THEME4:LAPOLICEADMINISTRATIVE

Motsdel’auteur(J-PGELIN,Professeurdedroitpublicàl’ISP,enseignantdanslecadredelapréparationauCRFPAdepuis2004):

Lespolycopiésdedroitpublicportentsurl'ensembleduprogrammenouvellementcomposéparlaréforme.LepremierTome,dontcetteficheestextraite,porterasurlapartieclassiquededroitadministratifgénéral,lesuivantcouvriraledroitadministratifspécial,soitledroitdesbiensetceluidelafonctionpublique.

Chaquepolycopiéestorganiséenfichesthématiquesdestinéesàfaciliterl’apprentissagedechaque thèmeet composéedes connaissances fondamentales de l’actualité et de thèmesd’approfondissement. Il s’agit de faciliter l’apprentissage pour le candidat afin de luipermettrederetenirl’essentielpourl’épreuvedecaspratiqueetdenepasperdedutempsavecdesconsidérationsinutiles.

C’estdanscesouciconstantdehiérarchisationdesprioritésetderationalisationdutempsdetravailque lessupportspolycopiés, lecourset lesexercicesquivousserontproposéssontétablis.

Parailleurs,voustrouvereztoutaulongdesfichesthématiquesdesQRCodesouFlashCodes.

Enlesscannant,vouspourrezconsulterunevidéodevotreenseignantsurunpointparticulierducours,méritantréflexionetapprofondissement.

Cethèmedeprésentationcontientdeuxvidéos(enfindefiches)sur:

- L’affairedu«Burkini»

- Larésolutionducaspratiquedepoliceadministrative

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I–Connaissancesdebases

A)LanotiondePoliceadministrative.

C’est l’ensemble des opérations prescriptives et matérielles par lesquelles les personnespubliquestententdeprévenirlesatteintesàl’ordrepublic.

Lapoliceadministrativesecaractérisepar

- Soncaractèreessentiellementpréventif

- Laréférenceàl’ordrepublic.

1)Ladistinctionpoliceadministrativeetpolicejudiciaire:lecritèrefinalistededistinction.

C’estuncritèrequipermetdedistinguerlapoliceadministrativedelapolicejudiciaire.

Lesmesuresdepoliceadministrativeinterviennentpouréviterlestroublesàl’ordrepublic.Lapolicejudiciaireapourobjetlarépressiondesatteintessupposéesouavéréesàl’ordrepublic.

LeTCsefondesurlecritèredel’«infractiondéterminée»:lesopérationsquinevisentpasàla répression d’une infraction pénale déterminée relèvent de la police administrative (TC,Noualek,7juin1951etCE,Sect,11maiBaud,1951).

Pourqu’il yaitactivitédepolice judiciaire, ilestnécessaireque l’actionsoitentrepriseenraisond’uneinfractiondéterminée,quecettedernière:

- Soitsurlepointd’êtrecommise(TC,27juin1955,DameBarbier);

En l’espèce, il s’agissaitd’uneopérationdepolicedestinéeàprendreen flagrantdélitdestrafiquantsd’or.L’infractionn’étaitpasencorecommise,maiselleétaitsurlepointdel’être.

- Puisseêtrecommise(TC,15juillet1968,ConsortsTayeb);

En l’espèce, il s’agissait d’une opérationmenée en raison du comportement suspect d’unindividu.Peuimportequel’infractionsoit infinecommiseounon,l’importantestquetoutsemblaitindiquerqu’elleleserait.

- Soiteffectivementcommise(CESect.,11mai1951,ConsortsBaud);

- Soit,semble-t-il,commisemaisenraisondefaitsquisontenréaliténondélictueux(CE,18mai1981,ConsortsFerran);

Ladistinctionestdifficile lorsqu’uneseuleetmêmeopérationrelèvesuccessivementde lapoliceadministrativepuisdelapolicejudiciaire.Ilfautalorsdéterminerl’opérationdominante(TC,10mars1978,StéleProfil).Uneopérationdepoliceadministrativepeutsetransformerenuneactivitédepolicejudiciaire(TC,15décembre1977,DemoiselleMotsch).Uneactivitédepoliceadministrativetendantaucontrôledesidentitésdesconducteursd’automobilesur

uneroutepeutsetransformerenuneactivitédepolicejudiciairelorsqu’unvéhiculeforcelebarrageinstallé.

Inversement,uneactivitédepolicejudiciairepeutsetransformerenuneactivitédepoliceadministrative.C’estlecaslorsdelamiseenfourrièred’unvéhicule(policejudiciaire)puisdesagardeenfourrière(policeadministrative)(CE,18mai1981,ConsortsFerran).

Ladistinctionaunedoubleconséquence:

- Elle détermine la compétence juridictionnelle : le juge administratif est compétentpour contrôler la légalité des mesures de police administrative ainsi que pour enindemniserlesconséquencesdommageables.

- Elledéterminelapersonnequiestsusceptibledevoirsaresponsabilitéengagée:seull’Etat dispose du pouvoir de police judiciaire, alors que le pouvoir de policeadministrativeestpartagéentreplusieurspersonnespubliques.

L’arrêtduCEendatedu9décembre2015AGRIFapporteuneprécisionsurlerôledelapoliceadministrative.S’agissantdespouvoirsdesautoritésdepoliceadministrative,l’arrêthabilitecesdernièresàédicterdesactesdestinésà«prévenirlacommissiondesinfractionspénalessusceptiblesdeconstitueruntroubleàl’ordrepublic»,précisantl’ordonnance«Dieudonné»du9janvier2014quiavaitprévu«qu’ilappartient(…)àl’autoritéadministrativedeprendrelesmesuresdenatureàéviterquedesinfractionspénalessoientcommises».Cetteprécisionestbienvenuecarl’arrêt«CommunedeCournond’Auvergne»n’avaitpasreproduituntelénoncédesortequedesinterrogationsdemeuraientàcesujet.Laportéedel’arrêtprésentéest, sous ce rapport, double : d’une part, elle permet de mieux distinguer la policeadministrativedelapolicejudiciaire,seulepoliceinhérenteàlapréventionoulacessationdesinfractions;d’autrepart,elleprendactedecequetouteslesinfractionsnesontpasipsofactoconstitutives d’un trouble à l’ordre public. Cette dernière précision est primordiale carl’énoncédel’ordonnancedu9janvier2014habilitaitlesautoritésdepoliceadministrativeàempêcher la commissionde toute infraction, cequi revêtait un caractèrepotentiellementrestrictifdeslibertés.Ellen’estpassansconstitueruneévolutiondelanotion.

2)Unemesurefondéesurl’ordrepublic:unenotionàcontenuvariable

Ladéfinitiondel’ordrepublicestessentielleencequ’ellepermetdedéterminerl’étenduedupouvoirdepoliceadministrative: l’autoritéadministrativenepeutadopterunemesuredepolicequesicelle-ciestfondéesurunecomposantedel’ordrepublic.Danslecascontrairelamesureseraitillégaleenraisond’undétournementdepouvoirs.

L’ordrepublicinclutlebonordre,lasûreté,lasécuritéetlasalubritépubliques(artL2212-2duCGCT)c’estàdirel’«apparencedeschoses»(lestroublesextérieursvisibles,lestroublesmatérielsetextérieursselonHauriou).

Lajurisprudencereconnaitd’autrescomposantesàl’ordrepublic.

Toutd'abordilconvientdes'arrêtersurl'esthétiqueentantquecomposantedel'ordrepublic.

OnestportéàrépondreparlanégativeauvudecertainsarrêtsduConseild'État.Eneffet,celui-ci aparfois rangéaunombredesbuts légauxdupouvoir depolice la sauvegardedel'esthétique.L'étatdudroitjurisprudentielestdiversementorienté.Cequiexpliquelapriseen compte par le législateur de la protection de l'environnement ou des monumentshistoriques.

MaisleConseilrappelleicietlàque,enannulantcertainsarrêtésdepoliceaumotifquelessituationsquevoulaientréglementerlesmairesneportaientpasatteintesà"lasalubritélatranquillitéetlasécuritépubliques".SileConseild'Étatavaitadmislalégalitéd'uneactivitédepolicemotivéepourlasauvegardedel'esthétiquesembletoutdemêmeêtrerejetédescomposantesdel'ordrepublic(CE,11mars1983,CommunedeBures-sur-Yvette).

Lejugeadministratifinclutégalementdescomposantesplussubjectivescommelamoralitépublique (CE,18décembre1959,Sté les films LutétiaouCE,8décembre1997, Communed’Arcueil).Mais ce fondementestadmisde façon restrictive,àproposdede laprojectiond’œuvrecinématographiqueoubiendanslecadredelaluttecontrelapornographie.Lejugeexige,enoutre,descirconstanceslocalesparticulières,cequipermetd’éviteruneutilisationabusivedelamoralité(CE,8juillet2005,CommunedeHouilles,àproposdel’ouvertured’unsex-shopdansuneruefréquentéepardesmineures).Ellepermet,enoutrel’exercicedelapolice spéciale du cinéma du ministre de la culture (CE, sect, 30 juin 2000, associationPromouvoir)

Une atteinte à la dignité de la personnehumainepeut légalement fonderunemesuredepoliceadministrative(CE,27octobre1995,CommunedeMorsang-sur-Orge)sansqu’ilsoitnécessairededémontrerl’existencedecirconstanceslocalesparticulières.

Plusrécemment,leConseild’Etatavalidél’interdictiondupréfetd’interdireladistributionàdespersonnessansdomicilefixed’unesoupeaucochon,enraisondes«risquesderéactionàcequiestconçucommeunedémonstrationsusceptibledeporteratteinteàladignitédespersonnesprivéesdusecoursproposéetdecauserainsidestroublesàl’ordrepublic»(CE,5janvier 2007,Ministre d’Etat, ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire c.Association«Solidaritédesfrançais»,confirméparCEDH,16juin2009,AssociationSolidaritédesFrançais).

Reste que la protection de l'ordre public est un intérêt supérieur à celui de la libertéindividuelle. La question s'est posée concernant la protection des individus contre eux-mêmes.

LeConseild'Étataeneffetreconnulalégalitédudécretdu28juin1973portantobligationpourlesconducteursdevéhiculeàdeuxrouesdeporteruncasqueetlaceinturedesécuritépourlesautomobilistes.

Enfinconcernantleprincipedelibreconcurrence:CE,Avis,22novembre2000,SociétéL&PPublicité,lesautoritésnedoiventpasparleuractivitécompromettreleprincipedelibredeconcurrencemaisiln’appartientpasàcetteautoritédefairerespecterceprincipe.

B)Lesautoritésdepoliceadministrative

Il convient de distinguer pouvoir administrative générale et spéciale puis d’identifier lesdétenteursdupouvoirdepolice.

Distinctiondupouvoirdepolicegénéraleetspécialeetconcoursdepolice.

Lapolicegénéralerecouvredemultipleshypothèsesdèslorsquel’ordrepublicestmenacé.

Elleconsisteenunpouvoirreconnuàcertainesautoritésd’adoptersurleterritoirepourlequelellessontcompétentesunensembledemesurestendantàlaprotectiondel’ordrepublic.

Lapolicespécialeestinstituéeparuntextespécifiquequienlimiteledomaine,quidéfinitlesautoritéscompétentes,etlesprocéduresapplicables,ainsiquel’objectifpoursuivi.

>>>Lesautoritéscompétentes

Si lesministresn’ontpas lepouvoirdepoliceadministrativegénérale, ilspeuventavoirunpouvoir de police spéciale (exemple : leministre de l’intérieur s’agissant de la police despublicationsétrangèresoudespublicationsàdestinationdelajeunesseouencorepolicedesétrangers ;ministre de la culture pour la police du cinéma consistant à octroyer les visasd’exploitation…).Lamêmeautoritépeutdétenirunpouvoirdepoliceadministrativespécialeetgénérale(exemple:lepréfetoulemaire).

>>>Lesdomainesd’intervention

La PAS a un champ d’action limité à des catégories de personnes précises (police desnomades),desactivités(jeux,chasses,pêche)oudeslieux(bâtimentsaccueillantdupublic).

>>>Lerégime

L’exercicedupouvoirdePASestengénéralencadrépardesrèglesprécises(Consultationdecertainescommissions…)

>>>Lanotiond’OrdrePublic

Parfoisplusétendue(l’esthétiquepourlapolicedel’affichage,laprotectiondel’environnement…)

Lesconcoursdepolice

Compte tenude la grandediversitédespouvoirs depolice (autoritésdePAGoudePAS ;autoritésnationales,locales…)ilestnécessairededéterminerlesconditionsdanslesquelleslesdifférentesmesuresdepolicepeuventsecombiner.

Ilfautdistinguertroishypothèses:

>>>Leconcoursdemesuresdepolicegénérale

Il estpossible,mais lamesureprisepar l’autorité localedoitêtremoins libéraleque celleadoptéeparl’autoriténationale,etjustifiéepardescirconstanceslocalesparticulières(CE,18avril1902,CommunedeNéris-les-bains).

>>>Leconcoursdespolicesadministrativesgénéralesetspéciales

Ilestdépendantdel’importancedespouvoirsconférésàl’autoritédepolicespéciale.

Lorsquecettedernièredisposed’uneattributionexclusive,aucuneinterventiondel’autoritéde police générale n’est possible par principe (exemple : la police des gares et aéroportsexercéeparlepréfet).Seuleunesituationd’urgenceoudepérilimminentpourrajustifieruneinterventiondel’autoritédePAG.Ceprincipeaétéaffirmédansl’arrêtduCEdu29septembre2003, Houillères du bassin de Lorraine : « Considérant que, s'il appartient au maire,responsabledel'ordrepublicsurleterritoiredesacommune,deprendrelesmesuresdepolicegénéralenécessairesaubonordre,àlasûreté,àlasécuritéetàlasalubritépubliques,lapolicespéciale des installations classées a été attribuée au préfet et, à l'échelon national, augouvernementpar la loidu19 juillet1976 ;qu'en l'absencedepéril imminent, lemairenesauraits'immiscerdansl'exercicedecettepolicespéciale»).

DemêmelorsquelespouvoirsdePASetdePAGsontentrelesmainsd’uneseuleetmêmeautorité,seulunpérilimminentpeutjustifierl’utilisationdespouvoirsdePAGaudétrimentdespouvoirsdePAS(CE,10octobre2005,CommunedeBadinières).

Danslesautreshypothèses,l’autoritédepolicegénéralepeutintervenirdansdesconditionssemblablesàcellesd’unconcoursdepoliceadministrativegénérale(CE,18décembre1959,StéLesfilmsLutétia,ladiffusiond’unfilmpeutêtreinterditeparlemairemêmes’ilaobtenuunvisad’exploitationdèslorsquedescirconstanceslocaleslejustifient).Saufsilaloiexclutl’interventiondelapolicegénérale.LeConseild’Etatinterprèteparfoislaloidanscesens.Ilconclut ainsi lorsque les conditions de mises en œuvre de la PAS sont, en raison descontraintesinhérentesàsonexercice,lelégislateuraimplicitementexclul’interventiondelaPAG (CE, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis à propos de la police spéciale de laradiotéléphonie,CE,24septembre2012,CommunedeValenceàproposdelarèglementionsrelativeauxOGM).Onpréciseraiciquel’article5delaChartedel’environnement(principedeprécaution)nesauraitentraîneruneextensiondescompétencesenmatièredepolice.

>>>Leconcoursdepolicesspéciales

Ilneposepasdedifficultésparticulières:chacunes’exercedanssasphèrepropre(CE,Ass.,7octobre1977,Nungesser).

2)Lestitulairesdupouvoirdepolice.

Autoritésdepoliceadministrativegénérale

>>>Al’échellenationale

Lepouvoirdepoliceaétéconsacrépar l’arrêtLabonne8août1919.Lechefde l’Exécutifdispose d’un pouvoir de police générale,même sans texte, pour assurer la protection del’ordrepublic.Cepouvoirestàl’époquereconnuauPrésidentdelaRépublique.Ilpermetàcetteautoritéd’adopterdesactesréglementairesmêmeenl’absenced’uneloi.

Ilestconféréensuiteauchefdugouvernementc’estàdire lePrésidentduconseil sous laQuatrièmeRépublique(CE,13mai1960,RestaurantNicolas)puislePremierministresouslaCinquième(CE,2mai1973,AssociationcultuelledesisraélitesdeFrance).

LesministresnesontpasdesautoritésdePolicegénérale.

>>>Al’échelonlocal

-Lespréfetsexercentcepouvoiraunomdel’Etat(artL2215-1CGCT)dèslorsqueletroubleà l’ordre public excède le territoire d’une commune (circulation des nationales horsagglomération).Ilsdoiventsesubstitueraumairedemeurépassifaprèsunemiseendemeure(artL2215-1CGCT).LesprésidentsdesConseilsgénérauxdisposenttoutefoisd’unpouvoirdepoliceparexception.Ilsnepeuventeneffetprendrequedesmesuresrelativesàlagestiondudomaine public départemental (comme les routes départementales en dehors desagglomérationsparexemple).

-Lemaire(articleL2212-2duCGCT),Lemaireexerceseulcepouvoir.SonexercicenepeutêtredévoluniauConseilmunicipal,niàunepersonneprivée(CE,1eravril1994,CommunedeMeudon).

-AParis,ilrevientaupréfetdepoliced’exercerlepouvoirdepolicegénérale(CE,11février1998,VilledeParisc.AssociationpourladéfensedesdroitsdesartistespeintressurlaplaceduTertre).Lemaire,danscettecommune,nedétientquedespouvoirsrésiduels(pouvoirdepolicesurlesmarchés,…).

C)Lecontrôledesmesuresdepolice

Lejugeexerceuncontrôleétendudesmesuresdepoliceadministrative.Ilveilleàlafoisàcequecesdernièressoientstrictementadaptéesauxcirconstancesquilesontmotivées(quelepouvoirdepolicen’aillepastroploin,etàcequelepouvoirdepolicesoiteffectivementexercé(quelepouvoirdepoliceaillesuffisammentloin).

1)Lanécessaireadéquationdesmesuresdepoliceadministrativeaurisquedetroubleàl’ordrepublic.

«LaDDHCestaufrontispicedenotrepublic,ainsiLalibertéest larègleet larestrictiondepolice l’exception » (Corneille). Le juge administratif contrôle la nécessité et laproportionnalitédesmesuresauregarddesobjectifspoursuivis(CE,19mai1933,Benjamin).Cequinesignifiepasquel’interdictionsoitproscritedèslorsqu’elleestlaseulemesurepropreàparveniraurésultatsouhaité.CelasignifieselonlestermesdeB.Seillerquelecontrôledujuge administratif s’étend au-delà de la légalité juridique traditionnelle mais introduit uncontrôledelalégalitéextrinsèquedeladécision.Cetypedecontrôleasouventétédécriéecomme manifestant un contrôle de l’opportunité de la mesure, c'est-à-dire que le jugesubstituesonappréciationdelasituationàcelledel’administrationactiveetdéterminelesseulesmesuresrespectueusesdelalégalité.

Pourcequiconcerne,enparticulier,l’entréeetleséjourdesétrangers,la«hautepolice»,s’estprogressivementestompée.Auregarddelavieprivéeetfamiliale,dontlerespectestimposétantparlesprincipesgénérauxdudroit(CE,8décembre1978,GISTI)queparl’article8delaconventioneuropéennedesdroitsdel’homme(CE,19avril1991,Belgacem),l’octroidesvisas, ladélivrancedestitresdeséjourou lesmesuresd’éloignement font l’objetd’unpleincontrôledujuge.Pourlesmesuresprisesàl’égarddespublicationsétrangères,soumisesàunrégimeparticulierjusqu’audécretdu4octobre2004quilesafaitrentrerdansledroitcommun de la liberté de la presse, le contrôle d’abord restreint à l’erreur manifested’appréciation (CE, 2 novembre 1973, Société librairieMaspero) avait laissé la place à uncontrôleentier(CE,9juillet1997,AssociationEkin).

Les illustrations du plein contrôle du juge sur les mesures de police sont nombreuses.L’interdictiongénéraled’exercerl’activitédephotographefilmeurestillégaleàMontauban(CE,22juin1951,Daudignac)maispasauMont-Saint-Micheldurantlasaisontouristique(CE,13mars1968,ministredel’intérieurc/épouxLeroy).Lamêmejurisprudences’appliqueàdesquestionsnouvelles,commecellessoulevéespar lesarrêtésmunicipauxditsdecouvre-feudesenfantsouceuxqualifiésd’arrêtésanti-mendicité.Qu’ils’agissed’interdirelasortieauxmineursdesortirseulsau-delàd’unecertaineheure(CE,2août2001,préfetdeVaucluseet10août2001,communed’Yerres)ouderéglementerlamendicité(9juillet2003,LaurentL.c/communedePrades),lesinterdictionsnepeuventêtregénéralesetabsolues.Lejuges’assuredeleuradéquationauxcirconstancesdetempsetdelieupropresàchaquesituation.

2)Ledevoird’exercerlepouvoirdePA

>>>L’interdictiondedéléguerl’action

Laquestionseposedesavoirsi l'administrationpeutavoirrecoursauprocédécontractuelpour déléguer son obligation et son pouvoir d'action (CE, Ass., 17 juin 1932, Ville deCastelnaudary)

Demêmequ'ellenepeutemployerdesagentsde sécurité,destinésà surveillerdesbiensmeublesou immeublespourdes clients, pour assurer sur la voiepubliquedes rondesquidépassentdeloinlesprérogativesreconnuesàcecorpsdemétier(CE,29décembre1997,Communed'Ostricourt)

>>>Lanécessitéd’agir

L’autoritéadministrativea ledevoirdeprendre lesmesuresnécessairesà laprotectiondel’ordrepublic,maisaussid’assurerleurapplicationeffective.Toutefois, lerefusd’agirn’estillégal que dans le cas d’un péril grave (CE, Sieur Doublet, 23 octobre 1959). De même,l'administrationa l'obligationde s'assurerde l'applicationd'une réglementationpréétablieque ce soit pour une réglementation qui émane de l'autorité de police chargée de sonexécution (CE, sect., 14 décembre 1962, Doublet) ou même d'une autre. Elle a mêmel'obligation de veiller à l'exécution de sesmesures (CE, 20 octobre 1972,Ville de Paris c/Marabout).Sicescritèresparaissentàpremièrevueparticulièrementrestrictifs, leConseild’Etatlesinterprètecependantlibéralement.Ainsia-t-ilconsidéréqu’unmaireauraitdûfaireusagedesespouvoirsdepolicepour«remédierauxnuisancessonoresnéesdesactivitésdetirduclubdelaRoche-Couloir»,dès lors«quel’activitédececlubportaità latranquillitépubliqueuneatteinted’unegravitétellequelemairenepouvaits’abstenird’yporterremède,sansméconnaîtresesobligationsenmatièredepolice»(CE,8juillet1992,VilledeChevreuse).

>>>laresponsabilitépourfaute/Carence

Lejugeadministratifexigeaitcependantunefautelourdepourengagerlaresponsabilitédel’autoritédepoliceencasdecarence(CE,14décembre1962,SieurDoublet).LaCJCEs’estmontréeplussévère,encondamnant laFrancepourentraveà la libertédecirculationdesmarchandisesdufaitde l’inertiedesautoritésdepolicefaceàdesactesdeviolenceetdevandalismes(CJCE,9décembre1997,CommissioncontreFrance).

Depuisl’arrêtduConseild’Etatdu27septembre2006CommunedeBaâlonleConseild’Etatse contente d’une faute simple pour engager la responsabilité de l’administration pourcarencede lapolicedesédificesmenaçant ruines,demêmedepuisCE,2008,Ministredel’écologiecontreSociétéDurance,pourlapolicespécialephytosanitaire.

II–Actualité

L’assouplissementdelalégalité.

1.Lesdérogationstextuelles.

L’examendelalégalitéestlogiquementinfluencéparlestextes,lesquels,lorsqu’estencauselapréservationdel’ordrepublic,révèlentunevolontédefacilitél’actiondel’administration.Danscesconditions,ilyadesdérogationsàlalégalitétantexternequ’interne.L’étatdesiègeetlerecoursauxpleinspouvoirsdel’article16delaconstitutionparlechefdel’Etat,offrentdesillustrationsparticulièresdecephénomène.C’estsurtoutl’usagedeladéclarationd’étatd’urgencequialeplusfaitdébatscesdernièresannées.Ainsi,ladéclarationd’étatd’urgenceestproclaméedansdeuxtypesdesituationsauregarddelaloidu3avril1955:encasdepérilimminentrésultantd’atteintesgravesàl’ordrepublicouencasd’événementsprésentantparleurnatureetleurgravitélecaractèredecalamitéspubliquesContrairementàl’étatdesiège,lerégimed’exceptionmisicienplacedemeurecivil.Ilnetransfèrepaslespouvoirsdepoliceauxautoritésmilitaires,ninedéboucheenprincipesurl’institutiondetribunauxmilitaires.Cet état accroît cependant les pouvoirs duministre de l’intérieur et des préfets dans desproportionsimportantes.Cesdeuxcatégoriesd’autoritésreçoiventeneffetcompétencepourordonnerlafermetureprovisoiredessallesdespectacles,débitsdeboissonsetdetoutautrelieuderéunion,pourinterdirelesréunionsdenatureàprovoquerledésordre,pourinterdirelacirculationdespersonnesoudesvéhiculesdansleslieuxetauxheuresfixéespararrêté,pour instituer des zones de protection ou de sécurité où le séjour des personnes estréglementé, pour interdire de séjour toute personne cherchant à entraver, de quelquemanière que ce soit, l’action des pouvoirs publics, pour ordonner la remise d’armes depremière, quatrièmeet cinquième catégories.Dans une gradationultime, le décret d’étatd’urgence(quin’estpasunactedegouvernement:CE14novembre2005,M.Rolin)peutaussipermettre aux préfets comme au ministre de l’intérieur d’ordonner des perquisitions àdomicilede jouretdenuit, voirede«prendre toutemesurepourassurer lacontrôlede lapresse»etdelaradio.

2.Lesassouplissementsjurisprudentiels

Lorsquelejugeconstatequel’administrationadûagirenurgence,ilaccepted’assouplirlesconditionsdelégalitéexterne.L’urgencejustifieeneffetlaprécipitationdel’actionmaisellenesauraitconduirelavalidationd’unedécisioninjustementfondée.Enrevanche,lathéoriejurisprudentielledescirconstancesexceptionnellesoffrentdavantagedesouplesse.Eneffet,danscessituations (prochesdudomained’applicationde la loidu3avril1955), leConseilvalidedesdérogationsdelégalitétantexternequ’interne(CE,28juin1918,Heyriès,àproposdel’empiètementdel’exécutifsurlelégislatif);ilestégalementenclinàréduirel’intensitéducontrôledelaqualificationjuridiquedesfaits(CE,28février1919,DamesDoletLaurent,àproposdemesuresdepolicerestreignantlalibertédecirculationdespersonnes).Iln’estpourautantpascertainsqu’aujourd’huilesmêmessolutionssoientenvisageables.

Etatd’urgence.

Lalégalitéadministrativeconnaitdesadaptationsdanslescirconstancesparticulièresquinesontpastoutesliéesàunétatdeguerre.Siletermede«guerre»aétéutiliséparlePrésidentdelaRépubliqueaprèslesattentatsdelanuitdu13novembre2015,ladéclarationdel’étatd’urgencenenécessitepas,juridiquement,quelaFrancesoitenétatdeguerre.

Parmilesdifférentessituationsditesdecrise,ilsembleêtreleseulenmesurederépondreàlamenaceterroriste.

Ledéclenchementdel’étatd’urgence

Le régime de l’état d’urgence a été créé en 1955 pour conférer au gouvernement unealternativeàceluide l’étatdesiège.Lepremierusagedurégimede l’étatd’urgenceaétérendupossibleparl’adoptiondelaloin°55-385du3avril1955relativeàl’étatd’urgence,modifiéeparlaloin°55-1080du7août1955etl’ordonnancen°60-372du15avril1960.OrtroisansplustardétaitadoptéelaConstitutionde1958quiprévoitensonarticle36lerecoursàl’étatdesiège.LeConseild’Etata,en2005,refuserdereconnaîtrel’abrogationimplicitedelaloide1955comptetenudel’entréeenvigueurdelaConstitutionde1958(Conseild’Etat,ORD.,21novembre2005,Boisvert)

Ainsi lesrégimesde l’étatd’urgenceetde l’étatdesiègecoexistentmaisnepeuvent,êtreutilisésconcomitammentsurlemêmeterritoire(articleL.2131-1al.2).LamêmeanalyseavaitétéportéeparleConseilconstitutionnelvingtansplustôt(Conseilconstitutionnel,décisionn°85-187DCdu25janvier1985,Loirelativeàl’étatd’urgenceenNouvelle-Calédonie).

LeConseilconstitutionnelrépondquelelégislateurpeutdérogeraufonctionnementnormaldesinstitutionscarlelégislateurétantchargéparl’article34delaConstitutiondefixerlesrègles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice deslibertéspubliques, il luiappartient“d’opérer laconciliationnécessaireentre lerespectdeslibertésetlasauvegardedel’ordrepublicsanslequell’exercicedeslibertésnesauraitêtreassuré”. En conséquence, l’absence d’inscription constitutionnelle de l’état d’urgence,contrairementàl’étatdesiège,nerendpasledispositifinconstitutionnel.Danscesconditionsleprojetderévisionconstitutionnelleconsistantàprocéderàunetelleinscriptionàl’article36-1delaconstitutionétaitpurementsymbolique.Attentionsurcepointseulementcarleprojetpouvaitégalementendéfinirlerégime,cequinerevientpasaumême.

L’état d’urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain, desdépartements d’outre-mer, des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de laConstitution et enNouvelle-Calédonie, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintesgravesàl’ordrepublic,soitencasd’événementsprésentant,parleurnatureetleurgravité,lecaractère de calamité publique. L’état d’urgence est déclaré par décret en Conseil desministres.Cedécretdéterminelaoulescirconscriptionsterritorialesàl’intérieurdesquellesilentreenvigueur.Danslalimitedecescirconscriptions,leszonesoùl’étatd’urgencerecevraapplicationserontfixéespardécret.

Laprorogationdel’étatd’urgenceau-delàdedouzejoursnepeutêtreautoriséequeparlaloi.

Jusqu’en 1960, seul le législateur pouvait déclarer l’état d’urgence. C’est désormais lePrésidentdelaRépubliqueetlegouvernementquipeuventprocéderàladéclarationinitialedel’étatd’urgence,depuislamodificationdel’article2parl’ordonnancen°60-372du15avril1960. La prolongation de l’état d’urgence au-delà de 12 jours nécessite l’intervention dulégislateur.

Ledécretréglementairedéclarantl’étatd’urgencen’estpasunactedegouvernementetpeutêtre soumis au contrôle du Conseil d’Etat qui examinera les conditions de son adoption(Conseild’Etat,ORD.,14novembre2005,Rolin).

Entre1955et2015,l’étatd’urgenceaétédécrétésixfois:

-en1955,1958et1961enréponseàlaguerred’Algérie

–en1985enraisondesévénementsdeNouvelle-Calédonie

–en2005danstoutleterritoiremétropolitainsuiteauxémeutes“danslesbanlieues”

–en2015suiteàlaséried’attentatsperpétrésàParisdanslanuitdu13au14novembre2015(décretn°2015-1475du14novembre2015portantapplicationdelaloin°55-385du3avril1955).

Quantàlacessation,leConseild’Etataeul’occasiondeprécisersoncontrôlesurladécisiondu président de la République. La réponse apportée n’est pas pourtant très claire : Si lePrésidentdelaRépubliquedisposed'unlargepouvoird'appréciationpourfaireounonusagedelafacultédemettrefinàl'étatd'urgence,sadécisionn’échappepasàtoutcontrôledujugedelalégalité.(CE,jugedesréférés,27janvier2016,Liguedesdroitsdel’hommeetautres).

Lespouvoirsexceptionnelsliésàl’étatd’urgence

Autitredesmesuresgénérales,l’article5prévoitque:

Ladéclarationdel’étatd’urgencedonnepouvoiraupréfetdontledépartementsetrouveentoutoupartiecomprisdansunecirconscriptionprévueàl’article2:

1°D’interdirelacirculationdespersonnesoudesvéhiculesdansleslieuxetauxheuresfixéspararrêté;

2°D’instituer,pararrêté,deszonesdeprotectionoudesécuritéoùleséjourdespersonnesestréglementé;

L’article8prévoitenoutreque

Leministredel’intérieur,pourl’ensembleduterritoireoùestinstituél’étatd’urgence,etlepréfet, dans le département, peuvent ordonner la fermeture provisoire des salles despectacles,débitsdeboissonsetlieuxderéuniondetoutenaturedansleszonesdéterminéesparledécretprévuàl’article2.

Peuvent être également interdites, à titre général ouparticulier, les réunions denature àprovoquerouàentretenirledésordre.

L’article9prévoitenfinqueleministredel’intérieurpeut“ordonnerlaremisedesarmesdepremière,quatrièmeetcinquièmecatégories”.

Lesmesuresspécifiquespermettentdeviserdesindividusenparticulier.

L’article53°prévoitquelepréfetalepouvoir

3°D’interdire le séjourdans toutoupartiedudépartementà toutepersonnecherchantàentraver,dequelquemanièrequecesoit,l’actiondespouvoirspublics.

Les assignations à résidence. L’article 6 prévoit qu’une personne peut faire l’objet d’uneassignation à résidence. Cette prérogative soulève d’importantes questions deconstitutionnalité.Eneffet,l’assignationàrésidencepeutêtreanalyséecommeunemesurededétention,puisqu’elledurejusqu’à12heuresrenouvelable.LeConseild’EtataacceptédetransmettrecetteQPC(CE,11décembre2015,CédricD.).LeConseilconstitutionnelarendusurcepointunedécision(QPC,22décembre2015,CédricD.)quinesurprendpasmaisneconvaincpasnonplus.Eneffet,c’estsanssurpriseauregardducontextemaiségalementdesajurisprudenceantérieure(leplacementd’unétrangerenzoned’attenten’estpascontraireàl’article66delaconstitution),maisunetelleanalyseestpeuconvaincantedanslamesureoù le régimede l’assignation est équivalent à un régimedepeine aménagée. Le principalproblèmeen l’absencede contrôlede l’autorité judiciaire étantdemesurer l’efficacitéducontrôleeffectuépar le jugeadministratif.SurcepointonconstateraqueleConseild’Etatn’hésitepasàcensurercertainesdécisiond’assignation(Ordonnancedu9février2016,M.C.)toutenposantuneprésomptiond’urgence,cequiallègelesconditionsd’applicationduréférépourlerequérant:

«Encequiconcernelaconditiond’urgence:

Considérantqu’euégardàsonobjetetàseseffets,notammentauxrestrictionsapportéesàlalibertéd’alleretvenir,unedécisionprononçantl'assignationàrésidenced’unepersonne,prisepar l’autoritéadministrativeenapplicationde l’article6de la loidu3avril1955,porte,enprincipe et par elle-même, sauf à ce que l’administration fasse valoir des circonstancesparticulières,uneatteintegraveet immédiateàlasituationdecettepersonne,denatureàcréer une situation d'urgence justifiant que le juge administratif des référés, saisi sur lefondementde l’articleL.521-2ducodede justiceadministrative,puisseprononcerdansdetrès brefs délais, si les autres conditions posées par cet article sont remplies, unemesureprovisoireetconservatoiredesauvegarde;queleministredel’intérieurnefaitvaloiraucunecirconstanceparticulièreconduisantàremettreencause,aucasd’espèce, l’existenced’unesituationd’urgencecaractériséedenatureàjustifierl’interventiondujugedesréférésdanslesconditionsd’urgenceparticulièreprévues».

LeConseilconstitutionnelestappeléàseprononcersurlaconstitutionnalitédel’article2delaloidu19décembre2016prorogeantl’étatd’urgencepourla5èmefois,articlerelatifaurenouvellementpour90joursdesassignationsàrésidenceayantdéjàuneduréecumuléesupérieureàunan.

L’article2delaloin°2016-1767du19décembre2016prorogeantl’étatd’urgencepourla5ème foisnesubordonnepas le renouvellementd’uneassignationà résidenceà l’existenced’unélémentnouveaudedangerosité,alorsquel’avisduConseild’Etatdu8décembre2016commeleprojetdeloiprésentélesurlendemainauxdéputésparleGouvernementavaientretenucetélémentcommecritèrecentraldelaprorogationdesassignationsaulongcours.

Les perquisitions. L’article 11 prévoit que le décret déclarant ou la loi prorogeant l’étatd’urgencepeuvent,parunedispositionexpresse:

1° Conférer aux autorités administratives visées à l’article 8 le pouvoir d’ordonner desperquisitionsàdomiciledejouretdenuit;

2° Habiliter lesmêmes autorités à prendre toutesmesures pour assurer le contrôle de lapresseetdespublicationsdetoutenatureainsiqueceluidesémissionsradiophoniques,desprojectionscinématographiquesetdesreprésentationsthéâtrales.

Lerégimedesperquisitionsaégalementétél’occasiond’uneQPC.LeConseilayantacceptédetransmettreuneQPCsurl’extensiondel’article11.Lesgriefsprincipauxétaientalorslessuivants:d’unepartlaperquisitionaudomicileseraitcontraireàl’article66delaconstitutionencequ’ilprévoitlacompétencejudiciairepourlaprotectiondelapropriétéprivéeetdelavieprivée (les autorités administrativesayantaccèsàdesdonnées informatisées), d’autrepart,elleseraitcontraireàl’objetdelapoliceadministrativequiest,onlesaitpréventif.LeConseil constitutionnel (Décision n° 2016-536QPC du 19 février 2016 Ligue des droits del’homme) a écarté ces deux moyens. Il retient depuis plusieurs années une définitionrestrictivedelalibertéindividuelleenrattachantnotammentlavieprivéeàl’article2delaDDHC. Quant au Conseil d’Etat, il précise le régime des décisions de perquisitionsadministratives prises sur le fondement de l’état d’urgence et le régimede responsabilitéauquelellessontsoumises.Al’égarddespersonnesconcernéesparlamesuredeperquisition,seule la responsabilitépour fautede l’Etatest susceptibled’êtreengagée, soit au titredel’illégalitédeladécisiondeperquisition,soitenraisond’unefautecommisedansl’exécutionmatérielledesperquisitions. En revanche, la responsabilitéde l'Etatà l'égarddes tiersestengagéesansfaute,surlefondementdel'égalitédescitoyensdevantleschargespubliques,lorsqu’une telleperquisition leur causedirectementundommage.CE,Assemblée,6 juillet2016,M.N…etautres.

Etatdudroitdesperquisitionsprisesenétatd’urgence:

S’agissantdesquelque800perquisitionsréaliséesentre le14et le20novembre2015, leConseil constitutionnel, dans une décision QPC du 23 septembre 2016, a jugé que leurfondementjuridique–àsavoirle1°del’article11delaloidu3avril1955danssarédactionantérieureàlaloidu20novembre2015–étaitcontraireàlaConstitution.

Cette solution est néanmoins dépourvue de portée pratique puisqu’il a également décidésouverainementqu’ellenepouvaitêtreinvoquéepourcontesterlalégalitéd’aucundes800ordres de perquisition pris sur ce fondement, y compris ceux qui faisaient l’objet d’unedemande indemnitaire formée auprès des préfets ou d’une contestation devant le jugeadministratifoulejugepénalàladatedu23septembre2016.

S’agissant des saisies des données informatiques réalisées au cours des perquisitionsadministrativesentrele14novembre2015etle19février2016,leConseilconstitutionnel,dansunedécisionn°2016-536QPCdu19février2016,ajugéqu’ellesétaientcontrairesaudroitaurespectdelavieprivée,fautepourleurrégimed’êtresuffisammentpréciséparlelégislateur. Cette décision a eu pour important effet concret d’interdire les saisiesinformatiquespourl’avenir,àcompterdu19février2016,jusqu’àcequelaloidu21juillet2016remédieàcettecarence.

Mais quel sort devait alors être réservé aux saisies informatiques effectuées jusqu’au 19février2016?LadécisionduConseilconstitutionnelindiquel’inconstitutionnalitédessaisies«prendeffetàcompterdeladatedelapublicationdelaprésentedécision;ellepeutêtreinvoquéedanstouteslesinstancesintroduitesàcettedateetnonjugéesdéfinitivement».

Le Conseil d’Etat considère de telles données peuvent être exploitées. Autrement dit, lesdonnées saisies entre le 14 novembre 2015 et le 19 février 2016 peuvent toujours êtrelégalement exploitées et servir de base à la fois à des incriminations pénales(indépendamment de la durée de l’état d’urgence) et à des mesures administratives derestrictiondeslibertés(tantquedurel’étatd’urgence),alorsmêmequecessaisiesontétéréaliséessurlabased’unedispositionlégislativequechacunsaitcontraireàlaConstitutionmais dont l’inconstitutionnalité n’a pris effet qu’à compter de la décision du Conseilconstitutionneldu19février2016.

S’agissant enfin de la conservation des données informatiques copiées à l’issue desperquisitionsadministrativesde l’étatd’urgence, ladécisionduConseilconstitutionneln°QPCdu2décembre2016ajugéqueleIdel’article11delaloidu3avril1955modifiéparcelledu21juillet2016étaitcontraireaudroitaurespectdelavieprivéeencequ’ilneprévoitpasdeduréemaximaledeconservationdecertainesdecesdonnées.

Avantle21juillet2016,leIdel’article11delaloidu3avril1955nedisaitriendeladuréedeconservationdesdonnéescopiées–cellesalorsrecueilliespeuventdoncêtreconservéesetexploitéesindéfiniment…

Depuislaloidu21juillet2016,leIdel’article11delaloidu3avril1955prévoitdesrèglesdeconservationdanstroiscasdefigure,alorsqu’ilpeutyenavoirquatre:

-ladestructionimmédiatedesdonnéescopiées(etlarestitutiondesmatérielssaisis)encasderefusdujugeadministratifd’autoriserleurexploitation–onsedemandequicontrôleetvérifiecettedestruction;

-laconservationselonlesrèglesprévuesparleCodedeprocédurepénaledesdonnéesayantconduitàladécouverted’uneinfraction;

-silejugeaautoriséleurexploitation,lesdonnéescopiéesquinerévèlentpasdemenaceayantjustifiélasaisiedoiventêtredétruitesdansundélaidetroismois.Letextedel’article11

delaloidu3avril1955prévoitàcetégardque:«Àl’exceptiondecellesquicaractérisentlamenace que constitue pour la sécurité et l’ordre publics le comportement de la personneconcernée,lesdonnéescopiéessontdétruitesàl’expirationd’undélaimaximaldetroismoisàcompterdeladatedelaperquisitionoudeladateàlaquellelejugedesréférés,saisidanscedélai,enaautorisél’exploitation».

On ne peut alors qu’être surpris que le législateur n’ait pris soin de remédier à cetteinconstitutionnalitéenadoptant la loidu19décembre2016prorogeantunenouvelle foisl’état d’urgence. Dans ces conditions et dans la mesure où la décision du Conseilconstitutionnelauneffetdifféréau1ermars2017,l’étatdudroitdemeureincertain.

III–Pourallerplusloin

Ordrepublicetdignité

Ladissimulationduvisagedans l’espacepublic.La loirelativeà ladissimulationduvisagedansl’espacepublicfournitunebelleillustrationdeladifficultéàappréhenderunordrepublicimmatériel.LeConseild'Etatétaitsaisitparlegouvernementdelarecherched’unfondementjuridiquepropreàjustifierunetelleinterdiction.LeConseild'Etatvatoutd’abords’employeràexclureleprincipededignité.

Ilrappelletoutd’abordqueleprincipededigniténeconnaîtpasdedéfinitionpréciseendroitinterne(DC,1994,LoisBioéthiques)niendroiteuropéenoùils’agitd’unecombinaisondesarticles2et3CESDH.

Par ailleurs, le Conseil d'Etat explique que la dignité est un élément exceptionnellementreconnudel’ordrepublic.Eneffet,onnepeutguèrerecenserqueladécisionfondatricede1995etcelleplusrécentede2007(AssociationsolidaritédesFrançais).Parailleurs,leConseild'Etatsoulignel’ambiguïtéduprincipe.Eneffet,celui-cipeutàlafoisjustifierdesinterdictionscontrelavolontéetleconsentementdespersonnes(CE,27octobre1995,Morsang-sur-Orge).Maisilpeutégalementêtrerattachéàlanotiond’autonomieindividuelle,quipeutjustifierdescomportementsmêmeimmorauxdèslorsqu’ilssontconsentis(CEDH,6juillet2005,KAetADcontreBelgique;àproposdespratiquessadomasochistes).Ainsi,ladignitépourraittoutaussibienjustifierl’interdictionduportduvoileintégraletprotégercellequiconsenteàleporter.

Le Conseil d'Etat exclut également le principe de moralité publique, ses applicationscontentieusesétantlimitéesàdescirconstanceslocalesparticulières.Eneffet,iln’yapasdansl’exercicedespouvoirsdepolicedepossibilitéderestreindrel’exercicedeslibertésaunomd’unemoralitéàl’échellenationale.

LeConseild'Etatpréconisedonclerecoursàlasécuritépublique.Néanmoins,ilsoulèveunedifficulté.Eneffet,lasécuritépubliquen’apasvocationàappréhenderdessituationsdontladangerositén’estpasétablie.Ainsi, le jugeadministratifréfute lapossibilitéd’unesécuritépubliquedeprécaution.Or,riennepermetdeconclurequeladissimulationestentantquetelle une atteinte à la sécurité publique. Le Conseil d'Etat préconise donc de limiterl’interdictionauxlieuxpublicsoùladissimulationduvisageprésenteundangerparticulier.

LapositionduConseil constitutionnel, reprendpour ‘essentiel cetteargumentation (DC,7octobre 2010, Loi relative à la dissimulation du visage dans l’espace public). Deux pointsdoiventnéanmoinsêtresoulignés.Toutd’abordleConseilutiliseicipourlapremièrefoisuneréférenceàl’article5delaDDHC,etsurtoutleConseiltoutenvalidantledispositifaunomdela sécuritépubliquemais également en raisondes exigencesminimalesde vie en société.Dernierpointleconseilfaiticiunestricteréserved’interprétationenestimantquelaloineporteuneatteintedisproportionnéeàlalibertédereligioncomptetenudel’objectifd’ordrepublicpoursuiviàconditionquel’espacepublicneconcernepasleslieuxdecultesouvertsaupublic.

Affaire Dieudonné. Par une ordonnance du 9 janvier 2014, le conseil d’Etat devait seprononcer en appel sur l’ordonnance du tribunal administratif de Nantes suspendantl’exécutiondel’arrêtéinterdisantlatenueduspectacle«leMur».Cedernieravaitainsirelevéque le « spectacle de Dieudonné tel qu’il est conçu, contient des propos de caractèreantisémite, qui incitent à la haine raciale, et font en méconnaissance de la dignité de lapersonnehumaine,l’apologiedesdiscriminationspersécutionsetexterminationsperpétréesau cours de la seconde guerre mondiale ». Rappelons que le président de la section ducontentieux statue alors à juge unique sur l’ordonnance du tribunal dans le cadre de laprocédure de l’article L 521-2 du CJA. Compte tenu des circonstances il est important desoulignerqueleConseild’Etats’estprononcélemêmejourqueletribunal,permettantainsidevalider inextremis l’interdictiondupréfet.Bienque larapiditédecettedécisionpuisseapparaître comme politique, il semble pourtant bien qu’elle témoigne de l’efficacité desprocéduresnouvellesissuesdelaloidu30juin2000.

- Ilconvientdesoulignerl’originalitédeladécision,danslevisastoutd’abordfigurentde façon exceptionnelle une référence à la jurisprudence administrative (« Vu lesdécisions du Conseil d'État, statuant au contentieux, Benjamin du 19 mai 1933,communedeMorsang-sur-Orgedu27octobre1995etMmeHoffman-Glemanedu16février2009»)maiségalementle«parcours»deDieudonné.Acetégardlejugeprendsoinderappelerqu’iladéjàfaitl’objetdeneufcondamnationspénalesdontseptsontdéfinitives. En dépit des « allégations selon lesquelles les propos pénalementrépréhensiblesetdenatureàmettreencauselacohésionnationalerelevéslorsdesséancestenuesàParisneseraientpasreprisàNantesnesuffisentpaspourécarterlerisquesérieuxquesoientdenouveauportéesdegravesatteintesaurespectdesvaleurset principes, notamment de dignité de la personne humaine, consacrés par laDéclarationdesdroitsdel'hommeetducitoyenetparlatraditionrépublicaine».Lejugerappelledonc lecaractèrepréventifdecertainesmesuresdepolice,cequiesttoutfaittraditionnelpuisquelapoliceadministrativeviseàprotégerourétablirl’ordrepublic.

- Parmi les nombreuses critiques dont l’ordonnance a fait l’objet, le fondement del’interdictionfigureaupremierplan.Enjustifiantl’interdictionauregarddeladignitédelapersonnehumaine,l’arrêtéencouraitbienlerisqued’unesuspensionenréféréetd’uneannulationaufond.Eneffet,laconceptiontraditionnelledel’ordrepublicestmatérielle, Hauriou évoquait « les troublesmatériels et extérieurs » excluant toutordre moral. Si la jurisprudence administrative a depuis longtemps dématérialisél’ordrepublicenyincorporantlamoralité(CE,1959,SociétédesFilmsLutétia)etladignité (CE, 1995, Commune de Morsang-sur-Orge), le recours à tels élémentsdemeurentexceptionnel.Outrelesdécisionsprécédentes,ilestpossiblesoulignerquele Conseil a eu recours à la dignité de la personne humaine à l’occasion de l’arrêtassociation solidarité des français : « Considérant qu'en interdisant par l'arrêtécontestéplusieursrassemblementsliésàladistributionsurlavoiepubliqued'alimentscontenantduporc,lepréfetdepolicen'apas,euégardaufondementetaubutdelamanifestationetàsesmotifsportésàlaconnaissancedupublicparlesiteinternetdel'association, porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de

manifestation»,lepréfets’étantfondéicisurlesrisquesd’atteinteàladignitédelapersonnehumaine.

- Enl’espèce,ils’agissaitdeproposprécédemmenttenus,etquiavaitcommeénoncélushautfaitl’objetdemultiplescondamnations.Parmilescritiquesénoncéesàl’égarddel’arrêt,certainsauteursdéplorentquel’interdictionaitétéprononcéesurlaseuleatteintepotentielleàladignitéetenl’absencedetoutrisquematérielàl’ordrepublic,puisqu’aucunemanifestation,contre la tenueduspectacle,n’étaitàsignaler.Enfin,bienqueleprotagonistesesoitengagéàmodifierlecontenuduspectacleleConseilconclutbienàl’absenced’illégalitégraveetmanifestedel’arrêté:«qu'auregardduspectacleprévu,telqu'ilaétéannoncéetprogrammé,lesallégationsselonlesquellesles propos pénalement répréhensibles et de nature à mettre en cause la cohésionnationalerelevés lorsdesséancestenuesàParisneseraientpasreprisàNantesnesuffisentpaspourécarterlerisquesérieuxquesoientdenouveauportéesdegravesatteintesau respectdes valeurs etprincipes, notammentdedignitéde lapersonnehumaine».

Depuis, la solution semble avoir évoluée (CE, 6 février 2015, Commune de Cournond'Auvergne).

Parunarrêtédu2février2015,lemairedelacommunedeCournond’Auvergneavaitinterditle spectacle que devait tenirM.DieudonnéM’BalaM’Bala le 6 février 2015 au Zénith deCournond’Auvergne.

M.DieudonnéM’BalaM’BalaetlasociétéLesProductionsdelaPlumeavaientalorssaisi,le4février2015,lejugedesréférésdutribunaladministratifdeClermont-Ferrandd’unedemandedesuspensiondecetarrêté,danslecadredelaprocédurede«référéliberté»(articleL.521-2ducodedejusticeadministrative).

Le juge des référés du Conseil d’État a tout d’abord rappelé que l’exercice de la libertéd’expressionestuneconditiondeladémocratieetl’unedesgarantiesdurespectdesautresdroits et libertés et qu’il appartient aux autorités chargées de la police administrative deprendre lesmesuresnécessaires à l’exercicede la libertéde réunion.Quant aux atteintesportées,pourdesexigencesd’ordrepublic,àl’exercicedeceslibertésfondamentales,ellesdoiventêtrenécessaires,adaptéesetproportionnées.

LejugedesréférésduConseild'Étataensuiteprocédéàunexamendétaillédescirconstancesdefaitsparticulièresàl’affaire:ilavérifiésilesproposquelemaireavaitretenuspourprendresonarrêtéfigurentdanslespectacleencause,appréciélesélémentsdecontexte,etcontrôléla possibilité de sauvegarder l’ordre public par d’autres mesures que l’interdiction duspectacle.

Ilaconstaté,commelejugedesréférésdutribunaladministratifavantlui,quelespectacleencauseavaitétédonnéàplusieursreprisesenFrancedepuislemoisdedécembre2014dansplusieursvilles,sanssusciternitroublesàl’ordrepublicniplaintesoucondamnationspénales.Il a égalementnotéqu’il ne résulte pas de l’instructionque ce spectacle comporterait lesproposretenusparlemairedanslesmotifsdesonarrêté

IlarelevéquelacirconstancequeM.M’BalaM’Balaaitfaitl’objetdecondamnationspénalesousoitmisencausedevantlejugepénalpourd’autresfaitsquecespectaclenesuffisaitpasàcaractériserdesrisquesdetroublesàl’ordrepublic.

Ilaégalementindiquéquenilecontextenational,marquéparlesattentatsdudébutdumoisde janvier, ni les éléments de contexte local relevés par lemaire (en particulier quelquesmessagesdesoutienoudeprotestationreçusàlasuitedesonarrêté)nesuffisaientàétablirl’existencedetelsrisques.

Enfin,lejugedesréférésduConseild'Étatareconnuquelatenued’unspectacletelqueceluiencauseappellecertainesmesuresdesécurité,maisilasoulignéquecesmesurespourraientêtreprisesetquel’interdictionn’étaitdoncpasleseulmoyendesauvegarderl’ordrepublic.

Auvudetousceséléments,quicaractérisentunesituationdifférentedecellequiavaitdonnélieuàdesinterdictionsaumoisdejanvier2014,lejugedesréférésduConseild'Étataestiméquel’arrêtéd’interdictionduspectacleportaituneatteintegraveetmanifestementillégaleàlalibertéd’expressionetàlalibertéderéunionetilaconfirmélasuspensionprononcéeparlejugedesréférésdutribunaladministratifdeClermont-Ferrand.

Néanmoins,TANice,26mars2015,Conseilreprésentatifdesassociationsnoires(CRAN).Unboulanger pâtissier de la Ville de Grasse fabrique depuis près de 15 ans des pâtisseriesrecouvertes de chocolat noir, en forme de personnages représentant un homme et unefemme.Ces“figurines”appelées“Dieu”et“Déesse”semblentinspiréesdequelquesfigurinesdedivinitédetypepréhistorique.Lafemme,callipygeestcertesunpeuavachie.L’homme,lui,disposed’unsexesurdimensionné.Lesdétailsencrèmemettentenvaleur lesorganesgénitauxdesdeuxpersonnagesnus. Le tout peut être jugé comme très vulgaire et plutôtmaladroit.

Le Conseil représentatif des associations noires (CRAN) a introduit une action en référé-liberté,ensaqualitéd’associationdontl’objetstatutaireestladéfensedespopulationsnoiresdeFrance contre lesdiscriminationsdontelles sont victimes. L’objetde ce référéétaitdemettre en demeure le maire de la ville de Grasse d’avoir à prendre un arrêté de policeinterdisantl’expositionaupublicdesdeuxpâtisseries.

LeCRANobtientgaindecauseet lemairedeGrasseestmisendemeured’adopteruntelarrêté,sousastreintede500€parjourderetard.

Lejugeduréférésefondesurl’atteinteàladignitédelapersonnehumainequereprésenteraitl’expositionaupublicdesdeuxpâtisseries.

Paruneordonnancedu26mars2015(CE,ord.,26mars2015,sociétéGrasseBoulange),lejugedes référésdu tribunaladministratifdeNiceaenjointaumairedeGrassed’interdirel’expositionaupublicdesdeuxpâtisseries.LaSARLGrasseBoulangeaalorsfaitappeldevantlejugedesréférésduConseild’Etat.Parl’ordonnancequ’ilarenduecejour,lejugedesréférésduConseild’Etataannulél’ordonnancedujugedesréférésdutribunaladministratifdeNiceetrejetélademandeduCRAN.

Ilarelevéquel’expositionenvitrinedepâtisseriesfigurantdespersonnagesdecouleurnoireprésentés dans une attitude obscène et s’inscrivant délibérément dans l’iconographiecolonialisteestdenatureàchoquer.MaisilaestiméquelerefusdumairedeGrassedefaireusagedesespouvoirsdepolicepourymettrefinneconstituepasenlui-mêmeuneillégalitémanifeste portant atteinte à une liberté fondamentale, qu’il appartiendrait au jugeadministratifdesréférésdefairecesser.

(CE,9novembre2015,Alliancegénéralecontreleracismeetlerespectdel'identitéfrançaiseetchrétienne(AGRIF)etSARLLesproducteursdelaPlume).Ilappartientàl'autoritéinvestiedu pouvoir de police administrative de prendre les mesures nécessaires, adaptées etproportionnées pour prévenir la commission des infractions pénales susceptibles deconstituer un trouble à l'ordre public sans porter d'atteinte excessive à l'exercice par lescitoyensdeleurslibertésfondamentales.Desproposetgestesincitantàlahaineracialeetfaisantl'apologiedesdiscriminations,persécutionsetexterminationsperpétréesaucoursdelasecondeguerremondiale,peuventporteratteinteàladignitédelapersonnehumaine,alorsmême qu'ils ne provoqueraient pas de troubles matériels. S’agissant des pouvoirs desautoritésdepoliceadministrative,l’arrêthabilitecesdernièresàédicterdesactesdestinésà«prévenirlacommissiondesinfractionspénalessusceptiblesdeconstitueruntroubleàl’ordrepublic », précisant l’ordonnance « Dieudonné » du 9 janvier 2014 qui avait prévu « qu’ilappartient(…)àl’autoritéadministrativedeprendrelesmesuresdenatureàéviterquedesinfractionspénalessoientcommises».Cetteprécisionestbienvenuecarl’arrêt«CommunedeCournond’Auvergne»n’avaitpasreproduituntelénoncédesortequedesinterrogationsdemeuraientàcesujet.Laportéedel’arrêtprésentéest,souscerapport,double:d’unepart,ellepermetdemieuxdistinguer lapoliceadministrativedelapolice judiciaire,seulepoliceinhérenteàlapréventionoulacessationdesinfractions;d’autrepart,elleprendactedecequetoutes les infractionsnesontpas ipsofactoconstitutivesd’untroubleà l’ordrepublic.Cette dernière précision est primordiale car l’énoncé de l’ordonnance du 9 janvier 2014habilitaitlesautoritésdepoliceadministrativeàempêcherlacommissiondetouteinfraction,ce qui revêtait un caractère potentiellement restrictif des libertés. Enfin, l’arrêt présentécontientunmoded’emploipouridentifierleshypothèsesoùl’onpeutédicterdesactesdepoliceadministrativepourprévenirdesinfractions:«lanécessitédeprendredesmesuresdepoliceadministrativeetlateneurdecesmesuress'appréciententenantcompteducaractèresuffisammentcertainetde l'imminencede lacommissiondeces infractionsainsiquede lanature et de la gravité des troubles à l'ordre public qui pourraient en résulter ». Cetteaffirmationn’estpassanssouleverdesquestionsquantàsamiseenoeuvre:quesignifientprécisémentlesexpressions«suffisammentcertain»ou«imminencedelacommission»?

(CE,ord,23novembre2015,Ministredel'intérieur-CommunedeCalais).Danslecadredudémantèlement de la jungle de Calais, le juge des référés du Conseil d’Etat précise qu’enl'absencedetexteparticulier, ilappartiententoutétatdecauseauxautoritéstitulairesdupouvoirdepolicegénérale,garantesdurespectduprincipeconstitutionneldesauvegardedeladignitéhumaine,deveiller,notamment,àcequeledroitdetoutepersonneànepasêtresoumiseàdestraitementsinhumainsoudégradantssoitgaranti.Lejugeduréféré-libertépeutintervenir,souscertainesconditions,encasdecarencedesautoritéspubliquesenlamatière

CE,jugedesréférés,26août2016,Liguedesdroitsdel’hommeetautres:«Burkini».Lemairenepeut,sansexcédersespouvoirsdepolice,édicterdesdispositionsqui interdisentl’accèsàlaplageetlabaignadeauxpersonnesquiportentunetenuemanifestantdemanièreostensibleuneappartenancereligieusealorsqu’ellesnereposentnisurdesrisquesavérésdetroublesàl’ordrepublicnisurdesmotifsd’hygièneoudedécence.

Addendum Pour approfondir vos connaissances et votre réflexion :

« L'affaire du burkini »

Addendum Pour approfondir vos connaissances et votre réflexion :

« La résolution du cas pratique de police administrative »