1

TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VỀ TÌNH HÌNH THIẾU ĐẤT SẢN XUẤT VÀ THỰC THI CHÍNH SÁCH GIẢI QUYẾT ĐẤT ĐAI CHO ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ MIỀN NÚI

Phan Đình Nhã, Viện tư vấn phát triển (CODE)

I. GIỚI THIỆU

Theo kết quả thống kê đất đai đến ngày 1/1/20111, trong tổng số hơn 33,095 triệu ha diện tích tự nhiên của cả nước, diện tích sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp khoảng 10,126 triệu ha (chiếm 30,60% diện tích tự nhiên - DTTN), sử dụng vào mục đích lâm nghiệp khoảng 15,366 triệu ha (chiếm 46,43% DTTN ) và còn khoảng hơn 2,632 triệu ha đất đồi núi chưa sử dụng (đất trống đồi núi trọc) có tiềm năng lâm nghiệp (chiếm 7,95% DTTN). Đất đang sử dụng vào mục đích lâm nghiệp và có tiềm năng lâm nghiệp (chiếm 54,38% DTTN) phân bố tập trung ở vùng miền núi, là vùng đầu nguồn của nhiều hệ thống sông suối, vùng sâu vùng xa, vùng biên giới và là nơi định cư của gần 25 triệu người, trong đó có khoảng 13 triệu đồng bào dân tộc thiểu số (chiếm khoảng 14% dân số cả nước). Vì vậy rừng và đất lâm nghiệp của Việt Nam có vị trí đặc biệt quan trọng trong phát triển kinh tế xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái và an ninh quốc phòng của Việt Nam.

Rừng và đất rừng là không gian sinh tồn gắn với truyền thống văn hoá xã hội và là nguồn lực tự nhiên rất quan trọng để duy trì sinh kế của cộng đồng các dân tộc miền núi. Lịch sử phát triển của đất nước cho thấy, việc đảm bảo ổn định cuộc sống cho đồng bào miền núi có vai trò đặc biệt quan trọng đối với việc ổn định xã hội, phát triển kinh tế, bảo đảm an ninh quốc phòng của quốc gia cũng như bảo vệ môi trường sinh thái. Cộng đồng các dân tộc thiểu số miền núi luôn là hậu phương vững chắc cho sự nghiệp giải phóng dân tộc của Việt Nam. Vì vậy, Đảng và Nhà nước luôn xác định vấn đề nông nghiệp, nông thôn miền núi và vấn đề dân tộc là những lĩnh vực ưu tiên đặc biệt trong chính sách phát triển kinh tế xã hội của quốc gia. Nhiều chủ trương chính sách hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội, nhiều chương trình xoá đói giảm nghèo đã được ban hành qua các giai đoạn phát triển của đất nước, trong đó quan trọng nhất là các chính sách giải quyết đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số miền núi.

Mặc dù có tiềm năng lớn về đất đai, đặc biệt là đất lâm nghiệp nhưng vùng miền núi hiện nay lại là những vùng có nhiều áp lực về thiếu quỹ đất để giao cho các hộ đồng

1 Quyết định 2282/QĐ-BTNMT ngày 8/12/2011

2

bào dân tộc thiểu số nghèo. Thực tế cho thấy, quá trình thực thi chính sách phát triển kinh tế xã hội vùng dân tộc thiểu số miền núi đã và đang bộc lộ nhiều vấn đề bức xúc trong quản lý sử dụng tài nguyên đất đai và tài nguyên rừng, đặc biệt là tình trạng thiếu đất sản xuất của đồng bào dân tộc thiểu số. Vấn đề này đang trở thành rào cản trong quá trình đảm bảo sinh kế và ổn định xã hội tại các vùng đồng bào dân tộc thiểu số miền núi Việt Nam.

Thời gian qua Viện tư vấn phát triển (CODE) đã phối hợp cùng với một số tổ chức khoa học công nghệ2 triển khai nghiên cứu ở một số điểm đại diện cho các vùng miền khác nhau về tình hình quản lý sử dụng đất đai của các cộng đồng dân tộc thiểu số miền núi. Báo cáo này tổng hợp một số kết quả từ các nghiên cứu nhằm góp phần tham gia phản ánh tình hình thiếu đất sản xuất và thực tiễn về thực hiện chính sách pháp luật giải quyết đất sản xuất của đồng bào dân tộc thiểu số vùng miền núi.

Các điểm nghiên cứu thực hiện gồm: 1. Các trường hợp nghiên cứu về tình trạng thiếu đất sản xuất và bức xúc trong

quản lý sử dụng đất rừng và giao đất giao rừng: Vùng miền núi Bắc Bộ: (i) Xã Lùng Sui (dân tộc Mông), huyện Si Ma Cai,

tỉnh Lào Cai; (ii) Xã Minh Sơn (dân tộc Nùng, Dao, Sán Dìu), huyện Hữu Lũng, tỉnh Lạng Sơn;

Vùng Bắc Trung Bộ: (i) Xã Hạnh Dịch (dân tộc Thái), huyện Quế Phong, tỉnh Nghệ An; (ii) Xã Trường Sơn (dân tộc Vân Kiều), huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình

Vùng Nam Trung Bộ: Xã Ma Cooil (dân tộc Cơ Tu), huyện Đông Giang - tỉnh Quảng Nam

Vùng Tây Nguyên: (i) Xã Hơ Moong (dân tộc Rơ Ngao, Ba Na), huyên Sa Thầy, làng Tu Rằng (dân

tộc M’Nâm) xã Măng Cành huyện Konplông, làng Plei Tơ Nghĩa (dân tộc Ba Na) - Phường Quang Trung, TP Kon Tum, tỉnh Kon Tum;

(ii) Làng Del (Dân tộc Gia Jai) xã IA Tô huyện IA Grai, tỉnh Gia Lai; (iii) Buôn Akô Dhong (dân tộc Ê Đê), phường Tân Lợi, TP Buôn Ma Thuột, tỉnh

Đắk Lắk; (iv) Buôn Buzấp (dân tộc M’Nông), xã Nhân Cơ - huyện Đăk R’lấp, tỉnh Đắk

Nông; (v) Thôn 4 (làng Nào Lùng – dân tộc Châu Mạ)) xã Lộc Bắc - huyện Bảo Lâm

2 Viện Nghiên cứu Sinh thái Chính sách Xã hội (SPERI), Trung tâm Tư vấn Quản lý Bền vững Tài nguyên và Phát triển Văn hoá Cộng đồng Đông Nam Á (CIRUM), Quỹ giảm nghèo và phát triển nông thôn huyện Quảng Ninh - Quảng Bình (RDPR), Liên hiệp các hội khoa học kỹ thuật tỉnh Hoà Bình, Nghệ An, Kon Tum…

3

tỉnh Lâm đồng 2. Các trường hợp nghiên cứu về thu hồi đất tái định cư xây dựng thủy điện: Vùng Đông Bắc - Thuỷ điện Tuyên Quang: Các điểm tái định cư (TĐC) xen

ghép ở xã Nhân Mục và xã Tân Thành huyện Hàm Yên - tỉnh Tuyên Quang (dân tộc Tày, Dao, Cao lan);

Vùng Tây Bắc - Thuỷ điện Hoà Bình: Các điểm TĐC tại xã Hào Lý, huyện Đà Bắc - tỉnh Hoà Bình (dân tộc Mường, Tày)

Vùng Bắc Trung Bộ - Thuỷ điện Bản Vẽ: Các khu TĐC ở xã Ngọc Lâm, huyện Thanh Chương - tỉnh Nghệ An (dân tộc Thái);

Vùng Tây Nguyên - Thuỷ điện Yaly/Pleikrông: Các điểm TĐC ở xã Kroong Klah, TP Kon Tum - tỉnh Kon Tum (Dân tộc Rơ Ngao)

II. TÌNH HÌNH THIẾU ĐẤT SẢN XUẤT VÀ THỰC THI CHÍNH SÁCH GIẢI QUYẾT ĐẤT ĐAI CHO ĐỒNG ĐỒNG BÀO DÂN TỘC THIỂU SỐ MIỀN NÚI Thực thi chính sách của nhà nước về phát triển kinh tế xã hội vùng miền núi thời

gian qua đã được một số kết quả có ý nghĩa quan trọng góp phần làm thay đổi bộ mặt nông thôn vùng miền núi, cải thiện được một bước đời sống của người dân, xoá đói giảm nghèo, tạo ra sự đồng thuận trong vùng đồng bào các dân tộc thiểu số, củng cố thêm lòng tin của đồng bào đối với Đảng, Nhà nước. Bên cạnh những kết quả đạt được, các vùng đồng bào dân tộc ít người miền núi nơi có nhiều đất rừng vẫn là những vùng có tỷ lệ nghèo đói cao nhất cả nước: Vùng Tây Bắc 39,16%, vùng Đông Bắc 24,62; vùng Bắc Trung bộ 22,68%; vùng Tây Nguyên 22,48%3... Nguyên nhân cơ bản là tình trạng thiếu đất sản xuất của đồngbào dân tộc thiểu số vẫn chưa được giải quyết. Vấn đề giải quyết đai đai cho đồng bào dân tộc thiểu số miền núi đang đứng trước những thách thức và nguy cơ sau đây:

1. Tình trạng thiếu đất sản xuất của đồng bào dân tộc thiểu số nghèo miền núi ngày càng gia tăng

Đến tháng 9 năm 2012, cộng đồng các dân tộc thiểu số cả nước vẫn còn khoảng 32 nghìn hộ thiếu đất ở, khoảng 329 nghìn hộ thiếu đất sản xuất, gần tương đương số hộ thiếu đất ở, đất sản xuất giai đoạn đầu tư hỗ trợ của nhà nước 2004 - 20084. Đối với nhóm 16 dân tộc rất ít người5 (dân tộc có dân số dưới 10.000 người) có đến 40,7% số hộ

3 Công bố tỷ lệ đói nghèo theo quyết định 640/QĐ-BLĐTBXH ngày 30/5/2011 4 Báo cáo của đoàn giám sát thực hiện chính sách pháp luật về đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số tại phiên họp chiều 13/9/2012 của UB thường vụ Quốc hội 5 Bao gồm các dân tộc: La Ha, La Hủ, Pà Thèn, Chứt, Lự, Lô Lô, Mảng, Cống, Cờ Lao, Bố Y, Ngái, Si La, Pú Péo, Brâu, Rơ Măm, Ơ Đu

4

thiếu đất sản xuất nông nghiệp, trong đó có một số dân tộc có tỷ lệ thiếu đất sản xuất rất cao như Bố Y 78,7%, Pà Thẻn 62,9%, La Ha 49,1%, Chứt 44,9%... Bình quân đất sản xuất của 16 dân tộc này chỉ khoảng 0,1ha/khẩu, trong đó thấp nhất là là dân tộc Pà Thẻn 0,04 ha, tiếp theo là dân tộc Phù Lá 0,06 ha và Pu Péo 0,08 ha… Bên cạnh thiếu đất, chất lượng đất sản xuất lại không đảm bảo điều kiện sản xuất: đất thường xấu và điều kiện canh tác khó khăn, chủ yếu là nương núi đá, nương núi đất có độ dốc cao6… Đối với đất lâm nghiệp, mặc dù cộng đồng dân tộc thiểu số sống ở vùng rừng núi nhưng diện tích đất rừng được giao cho hộ, cộng đồng quản lý còn rất ít.

Qua điều tra thực tế cho thấy, thiếu đất sản xuất nông lâm nghiệp là tình trạng chung của phần lớn hộ dân ở các điểm nghiên cứu trường hợp:

- Tại huyện Si Ma Cai: Đây là địa bàn cư trú truyền thống lâu đời của đồng bào dân tộc thiểu số (phần lớn là đồng bào dân tộc Mông) với tập quán sinh kế và sinh hoạt văn hoá chủ yếu dựa vào rừng và đất rừng. Tỷ lệ nghèo đói của dân cư trong vùng rất cao, thuộc khu vực cao nhất cả nước chiếm khoảng 70% - 75%, nếu tính cả hộ cận nghèo lên đến 80 – 90%. Nguyên nhân cơ bản là do thiếu quỹ đất cho phát triển kinh tế xã hội. Bình quân đất sản xuất nông nghiệp chỉ có 0,2 ha đất ruộng bậc thang/hộ (chỉ làm được 1 vụ), 0,9 ha đất nương rẫy/hộ (điều kiện sản xuất khó khăn do đất dốc xen núi đá). Đất rừng chủ yếu thuộc quản lý của Ban quản lý rừng phòng hộ, các hộ dân chỉ được giao bình quân 0,3 – 0,4 ha/hộ (nhưng phần lớn lại chưa được giao chính thức) (điều tra của SPERI/CODE năm 2011);

- Tại xã Minh Sơn (huyện Hữu Lũng, tỉnh Lạng Sơn) nơi định cư của nhiều hộ đồng bào dân tộc Nùng, Dao…, tình trạng thiếu đất sản xuất cũng diễn ra phổ biến. Bình quân đất sản xuất nông nghiệp rất thấp, chỉ có 0,18 ha đất ruộng/hộ và 0,48 ha đất màu/hộ. Đất rừng cũng mới chỉ được giao bình quân 0,12 ha/hộ còn lại thuộc quyền quản lý của Công ty lâm công nghiệp Đông Bắc. Thiếu đất sản xuất nên các hộ dân buộc phải lấn chiếm đất của công ty lâm nghiệp gây nên mâu thuẫn tranh chấp trong quản lý sử dụng đất rừng… (điều tra của CODE/CIRUM năm 2008 – 2011);

- Tại xã Hạnh Dịch (huyện Quế Phong - tỉnh Nghệ An), nơi định cư của đồng bào dân tộc Thái, thiếu đất sản xuất là tình trạng chung và thiếu tràm trọng của phần lớn các hộ trên địa bàn. Đất sản xuất nông nghiệp của các hộ dân ở tất cả các bản rất hạn chế, chủ yếu là đất lúa. Bình quân đất lúa chỉ khoảng 0,1 ha/hộ (lúa 1 vụ) và 0,05 ha nương rẫy/hộ. Đất lâm nghiệp mới chỉ giao cho khoảng 40% số hộ, còn lại 60% vẫn chưa được giao đất giao rừng. Thiếu đất sản xuất nên tình trạng nghèo đói còn rất cao khoảng 70 – 80% (điều tra của SPERI/CODE năm 2011).

6 Báo cáo của Bộ NN&PTNT 3348/BC-BNN-KTHT ngày 1/10/2012 về tình hình thực hiện chính sách phát triển nông lâm ngư nghiệp của các dân tộc rất ít người: thực trạng và giải pháp

5

- Tại xã Trường Sơn (huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình) có khoảng 60,7% dân số là đồng bào dân tộc Vân Kiều. Bình quân đất sản xuất nông nghiệp chỉ khoảng 0,6ha/hộ nhưng chủ yếu là đất màu điều kiện sản xuất khó khăn (thiếu nước). Đặc biệt một số bản 100% đồng bào Vân Kiều như bản Khe cát, đất sản xuất nông nghiệp của bản bình quân khoảng 1,5 sào (0,15ha)/hộ chủ yếu là đất màu trồng lạc, đậu, sắn nhưng cho thu nhập thấp. Mặc dù sống ở vùng rừng núi nhưng 91,5% đất rừng của xã Trường Sơn lại do các tổ chức nhà nước quản lý, đất rừng giao cho các hộ gia đình toàn xã không đáng kể (theo thống kê giao cho các hộ khoảng 1040 ha, nhưng thực tế các hộ dân được giao 444 ha) bình quân mới chỉ được giao khoảng 0,48ha/hộ tính chung toàn xã). Do thiếu đất sản xuất nông nghiệp, chưa được tiếp cận đất rừng nên cuộc sống của cộng dân tộc Vân Kiều ở Bản Khe Cát nói riêng và xã Trường Sơn nói chung gặp rất nhiều khó khăn, tỷ lệ đói nghèo cao (tỷ lệ đói nghèo của Bản Khe Cát khoảng 80%, chung toàn xã khoảng 60%). Đặc biệt tại xã Trường Sơn có tới 5 bản giáp khu vực biên giới (bản Trung Sơn, Dốc Mây, Đìu Đo, Ploang, Rình Rình) thiếu đất sản xuất trầm trọng, hàng năm phải nhận trợ cấp của nhà nước khoảng 80% nhu cầu lương thực của người dân (điều tra của RDPR năm 2011).

- Kết quả điều tra tại 6 buôn làng Tây Nguyên (điều tra tháng 7/2012) đối với các hộ đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ, chỉ có 22,53% số hộ cho rằng họ có đủ hoặc thừa đất sản xuất để ổn định đời sống, còn lại 77,47% số hộ tự đánh giá thiếu đất sản xuất.

Bảng 1: Đánh giá của các hộ về quy mô đất sản xuất của gia đình

Hạng mục Chung 6 buôn làng

(%)

Phân theo buôn làng (%)

Plei Tơ Nghia

Tu Rằng Del Akô Dhông

Bu Zấp Nào Lùng

Đủ/thừa 22.53 12.86 21.43 23.68 16.67 17.02 38.10

Thiếu 77.47 87.14 78.57 76.32 83.33 82.98 61.90

- Đối với các hộ dân tái định cư của các dự án thuỷ điện, thiếu đất sản xuất của

đồng bào dân tộc thiểu số không chỉ xảy ra ở một vài dự án đơn lẻ mà là tình trạng phổ biến của các dự án thủy điện có thu hồi đất và di dân tái định cư: Hoạt động kinh tế của phần lớn cộng đồng phải di dời TĐC của các dự án xây dựng thuỷ điện là dựa vào sản xuất nông lâm nghiệp, nhưng hầu hết các dự án TĐC đều không đủ quỹ đất (cả đất ở và đất sản xuất) để thực hiện bồi thường/đền bù bằng đất đổi đất. Do vậy ở nhiều dự án, một phần đất sản xuất phải bồi thường bằng tiền để người dân tự lo liệu, thậm chí một số nơi không có đất nên buộc phải chuyển đổi nghề nghiệp (như trường hợp một số điểm TĐC ở

6

thuỷ điện Pleikrông, Tuyên Quang,…) làm suy giảm nguồn lực sinh kế cơ bản của người dân gắn với nông nghiệp nông thôn là đất sản xuất nông lâm nghiệp, ảnh hưởng rất lớn đến khả năng phục hồi sinh kế sau TĐC.

Về quy mô đất ở, trừ một số dự án TĐC trong lĩnh vực thuỷ điện trước đây cấp đất ở/đất vườn tương đối phù hợp với quy mô 800 – 1000m2/hộ (như dự án thuỷ điện Yaly), còn lại hầu hết đất ở chỉ được cấp theo tiêu chuẩn nông thôn 400m2/hộ là chưa phù hợp với đặc điểm, tập quán sinh sống của cộng đồng dân tộc nông thôn miền núi. Như vậy, đất ở của đa số các hộ TĐC được cấp mới chỉ đáp ứng về nhu cầu mặt bằng để xây dựng nhà ở và công trình phụ, đất ở chưa gắn với đất vườn nhà và thường bố trí tách với vườn rừng, đồi rừng liền kề sau nhà như tập quán định cư của phấn lớn các dân tộc miền núi.

2. Thiếu quỹ đất sản xuất nông lâm nghiệp để giao cho đồng bào dân tộc thiểu số

Vùng miền núi mặc dù chiếm phần lớn quỹ đất đai của cả nước, nhưng đã và đang chịu nhiều áp lực để khắc phục tình trạng thiếu đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số. Đất sản xuất sản xuất nông nghiệp (đất lúa nước) vốn đã hạn chế đối với vùng miền núi (những nơi có điều kiện hầu như đã được cộng đồng các dân tộc khai thác đưa vào sử dụng gần hết) ngày càng bị thu hẹp do thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển, đặc biệt là xây dựng các dự án thuỷ điện. Đất lâm nghiệp tuy có tiềm năng lớn nhưng chủ yếu thuộc quyền quản lý của các tổ chức, công ty nông lâm nghiệp. Đất chưa giao, đất thu hồi, chuyển đổi mục đích sử dụng đất… lại đang chịu cạnh tranh gay gắt của các tổ chức, doanh nghiệp kinh doanh theo cơ chế thị trường. Hộ gia đình, cộng đồng theo quy định của chính sách là đối tượng ưu tiên được giao đất, nhưng trên thực tế họ lại trở thành đối tượng yếu thế do gặp nhiều khó khăn trong việc tiếp cận và chuẩn bị hồ sơ xin giao đất. Do vậy vướng mắc lớn nhất để khắc phục tình trạng thiếu đất sản xuất cho cộng đồng dân tộc miền núi là thiếu quỹ đất và chưa thực sự quan tâm đến tổ chức giao lại cho cộng đồng.

a. Về quỹ đất sản xuất nông nghiệp: Nghiên cứu các trường hợp ở Tây Nguyên cho thấy, trên địa bàn một số buôn làng

không còn quỹ đất sản xuất nông nghiệp. Nhiều hộ dân phải đi xâm canh ở nơi khác để sản xuất, ví dụ:

(i) Bon Buzấp (xã Nhân Cơ - huyện Đăk R’lấp - Đắk Nông) chỉ có khoảng 50 ha đất sản xuất nông nghiệp nằm trong khu vực đất đai thuộc quản lý của bon (đất trồng cây công nghiệp), bình quân 0,4 ha/hộ. Chương trình 134 hỗ trợ đất sản xuất thực hiện không đáng kể, chỉ cấp được khoảng 10 hộ, mỗi hộ 0,5 ha đất đồi núi nhưng ở khu vực thôn khác điều kiện sản xuất khó khăn (đất dốc, đất xấu). Do thiếu đất sản xuất nên phần lớn các hộ dân phải xâm canh/lấn chiếm đất sản xuất ở các vùng khác (đất chưa giao, đất của nông lâm trường) ở xã Đắk Moun của Thị xã Gia Nghĩa, xã Trường Xuân của huyện Đắk

7

Song, cách thôn khoảng 10 – 25km với tổng diện tích khoảng 236 ha (chiếm tới 82,5% diện tích đất sản xuất nông nghiệp của bon).

(ii) Làng Plei Tơ Nghĩa (Phường Quang Trung – TP Kon Tum) chuyển sang khu vực dân cư đô thị từ những năm 90 nhưng hơn 90% các hộ trong làng vẫn dựa vào sản xuất nông lâm nghiệp. Làng định cư trong khu vực đô thị nên quỹ đất không còn để cấp cho các hộ thiếu đất (bình quân đất sản xuất khu vực làng quản lý chỉ có 0,27 ha đất màu/hộ). Thiếu đất sản xuất nhưng không chuyển được nghề nghiệp, nên nhiều hộ dân phải xâm canh/lấn chiếm đất sản xuất (phá rừng phát rẫy, xin các hộ tại chỗ) ở xã Đắk Cấm (TP Kon Tum) với khoảng 32 ha (bằng 50% diện tích hiện có trên địa bàn làng quản lý);

(iii) Nằm trong trường hợp như làng Plei Tơ Nghĩa, Buôn Ako Dhông (Phường Tân Lợi – TP Buôn Ma Thuột) cũng thuộc khu dân cư đô thị, nhưng các hộ dân vẫn sống dựa vào sản xuất nông lâm nghiệp, việc chuyển đổi nghề nghiệp rất khó khăn. Trong khi đó đất sản xuất nông nghiệp trong buôn ngày càng bị thu hẹp do thu hồi để phát triển đô thị. Hiện nay bình quân chỉ khoảng 0,11 ha đất màu (trồng cây công nghiệp)/hộ. Để ổn định cuộc sống, nhiều hộ dân phải đi xâm canh (mua đất sản xuất, khai hoang lấn chiếm) ở huyện Cư M’Gar cách buôn khoảng từ 30 – 70 km với diện tích khoảng 36,2 ha (gấp 1,6 lần diện tích hiện có tại buôn)…

Tình trạng thiếu quỹ đất để bồi thường và cấp đất sản xuất cho các hộ TĐC là hạn chế, tồn tại lớn nhất và là vấn đề bức xúc rất khó khắc phục ở hầu hết các dự án TĐC trong lĩnh vực thuỷ điện hiện nay. Kết quả điều tra ở các điểm nghiên cứu cho thấy, có đến 83% số hộ có diện tích đất sản xuất ít hơn nơi ở cũ, 5% có diện tích tương đương và chỉ có 3% là được cấp nhiều hơn nơi ở cũ. Kết quả điều tra tại khu TĐC của thuỷ điện Yaly cho thấy, có 95/135 hộ (hay 70,3%) có đất sản xuất nông nghiệp ít hơn nơi ở cũ. Khảo sát tại một số dự án thủy điện với hình thức TĐC xen ghép cũng chỉ có 25% số hộ TĐC đủ đất sản xuất bằng hạn mức bình quân chung của địa phương nơi đến, 48% số hộ có đất sản xuất bằng 70% hạn mức bình quân chung và 27% số hộ chưa có đất sản xuất, một số phải quay về nơi cũ để sản xuất như ở dự án thuỷ điện Bản Vẽ, thuỷ điện Tuyên Quang. Thôn K’roong K’lah (TĐC thủy điện Yaly) với 186 hộ tại thời điểm di dân, thì có đến 123 hộ có hoa màu lại bị ngập khi xây dựng thủy điện Pleikrông với tổng diện tích bị ngập là 143ha, trong đó có 54 hộ vẫn chưa có đất sản xuất thay thế.

Một vấn đề khá phổ biến ở các dự án TĐC là đất sản xuất nông nghiệp cấp cho các hộ ít hơn so với quy hoạch ban đầu. Ví dụ, tại dự án TĐC của thuỷ điện Bản Vẽ ở huyện Thanh Chương, công tác di dân hoàn thành từ đầu năm 2009 nhưng đến năm 2010 quỹ đất huy động cho dự án mới đạt 36,9% so với quy hoạch, thậm chí ở khu TĐC xã Ngọc Lâm hoàn toàn chưa có đất ruộng để cấp cho các hộ TĐC theo kế hoạch. Ở khu TĐC Nhân Mục/Tân Thành huyện Hàm Yên thuộc thuỷ điện Tuyên Quang, diện tích đất lúa

8

nước được cấp cho các hộ dân mới chỉ đạt 60 - 80 % (350 – 400m2) so với kế hoạch của dự án (500m2). Nhiều hộ dân TĐC thuộc dự án thuỷ điện Yaly, Bản Vẽ, Pleikrông… đã đến định cư 2 - 3 năm, nhưng dự án TĐC vẫn chưa chuẩn bị đủ quỹ đất sản xuất để cấp cho người dân theo kế hoạch. Ví dụ tại xã Hơ Moong (thuỷ điện Pleikrông) đến cuối năm 2010, sau gần 5 năm dân đến TĐC vẫn còn khoảng 99 hộ dân chưa được cấp đất sản xuất.

b. Về quỹ đất lâm nghiệp: Trong khi đất sản xuất nông nghiệp (chủ yếu tập trung ở vùng đồng bằng) từ sau

thời kỳ đổi mới nhà nước đã cơ bản giao đồng loạt toàn bộ quyền sử dụng đất cho người dân (theo Nghị định 64/1993/NĐ-CP) và tạo bước đột phá quan trọng về đảm bảo an ninh lương thực và ổn định cuộc sống cho người dân ở vùng đồng bằng (đến năm 2011 hộ gia đình được giao sử dụng 89,4% tổng diện tích đất sản xuất nông nghiệp); thì ở vùng miền núi đất lâm nghiệp đến năm 2011(7) chủ yếu vẫn giao cho các tổ chức 7,24 triệu ha (chiếm 47,1%) và đất chưa giao do UBND xã quản lý 3,42 triệu ha (22,3%). Hộ gia đình cá nhân nhân mới được giao quản lý khoảng 28,7% và giao cho cộng đồng dân cư thôn bản khoảng 1,8% đất lâm nghiệp. Riêng đất có rừng, đến 31/12/2010(8), đã giao cho các tổ chức quản lý 7,59 triệu ha (56,7%), diện tích có rừng chưa giao do UBND xã quan lý 2,108 triệu ha (15,75%), giao cho hộ gia đình 3,43 triệu ha (chiếm 25,63%) và cộng đồng khoảng 258 nghìn ha (1,93%).

Bảng 2: Đất lâm nghiệp phân theo đối tượng quản lý, sử dụng đến 1/1/2011

Đơn vị tính: ha

Giao đất lâm nghiệp đến

1/1/2011 (Bộ TNMT) Diện tích có rừng giao

đến 31/12/2010 (Bộ NN) Đối tượng được giao Diện tích Tỷ lệ (%) Diện tích Tỷ lệ (%)

1. Tổ chức, đơn vị nhà nước 4.553.726,0 29,60 4.734.887 35,37 2. Tổ chức kinh tế 2.679.087,0 17,40 2.855.209 21,33 3. Tổ chức nước ngoài, liên doanh NN 16.711,0 0,10

4. Hộ gia đình/cá nhân 4.414.838,0 28,70 3.431.555 25,63 5. Cộng đồng thôn bản 279.551,0 1,80 258.265 1,93 6. UBND xã (*) 3.422.559,0 22,30 2.108.159 15,75

Tổng đất lâm nghiệp 15.366.472,0 100,0 13.388.075 100,00 Ghi chú: (*) Trong số đất của UBND xã quản lý, cộng đồng được tạm giao để quản lý 513.632,0 ha

Việc giao quyền sử dụng rừng và đất rừng quá lớn cho các tổ chức đã thu hẹp

không gian sinh tồn, không gian văn hoá truyền thống của đồng bào dân tộc thiểu số

7 Quyết định 2282/QĐ-BTNMT ngày 8/12/2011 về công bố thống kê đất đai đến 1/1/2011 8 Quyết định 1828/QĐ-BNN-TCLN ngày 11/8/2011 về công bố diễn biến rừng đến 31/12/2010

9

vùng miền núi. Nhiều nơi người dân sống ở ngay cạnh rừng nhưng việc tiếp cận đất và tài nguyên rừng rất hạn chế. Ví dụ:

- Tại huyện Si Ma Cai, quỹ đất rừng chủ yếu thuộc Ban quản lý rừng phòng hộ (chiếm 55,6%), quỹ đất chưa giao do UBND xã quản lý chỉ còn 371 ha nhưng phân bố manh mún rải rác, thực chất đã bị người dân tự quản lý sử dụng. Trong đó xã Lùng Sui chỉ còn khoảng 3 ha trong khi nhu cầu được giao đất giao rừng còn rất lớn (điều tra của SPERI/CODE năm 2011).

- Tại các buôn làng khu vực nông thôn miền núi vùng Tây Nguyên như buôn Buzấp, làng Del…, toàn bộ diện tích gần buôn làng (cách 7 – 10 km) không còn đất rừng mà đã được chuyển đổi sang trồng cây công nghiệp. Định cư ở vùng miền núi và có tập quán sống dựa vào rừng nhưng thực tế các thôn này đã bị tách khỏi rừng hoàn toàn, sinh kế hoàn toàn dựa vào trồng cây công nghiệp. Các nguồn thu nhập quan trọng truyền thống trước đây như nương rẫy hoa màu ngắn ngày, chăn nuôi gia súc hiện nay không còn (điều tra của CODE năm 2012).

Tài nguyên đất rừng chưa được quản lý sử dụng hiệu quả, rừng do các lâm trường quốc doanh quản lý vẫn bị chặt phá, tình trạng xâm lấn đất đai ngày càng nhiều và kéo dài. Trong khi đó cuộc sống của cộng đồng miền núi đang đứng trước nguy cơ ngày càng khó khăn hơn do tác động của việc gia tăng dân số và thiếu quyền quản lý và sử dụng đất rừng để phát triển kinh tế gia đình. Do thiếu đất sản xuất, vì sinh kế buộc họ phải khai thác rừng, xâm lấn đất rừng của lâm trường làm nương rẫy góp phần làm suy giảm diện tích rừng. Mâu thuẫn tranh chấp về quyền quản lý đất rừng giữa người dân địa phương với các lâm trường quốc doanh/công ty lâm nghiệp ngày càng gia tăng và diễn biến phức tạp ảnh hưởng đến ổn định xã hội, an ninh trật tự và môi trường sinh thái vùng miền núi, vùng biên giới.

3. Quỹ đất chưa giao (đất thu hồi và UBND xã quản lý) đang chịu sức ép cạnh tranh lớn với các thành phần kinh tế khác theo cơ chế thị trường:

Mặc dù chính sách của nhà nước ưu tiên giao đất cho người dân địa phương và chi phí thực hiện giao rừng do ngân sách nhà nước chi. Tuy nhiên trên thực tế, chính quyền các cấp có thẩm quyền nhiều nơi chưa thật sự quan tâm đến lợi ích người dân nên chưa chú trọng chuẩn bị và huy động kinh phí để tổ chức giao đất giao rừng cho dân. Trong khi đó các tổ chức/công ty tư nhân sẵn sàng có nguồn lực tài chính để thực hiện giao đất rừng và có điều kiện tiếp cận thông tin nhanh hơn người dân địa phương. Do vậy, trong cuộc cạnh tranh để được giao đất rừng, cộng đồng người dân địa phương thường là đối tượng yếu thế so với các tổ chức/công ty tư nhân. Tại các điểm nghiên cứu, trường hợp này xảy ra ở xã Hạnh Dịch (huyện Quế Phong - tỉnh Nghệ An), xã Đồng Thắng (huyện Đình Lập - tỉnh Lạng Sơn), thôn Tu Rằng (xã Măng Cành, huyện Konplông - tỉnh Kon

10

Tum), Xã Hơ Moong (huyện Sa Thầy - tỉnh Kon Tum) và thôn 4 – Nào Lùng (xã Lộc Bắc, huyện Bảo Lâm - tỉnh Lâm Đồng). Cụ thể:

- Quỹ đất rừng chưa giao do UBND xã quản lý ở xã Hạnh Dịch (huyện Quế Phong - tỉnh Nghệ An) còn khá lớn với khoảng hơn 3400 ha. Việc giao đất giao rừng theo Nghị định 163/1999/NĐ-CP thực hiện năm 2003 mới chỉ đáp ứng được khoảng 40% số hộ hiện nay. có nhu cầu giao nhận đất rừng nhưng được giao. Mặc dù còn quỹ đất chưa giao còn khá lớn những các hộ dân và cộng đồng (khoảng 60% số hộ và 8 cộng đồng có rừng truyền thống) chưa được tiếp cận GĐGR (do không được biết đất là quỹ đất chưa giao). Trong khi đó vùng đất này đã và đang trở thành đối tượng cho các công ty tư nhân và công ty cao su Nghệ an (thuộc tổng công ty cao su Việt Nam) xúc tiến xin giao đất để chuyển sang trồng cao su, trong đó Tổng đội thanh niên xung phong (hiện nay đã át nhập với công ty Cao su Nghệ An) đã được tạm giao một phần. Vấn đề người dân và cộng đồng rất bức xúc là diện tích đất rừng này ở gần khu dân cư, trong đó có nhiều khu rừng truyền thống của cộng đồng (rừng thiêng, rừng bảo vệ nguồn nước, rừng thuốc nam) trong khi họ đang thiếu đất nhưng lại không được tiếp cận GĐGR và có nguy cơ rừng truyền thống của cộng đồng cũng bị mất theo (điều tra của SPERI/CODE năm 2011);

- Khu vực làng Tu Rằng (xã Măng Cành, huyện Konplông - tỉnh Kon Tum) là vùng còn nhiều rừng tự nhiên và đất nương rẫy luân canh (đất lâm nghiệp) từ lâu đời của người dân. Toàn bộ đất có rừng (rừng tự nhiên) thuộc quyền quản lý của Lâm trường Măng Cành (Công ty TNHHNN MTV lâm công nghiệp Konplông). Sống gần vùng nhiều rừng nhưng các hộ dân chưa được giao đất giao rừng, mà mới chỉ được khoán bảo vệ rừng cho lâm trường để hưởng lợi theo chương trình 30a (từ 2011). Trong khi nhiều hộ đang thiếu đất sản xuất, mong muốn được giao đất, thì một phần đất nương rẫy luân canh (đất lâm nghiệp) gần khu dân cư trước đây (thuộc đất rừng do lâm trường Măng Cành quản lý) lại được giao cho một số hộ người kinh (ở ngoài vùng) trồng cà phê và dự án trồng rau, cây cảnh phục vụ khu du lịch sinh thái Măng Đen (điều tra của CODE năm 2012).

- Tại xã Hơ Moong (huyện Sa Thầy, tỉnh Kon Tum), toàn bộ các hộ dân trong xã thuộc diện tái định cư của dự án thuỷ điện Pleikrông (thuộc dân tộc Banna-Rơ Ngao, Gia Rai). Sau khi đến tái định cư được 5 năm (2005 – 2010), tình trạng thiếu đất sản xuất vẫn chưa được giải quyết, nhiều hộ chưa được cấp đủ đất theo dự án TĐC (Báo cáo của UBND xã Hơ Moong), do vậy tình trạng đói nghèo cao khoảng 81%. Trong khi đó trên địa bàn vẫn còn khoảng 2000 ha đất có rừng do UBND xã quản lý nhưng chưa được giao cho các hộ gia đình. Hệ quả là do thiếu đất sản xuất, toàn bộ diện tích còn rừng tự nhiên này đến 2011 người dân đã tự phát phá rừng và chuyển sang đất nương rẫy… Trong khi chưa tổ chức giao cho các hộ dân, thì các tổ chức/công ty tư nhân đã xúc tiến để được giao đất rừng này, trong đó Công ty nguyên liệu giấy Miền Nam đã được giao khoảng

11

700 ha, số diện tích còn lại đang là đối tượng canh tranh của nhiều không ty tư nhân khác như Công ty cao su Sa Thầy, Công ty cao su Đăk Lăk, Công ty cao su 78 (Quân đội), Công ty cao su Nghi Tân, Inogreen… Nguy cơ các hộ dân mất quyền quản lý đang bị đe doạ (vì diện tích này thuộc diện chưa giao do UBND xã quản lý) (điều tra của CODE năm 2011).

- Tại thôn 4 (còn gọi là làng Nào Lùng – xã Lộc Bắc huyện Bảo Lâm - tỉnh Lâm Đồng) cũng như trường hợp của làng Tu Rằng ở Kon Tum, trong khi các hộ dân thiếu đất sản xuất, mới chỉ có khoảng 20hộ/382 hộ được giao đất giao rừng, thì quỹ đất rừng gần khu dân cư đã bị chuyển mục đích sử dụng đất sang trồng cao su và giao cho Công ty cao su Bảo Lâm quản lý. Trên địa bàn toàn xã Lộc Bắc có khoảng 14 công ty tư nhân được giao đất trồng cao su (chuyển từ rừng tự nhiên nghèo) (điều tra của CODE năm 2012).

4. Giao đất giao rừng còn nhiều bất cập ảnh hưởng đến quyền hưởng lợi và gây ra tranh chấp đất rừng

Do công tác giao đất giao rừng chủ yếu thực hiện trên giấy tờ, trên bản đồ dẫn đến có nhiều sai lệch so với thực tế như sai vị trí, sai diện tích, giao chồng chéo/chồng lấn giữa các chủ rừng, không tôn trọng thực tế sử dụng đất/rừng truyền thống và luật tục của cư dân bản địa (như giao/cấp cả đất rừng đầu nguồn, nơi phục vụ cho sản xuất và sinh hoạt của cộng đồng, đất nương rẫy, vườn rừng của hộ gia đình và cộng đồng đang quản lý sử dụng). Tình trạng này đang là rào cản ở nhiều địa phương để thực hiện Thông tư liên tịch 07/2011/TTLT-BNN-BTNMT về giao rừng gắn với giao đất lâm nghiệp nhằm xác định quyền quản lý đất rừng;

- Thực hiện giao đất giao rừng chưa hoàn thiện thủ tục pháp lý nên chưa đảm bảo quyền hưởng lợi, gây mâu thuẫn tranh chấp đất rừng. Thực tế ở các điểm nghiên cứu cho thấy tình trạng chung về công tác giao đất giao rừng từ trước đến nay thường thực hiện theo phong trào và do nhiều cơ quan chuyên ngành khác nhau thực hiện (chi cục lâm nghiệp, kiểm lâm, tài nguyên môi trường) nên gây ra tình trạng hồ sơ GĐGR chưa hoàn thiện: (i) Giao rừng nhưng chưa giao đất; (ii) Giao đất nhưng chưa giao rừng; (iii) Giao rừng nhưng chưa đánh giá đặc điểm rừng và trữ lượng rừng… Do vậy, nhiều trường hợp chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất - sổ đổ (do chỉ mới giao rừng chưa giao đất), hoặc không có căn cứ để hưởng lợi từ tăng trưởng của rừng được giao (giao rừng nhưng chưa đánh giá trữ lượng rừng trước khi giao nên không có căn cứ để tính toán phần tăng thêm để chia hưởng lợi)… Mặt khác, thời kỳ đầu khi triển khai giao đất giao rừng (Nghị định 02/1994/NĐ-CP), nhiều hộ/cá nhân có điều kiện kinh tế, có nhận thức về giá trị đất rừng đã được giao đất rừng rất lớn, hoặc giao cho cả cá nhân ngoài vùng, có hộ lên đến hàng 100 ha, trong khi nhiều hộ dân chưa được giao đất giao rừng, chưa đảm bảo công bằng gây mâu thuẫn trong xã hội.

12

- Giao đất giao rừng chủ yếu trên hồ sơ giấy tờ, bản đồ ít triển khai trên thực địa gây ra tình trạng chồng lấn, chồng chéo giữa các chủ rừng và sai lệch diện tích, vị trí so với thực tế. Vướng mắc lớn nhất trong việc rà soát đất rừng để giao theo thông tư 38/2007/TT-BNN và thông tư liên tịch 07/2011/TTLT-BNN-BTNMT là tình trạng phổ biến về chồng chéo, chống lấn đất rừng giữa các chủ rừng và chưa xác định được ranh ranh giới trên thực địa. Nếu không rà soát và giải quyết được mâu thuẫn trong quản lý đất rừng thì không thể hoàn thiện thủ tục hồ sơ pháp lý xác định chủ rừng thực sự với cơ sở dữ liệu chính xác để thực hiện các chính sách hưởng lợi như dịch vụ môi trường rừng (theo Nghị định 99/2010/NĐ-CP), chi trả chống mất rừng rừng, suy thoái rừng, bảo tồn rừng (chương trình REDD+). Tình trạng chồng chéo, chồng lấn quyền quản lý đất rừng là hậu quả của quá trình tổ chức giao đất giao rừng từ trước đến nay chủ yếu thực hiện trên hồ sơ giấy tờ, trên bản đồ mà ít triển khai trên thực địa. Vì vậy trên thực tế đã diễn ra tình trạng một khoảnh đất rừng nhưng lại có 2 chủ rừng trong hồ sơ, hoặc đất rừng của các tổ chức nhà nước bao trùm lên cả rừng truyền thống của cộng đồng, đất rừng của các hộ dân đang quản lý.

Nghiên cứu trường hợp tại huyện Si Ma Cai cho thấy, trong thời gian chuẩn bị tách huyện (tách huyện Bắc Hà thành hai huyện Bắc Hà và Si Ma Cai), một số khu vực đất rừng khoán bảo vệ (theo chương trình 327) cho hộ, nhóm hộ (thuộc quản lý của lâm trường, ban quản lý rừng phòng hộ) lại được phòng Tài nguyên môi trường Bắc Hà chuyển từ số xanh (khoán bảo vệ rừng) sang sô đỏ (giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rừng). Quá trình điều tra rà soát về thực trạng quản lý đất rừng tại 6 bản của xã Lùng Sui cho thấy: Trên cơ sở chồng xếp/đối chiếu sơ đồ do cộng đồng các thôn vẽ và định vị vị trí trên nền địa hình của Bản đồ hiện trạng rừng xã Lùng Sui (tỷ lệ 1/25.000 phóng lên 1/15.000 theo quyết định 614/QĐ-UBND ngày 15/3/2007 của tỉnh Lào Cai), so sánh với bản đồ hiện trạng sử dụng đất năm 2010 huyện Si Ma Cai, đối chiếu với ảnh vệ tinh có kết quả như sau (điều tra của SPERI/CODE 2011 – 2012):

- Bản đồ hiện trạng rừng xã Lùng Sui (theo quyết định 614/QĐ-UBND ngày 15/3/2007 của tỉnh Lào Cai) có nhiều khoanh đất rừng lệch khá nhiều so với khu vực có rừng trên ảnh vệ tinh và của bản đồ hiện trạng sử dụng đất huyện Si Ma Cai năm 2010 (cả vị trí và quy mô vùng có rừng).

- Tình trạng chồng chéo đất rừng của Ban quản lý rừng phòng hộ và đất rừng của các hộ gia đình và đất rừng truyền thống của cộng đồng lên đến 50 – 60% so với diện tích đất rừng của hộ và cộng đồng (bảng sau)

Bảng 3: Tình trạng chồng chéo đất rừng tại xã Lùng Sui

Tên bản

Đất rừng của hộ/cộng đồng quản lý (ha)

Phần đất rừng chồng lấn với BQL rừng phòng hộ (ha)

Tỷ lệ diện tích bị chồng lấn/ chồng

chéo (%)

13

1. Lềnh Sui Thàng 27,0 20 74,1 2. Lùng Xán 56,2 33,5 59,6 3. Na Chí 54,7 35,0 63,9 4. Lao Dìn Phàng 54,5 40,0 73,3 5. Na Mộ Cái 43,0 40,0 93,0 6. Sen Sui 96,0 20,0 20,8

Tổng 6 thôn 331,4 188,5 56,9

- Tình trạng tranh chấp/xâm lấn, xung đột về đất đai giữa tổ chức nhà nước với đất rừng cuả cộng đồng dân cư địa phương do người dân thiếu đất sản xuất xảy ra ở nhiều nơi chưa được giải quyết. Đây là những vấn đề rất nhạy cảm, nếu không có giải pháp giải quyết ổn thoả sẽ có ảnh hưởng lớn đến ổn định xã hội và an ninh quốc phòng vùng miền núi. Nhiều mâu thuẫn nảy sinh về nhu cầu quyền quản lý sử dụng đất rừng giữa các tổ chức nhà nước và người dân tại địa phương đã xảy ra như trường hợp tranh chấp/xung đột về đất rừng giữa cộng đồng địa phương với lâm trường trồng rừng nguyên liệu của Công ty Đông Bắc ở huyện Hữu Lũng - Lạng Sơn, hay trường hợp mâu thuẫn tranh chấp đất rừng ở xã Trường Sơn huyện Quảng Ninh tỉnh Quảng Bình giữa người dân với Ban quản lý rừng phòng hộ và Lâm trường Long Đại... Vấn đề này ngày càng có xu hướng trở nên gay gắt do gia tăng dân số và phát triển kinh tế, trong khi quỹ đất do UBND xã quản lý rất hạn chế không đủ để giao cho dân.

5. Chính sách và phương án giải quyết đất sản xuất chưa đáp ứng nhu cầu đất sản xuất nông lâm nghiệp để xoá đói giảm nghèo ổn định cuộc sống.

a. Chính sách rà soát thu hồi đất đai của NLT quốc doanh tạo quỹ đất giao cho hộ đồng bào dân tộc thiểu số nghèo thực hiện không đáng kể:

Việc rà soát thu hồi đất đai của nông lâm trường quốc doanh (Nghị định 170/2004/NĐ-CP & 200/2004/NĐ-CP) để làm quỹ đất giao cho đồng bào dân tộc thiểu số (Quyết định 134/2004/QĐ-TTg & 146/2005/QĐ-TTg) gặp nhiều vướng mắc rất khó thu hồi.

- Việc tổ chức rà soát đất đai của LTQD theo Nghị định 200/2004/NĐ-CP mới chỉ tổ chức thực hiện trên giấy tờ, trên bản đồ, hầu hết chưa xác định trên thực địa. Do vậy nhiều vấn đề liên quan sau rà soát gặp nhất nhiều khó khăn vướng mắc và hầu như chưa thực hiện được: (i) Rất khó thu hồi đất sau rà soát để tổ chức giao lại cho người dân và các đối tượng có nhu cầu tại địa phương; (ii) Các tổ chức quản lý đất rừng sau rà soát và các chủ sử dụng đất rừng khác có đất liền kề (hộ gia đình cá nhân, cộng đồng…) chưa thực hiện được việc giao đất, cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo thông tư 07/2011/TTLT-BTNMT-BNN và thông tư 38/2007/TT-BNN (do chưa giải quyết được mâu thuẫn, bất cập trong quản lý đất rừng như chồng chéo quyền quản lý, sai

14

lệch về diện tích và vị trí trên thực địa, ranh giới chưa rõ ràng, tranh chấp….) ảnh hưởng đến sản xuất kinh doanh của LTQD và quyền lợi của người dân;

- Quá trình thực hiện thu hồi đất đai sau rà soát diễn ra rất chậm, đến 2010 mới thu hồi và giao lại cho địa phương chỉ có 490 nghìn ha (chiếm 44% diện tích dự kiến trả lại cho địa phương), đến năm 2011 bàn giao được khoảng 702 nghìn ha (chiếm 63,2%) nhưng chủ yếu cũng chỉ mới thực hiện ở bước thông kê, rà soát phân loại trên sổ sách, việc bàn giao trên thực tế gặp nhiều khó khăn. Do vậy ở hầu hết các địa phương chưa triển khai tổ chức giao lại cho các đối tượng có nhu cầu, đặc biệt là các hộ và cộng đồng dân cư tại địa phương từ nguồn quỹ đất này. Tại huyện Hữu Lũng - tỉnh Lạng Sơn, lâm trường Hữu Lũng (I,II,III) thuộc Tổng công ty lâm công công nghiệp Đông Bắc dự kiến rau rà soát thu hồi giao lại cho địa phương khoảng 6630 ha đất lâm nghiệp nhưng thực tế đến 2011 vẫn chưa thực hiện do diện tích dự kiến thu hồi lại là vùng đất lấn chiếm đang tranh chấp với Công ty Đông bắc (CIRUM, 2011);

- Diện tích rà soát thu hồi của LTQD quá ít chưa đáp ứng nhu cầu sinh kế, chưa khắc phục được tình trạng thiếu đất sản xuất của người dân, đặc biệt là các vùng đông dân cư, điều kiện đất sản xuất nông nghiệp hạn chế. Người dân và cộng đồng dân cư miền núi với sinh kế dựa vào rừng vào đất rừng nhưng nhiều nơi thiếu đất sản xuất trầm trọng và chưa tiếp cận được quyền quản lý sử dụng rừng hoặc được tham gia quản lý bảo vệ rừng. Trong khi điều kiện thực tế ở nhiều vùng miền núi lại không có nguồn sinh kế thay thế hiệu quả nào khác ngoài đất rừng, do vậy cuộc sống của đa số người dân gặp nhiều khó khăn, tỷ lệ nghèo đói cao. Theo kết quả điều tra nhu cầu sử dụng đất lâm nghiệp tối thiểu để đảm bảo sinh kế cho các hộ thiếu đất (dựa theo tiêu chí của Nghị định 200/2004/NĐ-CP) của UBND xã Trường Sơn (huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình) năm 2011, nhu cầu cần khoảng 3,8 nghìn ha đất lâm nghiệp. Trong khi đó, kết quả rà soát đất đai của LTQD chỉ giao lại cho địa phương khoảng 1,5 nghìn ha (nhưng không đủ điều kiện để giao cho người dân) mới chỉ đáp ứng 39% nhu cầu của các hộ thiếu đất, mặc dù LTQD trên địa bàn đang quản lý diện tích rất lớn khoảng hơn 91 nghìn ha (RDPR, 2011);

- Đất rừng sau rà soát của LTQD dự kiến thu hồi giao lại cho địa phương nhiều nơi không phù hợp với điều kiện và tập quán sản xuất của người dân địa phương. Một số nơi sau khi thu hồi đất của LTQD, địa phương tổ chức GĐGR nhưng người dân không nhận vì quá xa, đất xấu... ở một số vùng ở Tây Nguyên và một số tỉnh miền Trung... (Bộ NN,2011). Trong khi đó, nhiều vùng đất gần khu dân cư có điều kiện thuận lợi để phát triển sản xuất nông lâm nghiệp kết hợp lại chưa rà soát và giữ lại cho LTQD/công ty lâm nghiệp quản lý. Ở xã Trường hợp ở xã Trường Sơn (huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình) sau rà soát LTQD, thu hồi giao lại cho địa phương 1025 ha đất chưa sử dụng. Tuy nhiên diện tích này nằm rải rác xen kẽ núi đá và ở quá xa khu dân cư, địa hình hiểm trở đi lại khó khăn nên khi tổ chức giao người dân không nhận đất (RDPR, 2011). Một số nơi

15

diện tích sau rà soát không được ưu tiên giao lại cho cộng đồng dân cư địa phương như quy định của Nghị định 200/2004/NĐ-CP và Quyết định 146/2005/QĐ-TTg mà lại giao cho các công ty tư nhân chuyển đổi sang trồng cao su như trường hợp ở xã Lộc Bắc (giao cho 14 công ty tư nhân), huyện Bảo Lâm, tỉnh Lâm Đồng (rà soát đất đai của lâm trường Lộc Bắc) đã đề cập ở phần trên.

- Sau rà soát vẫn còn diện tích đất đai chưa sử dụng, đất hoang hoá của LTQD theo quy định cần được đưa vào diện rà soát, thu hồi trả lại cho địa phương nhưng chưa thực hiện. Đến năm 2011 còn hơn 132 nghìn ha đất chưa sử dụng vẫn do LTQD quản lý, sử dụng (bảng 3).

Bảng 4: Các hình thức sử dụng đất của LTQD đến 31/12/2011

Hình thức sử dụng đất Diện tích (ha) Tỷ lệ (%) 1. Tự tổ chức sản xuất 1 881 038,76 67,7 2. Giao khoán 651 681,17 23,5 3. Liên doanh/liên kết 37 780,31 1,4 4. Tranh chấp/lấn chiếm 75 650,00 2,7 5. Đất chưa sử dụng/hoang hoá 132 185,25 4,7

Nguồn: Báo cáo tổng kết NQ 28 ngày 6/1/2012

b. Quy định về mức hỗ trợ đất sản xuất và phương án đền bù đất đai khi thu hồi đất cho cộng đồng dân tộc thiểu số miền núi chưa phù hợp và chưa chú trọng giao đất lâm nghiệp:

- Các hộ được hỗ trợ đất sản xuất theo chương trình 132/134 vẫn chưa đảm bảo xoá đói giảm nghèo bền vững. Quy định về giao đất sản xuất tối thiểu/hộ theo Quyết định 132/2002/QĐ-TTg9 (đối với vùng Tây Nguyên) và Quyết định 134/2004/QĐ-TTg10 trên cả nước từ 2004 chưa phù hợp với đặc điểm sinh kế của đồng bào dân tộc thiểu số. Các hộ gia đình trong các buôn làng điều tra ở Tây Nguyên phần lớn vẫn thuộc diện nghèo hoặc cận nghèo, có rất ít hộ thoát được nghèo nhưng không bền vững. Nguyên nhân chính là định mức hỗ trợ cấp đất sản xuất/hộ quá thấp so với nhu cầu của đồng bào dân tộc (hầu hết áp dụng định mức tối thiểu vì thiếu quỹ đất). Với định mức này, chỉ có đồng bào người kinh hoặc với số ít dân tộc ít người có trình độ thâm canh cao mới đủ khả năng có thu nhập để thoát nghèo. Đối với đồng bào dân tộc thiểu số, ngoài đất sản xuất (lúa, màu) họ cần có thêm nương rẫy, vườn rừng để trồng các cây khác, để chăn thả gia súc mới đảm bảo ổn định cuộc sống và thoát nghèo. Tại các điểm nghiên cứu ở Tây Nguyên, qua điều tra cho thấy, ngoài quỹ đất hiện có (trung bình 1 – 1,57 ha đất sản xuất/hộ, chủ yếu chuyên canh cây công nghiệp lâu năm), ý kiến các hộ đều cho rằng trong điều kiện

9 1,0 ha đất nương, rẫy hoặc 0,5 ha đất ruộng lúa nước 1 vụ hoặc 0,3 ha đất lúa nước 2 vụ/hộ 10 0,15 ha đất lúa 2 vụ, hoặc 0,25 ha đất lúa 1 vụ, hoặc 0,5 ha đất màu/hộ

16

sản xuất hiện nay (năng suất thấp11, chi phí cao) để ổn định cuộc sống cần có thêm 1 – 2,47 ha/hộ, hay quy mô bình quân khoảng 2,5 – 3,8 ha đất sản xuất/hộ tuỳ theo từng buôn làng (điều tra của CODE năm 2012).

Bảng 5: Nhu cầu đất sản xuất để ổn định cuộc sống ở buôn làng điều tra

Hạng mục

Plei Tơ Nghia

Tu Rằng

Del Akô Dhông

Bu Zấp

Nào Lùng

1. Diện tích hiện có TB (ha/hộ) 1,37 0,83 1,35 1,43 1,56 1,57 2. Diện tích cần thêm TB (ha/hộ) 2.47 2.14 1.2 1.66 1.24 1.44

Tồng nhu cầu (ha/hộ) 3,84 2,97 2,55 3,09 2,80 3,01

- Chính sách và các phương án hỗ trợ sinh kế cho đồng bào dân tộc thiểu số miền

núi từ trước đến nay chưa chú trọng đến nguồn lực tài nguyên tự nhiên gắn bó lâu đời với sinh kế, văn hoá xã hội truyền thống của họ là rừng và đất rừng. Chương trình hỗ trợ đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số theo Quyết định 134/2004/QĐ-TTg cũng chỉ chú trọng đến đất sản xuất nông nghiệp (đất lúa, đất màu), chưa có quy định cụ thể về giao đất lâm nghiệp đi kèm (QĐ 132 đối với Tây Nguyên: nếu không có đất sản xuất nông nghiệp mới giao đất lâm nghiệp). Công tác giao đất giao rừng chưa được coi trọng đúng mức, chưa xác định nhu cầu của người dân để chuẩn bị quỹ đất giao đồng loạt như giao đất sản xuất nghiệp. Khi tổ chức giao đất lâm nghiệp, người dân phải làm đơn xin giao đất giao rừng (trong khi đó giao đất sản xuất nông nghiệp ở đồng bằng theo nghị định 64/1993/NĐ-CP làm đồng loạt chia theo khẩu không cần làm đơn). Vì vậy việc giao đất giao rừng vùng miền núi thường giao theo từng đợt tuỳ theo quỹ đất hiện có và khả năng tài chính để thực hiện nên không đảm bảo công bằng.

Đối với công tác thu hồi đất và bồi thường hỗ trợ tái định cư cho các hộ nông nghiệp miền núi, đặc biệt là các dự án thuỷ điện, việc lựa chọn địa điểm của các dự án di dân TĐC từ trước đến nay thường áp dụng chiến lược sinh kế dựa vào đất sản xuất nông nghiệp (đặc biệt là đất lúa nước) mà chưa chú trọng đến nguồn tài nguyên có vài trò quan trọng đối với cư dân nông thôn miền núi là rừng và đất lâm nghiệp, khai thác các sản phẩm sẵn có của tự nhiên. Trong điều kiện vùng miền núi, những nơi đất đai có điều kiện sản xuất nông nghiệp gần như đã khai thác hết, do vậy các điểm TĐC thường không đủ quỹ đất sản xuất để giao cho các hộ TĐC. Một số dự án TĐC có phương án giao đất lâm nghiệp cho hộ TĐC (như Sơn La, Bản Chát…) nhưng chưa coi đây là giải pháp chủ yếu nên thực hiện không đáng kể. Mặt khác tại một số điểm TĐC theo kế hoạch sẽ giao cả đất lâm nghiệp nhưng khi triển khai không có quỹ đất rừng để giao như khu TĐC của thủy điện Sơn La ở thôn Mai Quỳnh, huyện Mai Sơn, các khu TĐC xen ghép ở huyện 11 Năng suất cà phê của đồng bào chỉ bằng 1/3 – ½ so với năng suất cà phê của người kinh

17

Hàm Yên của thuỷ điện Tuyên Quang (do chọn điểm TĐC ở khu vực không còn đất lâm nghiệp)...

6. Một số hộ nghèo phải sang nhượng, cầm cố, thế chấp đất đai mà không có khả năng chuộc lại. Tuy các đối tượng này không chiếm tỉ lệ cao nhưng đây là hiện tượng đáng báo động, dễ gây bất ổn trong cộng đồng dân cư:

Qua điều tra tại một số điểm nghiên cứu có hiện tượng bán đất ở Tây Nguyên (điều tra của CODE năm 2012) cho thấy, đất sản xuất là nguồn lực cơ bản cho cuộc sống của người dân nông nghiệp nông thôn. Vì vậy cũng như đồng bào dân tộc khác, đồng bào các dân tộc thiểu số cũng không bán đất khi không có vấn đề bất khả kháng gặp khó khăn quá lớn như ốm đau, nợ nần, hoặc để cải thiện sinh kế theo hướng tích cực hơn, hoặc bán bớt đất để lấy tiền xây dựng nhà ở. Tình trạng bán đất tự phát theo nhu cầu nhất nhất thời cũng có xảy ra nhưng rất ít.

- Tại làng Plei Tơ Nghĩa (phường Quang Trung, TP Kon Tum - tỉnh Kon Tum), một số hộ dân do điều kiện kinh tế khó khăn, nhà cửa lâu ngày xuống cấp bị hư hỏng nặng, điều kiện kinh tế khó khăn nên buộc bán bớt đất vườn dọc theo đường Hai bà Trưng, bán đất sản xuất (đất màu) dọc tuyến đường vào ngục Kon Tum cho người kinh làm nhà ở (tổng số có khoảng 40 hộ bán đất). Một số hộ bán đất để đi mua đất sản xuất ở nơi khác (xã Đắk Cấm, Vinh Quang…) với diện tích nhiều hơn gấp 2 – 3 lần diện tích bán đi để cải thiện sinh kế (vì đất khu vực làng là đất đô thị có giá cao nhiều so với đi mua đất canh tác ở các xã nông thôn);

- Cũng như trường hợp của làng Plei Tơ Nghĩa, một số hộ dân của làng Ako Dhong (phường Tân Lợi, TP Buôn Ma Thuột - tỉnh Đắk Lắk) với điều kiện đất sản xuất tại chỗ rất ít (chỉ 2 – 3 sào/hộ tương đương 0,2 – 0,3 ha) không đủ sinh sống và không chuyển được nghề nghiệp ở khu đô thị, họ phải bán bớt đi để đi mua đất sản xuất ở huyện Cư M’gar (cách làng khoảng 30 – 70 km. Người dân cho biết, bán 0,1ha tại làng (giá đất đô thị) có thể mua được 1 – 2 ha đất trồng cà phê ở huyện Cư M’Gar;

- Một số buôn làng như làng Del (Gia Lai), Buôn Buzấp (Đắk Nông), thôn 4 – Nào Lùng (Lâm Đồng) đã và đang xuất hiện nguy cơ hiện hữu phải bán đất khi một số hộ dân không đủ khả năng trả nợ. Nguyên nhân là nguồn thu nhập chính của các buôn làng này dựa vào chuyên canh trồng cây công nghiệp (cà phê, đìêu) nhưng năng suất thấp không đáp ứng nhu cầu cuộc sống. Nhiều hộ rơi vào tình trạng nghèo đói thường xuyên. Khi gặp sự cố buộc phải bán sản phẩm non (cà phê, điều đang xanh chưa đến kỳ thu hoạch) cho người kinh với giá chỉ bằng 1/3 – ½ giá lúc thu hoạch. Vì vậy các hộ này vốn đã khó khăn, khi thu hoạch lại phải trả nợ gần hết nên tình trạng nợ nần tích luỹ dần và đến thời điểm không còn khả năng trả nợ, họ buộc phải nhượng luôn đất cho chủ nợ. Tại buôn Buzấp có đến 70 – 80% số hộ năm 2011 có bán cà phê non cho các hộ người kinh…

18

Tóm lại, do thiếu nguồn lực cơ bản để ổn định sinh kế là đất đai (đất sản xuất nông

lâm nghiệp) và điều kiện cơ sở hạ tầng miền núi còn nhiều khó khăn nên mức chênh lệch về đời sống giữa đồng bào dân tộc thiểu số và người kinh có xu hướng ngày càng tăng, sự tiếp cận của người dân đến các dịch vụ xã hội cơ bản như y tế, giáo dục còn nhiều hạn chế. Trong quá trình phát triển, ở vùng dân tộc thiểu số đã và đang nảy sinh nhiều mâu thuẫn giữa tập quán văn hoá truyền thống và hiện đại, giữa quyền quản lý tài nguyên thiên nhiên mang bản sắc văn hoá riêng với các nông lâm trường quốc doanh, các tổ chức/công ty tư nhân. Nhiều tri thức bản địa trong thực hành sinh kế, quản lý tài nguyên thiên nhiên, quản lý xã hội và đời sống tinh thần… vốn là cơ sở duy trì ổn định cuộc sống cộng đồng, cũng là các yếu tố chính tạo nên bản sắc văn hoá tộc người đã và đang bị mai một hoặc từng bước bị phủ nhận.

III. KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH VÀ GIẢI PHÁP THỰC HIÊN Mối quan hệ giữa xoá đói giảm nghèo với tài nguyên tự nhiên ở Việt Nam đối với

cộng đồng các dân tộc ít người vùng miền núi là mối quan hệ nhân quả giữa biến đổi sinh kế nông thôn và thay đổi về quyền quản lý rừng và đất rừng. Đời sống của người dân miền núi luôn phụ thuộc vào nguồn lâm sản và dịch vụ môi trường từ rừng tự nhiên. Vì vậy để thực hiện được công cuộc xoá đói giảm nghèo ngoài việc quan tâm đến đất sản xuất nông nghiệp cần đặc biết chú trọng quyền tiếp cận quản lý và sử dụng tài nguyên rừng và đất rừng cho cộng đồng dân tộc miền núi. Do vậy, để khắc phục tình trạng thiếu đất sản xuất (nông lâm nghiệp), đề xuất một số kiến nghị và giải pháp sau đây 1. Tạo quỹ đất để đảm bảo giải quyết đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số: Quá

trình rà soát thu hồi đất đai của nông lâm trường quốc doanh (NĐ 200/2004/NĐ-CP và NĐ 170/2004/NĐ-CP), cần giải quyết gốc rễ của vấn đề là đánh giá chính xác hiệu quả hoạt động của NLTQD và giải quyết các mâu thuẫn về chồng chéo/chồng lấn và tranh chấp, xâm lấn giữa NLTQD và người dân địa phương. Nhất thiết cần rà soát đưa khu vực đất gần khu dân cư trả lại cho địa phương trên cơ sở nhu cầu của người dân và tổ chức giao đất nhằm giải quyết dứt điểm tình trạng thiếu đất sản xuất của người dân, đồng bào dân tộc thiểu số địa phương. Quá trình rà soát đất đai cần gắn với sinh kế và tập quán văn hoá xã hội của đồng bào dân tộc miền núi ở xung quanh và trong vùng đất của NLTQD. Khi tổ chức triển khai rà soát thu hồi đất đai của NLTQD, các địa phương cần Thành lập tổ công tác và có đơn vị tư vấn chuyên ngành tham gia giúp Ban chỉ đạo xây dựng và tổ chức thực hiện đề án sắp xếp, đổi mới NLTQD. Các cấp chính quyền và ban ngành địa phương thực sự vào cuộc mới có thể kịp thời giải quyết khó khăn vướng mắc trên thực địa. Thực hiện nghiêm túc cơ chế giám sát trong quá trình rà soát đánh giá đất đai (gồm cả giám sát của cộng đồng và

19

giám sát độc lập). Đề án và tổ chức thực hiện về rà soát đất đai của NLTQD cần dựa trên 3 vấn đề cơ bản: (i) Nghiêm túc thực hiện việc rà soát đánh giá đất đai của NLTQD trên cơ sở giải quyết dứt điểm các mâu thuẫn/tranh chấp trên thực địa; (ii) Xem xét nhu cầu sử dụng đất của người dân địa phương để khắc phục tình trạng thiếu đất, nhu cầu quỹ đất dự phòng cho phát triển của cộng đồng dân cư địa phương sống gần rừng và hài hoà lợi ích các bên; (iii) Đảm bảo sự tham gia đầy đủ của các bên liên quan, đặc biệt là người dân địa phương có sinh kế liên quan đến đất rừng

2. Đối với khu vực đang có chồng chéo/chồng lấn quyền lý đất đai (khi rà soát theo NĐ 200/2004/NĐ-CP, NĐ 170/2004/NĐ-CP và Thông tư liên tịch 07/2011/TTLT-BNN-BTNMT), cần xem xét các đối tượng theo thứ tự ưu tiên khi rà soát như sau: (i) Hộ gia đình đang thiếu đất sản xuất, (ii) Cộng đồng quản lý đất rừng theo truyền thống, (iii) Các hộ tại địa phương đã sử dụng ổn định lâu dài, (iv) NLTQD và các cá nhân, tổ chức khác sử dụng hiệu quả.

3. Về giao đất giao cho đồng bào dân tộc thiểu số: Phương án giải quyết đất sản xuất cho các hộ thiếu đất (Quyết định

134/2004/QĐ-TTg) và khi thu hồi đất đối với đồng bào dân tộc miền núi ngoài việc giao đất sản xuất nông nghiệp, cần bổ sung việc giao đất lâm nghiệp (đất nương rẫy, đất rừng) cho hộ gia đình và cộng đồng nhằm phát huy tập quán sinh kế và văn hoá truyền thống gắn với rừng và bảo vệ rừng;

Đối với đất lâm nghiệp, trước khi giao cho các đối tượng khác, cần cân đối quỹ đất dành cho cộng đồng địa phương và chỉ giao cho đối tượng có nhu cầu phát triển rừng thực sự.

4. Nhà nước và các cấp chính quyền địa phương cần coi việc giải quyết đất sản xuất nông lâm nghiệp là chính sách ưu tiên hàng đầu để thực hiện thành công công cuộc xoá đói giảm nghèo, ổn định dân cư, ổn định xã hội và bảo vệ môi trường sinh thái vùng miền núi vì sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội bền vững của đất nước./.