutarsadalmi ellenorzeset is gyakorolta.20

A kozigazgatasi bizottsag azonban nem potolhatta akozigazgatasi bfrosagot. Eljarasanelkiilozte a valos jogi garanciakat,a fellebbezeseket gyakran azok atisztviselok bfraltak el, akik az elsofokii hatarozatot hoztak. Egy kora-beli gyakorlati szakember szerintolyan testiilet volt, ,,amely igazgat-ni es bfraskodni is hivatva van, deb'sszeallftasanal es tagjainak nagyszamanal fogva egyikre sem alkal-mas."21 A kozigazgatasi jogvedel-met nem lathatta el, hiszen ossze-tetele heterogen, testiilete nagy let-szamu volt, a resztvevo tisztviseloknem lehettek partatlanok, nemvoltak fiiggetlenek. A bizottsagbanaz allami alkalmazottak voltaktobbsegben a valasztott tagokhozkepest, es a nagy letszam miatt nemervenyesiilhetett a szakszeruseg

kovetelmenye sem. Raadasul a testiilet dontese ellen aminiszterhez lehetett fordulni, aki a vegso dontesthozta. A kozigazgatasi jogvedelem iigyet kezdettol elviszigoriisaggal kepviselo Szilagyi Dezso 1876. januar15-en a torvenyjavaslat vitajaban vilagossa tette: avalodi kozigazgatasi bfraskodashoz olyan bfroi garan-ciak sziiksegesek, amelyek a maganszemelyek jogait azallammal szemben is garantaljak.22

2. Kepviselohazi kotelezes,halogatd kormanyfoi taktikaTisza Kalman evekig halogatta a valodi kozigaz-

gatasi jogvedelem napirendre vetelet. Igyekezett egyer-telmuve tenni, hogy az altalanos hataskoru kozigazga-tasi bfrosagot nem tamogatja, es nem partolja a kiilonal-16 kozigazgatasi bfroi forum letrehozatalat sem. Az1878. jiinius 24-i kepviselohazi vitaban kifejtette, hogya majdan megalakftando testiilet nem lehet a kormany-zattol fiiggetlen, hiszen ,,nem lehet a kozigazgatasibfrosagot a miniszterium fole, vagy melle szervezni,hanem a miniszterium kebeleben kell azt helyezni."23

Targyunk szempontjabol is fontos kozjogi nyi-latkozat volt Tisza Kalman 1878. oktober 11-enhivatalba lepett harmadik kormanyanak programja,melyet a miniszterelnok 1878. december 7-en ismerte-tett a kepviselohaz elott. ,,A kozigazgatas teren a tobbi,

bar fontos, de megis csekelyebb kerdeseken feliilkiemelkedik a legfobb kozigazgatasi bfrosag szerve-zetenek minden oldalrol siirgetett kerdese."24 Kozelegy evig nem hozta szoba az fgert reformot.

1879. marcius 1-en a korai dualizmus addigitorteneteben peldatlan esemeny tbrtent. A koltsegvetesivita soran a kepviselohaz hatarozatban kotelezte vona-kodo kormanyat az ,,uj alkotmanyos intezmeny," akozigazgatasi birosag megalkotasara. Ekkorra mar akormanypart tobbsege is ugy velekedett, hogy a vegre-hajto apparatus ado- es egyeb penziigyi visszaeleseitjogi eszkozokkel is meg kell akadalyozni. Az eloter-jesztes es szavazas Tisza Kalman, Szapary Gyula esPauler Tivadar jelenleteben tortent. A nagyhatalmuminiszterelnok elszenvedte elso komoly politikaivereseget. Igaz, a torvenyhozas szeles mozgasteret biz-tositott szamara, mert arrol dontott, hogy a kormany ,,akozigazgatasi illetoleg penziigyi bfraskodas irant" ter-jesszen be javaslatot.25

A kormanyfo 1880. aprilis 30-an, a kepviselohazigazsagiigyi bizottsagaban dacosan nyilatkozta: ,,nemtartanam helyesnek, ha olyan intezkedes fogadtatnek el,mely a kbzigazgatas es a bfraskodas kozti egyensulytmegzavarna, s azt ennek alarendelne." Ugyanitt 1880.majus 5-en kifejtette, hogy ,,az adminisztracio mint in-tezmeny tekintelyeben csorbittatnek, ha birosag helyez-tetnek folebe, mint fellebbezesi forum." Azonos tartal-mu volt Szilagyi Dezso 1880. majus 12-i interpella-ciqjara adott valasza is, amely szerint a kozigazgatasibiraskodasnak ,,nem szabad oly hatarokon tul mennie,melyek mellett az eljaras sikeres volta egyfelol, a koz-igazgatas vezetoinek felelossege masfelol illuzorikussatetetnek."26

Tisza mar 1880. februar 23-an, a koltsegvetesaltalanos vitajaban fgeretet tett egy szelesebb korutanacskozas osszehivasara. Itt meg altalaban szolt akozigazgatas javftasanak sziiksegessegerol, nehez-segerol. ,,Nekem meggyozodesem t. haz, hogy ha vala-ki a kozigazgatas egeszet akarja reformalni, nemszabad azt sem kizarolag konyvekbol tanult theoria,sem sajat egyeni tapasztalatai alapjan tennie, hanemkotelessege az orszag legkiilonbozobb reszeiben akbzigazgatassal gyakorlatilag is foglalkozoknak neze-teit meghallgatni s ezen nezetek alapjan hatarozni." ,,Akozigazgatasi reform egy papfros lapra konnyenlefrhato", de valodi eredmeny csak akkor erheto el, haaz ,,orszag kiilonbozo reszeibol a kozigazgatassal gya-korlatilag foglalkozok" velemenyet is meghallgatjak.27

Meglepodve tapasztalta: gondosan kivalasztott szak-ertoi is tamogatjak a kozigazgatas erdemi torvenyesse-gi ellenorzeset.

3. Kozigazgatasi anket1380. november 21-28.

Tisza Kalman jo taktikushoz meltoan eloremenekult: a kozigazgatasi bfraskodas bevezetesenekmodjat, szervezeti megoldasait onallo napirendkentszerepeltette a kozigazgatasi reformtervek megvi-

torteneti szemle

tatasara 1880. november 21-ere osszehfvott anketon.28

Mar a meghfvoban jelezte, hogy a kozigazgatasibfraskodast nem onallo iigykornek, hanem a vegrehaj-tasi tevekenyseg reszenek tekinti. A fontossagi rangsoris tiikrozodbtt a napirendben: utolsokent targyaltakerrol a kerdesrol.

Az anketon ,,az orszag kiilonbozo videkeibol, azadminisztracio hianyait s a megyei viszonyokat ismeroes a segftesi modok irant tajekozott" ferfiakat kfvantmeghallgatni. A kivalasztottak kozott kilenc foispan,12 megyei totisztviselo es 12 orszaggyulesi kepviselovolt.29 A tanacskozas meghirdetett celja a kozigazgatasgyakorlati szempontjainak megismerese volt, igaz, akerdesek zbme elvi valaszokat igenyelt. A resztvevoBaross Gabor meg is jegyezte, hogy a kozigazgatasibfraskodas iigyeben nem a praktikus szempontokfontosak, ezen a teren ,,a theoreticus discussio elmarad-hatatlan."30

A tanacskozas ot pontjabol negy a teriileti igazgatas,ezen beliil a megyei torvenyhatosagok szervezetenek esmukodesenek regen napirendre erett kerdeset erintette.A kozigazgatasi bfraskodas iigye tartalmilag semilleszkedett a tanacskozas altalanos tematikajaba.Nyilvanvalo volt ugyanis, hogy a kozigazgatasi jogve-delem nem csupan a megyek szervezeti reformjatolfiiggott, hanem az altalanos es szakigazgatasi kerdesek-kel (pi. a rendorseg szervezesevel, a gyamiigy ata-lakftasaval), tovabba kardinalis alkotmanyjogi refor-mokkal (pi. a hosszasan huzodo hatarkori bfrosag szer-vezesevel) volt kapcsolatban.

A kozigazgatasi bfraskodasra vonatkozo elso kerdesaz volt, hogy ,,lehetseges-e a kozigazgatasi bfrosagokintezmenyet ma mar eletbe leptetni, vagy sziikseges-e akozigazgatasi torvenynek teljes megalkotasat bevarni?"Mivel az orszaggyules mar allast foglalt a kozigazgatasibfrosag megalakftasa mellett, az anket megkerdezesefolosleges volt. A miniszterelnok ezt kovetoen amegoldasi modokat firtatta, harom lehetseges szerve-zeti megoldast kfnalva. Az elso model 1 taxatfv hatas-kort, es az elso fokii kozigazgatasi dontes utani bfrosa-gi feliilvizsgalatot tenne lehetove. E rendszer ter-meszetesen tobb also es felsobb foku kozigazgatasibfrosag felallftasat igenyelne. Mar a kerdes is sugal-mazta, hogy ez a megoldas tiilsagosan koltseges lenne.

A masodik Tisza-modell szerint a kozigazgatasiugyeket elobb a rendes kozigazgatasi hatosagok don-tenek el, es csak akkor fellebbezhetok egy felsobbkozigazgatasi bfrosaghoz, ha a kozigazgatasi hatosagjogeros hatarozatat vagy intezkedeset az erintettektorvenyellenesnek tartjak. Ekkor is felmeriil az a ker-des, hogy a bfrosag db'ntese azonnal vegrehajthato,vagy csupan kasszatorius legyen.

Vegiil harmadikkent: ,,nem volna-e indokolt azeddig ismert rendszerek mellozesevel, azonbanfigyelemmel a muvelt allamokban e reszben letezotorvenyekre es tapasztalatokra, kiilonleges hazai koz-igazgatasi viszonyainkhoz merve, uj rendszert allapf-tani meg, mely ugy a jogbiztonsagot a kozigazgatasteren, valamint a kozigazgatas erdekeit kielegftene."

27

Ibrteneti szemle

Lathatoan ez volt a szamara megfelelo megoldas, ennekmegerositeset varta az ertekezlettol.

Tisza Kalman ezen alkalommal is hangoztatta akozigazgatasi jogvedelemmel kapcsolatos altalanosaggalyait. ,,Barmely rendszer elfogadasa eseten fo-kerdes: mikent szervezendok a kozigazgatasi bfrosa-gok, oly celbol, hogy mfg azok egyreszrol a jogerzii-letet teljesen kielegftik, addig masreszrol altaluk akozigazgatasi iigyek hataskb'riikbe ne vonattassanak, sez altal a kbzigazgatas lehetetlenne, a kormany-felelos-seg pedig illuzorikussa ne valjek?"31

Az ankenton Horvath Lajos emlekeztette a minisz-terelnbkbt azon nyilatkozatara, melyben a kozigaz-gatasi biraskodasi javaslatot a folyo ulesszakra igerte.A kepviselo nem tamogatta az b'nallo penziigyi kozi-gazgatasi birosag gondolatat, mert a ,,kiilonleges biro-sag es eljaras amellett, hogy kbltseges, kbnnyen a fo-galmak bsszezavarasahoz vezethet." A miniszterelnbkvalasza: a javaslat keszen van, es a kerdest ugy kfvanjamegoldani, hogy a ,,testiilet olyan legyen, hogy mindenesetre javitson a mostani helyzeten, masodszor ne pre-judikaljon annak, ha az egesz letrejbn, azaz uj keretbeninteztessenek el ezen iigyek is." Tisza Kalman tehattovabbra is a ,,lassu bevezetest" tartotta indokoltnak, demar azon az allasponton volt, hogy nem kell megvarnia kozigazgatasi anyagi jog kodifikaciqjat. Utalt ra, hogyaz elomunkalatokat ,,mar honapokkal ezelott" meg-kezdte.32

A hataskor terjedelmet tekintve a szukkeblu poroszmodellt tamogatta. Nem veletleniil vette fel a kerdo-pontok kb'ze, hogy a ,,viszonyainknak megfeleloen"kellene-e szervezni a birosagot. Ezen viszonyok taxativiigyfelsorolast, tehat az allam erdekeit vedo megoldasttesznek sziiksegesse. Elvi szempontbol jobbnak tartanaaz altalanos hataskbrt, de ,,tartani lehet attol, hogy min-den iigy biroi litra fog tereltetni," vagy legalabbis kiser-let tortenik erre. Ennek az lehet a vege, hogy annyikozigazgatasi birosagot kell letesfteni, amennyi polgaritorvenyszekiink van.33

A tisztviselok fegyelmi iigyeit mar nem tartotta abirosag hataskorebe utalhatonak. Ugy velte, ha nemlehet a tisztviselot elbocsatani, seriil a kozigazgataserdeke. Elfogadta, de nem tekintette veglegesnek, hogya kozigazgatas es torvenykezes kozotti hataskori vitak-ban a minisztertanacs dontson. 1869-ben hatalmi okbolvolt sziikseg erre, ,,sziikseg van ma is, de torekedni kell,hogy ezeket a kerdeseket egy felsobb hatosag biralja el,ugy ahogyan ez a jogallamban szokas."34

A tanacskozas legkisebb eredmennyel a kozigaz-gatasi birosag iigyeben zarult. Nem tortent mas, mintaz, hogy a gyakorlati szakemberek elmeleti vitaba bo-csatkoztak, es allast foglaltak egyes kiilhoni modellekmellett. Igaz, ebben a kerdesben a miniszterelnoknekkialakult allaspontja volt: a jogvedo testiilet hataskoretszukre kell szabni, es eljarasi rendjet ugy kell megal-lapitani, hogy a kozigazgatas erdekei ne seriiljenek.,,Mert nekiink, ha elni akarunk, egy erelyes administra-tiora okvetleniil szuksegiink van. Nem egyeni hatalmi

_>erdes ez; ez az orszag kerdese."35

28

4. A kormanyzat tervezetei

Az 1881-ben elkeszitett elso jogvedelmi tervezetTisza Kalman aktualis nezeteit tiikrozte. Az elkepzelesszerint a kozigazgatasi szakbirosag ket egymastolfiiggetlen (adoiigyi, illetekekkel foglalkozo) osztalybolallna. Mindket osztalyban az iigydb'nto szemelyek telelett volna biro, a masik felet a penz- es belugyminisz-terium miniszteri vagy osztalytanacsosai, az orszagosgazdasagi egyesiilet, a kereskedelmi es iparkamarakiildottei kepeztek volna. A birakat a kiralyi itelotab-laktol kfvantak athelyezni. A tervezet szerint a birosa-got evente meg kellett volna ujftani. Ennek indoka,hogy a hatalyos adotb'rvenyek szerint az adok kivetesetes beszedeset vegzo szerveket es testiileteket (adoki-veto, adofelszolamlasi bizottsagokat) is egy evre va-lasztottak. A tervezet szembeotlo hianyossaga volt,hogy a birosag elotti eljarast nem reszletezte, annakszabalyozasat a penziigyminiszterre kivanta bizni.

Az eloterjesztes a vitas penziigyi kozigazgatasiiigyeket ket csoportra osztotta. Az adoiigyek koze azegyenes adok es a hadmentessegi dij mertekenekmegallapitasat, az adomentessegek, az adoelengedesek,a kozadok behajtasa koriili eljarast, az adozokra kivetettpenzbirsagok koreben felmeriilt vitakat, tovabba akozsegi (varosi) es allami kbzegek ellen megallapitottkarterftesi kotelezettsegeket soroltak. A tervezetttestiilet masik hataskori teriilete az illetekiigyekbenkeletkezett vitak eldbntese. Ezen beliil az illetekekmertekenek megallapftasa, az illetekek kiszabasanalalapul vett adatok hitelessegenek kerdesei kepezhettekvolna jogvita targyat.

Az elkepzelest rendkiviil heves tamadas erte. Ha ezmegvalosul - irta Gruber Lajos -, a kozigazgatasi biro-sag valoban a miniszterium kebelen beltil jon letre.,,Azon birosag soha nem zavarna meg a kozigazgatas esbiraskodas kozotti egyensulyt, s nem lenne kepes aztennek alarendelni." Az ,,elottiink fekvo torvenyjavaslat-ban az eddig ismert rendszerek teljesen mellozve van-nak," es osszeallftoi figyelmen kiviil hagytak a ,,muvelteuropai allamokban letezo tbrvenyeket es tapasztalato-kat." Egy egeszen ,,uj rendszert allapftottak meg, melya reg eltemetett absolutisztiko-biirokratiai rendszer pa-lastolt alakzata." Tamado hangvetelu cikkeben elha-tarolodott a kormany tervezetetol az erdemi jogvedelmiszempontokat hianyolo Dell' Adami Rezso is.36

Kulbnos ellentmondast teremtett, hogy a torveny-hozas mar hivatalosan is szamolt a penziigyi kozigaz-gatasi birosaggal. Az 1881. aprilis 15-en kihirdetett, ajatekkartyak belyegilletekerol szolo 1881:27. tc. kisebbkihagasok eseten a penziigyi kozigazgatasi birosagotjelolte ki iigydonto forumnak. Az orszaggyulesiidoszak utolso napjan kihirdetett 1881:34. tc. illetekii-gyekben a penziigyi kozigazgatasi birosaghoz engedettfellebbezest. E jogkoroket a ket torveny a birosag felal-litasaig a penziigyminiszterre ruhazta.

A miniszterelnok velemenyet osszegzo javaslatot akepviselohaz 1881. januar 31-en napirendre vette, eselozetes targyalasra a penziigyi bizottsagnak adta ki.37

A parlamenti nyomtatvanyokban a ciklus vegeig, 1881.majus 11-eig nines nyoma annak, hogy a bizottsag aziigyet targyalta volna. A latszat-kozigazgatasi biras-kodas bevezetesere iranyulo elso kormanyzati kiserlet akozvelemeny ellenallasan hiiisult meg. Tisza Kalmanaz adminisztrativ judikatura iigyeben elszenvedte ma-sodik vereseget.

A kozigazgatasi jogvedelem intezmenyesitesereiranyulo igeny tovabbra is parancsolo volt. LanczyGyula jol jellemezte a halogatottreformokkal kapcsolatos korabelikozhangulatot: ,,Jelen kozigazgatasiszervezetiink sivar termeszete, mi-szerint a jogeszmetol idegen, s ezertaz igazsagot nem tudja megvalosf-tani, soha nyersebben, es lep-lezetlenebbiil nem nyilvanult, mint alegutobbi idoben. Annyira, hogyvalsag tele kozeledunk..." A Jogtu-domdnyi Kozlony szerkesztosegicikke a penziigyi igazgatas es a fi-nancialis jogszolgaltatas tarthatatlanhelyzetere utal. Eszerint ,,penziigyikozigazgatasunk tenyleges vezetesesem a kincstar, sem a kozossegerdekeben ki nem elegfto, szaporodokinoveseivel es bajaival naprolnapra nyugtalanftobb."38

Tisza Kalman Szapary Gyulapenziigyminisztert bizta meg az

Szapary Gyula(Roller Kdroly fotdja, 1890)

ujabb tervezet osszeallitasaval. A modosult kormanyzatielkepzelesre utalo elso dokumentum a penziigyminisz-terium elnoksegen 1881. szeptember 14-en keszitett fel-jegyzes, amely szerint a miniszter celszerunek tartotta apenziigyi kozigazgatasi birosagrol szolo tervezetbe az1875. oktober 22-i osztrak kozigazgatasi birosagitorveny nehany garancialis rendelkezeset atvenni. Azennek megfeleloen keszitett eloterjesztes mar egyszintu,vegso fokon itelkezo, iigydonto hataskoru szakbirosagrolszolt. A birosag elotti eljaras az osztrak rendszert mintaz-ta, kizarta a targyalas nyilvanossagat es a kontradiktoriuselvet. A felfogas jelentosen eltavolodott Tisza nezeteitol,aki az osztrak kozigazgatasi birosag szervezetet,hataskoret es gyakorlatat helytelennek tartotta.39

Az ,,osztrakosftotf tervezet 1881. szeptember 19-enkeriilt a miniszterelnokhoz, aki azt valtoztatas nelkiilnyujtotta be a minisztertanacs 1881. oktober 2-i iilesere.A kormany tagjai megvitattak, es nehany pontonmodositottak Szapary elkepzeleset. Az igazsagiigy-miniszter javaslatara a bfrak kvalifikaciqjara vonatkozo- az osztrak torvenybol atvett - szabalyokat azzalegeszittettek ki, hogy lehessenek azok is birak, akik apenziigyi szakmaban jartasak, vagy az adokivetesi, fel-szolalasi bizottsagokban tobb eve tevekenykedtek. Afellebbezesre jogosultak koze keriilt a kiralyi adofelii-gyelo is. A modosito javaslatok nyoman a birosaghataskoret hivatalbol maga allapfthatta meg. A minisz-tertanacs nem fogadta el az elkepzelest, amely a ha-taskori osszeiitkozesek eldonteset (biztosabb jogi

tbrteneti szemle

garanciat jelento modon) a kiralyi Kuriara bizta volna.Kiilonos, hogy a jogallami igenyeknek megfelelomegoldast eppen Pauler Tivadar igazsagiigy-miniszterhiiisitotta meg.40

Sokat elarul a korabeli kormanyzati szandekrol akiralyi eloszentesitest kero penziigyminiszteri indo-kolas. Szapary Gyula utalt arra, hogy az eltelt ido alattfigyelemmel kiserte a szakertok ez ugyben nyilva-nossagra hozott nyilatkozatait es arrol gyozodott meg,

hogy az ,,allampolgarok a penziigyikozigazgatasi birosag mukodesetolnagyobb es iidvosebb eredmenytremelnek, ha annak szervezete azallandosag es fuggetlenseg tekin-teteben ugyanazon elvekre epiil,melyek a rendes birosagokra erve-nyesek." A szervezeti valtoztatasazonban ,,nem all ellentetben azallam es adminisztracio erdekeivel,es nem a lenyeget, ti. a helyesenmegallapftva levo hataskort erinti."Az uralkodonak felterjesztett meg-oldas szavatolja az allam erdekeit,hiszen az ,,elnok es bfrak kineveze-se irant megteendo penziigymi-niszteri javaslat csak oly egyeneketfog figyelembe venni, kikrol megvan gyozodve, hogy azok kelloenmegbizhatok, es az allam igazsagoserdekei irant erzekkel birnak." Az

kideriil, hogy ,,nem vart karosabbintern iratbolkovetkezmenyu tiilkapasok eseten" a minisztertanacstervezett hataskore megfelelo biztosftekot nyiijt az alla-mi erdek megovasara.

Az uralkodo tudomasara hoztak az intezmenyvarhato koltsegeit is. A penziigyminiszter (ellentetbenTisza Kalman korabbi fenyegeto vegosszegu kalkula-ciqjaval) csupan 33.000 forintot szant erre, melynekfelet megtakarfthatonak velte, ha az uj birak egy resze aminiszteriuma apparatusabol keriil ki. A javaslat tor-venyhozas ele terjeszteset lehetove tevo, uralkodoieloszentesitesrol szolo hivatalos irat 1881. oktober 15-en erkezett meg.41

Szapary Gyula penziigyminiszter 1882. februar 7-enterjesztette tervezetet a kepviselohaz ele. Ez a verzioradikalisan kiilonbozott a miniszterelnoki javaslattol,mas volt a hivatalos indokolas elvi alapja is. A reformotalapveto fontossagiinak tartotta, amely ,,az allami kozi-gazgatasi rendszeriink reformalasahoz az egyik hatal-mas lepes" lesz.42 Az indokolas bevezeto soraibanjogelmeleti igenyu elemzes vilagit ra az allam celjara.,,Hogy az allampolgarok 6'sszesseget kepviselo, s azazok szemelyi es vagyoni joletenek biztositasara hiva-tott allam feladatanak a kfvant sikerrel megfelelhessen,kenytelen sajat kozegeit bizonyos torvenyek altal fel-ruhazni olyan jogokkal, hogy neki, mint osszesnekerdekeit, egyes polgarok eljarasa es akarataval szembenkepviseljek, s az e celbol alkotott torvenyek korlataikozott, kenyszereszkozok alkalmazasa mellett is

29

Ibrteneli szemle

torekedjenek elomozdftani es biztositani az allami ko-zos eel elereset."43

A polgarok neha ,,az allam kb'zigazgatasi tisztvi-seloinek torveny neveben tett eljarasat, intezkedesetserelmesnek, a fennallo torvenyekkel es azok alapjankibocsatott rendeletekkel ellenkezoknek tekintik, sugyiiknek egeszen reszrehajlatlan, onallo biro altal valomegbiralasat ohajtjak." ,,A jelenlegi torvenyek esgyakorlat szerint" az illeto szakminiszter biralja elezeket a panaszokat. Az emberek azonban nem haj-landoak a minisztereket elfogulatlannak elismerni. ,,Adolog termeszetenel fogva eppen a penziigyi tarca az,melynel a leggyakoribb es legkenyesebb termeszetuilyen esetek fordulnak elo, nevezetesen az ado esilletekiigyekben." Szapary Gyula - magara vallalva azonallo penziigyi kozigazgatasi birosag letrehozatalanakkockazatat - ezert nem varta meg az altalanos kozigaz-gatasi birosag ,,szervezesere nezve folyamatban levotargyalasok befejezeset," es a tarcaja korebe eso biro-sag letrehozatalat inditvanyozta.

A leendo birosag hataskorenek kerdeseben elviszempontokat kb'vetett. A kozigazgatasi hatosagok don-tesi koreben tartott meg minden olyan kozigazgatasiiigyet, ,,amely tisztan a helyes adminisztracio szem-pontjabol biralando meg, vagy adminisztrativ utonadando kedvezmenyekre vonatkozik." Tert nyitott vi-szont a penziigyi kozigazgatasi birosagnak azon esetek-ben, ,,amelyekben egyeseknek vagy testiileteknektorveny vagy torvenyen alapulo rendeletek altal biztosi-tott joguk erintetik."44

Alapvetoen modosult a kormanyzati elkepzeles aleendo birosag szervezetere nezve, amelyet ,,az onal-losag legszelesebb alapra fektetett attributumaival"kfvant felruhazni. A birosag tagjai a rendes biroi jogal-last nyertek el. ,,Mindezek oly garanciak, melyekneltobbet az allam alig nyujthat egyes polgaraival szem-ben, hacsak maga az allam focelja elereset kockaztatni,sot lehetetlenne tenni nem akarja."45

A masodik javaslat szakmai fogadtatasa lenyegesenkedvezobb volt. Az Ellenor 1882. februar 8-i szer-kesztosegi cikke szerint a kiegyezes ota legtobb panaszadoiigyben keletkezett. A torvenyjavaslat kedvezohatast gyakorol, mert az adokezeles hianyossagai es,,gyakori anarchikus zurzavarai" probara tettek a legko-molyabb allampolgar tiirelmet is. A reform fontos elviszempontbol is. ,,Ez a javaslat a torveny es jog paran-csolo elvei szamara oly teriileteket hodit meg, mely baraz allami elet mukodesenek legtagabb teriilete, ezen ateriileten a torveny es jog a biirokratikus slendriannal esonkennyel volt kenytelen megosztani az uralmat."

A javaslat a ,,legaltalanosabban es legelenkebbenerzett sziiksegletnek" tett eleget, altalanos velemenyszerint magasabb szinvonalon, mint az elso kormany-elkepzeles. Az Ellenor szerint a Tisza Kalman koncep-ciqjat tiikrozo ,,penziigyi birosag csak a nomenclatura-nal fogva leendett birosag, tenyleg es lenyegeben azon-ban nem, mert nelkiilozte a biroi hatalom gyakorlasa-nak a kvalifikacioban, stabilitasban es fiiggetlensegbenrejlo garanciait." Az uj torvenyjavaslat kinalja ezeket.46

30

A Jogtudomdnyi Kozlony cikkfroja szerint a javaslat,,nem a legkivalobb, megis egyike a legaldasosabbalkotasnak, melyet az ujabb idoben a kozterhek sulyaalatt gornyedo allampolgarok erdekeben letesitettek."47

Szapary eloterjesztesenek egyik (Tisza elgondolasa-val ellentetes) eloremutato sajatossaga volt, hogy abirosagot fuggetlen testiiletkent kivanta megszervezni.A penziigyi kozigazgatas birait is az uralkodo nevezteki, fegyelmi tekintetben a rendes birakkal azonoselbiralast, az 1871:13. tc. alkalmazasat iranyozta elo.Fontos novum volt, hogy a birosag a hozza felterjesztettiigyekben nyilvdnos iilesben dontott, a dontest indokol-nia kellett. A jogallamisag fele tett lepesnektekinthetjiik, hogy a penziigyi biraskodas - a javaslatnyoman - tarsas-biraskodasi rendszerben jott letre, akorabbi miniszteri db'ntobirosag, az egyszemelyesitelkezes megszunt.48

A korabeli szakmai kozvelemeny felszinre hozta aSzapary-eloterjesztes hianyossagait is. Toth Dezsoszerint a javaslat eljarasjogi konstrukcioja a jogasziigenyek teljes kielegftesere nem alkalmas, mert,,birosag elotti eljaras alig kepzelheto el a vitas felekmeghallgatasa, az ervek es ellenervek eloterjesztese sazoknak a felek reszerol torteno megvitatasa nelkiil."Ennek a megoldasnak penziigyi okai is voltak; ha afeleket az eljarasba bevontak volna, legalabb huszpenziigyi kozigazgatasi birosagra lett volna sziikseg.Eire az allami bevetelek nem nyujtottak fedezetet.49

A javaslat hataskori szabalyai is ellentmondasosakvoltak. A tervezett birosag hataskore nem terjedt ki akozvetett adokra, viszont az egyenes adok eseteben azadok merteket is biroi feliilvizsgalat ala vonta. Ajavaslat nyilvanvalo hianyossaga abban a tervezett ren-delkezesben rejlett, amely a minisztertanacsot egy te-kintetben a penziigyi kozigazgatasi birosag fole kivan-ta helyezni. A 24. § szerint ugyanis ,,ha a penziigyi koz-igazgatasi birosag illetekessege tekinteteben oly iteletetmond ki, mely a kozigazgatas celszeru vezethetesere,fokepp elvi jelentosegenel fogva veszelyesen gatlobefolyast gyakorolhat: a penziigyminiszternek joga vanaz esetet, csupan elvi elbiralasa vegett a minisztertanacsele terjeszteni, melynek eldontese a torvenyhozastovabbi intezkedeseig iranyado lesz." A legtobbet ta-madott rendelkezes azt celozta, hogy a vegrehajto hata-lom barmely ele terjesztett dontes - torvenyi kotottsegnelkiil - vetozhato legyen. Ez az elkepzeles is felszinrehozta a hataskori osszeiitkozesek feloldasanak torvenyirendezetlenseget, es a hataskori birosag hianyat.50

5. Kozjogi hungaricum: az 1883:43. tc.A kepviselohaz penziigyi es igazsagiigyi bizottsaga

1883. marcius 14-en terjesztette be a Szapary-felepenziigyi kozigazgatasi birosagrol szolo torveny-javaslatot. A kepviselohazi vita majus 2-an kezdodott,magas szinvonalon folyt, es eredmenyesen zarult.Feltuno volt viszont az igazsagiigyi kormanyzatpasszivitasa. A kozigazgatasi biraskodas hazai letre-hozatalaban korabban sem jatszott kezdemenyezo sze-

torteneti szemle

repet az igazsagiigyi miniszterium, a kepviselohazivitaban sem kapott megfelelo sulyt a jogi szempont.Beszedes az is, hogy kormanyparti oldalon kik nemvettek reszt a vitaban. Kozejiik tartozik a kormanyfo,Tisza Kalman, aki pedig ket alkalommal is jelen volt aziilesen, megsem reagalt a szemelyet is erinto eles ellen-zeki tamadasokra. Az igazsagiigyi tarca vezetqje isvalasz nelkiil hagyta a torvenyjavaslat jogi hianyossa-gait firtato kerdeseket. Pauler Tivadar akkor sem szolaltfel, amikor az ellenzek reszerol tobb izben szemelyesfelszolitast kapott erre. A kormanyfo es a kb'zigazgatasijogvedelmet nem a maga szellemi szintjen kepviseloigazsagiigyi miniszter kozombos ellenerzessel vettetudomasul torteneti alkotmanyunk uj intezmenyet.

A penziigyi kozigazgatasi birdskoddsrol szolo1883:43. tc. egy fokozatu bfrosagot hozott letre, amelyazonban az osztrak testiilettol elteroen iigydontohataskorrel rendelke-zett. Hataskore ressze-ru volt, nem terjedt kiaz osszes penziigyre,csak az egyenes adoiigyeben es illetek-iigyben hozott koz-igazgatasi dontesekre,igaz attol fiiggetleniil,hogy onkormanyzativagy allami szervhozta azt. A bfrosag afellebbezesek iigye-ben vegervenyesen,adott esetben reformatorius jogkorrel dontott. A bfrosagosszeallitasanal tekintetbe vettek a szakszerusegkovetelmenyet: az itelo bfrak fele a biroi tiszt viseleserekepesitettekbol, masik fele megfelelo elmeleti esgyakorlati kepzettseggel rendelkezo szakemberekbolallt. A bfrosag elotti eljaras a szobeliseg es kozvetlen-seg kizarasaval kotelezoen nyilvanos volt.51

Tisza Kalman gyanakvassal tekintett a 19. szazadijogallamisag egyik legfontosabb intezmenyere, ezerthatalmi pozfcioban igyekezett elharftani, majd elodaznia kozigazgatasi jogvedelem bevezeteset. J61 ismerve ahagyomanyokhoz ragaszkodo politikusi garniturat, arraszamftott, hogy a varmegyei onkormanyzat hfvei job-ban ragaszkodnak a helyhatosagi jogokhoz, mint azegyeni szabadsaghoz. Nem vallalt kozjogi innovaciot,az allami szervezetet erinto reformjaiban nemervenyesftette azt a vasakaratot, amellyel partjat ossze-tartotta. Csak olyan jogszabalyok kidolgozasat vallalta,

Jegy zetek

amelyek nem veszelyeztettek a Szabadelvu Partegyseget.52 A kozigazgatasi bizottsagot orakulumkenthasznalta, bar tudnia kellett, hogy erdemi jogvedelmetolyan testiilet nem biztosfthat, amelynek tagjai dontot-tek elso fokon. Amikor a torvenyhozas varatlanulkotelezte a kozigazgatasi judikatiira bevezetesere, tak-tikai megoldast valasztott. Kozigazgatasi anketot hfvott6'ssze, ahol (meglepetesere) a szakmai kozvelemeny esa gyakorlati kozigazgatas kozremukodoi is a reformmellett foglaltak allast. Ezt kovetoen sem vallalta azaltalanos kozigazgatasi jogvedelem bevezeteset.Elkeszftett egy jellegtelen tervezetet, amely nem kfnalterdemi jogvedelmet.

Amikor elharfto kfserletet a kozvelemeny hevesenvisszautasftotta, - igazsagiigy-minisztere asszisztalasamellett - rabfzta a feladatot a penziigyek iranyftqjara. Akozigazgatasi bfraskodas teren - Mikszathtal szolva -

inkabb szolgabfro-kent, mint miniszter-elnokkent gondolko-dott es cselekedett.Idokozben ezert iserosodott a tartalmireformokat igenylokbefolyasa, a valtozat-lansagot elutasfto, azerdemi reformokatkovetelo kozjogi ta-bor. 6k valodi jogve-delmet akartak, job-

Tisza Kalman lemondo beszedet tartja a Kepviselohdzban, 1890 ^an bfztak az allam-

polgarokban, nem tartottak a szeparatfv hajlamu 48-asoktol es a nemzetisegiektol. SzabadelvQek voltak,nem fogadtak el Tisza Kalman gyengftett bonapartiz-musat, azt a politikai gyakorlatot, amely a kepviseletielv ellenere a kormanyzat vezetqjenek meghatarozoszerepet biztosft az alkotmanyos intezmenyekosszetetelenek meghatarozasaban. 6k voltak, akikjogallami szemlelettel, modernebb eszkozokkel kfvan-tak kormanyozni, nem feltek az allammal szemben isgaranciakat adni a polgaroknak. Mar nem abszolu-tizaltak a megyek jogvedo funkciojat, sot ugy veleked-tek, hogy a teriileti onkormanyzatok jogait is fiiggetlenforumnak kell vedelmeznie. Hangsulyoztak, hogy a fej-lettebb koreszmek a szemelytelen kormanyzast, a tor-venyek uralmat feltetelezik. Kozuliik Szilagyi Dezsojart az elen, aki gyakran emlegette, hogy 6 buktatta megTisza Kalmant. Ha ezt tette, jol szolgalta a magyarkozigazgatasi jogvedelem altalanossa tetelenek, azegyeni jogok vedelmenek es a hazai kozigazgatastorvenyessegenek iigyet.

* A tanulmany az MTA-ELTE Jogtorteneti Kutatocsoportjanakkereteben kesziilt.

1 Tisza Kalman: Parlamenti felelos kormdny es megyei remlszer(Pest, 1865, 16., 31., 41.. 63-64. p.; a tovabbiakban: Parlamentifelelos kormany). A ropirat osszefoglalta azon gondolatokat,amelyeket Tisza Kalman a Magyar Sajto 1862. oktober 26., 28.,

29., 30., 31-i es november 1-i es 4-i szamaiban Felelos parlamen-ti kormdny es megyei renclszer cfmen korabban kozzetett. Abevezeto sorokbol es a zarszobol is kideriil nemi aktualpolitikaivonatkozas. V6.: Kozari Monika: Tisza Kalman es kormanyzatiremlszere (Napvilag Kiado, Budapest, 2003, 83-93. p.; a tovab-biakban: Kozari, 200-3)

31

torteneti szemle

32

2 Parlamenti felelos kormany, 5., 16-17. p. Az irat komoly bfralatatadta: Kakai Aranyos: Tisza Kdlmdn. Politikai elet- es jellemrajz(Athenaeum, 1878).

3 Parlamenti felelos kormany, 32. p. Vo.: Mohl Robert: Az dllam-tudomdnyok encyklopaedidja. Ford.: Low Tobias (Pest, 1866,419-420. p.); Dicey, A[lbert] V[enn]: Bevezetes az angol alkot-mdnyjogba. Ford.: Tarnai Janos (Budapest, 1902, 487. p.);Rakovszky Ivan evnyito beszede a kozigazgatasi bfrosagon. AMagyar Jogaszegylet Kozgyulese (Magyar Jogi Szemle, XXIII.kot. Budapest, 1942, 57. p.); Dell' Adami Rezso:Igazsdgszolgdltatdsunk es kozigazgatdsunk reformja azdllamhatalmak megosztdsa szempontjdbol (Magyar JogaszegyletErtekezesek I. Budapest, 1880, 1-4. p.)

4 Parlamenti felelos kormany, 64. p.; Stipta Istvan: Kossuth LajosI859-es alkotmdnykoncepcioja (Jogtudomanyi Kbzlony, 1995.januar [L. evf. 1. sz.], 49-53. p.)

5 Parlamenti felelos kormany, 64. p. Ebben a kerdesben a javasoltmegoldas formailag Kossuth Lajos kiitahyai alkotmanytervereemlekeztet. V6.: Cieger Andras: A kdzigazgatds autonomidjdnaknezopontjai 1848-1918. In: Autonomidk Magyarorszdgon1848-2000. I. kot. Szerk.: Gergely Jeno (L'Harmattan Kiado.Budapest, 2005, 29. p.)

6 Kozari Monika: A dualista rendszer (1867-1918). (Modern ma-gyar politikai rendszerek. Sorozatszerk.: Romsics Ignac.Pannonica Kiado, Budapest, 2005)

7 Az 1869-ik evi april ho 20-ra hirdetett orszdggyulesNyomtatvdn\ai. Kepviselohdz. Naplo. Szerk.: Nagy Ivan (Pest,1871, XV. kot., 159. p.; a tovabbiakban: KN 1869)

8 KN 1869. XV. kot., 160-161. p.9 K N 1869. XV. kot., 161. p.

10 Csizmadia Andor: A polgdri dllamepites Dedk Ferenc politikainezeteiben. In: Jogi emlekek es hagyomdnyok (Budapest, 1981,345-346. p.); Sarlos Bela: Kdzigazgatds es hatalompolitika adualizmus rendszereben (Budapest, 1976, 23-24. p.); MatheGabor: A magyar burzsod igazsdgszolgdltatdsi szervezetkialakuldsa 1867-1875 (Budapest, 1982, 41. p.)

11 KN 1869. XV. kot., 161. p.12 Tisza Kalman 1871. marcius 22-i felszolalasa. ,,Nincs az az

igazsagos ember, ki igazsagos biro tudjon lenni, midon oly dol-got kell megftelni, melyet vagy 6, vagy az 6 kb'zege tett."Kormanyzasanak nyolc eve alatt - a fenti ertelemben - 6 isigazsagot szolgaltatott. KN XV. kot., 148. p. Gruber Lajos: Akozigazgatasi birdskodds eszmeje, kellekei es alakzataiEuropdban, kulonos tekintettel Magyarorszdgra es e kerdes par-lamentdris tortenetere hazdnkban (Budapest, 1877, 480. p.; atovabbiakban: Gruber)

I 3 K N 1869. XV. kot., 162. p.14 Gratz Gusztav: A dualizmus kora 1867-1918. (Magyar Szemle

Tarsasag, Budapest, 1934,1. kot., 34-35. p.). A szemelye mellettelfogult szerzo is megallapftja: ,,melyrehatobb reformokkezdemenyezesere Tisza Kalman nem sok hajlandosagot muta-tott." Horanszky Lajos: Tisza Istvan es kora (Teller Kiado,Budapest, [e. n.]. I. kot., 95. p.)

15 Gruber, i. m., 488 p.16 Gruber: i. m., 141-397. p.; Patyi Andras: Kozigazgatasi

birdskoddsunk modelljei. Tanulmdny a magyar kozigazgatasibirdskoddsrol (Budapest, 2002, 74., 87-95. p.); Szabo Istvan:Ausztria dllamszervezete 1918-1955 (Pazmany Peter KatolikusEgyetem Jog- es Allamtudomanyi Karanak Kbnyvei. 2. PPKEJAK, Budapest, 2010, 220-232. p.)

17 A tb'rveny tervezetet Tisza meg beliigyminiszterkent keszfttette.Kozari Monika: Tisza Kdlmdn, mint belugyminiszter 1875-ben.In: Nemzeteken innen es tul. Tanulmdnyok Dioszegi Istvan 70.szuletesnapjdra (Korona Kiado, Budapest, 2000, 105-135. p.).

18 Az 1875. augustus ho 28-ra hirdetett OrszdggyulesNyomtatvdnyai. Kepviselohdzi Iromdnyok. I. kot. (Budapest,1876, 322. p.); vo.: Gruber: i. m., 413-414. p.

19 A kbzigazgatds polgarositdsdban jatszott szerepet hangsiilyozzaPoloskei Ferenc: A magyar parlamentarizmus a szdzadforditldn(Histdria Konyvtdr. MonograTidk 42. Budapest, 2001); Kozari2003, 286-292. p.

20 A megoldas elvi tarthatatlanagarol lasd: Concha Gyozo: Akozigazgatasi enqitete. Jog- es Allamtudomanyi Ertekezesekgyujtemenye. I. (Kiilonlenyomat a Magyar Igazsagiigybol).Kiadja Zilahy Samuel (Budapest, 1881, 34. p.; a tovabbiakban:Concha: Kozigazgatasi enquete)

21 Gruber: i. m., 441^42. p.; vo.: Csizmadia Andor: A ,,kozigaz-gatdsi bizottsdg" a polgdri dllam szen'ezeteben. In: Jogtortenetitanulmdn\ok II. Szerk.: Csizmadia Andor (Budapest, 1968,122-125.'p.)

22 Ac 1875. evi augusztus 28-dra hirdetett OrszdggyulesKepviselohdz Nyomtatvdnyai. Kepviselohdzi Naplo. IV. kot.Szerk.: Nagy Ivan (Budapest, 1876, 40. p.; a tovabbiakban: KN1875); Gruber: i. m., 442^44. p.

21 KN 1875. XVIII. kot. Szerk.: Nagy Ivan (Budapest, 1880, 278. p.)24 Ac 1878. evi oktober 19-ere hirdetett Orszdggyules Kepviselo-

hdzdnak Naploja. Szerk.: P. Szathmary Karoly (Budapest, 1879,II. kot. 53-55. p.; a tovabbiakban: KN 1878).

25 A kepviselohaz penziigyi bizottsaganak elfogadott eloterjesztese:,,Az adokivetes es kezeles kb'riil szamos panasz merul fel, daczaraannak, hogy e teren torvenyhozasi es kozigazgatasi liton tagad-hatatlanul haladas tortent a rendezes tekinteteben. Most beeri abizottsag annak kijelentesevel, hogy a kormany elismeri a megletezo bajokat es hatarozottan fgeri azok leheto gyors es erelyesorvoslasat. De a bizottsag meg van gyozodve arrol is, hogy eteren a kozbnseg fo-biztosfteka a kozigazgatasi, illetoleg penzii-gyi bfraskodas rendszereben rejlik, keri tehat a t. hazat, hogyutasftsa a kormanyt, miszerint e reform letesftese irant keszftsenjavaslatot." (KN 1878. III. kot., 298. p.)

26 Szilagyi Dezso egyre hatarozottabban kerte szamon a kozigazgatasijogvedelem teren tett fgereteket. Tisza Kalman - elfelejtve ellenze-ki nyilatkozatait - azt valaszolta, hogy olyan ,,bfraskodast, mely akozigazgatasi iigyek elintezeset a torvenyszekekre ruhazza, azt sohaeletemben nem szandekoztam." (KN 1878. XIII. kot., 194. p.)

27 KN 1878. X. kot., 78. p.28 Tisza Kdlmdn miniszterelnok, mint belugyminiszter dltal a

kdzigazgatds erdekeben 1880. november 21-dikere egybehivottenquete tdrgyaldsai (Budapest, 1880, 7-8. p.; a tovabbiakban:Tisza-anket)

29 A miniszterelnok Szbgyeny Marich Laszlo Fejer, baro MajthenyiLaszlo Hont es Nyitra, grof Csaky Albin Szepes, HertelendyJozsef Torontal, Tabajdy Karoly Arad es Krasso, Lonyay JanosMaramaros, baro Banffy Dezso Szolnok-Doboka, Kubicza PalTrencsen, Potsa Jozsef Haromszek megyek foispanjait hivta meg.Rajtuk kfviil Stammer Sandor Csongrad, Fbldvary Mihaly Pest-Pilis-Solt-Kis-Kun, Gyarmathy Miklos Kolozs, Szell Ignacz Vas,Sandor Bela Bacs-Bodrog, Beothy Andor Bihar megyek alispan-jait, Levay Jozsef Borsod, Frank Jozsef Baranya, Horvath LaszloHaromszek es Veghelyi Dezso Veszprem megye fojegyzoje,tovabba baro Banhidy Bela, Baross Gabor, Darday Sandor, DoryDenes, Horvath Lajos, Komjathy Bela, grof Pechy Mano, PaulayKornel, baro Sennyey Pal, Tibad Antal, Vargics Imre es VizsolyiGusztav orszaggyulesi kepviselok vettek reszt a tanacskozason.

30 Tisza-anket, 12. p. ,,Nem enquete volt tehat az ertekezlet, sotszoros szakertekezlet sem, hanem politikai discussio, melyben aszelsobal, az ellenzek s a kormanypart ket arnyalata, sot maga aminister is politikai szempontbol foglaltak allast, vagy legalabbpolitikai tekinteteket is ervenyesftettek a tiszta szakkerdesben."(Concha: A kozigazgatasi enquete, 5. p.)

31 Tisza-anket, 7-8. p.32 Concha: Kozigazgatasi enquete, 38. p.; Sarwey a magyar

kozigazgatasi enquete tdrgyaldsdrol (Jogtudomanyi Kozlony,XVI. evf., 42. szam, 1881. okt. 14.; Politikai Ujdonsagok, XXVI.e\f., 48. szam, 1880, 579. p.)

33 A miniszterelnok szamos megszorito javaslatot tett. Eszerint a fel-nek a jogorvoslat soran dbntenie kell a kozigazgatasi vagy a bfroilit kozott. Ha ez nem fgy tortenne, ,,vegig fognak vinni sok iigyet akozigazgatasi uton, es ha ott sikerrel nem talalkoznak, lijra elkezdikmajd biroi liton." Utalt a kozigazgatasi bfraskodas koltsegigenyere:,,ha 6vatosak nem lesziink, hamar oda fogunk jutni, hogy milliokramen6 kbltsegek tamadnak." (Tisza-anket, 221-222. p.)

34 Tisza-anket, 223-224. p.

35 ,,Az adminisztracionak termeszetesen a torveny altal kellvezettetni, de lehetove kell tenni, hogy eljarasi modozataibaninkabb alkalmazkodhassek az elethez, mint ezt a torvenykezesneltenni szabad es lehet." (Tisza-anket, 225. p.)

36 Dr. Gruber Lajos: A penzugyi kozigazgatdsi bfrosagrol szoldtorvenyjavaslat. III. (Jogtudomanyi Kozlony, XVI. evf., 21.szam, 1881. maj. 20.); Dell' Adami Rezso: Incloklds a penziigyibi'rosdgi tdrvenyjavaslcithoz (Jogtudomanyi Kozlony, XVI. evf.,7. szam, 1881. febr. 11.)

37 KN 1878. XVII. kot., 22. p.38 Dr. Lanczy Gyula: A kozigazgatdsi btrdskodds szervezeserol

Magyarorszdgon (Magyar Igazsagiigy, XIX. kot., Budapest,1883, 48. p.); Jogtudomanyi Kozlony, 18. evf., 7. szam, 1883.febr. 16. ,,Ketoldalu felelosseg a penzugyi kozigazgatasban."

39 Magyar Orszagos Leveltar (a tovabbiakban: MOL.) K255. 1881-1-1976. 1881. szept. 14-i irat es a mellekletkent csatolt,,T6rvenyjavaslat a penzugyi kozigazgatasi bfrosagrol" feliratufogalmazvany.

40 MOL. K255-1-2105. szam. 1881. okt. 5-i irat41 MOL. K 255-1-2106. szam. 1881. okt. 15-i irat42 Az 1881. evi szeptember 24-re hirdetett Orszaggyules

N\omtatvdn\ai, Kepviselohdz. Iromdnvok. VI. kot. (Budapest,1882, 152. sz., 224. p.; a tovabbiakban: KI 1881); MOL. K2551881-1-2191. sz.

43 KI 1881. 224. p. Az indokolas elso tbgalmazvanyat Marffy Odonosztalytanacsos keszftette. MOL. K255. 1881-1-2191. sz. 1881.okt. 22.

44 KI 1881.225. p.

lorteneti szemle

45 KI 1881. 225. p.; Ellenor XIV. evf. 69. sz. 1882. febr. 8.46 A penzugyi kozigazgatasi bfrosagrol szolo torveny benyujtasa

(Ellenor, XIV. evf., 68. sz., 1882. februar 7., februar 8.)47 Toth Dezso: A penziigyi kozigazgatdsi hirosdg (Jogtudomanyi

Kozlony, XVII. evf., 11. sz., 1882. marcius 17.; a tovabbiakban:Toth, 1882)

48 Az Ellenor 1882. marcius 11-i szama; Toth Dezso: A penziigyikozigazgatdsi birosdg. II. (Jogtudomanyi Kozlony, XVII. evf.,12. sz., 1882. marcius 24.)

49 Toth, 1882.?0T6th, 1882.51 Az 1881. evi szeptember 24-re hirdetett Orszdggyiiles Kep-

viselohdzdnak Naploja (Budapest, 1883, XI. kot., 146-147. p.);Az 1881. evi szeptember 24-re hirdetett Orszdggyiiles Nyomtat-vdnyai. I. Kepviselohdzi Naplo. XII. kot. 321-322., 355., 488. p.

52 Petho Sandor: Politikai arckepek. Az uj Magyarorszdg vezere-gvenisegei (,,Elet" Irodalmi es Nyomda Reszvenytarsasagkiadasa, Budapest, 1911, 110-112. p.); Kozari, 2003, 554-555.p.; Poloskei Ferenc: A ket Tisza. Tisza Kdlmdn es Tisza Istvdnportreja (Rubicon, 1996); Vecsey Tamas: Tisza Kdlmdn.Politikai es publicisztikai tanulmdny (Celldomolk, 1931); CiegerAndras: Kormdny a merlegen-a mult szdzadban. A kormdny helvees szerepe a dualizmus politikai renclszereben (1867-1875)(http://www.c3.hu/scripta/szazadveg/14/cieger.htmttfnO). ,,TiszaKalman fogta fel legjobban Machiavelli tanait, csakhogy nem anemzeti erok es kozerdek szolgalataban, hanem a partelet altaltakargatott onerdek kielegftese czeljabol." (Verhovay Gyula: Azdlarczkorszaka. Budapest, 1889, 14. p.)

Az orszaggyules tagjainak mentelmi joga a modernertelemben vett parlamentarizmussal alakult ki.A mentelmi jogi jellegu jogintezmenyek viszont

kozel egyidosek az orszaggyulesek, az orszagos iilesekes tanacskozasok kialakulasaval. Az ilyen jogin-tezmenyek sziiksegszeruen jelen voltak minden olyangyulesen es tanacskozason, ahol atfogobb, egy egeszkozosseget erinto iigyeket targyaltak. FUggetleniil attol,hogy ezek elvi alapjai korszakonkent valtoztak,funkciqjuk mindvegig az volt, hogy a resztvevok aleheto legnagyobb szabadsaggal tanacskozhassanak esaz illetektelen tamadasok ellen vedve legyenek. Atb'rtenelem soran kesobb mint a torvenyhozo hatalomszuverenitasat, fiiggetlenseget biztosito jogintezmenyjelent meg es fejlodott ki.

A mentelmi jogot a magyar kozjogba az 1867:12. tc.47.§-a vezette be.1 Elozmenykent negy jogintezmenykozvetve latta el ezt a funkciot: a salvus conductus, azorszaggyuleseken reszt vevok biintetqjogi vedelme, atorvenysziinet, valamint a targyalasi rend megtartasa-nak intezmenye.2 A rendi jogintezmenyek ujabb elvek-kel egesziiltek ki, es elkezdodott a modern mentelmijog kialakulasa. A Karok es Rendek Tablajan az1843/44. evi orszaggyulesen vetodott fel a szolas-szabadsag elvi jellegu kerdese.3 Ezen az orszag-gyulesen mar ugy targyalhattak a kovetek, hogyvelemenyiikert, kijelentesiikert (orszaggyulesen esmegyegyulesen egyarant), ha az ,,vetkes cselekmenyt"nem valositott meg, nem tartoztak felelosseggel.4 Abarsi vagy a Dessewffy-eset kapcsan a modern mentel-mi jog egyes kriteriumait pontosan megfogalmaztak aKarok es Rendek Tablajan.5

MUHELYAuer Adam:

Boszormenyi Laszlomentelmi ugye

A koveti minosegnek fiiggetlen kepviseloi manda-tumma valo atalakulasaval a mentelmi jog az orszag-gyules szuverenitasat biztosito intezmennye valt, hat-terbe szoritva a kepviselot mint termeszetes szemelyt.A pontos fogalmi, esetleg torvenyi szintu egysegesszabalyozas azonban meg hianyzott.6 A mentelmi jog,mint kifejezes sem jelent meg 1867-ig. A kiegyezesitorveny azonban a delegaciokra vonatkozoan deklaral-ta a mentelmi jogot. Ezt a vedelmet a magyar orszag-gyules ebbol a jogszabalyi rendelkezesbol vezette letagjai szamara.

1867-ig nem beszelhetiink arrol, hogy a mentelmijog vagy a torvenyhozo hatalom valamely ezzel kap-csolatos privilegiuma a szuveren hatalmi jellegufunkciqjabol eredt volna. Ezen kivaltsagok mint neme-si jogok jelentek meg a torvenyhozas tagjainak szeme-lyes kivaltsagakent. Az orszaggyules a tagjain keresztiilbiztosftotta fiiggetlenseget es serthetetlenseget. A dua-lizmus elotti szabalyok alapeszmeje megegyezettabban, hogy az orszaggyules szabadsagat biztosftottak,azonban a szabalyozas nem lepett tul az orszaggyulesi

33