t.c. gazİ Ünİversİtesİdocs.neu.edu.tr/library/nadir_eserler_el_yazmalari/... · 2018-07-26 ·...
TRANSCRIPT
-
T.C. GAZİ ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ ÇALIŞMA EKONOMİSİ VE ENDÜSTRİ İLİŞKİLERİ ANABİLİM DALI
SOSYAL DEVLET ANLAYIŞINDAKİ DEĞİŞİKLİKLERİN TÜRKİYE’ DE UYGULANAN İSTİHDAM POLİTİKALARINA ETKİSİ
MASTER TEZİ
Hazırlayan Elçin Deniz ELA
Tez Danışmanı Yrd. Doç. Dr. Aydın BAŞBUĞ
Ankara–2007
-
ii
-
iii
-
İÇİNDEKİLER
İçindekiler…………………………………………………………………………….i
Kısaltmalar Cetveli………………………………………………………………… v
Tablolar Cetveli …………………………………………………………………….vi
Şekiller Cetveli ………………………………………………………………...…..vii
Giriş …………………………………………………………………………..……..1
BİRİNCİ BÖLÜM GENEL OLARAK SOSYAL DEVLET VE İSTİHDAM POLİTİKALARI
I. SOSYAL DEVLET KAVRAMI………………………………………..……..…3 II. SOSYAL DEVLET ANLAYIŞININ GELİŞİM SÜRECİ……………..……....5
1. Sanayi Devrimi ile Gerçekleşen Dönüşüm……………..…….……….6
1.1. Endüstri Toplumu ve Serbest Piyasa Ekonomisinin
Benimsenmesi…………………………………………………... …………………6
1.2. Sınıflı Toplum Yapısı ve Toplumsal Çatışmalar…………………8
2. Devletin Ekonomiye Müdahalesinin Gerekliliği ve Sosyal Devletin
Yükselişi……………………………………………………………………………..9
2.1. Kolektivist Hareketler………….……………….....……………….10
2.2. I. Dünya Savaşı Sonrası Süreç…………………………………..11
2.2.1. 1929 Ekonomik Krizi ve Piyasa Ekonomisinin
Çıkmazları………………………………………….………………………………12
2.2.2. Keynesyen İktisadın Kabulü ve Etkileri………..……………14
2.3. II. Dünya Savaşı Sonrası Süreç………………………………….16
3. Küreselleşme Sürecinde Sosyal Devletin Yeniden Yapılanmasını
Sağlayan Faktörler………………………………………………………………..20
3.1. Neoliberal Politikaların Tercih Edilmesi………………………….23
3.2. Artan Kamu Açıkları………..…………………………………...…28
3.3. İşgücü Piyasasındaki Değişim………..…………………………..31
-
ii
III. SOSYAL DEVLET ANLAYIŞI İÇİNDE İSTİHDAM POLİTİKALARI...…..33 1. İstihdam Politikaları…………….……………………………………....34
1.1. İstihdam Politikalarının Türleri………...…………………………..35
1.1.1. Aktif İstihdam Politikaları………………..…………...………..35
1.1.1.1. Emek Arzını Değiştirmeye Yönelik Politikalar…………..36
1.1.1.2. Emek Talebini Değiştirmeye Yönelik Politikalar………..37
1.1.2. Pasif İstihdam Politikaları………………..…………………….38
1.1.2.1. İşsizlik Sigortası……………………..……..………………39
1.1.2.2. İşsizlik Yardımı………………………….………………….40
1.2. İstihdam Politikalarının Amaçları………………..………………..41
2. İstihdam Politikalarının Sosyal Devlet Anlayışı İçindeki Yeri ve
Önemi ……………………………………………………………………………...42
İKİNCİ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE SOSYAL DEVLET ANLAYIŞI I. TÜRKİYE’DE SOSYAL DEVLET ANLAYIŞININ GELİŞİM SÜRECİ.…....45
1.Devletin Ekonomiye Müdahalesinin Temel Dinamikleri………..…...46
1.1. Devlet Öncülüğünde Sanayileşme Modeli………….…………...47
1.2. İthal İkameci Sanayileşme Modeli ………………………………50
1.3. İhracata Dayalı Sanayileşme Modeli……………….…………...54
2. Sanayileşme Süreci……………….…………………………………...59
2.1. Sanayileşme Sorunu…………….………………………………...59
2.2. Sektörel Gelişim………………….………………………………...62
3. Demokratikleşme Sorunu ve Sendikal Hareket……………………..67
II. TÜRKİYE’DE SOSYAL DEVLET UYGULAMALARINA ETKİ EDEN FAKTÖRLER……………………………………………...………………………70
1. Devlet Müdahaleciliği ve Toplumsal Yapı……………………………70
2. Piyasa Ekonomisini Ekseninde Devletin Değişen Rolü…………….74
3. Demografik Yapı ve İşsizlik……………………………………………78
-
iii
III. DÜNYADAKİ DEĞİŞİMLERİN TÜRKİYE’ DE SOSYAL DEVLET UYGULAMALARINA ETKİLERİ…………………………………………..……83
1. İşgücü Piyasalarındaki Değişimin Etkileri……………………………84
2. Üretim Teknolojilerindeki Değişimlerin Etkileri……………………...86
3. Rekabet ve Verimliliğin Öneminin Artmasının Etkileri………….…..89
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DE İSTİHDAM POLİTİKALARI VE SOSYAL DEVLET ANLAYIŞINDAKİ DEĞİŞİKLİKLERİN UYGULANAN İSTİHDAM
POLİTİKALARINA ETKİSİ I. TÜRKİYE’DE İSTİHDAM POLİTİKALARI.................................................92
1. Devletin İşveren Rolü………….……………………………………….93
2. Aktif İstihdam Politikaları……….…………………………………...…95
2.1. Mesleki Eğitim ve Yeniden Eğitim………………………………..95
2.2. İstihdamın Teşviki ……………..………………………………….98
3.Pasif İstihdam Politikaları………….………………………………....101
3.1. İşsizlik Sigortası ve İşsizlik Yardımları…...…………………….101
3.2. Kıdem Tazminatı ve İhbar Tazminatı……………….………….103
3.3. İş Kaybı Tazminatı…..……………………………………………104
II. SOSYAL DEVLET ANLAYIŞINDA YAŞANAN DEĞİŞİKLİKLERİN UYGULANAN İSTİHDAM POLİTİKALARINA ETKİLERİ………………….105
1. Kamu Kesiminin Sınırlandırılması Ve Özelleştirmeler…….……...105
2. Düşük Ücret Politikalarının Uygulanması………………….…….…109
3. Yasal Düzenlemelerde Esnekleşme……………………….……….110
4. Yeni İstihdam Türlerinin Yaygınlaşması…………………….……...117
5. Aktif İstihdam Politikalarına Öncelik Verilmesi ……………….…...118
6. Sendikaların Etkinliğinin Azalması…………………………….……120
-
iv
Sonuç ve Değerlendirme…………………………………………………….….124
Kaynakça…………………………………………………………………………128
Özet……………………………………………………………………………….136
Abstract …………………………………………………………………………..137
-
v
KISALTMALAR CETVELİ
AB : Avrupa Birliği
ABD : Amerika Birleşik Devletleri
AİS : Avrupa İstihdam Stratejisi
a.g.e. : Adı Geçen Eser
a.g.m. : Adı Geçen Makale
a.g.t. : Adı Geçen Tez
BM : Birleşmiş Milletler
Çev : Çeviren
Der : Derleyen
DP : Demokrat Parti
DPT : Devlet Planlama Teşkilatı
GATT : General Agreement on Tariffs and Trade
GSMH : Gayri Safi Milli Hasıla
GSYİH : Gayri Safi Yurtiçi Hasıla
ILO : International Labour Organization
IMF : International Monetary Fund
İŞKUR : Türkiye İş Kurumu
KİT : Kamu İktisadi Teşebbüsü
KOSGEB : Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme
İdaresi Başkanlığı
No : Numara
OECD : Organization for Economic Cooperation and Development
OPEC : Organization of the Petroleum Exporting Countries
ÖSDP : Özelleştirme Sosyal Destek Projesi
TESEV : Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı
TYÇP : Toplum Yararına Çalışma Programları
TÜRK-İŞ : Türkiye İşçi Sendikaları Konfederasyonu
yy : Yüzyıl
-
vi
TABLOLAR CETVELİ
Tablo 1 : 1960 ve 1970’ li Yıllarda OECD Ülkelerinde Sosyal Refah Harcamaları
Tablo 2 : 1960–1985 Yılları Arasında Bazı Ülkelerde Vergi Yükü
Tablo 3 : Türkiye’ de Seçilmiş Yıllarda İşgücünün Sektörel Dağılımı
Tablo 4 : Türkiye Nüfusu
Tablo 5 : Türkiye’ de Seçilmiş Yıllarda İşgücü İstatistikleri
Tablo 6 : İşgücü Eğitim Kursları
Tablo 7 : Türkiye’de Sendikalaşma Oranları
-
vii
ŞEKİLLER CETVELİ
Şekil 1 : OECD Ülkelerinde GSYİH İçinde Toplam Kamu Harcamaları
Şekil 2 : 24 Ocak 1980 İstikrar Programının Türkiye Ekonomisi Üzerindeki Etkileri
-
GİRİŞ
Sanayi devriminin gerçekleşmesinin ardından serbest piyasa
ekonomisi uygulama alanı bulmuştur. İnsanı sadece ekonomik bir varlık
olarak gören bu iktisadi sistemin muhalif hareketlerle karşılaşması ise geç
olmamıştır. Gerek ilk kolektivist hareketler gerekse 1929 yılında yaşanan
ekonomik kriz, piyasa ekonomisini var olmak adına yeni arayışlara itmiş,
kapitalist sistemin sosyal yaşamda yarattığı tahribatı en aza indirmek ve
sistemin varlığını tehdit eden unsurları ortadan kaldırmak amacıyla devletin
ekonomiye müdahalesi meşru hale gelmiştir. Öyle ki bu müdahale, bir
yandan işleyişi bozmamayı taahhüt etmeli, diğer yandan devletin sosyal
yaşamı düzenleyici bir rol üstlenmesini ve sosyal barışı sağlama görevi
görmesini gerektirmektedir.
Ancak süreç içinde sosyal devletin yöneldiği kitle ve kapsamı öylesine
genişlemiştir ki; sosyal devlet anlayışı gereği yapılan harcamalar devletin
sırtında bir yük olarak algılanmaya başlamış ve bu bakış açısı küreselleşme
süreciyle de bütünleşince, sosyal devlet anlayışında bir geriye gidiş
başlamıştır.
İktisadi ve siyasi olaylara paralel yaşanan değişikliklerin sosyal politika
araçlarına etkisi ise kaçınılmaz hale gelmiştir. Ekonomik alanda istikrarı
sağlamak adına özne olarak insana yönelen istihdam politikaları konusunda
doğru değerlendirmeler yapabilmek için sosyal devlet anlayışında yaşanan
değişimi incelemek gerekmektedir.
Bu çalışmada sosyal devlet anlayışının içeriği ve ortaya çıkış süreci
değerlendirildikten sonra, bu anlayışın dünyada ve ülkemizde nasıl bir
değişim geçirdiğine değinilerek bu sürecin istihdam politikalarına etkisi
araştırılacaktır.
-
2
İlk bölümde sosyal devlet ve istihdam politikalarına dair genel bilgi
verildikten sonra, ikinci bölümde ülkemizdeki sosyal devlet anlayışının genel
durumu, gelişimi ve bugün bulunduğu nokta incelenecektir. Üçüncü bölümde
sosyal devlet anlayışının geçirdiği değişimin ülkemizde uygulanan istihdam
politikalarına etkisi araştırılacak ve istihdam politikaları konusunda bugün
gelinen noktayla ilgili çeşitli değerlendirmeler yapılacaktır.
-
BİRİNCİ BÖLÜM GENEL OLARAK SOSYAL DEVLET VE İSTİHDAM POLİTİKALARI
Sosyal devlet kavramına bir açıklık getirmeden sosyal devlet anlayışı
içinde istihdam politikalarının nasıl biçimlendiğini değerlendirmek mümkün
değildir. Bu amaçla ilk olarak sosyal devlet kavramının içeriği farklı bakış
açılarına göre açıklanacaktır. Daha sonra istihdam politikalarının türleri,
sosyal devlet anlayışı içindeki yeri ve önemine değinilerek bu iki dinamiğin
etkileşim süreci incelenecektir.
I. SOSYAL DEVLET KAVRAMI
Kapitalist toplumlarda gelişen sınıflı yapı ve bu yapının oluşturduğu
süreçteki sınıf çatışmalarının endüstri devriminden günümüze dek yaşanan
toplumsal değişime etkisi büyüktür. Sınıfsal baskıların değişik alanlarda pek
çok sonuç doğurduğu bilinmektedir. 1880’li yıllarda Bismarck’ın sosyal
güvenlik tasarısı, 1911 yılındaki Lloyd George’un işsizlik sigortası bunlara
örnek verilebilir. Özellikle II. Dünya Savaşı sonrası süreçte devletin ekonomi
ve sosyal politika alanındaki rolünün genişlemesiyle, sermaye sahipleri ve
işçi kesiminin beklentilerini uzlaştırmak ve bu yönde politika üretmek zorunda
kalışı müdahaleci devlet anlayışının benimsenmesini sağlamıştır.
Bu sonuca göre iki farklı bakış açısı ortaya çıkmaktadır. Bunlardan
ilkine göre sosyal devlet, ekonomik istikrarı sağlamak, refah düzeyini
etkileyebilecek potansiyel tehlikeleri ortadan kaldırmak ve sermayenin
ihtiyaçlarını korumak amacıyla hükümetlerin üstlendiği zorunluluklarla ortaya
çıkmıştır. İkinci bakış açısına göre ise sosyal devlet, işçi sınıfının
-
4
mücadeleleri ve baskısı sonucu hükümetlerin istemeden verdiği imtiyazlardan
oluşmuştur1.
Çok geniş bir kavram olmasına rağmen en basit tanımıyla sosyal
devlet; bireylere asgari (insan haysiyetine yaraşır) bir yaşam standardı temin
etmeyi amaçlayan ve onların sosyal durumlarıyla ilgilenen devlettir2.
Toplumsal sorumluluk kaygısıyla hareket eden sosyal devlet, ekonomik ve
sosyal kalkınmanın gerçekleşebilmesi için toplumsal altyapıyı iyileştirmenin
ve bireylere fırsat eşitliği sağlamanın yollarını aramaktadır. Böyle bir yaşam
düzeyinin sağlanabilmesi için bireylere çalışma, adil ücret, sosyal güvenlik,
konut, sağlık ve eğitim haklarının tanınması gerekir. Bu nedenle sosyal
devlet, sosyal politikalar ve ekonomi politikalarını birlikte düşünmektedir3.
Anayasal düzenle vatandaşların hak ve özgürlüklerini topluma ve
devlete karşı koruma amacında olan hukuk devletinin temel ilkesi bireyin
kendisini korumak amacıyla devleti sınırlandırmaktır. Bu yönüyle hukuk
devleti, bireysel özgürlüklerin korunması açısından devlet müdahalesini
engelleyen bir anlayışa sahiptir. Sanayileşme sürecinde hukuk devletinin tek
başına sorunlara çözüm bulamadığı ve pek çok sosyal sorunun doğduğu
görülmüştür. Sosyal devlet, sanayi toplumunun oluşumuyla ortaya çıkan
sorunların çözülmesi için devlet müdahalesinin gerekli olduğunu düşünen bir
yapıdadır. Tarihsel süreç içinde sosyal devlet, özellikle sanayi toplumunda
hukuk devletinin sorunları çözmede yetersiz kalmasıyla ortaya çıkmıştır.
Toplumdaki tüm bireylere insan haysiyetine yaraşır bir yaşam
standardı temin etmeyi amaçlayan sosyal devletin, yatay ve dikey olmak
üzere iki fonksiyonu bulunmaktadır. Yatay fonksiyonuyla sosyal devlet,
kişilerin sosyal riskler karşısında asgari yaşam standardının altına düşmesini
1ÇALKAVUR, Tayfun: “Sosyal Devlet Anlayışı: Sosyal Devletin Uygulama ve İdeolojisi”, Yayımlanmamış Doktora Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul 2002, 19. 2SOYSAL, Mümtaz: 100 Soruda Anayasanın Anlamı, Gerçek Yayınları, İstanbul 1986, 224. 3KORAY, Meryem: Sosyal Politika, İmge Kitabevi Yayınları, 2. Baskı, Ankara 2005, 95.
-
5
önlemeye çalışır. Bu anlamda yatay fonksiyon, önleyici fonksiyon olarak da
adlandırılabilir. Yani yatay fonksiyonuyla sosyal devlet, sosyal riskin meydana
gelmemesi için önlemler almaktadır. Bu önlemler gerekli yasal mevzuatın
oluşturulması ve denetim mekanizmalarının kurularak bunların işlerliğinin
sağlanmasıdır. Dikey fonksiyonu ile ise sosyal devlet, kişilerin sosyal risklerle
karşılaştıklarında maruz kaldıkları zararların giderilmesine yönelik
düzenlemeler yapmaktadır. Bu amacına ise sosyal güvenlik yolu ile
ulaşmaktadır. Sosyal sigortalar, sosyal yardımlar ve sosyal hizmetler bu
kapsamda değerlendirilmektedir.
Tüm bu anlatılanlara göre “sosyal devlet”4 sosyal adaletsizlikler
karşısında mağdur olan bireylere görece eşitlik sağlayıcı bir gelir temin
etmektedir. Bahsi geçen asgari düzeyin sağlanması, sosyal devletin temel
politikalarından biri olduğu ve somut açıdan gelirin yeniden dağılımını
gerektirdiği için çok tartışmalı bir konu haline gelmektedir. Bu konudaki
görüşlerin taraflar ve ülkelere göre farklılık göstermesi kaçınılmazdır.
Dolayısıyla bu farlılıkların doğmasına sebep olan tarihsel sürecin
incelenmesi, hem sosyal devlet anlayışının hem de bu anlayışın doğurduğu
politikaların nasıl şekillendiğinin anlaşılmasına yardımcı olacaktır.
II. SOSYAL DEVLET ANLAYIŞININ GELİŞİM SÜRECİ Aydınlanma çağı sonrası Fransız devrimi aracılığıyla yayılan rasyonel düşünce 18. yy’ın bilimsel buluşları ve sanayi devriminin teknolojik
gelişmelerine kaynak olmuştur. Buhar gücünün bulunması ve üretime
aktarılması ile başlayan makinalaşma çağının ilk etkileri dönemin iktisadi ve
4Terim olarak ilk kez İngiltere’de Archbishop Temple tarafından “Welfare State” olarak kullanılan sosyal devletin tam karşılığı aslında “Refah Devleti” dir. Ancak refah devletinin 1883 yılında Bismarck’ın sosyal sigorta sistemini kurmasıyla 1920’lerde Almanya’da gündeme gelmesi bu konuda bir çelişki yaratmaktadır. Refah devleti teriminin yalnızca ekonomik gelişimini tamamlamış ülkelerde kullanılabileceğini söyleyen yazarlar olduğu gibi, sosyal devlet ve refah devleti kavramlarının aynı anlamlarda kullanılabileceğini söyleyen yazarlar da vardır. Çalışma boyunca sosyal devlet kavramı kullanılacaktır.
-
6
mali merkezi sayılabilecek İngiltere’ de gerçekleşmiştir. Sosyal devlet
kavramının ilk kez İngiltere’de ortaya çıkması da buna bağlı görülebilir.
Sanayi devriminin ortaya çıkmasının pek çok sebebi olduğu gibi sonucu da
vardır. Sosyal devlet anlayışının nasıl geliştiğini görebilmek için bu sonuçların
neler olduğu incelenmelidir.
1. Sanayi Devrimi ile Gerçekleşen Dönüşüm
18. yy sonlarında gelişmeye başlayan sanayi devrimi ekonomik ve
sosyal alanlarda pek çok değişikliğin yaşanmasına sebep olmuştur. Bunların
başında makinaların üretime hâkim olması ile değişen çalışma koşulları ve
üretim anlayışı gelmektedir. Atölye tipi üretim tarzının yerine, büyük
makinaların sığdırılabileceği ve pek çok işçinin istihdam edilebileceği fabrika
tarzı üretim sistemi geçmiştir. Bu sistem çalışanların evlerinde ya da küçük
atölyelerde kalmalarına imkân vermediğinden, çalışanların kitleler halinde
fabrikalara akmalarına sebep olmuş ve yeni üretim sürecine uyum
sağlamalarını zorunlu kılmıştır. Yeni bir toplum düzeni, yeni bir ahlaki sistem
ve fazlalıkla sermaye birikimi yaratarak modernleşmeye geçişi sağlamaya
çalışan bu yeni sistem, avantajları olduğu kadar pek çok dezavantajı da
beraberinde getirmiştir. Endüstri toplumu adı verilecek olan bu yeni toplumun
çalışma koşulları, ihtiyaçları, zorunlulukları ve talepleri bir sonraki yüzyıla
damgasını vuracaktır.
1.1. Endüstri Toplumu ve Serbest Piyasa Ekonomisinin Benimsenmesi 1768 yılında James Watt’ın buharla çalışan makinayı icadı, sanayi devriminin başlangıcı sayılmaktaysa da bu konuda tam bir uzlaşma
-
7
bulunmamaktadır5. Daha sonra buharlı makinanın gemilere ve lokomotiflere
uygulanmasıyla başlayan teknolojik gelişmeler tüm hızıyla sürmüş ve yeni bir
üretim sürecine geçişin başlangıcını oluşturmuştur.
Teknolojik gelişmelere paralel olarak Avrupa’nın nüfusu hızla artmakta
ve bu nüfusun yaşam düzeyi yükselmekteydi. Sömürgecilik anlayışıyla yeni
koloniler bulan ve bunlardan getirdikleri hammaddeleri sanayide kullanmaya
başlayan Avrupalılar ürünlerini yine bu kolonilere satmak istemekteydiler.
Burjuvazi gelişmekte, orta sınıfın zenginleşmeye başlaması ile kapital birikimi
artmaktaydı. Yeni yatırım alanları aranmaya başlanmıştı. Bu gibi sebeplere
teknolojik gelişmelerin de eklenmesiyle sanayi devriminin yaşanması
kaçınılmaz hale gelmiştir.
Sanayi devriminin temel özelliği makina kullanımının yaygınlaşmasıyla
büyük fabrikaların ortaya çıkmasıdır. Ayrıca tarımda yaşanan gelişmeler bu
sektördeki nüfus ihtiyacını azalttığından fabrikalarda çalışmak isteyen işçiler
kentlere göç etmeye başlamış, tarım işçileri toplumundan fabrikalarda üretim
yapan bir işçi toplumuna doğru düzenli bir değişim yaşanmıştır.
Sanayi devrimi ile başlayan gelişmeler İngiltere’de ortaya çıktıktan
sonra tüm Avrupa’da yayılmaya başlamıştır. Sanayi kapitalizminden önce
Avrupa’ da hâkim görüş olan “merkantilizm”6 , üretim olanaklarının değişmesi
ve sanayinin gelişmesi sonucunda oluşan endüstri toplumunun oluşmasına
müsait bir ortam hazırlamıştır. Ekonomik alandaki düşünceleri bir tutarsızlık
aşamasından çıkararak ekonomiyi bir bilim haline getiren Adam Smith’in
ardından düşüncelerini tamamlayan David Ricardo ve T. Robert Malthus
liberal düşünceye bir okul niteliği kazandırmışlardır7. Tüm bu gelişmelere
paralel olarak ekonomide serbest girişimciliğe geçilmesi ve rekabetin 5ŞENKAL, Abdülkadir: Küreselleşme Sürecinde Sosyal Politika, Alfa Yayınları, 1. Basım, İstanbul 2005, 15. 6Merkantilizm: Devletlerin zenginleşmek ve ellerindeki değerli madenleri artırmak üzere uluslararası ihracatı teşvik edip, ithalatı kıstıkları ve üretim faaliyetlerini bu amaçlara göre düzenledikleri koyu bir devlet müdahaleciliğine dayalı sistem. 7TALAS, Cahit: Ekonomik Sistemler, İmge Kitabevi Yayınları, 5. Baskı, Ankara 1999, 68.
-
8
artmasının yanında ulaşım imkânlarının da gelişmesi ticaretin gelişiminde
büyük rol oynamıştır. Toplum içinde ekonomik kuvvet kazanan kapitalistler
daha önce ekonomik faaliyetlerini kısıtlayan merkantilist devlet
müdahalelerine karşı çıkmışlar ve bu müdahalelerin asgari seviyeye
indirilmesini sağlamışlardır. Bu sebeplerle 19. yy başlarındaki kapitalizme
“bırakınız yapsınlar, bırakınız geçsinler” ilkesi hâkimdir. İktisadi ve siyasi
kudretin daha geniş ve demokratik bir kitleyi teşkil eden burjuva sınıfına
atfedilmesi açısından 19. yy kapitalizmi özgürlükçü ve liberal bir akım
özelliğinde görülmüştür8.
1.2. Sınıflı Toplum Yapısı ve Toplumsal Çatışmalar
Sanayi devriminin sonuçlarının sadece teknolojik ve ekonomik açıdan
incelenmesi doğru olmaz. Çünkü sanayi devriminin en önemli sonuçları
toplumsal niteliklidir. Sanayi devrimi, süregelen ekonomik ve sosyal hayatı
düzenleyen sistemin tamamen değişmesine ve yeni kuralların ortaya
çıkmasına yol açmıştır. Kırsal kesimden kentlere göç eden işçiler yaşamlarını
değiştirmek ve işgücü piyasasının bir parçası haline gelmek zorunda
kalmışlardır.
Ortaya çıkan yeni üretim teknikleri, yeni bir işletme anlayışıyla birlikte
kitle üretiminin de doğmasına sebep olmuştur. Sosyal açıdan yeni sınıfların
ortaya çıkması, bu sınıfların yeni sisteme adapte olması sorununu da
beraberinde getirmiştir. Lonca tipi üretimin sona ermesi ile şehirlere akın
etmeye başlayanlar, işçi sınıfının büyümesine yol açmıştır. Bu dönemde
çalışma hayatı ile ilgili olarak ortaya çıkan belli başlı sorunlar; çalışma
sürelerinin uzun, ücretlerin ise çok düşük olması, kadınların ve hatta
çocukların kötü çalışma koşullarına maruz kalması, iş güvenliği ile ilgili
önlemlerin alınmaması ve bu sebeple iş kazalarının artmasıdır. Bir yandan
8HİÇ, Mükerrem: Kapitalizm, Sosyalizm, Karma Ekonomi ve Türkiye, İstanbul Üniversitesi Yayınları, 3. Baskı, İstanbul 1979, 6.
-
9
ekonomik büyüme ve refah artışı sağlayan sanayi devrimi, diğer yandan
çalışan kesimi ağır çalışma koşullarıyla karşı karşıya bırakmıştır9.
Makinalaşma çağı içinde para, kapitalist sistemin gittikçe önem taşıyan
bir öğesi olarak belirmiştir. Makinalaşmayla gelişen büyük fabrika sistemi, 1.
Dünya Savaşı yaklaşırken yeni sosyal sorunların doğmasına sebep olmuştur.
Zengin bir kapitalist sınıfın karşısında emeğini satarak hayatını sürdürmek
zorunda olan bir işçi sınıfının doğmasıyla bu iki sınıf arasındaki çıkar
savaşları, sınıf kavgaları ve siyasal iktidarı ele geçirme çabaları zamanla
sarih bir nitelik kazanmıştır10.
Endüstri toplumu, gelişmiş bir endüstri sektörüne, geniş bir ücretli
çalışan kitlesine, yoğun bir sermaye birikimine ve sınıflı bir toplum yapısına
sahiptir11. Piyasanın serbest işleyişi, çalışanlar ve sermaye sahipleri
arasındaki farkın daha da açılmasına sebep olmuş, oluşan iki kutuplu yapı
sosyal adaletsizliklerin artmasına yol açarken ortaya çıkan toplumsal
çatışmaların giderilmesi ihtiyacı doğmuştur.
2. Devletin Ekonomiye Müdahalesinin Gerekliliği ve Sosyal Devlet Anlayışının Yükselişi İşçiler arasında kötü çalışma koşullarına bağlı olarak başlayan ilk örgütlenmeler önceleri kendiliğinden bir araya gelme biçiminde ve geçici bir
nitelik gösterirken zamanla daha kararlı ve sürekli hale dönüşmüştür.
Sendikal hareketler, kapitalist sistemin yarattığı gelir dağılımı adaletsizliğini
azaltmak ve emeğin sermaye tarafından sömürülmesini önlemek gibi
amaçlarla düşünülmüş ve uygulanmıştır.
9ŞENKAL, Abdülkadir: a.g.e., 20. 10TALAS, Cahit: a.g.e., 117. 11KORAY, Meryem: a.g.e.,69.
-
10
2.1. Kolektivist Hareketler İlk kolektivist hareketler sanayileşmenin başladığı İngiltere’de ortaya çıkmıştır. İşçiler ilk kez 1792 yılında “Londra Yazışma Derneği” adını taşıyan
bir dernek altında toplanmışlardır. Ancak bu dernek, yayılma eğilimi
göstermesi sonucu 1799 yılında kapatılsa da örgütlenmeler ve işi bırakma
eylemleri durmamıştır. 1780’de çıkarılan yasa ile her türlü örgütlenmeye
getirilen yasak, uzun savaşımlar sonunda kaldırılmış, 1824 yılında İngiltere’
de işçilere sendikalaşma hakkı tanınmıştır. Ayrıca Robert Owen’ın çabaları
ile 1801 yılından itibaren sanayide çalışan çocuklar hakkında koruyucu bir
mevzuat oluşturulmaya başlanmıştır12. Sanayileşmenin başladığı ve işçilerin
ağır çalışma koşullarına maruz kaldığı her toplumda sendikacılık doğmuş ve
benzer koşullar altında gelişmiştir. ABD’ de 1842, Almanya’da 1869 ve
Fransa’da 1884 yıllarında sendikaların kurulması yasal bir dayanağa
kavuşmuştur13.
Örgütlü hale gelen işçilerin ekonomik ve sosyal hayattaki etkinliğinin
artması kaçınılmazdır. Özellikle emeğe yakın siyasi partilerle yaptıkları ittifak
sonucu konumunu güçlendiren işçi sınıfı, toplumda bir baskı unsuru olarak
varlık kazanmaya başlamıştır. Sanayi devriminin ilk dönemlerinde büyüyen
ve güçlenen işçi sınıfının haklarını aramaya başlaması ile yaşanan toplumsal
çözülmeler, işçi sınıfı ve yoksullar üzerine odaklanan sosyal politikalara
duyulan ihtiyacı artırmış ve sınıflar arasında toplumsal uzlaşmayı sağlama
gereği doğmuştur.
19. yy’ın ikinci yarısına yaklaşırken yayılmaya devam eden sosyalist
doktrinin etkisiyle de işçileri korumayı öngören sosyal mevzuat gittikçe
yayılmış olsa bile, devletlerin ekonomik politikalarında hâkim olan görüş
liberalizmdir. 19. yy’ın sonları ve 20. yy’ın başlarından itibaren yaşanan
gelişmeler “bırakınız yapsınlarcı” klasik ekonomik liberalizm anlayışının
12TALAS, Cahit: a.g.e., 119. 13KORAY, Meryem: a.g.e.,79.
-
11
yeniden sorgulanmasına yol açmıştır. Liberaller arasında devlet
müdahalesinin toplumsal ve ekonomik eşitliği sağlamak için gerekli olduğu
anlayışı yaygınlaşmıştır. Giderek genişleyen ve örgütlenen işçi sınıfı, hesaba
katılması gereken bir gerçek haline gelmiştir. Sosyal, reformcu, eşitlikçi ve
modern bir liberalizm anlayışı benimsenmiştir. Daha çok insana daha çok
mutluluk getirmenin, onlara insan haysiyetine yaraşır bir yaşam sağlamakla
mümkün olduğu inancının doğmasıyla, devletin bireylerin refahını düşünmek,
geliştirmek ve onlara asgari bir yaşam seviyesi sağlamak adına piyasaya
müdahalelerde bulunması gerektiği anlayışı yerleşmiştir14.
2.2. I. Dünya Savaşı Sonrası Süreç
I. Dünya Savaşı 1914 yılında başladığı zaman savaşı yürütmenin
hazırlığına giren hükümetlerin ekonomik ve sosyal yaşantıya karışımları
artmıştı. Örneğin; son derece liberal bir anlayışı benimseyen İngiliz hükümeti
savaş boyunca devam etmek üzere kömür sanayii ve demiryollarının
kontrolünü üstlenmiş, yaşamsal önemdeki sanayileri kamu mülkiyetine
almıştı15. Ortaya çıkan sıkıntı ve zorlukların yarattığı finansal gereksinimlerin
karşılanması için vergiler ve borçlanma olanakları geniş ölçüde
kullanılmaktaydı. Savaşa katılan ülkelerin tümü ekonomik yönden büyük
yıkımlarla karşı karşıya kalmıştı. 1920 yılında hem sanayi hem de tarım
alanında 1913 yılındaki üretim düzeyinin çok altında bulunuluyordu16. Savaş
sonunda yıkılan yerlerin yeniden yapılması, ortaya çıkan savaş borçları,
Rusya’nın yeni bir ekonomik sistemi benimsemesi gibi sebepler pek çok
ülkenin yeni bir düzen arayışına girmesinin başlangıç koşullarını
oluşturmuştur.
14SALLAN, Songül: “ Yeni Liberalizmde Piyasa- Refah Devleti Anlayışı: İngiltere, Amerika Birleşik Devletleri ve Türkiye Örnekleri”, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara 1999, 38- 41. 15SHUTT, Harry: Kapitalizmle Derdim Var, Kitap Yayınevi, 1. Baskı, İstanbul 2004, 18. 16TALAS, Cahit: a.g.e., 120.
-
12
I. Dünya Savaşı, hükümetlerin, kamu çıkarı bakımından hayati önem
arz eden sektörlerin idaresinin toplumsal sınıfların tümünün çıkarları göz
önünde bulundurularak yapılması gerektiği yönündeki görüşleri
benimsemesini sağlamıştır. Öyle ki bundan sonra, sadece savaş değil barış
dönemlerinde dahi üretim ve istihdam açısından optimum hedeflere
ulaşılmasını ifade eden ulusal ekonomi politikalarına gereksinim olduğu kabul
edilmiştir17.
Savaş sonrasında refaha kavuşmak isteyen toplumun moralinin, son
derece yüksek tutulması gerekmektedir. Ayrıca merkezi planlama esasına
dayalı rejimler batılı ülkeleri tehdit eden bir unsur haline gelmiştir. Batının bu
gelişmeler sonucunda yeni arayışlara girmek zorunda olması sosyal
politikanın gelişimine de katkıda bulunmuştur.
2.2.1. 1929 Ekonomik Krizi ve Piyasa Ekonomisinin Çıkmazları 1929 ekonomik krizi, I. Dünya Savaşı’ndan Avrupa ülkelerinin aksine güçlenerek çıkan ABD’ de New York borsasının çökmesiyle ortaya çıkmıştır.
Henüz savaşın yaraları sarılmadan 1929 Ekiminde küresel bir etki yaratan
finansal kriz 1930’larda yaygınlık kazandığında klasik ekonomik görüşler ile
yeni ekonomik görüşler arasında önemli ayrılıklar belirmeye başlamıştır.
Bunalımın yaygın, derin ve süreklilik arz eden bir nitelikte olması ekonominin
kendiliğinden dengeye gelemeyeceğini göstermiştir. Bu gelişmenin en önemli
kaynağı piyasa ekonomisinin kendi kurallarına göre işleyişinin yıpranmasıdır.
Mali piyasalarda baş gösteren paniğin kısa bir zamanda reel sektöre
yansımasıyla yaklaşık on yıl süreyle etkisini gösterecek bir kriz dönemi
başlamıştır. Amerika ekonomisinde 1920’ler, teknoloji ve üretimde sürekli
yeni buluşların hayat bulduğu en yaratıcı ve üretici yıllardır. Sanayicilerin yeni
17SHUTT, Harry: a.g.e., 18.
-
13
yatırımlara yöneldikleri, ücretlerin ve tüketimin arttığı, borsanın sürekli
yükseliş halinde olduğu bu dönemde iyimser bir bakış açısı oluşmuştur. I.
Dünya Savaşı’nın yaralarının sarılmaya başlandığı bu dönemde, genel olarak
geleceğe güvenle bakılmaktadır.
1923–1929 döneminde ise günde neredeyse iki banka batmaya
başlamış ve borsadaki yükselişin anormal olduğu yönünde görüşler ortaya
çıkmıştır. Ancak bu görüşler ekonominin kendi seyrine bırakılmasına engel
olmamış ve 1929 Ekiminde likidite gereksinimiyle satışa sunulan hisse senedi
ve tahvillerin satılamaması sonucu birbiri ile bağlantılı pek çok iflas
gerçekleşmiş, düşen kurlar yüzünden yaşanan çöküş ekonomik buhranı
başlatmıştır18. Amerika’da bankaların, fabrikaların, aracı kurumların batışıyla
pek çok insanın işsiz kalmasının yanında açlık ve sefalete yol açan kriz
zamanla tüm dünyayı etkisi altına almıştır. Örneğin; Almanya’da 1929’dan
itibaren artan işsiz sayısı 1932 yılının sonunda 6 milyonu bulmuştur. Ulusal
sanayilerini korumak için gümrük duvarlarını yükselten ülkeler uluslararası
ticaretin azalmasına sebep olmuş ve iç talep yetersizliği sonucu sıkıntıya
giren üreticilerin dışarıya da satış yapamamaları nedeniyle malları ellerinde
kalmıştır.
1929 krizi daha önce de pek çok bunalım atlatan kapitalist sistemin
tarihi boyunca yaşadıkları arasında en şiddetlisidir. Kapitalist sistemin
bugüne kadar ortaya koyduğu iktisadi akımların görmezden geldiği çelişkiler
bu kez sistemin devamlılığının sağlanmasını tehdit etmektedir. Yaşanan
durgunluk ve gerileme sonucu “görünmeyen el” in yerini hükümetlerin
düzenleyici önlemleri almıştır.
1929 krizi, liberal kapitalizmden müdahaleci kapitalizme geçilmesinin
en önemli sebeplerinden biri olmuştur. Bu gelişmeler klasik Marksist
yaklaşımın öngörüsü olan kapitalistler ile işçi sınıfı arasındaki aşırı
18TALAS, Cahit: a.g.e., 131.
-
14
kutuplaşmanın yerini uzlaşmanın almasına da olanak sağlamıştır. Böylece
kapitalizmin egemen ideolojisi olan liberalizm yaşayabilmek adına daha
paylaşımcı ve eşitlikçi bir çizgiye doğru ilerlemiştir. Bu dönemde ileri sürülen
tezlerden de etkilenen John Maynard Keynes 1936 tarihli “İstihdam, Faiz ve
Paranın Genel Teorisi” isimli eserinde, piyasanın dengeye gelebilmesi için
klasik liberal anlayış yerine müdahaleci bir devlet anlayışına gereksinim
olduğu yönündeki görüşlerini savunmuştur19. Keynesyen iktisat, ekonomik
düşünceler alanında yeni bir çığır açarak sosyal devlet anlayışının
gelişiminde de yeni ve ileri bir aşamaya geçilmesini sağlamıştır.
2.2.2. Keynesyen İktisadın Kabulü ve Etkileri J. M. Keynes’ in genel kuramı “bırakınız yapsınlar” düşüncesini kabul etmemektedir. Bu yüzden pek çok kimse tarafından kapitalist sistemi tehdit
ettiği düşünülen Keynes aslında kapitalist sisteme inanan ve onun temel
kurumlarını kendi düşünce sistemi içinde açıklamaya çalışan bir ekonomisttir.
Marksist kuramı reddeden Keynes, kapitalist sistemin esaslarının devam
edebileceğine inanmış ancak yararlı reformların zamanında yapılması
gerektiğini öngörmüştür. 1929 bunalımından sonra görülen haliyle sürekli bir
işsizliğin kapitalist sistem için en büyük tehlikeyi oluşturduğunu
düşündüğünden tam istihdamı ve piyasa dengesini sürdürecek önlemler ileri
sürmüştür. Her hükümetin hareketsizlikten kurtularak kendi koşulları içinde
bilimsel temelleri olan ekonomi politikaları üretmek ve bu yüzden piyasaya
müdahale etmek durumunda olduğunu savunmuştur.
Klasik iktisatçıların düşüncelerine göre, piyasa mekanizmasına yapılan
müdahaleler ücretlerin tam esnekliğini bozmaktadır. J.B. Say’in mahreçler
yasasına göre her arzın kendi talebini yarattığı savıyla, ekonomiye müdahale
edilmemesi halinde piyasa kendiliğinden dengeye ulaşacaktır. Bu durumda,
19SALLAN, Songül: a.g.t., 184.
-
15
piyasada üretilen her mal satılacak ve yetersiz talepten kaynaklanan bir
işsizlik de bulunmayacaktır20. Ancak özellikle 1929 krizinden sonra bu
önerilerin artık geçerli olamayacağı anlaşılmıştır.
Keynes’in genel kuramına göre21;
• Mal ve faktör piyasalarında tam rekabet koşulları vardır.
• Üreticiler karlarını maksimize etme çabasındadırlar.
• Ekonomide sermaye stoku veri olarak kabul edilmiştir.
• Üretim ve istihdam aynı yönlerde değişmektedir.
Keynes’in ekonomik kuramı, makro ekonomi esasına göre hareket
etmektedir. Buna göre, ekonomik yaşantıyı oluşturan unsurlar; toplam arz,
toplam istihdam, toplam ulusal hasıla ve toplam taleptir. Kuram içinde toplam
talebe özel bir önem verilmiştir. Keynesci düşünce içinde tam istihdam
zorunlu bir dengeyi ifade etmemektedir. Ekonomi eksik istihdam düzeyinde
de dengede olabilmektedir. Eksik istihdam düzeyinde oluşan eksik talep ve
eksik üretim durumlarının ise devlet müdahalesi yoluyla önüne geçilebilir.
Devlet bu müdahaleyi maliye politikaları aracılığıyla yapmalıdır.
J. M. Keynes’ten sonra Batı ülkeleri içerideki buhranı ve işsizliği
önlemeyi, tam istihdamı sağlamayı ve bu amaçlara ulaşmak için ne gibi
maliye ve para politikası önlemleri almaları gerektiğini öğrenmişlerdir.
Zamanla güçlenen işçi sendikaları sayesinde işçi ücretleri yükseltilmiş ve
işçilerin gelirinin artması yoluyla toplam talep ve toplam harcamalar artmıştır.
Ücretlerin yükseltilmesinin maliyetleri artırmak suretiyle üretimi ve istihdamı
azaltacağı yönündeki endişeler fiilen gerçekleşmemiş tam tersi yatırımlar
teşvik edilmiş ve gelişme hızı artmıştır22.
20LORDOĞLU, Kuvvet ve Nurcan ÖZKAPLAN: Çalışma İktisadı, Der Yayınları, İstanbul 2003, 403. 21HESAPÇIOĞLU, Muhsin: İnsan Kaynakları Yönetimi ve Ekonomisi, Beta Yayınları, İstanbul 1994, 314. 22HİÇ, Mükerrem: a.g.e., 32.
-
16
Keynesyen ekonomik kuram kısa dönemsel tahlillere dayanmakta ve
bunun sonucunda saptadığı ekonomi politikalarıyla kısa dönemli önlemler
öngörmektedir. Fakat Keynesyen okul mensupları uzun dönemli analizlerinde
de Keynesci doktrinden ayrılmamışlardır. İki dünya savaşı arası dönemin asıl
önemi 1914 öncesi egemen görüşün aksine bu dönemde ekonominin kilit
sektörlerinin yönlendirilmesi ve sosyal uyumun sürdürülmesi için gereken
asgari refahın sağlanması amacıyla devletin ekonomiye müdahalesinin
kurumsallaşmasıdır23. Yine de Keynesci düşüncenin uygulamadaki rolü
özellikle II. Dünya Savaşı’ndan sonra görülmektedir.
2.3. II. Dünya Savaşı Sonrası Süreç 1929 ekonomik krizinin etkileri atlatılmadan yaşanan II. Dünya Savaşı, savaşa katılan ülkelerin tümünde büyük tahribata yol açmıştır. Kamuoyunun
da desteğini alan liderlerin bundan sonraki amaçları, bu felaketlerin bir daha
yaşanmamasını sağlamak adına asgari ekonomik bir güvenlik sağlayarak
uluslararası işbirliklerini güçlendirmektir.
II. Dünya Savaşı’nın ardından Avrupa ülkelerinin bir kısmında ABD’nin
de desteğiyle süratli bir kalkınma yaşanırken, bir kısmında da -özellikle Batı
Avrupa ülkeleri- milliyetçilik ve siyasi bağımsızlık akımları gelişmekteydi.
Rusya’nın komünizmi yayma çabalarının da yoğunlaşmakta olduğu bu
dönemde, Batılı devletler komünizmin potansiyel taraftarları olması muhtemel
olan işçi sınıfının sosyo-ekonomik durumunu iyileştirmek durumundaydılar.
Böylelikle 1940 ve 1950’li yıllar büyük buhranın ardından yayılmaya başlayan
Keynesyen ekonomi politikalarının altın yılları olmuştur.
II. Dünya Savaşı sonrasında ulus devletlerin bağımsızlıklarının kabul
edilmesi ile “vatandaş” kavramı öne çıkmış sosyal devlet anlayışı,
23SHUTT, Harry: a.g.e., 24.
-
17
vatandaşların belirli bir yaşam seviyesinin altına düşmeden yaşayabilmeleri
için sosyal ve ekonomik yönden desteklenmeleri temeline dayalı olarak
şekillenmiştir24. Yine de Keynesyen model, sosyal devlet uygulamalarının
sürdürülmesi için tek ve gerekli model değildir.
Keynesyen politikaların devleti baş aktör olarak ekonominin merkezine
oturtmasıyla bu ilkelerin benimsendiği tüm ülkelerde devletin yatırımlardaki
payı yükselmiş ve kamu harcamalarındaki sosyal harcamaların payı artmıştır.
Sosyal devlet anlayışı gereği olarak eğitim, sosyal refah, konut ve kamu
ulaşımı gibi alanlarda gittikçe genişleyen bir hizmet sağlanmaya başlamıştır.
Örneğin; liberal anlayışa sıkı sıkıya bağlı olmasına rağmen 1947–1948
yıllarında İngiltere’ de kamu harcamaları GSYİH’nın %30’ una kadar
yükselmiş ve bir sonraki refah döneminde azalma gösterse bile, bir daha
savaş öncesi düzeyine inmemiştir25.
Şekil 1: OECD Ülkelerinde GSYİH İçinde Toplam Kamu Harcamaları (%)
05
101520253035404550
1870 1913 1920 1937 1960 1980
toplam kamuharcamaları
Kaynak: World Bank, World Development Report 1997.
24SALLAN, Songül: a.g.t., 186. 25SHUTT, Harry: a.g.e., 27.
-
18
1957’de kamu harcamalarının GSYİH içindeki payı İngiltere’ de %35,
Fransa’ da %31, Batı Almanya’ da %27, ABD’ de %26 olmuş ve bu oranlar
ilerleyen yıllarda da artarak devam etmiştir26. Kamu harcamaları içinde eğitim
ve sağlık gibi alanlardaki sosyal harcamaların da arttığı görülmektedir.
Tablo 1:
1960 ve 1970’li Yıllarda OECD Ülkelerinde Sosyal Refah Harcamalarının Ulusal Gelir İçindeki Yeri (%)
Eğitim
Gelir Aktarımı
Sağlık
Toplam Refah Harcamaları
Ülkeler
1960 başları
1970 ortaları
1960
1970
1960
1970
1960
1970
Avustralya 2.4 3.8 4.7 4.0 2.5 5.0 9.6 12.8 Avusturya 2.6 4.0 14.1 15.3 2.9 3.7 19.6 23.0
Belçika 3.8 4.9 11.7 14.1 3.1 4.2 18.6 23.2 Kanada 3.5 6.5 5.4 7.3 2.5 5.1 11.4 18.9
Danimarka 4.0 7.0 6.5 9.9 3.7 6.5 14.2 23.4 Finlandiya 4.8 5.6 6.7 9.9 2.5 5.5 14.0 21.0
Fransa 2.1 3.2 11.8 12.4 3.1 5.3 17.0 20.9 B.Almanya 2.1 3.0 11.9 12.4 2.5 5.2 16.5 20.6 Yunanistan 1.7 2.3 6.0 7.1 1.8 2.3 9.5 11.7 İrlanda 3.0 4.9 5.3 6.4 2.8 5.4 11.1 16.7 İtalya 3.2 4.0 7.5 10.4 2.9 5.2 13.6 19.6
Japonya 3.0 2.6 2.1 2.8 1.9 3.5 7.0 8.9 Hollanda 2.8 5.9 8.6 9.1 2.8 5.1 14.2 29.1 Norveç 4.1 4.9 5.1 9.8 2.5 5.3 11.7 20.0 İsveç 4.0 5.9 6.0 9.3 3.6 6.7 13.6 21.9
İngiltere 3.7 4.4 4.4 7.7 3.2 4.6 12.6 16.7 ABD 3.6 5.3 5.5 7.4 1.2 3.0 10.3 15.6
OECD 3.2 4.9 7.3 9.5 2.7 4.9 13.2 18.8 Kaynak: P. Mach, “Selected Issues on Health and Employment”, International Labour Review(1979)’ den aktaran Meryem KORAY,a.g.e., 74. Tablo 1’deki verilere dayanarak 1960–1970 yılları arasında OECD
ülkelerinde, toplam refah harcamaları ortalamasının yaklaşık %44’lik bir artış
gösterdiği söylenebilmektedir. Ayrıca sağlık harcamalarındaki ortalama artış
oranı %80, eğitim harcamalarında ise %54’ tür.
Savaş sonrası dönemde Keynesyen politikaların etkisiyle 1950 ve
1973 yılları arasında OECD üyesi olan ülkelerde kişi başına düşen ortalama
26KORAY, Meryem: a.g.e.,73.
-
19
reel gelir yaklaşık %160’ın üzerinde artmıştır. Bu gelişme sanayi devriminden
bu yana gerçekleşen büyüme hızlarının neredeyse iki katına denk
gelmektedir27.
II. Dünya Savaşı sonrasında küresel ticari ve parasal ilişkilerin
yönetimiyle ilgili olarak uluslararası kuralları benimseyecek ve bunların
uygulanmasından sorumlu olacak işbirliği kurumlarının oluşturulması
gerekmekteydi. Ayrıca gelişmekte olan ülkelerin kalkınmasını destekleyecek
mekanizmaların oluşturulması da büyük önem arz etmekteydi. 1947–1952
yılları arasında ABD tarafından uygulanmaya başlanan Marshall Planı buna
örnek verilebilir. 1943 yılında İngiltere’de yoksulluğun engellenmesi ve sosyal
güvenliğin sağlanması amacıyla oluşturulan Beveridge Raporu’nda bireylerin
işsizlik, hastalık gibi sorunlarla baş etmesi için devletin yardımına ihtiyaç
duyduğu belirtilmiştir. Aynı düşüncelerle 1946 yılında Uluslararası Para Fonu
ve Dünya Bankası kurulmuş, 1947 yılında ise Gümrük Tarifeleri ve Ticaret
Genel Anlaşması imzalanmıştır. Bu dönemde Birleşmiş Milletler, Milletler
Cemiyeti’nin yerini almış ve bu örgüt bünyesinde, amacı çalışma yasalarıyla
ilgili uygulamalarda standartlar geliştirmek olan Uluslararası Çalışma Örgütü
kurulmuştur28.
Sosyal reformlardaki gelişim süreci 1970’lere kadar tartışmasız olarak
devam etmiştir. Sosyal devlet, en aktif olduğu ve en çok taraftar bulduğu
aşamadan bu dönemde geçmiştir. Müdahaleci kapitalizmi benimseyen
devletler, birbirleriyle yakın işbirliği içinde bulunmuşlar ve uyum içinde
çalışmışlardır. Kapitalizm, sosyalist olmaksızın sosyal bir oluşum içine
girmiştir. Demokratik rejimin yayılmasıyla işçiler, esnaf, zanaatkârlar ve
meslek sahipleri siyasal iktidara ortak olmuş, bunun sağladığı denge sosyal
adalete yönelik politikaların ön plana çıkmasını sağlamıştır29.
27SHUTT, Harry: a.g.e., 32. 28SHUTT, Harry: a.g.e., 31. 29TALAS, Cahit: a.g.e.,143.
-
20
Sosyal devlet 1960’ların sonuna kadar hem ideolojik hem de pratik
anlamda en verimli çağını yaşamıştır. Genel olarak kamu harcamalarındaki
büyük artış ve gerçekleşmesi beklenen ekonomik durgunluk korkuları
yüzünden kendisine muhalif hareketlerin ortaya çıkması ise gecikmemiştir.
1970’lerin başlarında birçok ülkede yaşanan yüksek enflasyon ve düşük
büyüme eğilimleri 1973 yılı sonunda yaşanmaya başlayan petrol kriziyle de
birleşince sosyal devlet anlayışına yöneltilen eleştiriler artmış ve yeni bir
döneme girilmiştir.
3. Küreselleşme Sürecinde Sosyal Devletin Yeniden Yapılanmasını Sağlayan Faktörler 1970’lere kadar ulus devlet anlayışını benimseyen dünya ülkeleri, sanayi üretimini ulusallaştırmış ve Fordist büyüme modelini uygulamışlardır.
II. Dünya Savaşı sonrası kapitalist düzenin küresel anlamda bir ekonomik
gelişme sağlaması olumsuz eleştirilerin önemsenmemesi eğilimine yol
açmıştır. Ancak hızlı büyümenin dinamiklerinin zamanla oluşan rahatlık
ortamını bozması kaçınılmaz hale gelmiştir. Ulusal hükümetlerin büyüme ve
istihdam hedeflerine ulaşmak için içeride giderek daha müdahaleci bir
yaklaşımı benimsemeleri, küresel ekonomik ilişkilerde kontrolsüz ve
koordinasyonsuz bir dönemin yaşanmasına sebep olmuştur. Sömürgeciliğin
sona ermesiyle ortaya çıkan çok sayıda bağımsız ülkenin ayrı ayrı ticari
ilişkilere girmesi ve az gelişmiş ülkelerin sorunları dünya ekonomisinin uzun
dönemde kontrol edilebilirliği açısından ciddi sorunlar doğurmuştur. Küresel
ekonominin gidişatını etkileyen çokuluslu şirketlerin ortaya çıkması, bu
şirketlerin gelişiminin denetlenmesi zorunluluğunu ortaya çıkarmıştır.
1970’lerin başında dünya ekonomisi uzun süredir görülmeyen
dalgalanmalarla tekrar sarsılmıştır. 1973 yılında önce Orta Doğu’da petrol
üretiminin millileştirilmesi ve fiyatlarının artması, ardından Petrol İhraç Eden
Ülkeler Örgütü’ nün ham petrolün dünya fiyatlarını artırması sonucu ortaya
-
21
çıkan petrol krizi hızlı büyümenin çöküşünü başlatırken resesyona sebep
olmuştur. Sanayileşmiş ülkelerde yavaşlayan nüfus artışına rağmen artan
talep, bu piyasalara mal ve hizmet sunan şirketleri büyüyebilmek adına yeni
ürünlere yönelmek zorunda bırakmıştır. Ancak gelişen yeni tüketici piyasaları
da mevcut piyasaların doymuş olmasından kaynaklanan etkiyi gidermeye
yetmemiştir. Tüketici talebindeki yavaşlayan artış şirketlerin pazar payı için
daha fazla rekabet etmesini gerektirmiştir. Böylelikle maliyetlerin düşürülmesi
zorunluluğu karşısında satın alma gücü düşmüştür. Talebin yapay olarak
uyarılması sebebiyle ortaya çıkan enflasyon ve yüksek işsizlik sosyal ve
ekonomik alanda müdahaleci olmayan bir döneme doğru yönelimi
özendirmiştir. Bu anlamda meydana gelen değişim Keynesyen modelin
neoliberal modele uyarlanmasını gerektirmiştir.
Küreselleşme kavramı günümüzde her türlü siyasi görüş için gündemi
yakalama sözcüğü haline gelmiştir30. Bu kavram her alanda, hem dünyanın
giderek küçülen niteliğinin bir simgesi hem de toplumsal ilişkilerin kurucu bir
unsuru olarak kullanılmaktadır. Küreselleşme kavramına dayandırılan
söylemin temelinde yatan olgular; siyasi düzlemde liberal demokrasi (çok
partili demokratik sistem, insan hakları ve hukukun üstünlüğü), iktisadi
düzlemde piyasa ekonomisi (korumacılığın bırakılması, mal ve sermaye
hareketlerinin önündeki engellerin kaldırılması ve ticaretin serbestleştirilmesi)
ve kültürel düzlemde post-modernizmdir (farklı kültür, inanç ve düşüncelerin
birbirine düşmanlık beslemeden kaynaşması). Bu olguların evrensel boyutlar
kazanması sonucunda küresel bir toplum oluşmuştur31.
Küreselleşme özet olarak siyasi ve ekonomik etkilerin birleşiminden
doğan bir dizi karmaşık süreçten meydana gelmektedir. İletişimin gelişmesi
ve bilgi teknolojilerinin yaygınlaşması da küreselleşme süreçleriyle yakından
ilişkilidir. Küreselleşmeden kendiliğinden ortaya çıkan bir güç gibi bahsetmek 30HIRST, Paul ve G. THOMPSON: Küreselleşme Sorgulanıyor, Çev. Çağla ERDEM, Elif YÜCEL, Dost Kitabevi Yayınları, 1. Basım, Ankara 1998, 26. 31AYDIN, M.Kemal: “Neoliberal Dalga ya da Küreselleşme”, http://www.bilgi.8k.com/2000/aydin.pdf
http://www.bilgi.8k.com/2000/aydin.pdf
-
22
yanlış olacaktır. Ülkeler, devletler, iş çevreleri ve sosyal gruplar küreselleşme
olgusunun gelişmesine katkıda bulunmuşlardır. Küreselleşme sürecine
paralel olarak ulus devlet yapısının bir değişim içine girdiği gerçektir. Ancak
ulus devletlerin hayali bir olgu konumuna geldiği ve yönetimlerinin varlıklarını
yitirdiği de söylenemez32. Küresel ve bölgesel bütünleşmelere dayanan
uluslararasılaşmış bir iktisadi düzlemde dış ticaret ilişkileri ve yabancı
yatırımlar gelişmekte fakat ekonomi ulus devlet tarafından
yönlendirilmektedir. Giddens küreselleşmeyi dört boyutta ele almaktadır33:
• Dünya kapitalist ekonomisi
• Ulus devlet sistemi
• Dünya askeri düzeni
• Endüstriyel gelişme ve işgücünün uluslararası ayrımlaşması
Modern endüstri işgücünün kendine özgü bir biçimde ayrımlaşmasına
dayanmaktadır. Özellikle II. Dünya Savaşı’ndan sonra küresel bağımlılığın
artması, işgücünün ayrımlaşmasında önemli bir rol oynamıştır. Bu sebeple
kapitalist ülkelerin ekonomilerini daha önceki kadar kolay idare edebilmeleri
zorlaştırmıştır. Bu durum Keynesyen ekonomi politikalarının azalan ivmesinin
bir sonucudur.
Bu yaklaşımlar sosyal devlet anlayışı gereği ortaya çıkan
uygulamalarda bir geriye gidiş süreci başlatmıştır. Bu süreci etkileyen
neoliberal politikaların sebeplerinin ve sonuçlarının incelenmesi sosyal devlet
anlayışındaki değişimin de anlaşılmasını sağlayacaktır.
32GIDDENS, Anthony: Üçüncü Yol Sosyal Demokrasinin Yeniden Dirilişi, Çev. Mehmet ÖZAY, Birey Yayıncılık, 1. Basım, İstanbul 2000, 42-44. 33A. Giddens, “ The Globalizing of Modernity” The Global Transformations Reader (2003)’ten aktaran ZENGİNGÖNÜL, Oğul: Yoksulluk, Gelişmişlik ve İşgücü Piyasaları Ekseninde Küreselleşme, Adres Yayınları, 1. Baskı, Ankara 2004, 6–7.
-
23
3.1. Neoliberal Politikaların Tercih Edilmesi Neoliberalizm ile liberalizm arasındaki özde çok büyük olmayan fark, ortaya çıktıkları tarihsel dönemlerdeki koşulların aynı olmamasından
kaynaklanmaktadır. Devletin asgari fonksiyonlarla sınırlı kalmasını isteyerek
kamu kesiminin büyümesine karşı olan liberalizmin muhafazakâr bir yapısı
vardır. Oysa neoliberalizm, devletin Batılı toplumlarda sosyal devlet niteliğini
kazanmış olduğu ve sosyal yaşamda ağırlıklı bir rol kazandığı bir dönemde
ortaya çıktığı için bu yöndeki birikimlere ve kazanımlara karşı çıkmaktadır. Bu
nedenle neoliberalizm muhafazakâr olmayan fakat muhalif bir nitelik
sergilemektedir34.
Uygulanan para ve maliye politikaları 1973 sonunda gerçekleşen
yüksek enflasyon karşısında başarı sağlayamamıştır. 1973–1979 döneminde
OECD ülkelerinde GSYİH’nin yıllık ortalama büyüme oranı %3’ün altında
gerçekleşmiştir. Sanayileşmiş ülkelerde 1965–1973 döneminde %5’in altında
olan enflasyon oranları, 1973–1979 döneminde ortalama olarak %10’un
üzerine çıkmıştır35. Nitekim büyüme ve istihdamın sürdürülememesinden
kaynaklanan enflasyon, 1970’li yıllar boyunca sorun olmaya devam etmiştir.
Hükümetlerin fiyat ve ücret kontrolleriyle enflasyonu düşürememeleri
Keynesyen modele karşıt görüşlerin ortaya çıkmasının en önemli nedenidir.
Bu dönemde, kamu kesimi açıkları ve borçlanma sebebiyle artık refah
harcamalarının artırılmasının mümkün olmadığı görüşü yaygınlık
kazanmıştır.
Sosyal devlet anlayışına ve devlet müdahaleciliğine yapılan eleştiriler
genel olarak sosyal refah programlarının işgücü piyasasına ve kamu
34IŞIKLI, Alpaslan: “Kamu Kesimi ve Siyasi Rejimin Demokratikleşmesi”, http://www.politics.ankara.edu.tr/eski/html/eng/ceko/isikli_kamukesimi.htm 35SHUTT, Harry: a.g.e.,47.
http://www.politics.ankara.edu.tr/eski/html/eng/ceko/isikli_kamukesimi.htm
-
24
kesimine haddinden fazla yük getirmesinden kaynaklanmaktadır36. Devlet
tarafından sağlanan sosyal yardımların giderek artmasıyla bu yardımların
sosyal bağımlılık getirmesine bağlı olarak sorunlar ortaya çıkmaya
başlamıştır. Özellikle yavaş büyüme ve demografik şartların değişmesi gibi
etkenler sosyal devleti tehdit eder hale gelmiştir. Sosyal devlet anlayışının
yarattığı sorunların toplumun çeşitli kesimlerince kavranmasında neoliberal
eleştirilerin önemi de yadsınamaz. Refah hizmetlerinin büyük ölçüde devlet
tarafından finanse edilmesi, hükümetlerin bütçeleri üzerinde önemli
bunalımlara sebep olmuştur. Refah hizmetlerinin vergi gelirleriyle
karşılanması sebebiyle birçok ülkede kamu kesimi, yüksek düzeyde
borçlanmak zorunda kalmıştır.
Toplumsal refahı artırmaya yönelik uygulamaların gelir dağılımını
işgücü lehine değiştirmesiyle özellikle 1970’li yıllardan sonra işletmelerin kar
oranları düşmüş, diğer taraftan daha önceki dönemlere göre verimlilik
artışları yavaşlamıştır. Verimlilik oranlarındaki artışta ortaya çıkan düşmeye
bağlı olarak gelirin yeniden dağıtılması ile ilgili politikaların sürdürülmesi
zorlaşmış, neoliberal politikaların uygulanmaya girmesi talep edilir hale
gelmiştir.
Neoliberal doktrin, baş temsilcisi olan Milton Friedman’ın sosyal
yaşamda devletin rolünün sınırlandırılması ve kamu kesiminin ağırlığının
azaltılması yönündeki görüşleri ile tanımlanmaktadır. Kamu kesiminin
genişletilmesinin kaçınılmaz olarak kollektivist diktaya yol açacağını düşünen
F. A. Hayek de, neoliberal akımın en önemli temsilcilerinden biri olarak kabul
edilmektedir37.
36BİLEN, Mahmut: “Piyasa Ekonomisinde Devletin Değişen Rolü: Refah Devleti Ekseninde Bir Analiz”, Yayınlanmamış Doktora Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul 2002, 126. 37IŞIKLI, Alpaslan: a.g.m.
-
25
Hayek’e göre; sosyal bilimler pozitif bilimlerden farklıdır ve sosyal
bilimlerde nesnel bir değer yargısı mevcut değildir38. Bir özgür toplumun ortak
refahı veya kamunun iyiliği kavramları asla bilinen belirli sonuçların toplamı
olarak tanımlanamaz. Piyasa düzenine herhangi bir doğrudan müdahalenin
dolaysız sonuçları çoğu durumda yalın ve açıkça görülebilir olacak, oysa
daha dolaylı ve uzak etkileri bilinmeyecek ve bu sebeple ihmal edilecektir. Bu
gibi müdahalelerle belirli sonuçları elde etmenin bütün maliyetlerinin hiçbir
zaman farkında olunamaz39. Hayek sosyal devlet anlayışına, üretken
toplumdan transfer toplumuna doğru bir eğilim ortaya çıkardığı düşüncesiyle
karşı çıkar. Ona göre özgür bir toplumda sosyal adalet kavramı anlamsız ve
boştur. Çünkü insanlar arasındaki farklılıkları “adil” ve “adil olmayan” şeklinde
ayırmak anlamlı değildir. Adalet bir toplumda mevcut iktisadi değerlerin tekrar
dağıtılması ile değil, toplumsal kuralların adil olması ile sağlanabilir. Bu
yüzden devletin piyasa ekonomisine müdahalesi mümkün olduğu ölçüde
azaltılmalıdır. Devletin görevi piyasaya müdahale etmek yerine hukukun
uygulanmasını sağlamaktır40.
Hayek aşırı devlet müdahalesine karşı olsa da “bırakınız yapsınlarcı”
bir liberal olarak tanımlanamaz. Liberal düşüncenin devletin görev yapması
gereken alanlar olarak kabul ettiği adalet, iç güvenlik ve ülke savunmasına ek
olarak Hayek; devletin eğitim ve sağlık alanlarında da bazı görevler
üstlenmesini gerekli bulmaktadır. Sağlık hizmetleri, yol yapımı ve korunması,
belediyeler tarafından sağlanan hizmetler gibi ücretleri bunlardan yararlanan
bireylere ödetilemeyecek ve özel teşebbüsün de üretmeyeceği hizmetler
konusunda devletin faaliyette bulunması gerektiğini düşünmektedir. Bu
düşünceleriyle Hayek, liberalizmin tekrar siyaset ve ekonomi sahasına
çıkmasında önemli bir rol oynamıştır.
38HAYEK, F.A: “Liberal Bir Sosyal Düzenin İlkeleri”, Çev. Atilla YAYLA, Sosyal ve Siyasal Teori, Der. Atilla Yayla, Siyasal Kitabevi Yayınları, Ankara 2000, 125. 39HAYEK, F.A: Kanun, Yasama Faaliyeti ve Özgürlük, Çev. Atilla YAYLA, Türkiye İş Bankası Yayınları, Ankara 1994, 87. 40HAYEK, F.A: ”Liberal Bir Sosyal Düzenin İlkeleri”, 132.
-
26
Özellikle 1980’li yıllarda neoliberal iktisadi düşünce giderek yaygınlık
kazanmıştır. Ekonominin çeşitli alanlarında devlet müdahalesinin uygulandığı
sanayileşmiş bir ülke olan Japonya bile ekonomisini uluslararası sermaye
güçlerine açmıştır. Avrupa ülkelerinde de mali piyasa düzenlemelerinin
kaldırılması ve sermaye ihracının serbestleştirilmesi yönünde önemli adımlar
atılmıştır. Küresel bir ekonominin yaratılmasına dair uygulamaların
yaygınlaştığı bu dönemde sermayenin uluslararası hareketi üzerindeki
sınırlamalar ülkeden ülkeye değişen bir şekilde azaltılmış ya da tamamen
ortadan kaldırılmıştır. Uluslararası ticaret gelişmiş ve rekabetçi baskılar
artmıştır. Devletin piyasadan çekilmesi artık tamamen mümkün değilse de,
eskisi gibi genişleyen bir sosyal devlet anlayışının varlığı da sürdürülemez
hale gelmiştir.
Neoliberal tenkitler sonrasında piyasa ekonomisine işlerlik
kazandırılması öngörüsüyle kamunun girişimci olarak mal ve hizmet
piyasasından çekilmesinin gerektiği düşüncesi ortaya çıkmıştır. Böylelikle
gündeme gelen özelleştirme uygulamaları kabul görmeye başlamıştır.
Özelleştirme 1980 sonrası pek çok ülkede temel bir iktisat politikası aracı
haline gelmiştir41. İktidara geldiği 1979 yılından itibaren, tavizsiz tutumuyla
bilinen İngiliz Başbakanı Margaret Thatcher ve dönemin ABD Başkanı
Ronald Reagan neoliberal politikaların yerleşmesine büyük katkıda
bulunmuşlardır. Neoliberalizmin temel değeri olan rekabet, Thatcher’ın
öğretisinin de temelini oluşturmuştur. Çünkü rekabet her türlü kaynağın en
etkin biçimde kullanılmasını sağlayacak olan sihirli bir güçtür. Rekabetin
etkinliğinin sağlanması ise kar yarışına katılımın ve pazar paylaşımının temel
yasalarına uymayan kamu kesiminin küçültülmesine bağlıdır. Bu amaçlarla
yaygınlık kazanan özelleştirme politikaları İngiltere’de sendikaları en örgütlü
oldukları kamu sektöründe zayıflatarak, kamu kesiminde yitirilen iş sayısını
%20’lere varan oranlarda artırmıştır. İngiltere’de pek çoğu daha önceleri kar
etmekte olan kamu kuruluşlarından hazineye aktarılan paylar, özel sektördeki
41SHUTT, Harry: a.g.e., 56.
-
27
hissedarların eline geçmiş, ayrıca özelleştirilen kuruluşlardaki hizmet kalitesi
de düşmüştür.
Bu dönemde ayrıca işgücü piyasasında işsizliği teşvik eder bir
görünüm olduğu gerekçesiyle piyasa şartlarının egemen olduğu yeni bir
yapılandırma başlamıştır. Amaç, büyük ölçüde artan işsizliği düşürmek ve
yeterince esnek olmayan ücret sistemini değiştirmektir. Bu nedenle ücretlerin
içinde yer alan sosyal yardımların oranında çeşitli indirimlere gidilmiş, asgari
ücretler ortalama ücretlerin altına düşürülmüştür. Neoliberal politikaların
yapısal bir sonucu olarak sermaye ödüllendirilmiş, emek cezalandırılmış ve
servet toplumun tabanından tavanına aktarılmıştır.
Neoliberal politikaların etkinlik kazanması ve küreselleşme sürecinin
hızlanmasıyla ciddi eleştiriler almaya başlayan sosyal devlet anlayışında bu
etkilerle bir takım değişiklikler olması kaçınılmazdır. Bunun yanında dünyanın
pek çok ülkesinde sosyal politikaların ihmal edilmesi tepkilere neden
olmuştur.
Talep farklılaşması, ürün çeşitlenmesi ve değişen üretim ilişkileri
sebebiyle iş hayatında ortaya çıkan esneklik ihtiyacı; kısmi süreli çalışma, iş
paylaşımı, evde çalışma, çağrı üzerine çalışma gibi çalışma şekillerinin
ortaya çıkmasına yol açmıştır. Atipik istihdam türleri kimileri tarafından
istihdamı artırmaya yönelik birer mucize olarak görülürken, kimilerine göre
kazanılmış sosyal hakların törpülenmesine yol açmaktadır. Özellikle devletin
düzenleyicini etkisini azaltması ile işgücü piyasasında başlayan esnekleşme,
yeni istihdam türlerinin yaygınlaşmasına sebep olmuştur. Ayrıca sosyal
politika alanında ulusal düzenlemeler yerine, uluslar üstü bir sosyal diyalog
oluşturulması şeklinde bir anlayış doğmuştur.
Özellikle 1970’lerden sonra sanayileşmiş Batı ülkelerinde yapısal
işsizliğin artmasıyla aktif istihdam politikaları önem kazanmış, pasif istihdam
politikalarında bir geriye gidiş süreci başlamıştır. Bilgi ve iletişim
-
28
teknolojilerindeki gelişmeler, işgücünün büyük bir kısmını vasıfsız, yanlış
vasıflı ya da yeniden eğitilmesi mümkün olmayan gruplara dönüştürmüştür.
Bilgi toplumu yeni bir işçi kavramını da gündeme getirmiştir. Böylece
1990’lardan itibaren istihdam politikaları, yeni işgücü talebine uymayan bu
işgücünün vasıflarının yükseltilmesini zorunlu kılmıştır42. Aktif istihdam
politikalarının kazandığı önem bu şekilde de açıklanabilir.
Neoliberal politikalar devletin ekonomideki payının daraltılması ve
piyasanın etkinleştirilmesi öngörüsüyle hareket etse de devletin ekonomideki
rolü azaltılamamış, 1990’lı yıllara kadar kamu harcamalarının toplam
harcamalar içindeki payı artmaya devam etmiştir. Liberal politikalar
benimsenmesine rağmen, sosyal devlet uygulamalarından faydalanan
gruplar kazanılmış haklarına sahip çıkmaya çalışarak bu dönüşüme direnç
göstermişlerdir43. Düşük ücret politikaları uygulanması sonucu artan
eşitsizlikler ve küreselleşme süreciyle entegre olarak ortaya çıkan yoksulluk
sorunu, neoliberal politikaların en önemli başarısızlıklarındandır.
3.2. Artan Kamu Açıkları Sosyal devletin amaçlarından hızlı ekonomik büyüme, düşük işsizlik ve enflasyon oranları ile ilgili parametrelerin tersine dönmeye başlamasıyla
Keynesyen iktisadın maliye politikaları ve sosyal refah önlemlerine yönelik
eleştiriler en üst noktaya çıkmıştır. 1980’li yıllara gelirken devletin bütçe
açıkları işsizliğin artmasını engelleyememekte ve fiyatların yükselmesini
durduramamaktadır. Varolan durumda enflasyonu ve ekonomik durgunluğu
birlikte engelleyecek politikaların önerilememesi, zaten yüksek olan kamu
açıklarının daha da artacağı korkusundan kaynaklanmaktadır.
42EKİN, Nusret: a.g.e., 59. 43BİLEN, Mahmut: a.g.t, 240.
-
29
Kamu harcamalarının artması pek çok ülkede vergi yükünün de önemli
ölçüde artmasına sebep olmuştur. Çünkü sosyal politika gereği emeklilik,
sağlık, eğitim, işsizlik yardımları için yapılan harcamalar uygulamaya yüksek
düzeyde vergi konulmasını gerektirmektedir. Sosyal hizmetlerin maliyetleri
enflasyondan çok daha hızlı artarken pek çok ülke büyümekte olan bütçesel
bir baskı karşı karşıya kalmıştır. Vergi oranlarında sürekli hale gelen artış
ekonomideki tasarruf ve yatırımların gelişimini olumsuz yönde etkilemiştir.
II. Dünya Savaşı sonrasında birer mali devlet haline gelen ülkeler vergi
olarak toplayabilecekleri ya da borç olarak alabilecekleri miktarların ekonomik
sınırlarını düşünmemekteydiler. Ancak değişen koşullar bu durumun
değişmesini gerektiriyordu. İşte sosyal devlet anlayışını geriye götüren süreç,
kamu tasarruflarının devletin yüklendiği hizmetleri yerine getirmeye
yetmemesi ile başlamıştır44.
44BİLEN, Mahmut: a.g.t, 133.
-
30
Tablo 2: 1960-1985 Yılları Arasında Bazı Ülkelerde Vergi Yükü(%)
Ülkeler
1960
1970
1978
1985
Avusturya 23.5 24.5 27.3 30.3
Belçika 30.5 35.7 41.4 42.5
Danimarka 25.4 40.4 43.4 49.2
Finlandiya 27.7 31.6 35.3 37.3
Fransa - 35.6 39.5 45.6
Almanya 31.3 32.9 37.9 37.8
Yunanistan - 24.3 27.9 35.1
İtalya 34.0 24.2 27.1 34.7
Japonya 18.2 19.7 24.0 28.0
Hollanda 30.1 37.6 44.6 45.0
İspanya - 17.2 22.9 28.8
Türkiye 11.1 17.7 21.3 16.1
İngiltere 28.5 37.1 33.1 38.1
ABD 26.6 29.2 29.0 29.2
Kaynak: AKTAN, Can: Çağdaş Liberal Düşüncede Politik İktisat, Ankara1994, 77.
Kamu kesiminin açıklarının artmasında sosyal güvenlik ile ilgili
harcamaların önemli bir payı vardır. Buna rağmen kamusal olarak topluma
sunulması istenen sosyal hizmetler, toplumsal beklentilerin azalmasını
sağlamamaktadır. Kamunun sağlamış olduğu hizmetlerde başarısız
olmasının nedenleri, bu hizmetlerin homojen olmaması ve toplumun
ihtiyaçlarının belirlenmesinin zorluğudur.
Bu dönemde baş gösteren durgunluğun asıl sebebi enflasyon olsa da,
artık enflasyonu durdurmak ve büyüme hızlarını artırmak için kamu
harcamalarının sürdürülmesine izin vermenin imkânsızlığı ortaya çıkmıştır.
Üretimin ve sermayenin karlılık oranlarının düşmesi kamu finansman
açıklarına ve işgücü piyasalarındaki katılıklara karşı bir tepki doğmasına
neden olmuştur. Küresel rekabet karşısında başarı sağlamanın piyasa
-
31
mekanizmasına daha fazla işlerlik kazandırılmasıyla mümkün olabileceği
düşüncesi kabul görmüştür. Bu sebeple toplumun pek çok kesimine fayda
sağlamasına rağmen, kamu açıklarını artırarak özel teşebbüsü sıkıntıya
sokan sosyal hizmetler karşısında bir tavır sergilenmiştir. Bu etki sosyal
devlet anlayışının gerektirdiği uygulamalarda geriye gidiş sürecini başlatan
değişkenlerden biridir.
3.3. İşgücü Piyasasındaki Değişim Neoliberal politikaların uygulanmasının yanında özellikle 1980’den sonra yaşanan hızlı teknolojik gelişmeler ve ekonominin küreselleşmesi,
üretim ilişkilerini toplumsal ve küresel düzeyde önemli bir değişikliğe
uğratmıştır. Bu gelişmelerin istihdam yapısını değiştirirken işsizliğe neden
olmasının yanında işgücünün parçalanması ve farklılaşmasını artırdığı da
açıktır45.
Küreselleşmenin emek piyasaları üzerindeki etkileri konusunda olumlu
ve olumsuz yaklaşımlar bulunmaktadır. Olumlu yaklaşımlara göre,
küreselleşmenin ekonomik büyümeye yaptığı katkı yapısal işgücü piyasası
düzenlemeleri ile desteklenirse, hem gelir eşitsizliği düzelecek hem de yeni iş
olanakları yaratılacaktır. Olumsuz yaklaşımlara göre ise küreselleşme,
işgücünün haklarını daraltıcı ve azaltıcıdır. Bu görüşlere göre işletmeler,
niteliksiz işgücünün kullanıldığı üretim aşamalarını düşük ücretli, çalışma
standartlarının tam olarak uygulanmadığı az gelişmiş ya da gelişmekte olan
ülkelere aktararak maliyetlerini düşürmektedirler. Ayrıca uluslararası sermaye
hareketleri işgücünün sendikal örgütlenmesini de yıpratmaktadır46. Böylece
toplu pazarlık gücü zayıflamakta, koruyucu önlemler ve standartlar yerine
esnek uygulamalara gidilmektedir. Bu durum sendikalaşma oranının
45KORAY, Meryem: a.g.e.,117. 46ZENGİNGÖNÜL, Oğul: a.g.e., 179–185.
-
32
düşmesini kaçınılmaz hale getirmekte ve ücretler konusunda adaletsizliklerin
ortaya çıkmasına yol açmaktadır.
İşgücünün vasıflı-vasıfsız, örgütlü-örgütsüz, kadın-erkek gibi ayrımlara
tabi tutulması genel olarak emeğin toplumsal ve siyasal gücünü
zayıflatmaktadır. Bunun yanında Fordist kitlesel üretim modelinden farklı
olarak küreselleşen işgücü piyasalarında artık esnek bir üretim modeli
geçerlidir. Değişikliklere karşı sistemin her yönüyle uyarlanmasının
kastedildiği esnek üretim tipinde işçiler tek bir işten sorumlu olmamakta,
üretim sürecindeki kontrolleri artmaktadır. Böylece atipik istihdam biçimleri
gündeme gelmekte, “çekirdek” ve “çevre” işgücü olarak bir ayrım daha ortaya
çıkmaktadır. Dual işgücü piyasası olarak tanımlanan bu piyasada “çekirdek”
işgücü yüksek teknolojiyi kullanarak üretim sistemin merkezinde yer alan,
“çevre” işgücü ise piyasa koşullarına göre işe alınıp geçici sürelerle istihdam
edilen emeği tanımlamaktadır. Bu farklılaşma işgücünün bölünmesini
hızlandırmakta örgütlemenin güçlenmesini ise zorlaştırmaktadır47.
1990’lı yılların sonlarına doğru pek çok ülkede zayıflayan sosyal
koruma sistemleri ve sendikalaşma, piyasalardaki güç dengesinin işverenler
lehine değişmesini sağlamıştır. Şüphesiz Keynesyen iktisadın talep yönlü
politikaları ile geliştirilen uygulamaların ve işgücü lehine kazanımların
tamamen terk edilmesi gibi bir durum söz konusu değildir. Ancak küresel
ekonominin gerekleri ve yüksek teknolojik gelişme, işgücü piyasasında
sosyal devlet anlayışı gereği oluşturulan şartların sermaye lehinde
yumuşatılması yönünde talepler doğurmuştur. 20. yy’ın geleneksel endüstri
ilişkilerinde yaşanması zorunlu bir değişim başlamıştır.
Küreselleşen işgücü piyasalarındaki bu gelişmeler sosyal devletin
arkasındaki toplumsal ve siyasal desteğin azaldığının bir göstergesidir.
Kazandığı boyutlar nedeniyle sosyal devlet anlayışına bağlılık konusundaki
47ZENGİNGÖNÜL, Oğul: a.g.e., 194.
-
33
baskılar değişen koşullardan kaynaklanmaktadır. Öte yandan küreselleşme
sürecine paralel olarak ortaya çıkan sorunlar ve sorunların çözümü için
devletlerin müdahalesinin ve ulusal piyasalarını korumalarının gerekliliği
kendisiyle çelişen bir durum ortaya çıkarmaktadır. Özellikle küreselleşmeyi
izleyen ekonomik ve parasal bütünleşme ülkelerin sosyal politikaları hakkında
yoğun tartışmaların yapılmasına yol açmıştır. Bu tartışmaların uzun dönemde
küresel işgücü piyasasının koşulları ve sosyal devlet anlayışı arasında bir
uzlaşma sağlanması bakımından önem arz ettiği ortadadır. Ancak liberal
sentezde bu uzlaşmanın farklı öğeler içereceği ve çalışma eksenli
Keynesyen politikalar yerine, rekabet eksenli politikaların benimseneceği de
açıktır48.
Sanayi devriminin ardından bir deneyim kazanma süreci geçiren
sosyal devlet anlayışı, iki dünya savaşı arası dönemde toplumsal güçlerin de
isteği ve desteğiyle kendisini sağlamlaştırmıştır. II. Dünya Savaşı’ndan sonra
hızlı bir büyümeye giren bu anlayış 1970’li yıllara kadar yaygınlık kazanmış,
yüksek bir istihdam düzeyinin sağlanmasında, ücretlerin ve çalışma
koşullarının iyileştirilmesinde etkili olmuştur. Ancak sosyal devlet anlayışı
lehine görülen bu gelişmeler, 1980’lere gelindiğinde bazı kısıtlamalarla
karşılaşmış bir sorgulanma dönemine girilmiştir. Sosyal devlet ve
uygulamaları hakkındaki tartışmalar bugün hala devem etmektedir.
III. SOSYAL DEVLET ANLAYIŞI İÇİNDE İSTİHDAM POLİTİKALARI
Sosyal devlet anlayışı, sanayi devriminin doğurduğu endüstri toplumunun bir ürünüdür. Endüstri toplumunun meydana getirdiği sosyal
sınıflar ve bu sınıflar arasındaki çatışmaların uzlaştırılması gerekliliği sonucu
olarak ortaya çıkan sosyal politikalar içinde istihdam politikaları ise, sosyal
tarafları doğrudan etkileyen bir faktör olarak fazlasıyla önem teşkil
48KORAY, Meryem: a.g.e.,118.
-
34
etmektedir. Sosyal devlet anlayışında yaşanan değişimin çalışma ve
çalıştırma ile ilgili politikaları nasıl etkilediğinin anlaşılabilmesi için öncelikle
istihdam politikalarının tanımlanması ve öneminin belirtilmesi gerekmektedir.
1. İstihdam Politikaları Günümüz toplumlarında yüksek bir büyüme hızının enflasyonsuz bir ortamda sağlanmasının yanında çalışan nüfusa üretken ve milli gelire katkı
yapacak istihdam fırsatlarının yaratılması en önemli konulardandır49. Ancak
bu şekilde sürdürülebilir bir kalkınma gerçekleştirilerek yaşam koşulları
sürekli iyileştirilebilir.
İstihdam, doğrudan bireylerin yaşam şartlarını belirlemesi sebebiyle sosyal politikaya konu teşkil etmektedir. Ayrıca ekonomik kalkınmanın en
önemli unsurlarından biri olan işgücünü ilgilendirmesi ve işgücünün hızla
gelişen dünyada rekabetin en önemli dinamiklerinden biri olması sebebiyle
de iktisat biliminin öncelikli konularından biri haline gelmiştir.
Türkiye’nin de üyesi olduğu ILO, amaç ve hedeflerine ilişkin
Philadelphia Bildirgesi’nde tam istihdamın sağlanması, hayat seviyesinin
yükseltilmesi, işçilerin becerilerini ve bilgilerini geliştirebilecekleri işlerde
çalıştırılarak ortak refaha katkıda bulunmalarının sağlanması amaçlarıyla
uygulanacak programlarda tüm ülkelere destek olmayı bir yükümlülük olarak
kabul etmiştir50.
Her insan hayatını idame ettirebilecek bir gelir elde etmek ve toplumda
yer edinebilmek adına özgürce çalışma hakkına sahip olmalı, bilgi ve
yeteneğini topluma aktararak kendini geliştirebilme imkânından yoksun 49ARABACI, Sadi Güvenç: “Küreselleşme, İstihdam ve Emek Piyasaları”, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul 2002, 50. 50Declaration Concerning The Aims and Purposes Of The International Labour Organisation (1944).
-
35
bırakılmamalıdır. Çünkü işsizlik ekonomik olduğu kadar sosyal sorunlara da
yol açan bir olgudur. İstihdam politikaları, işsizlik ile mücadele edilebilmesi,
işgücünün çalışmak istediği ve verimli olabileceği alanlara kanalize edilerek
üretime katılabilmesi yoluyla sosyal refahın ve ekonomik kalkınmanın
sağlanması amaçlarına hizmet etmektedir.
Politikalar yaratılırken göz önüne alınan değişkenler ve bunlar yoluyla
yaratılmak istenen etkilerin çeşitli olması sebebiyle istihdam politikalarının da
türleri ve bu türleri sebebiyle uygulamada farklılıkları bulunmaktadır.
1.1. İstihdam Politikalarının Türleri
İstihdam politikaları aktif istihdam politikaları ve pasif istihdam
politikaları olmak üzere ikiye ayrılmaktadırlar.
1.1.1. Aktif İstihdam Politikaları İşgücü piyasalarının yapısal problemleri ile savaşarak özellikle uzun dönemli işsizlerin istihdam edilebilirliklerini sağlamaya çalışan işgücü
piyasası düzenlemelerine aktif istihdam politikaları denilmektedir51. Aktif
istihdam politikaları katılımcıların verimliliklerini yükselterek daha etkili bir
şekilde iş aramalarına yardımcı olmaktadır. Kısaca bu politikalar, işgücü
piyasalarını düzenleyici, piyasada dengeyi sağlayıcı tedbirlerden
oluşmaktadır52. Ayrıca bu politikalar işverenlerin bilhassa piyasadan uzak
kalan uzun dönemli işsizler ve piyasaya yeni girecek olan genç işsizlere karşı
takındıkları tutumu değiştirmeye yöneliktir. Kapsadığı grupların niteliklerini
yükselten aktif istihdam politikaları, verimliliğin ve ücretlerin düşük olduğu 51BİÇERLİ, M. Kemal: Çalışma Ekonomisi, Genişletilmiş 3. Bası, Beta Yayınları, İstanbul 2005, 486. 52ZAİM, Sabahattin: Çalışma Ekonomisi, Yenilenmiş ve Genişletilmiş 10. Baskı, Filiz Kitabevi Yayınları, İstanbul 1997,71.
-
36
sektörlerden yüksek olduğu sektörlere doğru bir hareket sağlamaktadır.
Ancak genelde aktif istihdam politikaları oluşturulurken işsizlerin tümünün
değil, belirli dezavantajlı grupların hedeflenmesi bu politikaların etkinliğinin
kaybolmasına neden olabilmektedir.
Aktif istihdam politikaları pek çok şekilde tasnif edilmektedir. Fakat
genel olarak emek arzını ve emek talebini değiştirmeye yönelik politikalar
olarak ayrılmaktadırlar.
1.1.1.1. Emek Arzını Değiştirmeye Yönelik Politikalar Bu politikalar işgücünün niteliğinin artırılmasına ve emek piyasasına kazandırılmasına yönelik politikalardır. Emek arzı ve talebi arasındaki
dengesizliğin önemli bir sebebi emek arzının bünyesinin emek talebine
uymamasıdır53.
Bu politikaların başında mesleki eğitim gelmektedir. Mesleki eğitim,
yeniden eğitim ya da mesleğe yöneltme programları işsizlerin ve işsiz kalma
riski olanların becerilerinin yükseltilerek istihdam edilebilirliklerinin
artırılmasını amaçlar. Çünkü işgücünün eğitim düzeyinin yükseltilmesi yapısal
işsizlikle mücadelenin temel araçlarından biridir. Uzun vadede mesleki eğitim
okullarının kurulmasını gerektiren bu uygulama, kısa vadede mesleki eğitim
programları düzenlenmesi şeklinde yürütülmektedir.
Mesleki eğitim programları sadece işsizlerin değil, teknolojik gelişme
karşısında yetersiz kalan bireylerin de eğitilmesini kapsamaktadır. Eğitim
yoluyla becerileri yükselen ve bir işe yerleştirilen bireyler, toplam üretimin
artmasının yanında işsizlere yönelik sosyal harcamaların azalmasını da
53 SERTER, Nur: Genel Olarak ve Türkiye Açısından İstihdam ve Gelişme, İstanbul Üniversitesi Yayınları, Yayın No:3697, İstanbul 1993, 125.
-
37
sağlamaktadır. Ancak bu programlar, aktif istihdam politikaları içinde maliyeti
en yüksek olan programlardır.
Emek arzını değiştirmeye yönelik programlardan bir diğeri bireylere
kendi işlerini kurma imkânının sağlanmasıdır. Bu uygulama genellikle
bölgesel esaslı kredilendirmeye dayanmaktadır. Bireylerin işsizlikten
kurtulmalarını sağlayan bu programlar girişimcilik kültürünün gelişmesine
katkı sağlamaktadır. Bu programlardan faydalananlar kalite ve ücret düzeyine
bakmaksızın kendilerine sunulan işleri kabul etmektense, kendi işlerini
kurabilmektedirler. Böylece düşük kaliteli ve düşük ücretli istihdam da
önlenmektedir. Ancak girişimcilik kültüründen uzak olan bu bireylerin başarılı
olabilmeleri için sonrasında danışmanlık hizmetleriyle de desteklenmesi
gerekebilmektedir. Kendi işlerini kuracaklara yönelik eğitim, teşvik ve
danışmanlık hizmetleri istihdamın artmasını sağlamaktadır.
1.1.1.2. Emek Talebini Değiştirmeye Yönelik Politikalar Bu politikalar işgücünün piyasaya girebilmesi için işgücü sahiplerinin ve firmaların bilgilendirilmesi ya da desteklenmesi ile ilgilidir. Bunların
başında kamu tarafından sağlanan danışmalık hizmetleri vasıtasıyla işgücü
piyasalarındaki bilgi eksikliklerinin giderilmesi ve işçi-işveren eşleştirilmesinin
sağlanması gelmektedir54. İŞKUR gibi istihdam danışmanlığı hizme