ADMINISTRAIA PUBLIC N STATUL DE DREPT

AD

MIN

ISTR

AIA

PU

BLIC

N S

TA

TU

L D

E D

RE

PT

Materiale ale sesiunii de comunicri tiinice, 27-28 septembrie 2008

Chiinu, 2009

INSTITUTUL DE TIINE ADMINISTRATIVEDIN REPUBLICA MOLDOVA

Web: www.isam.habitatmoldova.org, E-mail: isamd_2006@yahoo.comISAM

ISAM

CAIETULTIINIFIC3

Caietul tiinific 3/2008

Sesiune de comunicri tiinifice, 27-28 septembrie 2008

Institutul de tiine Administrative din Republica Moldova

Chiinu, 2009

CZU 351/354(082)=135.1=111A 22

Aprobat i recomandat spre editare de ctre Consiliul tiinific al Institutului de tiine Admi-nistrative din Republica Moldova.

Consiliul tiinific al ISAM aduce mulumiri Rectorului Universitii de Studii Europene din Moldova, prof. univ. dr. Iurii Sedlechii, pentru ajutorul acordat n desfurarea lucrrilor sesiunii tiinifice.

Redactori:Conf. univ.dr. Orlov MariaProf. univ.dr. Crciun ClaudiaConf. univ.dr. Smboteanu AurelConf. univ.dr. Belecciu tefanDr. Constantinov VasileMagistru n informatic Vacarov Nadejda

Secretar general de redacie:Dr. Belecciu Liliana

Descrierea CIP a Camerei Naionale a Crii

Administraia public n statul de drept, ses. t. (2009; Chiinu). Administraia public n statul de drept: Materiale ale ses. de comunicri t., 27-28 sept. 2008 / red.:

Maria Orlov, Claudia Crciun, Aurel Smboteanu [et al.]. Ch.: S.n., 2009 (Tipogr. Elena-V.I. SRL). 578 p.

Antetit.: Inst. de tiinte Administrative din Rep. Moldova. Bibliogr. la sfritul art. 150 ex.ISBN 978-9975-106-34-4

351/354(082)=135.1=111

Materialele sunt publicate n originalul depus autor

ISBN 978-9975-106-34-4

3CUPRINS

ORLOV Maria, Cuvnt de deschidere .....................................................................................................6

Partea I. ADMINISTRAIA PUBLIC I CONSOLIDAREA STATALITII ......... 8SMBOTEANU Aurel, Dilemele tranziiei administrative in contextul edificrii statului de drept .......................................................................................................................8VESMA Daiana Maura, Despre principiile generale comune i necesitatea reglementrii unui cadru juridic european al bunei guvernri ................................................................................16BABIN Oleg, ORLOV Ioana, Modernizarea administraiei publice n procesul de integrare european ...........................................................................................................................29RUSU Vladimir, Tendinele administraiei publice centrale n comunitatea european ...........33GOGA Gina Livioara, Europenizarea administraiei publice ...........................................................37STARACIUC Roman, Retrospective istorice asupra formei de guvernmnt a Moldovei ......46URECHE Maria, Organismele constituionale specifice Portugaliei i Belgiei - factori de ntrire ai sistemului statal .....................................................................................................................56VCRELU Marius, Evidena proprietii i rolul su n creterea capacitii administrative a statului ..........................................................................................................................65COSTACHE Mirela Paula, Echilibrul puterilor n cadrul triunghiului instituional al Uniunii Europene .................................................................................................................................70MORARU Daniel, Suveranitatea calitate a puterii de stat ...............................................................77MOLDOVEANU Dan, Rolul partidelor politice n constituirea administraiei publice............81DRGAN Mironel, Puterea executiv n raport cu regimul de guvernare. ...................................85RUSESCU Ion, Sfera controlului parlamentar asupra puterii executive ........................................91MAFTEI Jana, Caracterul interstatal al relaiilor consulare .............................................................97ALEXIANU erban, Totalitarism i terorism .................................................................................. 105TOPOLOV Gianina, Sistemul administraiei publice romneti.................................................. 122GHEREG Victoria, Activitatea de autoreglare n cadrul sistemului administraiei publice ... 127BARBU Leontin, Rolul consiliului superior al aprrii rii (CSA) n sistemul de asigurare a securitii naionale a Romniei. .............................................................................. 132RAPOTAN Adrian, Prefectul instituie a administraiei publice centrale a Romniei ......... 137BELECCIU tefan, BRGU Mihai, Noiunea de decizie administrativ .................................... 143CONDREA Tatiana, Noiunea i trsturile actului administrativ .............................................. 148MIHILESCU Stela, Fundamentarea deciziilor administrative i tipurile de decizie ............. 153SAVENCO Iulian, Functia publica comunitara - un posibil model european? ...................... 159CIUBUC Liliana, Primele instrumente juridice pentru protecia drepturilor omului: apariie i evoluie .................................................................................................................................. 164POSTOLACHE Ionel, Rolul administraiei publice n garantarea drepturilor i libertilor cetenilor ....................................................................................................................... 170MODIGA Georgeta, Integrarea european a Romniei n domeniul securitii i proteciei sociale. Modele i tendine europene n protecia social ............................................................. 175NICULESCU Valentin, Cetenia legtur politico-juridic dintre stat i cetean. ............. 188

4CIOCRLAN Gheorghe, Pluralitatea de cetenii ........................................................................... 193SOLOMON Ioan, Rolul autoritilor publice n garantarea dreptului la libertate individual .. 198BADEA Nelu, Obligaiile autoritilor publice privind realizarea dreptului la informaie .... 203DRAGO erban, Libertatea exprimrii opiniilor politice ............................................................ 208

Partea II. GUVERNAREA LOCAL I REGIONAL. MANAGEMENT I SERVICII PUBLICE .....................................................................................................214

SAITARL Natalia, Consideraii privind situaia autonomiei locale n Republica Moldova .. 214BRATU Daniel Dumitru, Principiile de baz ale administraiei publice locale n Romnia .. 222IFTENE Cristi, Autonomia n era globalizrii ................................................................................. 227GALIMAN Simona, Realizarea dreptului la autonomie a grupurilor etnice ............................. 236DINC Ilie, Politici de incluziune social a romilor. Dimensiuni ale administraiei comunitare i naionale ........................................................................................................................ 242BDNG Constantin, Consultarea cetenilor n problemele locale de interes deosebit .... 251DASCLU Mihai, Disonane cognitive n cuprinsul legii privind administraia public local .......................................................................................................................................... 256MRGINENU Lilia, Competena administraiei publice locale n vederea proteciei copilului aflat n situaie de dificultate .............................................................................................. 260NEAGU Niculae, MINA Simona, Necesitatea profesionalizrii managementului public n contextul actual european ............................................................................................................... 265FORIS Diana, Reforma sectorului public - noul management public ......................................... 273GOGA Gina Livioara, Capacitatea administrativ i procesul de reform ................................ 279PETRESCU Elena Luminia, Tendinte si evolutii n cadrul reformei administratiei publice romnesti ................................................................................................................................... 288MODIGA Georgeta, Managementul strategic al administraiei publice ..................................... 294BORDEI Lilia, Aspecte ale dezvoltrii economice locale (DEL) ................................................. 303BELECCIU Liliana, Tipologia parteneriatelor public-private ....................................................... 308MRGINENU Gabriel, Metode juridico-administrative de reglementare a activitii de ntreprinztor ......................................................................................................................................... 313CIUMAC Eugenia, Perfecionarea gestiunii finanelor municipale n contextul celor mai bune practici internaionale ........................................................................................................ 318CRAEVSCAIA Cristina, Auditul intern public garantul gestiunii eficiente a finanelor publice ................................................................................................................................ 325PLATIS Magdalena, HAGIU Alina, Higher education and professional training of the civil servant .................................................................................................................................. 329PAIERELE Oxana, Serviciile publice activiti de satisfacere a interesului public ................ 333DOGOTARU Svetlana, Calitatea n construcii prin prisma legislaiei n vigoare din Republica Moldova ......................................................................................................................... 342ARMAU Serghei, Organizarea i exploatarea serviciilor de transport pe drumurile publice ...................................................................................................................................................... 350CONSTANTINOV Vasile, Serviciul de administrare a informaiei n sistemul organelor de drept .................................................................................................................................................... 357

5VACAROV Nadejda, Transparena i securitatea informaiei ...................................................... 362TULBURE Sarmisegetuza tefania, Aprarea internetului prin mijloacele dreptului de autor .. 365

Partea III. JUSTIIA I ORDINEA DE DREPT .............................................................369COPTILE Valentina, Organizarea judectoreasc n principatul Moldovei n baza regulamentului organic ........................................................................................................................ 369GVIDIANI Alin, Justiia Republicii Moldova n traiectoria pan-european: retrospective i perspective .................................................................................................................. 379ORLOV Maria, Justiia administrativ n Republica Moldova. Prile n proces ..................... 401CRUGLICHI Tatiana, Particularitile examinrii acinunii de contencios administrativ la instana de fond .................................................................................................................................. 415NICU Alina Livia, Contenciosul administrativ n Romnia i principiul stabilitii n funcie a funcionarilor publici ...................................................................................................... 424BOGHIRNEA Iulia, RDUCANU Augustin, Metode de interpretare ale normei juridice. Produsul acestei interpretri ........................................................................................................... 435GAVRILA Cristina, Interpretarea normelor juridice privind cooperarea judiciar internaional ......................................................................................................................................... 446LAZR Ioan, Aspecte privind interdependena dintre dreptul administrativ i dreptul financiar ................................................................................................................................ 454STNCIULESCU Camellia, Contractual will autonomy outdated or modern? ..................... 460BOIL Lacrima Rodica, Reflecii privind stadiul actual al instituiei rspunderii civile delictuale potrivit orientrilor doctrinare i jurisprudeniale europene ................................... 467POPA Victor, Activiti privind combaterea i prevenirea corupiei n Republica Moldova .. 471CRJALIU Cristian, Diminuarea corupiei n administraia public local................................ 477POSTOLACHE Mihaela, Scurte consideraii privind rspunderea funcionarului public n ri din Uniunea European ............................................................................................... 483CHIRIL Angelica, OO Alina, Rspunderea penal a funcionarilor publici n legislaia romn .............................................................................................................................. 489DEMENCIUC Daniela, Aspecte procesual-penale privind coraportul obligaiilor statului cu obligaiile victimei infraciunii ....................................................................................... 496BRUTARU Versavia, Daunele morale n procesul penal ................................................................. 502POPESCU Ada-Iuliana, Implicarea structurilor administrative n protecia victimelor traficului de persoane ........................................................................................................................... 513POCORA Monica, Studiu evolutiv i comparativ privind contrabanda ..................................... 520CHIRILA Angelica, Traficul de stupefiante. Doctrin i legislaie penal francez ................. 525MITREA Mariana, Elemente de drept comparat privind extrdarea ........................................... 532VIERU Nadejda, Reglementri comunitare privind pornirea i exercitarea urmririi penale. Rolul procurorului n acest domeniu ................................................................ 552CARLAUC Igor, Valoarea juridic i cile de utilizare a rezultatelor activitii operative de investigaii ........................................................................................................................ 557ANTOCI Rodica, Importana expertizei criminalistice a semnturii n sistemul probaiunii juridice ............................................................................................................................... 563DIACONU Gheorghe, Deteniunea pe via pedeaps compatibil cu legislaia Uniunii Europene? ................................................................................................................................................ 572

6CUVNT DE DESCHIDERE

ORLOV Maria, confereniar universitar, doctor, Preedinte al Institutului de tiine Administrative din Republica Moldova

Stimai colegi,Onorai oaspei,V zicem bun venit la cea de a III-a sesiune a Institutului de tiine Administrative din

Republica Moldova !Ne bucur nespus de mult prezena Dumneavoastr aici, n aceste timpuri, cnd societatea

noastr, turmentat de un capitalism slbatic nscut dintr-un comunism utopic, fiind preocupat mai mult de bani i avere, dobndit cu orice pre, a ndeprtat gnduriile i preocuprile multora dintre noi de ceea ce nseamn inteligen, tiin, cultur.

n acelai context, prof. Paul Negulescu meniona: Nu este suficient a avea buni elevi n Universitate. Trebuie dezvoltat spiritul tiinific... ca aceast pasiune tiinific s se conserve i s se dezvolte i dup ieirea din Universitate. tiina nu trebuie s se termine cu Universitatea.

Studentul, de obicei, nva pentru diplom, n loc s nvee pentru dorina de a ti, de a cunoate adevrul tiinific. De aceea nu exist dect foarte rar pasiune tiinific. Aa se explic dece, dup terminarea coalei, foarte rari sunt acei care se mai in n curent cu lucrrile tiinifice. Din contra, marea majoritate se ocup numai de interesele materiale; muli socotesc c, pentru a reui mai bine n via, au nevoie de o catedr universitar i, graie politicei sau proteciunei, ei caut s o obin. Dar acetia nu fac adevrat oper tiinific, ei sunt simpli postulani, care neleg c, n caz de reuit, s continue mai departe ndeletnicirile practice i materialiste. Care s fie cauza acestei materializri a tineretului nostru ? Desigur c ea trebuie cutat n lipsa unei atmosfere tiinifice.

De aceea grija profesorilor este de a creia pentru elevii lor distini o asemenea atmosfer, un asemenea mediu tiinific.

Acesta a fost unul din scopurile pentru care a fost creat Institutul de tiine Administrative, i Revista de drept public.1

Citind aceste rnduri, scrise n anul 1930 de prof. Paul Negulescu, n prefa la Cursul de drept constituional al prof. Gheorghe Alexianu am rmas uimitor de surprins de actualitatea acelor gnduri, de parca istoria nu s-ar dezvolta sub form de spiral ascendent, dup cum am nvat noi, ci s-ar nvrti pe aceiai orbit, atestnd astzi aceiai situaie ca acum 80 de ani, cel puin, n privina nvmntului i tiinei. Sau, poate, distinsul Profesor a tiut s vad lucrurile printr-o optic de venic actualitate !

n acelai timp, suntem mndri c am nfiinat i noi un asemenea Institut, dup modelul celui din perioada interbelic, i ncercm s promovm aceleai valori ale tiinei administraiei, poate vom reui s ndeprtm norii negri ai materialismului, care ne invadeaz societatea, i, s readucem tiina i cultura politico-administrativ la locul lor, ca fundamente ale guvernrii.

1 Gheorghe Alexianu, Curs de drept constituional, Editura Casei coalelor, Bucureti, 1930, Prefa, pag. VII.

7ntorcndu-ne la situaia pe care o avem n administraia public actual din ara noastr, ne ntrebm:

- Poate prea mari au fost ateptrile noastre de la guvernarea democratic de dup 1991 ?a) Meritm noi oare administraia pe care o avem ?b) Meritm traiul pe care ni-l ofer aceast administraie ?c) Ce lsm copiilor notri ?d) Ce am fcut noi, ca societatea s arate altfel, s corespund idealurilor noastre ?e) Cine este responsabil de proasta guvernare ?Rspunsul nu poate fi unul simplu i nici nu-l vom gsi prea repede, deoarece administraia

nu poate fi concentrat ntr-o formul matematic, iar tiina administraiei nu este o dogm constant. Administraia este o art care, ntotdeauna las loc pentru dezvoltare, intuiie, improvizare, ns, doar n limitele permise de puterea politic.

Orict nu ne-am dori o administraie depolitizat, politica i administraia sunt ntr-o conexiune inerent, nct, uneori, se i confund. Cu toate c, politica este subiectiv i ine, mai mult, de ideologie, pe cnd administraia este cea care ne asigur viaa material de toate zilele. Dar, i n aceste condiii se poate manifesta arta de a guverna bine, dac funcionarii din administraia public tiu s neleag i s aplice legea prin prisma principiilor democratice i a tiinei administraiei, testate n timp.

Anume la pregtirea (colirea) viitorilor funcionari publici ne putem aduce aportul i noi, cei din nvmntul universitar. Asumndu-ne o parte din responsabilitatea pentru guvernarea pe care o avem, putem contribui la modernizarea acesteia, n aa fel, nct s corespund principiioor democratice i s lsm, cu toat ncrederea, copiilor notri o bun guvernare i un viitor mai bun.

Nu vrem s aruncm cuvinte grele sau cuvinte goale, tim c pn la urm decizia politicienilor va fi cea care va determina soarta concepiilor elaborate de noi, dar, dup cum se spune: pictura i piatra o tocete, vom fi insisteni i prin modestele noastre lucrri, chiar dac nu vor deveni monumentale peste ani, vom ncerca s analizm cauzele i efectele guvernrii actuale, astfel, vom mai pune, cu siguran, nc o crmid la zidul istoriei acestei ri.

Din agenda pe care o avei n fa V putei da seama ct de multiple i variate sunt subiectele puse n discuie i, respectiv, aspectele i domeniile pe care le comport administraia public.

V doresc succese, att n susinerea rapoartelor tiinifice cu care V-ai prezentat aici, ct i n activitatea pe care o desfurai zi de zi, fie ca dascli, fie ca practicieni din administraia public.

8Partea IADMINISTRAIA PUBLIC

I CONSOLIDAREA STATALITII

DILEMELE TRANZIIEI ADMINISTRATIVE IN CONTEXTUL EDIFICRII STATULUI DE DREPT

SMBOTEANU Aurel, confereniar universitar, doctor, ef catedr tiine administrative, USM

Summary:The present work analyses the dilemmas of the administrative transition in the context of a legal

state edification in the Republic of Moldova based on causal dependence between the process of de-mocratization and favorable conditions of public administration modernization.

The transformation of the totalitarian administrative system into a democratic one implies a stage of transition when the public administration gains new values and properties. Transition in public administration sphere represents that state of the administrative system which consists of public authorities, their attributions, the relations between the levels of public administration autho-rities and other parts of the political system.

Administrative transition analysis is made taking into account the following elements such as the preconditions of transition, its beginning, the purpose of transition, the content and outcomes of the transitional process. The study is aimed to identify the correlation between the institutionalization of a new public administration, based on democratic principles and legal state edification, based on the supremacy of law, the mutual responsibility of the state and citizen within the law, the existence of a real constitutional democracy, guaranteeing the human rights and liberties.

Trecerea de la sistemul totalitar de administraie la un sistem democratic presupune existena unei perioade de tranziie pe parcursul creia au loc procesele transformatorii n rezultatul cro-ra administraia public capt noi caliti i valori.

Scopul prezentului studiu este de a analiza dilemele tranziiei administrative n Republica Moldova n contextul edificrii statului de drept i de a identifica relaiile de cauzalitate ntre procesul de democratizare a societii i crearea condiiilor favorabile de modernizare a adminis-traiei publice.

Etimologic noiunea de tranziie i are originea n latinescul tranzitio, ceea ce semnific ceva intermediar, provizoriu, o trecere de la o stare la alt stare a fenomenului aflat n schimbare. Di-versitatea tranziiilor cunoscute pe parcursul evoluiei istorice, inclusiv multidimensionalitatea tranziiilor actuale, a dat natere la mai multe abordri privind definirea lor.

9Dac unii savani definesc tranziia ca o simpl schimbare social, apoi alii o interpreteaz prin nsuirile ei calitative, apreciind-o ca un interval de timp pe parcursul cruia se suprapun relaii sociale opuse i se reproduc noi raporturi economice, sociale, noi moduri de comporta-ment social i mentalitate a membrilor comunitii aflate n tranziie.

n aceast ultim abordare, tranziia se impune drept o etap contradictorie, de depire a vechiului i de afirmare a noului. Pentru aceast etap, de regul, snt caracteristice instabilitatea social, schimbarea rapid a situaiilor, constituirea unor structuri i instituii politice i adminis-trative noi, fa de care populaia manifest puin ncredere. Albia tranziiei include n sine, astfel, elemente variate ale negrii i afirmrii, crerii i distrugerii, continuitii i discontinuit-ii, ascensiunii i descensiunii, progresului i regresului, modernizrii, dar i conservrii anumi-tor procese i fenomene.

Din aceasta deriv existena multor dileme ale tranziiei, n general, i a tranziiei administra-tive, n particular. Prin dilem subnelegndu-se raionamentul care pune dou alternative, din-tre care trebuie aleas doar una, dei ambele au perspective aproximativ egale. Abordarea dilema-tic a tranziiei administrative ne ajut s apreciem mai obiectiv procesul transformrilor din acest domeniu i s identificm cile de accelerare a acestor transformri.

Perioada de tranziie n sfera administraiei publice reprezint o stare deosebit a ntregului sistem al administraiei, cupriznd reeaua autoritilor administraiei publice, atribuiile acestor autoriti, raporturile existente ntre autoritile administraiei publice de diferite niveluri, ntre autoritile administraiei publice i celelalte elemente ale sistemului polotic.

Administraia public din perioada de tranziie ntrunete elemente ale noului, influenate de procesele democratice din societate i din dorina de ajustare a administraiei la realizrile state-lor avansate n acest domeniu, dar totodat persist i elemente ale trecutului, care i gsesc ex-presie n structuri i metode nvechite de activitate, reprezentri i norme de mentalitate perima-te, exprimnd n totalitatea lor ineria puterii [1].

Esena perioadei de tranziie n sfera administraiei publice const n trecerea de la adminis-traia public care a servit sistemul administrativ de comand i care funciona n baza principiu-lui centralismului democratic, la administraia public chemat s serveasc un sistem democra-tic al societii ce funcioneaz n baza altor principii, avnd ca repere valorile general-umane i reprezentrile despre idealurile unei societi moderne. Aceasta presupune nu numai crearea no-ilor structuri ale puterii i organizarea funcionrii lor, dar i depirea contradiciilor dintre sarcinile de edificare a administraiei publice moderne i motenirea nedemocratic ce se mai manifest n activitatea instituiilor respective [2].

Analiza tranziiei administrative o vom efectua n continuare reieind din succesiunea com-ponentelor ei de baz, i anume: premisele tranziiei, iniierea tranziiei, scopul tranziiei, coni-nutul procesului tranzitoriu, rezultatele tranziiei.

Un prim component l constituie premisele tranziiei. n condiiile sistemului administrativ de comand se formase un model administrativ care, de fapt ignora interesele economice, sociale, naionale ale populaiei, i care a dus n cele din urm la nstrinarea populaiei de la proprietate i de la exercitarea puterii cu consecinele respective.

n procesul de democratizare a societii, n condiiile restructurrii gorbacioviste de la sfritul anilor optzeci, nceputul anilor nouzeci ai secolului al XX-lea, nsi evoluia vieii sociale a pus la ndoial sistemul vechi de administraie, care venea tot mai mult n contradicie cu procesele democratice din societate.

Un rol important n acest sens revine premiselor politice, care i-au gsit expresie n alegerea i pledarea pentru o cale democratic de dezvoltare a societii, orientarea spre valorile general umane, naintarea n calitatae de obiectiv al dezvoltrii sociale a edificrii statului de drept, de-

10

mocratizarea sistemului electoral, instituionalizarea funciei prezideniale, ntroducerea practicii parlamentarismului, instituirea jurisdiciei constituionale, i altele.

Transformrile politice din societate au atras dup sine i schimbri de ordin economic, care se manifest ca premise ale tranziiei administrative. Legiferarea proprietii private i lansarea economiei de pia au naintat pe ordinea de zi i necesitatea transformrilor n admi-nistraia public, chemat s se adapteze la noile condiii de activitate i, mai mult ca att, s managerieze aceste procese.

Schimbrile din relaiile economice au avut un impact serios asupra sferei sociale. La ncepu-tul anilor nouzeci am fost martorii unei contradicii vdite dintre cerinele mereu crescnde n protecia social a unui numr tot mai mare a populaiei i reducerea concomitent a posibilit-ilor economice i financiare de a satisface aceste necesiti prin intermediul bugetului de stat. Pornind de la aceasta, vom meniona c problemele sociale, care i gseau expresie n necesitatea elaborrii unui sistem eficient de protecie social a populaiei, precum i n dezvoltarea servicii-lor sociale de o importan strategic deosebit cum snt nvmntul, ocrotirea sntii, cultu-ra reprezenta nite premise importante ale tranziiei administrative.

Premisele politice, economice, sociale analizate mai sus au constituit grupul de premise inter-ne, care rezultau din transformrile din societate n legtur cu procesele de democratizare i aliniere a rii noastre la valorile general-umane bazate pe pluralism i diversitate.

De rnd cu premisele interne, tranziia administrativ mai era condiionat i de premise ex-terne. Afirmarea tot mai activ a Republicii Moldova n anii nouzeci pe arena internaional, situaia ei geopolitic aparte condiiona i continu s mai condiioneze atenia sporit fa de ara noastr din partea comunitii europene i internaionale, inclusiv n domeniul ajustrii ad-ministraiei publice la standardele europene. Aceasta viza, ndeosebi, raporturile dintre adminis-traia public central i administraia public local, sfer n care urma i nc continu s urme-ze, producerea celor mai mari schimbri, or, experiena mondial i european confirm o ten-din evident spre descentralizare i autonomie local.

Vorbind despre iniierea tranziiei administrative vom meniona c ea coincide cu iniierea tranziiei politice i deriv din prevederile Declaraiei de Suveranitate din 23 iunie 1990 [3], De-cretului cu privire la puterea de stat din 27 iulie 1990 [4], care au legiferat opiunile poporului pentru valorile democratice, chemate s devin coninutul principal al edificrii noului sistem politic al societii.

Realizarea prevederilor coninute n aceste documente politice au iniiat procesul de demon-tare a sistemului totalitar de comand i semnificau schimbarea esenei puterii de stat, putere care avnd aceeai surs de nvestire poporul, capt metode absolut noi de realizare.

Astfel, scopul tranziiei administrative era instituirea unui sistem administrativ capabil s func-ineze n condiiile democratice de funcionare a societii i de manifestare a statului de drept, care se afla la timpul respectiv n procesul su iniial de edificare. Aici putem observa o interferen- destul de pronunat ntre inteniile de instituionalizare a unei administraii publice noi, bazat pe principii democratice i procesul edificrii statului de drept, pentru care snt caracteristice ur-mtoarele trsturi: este fundamentat pe supremaia legii; prevede rspunderea reciproc a statului i cetenilor n limitele stabilite de lege; existena unei democraii constituuonale reale, inclusiv pluralismul n societate, participarea la formarea autoritilor publice i la guvernare, consultarea cetenilor n probleme de interes statal major; snt asigurate drepturile i libertile omului i ce-teanului; exist o real separaie i independen a puterilor [5].

Analiznd coninutul procesului tranzitoriu n administraia public urmeaz s menionm c acest proces a trecut prin mai mulze etape, s-a desfurat destul de neuniform, fiind n prezena mai multor dileme i chiar controverse.

Prima etap cuprinde perioada dintre iunie 1990 pn n august 1994. Ea ine de iniierea i

11

evoluia democratic a societii care a facilitat transformri serioase n sistemul politic, econo-mic, spiritual ce au contribuit, la rndul lor, la o recontientizare a rolului administraiei publice n sistemul social. Realizarea n practic, dup cum s-a menionat deja, a prevederilor Declaraiei de Suveranitate din 23 iunie 1990 [6], Decretului cu privire la puterea de stat din 27 iulie 1990 [7], precum i a Legii cu privire la instituirea funciei prezideniale din 3 septembrie 1990[8], i nde-osebi, Declaraiei de Independen din 27 august 1991[9] a influenat direct administraia publi-c, care cu toate c rmnea deocomdat afectat de motenirea trecutului, se deschideau, n acelai timp, nite orizonturi atractive ale schimbrilor exprimate n reprezentri despre o admi-nistraie public modern.

n ceea ce privete evoluia administraiei publice locale pe parcursul acestei etape, vom meniona existena unei multitudini de dileme. Pentru rezolvarea problemelor ce ineau de ad-ministraia public local, Sovietul Suprem al R.S.S.Moldova a instituit prin Hotrrea nr. 45-XII din 29 mai 1990 o comisie permanent pentru autoadministrarea local i economia local. Aceast comisie avea menirea s restructureze radical autoadministrarea local innd cont de interesele populaiei i particularitile unitilor administrativ-teritoriale. A fost pregtit i adoptat Legea nr.635-XII din 10 iulie 1991 cu privire la bazele autoadministrrii locale n care autoadministrarea local era definit ca o activitate liber a locuitorilor unei uniti administra-tiv-teritoriale pentru rezolvarea n mod nemijlocit, sau prin intermediul organelor alese, a pro-blemelor de importan local.[10] Pentru implementarea prevederilor acestei legi se stabilea o perioad de tranziie pe parcursul creia urma treptat, n cteva etape, s se treac la noul sistem de administraie public local. Legea nominalizat aa i nu a fost pus n aplicare fiind abro-gat n 1994.

Dup cum vedem, tentativele de a reforma acest sector nu s-au bucurat de succes din cauza predominrii viziunilor conservative ale factorilor de decizie i ale clasei politice din acel timp, care frnau lansarea reformelor preconizate, fapt ce a adus prejudicii serioase ritmului tranziiei administrative n ansamblu.

A doua etap cuprinde perioada dintre august 1994 pn n noiembrie 1998. nceputul acestei etape are ca suport punerea n aplicare a Constituiei Republicii Moldova. Coninutul principal al acestei etape l constituie, n primul rnd, faptul c administraia public i-a gsit reglementare constituional. Au fost consfinite principiile de organizare i funcionare a administraiei publi-ce locale: autonomia local; descentralizarea serviciilor publice; eligibilitatea autoritilor admi-nistraiei publice locale; consultarea cetenilor n probleme locale de interes deosebit. Ulterior, principiile constituionale au fost preluate i dezvoltate n Legea nr. 310 XIII din 7 decembrie 1994 privind administraia public local.[11] Prin aceasta au fost facilitate n mod obiectiv pro-cesele reformatoare din acest domeniu, dei ncercrile de reformare a acestui sector, se soldeaz fr rezultate palpabile.

Aceasta se ntml i din cauz, c Legea nominalizat coninea i unele stipulri care nu erau n deplin concordan cu prevederile constituionale din care cauz generau anumite conflicte.[12] Ele se refereau la: poziiile de subordonare a consiliilor pe vertical, inclusiv sub aspect fi-nanciar; primria i comitetul executiv raional erau responsabile n faa Guvernului; primarul era i consilier al consiliului respectiv; primarul i preedintele comitetului executiv raional i pre-zentau demisia n faa Preedintelui Republicii Moldova; Primarul interimar i preedintele co-mitetului executiv raional interimar erau numii n funcie de Preedintele Republicii Moldova la propunerea Guvernului. Pentru soluionarea acestor conflicte a fost implicat de mai multe ori Curtea Constituional.

La nivel central, la aceast etap continu procesele de optimizare a sistemului oranelor admi-nistraiei publice centrale, precum i ale structurii interne a acestora, se ncearc aducerea lor n corespndere cu solicitrile activitii practice n noile condiii. Instituirea jurisdiciei constituionale

12

i a Avocatului parlamentar, alturi de iniierea i desfurarea reformei judectoreti semna o ten-din pozitiv i n edificarea statului de drept.

n ansamblu, pentru perioada examinat era caracterisic, pe de o parte, iniierea ajustrii administraiei publice la unii parametri europeni, cum ar fi fundamentarea constituional i legal a autonomiei locale, semnarea Cartei Europene: exerciiu autonom al puterii locale [13] iar, pe de alt parte, existena unui grad sporit de centralizare n activitatea administrativ din cauza tergiversrii implementrii practice a noilor raporturi dintre administraia public cen-tral i cea local.

A treia etap cuprinde perioada din noiembrie 1998 i pn n mai 2003. Iniierea acestei eta-pe are ca suport adoptarea unui pachet nou de legi prin care se ncearc s se accelereze procese-le reformatoare din administraia public i s se asigure implementarea real a autonomiei loca-le. Acestea au fost legile: privind organizarea administrativ-teritorial [14]; privind administraia public local [15]; privind finanele publice locale [16]; cu privire la proprietatea public a uni-tilor administrativ-teritoriale [17]. Adoptarea acestor legi urmate i de alte acte normative a fost o completare solid a cadrului juridic privind constituirea noului sistem de administraie public n Republica Moldova.

Particularitile acestei etape constau n faptul c a fost depit abordarea fragmentar a transformrilor din administraia public exprimat prin tentativele fcute n trecut de a reforma doar unele aspecte ale administraiei publice, deseori limitate fie la nite componente organizai-onale, ori la unele mecanisme funcionale. Aceasta a devenit posibil datorit faptului c accentul s-a pus pe componentele prioritare ale reformei, i anume, pe optimizarea organizrii adminis-traiv-teritoriale i, n legtur cu aceasta, pe reorganizrile instituionale i funcionale de la toate nivelurile administraiei publice.

Astfel, n locul celor 40 de raioane au fost create 12 uniti administrriv-teritoriale de nivelul al doilea, din ele 10 judee [18], mun. Chiinu i UTA Gguzia. n noile dimensiuni teritoriale, comensurabile cu cele europene, au nceput s se implementeze i noi mecanisme de administrare, folosindu-se prghiile desconcentrrii administrative prin instituia Prefectului i serviciilor des-concentrate n teritoriu ale autoritilor administraiei publice centrale de specialitate, precum i prioritile descentralizrii i autonomiei locale. Aceasta a fost o ncercare rel de ajustare a orga-nizrii administrative a teritoriului la rigorile europene i de creare a condiiilor favorabile de efi-cientizare a sistemului administrativ din Republica Moldova, dei ntlnim i la aceast etap un ir de dileme, controverse i chiar conflicte.

Delimitarea neinspirat a competenelor ntre organele descentralizate i cele desconcentrate, lipsa de experien a funcionarilor locali, dar i stilul de lucru neadecvat noilor condiii, al unor funcionari din administraia central, au declanat n unele judee o serie de conflicte ntre pre-feci i consiliilie locale, precum i ntre unele consilii locale i unele organe ale administraiei pu-blice centrale. Conflictele, de regul, vizau zonele de interferen a competenelor i modalitile de organizare a activitii administrative n noile dimensiuni teritoriale. [19]

O dat cu schimbarea raporturilor de fore n cadrul Parlamentului, dup alegerile din 2001, a nceput s se pun la ndoial nsi forma de organizare a administraiei publice locale. Prin Legea nr. 781 XV din 27 decembrie 2001 s-a ncercat s se fac modificri eseniale n sistemul adminis-traiei publice locale.[20] Aceste modificri prevedeau: trecerea de la sistemul de judee la cel de raioane; substituirea instituiei prefectului cu instituia preedintelui comitetului executiv raional; excluderea serviciilor descentralizate; alegerea primarului de ctre consiliul local i exercitarea de ctre acesta a funciei de preedinte al consiliului; posibilitatea eliberrii din funcie a primarului de ctre consiliul ierarhic superior; excluderea posibilitii instituirii impozitelor i taxelor locale; posibilitatea ridicrii mandatului preedintelui comitetului executiv raional nainte de termen la propunerea Guvernului; posibilitatea demiterii din funcie de ctre Parlament a preedintelui, vi-

13

cepreedintelui i secretarului comitetului executiv raional n cazul n care acetea nu pot s fie demii de ctre consiluil raional, i altele.

Dup cum putem cu uurin observa, prin modificrile nominalizate se schimba conceptul iniial al administraiei publice locale i, prin aceasta, se fceau abateri serioase de la normele democratice i de la prevederile constituionale, lucru dovedit ulterior de ctre Curtea Constitu-ional, care a calificat majoritatea prevederilor din Legea nominalizat ca fiind drept neconstitu-ionale. Aceasta a mpedicat punerea ei n aplicare. Ca urmare, a aprut necesitatea adoptrii unei legi noi privind administraia public local.

A patra etap ncepe n luna mai 2003 i are ca suport de iniiere implementarea Legii nr.764-XV din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova [21], prin care, mai mult din considerente politice, au fost lichidate judeele i s-au format 34 uniti administra-tiv-teritoriale de nivelul al doilea, inclusiv: 32 de raioane, municipiul Chiinu i UTA Gguzia.

S-a mrit i numrul unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti, de la 644 pn la 915 uniti. Aceasta s-a produs din cauza micorrii numrului minim de populaie necesar pentru formarea unei uniti administrativ-teritoriale de nivelul nti, de la 2500 locuitori, cum prevedea legislaia anterioar, la 1500 locuitori.

Conform prevederilor Legii nominalizate, cu modificrile ulterioare, divizarea teritoriului n uniti administrativ-teritoriale este chemat s asigure realizarea principiilor autonomiei locale, ceea ce este destul de discutabil, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor ad-ministraiei publice, asigurrii accesului cetenilor la organele puterii i consultrii lor n proble-mele locale de interes deosebit.

Cadrul legislativ a fost completat la aceast etap cu adoptarea n decembrie 2006 a unui pa-chet de legi, i anume: privind administraia public local [22]; privind descentralizarea admi-nistrativ [23]; privind dezvoltarea regional a Republicii Moldova [24], unele modificri s-au fcut n legea privind finanele publice locale nr.397 XV din 16 octombrie 2003 [25].

Legile nominalizate prevd distribuirea mai clar a competenelor dintre diferite niveluri ale administraiei publice, inclusiv dintre nivelul unu i doi ale administraiei publice locale, promo-varea bunelor relaii interbugetare ntre centru i unitile administrativ-teritoriale, modalitile de efectuare a controlului administrativ a autoritilor administraiei publice locale. n totalitatea lor ele vizeaz sistemul de relaii dintre administraia public central i cea local, crearea con-diiilor mai favorabile de exercitare a autonomiei locale n condiiile descentralizrii i consolid-rii capacitii administrative a unitilor administrativ-teritoriale.

La aceast etap a fost elaborat i adoptat, prin Hotrrea Guvernului nr. 1402 din 30 de-cembrie 2005 Strategia de reform a administraiei publice centrale n Republica Moldova[26]. Strategia reprezint o prioritate major pentru Guvernul Republicii Moldova la etapa actual i are drept scop identificarea msurilor pentru asigurarea modernizrii administraiei publice cen-trale n baza reorganizrii instituionale, optimizrii procesului decizional, mbuntirii mana-gamentului resurselor umane i a finanelor publice.

Deficienele care au fost depistate n cadrul analizei efectuate n administraia public centra-l i care n cadrul reformei urmeaz s fie nlturate constau n: caracterul arbitrar n atribuirea unor funcii organelor administraiei publice centrale; dublarea unor funcii n cadrul sistemului administraiei publice centrale; predominarea activitilor curente n detrimentul elaborrii poli-ticilor sectoriale; existena conflictelor de interese condiionate de faptul c autoritile adminis-traiei publice centrale snt responsabile att de elaborarea politicilor n domeniu, ct i de realiza-rea acestora; lipsa unui organ, unei subdiviziuni preocupate de elaborarea i promovarea politicii de personal n serviciul public; dezintegrarea i lipsa coordonrii activitilor serviciilor publice desconcentrate din unitile administrativ-teritoriale; lipsa unei definiri clare a tipologiei autori-tilor administraiei publice centrale; i altele.

14

Din februarie 2005 pn n februarie 2008 a fost realizat Planul de Aciuni: Uniunea Europea-n-Republica Moldova, care n compartimentul Dialogul politic i reformele, a prevzut activi-ti viznd continuarea reformei administrative i consolidarea autoadministrrii locale n conformitate cu standardele europene, n special cele ce se conin n Carta European a au-toguvernrii locale [27].

n aspect instituional e semnificativ c n luna mai 2006 a fost instituit Ministerul Administraiei Publice Locale, abilitat cu atribuii concrete n acest domeniu. Astfel, ministerul respectiv monitorizea-z aplicarea prevederilor cuprinse n programele de consolidare i fortificare a administraiei publice locale, elaborate n conformitate cu Programul de activitate a Guvernului, contribuie la exercitarea controlului privind legalitatea actelor emise de autoritile administraiei publice locale, monitorizeaz modul n care snt respectate principiile autonomiei locale i ale descentralizrii n activitatea autorit-ilor administraiei publice locale, elaboreaz i promoveaz politicile statului n domeniul dezvoltrii durabile a unitilor administrativ-teritoriale, i altele [28].

Un component important al proceselor transformatoare l constituie rezultatele tranziiei ad-ministrative. Considerm c este nc prematur s vorbim despre nite rezultate definitive ale tranziiei administrative. Calea parcurs pn acum, dei cu multe dileme i controverse, a contri-buit la transformri serioase n sfera administraiei publice. S-a elaborat i este pus n aplicare un cadru legislativ adecvat unui sistem democratic de administraie public. S-au produs schimbri semnificative n optimizarea structurii i funciilor administraiei publice centrale i locale prin delimitarea competenelor ntre aceste niveluri ale administraiei publice. La ziua de astzi putem spune c procesul de europenizare a administraiei publice din Republica Moldova i de ptrun-dere treptat n Spaiul Administrativ European este o realitate pentru administraia public din ara noastr, care se cere a fi perfecionat i consolidat pe viitor.

n acelai timp, se resimt nc destul de pronunat restanele tranziiei administrative. Ele se manifest n: implementarea incomplet i fragmentar, iar uneori i eronat a cadrului normativ privind organizarea i funcionarea administraiei publice; n absena condiiilor reale de mani-festare a autonomiei locale; n necesitatea optimizrii organizrii teritoriului; n imperfeciunile existente privind relaiile interbugetare dintre autoritile administraiei centrale i administraiei publice locale. O verig slab a sistemului administrativ din Republica Moldova continu s r-mn politica defectuas de personal, care nici de cum nu se poate debarasa de politizarea exesiv, ceea ce aduce prejudicii serioase evoluiei administraiei publice spre valorile i standardele euro-pene. Mult este de fcut n sistemul de pregtire a cadrelor pentru sistemul administraiei publice, organizrii instruirii continuie a acestora, precum i n sistemul de atestare i acordare a gradelor de calificare funcionarilor publici.

n concluzie, vom meniona c tranziia administrativ exprimat n constituirea sistemului de-mocratic de administraie public n Republica Moldova continu prin eforturile autoritilor pu-blice centrale i locale, susinute de organismele europene i internaionale, care acord asisten organizatoric, informaional, metodico-consultativ n ajustarea sistemului de administraie pu-blic al Republicii Moldova la standardele europene, cale care nc urmeaz de o parcurs.

Referine:1. Milan Ftacnik, The Legacy of Communism, n Public Administration in Transition, Bled,

Slovenia, 1995, pag.44-49.2. Aurel Smboteanu, Reforma administraiei publice n Republica Moldova, Chiinu, 2001,

pag.64.3. Vetile Sovietului Suprem i ale Guvernului R.S.S.Moldova, nr.8, pag. 498-499.4. Ibidem, pag. 297-298.

15

5. Boris Nefgru, Alina Negru, Teoria general a dreptului i statului, Chiinu,2006, pag.511.6. Vetile Sovietului Suprem i ale Guvernului R.S.S.Moldova, nr.8, pag. 498-499.7. Ibidem, pag. 297-298.8. Vetile Sovietului Suprem i ale GuvernuluiR.S.S.Moldova, 1990, nr.9.9. Moldova Suveran, 1991, 28 august.10. Legi, Hotrri i alte acte, Ediie a Parlamentului Republicii Moldova, vol. I, 1991.11. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1995, nr. 3-4, 14 ianuarie.12. Zubco Valeriu, Creang Ion, Gurin Corneliu, Studiu de cercetare. Evaluarea i diagnosticarea

conflictelor dintre APC i APL de ambele nivele i dintre APL de nivelul doi i APL de nivelul unu, Agen-ia pentru Susinerea nvmntului Juridic i a Organelor de Drept EX LEGE, Chiinu, 2008.

13. Carta European: exerciiul autonom al puterii locale, Versiunea romn, german, i un-gar, Stasburg, 1993.

14. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1998, nr. 116-118/705, 30 decembrie.15. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1999, nr.14-15/60, 16 februarie.16. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1999, nr.101-102, 16 septembrie.17. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1999, nr.124-125, 11 noiembrie.18. Au fost formate judeele: Bli; Cahul; Chiinu; Edine; Lpuna (centru de reedin

Hnceti); Orhei; Soroca; Taraclia; Tighina (centru de reedin Cueni);Ungheni. 19. Zubco Valeriu, Creang Ion, Gurin Corneliu, opera citat, pag.16.20. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2002, nr.16, 29 ianuarie.21. Ibidem22. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr. 32-35/116, 9 martie.23. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr. 29-31/91, 2 martie.24. Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr.021, 16 februarie.25. Legea pentru modificarea unor acte legislative nr. 437-XVI din 28 decemrie 2006 // Moni-

torul Oficial al Republicii Moldova, nr. 10-13/ 27 din 26 ianuarie 2007.26. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr.1402 din 30 decembrie 2005 cu privire la

aprobarea Strategiei de reform a administraiei publice centrale n Republica Moldova // Moni-torul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr. 1-4.

27. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 356 din 22 aprilie 2005 cu privre la aproba-rea Planului de Aciuni: Uniunea European Republica Moldova // Monitorul Oficial al Repu-blicii Moldova, 2005, nr.65-66.

28. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea structurii, efectivului-limit i Regulamentului Ministerului Administraiei Publice Locale, nr. 728 din 27 iunie 2006 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr. 102-105.

16

DESPRE PRINCIPIILE GENERALE COMUNE I NECESITATEA REGLEMENTRII

UNUI CADRU JURIDIC EUROPEAN AL BUNEI GUVERNRI

VESMA Daiana Maura, confereniar universitar, doctor, Facultatea de Drept Simion Brnuiu Universitatea Lucian Blaga din Sibiu, Romnia

ABOUT THE COMMON PRINCIPLES AND THE NEED OF A EUROPEAN FRAME REGULATION OF GOOD ADMINISTRATION

Summary:The origins of the right to good administration can be tracked back to a number of Council of

Europe resolutions as well as to the case law of the European Court of Justice. Before the adoption of the new constitutional documents of the European Union the concept of good administration has been codified in two documents with are not legally binding. Firstly, in the Charter of Fundamental Rights of the European Union, which only has the ambiguous status of a solemn proclamation by three of the Unions most important institutions. Secondly, the meaning of the concept was further elaborated in the Ombudsmans Code Of Good Administrative Behaviour. The legal status of the right to good administration need therefore to be significantly strengthened in the future.

Some of the core principles elaborated by the Swedish Ombudsman of the European Union have been already transformed into legally binding rules in the Member States and partially also in Romania.

This study shows that:- Already, a core of principles of good administration is widely accepted in the European Union- Most principles are enacted as general and legally binding rules in constitutional or statutary

legislation- The material content of the rules varies significantly- The interpretation of the principles will vary between, at last, four different traditions of

administrative law- There is a concrete need of a unitarioan reglementation of the principles of good administration

within the European Administrative Space

Introducere:Originile juridice ale dreptului la o bun administrare pot fi identificate n cadrul unor

rezoluii ale Consiliului Europei ca i n unele decizii de jurispruden ale Curii Europene de Justiie. Inainte de adoptarea Tratatului Constituional al Uniunii Europene1 i apoi a Tratatului de la Lisabona2 conceptul a fost definit n dou documente internaionale fr for juridic

1 Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa a fost adoptat de Conventul European, prin consens, la 13 iunie 2003, dar neratificat de toate statele membre

2 Tratatul de modificare a Tratatului de instituire a unei Constituii pentru Europa a fost adoptat la 13 decembrie 2007 prin consens de ctre efii de state i de guverne ai statelor membre ale Uniunii Euro-pene i se afl n proces de ratificare la nivelul parlamentelor naionale i/sau, dup caz, la nivelul popoa-relor statelor membre, prin referendum.

17

obligatorie. Este vorba de Charta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene care are natura unui act politic, respectiv este doar o proclamaie solemn a trei din cele mai importante instituii ale Uniunii Europene1. Cel de al doilea document, ntemeiat pe art. III-398 din Tratatul Constituional, intitulat Code of Good Administrative Behavior (Codul bunei conduite administrative t.n.) adoptat de Ombudsman-ul European a ncercat s dezvolte acest concept cu scopul de a contribui la reforma calitativ a administraiei publice n Europa. Cu toate acestea, numai ratificarea i intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona n coninutul cruia a fost preluat fostul art. III-398 din Tratatul Constituional va fi de natur a conferi for juridic conceptului unei bune administrri i principiilor fundamentale de coninut ale acesteia, care, la ora actual au doar un caracter politic provocativ pentru guvernele statelor membre.

Cu toat aceast ambiguitate a reglementrilor europene, se poate observa un trend incontestabil i ascendent al ntririi regulilor procedurale de aprare a drepturilor individuale n faa deciziilor administraiei n majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene. 2 n ultimii 15-20 de ani au fost abrogate sau modificate un numr semnificativ de acte de drept administrativ procesual observndu-se o tendin clar de cretere a gradului de reglementare a procedurilor administrative ca i o preocupare crescnd privind coninutul etic al acestor reglementri.3 Majoritatea noilor state membre i-au reformulat reglementrile n materie n perioada de pre-aderare iar state occidentale mai vechi i-au modificat chiar i Constituiile n acest sens. Astfel Finlanda, spre exemplu, a incorporat n textul constituional o seciune special ntitulat : Seciunea 21- Protecia n faa legii al crei coninut este urmtorul: Regulile privind publicitatea deciziilor,dreptul de a fi ascultat, dreptul de a primi o decizie motivat i dreptul de apel ca i toate celelalte garanii ale unui proces echitabil i ale unei bune guvernri vor fi stabilite prin lege.

n ceea ce privete Romnia, noua lege a contenciosului administrativ nr. 554/20044, a regndit o serie de instituii juridice nu numai n litera i spiritului Constituiei Romniei revizuit n anul 2003 ci i n contextul negocierii de ctre autoritile romne a capitolelor de aderare la Comunitatea i Uniunea European. Noua lege a reuit ntructva, n opinia noastr, s depeasc o optic tradiional rezervat fa de instituia contenciosului administrativ, mai ales exercitat prin instane specializate de tipul Consiliului de Stat din Frana sau sistemului de tribunale administrative din Germania.5

O importan contribuie n evoluia reglementrilor din materie n statele membre ale Uniunii Europene au avut-o i recomandrile i rezoluiile adoptate la nivelul Consiliului Europei dat fiind statutul de state membre i n aceast organizaie. Astfel Consiliul Europei a recomandat membrilor si a se ghida dup o serie de principii unitare. Termenul de principii principles- a fost preferat aceluia de reguli rules cu scopul de a sublinia c scopul rezoluiilor acestei organizaii nu este acela de a armoniza reglementrile administrative naionale ci, ndeosebi, de a promova o recunoatere unitar a unui set de principii valabile pentru toate statele membre. Aceast idee las statelor membre toat libertatea n alegerea mijloacelor prin care s se asigure dac procedurile administrative naionale respect, n substana lor, principiile comune instituite n aceast materie.

1 Este vorba de Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene i Comisia European.2 A se vedea n acest sens, Juergen Schwarze, European Administrative Law, Sweet&Maxwell, London,

1992, p. 1175-1186 precum i Carol Harlow, Codification of EC Administrative Procedures?Fitting te Foot to the Shoe or the Shoe to the Foot.European Law Journal, Vol.2, Nr.1, Martie 1996, p.6

3 A se vedea i OCDE (2000) Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries, OECD, Paris, p.324 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.1154 din 7 decembrie 2004, modificat prin O.U.G.

nr.190/2005 (M.Of. nr.1179/28.12.2005) i prin Legea nr. 262/2007 (M.Of. nr.510 din 30 iulie 2007)5 A se vedea pentru detalii, Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Genez, explica-

ii i jurispruden. Ediia a II-a, Edit. Kullusys, Bucureti, 2006, p.25 i urm.

18

Dreptul la o bun administrare n documentele i actele juridice internaionaleDreptul la o bun administrare n Tratatul instituind o Constituie pentru Europa Dreptul la o bun administrare a fost exprimat n aceast form de ctre reprezentantul

guvernului suedez la Conventul European asupra viitorului Europei cu scopul de a asigura o baz legal a acestui concept n cuprinsul prii a III-a a Tratatului. Dreptul la o bun administrare este exprimat explicit n cuprinsul art.41 din Charta Drepturilor Fundamentale n UE. Ombudsman-ul European a solicitat de asemenea Conventului s includ Charta n textul Tratatului dar i s asigure o baz legal temeinic pentru o administraie deschis (open), responsabil (accountable) i orientat spre asigurarea serviciilor publice (service-minded). Cu toate acestea, proiectul tratatului a eliminat termenul de bun administraie nlocuindu-l cu fraza: o administraie deschis, eficient i independent. Cu toate acestea textul Art.III-398 sun dup cum urmeaz:

1. n ndeplinirea misiunii lor, instituiile, organismele i ageniile Uniunii se sprijin pe o administraie european deschis, eficient i independent.

2. n conformitate cu prevederile Regulamentului de Personal i a Condiiilor de Angajare adoptate n baza art. III-427, legile europene stabilesc dispoziiile specifice n acest scop.

Trebuie observat ns c cele trei adjective din alin.1 respectiv deschis, eficient i indepen-dent nu trebuiesc privite n mod exhaustiv iar sintagma legile europene nu trebuie interpretat neaprat la plural. Cu toate acestea articolul poate fi util n alte scopuri dect pentru fundamen-tarea unei legi a bunei administraii pentru instituiile,ageniile i organismele administrative ale Uniunii.

n luna septembrie a anului 2003, n timpul dezbaterilor privind raportul anual al Ombudsman-ului European, comisarul responsabil Lloyola De Palacio a afirmat c art. III-398 asigur baza legal pentru un drept administrativ european care se va aplica uniform n raport cu toate instituiile i organele europene. Secretarul general curent, d-nul OSullivan a confirmat i el c anul 2006 va fi anul n care se va prezenta o propunere n acest sens din partea Comisiei Europene.1

Care vor fi dezvoltrile viitoare ale acestui concept n actele constituionale ale Uniunii Europene rmne o problem deschis. Textul Tratatului de la Lisabona nu insereaz nici el, explicit, acest termen, dar instituie ca i art. III-398 un fundament primar pentru dezvoltarea unui drept adminstrativ european i, desigur, pentru orientarea legislaiilor i doctrinei administrative din statele membre ale Uniunii.

Rezoluiile Consiliului Europein anul 1997, Consiliul Europei a argumentat n Rezoluia sa nr.77(31)2 c, odat cu dezvoltarea

statului modern i creterea numrului i importanei autoritilor i activitilor administrative a crescut i frecvena abuzurilor mpotriva cetenilor din partea autoritilor i procedurilor administrative. Unul din principalele scopuri ale Consiliului Europei a aprut n acest context ca fiind acela de a asigura o protecie pentru drepturile i libertile fundamentale ceteneti mpotriva acestor abuzuri prin fortificare poziiei procedurale a individului n raport cu administraia. Au fost elaborate n acest sens o serie de principii de natur s asigure un echilibru procedural n raporturile dintre ceteni i autoritile administrative, respectiv: dreptul de a fi audiat, accesul la informaii, dreptul la asisten i reprezentare, obligaia de prezentare a motivelor, obligaia de prezentare a remediilor pentru fiecare caz individual n parte.

n scopul circumscrierii scopului aplicrii acestor principii, Consiliul a statuat c acestea se aplic pentru: protecia persoanelor fizice sau juridice n proceduri administrative care conin

1 A se vedea n acest sens, Ian Harden, Head of te European Ombudsmans Legal Department during the Stockholm expert meeting 6-7 December, Appendix 3, p.92

2 Privind protecia individual n raport cu actele autoritilor administrative, adoptat de Comitetul de Minitri la 28 septembrie 1977 cu prilejul celei de a 275-a reuniuni.

19

msuri ori decizii individuale luate n exerciiul puterii publice, de natur s afecteze direct drepturile, libertile sau interesele acestor persoane prin acte administrative. Noiunea de proceduri administrative exclude procedurile judiciare din scopul aplicrii acestor principii iar noiunea de msuri sau decizii individuale exclude actele administrative cu caracter general, normativ i, n fine, termenul direct exclude acele drepturi care sunt doar indirect afectate prin asemenea acte.

Se poate afirma ns c aceast rezoluie a devenit un important prim pas pentru instituirea conceptului de bun administraie ca fiind un concept legal, operativ, care a generat o serie de principii privite astzi n mod unitar ca fiind eseniale pentru asigurarea dreptului la o bun administraie. n ceea ce privete termenul de bun administraie acesta a fost folosit in aceast rezoluie mai degrab ca o clasificare a acestor principii sau drepturi. dect ca un drept individual de sine stttor.

Consiliul Europei a continuat s elaboreze principii legate de ideea unei bune administraii.1. Comitetul de Minitri a i instituit n anul 2003 un grup de lucru pe probleme de drept administrativ (CJ-DA) cu sarcina de a examina fezabilitatea elaborrii unui cod model asupra bunei administraii fundamentat pe toate principiile coninute n recomandrile i rezoluiile Consiliului Europei2. ntr-o fi de lucru a acestui grup de lucru au fost adunate un numr de 26 de principii cuprinse n toate aceste rezoluii i recomandri care au fost listate ca avnd legtur cu conceptul bunei administrri3. ntr-un alt document de lucru, au fost identificate i listate alte 44 de principii ale bunei administrri aa cum ele rezultau din legislaia statelor membre ale Consiliului Europei4.

Jurisprudena Curii Europene de Justiie (CEJ) i a Tribunalului de Prim Instan(TPI)

Cele dou instane europene au subliniat n mod repetat importana garaniilor procedurale mpotriva puterii discreionare a administraiei. CEJ a recunoscut n jurisprudena sa o serie de principii generale administrative cum ar fi:

- principiul administrrii pe baz de lege (legalitatea administraiei)- principiul nondiscriminrii- principiul proporionalitii- principiul certitudinii legale- protecia ateptrilor legitime- dreptul de a fi audiat nainte de adoptarea unei decizii adverse de ctre o autoritate publicObligaia de motivare a deciziilor este consfinit n Tratatul instituind Comunitatea

European5 n art. 253 (fost art.190):Regulamentele, directivele i deciziile adoptate mpreun de Parlamentul European i de Consiliu, precum i cele adoptate de Consiliu sau de Comisie trebuiesc motivate i vor conine referiri la toate propunerile sau avizele a cror obinere a fost obligatorie n conformitate cu prezentul tratat.

Jurisprudena CEJ i TPI a dezvoltat acest articol spre un adevrat drept individual fundamental i a fundamentat un adevrat drept administrativ nescris n interiorul Comunitii6. Aceste dezvoltri au fost interpretate de doctrin ca fiind o ndeprtare de modelul administrativ francez tradiional, orientat spre autoritate, spre un model i proceduri administrative mai liberale, orientate spre individ i comunitate.7

1 A se vedea Recomandarea Nr.R(80)2 privind exerciiul puterii discreionare de ctre autoritile admi-nistrative, Recomandarea Nr.(87)16 privind procedurile administrative care afecteaz un numr mare de persoane, Recomandarea Nr.R(2000)10 privind codul de conduit pentru persoanele oficiale

2 A se vedea Recomandarea Adunrii Parlamentare Nr.1615(2003)3 Raportul preliminar al Expertului tiinific CJ-DA-GT (2004)4 Lista principiilor bunei administraii n statele membre ale Consiliului Europei. CJ-DA-GT (2004)5 Semnat la Maastricht la 7 februarie 1992.6 A se vedea, Ulf Bernitz, Joakim Nergelius, General Principles of Community Law, Kluwer, 2000, p.28.7 A se vedea ptr. o argumentaie cuprinztoare, Carol Harlow, Op.cit, p.3-25.

20

Charta Drepturilor Fundamentale n Uniunea EuropeanDreptul la o bun administraie ca i dreptul de acces la documente a fost inclus n Charta

Drepturilor Fundamentale n Uniunea European semnat la Nisa, la 7 decembrie 2000. Articolul 41 reglementeaz dreptul la o bun administrare:

(1)Orice persoan are dreptul de a beneficia, n ceea ce privete problemele sale, de un tratament imparial, echitabil i de un termen rezonabil din partea instituiilor, organelor, organismelor i ageniilor Uniunii.

(2)Acest drept include:a. Dreptul oricrei persoane de a fi audiat nainte de luarea oricrei msuri individuale care

ar putea s i aduc atingereb. Dreptul oricrei persoane de a avea acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor

legitime legate de confidenialitatea i de secretul profesional sau comercialc. Obligaia administraiei de a-i motiva deciziile(3) Orice persoan are dreptul la repararea de ctre Uniune a prejudiciilor cauzate de ctre

instituiile sau agenii acestora n exercitarea funciilor lorn conformitate cu principiile generale comune legislaiilor statelor membre.

(4) Orice persoan se poate adresa n scris instituiilor Uniunii ntr-una din limbile oficiale prevzute n tratatele constitutive i trebuie s primeasc rspuns n aceeai limb.

Articolul 42 reglementeaz dreptul de acces la documente, astfel:Orice cetean al Uniunii i orice persoan fizic sau juridic care are reedina sau sediul

social n unul din statele membre are dreptul de acces la documentele instituiilor, organelor, organismelor i ageniilor Uniunii, indiferent de suportul pe care se afl aceste documente.

Articolul 41 s-a fundamentat pe jurisprudena care a identificat i recunoscut diferitele principii ale bunei administraii1 Nu conteaz c el apare mai mult ca o categorie de drepturi dect ca un drept individual de sine stttor, El reprezint ansamblul de drepturi care sunt listate n alin. (1) la (4). Lista nu trebuie vzut ca exhaustiv, ceea ce nseman c aceast categorie poate include i alte drepturi dect cele listate n paragrafele amintite. Rmne astfel un loc deschis de aciune pentru CEJ pentru a aduga noi principii conceptului dreptului la o bun administraie2.

Codul European al Bunei Conduite AdministrativeTratatul de la Maastricht a instituit instituia Ombudsman-ului European cu scopul de a

combate administraia abuziv din activitatea Comisiei i a celorlalte instituii i organe comunitare. nainte de apariia acestei instituii sistemul instituional comunitar dispunea doar de Comitetul pentru Petiii care avea competena de a primi petiii din partea publicului. Acest comitet exist i la ora actual dar joac un rol minor n procesul de asigurare a unei bune administraii. nc de la data instituirii sale, Ombudsmanul European a fost preocupat de necesitatea elaborrii unei legi generale asupra bunei administraii ca instrument de combatere eficient a puterii discreionare i abuzive a administraiei comunitare. Ombudsmanul a creat un Cod al Bunei Conduite Administrative care conine 27 de articole desemnate a funciona ca principii fundamentale pentru o bun administraie. Preambulul Codului statueaz c:

Prin promovarea unei bune administraii, Ombudsmanul va contribui la ameliorarea relaiilor dintre Uniunea European i cetenii si.....Definiia Ombudsman-ului asupra administraiei

1 Pentru lista de cazuri care au fundamentat acest articol a se vedea : Charter of Fundamental Rights of te European Union.Explanation Relating to te Complete Text. Bruxelles, 11 octombrie 2000.

2 A se vedea n acest sens Klara Kanska, Towards Administrativee Human Rights in the EU.Impact of te Charter of Fundamental Rights European Law Journal, Vol.10, Nr.3, mai.2004,p.325

21

abuzive oficializat n Raportul Anual din 1997 arat c: vorbim despre administraie abuziv (maladministration) atunci cnd un organism public eueaz n a aciona n concordan cu regulile i principiile care sunt obligatorii pentru acesta iar Parlamentul European a aprobat aceast definiie.

Codul a fost iniial destinat s explice mai n detaliu coninutul practic al dreptului la o bun administrare. Ombudsmanul Soederman a subliniat ntr-o declaraie de pres c: Oficialii care vor respecta acest cod pot fi siguri c vor evita circumstanele unei administraii abuzive. La 6 septembrie 2001, Parlamentul European a adoptat acest cod de conduit ntr-o rezoluie. Acest cod se adreseaz tuturor instituiilor i organismelor Uniunii Europene i este de ateptat ca toate acestea fie s-i adopte coduri proprii fie s aplice direct Codul Ombudsmanului n relaiile lor cu publicul. Rezoluia Parlamentului cere de altfel Comisiei Europene s elaboreze un proiect de act normativ fundamentat pe acest Cod. S-a sugerat c acest act s-ar putea ntemeia pe art. 308 din Tratatul instituind Comunitatea European (TCE). Utilizarea art.308 impune ns votul unanim din partea Consiliului ceea ce explic de ce, pn n prezent, acest demers nu a fost finalizat. n unele state membre exist o opoziie general cu privire la utilizarea art.308, ntruct acest articol este vzut ca un mijloc de extindere a puterilor Comunitii. Astfel, art.308(fost art.235) prevede:

n cazul n care, n cursul funcionrii pieei comune, o aciune a Comunitii apare ca necesar pentru realizarea unuia dintre obiectivele Comunitii, fr ca prezentul tratat, s fi prevzut competena explicit de a aciona n acel scop, Consiliul, hotrnd cu unanimitate de voturi, la propunerea Comisiei i dup consultarea parlamentului, adopt dispoziiile corespunztoare.

Principiile bunei administraii acceptate n statele membre ale Uniunii Europene.n ultimii ani, n baza documentelor prezentate mai sus, au fost ntocmite o serie de studii

avnd scopul de a cerceta dac i n ce msur unele din principiile generale ale unei bune administraii au fost transformate la nivelul statelor membre n reguli juridice obligatorii. Aceste studii au pornit de la ideea c dreptul la o bun administraie nu trebuie s fie vzut neaprat ca un drept individual de sine stttor ci mai mult ca un ansamblu de drepturi i obligaii care compun, mpreun, un concept al bunei administraii. Acest concept necesit ns o concretizare n drepturi i obligaii individuale precise. Aceast concretizare va varia, indiscutabil, att n form ct i n coninut, n diferitele sisteme i tradiii juridice i administrative existente la nivelul Europei, de aceea ntrebarea asupra drepturilor i obligaiilor care trebuiesc incluse n acest concept va rmne mereu una dinamic i deschis. Bazat pe Charta Drepturilor Fundamentale i Codul Bunei Conduite Administrative a fost selectat un set de principii considerate ca fiind eseniale pentru ideea unei bune administraii i care au fost recunoscute att de ctre Consiliul Europei ct i de ctre jurisprudena instanelor comunitare care au fost urmrite n legislaia statelor membre. 1 Concluziile acestor studii au relevat urmtoarele idei fundamentale:

a. Exist la nivelul Europei un set de principii ale bunei administraii acceptate pe scar larg de ctre state ca principii fundamentale ale ordinii lor juridice i administrative.

b. Majoritatea acestor principii sunt reglementate prin norme juridice cu caracter general i obligatoriu

c. Coninutul material al acestor principii variaz ns semnificativ ntre statele membred. Interpretarea acestor principii va varia, nc pentru un timp nedefinit, ntre cel puin 4

tradiii administrative diferite.Astfel, au fost identificate urmtoarele principii care sunt acceptate de majoritatea

statelor membre:

1 A se vedea cu titlu exemplificativ, Studiul realizat la nsrcinarea Guvernului Suedez de ctre Agenia Suedez pentru Management Public (http://www.statskontoret.se/good administration) n anul 2004

22

Principiul legalitii, nondiscriminrii i proporionalitiiDreptul la instrumentarea imparial i corect / dreapta a cazului individual Dreptul la instrumentarea cazului ntr-un timp rezonabilDreptul ceteanului de a fi audiat nainte de adoptarea oricrei msuri administrative

care l va afecta.Dreptul ceteanului de acces la propriul dosar care privete orice msur ce poate fi

adoptat mpotriva saDreptul general de acces la documente i informaii Obligaia motivrii n scris a deciziilor administrativeObligaia de comunicare a deciziilor administrative ctre toate persoanele interesate Obligaia de a comunica caile de rezolvare a cazului ctre toate persoanele implicateObligaia de documentare a oricrei proceduri administrativeObligaia de nregistrare a documentelor i de conducere i pstrare a registrelor administrativeObligaia de a avea o atitudine pro-serviciu publicNe amintim desigur c cel puin 4 dintre principiile enunate mai sus au fost enunate de

Rezoluia din 1977 a Consiliului Europei: dreptul de a fi audiat, dreptul de a avea acces la informaii i documente, obligaia de motivare, obligaia de a indica remedii administrative. De aceea nu este surprinztor faptul c legislaiile statelor europene i-au internalizat aceste principii n reglementri interne. Rezoluia din 1980 a Consiliului Europei instituie principiile imparialitii i obiectivitii. Aceasta nseamn c i aceste principii au avut mari anse de a fi fost deja implementate n statele membre. Singurul principiu care nu apare ca expres reglementat n majoritatea legislaiilor statelor membre este obligaia de a conduce registre administrative.

Majoritatea statelor membre, cu excepia notabil a statelor de common-law, au adoptat acte de procedur administrativ detaliate care includ majoritatea principiilor enunate mai sus. Aceste acte constituie adeseori acte de fundamentare pentru alte acte normative speciale. Unele din aceste principii cum ar fi spre exemplu principiul imparialitii, al dreptii ca i principiul legalitii, nondiscriminrii sau proporionalitii sunt adeseori garantate constituional. Dreptul la instrumentarea problemei ntr-un timp rezonabil, de a fi audiat, de a avea acces la propriul dosar sunt adeseori reglementate ntr-un act de procedur administrativ cu un grad variabil de specificitate. Obligaia funcionarilor de a motive deciziile cu caracter administrativ, de a notifica i indica remedii cu privire la situaia administrativ creat, de a avea o conduit i o atitudine ndreptat spre serviciul public sunt i ele, de cele mai multe ori, cuprinse n acte de procedur administrativ. Dreptul general de acces la informaii se regsete n general n actele libertii de exprimare, cele privind mass-media ori alte acte normative similare.

O privire aruncat asupra datei adoptrii codurilor de procedur administrativ ne arat c 14 dintre acestea, deci majoritatea, au fost adoptate sau modificate dup anul 1990.

Astfel, spre exemplu:

Anul codificrii Statul Membru Actul de procedur administrativ1976 Germania Legea federal de procedur administrativ1985 Danemarca Legea de Procedur Administrativ1986 Suedia Legea de Procedur Administrativ1990 Italia Actul Italian de Procedur Administrativ1991 Portugalia Codul de procedur administrativ1925 (modificat i republicat n 1991)

Austria Actul General de Procedur Administrativ

1992 Olanda Legea general administrativ

23

1992 Spania Lege privind regimul general al administraiei pu-blice i regimul procedural administrativ comun

1960, amendat n 1980 i 1998

Polonia Codul de Procedur Administrativ

1967, amendat de cteva ori n anii 1990-1998

Republica Ceh Legea de Procedur Administrativ

1999 Lituania Legea administraiei publice i Legea privind pro-cedura administrativ

1999 Grecia Codul de Procedur Administrativ1993, modificat i completat n 2002

Slovacia Codul de Proceduri Administrative

2002 Estonia Legea de Procedur Administrativ2004 Finlanda Legea de Procedur Administrativ2004 Letonia Legea de Procedur Administrativ

n ceea ce privete Romnia, stadiul codificrii procedurilor administrative este staionar dei inflaia normativ caracterizat prin abundena textelor normative i instabilitatea regulilor impunea nc de la sfritul anilor 90 o mai rapid codificare a principiilor i regulilor de procedur administrativ.

La ora actual legislaia din Romnia abund n reglementri cu privire la aspecte ce vizeaz definirea i modul de funcionare a instituiilor i autoritilor administraiei publice, definirea, organizarea i funcionarea serviciilor publice, emiterea de acte normative de ctre autoritile publice, mecanismele de rezolvare a petiiilor adresate autoritilor de ctre ceteni, mecanismele de asigurare a transparenei administraiei n faa societii civile, etc. Aceast multitudine de reglementri prevede o serie de proceduri speciale i derogri de la dreptul comun, coninnd adeseori i contradicii ntre diferitele prevederi, fapt ce duce la o aplicare greoaie i neunitar a lor de ctre beneficiari att autoriti administrative i instane judectoreti, ct i ceteni. Exist o cert incoeren legislativ i o lips de claritate a actelor normative n materie, o lips de sistematizare a regulilor procedurale, o terminologie neunitar i o lips de corelare a regulilor, conceptelor i instituiilor juridice specifice procedurii administrative cu cele proprii contenciosului administrativ.

Iniiativa codificrii procedurii administrative n Romnia a aparinut doctrinei i practicii administrative care au semnalat n diferite ocazii necesitatea unui corp coerent de reguli n ceea ce privete procedura administrativ derulat de autoritile publice. Astfel, actualul proiect de cod de procedur administrativ1 a pornit de la Proiectul Codului de procedur administrativ elaborat de un colectiv de specialiti n anii 2000-2003 i apoi sub egida Institutului de tiine Administrative al Romniei, proiect cruia nu i-a fost acordat pn n prezent, din pcate, atenia cuvenit.

Prezentul proiect2 care, nu se tie cnd va intra n prioritile legislative ale Parlamentului Romniei, are n vedere urmtoarele obiective:

Uniformizarea soluiilor legale disparate existente n legislaia actual precum i reglementarea pentru prima dat a unor situaii juridice semnalate de practica administrativ

Coroborarea regulilor, conceptelor i instituiilor juridice specifice procedurii administrative cu cele proprii contenciosului administrativ

1 Elaborat n anul 2007/2008 de un colectiv de specialiti instituit prin Ordinul Ministrului Internelor i Reformei Administrative nr.289/06.09.2007.

2 Textul integral poate fi citit pe www.mai.gov.ro/Documente/

24

Asigurarea stabilitii procedurilor administrative i indirect predictibilitatea actului de administraie public

Principiile generale pe care se fundamenteaz proiectul romnesc de cod sunt urmtoarele:LegalitateaEficienaInteresul publicBuna credinEgalitatea de tratamentMotivarea activitii administrativeRecursul administrativ i accesul la justiieTransparenaColaborarea i cooperareaResponsabilitatea i rspunderea.Proiectul de Cod instituie i o serie de scopuri fundamentale:- Reglementarea modului n care deciziile sunt luate n administraia public, n condiiile

respectrii drepturilor persoanelor fizice sau juridice, precum i a interesului public- Asigurarea informrii i participrii tuturor prilor interesate la luarea deciziilor

administrative- Stabilirea unor reguli minimale pentru controlul organizrii i funcionrii administraiei publice- Reducerea birocraiei, simplificarea mijloacelor de aciune ale administraiei publice i

apropierea administraiei de cetean.Dei mult evoluat fa de reglementrile romneti n materie n vigoare, nici acest proiect de

cod nu este, n opinia noastr, de natur s satisfac toate cerinele unei bune administrri n context european. Proiectul abund n enunuri generale i declarative dar lipsesc o serie de principii i reguli care s fundamenteze drepturi i obligaii concrete pentru participanii la procesul administrativ, ceea ce pune n pericol eficiena acestuia i ridic un semn de ntrebare asupra orientrii acestuia spre cetean i spre realizarea serviciului public. Ori o bun guvernare presupune realizarea unui service optimum n cel puin 3 direcii, fundamentale: spre ceteni, spre centrul de decizie politic (autoriti publice), spre celelalte pri componente ale societii civile (grupuri de interese i de presiune). Este vorba aici de o diferen calitativ ntre o administraie organizat prin anumite principii i o bun administraie ale crei principii se constituie ntr-un pat germinativ pentru o nou cultur administrativ.

Chiar dac putem observa i desprinde un corp comun de principii ale bunei administraii reglementate n diferitele acte de procedur adminsitrativ ale statelor europene este tot la fel de adevrat c diferiii legislatori au demonstrat o mare creativitate n modul n care au conceput diferitele reguli de aplicare a acestor principii. O diferen comun ntre aceti legislatori const n aceea c unii utilizeaz un concept general, lsnd la latitudinea instanelor interpretarea de coninut iar alii, dimpotriv, elaboreaz un catalog riguros de reguli prealabile care las mai puin spaiu de interpretare. Letonia utilizeaz, spre exemplu, noiunea de dubiu justificat pentru a circumscrie motivele de descalificare n timp ce Finlanda a elaborat o list detaliat a acestor motive. Avantajul evident al alternativei abstracte, generale, este acela c nu mpiedic dezvoltarea dinamic, conceptiual n materie. Pe de alt parte, o reglementare cu caracter general abstract deschide drumul puterii discreionare a administraiei i favorizeaz astfel excesul de putere i abuzul de autoritate. O list analitic limiteaz puterea discreionar i ea poate fi util n domenii unde controlul asupra acesteia trebuie s fie mai accentuat. n acelai timp o list de condiii este mai uor de neles de ctre cetean dect o interpretare de jurispruden care pe baza diferitelor cazuri ajunge s identifice un coninut concret al unui principiu cu caracter general.

25

O alt diferen specific poate fi identificat n raport cu cantitatea de excepii care se creeaz n conjunctura unei reguli cu caracter general. Astfel, unele reguli sunt clare i previzibile n aciunea lor ceea ce atrage mai puine excepii, n timp ce altele sunt asociate cu un numr mare de excepii. Exist i reguli care sunt construite ntr-o manier similar, cu foarte puine diferene de substan. Astfel, cu privire la obligaia motivrii deciziilor administrative, se pare c exist o nelegere general comun cu privire la modul n care trebuiesc motivate, pe fond i pe form, actele administrative. Obligaia de comunicare ca i obligaia de a indica remedii constituie de asemenea exemple n acest sens. Pe de alt parte, exist materii unde exist foarte puine similariti. Astfel, n ceea ce privete obligaia de documentare, legislaia statelor membre difer n mod substanial.

Dac am constatat c, ntr-adevr, statele membre i-au internalizat un set destul de substanial de principii comune indispensabile pentru o bun administrare chiar dac aplicarea acestora a rmas destul de difereniat i particularizat, trebuie totui observat c exist o serie de diferene semnificative. Dac o reglementare pare identic ntr-un numr de state aceasta nu nseamn c i aplicarea ei va fi aceeai. Aceeai regul va fi interpretat diferit n state diferite iar aceast difereniere vine n primul rnd din tradiiile administrative diferite ale acestor state.

Analiznd aceste tradiii se poate constata c exist cel puin patru culturi administrative diferite la nivelul Europei: tradiia centrat pe administraie, tradiia centrat pe cetean, tradiia centrat pe legislator i tradiia centrat pe Ombudsman.

Dezvoltarea dreptului administrativ a fost ntotdeauna influenat n mod profund de istoria european, de cultura i contextul constituional al diferitelor state membre i este important s ne reamintim faptul c n Europa s-a nscut i a funcionat un model juridic sau juridicizat de administraie public mult mai dependent i legat de lege dect de politic sau economic, i prin aceasta mult mai conservator.

Analiznd doctrina de specialitate1 rezult urmtoarele modele de cultur administrativ european:

a. Cultura centrat pe administraie, concepe dreptul administrativ ca pe un instrument la ndemna guvernanilor pentru conducerea unei administraii eficiente. Norma administrativ este astfel construit pentru a realiza eficient politica public. O astfel de viziune este asociat cu Frana i statele avnd o administraie influenat de modelul francez, deci i, parial, Romnia2. n Frana, Consiliul de Stat reprezint vrful ierarhiei jurisdicionale administrative i are att funcii judiciare ct i funcii administrative propriu-zise. Membrii si sunt n acelai timp i judectori ai administraiei dar i consultani centrali pentru autoritile de guvernare. Modelul francez este guvernat de ideea c cel mai important motiv pentru asigurarea proteciei legale mpotriva administraiei este nu protecia drepturilor individuale ci, mai ales, asigurarea c administraia acioneaz n conformitate cu legile i regulamentele. 3

b. Cultura administrativ centrat pe cetean. Acest tip de tradiie concepe dreptul administrativ ca pe un instrument pentru limitarea puterii guvernanilor n raport cu guvernaii, pentru protecia indivizilor mpotriva nclcrii drepturilor lor. Ea vede dreptul administrativ ca pe un ansamblu de reguli care traseaz limitele legale de aciune pentru guvernani i reglementeaz, n acest cadru, relaia dintre stat i ceteni. Aceast concepie este cel mai adesea asociat cu

1 A se vedea n acest sens Carol Harlow, European Administrative Law and the Global Challenge, Euro-pean University Institute, Working Paper RSC No.98/23, 1988, p.3-4, J.Schwarze, Op.cit,p.1173-1197, Julio ponce Sole,Good Administration and European Public Law.The Fight for Quality in te Field of Admi-nistrative Decisions.European Review of Public Law, vol.14, nr.1,2002.

2 Cultura administrativ romneasc este i profund marcat de modelul german, formalist, normativist, de administraie.

3 J.Schwarze, Op.cit, p.1182

26

modelul anglo-saxon de administraie al rilor de common-law care dispun de o singur jurisdicie pentru toate tipurile de cazuri1 n SUA clauza celebr de due process din Constituia SUA, este n principal legat de protecia drepturilor ceteneti. Instanele au dezvoltat n aceast cultur ceea ce se cheam the hard look doctrine Aceast doctrin include obligaia de a asculta ceteanul, obligaia de motivare a deciziilor statale, obligaia de cercetare atent a reglementrii nainte de decizie,etc. Aceste obligaii au creat o presiune judiciar asupra sistemului administrativ care uneori cere sute de pagini de explicaii i motivri, un fenomen numit de doctrin ossification.

c. Cultura centrat spre legislator las exclusiv la latitudinea legislativului reglementarea procedurilor administrative, de cele mai multe ori sub forma unor acte normative deosebit de detaliate sau, n unele cazuri, sub forma unor acte sau norme cu caracter constituional. Aceast concepie este reprezentat de germanul Rechtsstaat, care vede administraia ca executare pur a legii i mai puin ca activitate complex de aplicare a legii. Rezultatul este reprezentat de o concepie formalist, normativ, aproape judiciarist, asupra administraiei. Germania poate fi vzut, e adevrat, ca fiind modelul reprezentativ dar o serie de state nou aderate, inclusiv Romnia, sunt i ele, total sau parial, partizane ale acestui model.

d. Cultura administrativ centrat pe Ombudsman, este reprezentativ pentru statele scandinave. Ceea ce caracterizeaz acest model, ntructva mai pragmatic, este ideea c o persoan independent, adeseori desemnat de Parlament, lucreaz, n afara Executivului pentru a identifica, investiga i recomanda soluii pentru cazuri de abuz de putere n administraia public. n aceste culturi unde Ombudsmanul s-a dezvoltat ca unul din principalele mijloace de redresare a situaiei ceteanului care a suferit prejudicii din partea administraiei s-a putut observa o restrngere a culturii litigioase, de natur judiciar.

n realitate, nici una dintre aceste tradiii nu poate fi astzi absolutizat la nici unul dintre statele membre ale Uniunii Europene. Acolo unde o anumit cultur pare a fi dominant celelalte este posibil a fi reprezentate