ZAGOVORNIK NAČELA ENAKOSTI

Kotnikova ulica 28, 1000 Ljubljana T: 01 369 75 03F: 01 369 76 67 E: zagovornik.uem@gov.siwww.zagovornik.gov.si

Številka: 0701-4/2015/10Datum: 22.7.2015

Zadeva: novi Zakon o varstvu pred diskriminacijoZveza: dopis sektorja za enake možnosti št. 0070-2/2013/47 z dne 9.7.2015

Spoštovana ga. Dragica Bac, generalna direktorica

Želim vas seznaniti, da sem dal k osnutku predloga novega Zakona o uresničevanju načela enakega obravnavanja izčrpne pripombe. Ker doslej vsi ključni problemi niso bili ustrezno upoštevani, jih bom ustrezno preoblikovane poslal še ob predhodnem medresorskem usklajevanju Zakona o varstvu pred diskriminacijo.

S tem dopisom se želim osredotočiti le na enega od takih zahtevnih materialnopravnih problemov: na nujno in akutno potrebo, da se pravilno in splošno ter celovito uredi zahteva po razumni prilagoditvi za osebe z invalidnostmi (angl. reasonable accomodation,franc. aménagement raisonnable). Kršitev zahteve po zagotovitvi razumne prilagoditve pomeni diskriminacijo. Ta oblika diskriminacije je neupravičeno izpuščena iz osnutka predloga zakona (obrazložene in konkretne predloge za ustreznejšo rešitev sem dal že večkrat, npr. tudi ob ZDR-1, ZIMI…). To močno vpliva na celovito razumevanje same prepovedi diskriminacije in s tem pravno varnost, zlasti tudi oseb z invalidnostmi. Poleg tega pa bi ob vztrajanju na dosedanji ureditvi Slovenija še naprej grobo kršila tako acquis oz. 5. člen direktive Evropskega sveta št. 78/2000/ES, kot tudi obveznosti iz 1. odstavka 4. člena (zlasti alineje od a) do e) ter 2. in 3. odstavka 5. člena v zvezi z 4. alinejo 2. člena MKPI. V pravnem redu po mojem globokem prepričanju, kljub ZIMI in ZZRZI, še vedno zeva občutna neustavna pravna praznina glede zaveze k spoštovanju razumne prilagoditve. Posebej zato, ker ta ne varuje vseh oseb, ker ta ne zavezuje vseh zasebnikov, ker ne velja povsod in ker je mdr. nepravilno urejena celo na področju zaposlovanja in dela. Problem in rešitev zanj izčrpno opisujem v nadaljevanju.

Prosim, če bi se v zvezi s tem lahko posvetoval z vami na kakšnem razgovoru, po možnosti do konca tedna, ko poteče rok za pripombe v postopku predhodnega medresorskega usklajevanja.Lep pozdrav,

Boštjan Vernik ŠetincZagovornik načela enakosti

Direktorat za invalide, vojne veterane in žrtve vojnega nasilja

ZAGOVORNIKOV PREDLOG ZA NORMATIVNO UREDITEV V ZVD:

10a. člen. (opustitev razumne prilagoditve)

(1.) Zaradi zagotavljanja enakega obravnavanja oseb z invalidnostmi, ali verskimi ali drugimi prepričanji ali zaradi starševstva morajo državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti, nosilci javnih pooblastil ter pravne in fizične osebe (v nadaljevanju zavezanci) sprejeti razumne prilagoditve. Te pomenijo potrebne zakonodajne, upravne in druge ukrepe, ki ne nalagajo nesorazmernega bremena, kadar so v posameznem primeru potrebni, da se osebam z invalidnostmi ali verskimi ali drugimi prepričanji ali zaradi starševskih dolžnosti zagotovi (varianta: pogoje za) enako uživanje ali uresničevanje pravic in svoboščin, pravnih interesov, ugodnosti, obveznosti in odgovornosti.

(2.) V ta namen so zavezanci dolžni sprejeti ustrezne ukrepe, s katerimi tem osebam zagotovijo ustrezno in primerno prilagojeno ali spremenjeno obravnavo, kadar je ta potrebna, da se osebam z invalidnostmi ali verskimi in drugimi prepričanji ali starševskimi dolžnostmi omogoči :

– enake informacije in pogoje za dostopnost ali/in,– ustrezne razmere pri določanju in uživanju pravic, pravnih interesov ter pri izpolnjevanju

obveznosti ter – možnosti za sodelovanje v družbenih odnosih, zlasti tudi pri napredovanju ali

usposabljanju na delovnem mestu in v zvezi z delom, razen, če bi taki ukrepi zavezanca nesorazmerno obremenili. Pri tem se izhaja iz potreb in predlogov ukrepov, ki jih izrazi oseba ali skupina oseb z invalidnostmi ali verskimi prepričanji ali starševskimi dolžnostmi oziroma iz znanih fizičnih, komunikacijskih, kognitivnih in drugih oviranosti teh oseb

(3) Neupravičena neizpolnitev zahteve za razumno prilagoditev šteje za diskriminacijo.

(4.) Pri presoji, ali zaradi zagotavljanja razumne prilagoditve obremenitev za zavezanca ni prekomerna, zlasti pri presoji o ukrepih za prilagoditve praks, spremembe pogojev poslovanja, dodatnih storitev, zagotovitve pripomočkov in podpornih ukrepov se upošteva zlasti:

- naravo in stroške zahtevanih ukrepov,- finančne in druge zmožnosti zavezanca in učinek potrebnih stroškov, organizacijskih

in drugih virov ali učinek takšnih ukrepov na dejavnost ali poslovanje zavezanca,- druge možnosti, npr. ali breme ukrepov lahko v zadostni meri kompenzirajo dotacije

in drugi ukrepi sprejeti v okviru javnih politik, - druga sredstva, ki so v ta namen na voljo zavezancu.

V postopku ugotavljanja, ali je zahteva nerazumna, se smiselno uporablja določbe tega zakona o deljenem dokaznem bremenu

(5.) Zahteva po zagotovitvi razumne prilagoditve velja ne glede na druge predpise o invalidskem varstvu, zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov določbe zakonov v zvezi z ugovorom vesti ali v zvezi s starševskim varstvom (varianta: če je to za upravičenca ugodneje).

(6.) Minister pristojen za enake možnosti s podzakonskim aktom (varianta: z izvršilnim predpisom) podrobneje uredi tipične načine izpolnjevanja teh obveznosti in vsem zainteresiranim nudi strokovno pomoč pri njihovem uresničevanju.

2

OBRAZLOŽITEV PREDLAGANIH REŠITEV:

1. Zavezujoči pravni standardi

Zahteve acquis communaitaire: 5. člen direktive Evropskega sveta št. 78/2000/ES se glasi: »Razumne prilagoditve za hendikepirane osebe, Da se zagotovi skladnost z načelom enakega obravnavanja, kar zadeva hendikepirane osebe, se zagotovijo razumne prilagoditve. To pomeni, da delodajalci1 sprejmejo ustrezne ukrepe glede na potrebe v konkretni situaciji, da se hendikepirani osebi omogoči dostop, sodelovanje ali napredovanje v službi ali usposabljanje, razen če bi taki ukrepi delodajalca nesorazmerno obremenili. Obremenitev ni nesorazmerna, če jo zadosti kompenzirajo ukrepi v okviru politike, ki jo zadevna država članica izvaja v zvezi s hendikepiranimi osebami.«

V zvezi z navedeno določbo glej tudi njeno povezavo s prepovedjo posredne diskriminacije saj direktiva 78/2000/ES, določa, da pri problematičnih pravilih ne gre posredno diskriminacijo tako v primeru, ko zasledujejo objektivno pomembnejše cilje ki pretehtajo, kot tudi v točki b) ii) alineja 2. odstavek 2. člena: » če "mora delodajalec oziroma oseba ali organizacija, ki jo ta direktiva zavezuje, glede oseb z določenim hendikepom na podlagi nacionalne zakonodaje sprejeti ustrezne ukrepe v skladu z načeli iz člena 5, da odpravi podlago2 za prikrajšanost, ki jo povzroča taka določba, merilo ali praksa.«, torej če so možne posamične izjeme oz. prilagoditve oz. kompenzacije glede teh pravil. Na to normo se navezuje tudi preambula navedene direktive v 20. točki: »Poskrbeti bi bilo treba za ustrezne — tj. učinkovite in praktične — ukrepe za prilagoditev delovnih mest hendikepiranim, denimo s prilagoditvijo delovnih prostorov in opreme, ritma delovnega časa, razdelitve delovnih nalog ali z zagotovitvijo sredstev za usposabljanje ali uvajanje v delo« in tudi v 21. točki »Pri ugotavljanju, ali ukrepi, za katere gre, povzročajo nesorazmerno breme, se morajo upoštevati zlasti z njimi povezani finančni in drugi stroški, velikost in finančni viri organizacije ali podjetja ter možnost pridobitve javnih sredstev ali kakšne druge oblike pomoči.«

Zahteve MKPI (navajam le splošne norme, ne pa specialnejših):2. člen mdr. določa: »diskriminacija zaradi invalidnosti« pomeni vsako razlikovanje, izključevanje ali omejevanje zaradi invalidnosti z namenom ali posledico zmanjšanja ali izničevanja enakopravnega priznavanja, uživanja ali uresničevanja vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin na političnem, gospodarskem, socialnem, kulturnem, civilnem ali drugem področju. Vključuje vse oblike diskriminacije, tudi odklonitev primerne prilagoditve; »primerna prilagoditev« pomeni potrebne in primerne spremembe ter prilagoditve, ki ne nalagajo nesorazmernega ali nepotrebnega bremena, kadar so v posameznem primeru potrebne, da se invalidom na enaki podlagi kot drugim zagotovi uživanje ali uresničevanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin; 4. člen (splošne obveznosti) določa:

1 Moške oz. ženske jezikovne oblike za posamezne izraze v tekstu imajo enakovreden pomen v obeh spolih.2 Ni jasno zakaj se v prevodu direktive omenja odpravo » podlage« za prikrajšanost, oz. kaj naj bi ta podlaga pomenila, gre preprosti za odpravo neugodnosti oz. prikrajšanosti same, ki jo pač vzpostavlja sporno določilo in se ji je z ukrepi razumne prilagoditve mogoče ogniti (v angl. različici »in order to eliminate disadvantages entailed by such provision, criterion or practice«).

3

1. Države pogodbenice se zavezujejo, da bodo zagotovile in spodbujale polno uresničevanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin za vse invalide brez kakršne koli diskriminacije zaradi invalidnosti. Zavezujejo se, da:

a) bodo sprejele ustrezne zakonodajne, upravne in druge ukrepe za uresničevanje pravic, ki jih priznava ta konvencija;

b) bodo sprejele ustrezne ukrepe, tudi zakonodajne, za spremembo ali odpravo veljavnih zakonov, predpisov, navad in ravnanj, ki so diskriminacijski do invalidov;

c) bodo upoštevale varovanje in spodbujanje človekovih pravic invalidov v vseh usmeritvah in programih;

d) se bodo vzdržale vsakega dejanja ali ravnanja, ki je v nasprotju s to konvencijo, ter zagotovile, da javne oblasti in institucije delujejo v skladu s to konvencijo;

e) bodo sprejele vse ustrezne ukrepe za odpravo diskriminacije zaradi invalidnosti, ki jo izvajajo posamezniki, organizacije ali zasebna podjetja;

f) bodo izvajale ali spodbujale raziskave in razvoj univerzalno oblikovanih dobrin, storitev, opreme in sredstev, kot opredeljuje 2. člen te konvencije, ki bodo ustrezali posebnim potrebam invalidov, da bi bile potrebne čim manjše prilagoditve z najmanjšimi stroški za potrebe invalidov in da bodo spodbujale njihovo dostopnost in uporabo ter univerzalno oblikovanje pri pripravljanju standardov in smernic;

g) bodo izvajale ali spodbujale raziskave in razvoj ter povečale dostopnost in uporabo novih tehnologij vključno z informacijskimi in komunikacijskimi tehnologijami, pripomočkov za gibanje, tehničnih pripomočkov ter podpornih tehnologij, primernih za invalide, pri čemer bodo dajale prednost tehnologijam po sprejemljivih cenah; ….5. člen (enakost in nediskriminacija):

1. Države pogodbenice priznavajo, da so vsi ljudje enaki pred zakonom in da so brez diskriminacije upravičeni do enakega pravnega varstva in zakonskih ugodnosti.

2. Države pogodbenice prepovejo vsako diskriminacijo zaradi invalidnosti ter zagotovijo invalidom enako in učinkovito pravno varstvo pred diskriminacijo ne glede na okoliščine.

3. Za spodbujanje enakosti in odpravo diskriminacije države pogodbenice sprejmejo vse ustrezne ukrepe za zagotovitev primernih prilagoditev.

Zahteve prava EKČP:Teh zahtev besedilo EKČP izrecno ne postavlja, so pa razvidne iz prakse njen razlage. Iz sodba Evropskega sodišča za človekove pravice izhajajo zahteve, da je treba zagotoviti učinkovite prilagoditve določenih pravil potrebam oseb, ki so specifične zaradi njihove svobode vesti oz. konkretnih verskih prepričanj. V zadevi Thlimmenos proti Grčiji (št. 34369/97) je sodišče ugotovilo kršitev EKČP (svoboda vesti), saj je toga zahteva po nekaznovanosti kandidatov za zaposlitev v javni službi, ki ni poznala nobenih izjem, nesorazmerno prizadela Jehovove priče. V primeru uveljavljanja ugovora vesti vojaški dolžnosti, ki po grškem pravu ni dopusten, so bili vsi kršitelji kazensko sankcionirani. To je nujno povzročilo, da se nihče s takšnim verskim prepričanjem, ki je odklonil vojaško službo, ni mogel zaposliti v javni službi. V zadevi Jakóbski proti Poljski (št. 18429/06) je ESČP ugotovilo isto, da je nezagotavljanje brezmesne prehrane budistu v okviru zaporne kazni predstavljalo kršitev njegove svobode vesti. Glede prilagoditev potrebam oseb z določenimi verskimi prepričanji na delovnem mestu glej novejšo zadevo Eweida in drugi proti Združenemu kraljestvu (zadeve št. 48420/10, 59842/10, 51671/10 in 36516/10). V zadnjem času je vendarle tudi vse več sodba povezanih z diskriminacijo zaradi invalidnosti , npr. zadeve Glor proti Švici št. 13444/04, na iste standarde napotujejo nekatere novejše zadeve povezane z okuženostjo s HIV (zdravstvenem stanju), glej zadeve I.B. proti Grčiji št. 552/10 ali Kiyutin proti Rusiji št. 2700/10 ipd.

4

Mednarodni standard dobre prakse:Kot splošen koncept varstva pred diskriminacijo (tudi glede drugih osebnih okoliščin) zahtevo po razumni prilagoditvi pozna Deklaracija o načelih enakosti (dostopno na http://www.zagovornik.gov.si/uploads/media/Declaration_of_Principles_on_Equality.pdf; primerjaj tudi z ureditvijo v Kanadi), ki priporoča visoke standarde zaščite pred diskriminacijo in jo je sprejela vrsta najuglednješih strokovnjakov na tem področju.

2. Problem ni terminološka zagata

Večkrat je bilo že izpostavljeno (tako npr. Varuh človekovih pravic v LP varuha za leto 2008, str. 54, in zagovornik načela enakosti), da je slovenski prevod MKPI nekvaliteten in mestoma celo zavajajoč. Na tem mestu opozarjam, da je mdr. očitno neustrezen tudi prevod termina razumne prilagoditve v »primerne prilagoditve« (glej zgoraj), čeprav so vse uradne različice MKPI povsem jasne in medsebojno usklajene (angl. reasonable accomodation, franc. aménagement raisonnable, špan. ajustes razonables, rus. razumnoe prisposobljenie).

Zato je toliko bolj absurdna navedba iz obrazložitve zadnje različice ZVD o tem, zakaj predlog zagovornika (in NVO) za vključitev te norme v predlog zakona ni bil sprejet -domnevno zaradi terminološke neusklajenosti z ZIMI in MKPI. Trditev je logično nevzdržna, naravnost absurdna in zelo zavajajoča. Če je v veljavnem pravnem redu terminološka napaka, jo je treba odpraviti, ne pa zaradi lepšega vtisa vztrajati pri njej. Še manj pa je dopustno s tehničnimi floskulami bežati od uvida v resnost vsebinskega problema (glej v nadaljevanju).

Očitno je, da veljavno domače pravo terminološko napačno povzema tako MKPI, kot besedilo direktive št. 78/2000/ES in to brez vsakega vsebinskega razloga. Še več. Po mnenju zagovornika pojem primerne prilagoditve skuša ožiti pomen avtentičnega termina razumna prilagoditev. MKPI velja, in jo je treba uporabljati tako, kot obvezuje v izvirniku, morebiten poskus oženja njenega pomena v zakonu je pravno neučinkovit pa tudi ustavno sporen. To še bolj velja za razlago acquis, ki mora biti skladna z načelom lojalnosti (in 3a členom Ustave). Menim, da termin »primerna« po nepotrebnem nakazuje na nekakšno politično oceno oz. subjektivno vrednotenje (mnenje?) o (ne)potrebnosti prilagoditev, ter po drugi strani nakazuje, da bi bilo lahko vselej na voljo več »primernih« rešitev, o primernosti pa naj bi odločal seveda zavezanec. Če skušamo spoštovati mednarodno zakonodajo in slediti duhu in namenu MKPI in direktive, pa tudi prakse uporabe EKČP, je seveda potrebno normiranje z izrazi, ki imajo objektiven pomen in ki uvajajo semantično jasne in določljive kategorije. Treba je bodisi dobesedno povzeti pravne termine – torej »razumna« prilagoditev (pravni standard MKPI in acquis, nezagotovitev teh prilagoditev je dopustna le če so nerazumne, torej zavezanec ugotavlja le nerazumnost, ne pa neprimernosti!). Tak pristop mdr. tudi jasneje nakazuje, da med več možnimi različicami, ki so razumne, lahko upravičenec načeloma izbira! Alternativno bi lahko uporabili vsaj pojem »učinkovita« prilagoditev, ki je razviden iz judikature (standard razviden iz prakse ESČP, tu je v ospredju več kot le primernost ukrepa za doseganje namena enakega dejsnkega uživanja pravic; glej tudi nekatere primerjalne zglede).

Poleg tega celo terminološka neusklajenost sploh ni problem: vse morebitne dileme glede uporabe ZIMI rešuje že sam ZIMI. Po eni strani opozarjam na izrazito ozko učinkovanje te norme (glej vsebino 3. odstavka 3. člena ZIMI, ki sploh ni pravna norma sama zase!, pravo normativno vsebino imajo le nekatere druge določbe, glej spodaj) , po drugi strani pa opozarjam na normo in favorem libertatis iz 5. člena ZIMI: »Za uresničevanje pravic invalidov veljajo tudi nediskriminacijske določbe in določbe, ki zagotavljajo izenačevanje možnosti po drugih

5

predpisih. Ne glede na določbe drugih zakonov, se uporabljajo določbe tega zakona, če so za invalida ugodnejše.« Prav nikakršne vsebinske ovire torej ni, da ZVP ne bi ustrezno in splošno uredil vprašanja zaveze k razumnim prilagoditvam (področni zakoni pa to nato ob naslednji noveli ustrezneje upoštevajo). Bistvo predloga za urejanje pa seveda ni uporaba terminologije, temveč je povsem vsebinsko:

3. Zgodovina opozoril na navedeno nepravilnost

V zvezi s tem glej obsežne pripombe Varuha človekovih pravic ob sprejemanju ZUNEO-A in ZDR-A v letu 2006 in 2007, ki so bile dane ob dveh pisnih opominih evropske komisije in so bile posredovane MDDSZ, MJU, Vladi (UEM) in nato še Državnemu zboru. Glej zlasti dokument »Razmišljanja in opozorila v zvezi z Uradnim opominom Evropske komisije št. 2006/2259 K(2006) 2752 z dne 28.6.2006 s posebnim ozirom na delovnopravno zakonodajo”. Žal v letu 2007 nato ni bila sprejeta ustrezna zakonodajna rešitev v noveli ZUNEO-A (čeprav je osnutek novele predvideval tudi ureditev razumne prilagoditve, je bila rešitev brez ustreznega pojasnila v zadnji fazi črtana iz osnutka zakona), niti v noveli ZDR-A.

Opozorila so nato ponovila številna letna poročila Varuha človekovih pravic najprej tisto za leto 2006 (str. 40-41) v zvezi z zaposlovanjem oseb z invalidnostmi (očitek o kršitvi direktive št. 78/2000/ES, ker ZZRZI nepopolno in neustrezno implementira to obveznost s pravico do zaposlitvene rehabilitacije oz. posebnim postopkom oz. ker zgolj večje delodajalce sili k razmisleku o zaposlovanju oseb z statusom invalida); letno poročilo za leto 2007 (str. 44-45) ponavlja opozorila, zlasti glede težav zavezancev pri razumevanju, da lahko diskriminacijo pomeni tudi opuščanje odpravljanja ovir za osebe z invalidnostmi, opozorila tudi na širši vidik izven zaposlovanja, delovnih razmerij in dela; glej tudi letno poročilo za leto 2008 (str. 54 -55, tokrat zlasti v kontekstu po sprejemu MKPI, varuh mdr. ugotavlja da je pravna praznina v razmerju do organov oblasti sedaj zapolnjena, a posebej opozarja na potrebo po nadaljnji konkretizaciji zahteve po razumni prilagoditvi, znova povezuje vprašanje posredne diskriminacije in zahteve po razumni prilagoditvi na splošni sistemski (anticipirani) ravni (in opisuje svojo podporo pobudniku ki je rezultirala v odločbi Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-146/07 iz novembra 2008 – komunikacijska dostopnost spisov v pravdnem postopku). Varuh je opozorila na ta problem nato še večkrat ponovil (ne pa tudi natančneje specificiral) v kontekstu potrebe po zagotovitvi učinkovitega izvajanja MKPI3.

Nekatere nevladne organizacije, pa tudi zagovornik načela enakosti so nato na nezadostno ureditev teh vprašanj ponovno opozorili ob sprejemanju ZIMI v letu 2010. V zvezi s tem glej obsežne in večkratne pripombe zagovornika ob sprejemanju ZIMI (dopis št. 0701-/2010-UEM/4

3 Npr. s sintagmo »Varuh poziva k sprejetju predpisov in ukrepov, ki bodo prispevali k izvajanju Konvencije OZN o pravicah oseb z invalidnostmi.«, glej LP varuha za leto 2008 str. 56; »Varuh priporoča sprejetje zakonskih in podzakonskih aktov ter ukrepov, ki bodo pomenili uveljavljanje Konvencije o pravicah invalidov«, LP varuha za leto 2009, str. 53; Varuh priporoča čimprejšnje sprejetje zakonskih in podzakonskih aktov ter ukrepov za uveljavljanje Konvencije o pravicah invalidov.«, LP varuha za leto 2010, str. 68; »Za uveljavljanje Konvencije o pravicah invalidov in Zakona o izenačevanju možnosti invalidov Varuh priporoča čimprejšnje sprejetje podzakonskih aktov ter ukrepov za dejansko izenačevanje možnosti invalidov.«, tako LP varuha za leto 2011, str. 70; »Za uveljavljanje Konvencije o pravicah invalidov in Zakona o izenačevanju možnosti invalidov Varuh priporoča čimprejšnje sprejetje podzakonskih aktov in ukrepov za dejansko izenačevanje možnosti invalidov«, LP varuha za leto 2012, str. 59; »Za uveljavljanje Konvencije o pravicah invalidov in Zakona o izenačevanju možnosti invalidov Varuh priporoča čimprejšnje sprejetje podzakonskih aktov in ukrepov za dejansko izenačevanje možnosti invalidov«, LP varuha za leto 2013, str. 50. Vse dostopno na http://www.varuh-rs.si/publikacije-gradiva-izjave/letna-porocila-priporocila-dz-odzivna-porocila-vlade/.

6

z dne 13.9.2010 »pripombe Zagovornika načela enakosti k predlogu ZIMI (2. obravnava EPA 0968-V), str. 4 in 5, glej tudi neposredne intervencije na matičnem odboru DZ v zakonodajnem postopku). Enake pozive pa tudi predloge konkretne rešitve, ki zapolnila vsaj pravno praznino v delovnopravni zakonodaji v ožjem smislu je zagovornik načela enakosti nato dal ob sprejemanju ZDR-1 in to v najrazličnejših fazah postopka sprejemanja zakona, vključno z javno polemiko z ministrom na seji matičnega odbora v DZ.4

Enaki pozivi zagovornika in NVO (MI in PIC, OVCA ter YHD) so se ponovili tudi sedaj ob javni razpravi o ZUNEO-1, sedaj ZVD.

Glede na navedeno je povsem nedopustno, da še vedno, kljub skoraj desetletju opozoril varuha ter zagovornika ter NVO ob novelah zakonov, novih sistemskih rešitvah in v letnih poročilih še vedno manjka ustrezna in zadostna ureditev splošne zahteve po razumni prilagoditvi, ki bi k spoštovanju prepovedi te oblike diskriminacije zaradi invalidnosti jasno zavezala prav vse in da se od tega celo skuša bežati tudi tokrat.

Nujno je treba takoj odpraviti to resno nepravilnost, ki grobo krši acquis communaitaire tj. 5. člen direktive Evropskega sveta št. 78/2000/ES in obveznosti iz 1. odstavka 4. člena (zlasti alineje od a) do e) ter 2. in 3. odstavka 5. člena v zvezi z 4. alinejo 2. člena MKPI. Oba vira prava zelo jasno terjata, da se k spoštovanju zagotavljanja razumne prilagoditve jasno in nedvoumno obveže tudi zasebnike, saj sicer ti sicer kršijo prepoved diskriminacije.

4. Vsebinski problem

Veljavna ureditev (v ZIMI, ZZZRZI in MKPI ter sistem invalidskega zavarovanja) nikakor ni dovolj za izpolnitev teh obveznosti, ampak implementacijo zahteve po zagotovitvi razumne prilagoditve v bistvu urejajo le zelo parcialno (tu le omenjam, da je nepravilna tudi ureditev posredne diskriminacije!).

Najprej gre za nepravilnost glede učinkovanja ratione personae na strani upravičencev.

Zahteva po razumni prilagoditvi ne terja, kot nujen pogoj da zaposleni/upravičenec do razumne prilagoditve sploh ima sam res neko invalidnost. Lahko je zgolj povezan z nekom, ki ima neko invalidnost, npr. tako da je starš otroku s posebnimi potrebami, saj je zagotovljeno tudi varstvo pred diskriminacijo na podlagi invalidnosti zaradi povezave. Tako je npr. mati otroka s posebnimi potrebami po acquis upravičena do prilagoditev delovnega procesa, zato da lahko uresničuje vse svoje skrbstvene dolžnosti, ki pač temeljijo na invalidnosti (otroka). To zelo jasno izhaja npr. iz sodbe Sodišča EU v zadevi Coleman v Attridge Law & Steve Law, C 303/06 (2008). Pred diskriminacijo preko povezave eksplicitno in glede vseh osebnih okoliščin najbolj nedvoumno varuje prav Konvencija o otrokovih pravicah (2. člen). Ta terja, da države zagotovijo odsotnost kakršnegakoli razlikovanja, ne glede na osebne okoliščine in položaj otroka, pa tudi njegovih staršev ali zakoniti skrbnika. Zagovornik je imel v svoji praksi sicer že opraviti tudi z obratnimi primeri, npr. zasmehovanjem otroka v šoli zaradi invalidnosti njegove mame (nadlegovanje zaradi invalidnosti). Glej predlog zagovornika, da se uredi te položaje. ZIMI zagotovo nima tega učinka oz. ne varuje tretjih oseb, saj varuje le »invalide«, kar sem sicer že obsežno kritiziral (glej npr. zagovornikove pripombe k ZIMI).

4 Pisne pripombe in predlogi zagovornika k zakonskim predlogom so javno dostopni na http://www.zagovornik.gov.si/si/preprecevanje-diskriminacije/informacije-za-organe-oblasti/index.html, letna poročila pa na http://www.zagovornik.gov.si/si/informacije/letna-porocila/index.html.

7

Nadalje gre za neupravičeno dodatno pogojevanje uresničevanja razumnih prilagoditev.

Za učinkovanje zahteve po razumni prilagoditvi nadalje ne sme biti pogoj, da bi bil nekomu poprej priznan poseben status invalida. Pri preprečevanju diskriminacije je nedopustno izhajati iz stališča, da so invalidi (pravilneje, osebe z invalidnostmi) načeloma nesposobni oz. omejeno sposobni za delo in da si morajo za obrambo pred diskriminacijo omisliti poseben status, ali se podvreči posebnim javnopravnim postopkom (ki jim nato nekako »dovolijo« delati pod določenimi pogoji). Res je prav nasprotno: vsi, tudi katerikoli delodajalci (ne le večji) so si dolžni po svojih najboljših močeh prizadevati, da svoje delovne procese organizirajo tako, da bo zaposlitev in delo dostopno komurkoli, torej tudi brez razlikovanja zaradi invalidnosti (torej, da delovni pogoji in druge okoliščine ne pomenijo posredne diskriminacije, oz. da dejansko ne učinkujejo tako, da bi pomenili nesorazmerne ovire za osebe, ki so gibalno, senzorno, mentalno ovirane). Obveznost zagotoviti razumne prilagoditve mora jasno zadevati tudi samostojnega podjetnika, ki zaposluje zgolj eno osebo in se npr. sreča z nekom, ki ima "zgolj" disleksijo, nosi močna očala, ne vidi na eno oko, zaradi težav s stanjem na mestu potrebuje prilagojen stol za delo, je zelo močan (debel), a nima priznane prav nikakršne invalidnosti in takega statusa tudi sploh ne želi imeti. Zakonodaja mora tudi te osebe ad hoc učinkovito ščititi pred diskriminacijo zaradi invalidnosti. Invalidnost je namreč v zvezi z diskriminacijo le navezna okoliščina oz. dejstvo, v tem kontekstu pa so pomembne le potrebe, ki iz tega izvirajo ter ukrepe oz. njihova razumnost v razmerju do zmožnosti zavezanca, da jim ugodi (je npr. za odstranitev dveh stopnic pred vhodom v lokal, medsebojno zamenjavo dveh pisarn, za predodelitev naloge dvigovati 5 kg bremena, ipd. res potrebno vselej uvajati dolgotrajne postopke zaposlitvene rehabilitacije, po ZPIZ, k temu pritegniti strokovnjake?!?). Posebej tudi opozarjam, da v pravnem redu obstaja več različnih medsebojno neusklajenih definicij oz. statusov invalidov.

Izpolnitev te obveznosti nadalje ne sme biti pogojena z dodatnimi posebnimi postopki, v katerih posredujejo javne oblasti/strokovnjaki/medicina in v katerih bi vsebino razumnih prilagoditev narekovali šele organi oblasti. Ti postopki in odločitve so sicer lahko povsem umestni (in potrebni, npr. v zvezi z odpuščanjem), vendar ne morejo nadomestiti neposredne dolžnosti zavezancev zagotoviti razumne prilagoditve (da se izogejo diskriminaciji). Dodatni administrativni in svetovalni postopki npr. zaposlitvene rehabilitacije oz. pridobitev pravic, vezanih na poseben status invalida, npr. tudi po ZPIZ, ne pomenijo nadomestila za tako splošno normo, ki mora učinkovati ad hoc in neposredno v razmerju do vsakega zavezanca, npr. osebo, ki izvaja izbirni postopek za zaposlitev (npr. primer zagovornika št. 0921-11/2010-UEM opisan v LP za leto 2010, str. 158 in naslednje, »Lastoročna pisava kot pogoj za zaposlitev« npr. izpostavlja, da lahko izključujoče zaradi invalidnosti vpliva zahteva za prijavo kandidature v lastnoročni pisavi, sploh, če se ne napove, da se bo osebam z invalidnostmi omogočila prilagoditev tega razpisnega pogoja).

Za učinkovanje zahteve po razumni prilagoditvi torej ni potrebno urejati ali uveljavljati kake posebne pravice, saj prepoved diskriminacije učinkuje že na podlagi ustave kot izraz ene od človekovih pravic – pravice do enakega obravnavanja, ki ima učinek tudi na tretje. Dovolj je da se prizadeti nanjo »le« sklicuje. Vendar pa je treba prav zaradi jasnosti, natančnosti in določnosti (da lahko vsakdo, tako upravičenec kot zavezanec sama opredelita svoj pravni položaj) podrobneje urediti to pravico z zakonom. V pravnem redu je obveznost zagotoviti razumne prilagoditve torej očitno neustrezno rešena in parcialna že zato, ker je večinoma vezana na pridobitev posebnega statusa invalida oz. posebne postopke (po predpisih o invalidskem zavarovanju, po ZZRZI, po ZIMI).

8

Obveznost je nepravilno izpolnjena ratione personae tudi v razmerju do zavezancev, zlasti zaradi omejenega dometa MKPI. Ta namreč neposredno učinkuje (obvezuje) kvečjemu v razmerju do zavezancev, ki so organi oblasti oz. nosilci javnih pooblastil (pa še tu je ureditvi mogoče očitati premajhno jasnost, mdr. prav zato ker ta obveznost manjka v ZUMEO-UPB1 in ZDR-1), kar pomeni da ne zavezuje vseh zasebnikov, npr. delodajalcev. MKPI pa seveda nima splošnega neposrednega horizontalnega učinka, ampak zavezuje le javni sektor oz. nosilce javnih pooblastil, pa še to ne z zadostno jasnostjo. To je v zelo očitnem neskladju z direktivo Evropskega sveta št. 78/2000/ES (seveda pa tudi 4. členom MKPI), ki mora z zahtevo po zagotovitvi razumne prilagoditve varovati vse osebe, ki želijo delati oz. v zvezi z delom in usposabljanjem za delo. Torej mora varovati ne le osebe, ki kandidirajo ali delajo v delovnih razmerjih (ali se zanje usposabljajo), ampak mora varovati tudi tiste v vseh oblikah prožnejših oblikah zaposlitev (vključno s s.p, avtorskimi in drugimi delovršnimi pogodbami) in to v razmerju od vseh zavezancev (delodajalec v formalnem smislu, poslovni partner…) tako v javnem kot zasebnem sektorju. Kot je to razvidno iz judikature primerov upoštevanja normativne moči razumne prilagoditve skoraj ni, tudi kolikor obstaja en sam tak znan uspešen primer (glej sodbo in sklep Pdp 915/2008 iz maja 2009 – ugotovljena diskriminacija slepega učitelja v šoli za slepe), pa je sodišče neposredno uporabljalo koncept posredne diskriminacije (v obrazložitvi je problem deloma zabrisalo tudi z argumentacijo o pozitivnih ukrepih, očitno po zgledu odločbe ustavnega sodišča v zadevi U-I-146/07) in se glede razumne prilagoditve deloma celo sklicevalo na direktivo (naključni neposredni direktni učinek, je argumentacijo izpostavila tožena stranka? - javni zavod se kot organ oblasti oz. emanacija »države« ne more izogniti odgovornosti ob nepravilno preneseni direktivi, ta del obrazložitve ni javno dostopen)5. Še več. Judikatura je daleč od usklajenosti. V sodni praksi je mogoče najti kasnejše primere, ki bi ob pravilni zakonski ureditvi (in/ali pravilnejši interpretaciji prava s strani sodišč) terjali zaščito pred diskriminacijo zaradi nezagotavljanja razumne prilagoditve, prav zaradi omenjene pravne praznine pa je bilo prizadetim varstvo odrečeno – glej npr. absurden primer v zadevi Pdp 931/2012 (delodajalec ni želel delavca razbremeniti opravkov dvigovanja bremen do 5 kg), ki niti z besedo ne omenja argumentacije iz zadeve Pdp 915/2008.6

Nepravilnost pa je seveda največja v smislu pokritosti pravnega urejanja ratione materiae - na številnih področjih družbenega življenja zahteva po razumni prilagoditvi sploh ni uveljavljena (ne obvezuje).

ZIMI zahtevo po razumni prilagoditvi ureja le glede nekaterih pravnih položajev, ne pa splošno in na vseh področjih, ki jih terja MKPI. Poleg tega pa razen izobraževanja sploh v ničemer ne ureja področja uporabe direktive Evropskega sveta št. 78/2000/ES glede zaposlovanja in dela ter poklicnega usposabljanja! Norma v 3. odstavku 3. člena ZIMI definira le pomen izrazov, nima pa značaja jasne splošno zavezujoče pravne norme. Zato tako zahtevo po razumni prilagoditvi bodisi izrecno, bodisi implicitno vsebujejo le posamezne določbe ZIMI. Pa še tukaj se zaradi prehodnih obdobij (maksimalni roki za »primerne« prilagoditve v 38. členu ZIMI) zastavljajo dvomi, ali te obveznosti sploh veljajo (seveda veljajo, kriterij je razumnost prilagoditve in sposobnost zavezanca, ne pa časovni, ta določa le maksimalni rok, ko bi za vse

5 Sodba je dostopna na http://www.sodnapraksa.si/?q=diskriminacija invalidnosti&database[SOVS]=SOVS&database[VDSS]=VDSS&_submit=išči&rowsPerPage=20&page=0&id=2010040815248168.6 Sodba je dostopna na http://www.sodnapraksa.si/?q=diskriminacija invalidnosti&database[SOVS]=SOVS&database[VDSS]=VDSS&_submit=išči&rowsPerPage=20&page=0&moreLikeThis=1&id=doc_2012032113056467

9

zavezance v vsakem primeru veljala ta zapoved), tudi če že veljajo pa vsaj, ali se njihove kršitve sploh lahko sankcionira. Ureditev se po moji oceni tako-rekoč ne izvaja.

7. člen ZIMI - Tiste ki se nanašajo na komunikacijsko dostopnost v postopkih pred organi oblasti (toda ne tudi glede zahteve po aktivni ustni komunikaciji, npr. pravici, da organom oblasti posreduješ vloge neposredno v jezikih gluhoslepih oseb, ali da z gluhoslepi sploh lahko komunicirajo z ustreznim prevajalcem tudi sicer oz. nasploh!, glej npr. intervencijo zagovornika ob noveliranju ZIMI-A v dopisu 0070-4/2014/17); v celoti manjka kakršnakoli obveznost zagotoviti kognitivno dostopnost (osebam z mentalnimi oviranostmi).

8. člen ZIMI (zlasti 3., 4. in 5. odstavek) se na nanaša na (ne)dostopnost dobrin in storitev ter oskrbe z njimi. Ta zakonska norma ostaja neoperacionalizirana saj še vedno nezakonito v nasprotju z zakonskimi zapovedmi iz 5. odstavka 8. člena in 4. odstavka 43. člena ZIMI (skrajni zakonski rok za sprejem podzakonskih aktov se je iztekel 11.12.2011!) ni predpisan minimalni režim preprečevanja diskriminacije z zagotavljanjem standarda univerzalnega oblikovanja, niti režim drugih potrebnih razumnih prilagoditev za dostopnost in režim oskrbe z najrazličnejšimi javnimi in drugimi dobrinami in storitvami, namenjenimi javnosti (vključno z oskrbo s stanovanji). Poleg tega je za izpolnitev teh zahtev določen maksimalni rok 5 let od uveljavitve ZIMI.

9. člen ZIMI ureja uporabo in prilagoditev objektov v javni rabi – zelo očitno je da je maksimalni rok za primerne prilagoditve grajene dostopnosti (najkasneje v 15 letih po uveljavitvi tega zakona po 2. odstavku 38. člena ZIMI) neustaven, kolikor se nanaša na javne stavbe, v katerih ljudje uresničujejo človekove pravice, kar izrecno velja za vprašanje volišč. O tem glej odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-156/11 iz aprila 2014 glede uresničevanja volilne pravice zaradi fizične nedostopnosti volišč. Ustavno sodišče v 19. točki obrazložitve odločbe o volilni pravici mdr. navaja »Upoštevaje osrednji pomen volilne pravice v demokratični državi in dejstvo, da bi morali novi in adaptirani stari objekti v javni rabi že od leta 1984 funkcionalno oviranim osebam zagotavljati dostop, vstop in uporabo brez grajenih ovir, postaja nesprejemljivo, da je še vedno velika večina volišč v objektih, ki pogoja fizične dostopnosti ne izpolnjujejo. Volišča pa so prav tisti prostor, na katerem volivke in volivci uresničujejo svojo aktivno volilno pravico na volilni dan. Svobodno izražanje volje posameznika, tako da odda svoj glas za kandidata oziroma za kandidatno listo, pa je prav bistveni vidik aktivne volilne pravice.« V 25. točki obrazložitve pa Ustavno sodišče opozarja, da »izpolnitev obveznosti zagotovitve fizične dostopnosti invalidov do objektov v javni rabi v celoti javnopravne osebe (država in lokalne skupnosti) ne morejo odlagati v oddaljeno prihodnost, ko gre za uresničevanje ene od temeljnih človekovih pravic, tj. volilne pravice. Vlada opozarja tudi na zahteve iz 9. člena ZIMI, ki se nanašajo na uporabo in prilagoditev objektov v javni rabi za invalide. Vendar je skrajni rok iz tretjega odstavka 9. člena ZIMI za odpravo teh ovir nesorazmerno dolg, ko gre za uresničevanje volilne pravice.« Ob tem opozarjam na mnenje zagovornika7, ki se prav tako nanaša na ta problem in je bilo ob zadnjih evropskih, državnozborskih in

7 Primer iz zadeve št. 0700-2/2013 je izpostavil da se ne zagotavlja zadostnih in pravočasnih ter preglednih in lahko razumljivih informacij o vseh možnih, zlasti prilagojenih načinih izvrševanja volilne pravice za osebe z invalidnostmi ter pripomočkih za to, dostopen je na http://www.zagovornik.gov.si/uploads/media/mnenje_volilno_informiranje.docx

10

lokalnih volitvah pa tudi referendumi povsem ignorirano: nanaša se na komunikacijsko in kognitivno dostopnost informacij o volitvah in druge prilagojene načine glasovanja volivcev oz. na medsebojni vpliv vseh vidikov dostopnosti (preprečevanja diskriminacije), vključno s fizično nedostopnostjo volišč (mutatis mutandis pa bi ugotovljene nepravilnosti pravzaprav lahko zadevale katerokoli institucijo, ki nudi katerekoli javne storitve). Posebej opozarjam, da je za problemi uveljavljanja volilne pravice oseb z invalidnostmi izredno dolga zgodovina brezuspešnih prizadevanj invalidskih organizacij, varuha človekovih pravic, na prazne obljube so naletele celo kritike OVSE. Če zakonski teksti, njihova ustavi prijazna razlaga ter argumenti ne premaknejo niti meja v glavah sodnikov (in vrhunskih pravnih strokovnjakov), kako naj jih pri tistih, ki bi morali brez diskriminacije zagotavljati najobičajnejše, celo banalne storitve na trgu? Opozarjam, da se v sistemu pojavljajo absurdne situacije, kot je bila do leta 2012 fizična nedostopnost telesa za enakost (UEM – pomoč telesa za enakost je pravica ki gre žrtvam po acquis), da so nedostopna posamezna sodišča (Ajdovščina, pravica dostopa do sodišča), posamezni uradi za delo (pravica do dela oz. do zaposlitve, glej LP varuha za leto 2014, primer št. 10.5-17/2014, str. 73 in 74);

2. odstavek 11. člena ZIMI ureja dostop do vključujočega izobraževanja, oz. vključitve vzgojni, šolski ali študijski proces in pravico do primernih prilagoditev šolskega oziroma študijskega procesa (kaj pa vzgojnega?), a je tudi tu maksimalni rok za prilagoditve 5 let;

2. odstavek 13. člena ZIMI ureja dolžnost da samoupravne skupnosti zagotovijo prilagojena neprofitna najemna stanovanja (kaj pa ponudniki teh storitev na trgu? najbrž razlaga in favorem libertatis terja da se tudi to vključi v domet 8. člena!)

14. člen ZIMI terja dostop do obveščenosti oz. prepoveduje onemogočanje sprotnega in enakovrednega dostopa do informacij, namenjenih javnosti, … upoštevajoč pri tem načelo primerne oziroma razumne prilagoditve v invalidom dostopnih oblikah zapisov, jezikov in tehnologij, ki ustrezajo različnim vrstam invalidnosti. Pa to učinkuje, npr. v smislu zapovedi zagotoviti razumne prilagoditve komercialnim TV postajam, spletnim portalom…? Je vsem osebam z invalidnostmi sploh dostopna spletna ponudba informacij organov oblasti (glej zagovornikov primer z ravnanjem DVK zgoraj?), obrazci v brajici, povečanem tisku, zvočnem zapisu, lahko branje, koliko storitev je opisanih v slovenskem znakovnem jeziku, v jezikih dostopnih gluhoslepim?

15. člen ZIMI terja prilagoditve pri dostopu do kulturnih dobrin.

16. Člen ZIMI pa terja dostopnost do prevoza v cestnem in železniškem prometu ter pomorski in notranji plovbi, kar je sicer ena od zahtev acquis. Pa vendar so Rok za primerno prilagoditev dolgi: za primerno prilagoditev avtobusov za prevoz potnikov v cestnem prometu 10 let od začetka veljavnosti tega zakona, za primerno prilagoditev prevoza potnikov v železniškem pa največ 15 let od začetka veljavnosti tega zakona

Na tem mestu ne zahajam v širšo razpravo o tem, v kakšni meri so tehnični pripomočki zagotovili (nadomestili) zahtevo po razumni prilagoditvi (npr. kontekst prilagoditve javnih prevozov oz. mobilnosti, komunikacijska dostopnost…), kaj bi bilo mogoče doseči z

11

ustreznejšimi standardi univerzalnega oblikovanja, zgolj opozarjam na še vedno povsem nerešena vprašanja varstva oz. zagotavljanja osebne asistence…

Kršitve razumnih prilagoditev so po ZIMI opredeljene kot diskriminacija, vendar so z globami sankcionirane zgolj kršitve 8. in 16. člena (glej pa tudi problem določnosti, npr. manko predpisa po 8. členu ZIMI in maksimalni roki za te prilagoditve, glej tudi problem banalno nizkih sankcij za odgovorne osebe v državnih organih in organih lokalne samouprave). Kolikor drugih kršitev ni mogoče dovolj jasno »zgrabiti« s prepovedjo posredne diskriminacije po ZDR-1 ali po ZUNEO-UPB1 te sploh niso dosegljive administrativnim sankcijam (prekrškovnemu pravu). So civilne sankcije (odškodninske tožbe, kakšni drugi zahtevki?) lahko učinkovite v razmerju do javnega sektorja, bodo prizadeti tožili kršitelje, npr. ker nimajo dostopa do gledališča, koncertne dvorane, kinematografov, bodo tožili šole, občine, medije ipd.?

Žal je v pogojih naše pravne kulture zelo razvito črkobralstvo, razlaga in favorem libertatis pa je številnim organom oblasti in zavezancem povsem tuja (glej npr. omenjeno sodbo US glede fizične dostopnosti volišč in primerjaj z mnenjem zagovornika in še pred tem varuha ob tem problemu, glej primer zagovornika v zvezi z interpretacijo pogojev za registracijo vozila8, tožbe v zvezi s tehničnimi pripomočki9, zagovornik se je soočil z vabilom CSD, ki je zaradi zaslišanja vsakokrat terjal od osebe z invalidnostjo naj opravi 15 urno pot z javnimi prevozi…). Da je zaradi normativnega problema premalo jasne ureditve razumne prilagoditve potrebno zavezancem po nepotrebnem izjemno obsežno razlagati in utemeljevati zakaj so sploh dolžni na aktiven način preprečevati diskriminacijo z razumnimi prilagoditvami in kaj vse to obsega je že večkrat opozoril varuh človekovih pravic v svojih letnih poročilih, enako pa tudi zagovornik načela enakosti (oba se v teh primerih sklicujeta na posredno diskriminacijo in obsežno razlagata mednarodno pravo). Tak normativni položaj že v razmerju do zavezancev v javnem sektorju močno hromi učinkovitost prepovedi diskriminacije. Kaj šele če o tem razmislimo v razmerju do zavezancev zasebnega sektorja. Zato je zadostno, jasno in natančno pravno urejanje preprosto nujno.

5. Posebej o nekaterih učinkih pravne praznine za trg dela

Kot rečeno so z veljavno zakonodajo ustrezno pokrite le najbolj zahtevne oblike razumnih prilagoditev v zvezi z delovnimi razmerji (ZPIZ), zlasti take ki bi – če ne bi bile zagotovljene - že vplivale na zdravje in varnost pri delu, v majhni meri pa so relevantne tudi rešitve tudi po ZZRZI. Sicer pa celo v zvezi s prenosom direktive 78/2000/ES v pravnem redu zija velikanska pravna praznina.

Zaradi tega, kot je opisano že zgoraj prihaja do posamičnih kršitev oz. odrekanja varstva pred diskriminacijo. Vendar je očitno problem tudi sistemski, poleg tega se zato ne naslavlja učinkovito strukturno zakoreninjenih izključevalnih mehanizmov. Še več. Te se po moji oceni trenutno celo poglablja.

Očitno se namesto preprečevanja in odpravljanja diskriminacije država raje posveča »spodbujanju« zaposlovanja invalidov in to z daljnosežnimi pozitivnimi ukrepi (kvote ipd.), ki po mojem vodijo ne le stran od preprečevanja diskriminacije, ampak v začaran krog (pogoj za zaposlitev invalida je subvencija, rešitve naj bi bile segregirane oblike zaposlitve…). To pomeni,

8 Primer je objavljen na spletni strani zagovornika glej zadevo 0700-7/2012/4 na http://www.zagovornik.gov.si/si/informacije/informacije-javnega-znacaja/praksa/index.html9 Glej zagovornikovo intervencijo v zvezi z ZIMI-A.

12

da se gradi sistem »varstva« zares povsem na pesku, brez temeljev, hkrati pa to naravnost spodbuja nerazumevanje in anomijo. Osebe z invalidnostmi so na ta način deležne zlasti pokroviteljske »pomoči«, ne pa spoštovanja svojih človekovih pravic.

V zvezi s slednjim zgolj opozarjam na že desetletje staro ugotovitev, da se iz sklada za spodbujanje zaposlovanja invalidov za prilagoditve delovnih mest (razumne prilagoditve!) tako rekoč sploh ne črpajo sredstva, čeprav so primarno zbrana prav v take namene, oz. je stopnja črpanja teh sredstev smešno nizka. To je po moji oceni zlasti simptom normativne neurejenosti, ne pa le neadekvatnih politik sklada in/ali neosveščenosti zavezancev.

Podatki iz letnih poročil sklada, ki skladno z ZZRZI nadzoruje izvajanje kvotnega sistema za zaposlovanje invalidov (oseb z invalidnostmi) so šokantni. Tako Javni jamstveni, preživninski in invalidski sklad Republike Slovenije zgolj v poročilu za leto 201310 navaja da je bilo 20.225 zavezancev dolžno zagotoviti izpolnitev kvote oz. iz nadomestne obveznosti plačati prispevek (kazen) zaradi neizpolnjevanja kvote. Sklad navaja, da je od zavezancev delodajalcev zbral 34.382.592 Evrov prispevkov ter dodatnih 1.521.289 Evrov zamudnih obresti. Dodatnih 19.835.181 Evrov naj bi ne bilo prostovoljno plačanih, zato bodo ta sredstva skušali izterjati. V zvezi s tem velja poudariti, da se izrecno omenja, da institucionalni predhodnik od uveljavitve sistema v letu 2006 ni sistematično pristopal k izterjavi teh sredstev. Že ti podatki so je alarmantni, saj se očitno v sistemu s strani delodajalcev in to množično (!) raje plačuje prispevke (davek, kazen za nezaposlovanje invalidov, ne pretiravam, če rečem, da s tem plačujejo za ceno svojih predsodkov oz. da si jih lahko kupijo), kot pa poskuša najti način kako odpraviti ovire in zaposlovati tudi osebe z invalidnostmi. Kar naravnost zastrašuje pa so podatki o strukturi porabe teh sredstev: 20.979.999 Evrov spodbud delodajalcem se razdeli tako, da se kar 14.4 milijona nameni nagradam za preseganje kvote, 6,5 milijona pa subvencijam (ne pretiravam, če reče, da s tem država plačuje podjetjem za to, da nevtralizirajo predsodke, vendar pa takšna »bergla« le ustvarja začaran krog, ne naslavlja pa vzrokov za nezaposlovanje oseb z invalidnostmi). Ob tem je slišati popolnoma neverjetno, da se za prilagoditve delovnih mest nameni pičlih 6.652 Evrov letno(!?!), 12.257 Evrov(!?!) pa podpornim zaposlitvam. Še več. Kar 5.093,497 Evrov (!?!) teh namenskih sredstev se sploh ne porabi (jih nihče noče, se ne ve kam bi z njimi). Na voljo so torej resni in obsežni, a neuporabljeni javni viri za zagotavljanje razumnih prilagoditev, povsem neraziskani pa ostajajo tudi viri samih zavezancev.

6. Posebej o učinkih pravne praznine pri dostopu do (javnih) dobrin in storitev

Poudarjam, da je zaradi skrajno splošne in premalo natančne ureditve v ZIMI in razdrobljene zakonodaje (urejanja v različnih predpisih, npr. ZZZiv glede psov vodičev slepih, pravilniki o gradnjah…) potreba po enotnem minimalnem standardu zagotavljanja enake dostopnosti in oskrbe z dobrinami in storitvami zelo velika.

Problem dostopnosti je očiten celo v povsem banalnih situacijah, kjer naj bi bila že zakonska ureditev sicer jasna. V ta namen prilagam uvid primer iz prakse zagovornika, ki se nanaša na

10 Dostopno kot dokument za sejo vlade št. 0143-16/2014/20 na http://www.google.si/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=1&ved=0CB8QFjAA&url=http%3A%2F%2Fvrs-3.vlada.si%2FMANDAT13%2Fvladnagradiva.nsf%2F71d4985ffda5de89c12572c3003716c4%2Fa30adae81c23ba1dc1257cf20049d139%2F%24FILE%2FLPvg.docx&ei=7u12VOfUI8bfaN_rgYgH&usg=AFQjCNF-H2GZ7-pDNyrRK-gf9Q1ByrSlTA&bvm=bv.80642063,d.bGQ.

13

hotelske storitve11, ko je - kljub jasnim določbam ZZZiv in večkratnim stališčem, da je omejevanje dostopa s psi vodiči v javne prostore primer diskriminacije, kar nazadnje izhaja tudi iz jasnih stališč TIRS (organa pristojnega za ex officio nadzor in prekrškovni pregon takih kršitev) - diskriminatorna praksa še vedno razširjena (nedostopnost boljših sob in bazena, ekscesno zaračunavanje stroškov). Kaj ti pomaga pes vodič, če pa te z njim ne spustijo v objekte namenjene javnosti? Kaj ti pomaga sistem za prilagoditev osebnega vozila, če pa nimaš denarja za vozilo in se še z običajnim taksijem enkrat na mesec ne moreš peljati niti na drugi konec mesta?

Zato ponovno poudarjam, da sem zgrožen, da v nasprotju z zakonskimi zapovedmi iz 5. odstavka 8. člena in 4. odstavka 43. člena ZIMI (skrajni zakonski rok za sprejem podzakonskih aktov se je iztekel 11.12.2011!) še vedno ni predpisan minimalni režim preprečevanja diskriminacije z zagotavljanjem standarda univerzalnega oblikovanja, niti režim drugih potrebnih razumnih prilagoditev za dostopnost in režim oskrbe z najrazličnejšimi javnimi in drugimi dobrinami in storitvami, namenjenimi javnosti (vključno z oskrbo s stanovanji). MDDSZ pozivam, da zares nemudoma s sprejemom podzakonskega predpisa skladno z 8. členom ZIMI in obveznostmi po MKPI zagotovi enoten minimalen standard dostopnosti javnih in drugih zasebnih dobrin in storitev, ki so na voljo javnosti, vključno s stanovanji.

Primeroma naj navedem še, da bi v okviru predpisa iz 8. členu ZIMI MDDSZ zlahka zapolnilo tudi pravno praznino, ki zeva že od sprejetja zakona o uporabi slovenskega znakovnega jezika glede pravice do informiranosti za gluhe (npr. za ključne medijske oz. informacijske storitve). 3. odstavek 10. člena ZUSZJ po katerem ima »gluha oseba pravico biti informirana v njej prilagojenih tehnikah v skladu s posebnimi predpisi« zaradi odsotnosti predpisov seveda ostaja le mrtva črka na papirju.

Menim, da je smiselno enak, a v luči zahtev mednarodnega prava še posebej hud tudi problem slabe dostopnosti javnih storitev v javnem sektorju, saj ni niti jamstva za njihovo golo fizično dostopnost (očitno se zakonodaje o grajenih objektih množično ne spoštuje že desetletja, ZIMI je deloma neustaven, glej zgoraj odločbo US o volilni pravici), kaj šele komunikacijsko dostopnost (npr. da bi bil predpisan enoten minimalen standard zagotavljanja komunikacijske dostopnost, npr. dostopnost obrazcev v povečanem tisku, elektronski dokumenti oz. obrazci tudi v Wordu, v lahkem branju, audio oz video posnetki z informacijami…). O kognitivni dostopnosti (sistematičen pristop k razumnim prilagoditvam za osebe z mentalnimi oviranostmi in boleznimi!) pa se lahko zaenkrat le sanja. Zahteva po razumnih prilagoditvah ni samoumevna niti tu na MDDSZ (npr. pločniki pred MDDSZ; ob nedavni delavnici društva študentov invalidov tu na MDDSZ sem osebno preveril, da je za osebe, ki uporabljajo invalidske vozičke povsem neustrezna višina stikal v dvigalih, mdr. za alarm je stikalo sploh najvišje in povsem nedostopno (sam merim cca 180 cm); nedostopnost 7. nadstropja z dvigalom kamor vsak dan hodi kolega z berglami…), prav tako ni zaslediti, da bi si javne oblasti intenzivno prizadevale za kar najbolj pravicam prijazno razlago veljavne zakonodaje. Menim, da bi se tudi tu, torej pri javnih storitvah lahko že zdaj pristopilo k urejanju s podzakonskimi predpisi (minimalni standard, tipične situacije z razumnimi prilagoditvami), npr. s kakšno od spontanih ali drugih vladnih uredb (npr. o upravnem poslovanju).

11 Primer iz zadeve št. 0700-49/2012 je dostopen na http://www.zagovornik.gov.si/uploads/media/mnenje_namestitev_hotel.docx.

14

7. Sklep

Glede na navedeno je v pravnem redu očitna neustavna pravna praznina, ki jo je treba nemudoma odpraviti!

Problem torej zadeva neizpolnjevanje že najbolj temeljnih zahtev MKPI po odpravi »veljavnih zakonov, predpisov, navad in ravnanj, ki so diskriminacijski do invalidov« (b točka 1. odstavka 4. člena MKPI), ki ob gibalni oviranosti povzročajo nedostopnost. V zvezi z ravnanjem javnih oblasti in javnimi storitvami npr. v ZIMI razen komunikacijske dostopnosti sploh ni kakšnih posebnih zapovedi (primerljive dostopnosti dobrin in storitev namenjenih javnosti). Po mojem mnenju je takšno pravno urejanje, ki zapolnitev cele vrste pravnih praznin prepušča ustvarjalni razlagi prava, nekaterih pravnih praznin pa niti ne ta ne uspe premostiti zelo očiten primer nezadostnega in s tem neustavnega pravnega urejanja. Vse to prav gotovo zelo jasno priča, da država nikakor ni učinkovito sprejela »vse ustrezne ukrepe za odpravo diskriminacije zaradi invalidnosti, ki jo izvajajo posamezniki, organizacije ali zasebna podjetja« (e točka 1. odstavka 4. člena MKPI), še tiste v lastnih vrstah ne odpravlja. MKPI v točki f 1. odstavka 4. člena državam nalaga da »bodo izvajale ali spodbujale raziskave in razvoj univerzalno oblikovanih dobrin, storitev, opreme in sredstev, kot opredeljuje 2. člen te konvencije, ki bodo ustrezali posebnim potrebam invalidov, da bi bile potrebne čim manjše prilagoditve z najmanjšimi stroški za potrebe invalidov in da bodo spodbujale njihovo dostopnost in uporabo ter univerzalno oblikovanje pri pripravljanju standardov in smernic«. V 2. odstavku 9. člena pa od držav terja ustrezne ukrepe, s katerimi mdr. te razvijajo, širijo in spremljajo uveljavljanje minimalnih standardov in smernic za dostopnost objektov, naprav in storitev, ki so namenjeni javnosti ali se zanjo opravljajo (tč a) oz. zagotovijo, da zasebni subjekti, ki ponujajo objekte, naprave in storitve, ki so namenjeni javnosti ali se zanjo opravljajo, upoštevajo vse vidike njihove dostopnosti za invalide (b); Kaj pomeni, če se je država z MKPI in ZIMI zavezala da bo predpisala minimalni standard preprečevanja diskriminacije oz. dostopnosti dobrin in storitev, namenjenih javnosti in odpravila vse diskrimnatorne ovire, ki jih sama povzroča , v praksi pa v zvezi s tem že vrsto let ne ukrene ničesar? In tega v doglednem času niti ne namerava storiti?

Popolnoma očitno je tudi, da je v notranje pravo nepravilno in izredno pomanjkljivo prenesen 5. člen direktive št. 78/2000/ES.

Zato predlagam, naj se v novem ZVD nemudoma ustrezno uredi splošna zahteva zagotoviti razumne prilagoditve osebam z invalidnostmi. Zagovornik sicer predlagam, da se sledi pravnemu razvoju in zahtevo po razumni prilagoditvi razširi tudi na zahtevo po prilagoditvah potrebam oseb zaradi verskega prepričanja in starševstva (usklajevanje poklicnega in družinskega življenja). Poleg tega pa mora ta obveznost veljati tudi ex ante in splošno, ne pa le za vsak posamičen individualen primer posebej.

Pozivam tudi k takojšnji pripravi in sprejetju predpisa za izvajanje 8. člena ZIMI.

15