TRANSCURRIDOS LOS PRIMEROS CINCUENTA AOS del siglo XX, Amrica Latina presen-taba un aspecto muy diferente al de principios de siglo y unos fuertes cambios estabansurgiendo. La reestructuracin iniciada en los aos treinta continu durante la segundaguerra mundial y seguira avanzando. El Estado haba adquirido diversas herramientasde poltica econmica, como una mayor discrecionalidad sobre los instrumentos mone-tarios, y exista una base tributaria ms amplia. Al mismo tiempo, el abandono del pa-trn oro otorg a las autoridades financieras la libertad de modificar el tipo de cambio.En esos aos de mitad de siglo, unos pocos gobiernos nacionales, con mayor o menorintensidad y en momentos diferentes, aceptaron la responsabilidad de fomentar el desa-rrollo econmico. Ampliaron la infraestructura econmica o crearon empresas pbli-cas, ya fuera con fines de defensa, como en Argentina bajo Juan Domingo Pern, o paraasegurar el abastecimiento interno de ciertos insumes estratgicos, como se hizo enBrasil y Mxico. El papel del Estado se extendi tambin al fomento de nuevos empre-sarios, a menudo "crendolos" bajo el cobijo de importantes contratos pblicos para laconstruccin de carreteras, represas y servicios pblicos.

En este captulo se pasa revista primero al nuevo contexto de crecimiento tantodel sector interno como del externo durante la posguerra, para luego seguir con la

Foto: Trabajador del petrleo en Venezuela, 1968.

Capitulocapitulo5Capitulo5

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pcCuadro de textoTHORP, Rosemary, Progreso, pobreza y exclusin. Una historia econmica de Amrica Latina en el siglo XX, Banco Interamericano de Desarrollo - Unin Europea, Washington, 1998. Caps. 5, 6 y 8.

136 J^NDUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO

evolucin de la economa poltica de la industrializacin en los pases que encabezaronel proceso. En la siguiente seccin se examinan los altos y bajos de la evolucin institu-cional que dio apoyo al crecimiento y a la que ste, a su vez, sirvi de respaldo. Acontinuacin se consideran dos innovaciones importantes de la poltica econmica delperodo, a saber, la integracin econmica y la reforma agraria.

NUEVO CONTEXTO SOCIOECONMICO

El nuevo papel del gobierno corresponda a la creciente capacidad institucional y a uncontexto social en el que la clase media se haba convertido en un factor importante yvisible en los pases ms grandes. El crecimiento urbano aumentaba rpidamente, mien-tras que el alza en los niveles de alfabetismo y la difusin de la prensa y la radio estabancambiando la vida poltica y social. Se intensificaron las tendencias demogrficas delperodo anterior, sobre todo lo que se refiere a la tasa de mortalidad, que descendi un50% o ms en la mitad de los pases entre los aos treinta y sesenta. Por lo general latasa de natalidad se mantuvo estable o incluso aument como consecuencia de las mejo-res condiciones sanitarias, el incremento del nmero de matrimonios y el descenso dela tasa de mortalidad infantil. En consecuencia, la tasa anual media del crecimiento de lapoblacin se elev del 2,2% en 1930-50 al 2,7% en 1950-70. Slo en Argentina, Uru-guay, Cuba y Panam se registr un descenso de la tasa de natalidad y un menor creci-miento demogrfico. La migracin a las ciudades afect a un gran nmero de pasesincluso a los ms pequeos. As, el crecimiento urbano en 1950-80 rebas el 5% enVenezuela, Repblica Dominicana y Honduras, situndose el promedio de AmricaLatina en el 4,1%. La explosin demogrfica produjo un aumento del coeficiente dedependencia, es decir, la proporcin de aquellos considerados nicamente como consu-midores frente al total de los consumidores y productores1. El promedio en 1960 eradel 46%, alcanzndose ms del 50% en Costa Rica, Nicaragua y Panam.

Las cifras indican hasta qu punto los formuladores de polticas tuvieron quetener presente el tema del empleo, sobre todo en vista de las crecientes tensiones socia-les (por ejemplo, la violencia rural en los aos cincuenta en Per, en los aos cuarenta y

1 Este concepto muy utilizado, que establece como "productivo" al grupo comprendido entre las edades de 15 y 65

aos, no encaja bien con la realidad del mercado laboral de Amrica Latina ni con la estrategia de supervivencia delas familias pobres.

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cincuenta en Colombia, y las situaciones tensas en toda Amrica Latina como conse-cuencia de la Revolucin Cubana). El desasosiego aceler la migracin y dio ms ur-gencia a los planes para establecer una estrategia de desarrollo que generase trabajo.

Las tendencias se conjugaron con el contexto internacional de posguerra, en elque sobresala el predominio de Estados Unidos como un nuevo factor. Mientras que lospases europeos haban padecido una destruccin terrible, la capacidad productiva deEstados Unidos se increment en un 50% durante la guerra. En 1945, Estados Unidosprodujo ms de la mitad de todos los bienes manufacturados del mundo, y supo transfor-mar su capacidad productiva desarrollada durante la guerra, re-orientandola rpidamentehacia una produccin adecuada al nuevo contexto de paz. Ms an, Estados Unidos po-sea en ese momento la mitad de los medios de transporte martimos en el mundo, encomparacin con slo el 14% en 1939, ysuministraba un tercio de la exportacin mun-dial, al tiempo que absorba slo una dcima parte de la importacin mundial2.

El gobierno de Estados Unidos tena muy claro cmo deseaba desempear sunuevo papel. En contraste con el periodo de entre-guerras, cuando las seales que indi-caban la necesidad de cambiar el sistema internacional eran dbiles y contradictorias,hacia el final de la segunda guerra mundial era evidente que el sistema internacionalhaba dejado de funcionar y que haca falta un cambio institucional de primer orden.Durante la guerra, Estados Unidos dirigi las conversaciones a muchos niveles conobjeto de preparar la paz. Entre los temas que se abordaron estaban una evolucininstitucional que asegurara el crecimiento de los flujos del comercio y de capital, el usode esas instituciones para reducir los controles discriminatorios y para limitar el papelcreciente del gobierno y una recuperacin suficientemente rpida de las principalesnaciones del comercio mundial como complemento de la renovacin institucional delsistema internacional. Este fue el temario que configur los acuerdos de Bretton Woodsde 1 944, que crearon el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacio-nal de Reconstruccin y Fomento (BIRF/Banco Mundial) sobre la base de ideas ante-riores. Con los acuerdos se prevea especficamente el regreso a los tipos de cambioestables y a la oferta asegurada de capital de largo plazo, con la liberalizacin progresivade las economas europeas3. Como se vio claramente que esas medidas no seran sufi-

2Ashworth, 1987:266.3 Es importante apuntar que se prevea que el regreso a los mercados libres llevara tiempo hasta mediados los

aos cincuenta. No estaba prevista la liberalizacin de la cuenta de capital. En la prctica se tendi a ser muchoms intervencionista que en teora.

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cientes para impulsar las economas europeas hacia la reconstruccin, al tiempo que laguerra fra pasaba a dominar el contexto poltico internacional, en 1947 se invent unpapel ms radical para Estados Unidos con el Plan Marshall. Tras arduas negociacionesse aadi el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), firmado en Gine-bra en 1947 por 23 naciones (entre ellas Argentina, Cuba y Chile). Sin embargo, losnegociadores no pudieron llegar a un acuerdo en torno a la creacin de la OrganizacinInternacional del Comercio.

La baja prioridad que acordaba Estados Unidos a Amrica Latina se hara evi-dente con el tiempo. Como regin, era considerada relativamente "segura", aunque sepensaba que era necesario ayudarla a controlar los movimientos obreros. La batallaideolgica mundial fue tan importante en la regin como en cualquier otro sitio duran-te esos aos, y haba que vigilar estrechamente la "subversin comunista". Pero la ayu-da material no formaba parte esencial de la estrategia, dadas las necesidades de otrasregiones, sobre todo Europa y Asia.

La baja prioridad que se ha mencionado se hara evidente en la serie de conferen-cias internacionales organizadas por Estados Unidos, una serie que comenz en 1945con la Octava Conferencia Interamericana de Chapultepec, Mxico, antes de que ter-minara la guerra4. En Chapultepec, Amrica Latina se sinti defraudada porque la ma-yor parte de la discusin de los detalles especficos sobre las cuestiones econmicas seaplaz hasta una conferencia futura. Las delegaciones de Amrica Latina estaban inte-resadas en pronunciarse sobre la cuestin que ms preocupaba a Estados Unidos, esdecir, las condiciones para la inversin directa externa. Pero la conferencia se aplaztantas veces que se la bautiz como la conferencia "escurridiza"5. El desencanto aumen-t acuciado por aspectos tan reales como la inconvertibilidad6. En la Conferencia deRio en 1947, se present una propuesta audaz del ministro de Relaciones Exteriores deEcuador en el sentido de que haba llegado el momento de crear un plan Marshall para

4 Adems de Chapultepec, se convocaron las reuniones siguientes: Conferencia de la Defensa en Rio, agosto de1947, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo (reunin en la que se intent crear laOrganizacin Internacional del Comercio) en La Habana, 1947-48 y Novena Conferencia Interamericana (re-unin en la que se cre la Organizacin de los Estados Americanos) en Bogot, marzo de 1948.5 As la llama Rabe, 1978.

6 Este era un aspecto importante para Argentina. Una vez que Pern agot el modesto nivel de reservas en dlares

de que dispona, no era mucho el incentivo que ofreca formar parte de un mundo de libre comercio si las expor-taciones argentinas se pagaban nicamente en libras esterlinas y el pas necesitaba dlares para importar maquina-ria. Vase Fodor, 1986.

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Amrica Latina7. Pero, en 1948, en la Novena Conferencia Interamericana en Bogot,la preocupacin principal del general Marshall fue la de convencer a las naciones ame-ricanas de que Estados Unidos ya soportaba una carga demasiado pesada, la reconstruc-cin de la paz y la seguridad a nivel mundial, como para que pudiera considerrselecomo fuente importante de financiamiento para Amrica Latina8. En consecuencia, loms esencial sera establecer garantas firmes para que el capital privado pudiera asumirla tarea. Los enfrentamientos en torno a la "doctrina Calvo" que negaba el derecho delos extranjeros residentes a recurrir a los gobiernos de sus pases fueron de tal magnitudque, a partir de entonces, el sector privado aconsej firmemente renunciar a la confe-rencia prevista y centrar las gestiones en la negociacin bilateral de la legislacin sobreinversin extranjera directa 9. Ese fue el camino que se sigui.

Tanto el mayor papel asumido por el estado como el desarrollo de relaciones msestrechas entre el sector empresarial y el gobierno, aspectos ambos que se haban here-dado de la cercana colaboracin habida en los comits creados durante la guerra, co-rrespondan a otra de las caractersticas destacadas del mundo de la posguerra. Estarelacin entre los sectores pblico y privado era particularmente fuerte para las grandesempresas de Estados Unidos. Fueron estas empresas las que estudiaron el panoramainternacional en busca de oportunidades de inversin.10. Los nuevos intereses ya sehaban manifestado durante las negociaciones en las conferencias que se han descrito.La guerra haba dejado a muchas de esas empresas con excedentes de maquinaria desti-nada a la produccin blica, y surgi la idea de que la industrializacin de los pases endesarrollo ofreca oportunidades de inversin y de buenas ventas de maquinaria y equi-po. Las empresas ms pequeas cuyo inters principal en Amrica Latina haba sido laventa de bienes de consumo perdieron terreno, pues a los formuladores de polticasestadounidenses les preocupaban cada vez ms las condiciones para la inversin y notanto los aranceles.

7 Willner, 1949: 38, en cita del The New York Times, agosto de 1947.

8 Boletn del Departamento de Estado de Estados Unidos, 11 de abril de 1948. El general Marshall concluy su

discurso de manera improvisada, mencionando algo que, segn dijo, se le haba ocurrido al contemplar un muralde la sala que representaba a Simn Bolvar, a saber, que el comandante de Estados Unidos que haba dirigido elataque sobre Okinawa se llamaba Simn Bolvar Bucknell. Muri en la batalla, la ltima gran batalla por la paz yla seguridad en el Pacfico. De esta manera, Marshall insinuaba que haba que ser agradecido con los salvadores.9Rabe, 1978:289.10MaxfieldyNolt, 1990.

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A nadie se le cruz por la mente que las nuevas industrias de Amrica Latinapudieran empezar a exportar a Estados Unidos; la industrializacin de la regin se cen-tr en el mercado interno de los pases latinoamericanos. Puede que en aquel momentoesa fuera la mejor trayectoria de desarrollo para la regin, pero tambin era lo que msconvena a Estados Unidos desde el punto de vista poltico, y ms todava una vez queDwight Eisenhower remplaz al presidente Truman en 1953n.En la prctica, las nue-vas instituciones financieras internacionales comenzaron a aceptar calladamente lasmedidas de proteccin en casos especficos 12.

Estas tendencias se unieron a otras centrales tanto en el perodo de auge de losaos cincuenta y sesenta, como en la manera especfica en que Amrica Latina aprove-chara la expansin de la economa mundial. En trminos de desarrollo tecnolgico, lascondiciones de depresin econmica durante los aos treinta seguidas del estmulo a lainnovacin durante la guerra haban dejado todo un filn de tecnologa listo para serutilizado a nivel mundial. La direccin del cambio tecnolgico signific un crecimientodel tamao ptimo de las empresas. El mayor gasto en investigacin y desarrollo (I yD), la creciente internacionalizacin, el importante esfuerzo de comercializacin y eldesarrollo de la proteccin para las patentes se combinaron en un aumento masivo delcomercio y la inversin, pues la inversin directa externa en los pases en desarrollo eraun medio ideal de obtener una cuasi renta de la tecnologa ya desarrollada para el mer-cado nacional. Entretanto, en Amrica Latina, las reservas de divisas acumuladas alfinal de la guerra desaparecieron mucho antes de lo que se haba anticipado, provocan-do el recurso abrupto a las cuotas de importacin (en Argentina, la inconvertibilidad delas reservas en libras esterlinas fue un problema). La imposibilidad de acceder a losmercados fue un fuerte incentivo para que las empresas extranjeras optaran por la nicaopcin restante, es decir, producir en el pas. De esta manera surgieron en tndem lascondiciones excepcionales de auge en 1950-73 y la nueva modalidad de insercin deAmrica Latina en los mercados mundiales. El desarrollo de instituciones financieras yde instrumentos financieros internacionales, as como la aplicacin de nuevas tecnolo-gas en los medios de transporte, respaldaron esa insercin con viajes y comunicacioneseficientes que facilitaron las operaciones a escala internacional.

11 Ibd.

12 Webb, volumen complementario 3. El autor seala que la Corporacin Financiera Internacional, una filial del

Banco Mundial, defenda de hecho la proteccin para "sus" industrias.

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La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) dio el apoyo terico einstitucional al creciente consenso sobre la importancia de la industrializacin. Tras sucreacin en 1948, la CEPAL tuvo que demostrar su utilidad en poco tiempo para seguirexistiendo13. El grupo de jvenes economistas reunidos bajo la direccin de Ral Prebischtuvo que demostrar que haba una "perspectiva latinoamericana" vlida. As, en 1949,surga la "tesis de Prebisch"14. Aunque adoleci de congruencia en un principio, elargumento fundamental se centraba en que el aumento de la productividad debido alprogreso tcnico industrial en los pases del centro no se reflejaba en precios ms bajossino que se retena all, mientras que en los pases de la periferia, el aumento de laproductividad en el sector primario era de menor magnitud y el excedente de mano deobra contribua a que el nivel de los salarios se mantuviera bajo. En versiones posterio-res del modelo se hizo ms hincapi en el lado de la demanda es decir, en la asimetra enla elasticidad ingreso de la demanda de importaciones entre los pases del centro y enlos de la periferia, con los efectos consiguientes en el comportamiento de los trminosde intercambio. Este enfoque apuntaba a las rigideces estructurales, las imperfeccio-nes del mercado arraigadas en deficiencias de la infraestructura, en las instituciones y enlos sistemas y valores sociales y polticos como el factor que haca que las economasde Amrica Latina no reaccionaran "automticamente" ante las seales de precios di-fundidas por los trminos de intercambio. En consecuencia, las economas latinoameri-canas necesitaban que el gobierno fomentase la industrializacin activamente15. El cre-cimiento de la industria ofrecera independencia frente a un sector exportador de materiasprimas inestable y nada dinmico. (Lo extrao es que no se hiciera mucho hincapi enuna transformacin ms amplia de las exportaciones primarias.) Los flujos de capitalextranjero se consideraban como una ayuda para suavizar las rigideces, pero la CEPALde los aos cincuenta crea que esa entrada de capital se manifestara principalmente en

13 Desde 1984, el nombre oficial es Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. Vase en Furtado,

1985, un profimdo relato de los orgenes de la CEPAL y de la evolucin de sus ideas en palabras de uno de losactores principales.14

El documento original clave es CEPAL, 1951. Vanse Fitzgerald, volumen complementario 3, y Love, 1994,donde figuran una discusin y bibliografa detallada, as como el relato de los primeros aos de la CEPAL. VaseFurtado, 1985, para el relato de la oposicin provocado por la CEPAL y Prebisch. Vase Pollock, 1978, enrelacin con el conflicto entre Prebisch y Estados Unidos.15

En sus aspectos esenciales, como seala Fitzgerald en el volumen complementario 3, se trata de una teora dinmi-ca de acumulacin de capital y crecimiento, basada en la modificacin de algunos supuestos clave del modeloneoclsico del intercambio, mientras que muchos de sus crticos la han atacado por su ineficiencia esttica.

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forma de prstamos al sector pblico. No se vea ninguna contradiccin en utilizar elcapital extranjero, por conducto del gobierno, para lograr los cambios estructurales.Nadie se pregunt si el depender de fuentes externas de financiamiento podra limitarla libertad de los gobiernos para formular sus polticas econmicas.

Sin embargo, las teoras de la CEPAL no eran suficiente aliciente para la adop-cin a largo plazo de un modelo de desarrollo basado en una industrializacin por sus-titucin de las importaciones (ISI). Tambin eran importantes dos metas de orden po-ltico. La primera tena que ver con las condiciones necesarias para atraer flujos decapital extranjero. La tesis original de la CEPAL subrayaba el papel que habra de des-empear el capital pblico externo, que haba cumplido una funcin destacada durantela segunda guerra mundial y que, se pensaba, formara parte de los nuevos fondos queacudiran a Amrica Latina al tiempo que Estados Unidos se ocupaba de la reconstruc-cin de posguerra en Europa y, era de esperar, en otras partes. Sin embargo, en retros-pectiva, se sabe ahora que el modelo tal como evolucion dependa vitalmente no de losrecursos pblicos sino de la inversin externa directa. Para que esa inversin directaacudiese en magnitud suficiente era necesario aumentar los vnculos entre el Estado, elcapital nacional y el capital extranjero. Slo aparecera un claro camino hacia la indus-trializacin cuando estas relaciones estuvieran mucho mejor resueltas de lo que estabanen 1945. La segunda meta de orden poltico se desprenda de la primera, a saber, paraque el capital extranjero privado acudiese en cantidad a los pases de Amrica Latina yse sintiese seguro, se tendra que "controlar" el factor trabajo. Las tendencias radicalesque haban surgido durante la guerra y despus de sta tenan que ser controladas paraque las empresas no perdieran confianza, aunque ese control estaba tan o ms relacio-nado con el contexto poltico de la guerra fra y la cruzada anticomunista.

La evolucin de la economa poltica de industrializacin conforme a este plan-teamiento fue de especial importancia en los pases que se embarcaron decididamenteen una estrategia de industrializacin impulsada por el Estado con fuerte participacinde las compaas transnacionales en las dcadas en estudio, es decir Argentina, Brasil,Colombia y Mxico.

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LA INDUSTRIALIZACIN IMPULSADA POR EL ESTADOY LA EVOLUCIN DE SU ECONOMA POLTICA

Brasil es el mejor ejemplo de cmo evolucion la nueva estrategia; fue en ese pas dondelas tensiones encontraron mayor expresin (y en donde se han documentado ms am-pliamente). Nada ms formuladas, las ideas de la CEPAL encontraron eco en la bur-guesa industrial brasilea. La CEPAL recoga los puntos de vista del grupo de indus-triales encabezado por Roberto Simonsen16. Haba una coincidencia total de ideas quese manifest con claridad, incluso en lo relacionado a la funcin del capital extranjeroobtenido de fuentes pblicas ms que de las privadas. Las diferencias iniciales de matizdesaparecieron rpidamente. Por ejemplo, terminada la guerra, los industriales brasile-os deseaban emprender de inmediato el mantenimiento y la expansin de los merca-dos de exportacin pero, al menos para Brasil, las negociaciones del GATT en 1947dejaron claro a los empresarios que los pases del centro no estaban dispuestos a permi-tir la penetracin de sus mercados, una actitud que tena su fundamento en la escasez dedlares que padecan y en su deseo de ser ms autosuficientes en materia de alimentos.

Sin embargo, durante los aos cuarenta, el nuevo inters en la industrializacinno significaba todava que se contase, ni siquiera en Brasil, con un proyecto dominante.La falta de consenso se ve abiertamente en el tema de la intervencin estatal. El aban-dono de los controles sobre los precios en tiempos de guerra, que haba cobrado fuerzaen Estados Unidos, responda tambin en Amrica Latina a las fuerzas internas. Asqued bien claro en Brasil con la clebre polmica entre Roberto Simonsen y EugenioGudin al final de la guerra17. Gudin encabezaba un fuerte grupo liberal que, si bien nose opona a la industrializacin, s estaba en contra de las medidas de proteccin y, dehecho, a toda intervencin estatal. La fuerza de esa reaccin de tipo liberal queda demanifiesto por el hecho de que sirvi de apoyo ideolgico al primer gobierno brasileode despus de la guerra, el del presidente Eurico Dutra (1946-50). Lo complejo de lasituacin subraya los elementos contradictorios que estaban en juego, de la misma ma-nera que se ponan de manifiesto contradicciones a nivel internacional. Aunque la ret-rica y algunas de las medidas eran de corte liberal, se conservaron fuertes visos deintervencionismo18. El breve experimento con la reduccin de los aranceles tuvo que

16Leopoldi, 1984: 138-40.17IPEA (Instituto de Planejamento Econmico e Social), 1978: 21-40.18

Vase, en particular, Draibe, 1985: 138-76. La autora se opone a la interpretacin de lanni, 1971.

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suspenderse en 1947 al iniciarse los controles sobre la importacin a causa de la magni-tud del dficit. Sin embargo, las fuerzas detrs de Gudin eran lo bastante fuertes paraque los industriales brasileos se dieran cuenta de que una reforma importante ulteriorde los aranceles era muy poco probable . En cambio, obtuvieron niveles de proteccinsustanciales, paso a paso, por conducto de los controles sobre la importacin (y msadelante por intermedio de los tipos de cambio mltiples). Recin en 1957 se introdujoy ratific en el Congreso brasileo el primer arancel sistemtico.

En otros pases de Amrica Latina, se aceptaba de mejor grado el papel de losaranceles. Pero lo que no reciba una aceptacin fcil era un papel empresarial directopara el Estado. En Brasil, Petrobras encar una oposicin constante en sus comienzos aprincipios de los aos cincuenta. En Mxico, la Comisin Mexicano-Estadounidensede Cooperacin Econmica propuso la creacin de una Comisin Federal de FomentoIndustrial que ampliase el sector industrial mediante la participacin directa del Esta-do. Aunque, segn la propuesta, la funcin del Estado haba de ser temporal, el planlevant honda inquietud y oposicin en los crculos empresariales y no lleg a aprobarse19.En Chile, como en todas las economas con un sector minero de alta productividad, laintervencin del Estado era especialmente necesaria, pues sin ella el tipo de cambiohabra alcanzado niveles a los que las exportaciones nuevas (o de hecho cualquier expor-tacin) habran dejado de ser rentables. Como es natural, todo esto creaba conflictos,en el caso de Chile relacionados con el papel que deba desempear la COREO, elorganismo estatal de desarrollo industrial creado en 1939. El sector industrial era favo-rable a la CORFO, pero ms porque facilitaba crditos subvencionados que por sufuncin empresarial directa, la que era temida. No obstante, en los primeros aos, a estaltima funcin correspondi la mayor parte de los recursos que obtuvo el organismo20.

La aceptacin de las medidas de proteccin y la proliferacin de los controles entodas las economas en va de industrializacin de Amrica Latina en los aos que si-guieron inmediatamente a la guerra condujeron al rpido incremento de las relacionesentre los gobiernos y las empresas con objeto de conciliar la necesidad que el sectorprivado tena del Estado y al mismo tiempo el temor que le produca. En Mxico, porejemplo, es evidente que la red de relaciones entre el sector empresarial y el guberna-mental se expandi durante la guerra y en los aos siguientes. Los enlaces entre ambossectores se debieron sobre todo a la iniciativa de las empresas, pero recibieron con

19Mosk, 1950:95-7.20

Ortega etal., 1989: 112.

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frecuencia el aliento decidido del gobierno21. Sanford Mosk describe bien lo exquisitode la relacin al sealar que los empresarios asignaban ciertamente al gobierno un papeldestacado, pero deseaban que el gobierno tomase decisiones basadas en la informaciny los consejos que facilitaban los grupos interesados de industriales. Lo que proponanera la intervencin de las empresas en el gobierno, no la del gobierno en las empresas22.

La misma amplitud de relaciones se estaba produciendo en otros pases entre lossectores pblico y privado23, en parte debido a una participacin establecida por la leyen consejos de administracin y otras instituciones, y en parte sobre la base de contac-tos oficiosos. Se desprenda que, frecuentemente, la mejor manera de que las utilidadesaumentasen era a travs de las conexiones polticas , ms que centrarse en las variablestcnicas tradicionales para determinar la productividad. En Brasil, a mediados de losaos cincuenta se haban dejado de or los ecos de la polmica Simonsen-Gudin, y elnuevo papel del Estado se haba afianzado tanto que el Plano de metas (1956) del presi-dente Juscelino Kubitschek no provoc oposicin alguna.

En los aos cincuenta tambin figuraban fuerzas contradictorias en losentretelones del debate sobre el papel que deba desempear el capital extranjero. Unavez ms, la polmica Simonsen-Gudin arroja luz sobre el tema. Simonsen deseaba unacceso "selectivo" al capital extranjero y consideraba que el capital pblico era la solu-cin principal. Defenda un plan Marshall para Amrica Latina. Gudin, como es natu-ral, era partidario de la liberalizacin total. Sin embargo, como las medidas de protec-cin alentaban la entrada de capital extranjero en la industria brasilea, hubo cambiosen las posiciones relativas de los diferentes intereses. Aument la fragmentacin de laburguesa industrial. A finales de los aos cuarenta y principios de los cincuenta apare-cieron nuevos grupos cada vez ms vinculados al capital extranjero, anulando as laposible resistencia a las disposiciones previstas en la instruccin 113 de la Superinten-dencia da Moeda e do Crdito (SUMOC), anunciada en 1955, en la prctica conceda untratamiento preferencial al capital extranjero24. La cuestin se complic an ms debi-do a la poltica de "palo y zanahoria" que impusieron los sucesivos gobiernos, ofrecien-

21 Shafer, 1973: 126.

22 Mosk, 1950: 29. El autor se refiere al llamado "nuevo grupo" de industriales que surgi durante la guerra, un

grupo al que, segn otros autores de estudios posteriores, Mosk concedi excesiva importancia. Sin embargo,estaran probablemente de acuerdo en que la descripcin se ajusta a la actitud general que estaba apareciendo atodo lo ancho de Amrica Latina.23

Para Chile, vase Muoz, 1986: 210; para Brasil, vase Leopoldi, 1984: 245-92.24

La SUMOC se cre en 1945 con el propsito de transformarla gradualmente en un verdadero banco central.

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146 INDUSTRIALIZACIN Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO

do bonificaciones a la exportacin, tipos de cambio favorables y, por ltimo, una refor-ma arancelaria.

La evolucin de un modelo de industrializacin exitoso llev en definitiva a uncrecimiento econmico rpido en la dcada siguiente, basado en una alianza tripartitadel Estado, las transnacionales y la burguesa local, siendo esta ltima el socio msjoven, de la mano de una paradoja que se resume bien en las palabras de un hombre denegocios brasileo: "al final ganamos, pero no nos llevamos el premio"25.

Gradualmente, pese a las tensiones, se fueron consolidando pas por pas las ca-ractersticas principales de la poltica econmica. La consolidacin comprendi por logeneral medidas que resolvieron la cuestin del capital extranjero en gran medida gra-cias a una legislacin fuerte que creaba condiciones favorables. En general, tambin seredujeron algo los controles directos, en especial sobre las importaciones y las divisas, yla sobrevaluacin del tipo de cambio tendi a ser menor, todo ello unido a un sistema decambios mltiples ms sencillo. Como se desprende del cuadro 5.1, se mantuvo el nivelelevado de proteccin, con escasa racionalizacin, como parte central de la estrategiapara atraer a las transnacionales. El ncleo del sistema de proteccin lo form unacombinacin de aranceles elevados sobre los bienes acabados, exencin de arancelespara muchos bienes de capital y productos intermedios y un tipo de cambiosobrevaluado26, lo que significaba que los bienes no sujetos a aranceles resultaban muybaratos.

El diferencial de precios conduca a la seleccin de mtodos de produccin quefavorecan a los bienes de capital importados y, junto con ellos, la tecnologa importada.El creciente pesimismo en relacin con las exportaciones nuevas, dada la tendencia alproteccionismo en los pases del centro, condujo al olvido de los factores no favorablesa la exportacin. Un ejemplo fue la costumbre de muchas filiales transnacionales defirmar contratos con las empresas matrices para no exportar a terceros pases27. Pareceque segua sin verse la medida en que las exportaciones nuevas resultaban perjudicadas

25 Joo Paulo de Almeida Magalhes, entrevistado en 1981 por Leopoldi, 1984: 337.

26Jorgensen y Paldam (1987) sostienen, a partir de datos sobre ocho pases en el perodo 1946-85, que se haexagerado la sobrevaluacin del tipo de cambio real. Como tendencia en el tiempo sta se registra nicamente enPer (hasta 1970). Pero si se tiene en cuenta la sobrevaluacin que ya haba en 1946, el efecto todava era impor-tante. Por ejemplo, se calcula que la sobrevaluacin del tipo de cambio en Brasil en 1946 alcanzaba el 70%.Fishlow, 1972.27

Bitar, 1971. El motivo estaba en que la empresa matriz no deseaba que se alterasen las relaciones comercialesque ya mantena.

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CUADRO 5.1PROTECCIN NOMINAL EN AMERICA LATINA; circa 1960(En porcentaje)

PasArgentinaBrasilChileColombiaMxicoUruguay

CE

Bienes deconsumo

no duraderos17626032824711423

17

Bienes deconsumoduraderos

26632890

10814724

19

Bienessemi-

elaborados958098282823

7

Materiasprimas

industriales55

106111573814

1

Bienesde capital

988245181427

13

Promedio1311681381126121

13

Nota: La proteccin nominal se ha calculado como promedio aritmtico simple de la incidencia aproximada(ad valorem) de los derechos y los cargos. En el caso de Uruguay se ha calculado como promedio aritmticosimple de la incidencia terica (excluidos los recargos y los depsitos previos) sobre el valor c.i.f. de laimportacin,Fuente: Bulmer-Thomas, 1994, cuadro 9.1.

por la poltica en vigor, un aspecto que era coherente con la falta de inters de lastransnacionales por exportar y con el grado en que el sector privado poda beneficiarsede la aplicacin de las medidas. Ni siquiera Prebisch vio que el nivel generalizado deproteccin significaba un impuesto sobre la exportacin28. Prebisch y otros tambintendieron a subestimar el grado de esfuerzo y de innovacin institucional que hacafalta para poner en marcha las exportaciones29.

En Brasil, el nuevo enfoque qued incorporado en la ley de moneda extranjera de1953 y la instruccin 113 de la SUMOC de 1955. De igual manera, en Chile, la legisla-cin fundamental sobre capital extranjero se aprob en 1955, a pesar de que el pas se

28 Entrevistas con Joseph Ramos, Santiago, 23 de octubre de 1996, Hctor Assael, Santiago, 24 de octubre de

1996 y Enrique Iglesias, Bruselas, 1997. Assael, que trabaj en la COREO de 1968 a 1970, relata que fue graciasa una conferencia sobre planificacin industrial pronunciada por Ignacy Sachs en Santiago a finales de los aossesenta que lleg a comprender por primera vez la relacin entre proteccin, tipo de cambio y exportacionesnuevas.29

Entrevista con Albert Fishlow, Washington, 1997. Furtado (1985: 106) tuvo un planteamiento ms profundo enel que subrayaba la incapacidad del sistema financiero para permitir la reestructuracin.

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encontraba ms avanzado en la consolidacin de las posiciones e instituciones que ha-can falta para que prosperase la ISI, gracias a que comenz antes y a que el gobiernoparticip activamente en todos los frentes. A principios de los cincuenta, la crisis delmercado del cobre, la inflacin y los problemas de la balanza de pagos ya provocaban eltemor de que la ISI estuviera llegando a su lmite. La reorientacin que llev a caboChile en 1955 fue ms radical que en otros pases, ya que entra un plan de estabiliza-cin y el compromiso de seguir medidas ms favorables al mercado30. En Argentina,1955 fue el ao en que Juan Domingo Pern, al reconsiderar el papel del capital extran-jero, provoc un sentimiento de oposicin creciente hacia su gobierno. Con todo, nofue hasta que el presidente Arturo Frondizi lleg al poder en 1958 que la poltica cam-bi a una posicin de tipo no intervencionista ms favorable al capital extranjero.

Se ha descrito la evolucin de la economa poltica de las medidas de industriali-zacin, a saber, aranceles, tipos de cambio y legislacin sobre el capital extranjero. Perono se ha mencionado otro posible instrumento, es decir, la tributacin (aparte de laimportante tributacin implcita en las medidas ya mencionadas). La omisin obedeceal hecho de que la reforma tributaria brill por su ausencia durante este perodo. Lanica poltica tributaria que evolucion fue la que gravaba a las empresas transnacionalesexportadoras; en Chile y Venezuela se pens que era una forma evidente de financiar laindustrializacin3 ^ .

En Chile, como en otros pases en los que las empresas extranjeras ejercan unfuerte control, los planes para aumentar los tributos encontraron resistencia, en estecaso una huelga de inversiones en el sector del cobre. El tipo de cambio era, en efecto,el nico medio de gravar al sector (por eso la lgica econmica y poltica de una nacio-nalizacin eventual y la razn de que no se haya dado marcha atrs). Ah donde elcontrol estuvo en manos nacionales, la excepcin prueba la regla: fue el firme carctermultisectorial de la Federacin de Cafeteros Colombianos y su inters por la diversifi-cacin lo que posibilit que se lograra un acuerdo (en ltima instancia y despus demucho trabajo) que permitiera gravar al sector cafetero. Ah donde haba diversidad deproductos de exportacin, las moderadas tasas impositivas fueron objeto de negocia-cin; por ejemplo, en Mxico se estableci en 1938 un impuesto sobre la exportacin depetrleo, otros minerales y algunas exportaciones, que se justific como una forma de

30 Ortega etal., 1989: 132-8; Muoz, 1986: 125-45.

31 Behrman, 1976: 105; Rabe, 1982: 80-93.

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absorber los beneficios imprevistos de la devaluacin. El impuesto evolucion hacia loque en la prctica era un tipo de cambio diferencial32. Sin embargo, pese a estos ejem-plos de tributacin, la situacin ms generalizada fue que no pudieron concertarse bue-nos acuerdos.

Detrs de la ausencia de una poltica tributaria progresiva se encontraba la reali-dad poltica de la distribucin desigual de la riqueza, especialmente en lo que se refierea la tenencia de la tierra. Ante esta estructura, poco poda hacer la reforma agraria. Loimportante aqu, sin embargo, es que esa estructura de poder limit mucho otros cam-pos de formulacin de polticas, sobre todo en cuanto a la extraccin de un excedenteque podra ser invertido en otras actividades de la economa. En cambio, Corea y Taiwan,por ejemplo, llevaron a cabo reformas agrarias en las que Estados Unidos desempeun papel importante, porque ste vio la reforma como un medio de debilitar a una clasepoltica reaccionaria con la finalidad de liberar recursos para el crecimiento. Dada lasituacin de ambos pases en la primera lnea de la guerra fra en Asia, la expansineconmica fue considerada como un factor crucial33. Como resultado del cambio pol-tico del que la reforma agraria era un aspecto central, ambos pases contaron con unmargen de accin que la mayora de los pases de Amrica Latina no tuvo. El resultadoen Corea es que se extrajo del sector agrcola un excedente masivo, gracias a la aplica-cin de una poltica de precios apropiada34.

Estas graves limitaciones para la poltica econmica continuaron subrayando eldesarrollo econmico de diversas maneras hasta entrados los aos sesenta. El peso mis-mo de las lites terratenientes en la sociedad, si bien constitua un obstculo para lareforma agraria, sirvi tambin de estmulo para implementar reformas pues ofreca laposibilidad de disminuir las bases sobre las cuales se erigan estos grupos poderosos yreaccionarios. Las dificultades de la redistribucin fomentaron el inters por la integra-cin regional como solucin, entre otras cosas, al problema del tamao del mercado.

32 Se trataba de un sistema de tipo de cambio diferencial oculto impuesto por conducto de los llamados "aforos"

para la exportacin. El aforo poda variar.33

Estas observaciones se basan en una conversacin con Brian Pollitt.34

El gobierno era el nico comprador de cereales y el encargado de fijar el precio de los abonos. Un aspecto clavees que el gobierno dispuso de flexibilidad para dar marcha atrs a las medidas de poltica en los aos setenta,cuando se vieron los perjuicios ocasionados del lado de la oferta. En el caso de Mxico, donde hubo una reformaagraria relativamente amplia, el mismo proceso funcion en forma muy parecida, utilizndose precios diferencia-les, pero no se dio marcha atrs a las medidas hasta que surgi la crisis de la deuda (vase el captulo de Crdenas,volumen complementario 3).

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Despus del auge de la guerra de Corea, los formuladores de polticas se sintie-ron ms atrados por la necesidad de exportar, sin por lo tanto dejar de ignorar lasnecesidades que exiga un sector de exportacin dinmico. Un paso importante eraresolver las cuestiones de economa poltica planteadas por la inversin directa externay la aprobacin de leyes que fomentasen el capital extranjero (el desencanto vendrams adelante cuando result claro que las transnacionales manufactureras no tenaninters en exportar). Pero hacan falta otras medidas. Tanto la necesidad de exportarcomo la percepcin de los altos costos que resultaban de una intervencin excesivacondujeron en slo unos pocos casos a la evolucin en los aos sesenta hacia una polti-ca de comercio mucho menos distorsionante. En este terreno Colombia y Chile sesituaron a la cabeza, con algunos elementos similares en los casos de Argentina y Brasil(vase el anlisis de cada pas en el captulo seis).

Un segundo tema de preocupacin para los formuladores de polticas era el tama-o del mercado. La necesidad de exportar y las limitaciones de los mercados nacionalescondujeron gradualmente a un fuerte inters por la integracin econmica, que parecaresolver ambos problemas de simultneamente. El tema del tamao del mercado tam-bin sirvi para que se expresara inters en la reforma agraria, no obstante la oposicin yamencionada. Estas nuevas vertientes de la poltica econmica se llevaron adelante me-diante una evolucin institucional en toda la regin, fomentada en parte por la reaccinnacional e internacional ante la Revolucin Cubana de 1959. El desafo que planteFidel Castro aceler el inters en la ampliacin de las reformas al sector social.

EVOLUCIN INSTITUCIONALA nivel nacional, la adopcin de una estrategia de industrializacin "hacia-adentro"foment el desarrollo de un gran nmero de funciones e instrumentos del sector pbli-co35. Surgi una nueva clase de tecncratas, con conocimientos tcnicos de economa,planificacin, gestin e ingeniera. En la mayora de los pases tuvieron un papel decisi-vo en la elaboracin de planes estratgicos para el desarrollo de infraestructura y en lacreacin de nuevos organismos de desarrollo y de instituciones financieras. A partir de

35 Vase Whitehead, 1994, quien documenta la expansin de los diferentes aspectos de la funcin desempeada

por el Estado.

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finales de los aos treinta se crearon varios bancos de desarrollo. Llegados los aossesenta, se establecieron diversos organismos pblicos con el propsito de fomentar eldesarrollo36. Algunos perderan ms adelante su razn de ser, como se ver en el caso deArgentina, pero otros mantuvieron su influencia y adquirieron experiencia, como en elcaso del Banco Nacional de Desarrollo Econmico (BNDE) de Brasil. Con los instru-mentos de promocin industrial establecidos en los aos sesenta se comenzaron a im-pulsar las exportaciones no tradicionales.

La evolucin institucional fue muy diversa. En Brasil, Juscelino Kubitschek, quienasumi la presidencia en 1956, pudo construir sobre las bases establecidas por GetlioVargas, quien haba ampliado el papel del Estado y creado el BNDE en 1956. Se consi-deraba que Kubitschek era un "Vargas man"37, pero un factor favorable fue la calidad yla continuidad de la burocracia. Por ejemplo, el personal del BNDE era nombrado ensu mayor parte por mritos y hubo una continuidad importante en la administracin.En el directorio del BNDE no estaban representados los grupos de inters, pero elsector privado confiaba en el directorio. Se formaron grupos ejecutivos, en los quehaba representacin de los ministerios y el sector privado, en torno a diversas metassectoriales. Las organizaciones industriales principales del pas apoyaron el desarrollode un reglamento arancelario y de la ley arancelaria de 1957.

En Argentina Arturo Frondizi, quien asumi la presidencia en 1958 estaba muyinteresado en la practica en implementar medidas similares, pero lo que ocurri fuemuy diferente. Hubo un problema de continuidad. Los aos de gobierno de Perndividieron tan profundamente a la sociedad que todas las cuestiones se enmarcaban enuna dicotoma favorable o contraria al peronismo, excluyndose virtualmente cualquierotra cuestin. Los intentos del presidente Frondizi para atraer al capital extranjero norecibieron el respaldo del sector empresarial. El punto de vista de Frondizi era que nonecesitaba obtener ese respaldo porque los empresarios daran naturalmente su apoyo alo que beneficiara a sus intereses38. En realidad lo que ocurri fue que el sector empre-sarial se sinti tan alarmado por el pacto de Frondizi con Pern que no estuvo dispuestoa respaldarlo. La debilidad de las instituciones agrav la falta de confianza que las em-presas tenan en el gobierno; as, nunca se aprob, por ejemplo, la ley de fomento in-

36CEPAL, 1971: 145."Sikkink, 1991:64.38Ibd.: 107.

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RECUADRO 5.1

TECNOLOGA ENDGENA: JORGE SABATONacido en 1924 en Rojas, provincia de Buenos Aires, Jorge Sbato tuvo una carre-ra destacada como fsico y fundador de instituciones. Fue director de la ComisinNacional de Energa Atmica (CNEA) de Argentina, creada por Pern en 1950.Durante los aos sesenta fue muy influyente en toda Amrica Latina, sobre todoen Brasil, donde era muy amigo del Ministro de Tecnologa, Israel Vargas. El mi-nistro brasileo consideraba que Sbato haba ideado el concepto de "fbrica detecnologa", que ms adelante utilizaron con mucho xito los coreanos. La fbri-ca de tecnologa consista en un laboratorio y un equipo de investigadores encar-gado de generar, adaptar y transmitir tecnologa en un campo especfico. La ideaclave de Sbato en relacin con la generacin de tecnologa estaba formada porun "tringulo". Crea que el desarrollo sostenible de una sociedad dependa deque se creara una relacin estrecha y permanente entre el sistema educativo, lacomunidad tcnica y cientfica y el sistema productivo. Abog, en su trabajo en laCNEA y ms adelante como asesor tcnico del Pacto Andino, por la creacin einstitucionalizacin de ese tipo deenlaces. Estaba decidido a lograr la colabora-cin de las pequeas comunidades cientficas de Amrica Latina y particip acti-vamente en la creacin de una multitud de redes de este tipo en los aos sesenta.Su aporte al desarrollo industrial de Argentina fue considerable; por ejemplo, elreactor nuclear del pas se construy incorporando un porcentaje elevado de com-ponentes nacionales, lo cual sirvi de estmulo para muchos proyectos derivadosy gener numerosas externalidades, con independencia de la propia industrianuclear. Las tareas que foment Jorge Sbato tuvieron una contribucin signifi-cativa hasta mediados de los aos setenta, cuando Argentina cambi de rumbo.

Fuente: Entrevista con Aldo Ferrer, Washington, 21 de febrero de 1997; Wionczek, 1987;Sercovitch, 1987.

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dustrial, que el sector de la pequea y mediana empresa interpret como "prueba delsesgo en favor de los inversionistas internacionales". En 1960, el titular de un artculoen La Razn se preguntaba "Vale la pena industrializarse?"39. Por parte del sector pri-vado, mientras que en Brasil las asociaciones de industriales contaban con equipos deestudio y una buena organizacin, en Argentina, la Accin Coordinadora de Institucio-nes Empresarias Libres (ACIEL), por ejemplo, careca de una estructura de organiza-cin y exista principalmente como un vehculo para la expresin del punto de vistaliberal de los miembros de la asociacin, adems de ser un frente de oposicin a laConfederacin General Econmica (CGE), el grupo de industriales establecido duran-te el gobierno de Pern40.En los aos sesenta, el Banco Industrial (fundado en 1944), laversin argentina de un banco de desarrollo, haba dejado de cumplir la funcin para lacual se haba creado, pues operaba como banco comercial en el mercado de crdito acorto plazo.

En Chile, la industria y la agricultura estuvieron respaldadas por un fuerte desa-rrollo institucional, sobre todo en materia de elaboracin de recursos naturales. Se crea-ron institutos tecnolgicos y las universidades recibieron asistencia 41. La COREO, es-pecialmente en su etapa temprana, desempe una papel importante de fomento42. Subase tcnica era slida y sus altos niveles de profesionalismo eran reconocidos. En 1958,se reform la institucin para dar ms importancia a su papel de fuente de crdito ymenos a sus funciones empresariales43.

En toda Amrica Latina durante este perodo el Estado desempe el papel prin-cipal en la expansin de la infraestructura econmica que facilit la industrializacin yel crecimiento global. A su vez, la construccin de carreteras, redes telefnicas, abaste-cimiento de energa a precios razonables (con frecuencia subvencionados) y otros servi-cios pblicos permitieron que se consolidase un verdadero mercado interno. Adems,el Estado cre una serie de organismos con el fin de fomentar sectores especficos comoel industrial, el forestal, el agrario y el minero segn el pas de que se trate y tambin eldesarrollo de recursos cientficos, tecnolgicos y de formacin de especialidades tcni-cas. El relato que se recoge en el recuadro 5.1 sobre el papel de la Comisin Nacional

39 Ortega et al., 1989: 2. La Razn, 13 de diciembre de 1960.

40 Ortega et al., 1989: 106.

41 Ffrench-Davis et al., volumen complementario 3: 10.

42 Ibd.: segunda parte.

43 Ortega et al., 1989.

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de Energa Atmica de Argentina y Jorge Sbato, muestra cmo avanzaron las relacio-nes entre los sectores pblico y privado, y entre la enseanza, los conocimientos y suaplicacin.

El desarrollo institucional se vio favorecido por lo que ocurra en el mismo cam-po a nivel continental e internacional, aunque en un menor grado del anticipado inicial-mente por los partidarios de la Alianza para el Progreso. A mediados de los aos cin-cuenta, se empez a ver con ms claridad que hacan falta medidas en campos que elBanco Mundial no tena suficientemente en cuenta, como educacin, vivienda, salud,agua y agricultura. A partir de su reunin de 1954, el Consejo Interamericano Econ-mico y Social (CES) present propuestas sobre planes regionales. Estados Unidosmostr escaso entusiasmo hasta la reunin celebrada por el CES en Bogot en 1958,en la que anunci que dara su apoyo a un banco regional de desarrollo. Los presidentesKubitscheck y Lleras Camargo elaboraron una iniciativa conjunta que recibi el nom-bre de "operacin panamericana" y que incorporaba el germen de una iniciativa regio-nal para el desarrollo - de largo plazo. Ral Prebisch influy mucho en favor de estasactividades44. La Revolucin Cubana sirvi para dar ms urgencia al asunto. En 1960 sefirm un acuerdo para crear el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y, comoparte de ste, el Fondo Fiduciario de Progreso Social, destinado especialmente a finan-ciar proyectos en los sectores olvidados por los organismos existentes. Tras su eleccinen 1960, el presidente John E Kennedy de Estados Unidos actu con rapidez sobre labase de las ideas mencionadas y estableci la Alianza para el Progreso, de alcancehemisfrico, cuya fundacin oficial tuvo lugar con la Carta de Punta del Este en agostode 1961. La idea central era que los pases podran recibir recursos adicionales en apoyode proyectos de reforma, proponiendo Estados Unidos una contribucin de US$20.000millones durante un perodo de 10 aos45. Los temas principales comprendan integra-cin, planificacin, reforma tributaria, reforma agraria y modernizacin e inversin enel sector social. En 1963 se cre un procedimiento para evaluacin de los pases, quellev a cabo el Comit Interamericano de la Alianza para el Progreso (CIAP). Prebischtuvo un papel destacado en la creacin del sistema, en virtud del cual una "comisin de

44 Yale Ferguson, comunicacin privada; Albert Fishlow, entrevista, Washington, 1997. Ambos subrayan el aporte

de la CEPAL, y especficamente de Prebisch, para orientar a la Alianza para el Progreso, sobre todo en cuanto alinters por la integracin econmica. Vase tambin Dell, 1972; Levinson y Onis, 1970.45

Frei, 1967. Los fondos procederan de las fuentes de ayuda de Estados Unidos, con una aportacin de fuentesinternacionales y europeas.

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EVOLUCIN INSTITUCIONAL 155

CUADRO 5.2AMERICA LATINA: CRDITOS APROBADOS POR FUENTES OFICIALESSELECCIONADAS, 1961-69(En millones de dlares de Estados Unidos)Fuente 1961 1962 1963 1964 1965 1966 9671968 1969Crdito al desarrolloy donaciones 1.302,41.283,4 1.129,31.384,5 1.385,0 1.527,71.624,0 1.851,91.491,5Gobierno Est. Un. 733,0 605,8 559,9 949,8 625,4 791,6 961,7 842,5 503,4

Total de AID 375,0 422,3 472,0 708,5 460,2 638,5 483,1 409,2 360,3EXIMBANK 358,0 183,5 87,9 241,3 165,2 153,1 478,6 433,3 143,1

Banco Mundial 276,5 348,8 307,3 135,4 384,0 342,1 166,5 578,5 385,1BID 292,9 328,8 260,1 299,3 375,6 394,0 495,8 430,9 637,1

FFPS 115,6 204,9 47,1 85,9 51,2 nd nd nd nd

Alimentos para la paz 102,4 222,8 215,4 263,3 145,6 139,4 141,1 156,3 137,0Ayuda

compensatoriaTesoro Est. Un.FMIEXIMBANK

1.048,2147,0456,2445,0

348,9125,0221,3

2,6

352,660,0

166,2126,4

312,196,3

142,773,1

476,169,8

258,0148,3

46712

331123

,9,5,5,9

391,475,0

316,4nd

428,84,8

424,0nd

219,4nd

219,4nd

Total 2.452,0 1.855,1 1.697,3 1.959,9 2.006,7 2.135,02.156,5 2.437,0 1.882,0

Fuente: Dell, 1972.

expertos" colaboraba con el equipo de planificacin de cada pas. Para obtener recursosde la Alianza era importante que la comisin aprobara los planes.

Pese al avance inicial al poco tiempo el proceso de reforma estructural con ayudaexterna en la regin perdi fuerza46. El flujo de recursos no fue el que se haba prome-tido, y gran parte de los fondos tena que gastarse en bienes estadounidenses, que habaque transportar en barcos de Estados Unidos, y en otros bienes "adicionales" de ese pas

46 Este resumen se basa en las declaraciones recogidas por el Proyecto de Historia Oral de la Alianza para el

Progreso y en la literatura secundaria. El Proyecto de Historia Oral esta dirigido por Enrique Lerdau y TheodoreMesmer, quienes me facilitaron el acceso a entrevistas inditas y a borradores de documentos resumidos. LerdauyMesmer, 1997; Baskind y Mesmer, 1997.

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a los que se habran comprado en cualquier caso. Este aspecto de la "adicionalidad"caus muchos roces y se abandon finalmente despus de que el presidente CarlosLleras Restrepo se quejara directamente al presidente Richard Nixon en 196947. En elcuadro 5.2 se indica el flujo de fondos en virtud de diferentes modalidades. El BIDcontinu su vocacin de prestar a sectores olvidados; de 1961 a 1972, el 46% de susprstamos se destin a agricultura, alcantarillado, desarrollo urbano y educacin. Entre1961 y 1968, el BID prest US$643 millones al sector agrcola, mientras que el BancoMundial prestaba US$350 millones y la Agencia de Estados Unidos para el DesarrolloInternacional (USAID) US$297 millones48.

Entretanto, el Banco Mundial se inici lentamente en el financiamiento del de-sarrollo, como seala Webb. Debido a su limitada capitalizacin y a que tena que cap-tar fondos en Wall Street, el Banco Mundial mantena un fuerte sesgo en favor del tipode proyectos que ofrecan solidez y rendimiento visible. En la prctica, esto significtransportes y energa, sectores en los que se concedi la mayora de los crditos a lospases de Amrica Latina, que en todo caso eran una pequea parte del total de susoperaciones. En 1960, el Banco Mundial estableci una filial, la International DevelopmentAssociation. Este organismo facilitara fondos en condiciones concesionales para proyec-tos sociales, pero la entrada en el sector social resultaba tan polmica que la formula-cin se limit inicialmente a "no excluir" los proyectos sociales y a "preferir que seevitase toda referencia a los proyectos de salud y educacin"49. No obstante, se estabanabriendo nuevos campos para la concesin de prstamos.

Las innovaciones como las comisiones de expertos, respaldadas incluso por lapromesa de financiamiento, tuvieron por lo general poco xito en cuanto al objetivodirecto de crear un mecanismo nacional de planificacin, pues no se dispona de sufi-ciente capacidad tcnica ni de respaldo poltico. Cuando se elaboraron planes naciona-les, stos tuvieron poco que ver con la realidad poltica y a veces ni siquiera con larealidad econmica. Sin embargo, el impulso desde afuera complement el progresointerno en temas de desarrollo de recursos humanos, en recopilacin de datos y en el

47 Vase Proyecto de Historia Oral, aportaciones de Rodrigo Botero y Abdn Espinosa Valderrama. Este ltimo

observ "no hubo problema para llegar a un entendimiento con la USAID acerca de los objetivos generales, perosurgieron graves desacuerdos cuando el gobierno de Johnson comenz a utilizar a la USAID como instrumentodel comercio exterior de Estados Unidos."48

Webb, volumen complementario 3.49

Basado en comentarios del Comit Crediticio del Personal, citado en Kapur, Lewis y Webb, 1997, vol. I: 156.

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intento de conocer y comprender la realidad nacional. Era aqu que se hacan sentir loslogros de la planificacin. Se tiene un ejemplo esclarecedor en el caso de Uruguay,donde en 1963 un equipo de planificacin aprovech la oportunidad que le ofreca laAlianza para el Progreso para preparar un plan de desarrollo a diez aos que permitieraabordar problemas en el largo plazo. Totalmente consciente de que no haba suficientecapacidad institucional ni respaldo poltico para que sus recomendaciones fueran aten-didas, el equipo deliberadamente aprovech el plan para discutir la situacin de desa-rrollo de Uruguay y recolectar datos censales y estadsticas sobre las cuentas nacionales.Mirando atrs, si bien las recomendaciones especficas del equipo sobre impuestos, in-versiones, comercio y administracin pblica fueron ignoradas en su momento, el plansent las bases para las reformas constitucionales y tributarias que tuvieron lugar des-pus, as como para la creacin del banco central y la oficina de planificacin.50

Adems de los resultados intangibles tales como los logrados por el equipo uru-guayo, los deseos de planificacin llevaron a encauzar recursos hacia obras de infraes-tructura y facilitaron los emprstitos en el extranjero, sobre todo con destino a los sec-tores de transporte y energa. La inversin en recursos humanos fue probablemente elrea donde se producieron los mayores resultados del impulso de planificacin genera-do por la Alianza. Algunos se manifestaron en forma de inversin formal, como la fun-dacin del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES) enChile51. Otros surgieron de forma menos oficial; por ejemplo, el anuncio de la llegadade un grupo de expertos obligaba a preparar la visita. Como recoge el Proyecto deHistoria Oral: "haba que hacer los deberes"52. El fomento de la inversin en recursoshumanos se vio complementado por la ampliacin de los programas de varias fundacio-nes como la Ford y la Rockefeller, los cuales, por lo general, proporcionabanfinananciamiento a proyectos de investigacin en las universidades nacionales 5 3>5 4 .

Es decir, ah donde un gobierno contaba con un programa de reforma propiobien concebido, la Alianza haca posible la ejecucin de un plan de cambios de alcancemoderado. Sin embargo, en los casos donde las medidas de reforma no entraban en el

50 Finch, 1981: 239-41; entrevista con Enrique Iglesias, Bruselas, 20 de enero de 1997.

51 El Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica (ILPES) es un organismo de las Naciones Unidas

con sede en Santiago (su primer director fue Ral Prebisch).52

Miguel Urrutia en el archivo de Colombia.53

Lerdau y Mesmer, 1997.54

Las conversaciones con Juan Antonio Morales y Osvaldo Sunkel contribuyeron a este anlisis.

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marco de las posibilidades reales, y no se producan externalidades, la Alianza generabaun desperdicio de recursos destinados a "reformas sobre el papel" que se convirti entoda una industria. Es probable que la Alianza ocasionara tambin perjuicios debido alagunas en su programa; desatendi las cuestiones industriales y de fomento de la ex-portacin, y dej los problemas de estabilizacin en manos del FML No desatendi lainflacin ya que, en la prctica, la obtencin de fondos de la USAID dependa de laaprobacin del FMI, por lo general previo el trmite de una carta de intencin. Peronadie se planteaba un anlisis de cmo conciliar la estabilizacin a corto plazo con eldesarrollo a ms largo plazo.

En resumen, el desarrollo institucional mostr a menudo su bro pero tuvo limi-taciones evidentes. Ya se ha mencionado la falta de una reforma tributaria, y cabe sea-lar adems tres vacos importantes por el significado que cobraron ms adelante. Pri-mero, falt el fundamento institucional que sirviera de apoyo a la rpida expansin de laempresa pblica. Las empresas del sector pblico se multiplicaron bajo diversa guisacon diferentes regmenes. Los sistemas de control y de rendicin de cuentas no se desa-rrollaron adecuadamente y, por lo general, hubo falta de organizacin y control central.Esto se hizo aparente cuando estall la crisis de la deuda y result imposible saber aciencia cierta cul era el nivel de endeudamiento de algunas grandes empresas pblicas.Menos espectaculares, pero siempre indicativos, fueron aspectos como los de organizarla centralizacin de los saldos en efectivo. Un buen ejemplo es el Fondo Nacional de laVivienda uruguayo, que en un ao acumul casi US$10 millones de reservas no utiliza-das, depositadas en diversas cuentas bancadas.55

Una segunda debilidad institucional, presente tambin en muchos pases desa-rrollados, fue la falta de control sobre el sistema financiero56. A medida que, ante laexpansin de las transnacionales, se incrementaba la actividad de las filiales de bancosextranjeros, las transnacionales descubrieron que les resultaba fcil y cmodo obtenerprstamos en los mercados locales de capital, pues las tasas reales de inters eran bajas onegativas57. Un tercer aspecto que estuvo ausente fue un sentido de estabilidad en tornoa las reglas del juego. A este respecto, el comentario siguiente sobre la poltica tecnol-gica es ilustrativo de un problema generalizado: "cuando se produce un cambio de rgi-

55CEPAL, 1971:55.56CEPAL, 1971a: 142.57 Chudnovsky, 1974; Thorp y Bertram, 1978.

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men poltico, no slo cambian las personas sino tambin los criterios de evaluacin... yel peso relativo que se concede al desarrollo industrial y a la ciencia y la tecnologa...Los empresarios tienen que confiar en "estratagemas" polticas para saltarse las normasy los reglamentos y obtener lo que necesitan, o incluso para recibir informacin sobrela normativa vigente en temas cientficos y de tecnologa..."58. Estos vacos generarangraves dificultades en las dcadas siguientes, como se relata en los captulos siete yocho.

INTEGRACIN ECONMICA59

EL auge en el comercio intrarregional durante la segunda guerra mundial reanud elinters en la integracin econmica de Amrica Latina. Lamentablemente, cuando co-menz a debatirse abiertamente la cuestin a finales de los aos cincuenta en la CEPAL,entre los dirigentes polticos de Amrica Latina y, luego, en Estados Unidos y el foro dela Alianza para el Progreso, los niveles de industrializacin ya alcanzados en varios pa-ses hacan del tema de la integracin una cuestin complicada. A principios de los aossesenta, todos los pases grandes y medianos contaban con una amplia gama de indus-trias, con fuerte y a veces excesiva integracin vertical. Era demasiado tarde para lograruna racionalizacin completa por pases o, al menos, hacerlo habra exigido disponer deun mecanismo de negociacin que compensara a los perdedores y conciliase los intere-ses en conflicto, pues habra sido necesaria una reasignacin. Ello hubiese significadomayor planificacin e intervencin estatal, en directa contradiccin con las aspiracionesde los partidarios de la integracin quienes, a comienzos de los aos sesenta, esperabande ella una competencia muy necesaria, no la ampliacin de las funciones del gobierno60.

58 Adler, 1987: 84.

59 Esta seccin es una adaptacin basada en Ffrench-Davis, 1988.

60 Para Prebisch, la integracin regional cumpla el doble propsito de ampliar el mercado a un tamao viable y

restablecer un grado mnimo de competencia "saludable" en la ISI. Por ejemplo, ya en 1959 critic duramente losaranceles excesivamente altos de la mayora de los pases de la regin. "Volver a utilizar el arancel corno instru-mento flexible de proteccin (es decir, no simplemente como herramienta para excluir indiscriminadamente a lasimportaciones), la reduccin de los derechos intrarregionales en algunos casos, y su abolicin en otros, contribui-ra mucho a restablecer un espritu de competencia, que reportara grandes ventajas para la industrializacin."Prebisch, The Latn American Common Market (pg. 8), citado por Ffrench-Davis, Muoz y Palma, 1994.

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Un segundo problema relacionado era que, con los niveles de industrializacinvigentes, los pases miembros menos desarrollados de la regin teman salir perdiendo.Podra haberse tenido en cuenta la proteccin de sus intereses pero, de nuevo, ellohabra exigido un nivel institucional diferente mucho ms complejo, adems de un pa-pel para el gobierno. No era as cmo vean las cosas quienes impulsaban el plan61.

Las tres iniciativas de integracin en los aos cincuenta y sesenta fueron el Mer-cado Comn Centroamericano (MCCA), la Asociacin Latinoamericana de Libre Co-mercio (ALALC) y el Pacto Andino. El caso ms antiguo y fructfero de integracin fueel del grupo menos industrializado de Amrica Latina, los cinco pases de Centroamrica,que tambin formaban un grupo ms homogneo en trminos de PIB per cpita que suspases vecinos al sur.

La formacin en Centroamrica de un mercado comn se remonta a la creacinpor parte de la CEPAL de un Comit Centroamericano de Cooperacin Econmica,que redact el Tratado Multilateral sobre Libre Comercio e Integracin Econmica,firmado en 1958. El paso siguiente fue un acuerdo ms amplio entre El Salvador, Gua-temala, Honduras y Nicaragua el Tratado General para la Integracin Centroamerica-na que entr en vigor en 1960 y que sirvi de base para el MCCA, al que se sum CostaRica en 1963. El Tratado General de 1960 estableci el libre comercio del 95% detodos los bienes incluidos y prevea la eliminacin de las barreras arancelarias restantesen 1966 y el acuerdo de un arancel externo comn. El Mercado Comn comprendatambin disposiciones sobre la unin monetaria de Centroamrica. Sin embargo, loconseguido en este campo se limit a la coordinacin de los pagos multilaterales.

El Mercado Comn Centroamericano alcanz importantes adelantos durantelos aos sesenta. La exportacin interna al mismo mercado ascendi al 28% del total dela exportacin y al 96% del total de la exportacin de bienes manufacturados en 197062.Como la industrializacin y la integracin se produjeron por lo general en forma simul-tnea, surgi un movimiento creciente en favor del comercio intrarregional. Es decir,se produjo un caso de ISI impulsada por la integracin.

En cambio, el comercio intrarregional disminuy en el resto de Amrica Latinaen los aos cincuenta, a saber, del 11 % del comercio de la regin en 1953-65 al 6% en1961. El Tratado de Montevideo de 1960 intent revertir esa tendencia. Firmado por

61 Puyana, 1980.

62 Datos de la Divisin de Comercio Internacional de la CEPAL.

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siete pases de Amrica Latina (pese a las fuertes reservas de Estados Unidos), el tratadoprevea la creacin de una zona de libre comercio en Amrica Latina en el plazo de 12aos. Los pases miembros de la ALALC eliminaran gradualmente los aranceles y otrasrestricciones al comercio mediante rondas anuales de negociacin enmarcadas en lasnormas generales que regulaban los acuerdos de integracin econmica para los pasesmiembros del GATT. En las tres primeras rondas anuales de negociacin se avanz demanera contundente en la eliminacin de las barreras al comercio y, a mediados de losaos sesenta, el comercio intra-ALALC haba recuperado ya los niveles mximos de laposguerra. Sin embargo, tras este breve perodo de xito, las negociaciones se estanca-ron cuando el proceso de eliminacin de las barreras al comercio alcanz el punto enque empezaba a afectar a los intereses creados 63.

A pesar de todos los problemas, se lograron adelantos importantes. Hubo unincremento del comercio intrarregional y en 20 aos las exportaciones dentro de Am-rica Latina se duplicaron como proporcin del total exportado, lo que hizo posiblecierta especializacin y una mayor utilizacin de la capacidad instalada.

Aunque los logros de la ALALC no llegaron desde luego a alcanzar las metas quese haban fijado en el tratado original de Montevideo, el acuerdo s contribuy mucho aque el comercio intrarregional creciera. El avance ms destacado se logr en el sectorde manufacturas, pues la ALALC permiti que algunos productores se asegurasen mer-cados y aumentasen la utilizacin de la capacidad instalada. Una caracterstica impor-tante del crecimiento del comercio intra-ALALC fue as el rpido incremento de lasmanufacturas, que pasaron del 10,6% del comercio total de Amrica Latina en 1960 al46,1% en 1980. Este crecimiento de la exportacin de manufacturas a pases miembrosde la ALALC fue especialmente fuerte en Argentina, Brasil y Mxico64.

A finales de los aos sesenta, un grupo de pases trat de aprovechar lo aprendidode las dificultades por las que haba atravesado la ALALC y cre el Pacto Andino. ElAcuerdo de Cartagena por el que se estableca el pacto fue firmado en 1969 por Bolivia,Colombia, Chile, Ecuador y Per, a los que se sum Venezuela cuatro aos ms tarde .El Pacto Andino deba de funcionar dentro de la ALALC, y no suplantarla. En cuantoal nivel de desarrollo econmico, los pases andinos eran relativamente homogneos en

63 El tratado original se modific en 1968 con la firma del Protocolo de Caracas (Venezuela haba ingresado en la

ALALC en 1966). El Protocolo ampli el plazo para alcanzar la liberalizacin completa del comercio hasta 1980.64

Ffrench-Davis, 1988.

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comparacin con el agrupamiento mayor. En 1980 el PIB del pas andino ms grandeera 19 veces el del ms pequeo, mientras que en los pases miembros de la ALALC esarelacin era de casi 50 veces. Los pases andinos confiaban en que si negociaban comouna sola unidad econmica los acuerdos comerciales y arancelarios con Argentina, Bra-sil y Mxico, el progreso hacia la integracin regional poda ser mayor.

Adems, con la experiencia de la ALALC en la mano, los pases participantes enel Acuerdo de Cartagena pudieron incorporar mecanismos institucionales que conside-raron superiores a los creados por el Tratado de Montevideo. Primero, se dispuso lacreacin de un rgano ejecutivo (la Junta del Acuerdo de Cartagena, JUNAC) conpoderes amplios. Segundo, el nuevo tratado estableca un calendario explcito de libera-lizacin del comercio, que comprenda el establecimiento gradual de un arancel exter-no comn. Tercero, se cre un sistema para obtener la distribucin equitativa de losbeneficios, en el que figuraban tanto programas sectoriales para el desarrollo industrialcomo preferencias arancelarias para los pases menos desarrollados, Bolivia y Ecuador.Por ltimo, el acuerdo intentaba armonizar las polticas econmicas de los pases miem-bros, comenzando con las normas sobre inversin directa externa. La planificacin in-dustrial se facilitara mediante programas sectoriales de desarrollo industrial. En virtudde estos planes, la produccin de determinados bienes se asignaba a los pases miem-bros con la garanta de un mercado regional libre de restricciones sobre las importacio-nes internas y protegido por un arancel externo comn.

Sin embargo, de la misma forma que haba ocurrido con la ALALC, el perodoinicial de optimismo por el Acuerdo de Cartagena se vio superado por los aconteci-mientos. El contratiempo ms grave fue el golpe de 1973 en Chile. Chile se retircompletamente del pacto en 1976, y los pases miembros restantes nunca recuperaronel impulso inicial del grupo.

REFORMA AGRARIA65

Por lo menos seis factores explican el entusiasmo con que se trat el tema de la reformaagraria al principio de los aos sesenta, a saber, crecimiento econmico, distribucindel ingreso y pobreza, inflacin, tamao del mercado, razonamientos polticos y pre-

Esta seccin se ha redactado con la colaboracin de Cristbal Kay.6

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sin externa. Las razones que motivaron a los funcionarios pblicos, a la CEPAL, a laAlianza para el Progreso o a los asesores externos fueron todas diferentes. Los cuatroprimeros motivos estn relacionados; se consideraba que la redistribucin de la tierraera un camino hacia la modernizacin que aliviaba, entre otras cuestiones, el cuello debotella inflacionario del abastecimiento de alimentos en una situacin en que la pobla-cin urbana estaba creciendo. Al mismo tiempo, influa en el crecimiento del mercadopara la industria, gracias al efecto que tena sobre la distribucin del ingreso y la pobre-za66. Algunos le asignaban un rol poltico al restarle influencia a las lites terratenientes.Por ltimo, muchos gobiernos reaccionaron ante el ltimo factor: era necesario demos-trar, de manera general, que se estaban efectuando reformas efectivas, como la reformaagraria, para acceder a los fondos de la Alianza para el Progreso.

Tras estos motivos haba la percepcin de que la hacienda tradicional era un tipode propiedad ineficiente y que perpetuaba las estructuras sociales desiguales. Las gran-des haciendas utilizaban la tierra en forma desmesurada, lo que llevaba a una producti-vidad baja y a que grandes parcelas quedasen baldas. El monocultivo, que era el sistemaadoptado por las plantaciones en zonas de agricultura de exportacin, tena efectosperniciosos sobre el medio ambiente. La abundancia relativa de trabajadores agrcolas yel alto grado de concentracin de la tierra hacan que los incrementos en la productivi-dad del trabajo gracias a las inversiones no alteraban los salarios bajos que pagaban losterratenientes. Se sostuvo tambin que la concentracin en la tenencia de la tierra im-peda la adopcin de una tecnologa moderna; los terratenientes podan obtener uningreso elevado sin intensificar la produccin, dadas las enormes superficies de queeran propietarios. La tierra era considerada tambin como un refugio frente a la subidade los precios en los pases de inflacin endmica. Adems, la propiedad de una granhacienda confera prestigio social y poder poltico. En consecuencia, la eficiencia de laagricultura no era siempre una prioridad para los terratenientes. El ltimo pero no elmenos importante factor era que los reformistas sostenan que la culpa de la desigual-

66 De hecho, la lgica econmica de una redistribucin radical para resolver los problemas de la industria no era

contundente. Las industrias de bienes duraderos eran las que necesitaban mercados ms grandes a corto plazopara conseguir economas de escala; stas habran salido perjudicadas por la redistribucin, que privaba de ingre-sos a sus mejores clientes. Las medidas que hubieran hecho falta para llevar a cabo una redistribucin significativaa corto plazo habran influido en la confianza de los inversores y, por consiguiente, en el crecimiento econmicocomo lo comprobara ms tarde el presidente Allende en Chile. Y fue evidente en los aos sesenta y setenta que elcrecimiento rpido era por completo compatible con una desigualdad elevada y creciente, como ocurri sin dudaen Brasil.

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164 J^DUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO

dad social, de la marginacin y del bajo nivel de vida de la mayora de la poblacin ruralde Amrica Latina se encontraba en la concentracin de la tierra.

Esta opinin fue respaldada, y exagerada, por la nueva documentacin elaboradamayoritariamente por el Comit Interamericano de Desarrollo Agropecuario (CIDA).Hasta la fecha, sus estudios constituyen el anlisis colectivo ms amplio de la tenenciade la tierra en Amrica Latina67. Los estudios del CID A tuvieron una gran influenciatanto en la conformacin de una perspectiva particular sobre la cuestin agraria enAmrica Latina como sobre el desarrollo de polticas de reforma agraria68. Los estudiosindicaban que Amrica Latina tena una de las estructuras agrarias ms desiguales delmundo. En un extremo se encontraban los minifundios y al otro los latifundios en for-ma de plantaciones, haciendas y estancias. En 1960, los latifundios representaban aproxi-madamente el 5% de las unidades de produccin agrcola con una propiedad de cuatroquintas partes de la tierra; los minifundios representaban cuatro quintas partes de lasunidades de produccin agrcola con una propiedad de tan slo el 5 % de la tierra69. Enlos datos del CID A, el sector agrario de tamao mediano parece ser relativamente in-significante. En estudios posteriores se ha indicado que los arrendatarios gozaban de uncontrol significativo sobre los recursos de cada hacienda, y que las fincas de tamaomediano tenan acceso a tierras ms frtiles y estaban ms capitalizadas, contribuyendoas en mayor medida a la produccin agrcola de lo que se haba calculado originalmen-te. Sin embargo, pese a estas pruebas de mayor heterogeneidad, Amrica Latina conta-ba sin duda con uno de los sistemas agrarios ms polarizados del mundo. No es sor-prendente constatar que la productividad del trabajo era mucho ms alta en los latifundiosque en los minifundios, mientras que se daba la situacin contraria en cuanto a produc-tividad de la tierra. La produccin media por trabajador agrcola era de cinco a diezveces ms elevada en los latifundios que en los minifundios, mientras que la produccin

67 El CIDA fue creado en 1961 por