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Steffen Ganghof · Christoph Hönnige · Christian Stecker (Hrsg.)

Parlamente, Agendasetzung und Vetospieler

Steffen GanghofChristoph HönnigeChristian Stecker (Hrsg.)

Parlamente,Agendasetzungund VetospielerFestschrift für Herbert Döring

1. Auflage 2009

Alle Rechte vorbehalten© VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2009

Lektorat: Katrin Emmerich / Sabine Schöller

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Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, HeidelbergDruck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., MeppelGedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem PapierPrinted in the Netherlands

ISBN 978-3-531-15297-4

Bibliografische Information der Deutschen NationalbibliothekDie Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Inhalt Steffen Ganghof/Christoph Hönnige/Christian Stecker Einleitung: Parlamente, Vetospieler und Agendakontrolle ............................................................ 7 George Tsebelis Agenda Setting and Executive Dominance in Politics .................................................................. 13 Christoph Hönnige Die Vertrauensfrage als Instrument der Agendakontrolle ............................................................. 25 Matti Wiberg Veto Players in Legislative Games: Fake and Real......................................................................... 41 Philip Manow/Simone Burkhart Die Dauer der Gesetzgebungstätigkeit und die Herrschaft über den parlamentarischen Zeitplan – eine empirische Untersuchung des Legislativprozesses in Deutschland.................................................................................................. 53 André Kaiser/Niels Ehlert Federalism, Decentralization, and Macro-Economic Performance in OECD Countries ................................................................................................... 69 Thomas Saalfeld Vetospieler, Agendakontrolle und Kabinettsstabilität in 17 europäischen Parlamenten ........................................................................................................... 93 Uwe Wagschal Kompetitive und konsensuale Vetospieler in der Steuerpolitik .................................................. 117 Hermann Schmitt The Nature of European Issues: Conceptual Clarifications and Some Empirical Evidence......................................................................................................... 137 Sami Yläoutinen/Mark Hallerberg The Role of Parliamentary Committees in the Budgetary Process in the Central and Eastern European Countries ......................................................................... 147 Gordon Smith Exploiting the Resources of Power: The Blair Era, 1997-2007 ................................................. 175

6 Inhalt

Ingvar Mattson Parliamentary Organisational Design for Governmental Accountability in Parliamentary Democracies: The Case of Sweden .................................................................. 181 Bjørn Erik Rasch Opposition Parties, Electoral Incentives and the Control of Government Ministers: Parliamentary Questioning in Norway ........................................................................ 199 Steffen Ganghof/Christian Stecker Das institutionelle Design parlamentarischer Demokratien: Zum Zusammenspiel von Wahl- und Gesetzgebungssystemen.......................................................... 215 Verzeichnis der Autorinnen und Autoren .................................................................................... 237

Einleitung: Parlamente, Vetospieler und Agendakontrolle Steffen Ganghof, Christoph Hönnige und Christian Stecker

Inhalt und Umfang der vorliegenden Festschrift für Prof. Dr. Herbert Döring sind das Ergeb-nis von zwei unvorhersehbaren Wendungen. Die erste ereignete sich im Laufe der akademi-schen Karriere des zu Ehrenden und erklärt, warum diese Festschrift politikwissenschaftlichen und nicht geschichtswissenschaftlichen Inhalts ist. Die zweite Wendung vollzog sich am Ende von Herbert Dörings Karriere – nach seiner Emeritierung als Professor für Vergleichende Politikwissenschaft an der Universität Potsdam im Herbst 2006 – und erklärt, warum diese Schrift umfangreicher ist – und etwas später erscheint – als dies ursprünglich geplant war.

Zur ersten Wendung: Herbert Döring arbeitete anfangs keineswegs auf eine Professur für Vergleichende Politikwissenschaft hin. Zunächst beschäftigte er sich mit historischen Frage-stellungen. Nach seinem Studium in Marburg und Mannheim promovierte er 1972 mit einer geschichtswissenschaftlichen Arbeit über das politische Bewusstsein verfassungstreuer Hoch-schullehrer in der Weimarer Republik. Sein Weg führte ihn 1977 an die School of Slavonic and East European Studies der University of London, wo er als DAAD-Lecturer in deutscher Geschichte den Masaryk Chair for Central European History von Francis L. Carsten vertrat. Hier hielt er Lehrveranstaltungen zu Max Weber sowie zu Autokratie, Demokratie und Dikta-tur in Deutschland. In London wurde die erste Wendung eingeleitet. Angeregt durch seine Beobachtungen der britischen Politik und durch den Gedankenaustausch mit seinen Kollegen, insbesondere David Blackbourn und Gordon Smith, fand Herbert Döring zunehmend Gefal-len daran, unkonventionelle Theorien und Hypothesen an harten Fakten und Daten zu über-prüfen – sein Interesse an systematisch vergleichender Forschung erwachte.

Nach seiner Rückkehr aus England vertrat Herbert Döring Lehrstühle in Essen, Göttin-gen, Mannheim und Stuttgart. An der Universität Essen traf er in Karl Rohe einen gleichge-sinnten Mentor, der sich ebenfalls in der deutschen und der britischen Kultur auskannte und aus dieser vergleichenden Perspektive die traditionelle deutsche Parlamentarismusforschung zu ergänzen suchte. Herbert Dörings nun voll ausgereiftes Interesse an moderner vergleichender Politikwissenschaft fand am Mannheimer Zentrum für europäische Sozialforschung (MZES) ein optimales Umfeld. Das von ihm zwischen 1990 und 1994 geleitete DFG-Projekt Parliaments in Western Europe brachte zahlreiche Politikwissenschaftler aus unterschiedlichen Ländern zu-sammen, die in einem gemeinsamen theoretischen Rahmen die Verteilung von Mehrheits- und Minderheitenrechten in den 18 Parlamenten Westeuropas erforschten.

Die systematische Bestandsaufnahme der Organisation von westeuropäischen Parlamen-ten erschloss zahlreiche weiße Flecken auf der Karte der Parlamentarismusforschung, die bis dahin von Einzelfallstudien insbesondere des US-amerikanischen Kongresses dominiert wurde. Bis heute bildet das aus dem Projekt hervorgegangene Buch Parliaments and Majority Rule in Western Europe in wesentlichen Teilen den State of the Art der Parlamentarismusforschung. Das Projekt hat die theoretisch fundierte und empirisch orientierte vergleichende Politikwissen-schaft stark beeinflusst. Dörings eigene Beiträge systematisierten die Verteilung und Wirkung von Agendakontrollrechten auf die Verabschiedung von Gesetzen. Sein Index der Agenda-kontrolle diente als wichtiger Indikator für zahlreiche Folgearbeiten der vergleichenden Poli-tikwissenschaft, beispielsweise George Tsebelis’ Veto Players.

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Die zweite aus dem Projekt hervorgegangene Buchveröffentlichung, Patterns of Parliamenta-ry Behavior: Passage of Legislation across Western Europe, erschien im Jahr 2004. Der gemeinsam mit Mark Hallerberg herausgegebene Band untersuchte vor allem, welche Auswirkungen die im ersten Band analysierten und klassifizierten Institutionen auf die Gesetzgebung haben. Die meisten Beiträge arbeiteten mit einem einheitlichen Datensatz über bedeutsame Arbeitsmarkt-gesetze. Durch diese sorgfältig hergestellte einheitliche Vergleichsbasis gelang es dem Band, trotz recht heterogener Fälle allgemeine Hypothesen zu testen, unter anderem zur Rolle von Ausschüssen, Vetospielerkonstellationen und Agendakontrollrechten in Parlamenten.

Die Prominenz und nachhaltige Wirkung von Dörings Forschungsarbeiten zeigt sich ein-drucksvoll an der Rezeption in internationalen Spitzenpublikationen der Politikwissenschaft. Im Journal of Legislative Studies zitierten zwischen 2003 und 2008 insgesamt 29 Artikel Dö-rings Band Parliaments and Majority Rule in Western Europe und/oder die enthaltenen Beiträge. Auch in der neuesten und umfassendsten Bestandsaufnahme des politikwissenschaftlichen Wissens durch die American Political Science Association, dem von Ira Katznelson und Helen Milner 2002 herausgegebenen Political Science. State of the Discipline, finden sowohl der Band als auch die Beiträge von George Tsebelis, Lieven De Winter und von Herbert Döring selbst Erwähnung. Dörings Aufsatz Time as A Scarce Resource: Government Control of the Agenda wird – 13 Jahre nach seinem Erscheinen – von Gary Cox’ (2006) jüngstem Übersichtsartikel zur Parla-mentsorganisation im Oxford Handbook of Political Economy ausführlich behandelt.

Dieses unverändert hohe Interesse international führender Forscher an Herbert Dörings Arbeit leitet über zur zweiten der oben angesprochenen Wendungen. Herbert Döring wurde im Sommer 2006 im Rahmen des international besuchten Kolloquiums Vetospieler und Agenda-setzungsmacht aus dem Universitätsdienst in Potsdam verabschiedet. Zunächst war geplant, die vier dort gehaltenen Vorträge in einem Tagungsband zu veröffentlichen. Allerdings signalisier-ten in der Folgezeit zahlreiche nationale und internationale Kollegen ihr Interesse und ihre Bereitschaft, einen Beitrag zu Ehren von Herbert Döring beizusteuern. Wir entschlossen uns, eine echte Festschrift zu veröffentlichen. Dies verzögerte zwar angesichts der Vielzahl von Verpflichtungen aller Beteiligten die Fertigstellung des vorliegenden Bandes, ließ aber dessen Umfang auf nunmehr 13 Beiträge angewachsen. Mit Simone Burkhart, Niels Ehlert, Steffen Ganghof, Mark Hallerberg, Christoph Hönnige, André Kaiser, Philip Manow, Ingvar Mattson, Bjørn Erik Rasch, Thomas Saalfeld, Hermann Schmitt, Gordon Smith, Christian Stecker, George Tsebelis, Uwe Wagschal, Matti Wiberg und Sami Yläoutinen bringt diese Festschrift verschiedene Politikwissenschaftler zusammen, die Herbert Dörings eigene Arbeit stimuliert haben oder deren Arbeit von ihm wiederum wichtige Impulse erhalten hat.

Parlamente, Vetospieler und Agendakontrolle thematisiert zentrale Aspekte von Herbert Dö-rings politikwissenschaftlicher Forschung. Der Band gliedert sich entlang des Titels in drei Bestandteile. Der erste Teil geht Fragen der Agendakontrolle in vergleichender Perspektive nach. Im zweiten Teil – Vetospieler und ihre Effekte – werden die Wirkungen diskutiert, die unterschiedliche Vetospielerkonstellationen auf politische Handlungsmöglichkeiten und be-stimmte Policies haben. Unter dem Titel Parlamente in West- und Osteuropa beinhaltet der dritte Teil sowohl Länderfallstudien als auch vergleichende Untersuchungen verschiedener Facetten von Parlamenten.

Im einleitenden Artikel von Teil I beleuchtet George Tsebelis in Agenda Setting and Execu-tive Dominance in Politics den Beitrag von Herbert Döring zur Forschungsliteratur über Agenda-kontrolle. Er stellt den Ansatz von Lijpharts Patterns of Democracy seiner Vetospielertheorie gegenüber und kritisiert dabei die Operationalisierung der für Lijphart zentralen Variablen: der Exekutivdominanz. Während Lijphart Exekutivdominanz über die Lebensdauer von Kabinet-

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ten misst, argumentiert Tsebelis, dass die Macht der Exekutive davon unabhängig ist und viel-mehr vom Ausmaß der Agendakontrolle bestimmt ist. Er illustriert dies anhand von Dörings Index der Agendasetzungsmacht und diskutiert die Effekte konditionaler Agendasetzungsrech-te von Staatspräsidenten in lateinamerikanischen präsidentiellen Systemen und erweitert so Dörings auf parlamentarische Systeme zugeschnittene Arbeit.

Die Vertrauensfrage als Instrument der Agendakontrolle von Christoph Hönnige beleuchtet das in parlamentarischen Demokratien wohl stärkste Instrument der Agendakontrolle: die durch den Regierungschef initiierte und mit einer bestimmten Policy verknüpfte Vertrauensfrage. Durch sie können alle drei Aspekte der Agendakontrolle – nämlich Abstimmungsagenda, Zeit-planagenda und Themenagenda – gesteuert werden. Hönnige argumentiert in vergleichender Perspektive, dass die Wirksamkeit dieses Instruments durch das Mehrheitserfordernis bei der Abstimmung sowie das Verfahren der Parlamentsauflösung nach verlorener Vertrauensfrage beeinflusst wird. Anhand der Vertrauensfrage, mit der Bundeskanzler Schröder im Jahr 2001 den Afghanistan-Einsatz der Bundeswehr durchsetzte, illustriert Hönnige, dass die deutsche Vertrauensfrage gegenüber dem britischen und französischen Pendant Nachteile mit sich bringt, weshalb sie nur selten eingesetzt wird.

In Teil II setzt sich Matti Wiberg in Veto Players. Fake and Real kritisch mit den Konzepten und Argumenten der Vetospielertheorie auseinander. Er erinnert daran, dass räumliche Theo-rien in der Politikwissenschaft und damit auch die Vetospielertheorie sehr stark von ihren Annahmen abhängig sind. Er zeigt, dass in der Realität Positionswechsel von Politikern vor-kommen und Enthaltungen bei Abstimmungen einen starken Effekt auf das Ergebnis haben. Wiberg schließt daraus, dass die Annahme unitarischer Parlamentsfraktionen häufig problema-tisch ist.

Die darauf folgenden Beiträge von Simone Burkhart und Philip Manow, André Kaiser und Niels Ehlert, Uwe Wagschal sowie Thomas Saalfeld testen Hypothesen zur Agenda-kontrolle und zur Vetospielertheorie empirisch.

Philip Manow und Simone Burkhart knüpfen an Dörings Forschung zur Zeitplan- und Abstimmungskontrolle an. Sie untersuchen die Dauer der Gesetzgebungstätigkeit und die Herrschaft über den parlamentarischen Zeitplan empirisch anhand des Legislativprozesses in Deutschland von 1976 bis 2005. Dabei betrachten sie den Effekt, den eine oppositionelle Mehrheit auf die Dau-er des Gesetzgebungsprozesses hat. Es zeigt sich, dass eine oppositionelle Bundesratsmehrheit die Gesetzgebungsdauer zum ersten verlängert, zum zweiten zu inhaltlichen Verschiebungen im Zeitanteil der Verfahrensschritte führt und zum Ende der Legislaturperiode einen sinken-den Anteil an kontroversen Gesetzen zur Folge hat. Interessanterweise finden Sie ihre Hypo-thesen nicht nur erwartungsgemäß für Zustimmungsgesetze, sondern auch für Einspruchsge-setze bestätigt.

André Kaiser und Niels Ehlert untersuchen in ihrem Beitrag Federalism, Decentralization and Macro-Economic Performance in OECD Countries die Effekte von Föderalismus. Sie formulieren sieben Hypothesen zu den Effekten von Föderalismus (im Sinne der Entscheidungsbefugnis) und Dezentralisierung (im Sinne der Implementationsbefugnis) auf die makroökonomische Performanz von politischen Systemen. Dieses Modell integriert die verschiedenen bestehenden Literaturstränge – unter anderem die Vetospielertheorie von Tsebelis. Sie testen ihre Hypothe-sen in einer statistischen Analyse für 27 OECD Staaten und finden sie weitgehend bestätigt.

Der Beitrag von Thomas Saalfeld analysiert Vetospieler, Agendakontrolle und Kabinettsstabilität in 17 europäischen Parlamenten. Er fragt, warum die Lebensdauer von Kabinetten im westeuropäi-schen Vergleich einer starken Variation unterliegt. Zur Erklärung dieser Variation untersucht er empirisch, ob entsprechend des Vetospieleransatzes die Variation mit der Anzahl und der


ideologischen Distanz der am Kabinett beteiligten Parteien zusammenhängt. Bei Minderheits-regierungen berücksichtigt er zudem positionsbezogene und institutionelle Vorteile der Regie-rung, sprich eine mittige Position der Regierungspartei sowie die Fähigkeit zur Agendakontrol-le. Saalfeld kommt zu dem Schluss, dass alle Variablen mit Ausnahme der ideologischen Dis-tanz zwischen den Kabinettsparteien einen Einfluss haben.

Uwe Wagschal betrachtet kompetitive und konsensuale Vetospieler in der Steuerpolitik und unter-sucht dazu die Steuerreformen in 23 OECD Staaten im Zeitraum von 1980 bis 1997. Wagschal hinterfragt das Tsebelis’sche Verständnis von Vetospielern kritisch, da dieser lediglich die Policy-Präferenzen, nicht jedoch wahltaktische Erwägungen der jeweiligen Akteure betrachtet, die einen starken Einfluss auf die Reformbereitschaft haben sollten. Er zeigt, dass beispielswei-se Koalitionspartner als Vetospieler eine eher konsensuale Position vertreten, obwohl sie for-mal einen Vetospielerstatus haben. Wagschal argumentiert darüber hinaus, dass Verfassungsge-richte und Notenbanken nicht einfach als absorbierte Vetospieler betrachtet werden können und in der Steuerpolitik einen erheblichen Einfluss haben.

Teil III des Bandes behandelt verschiedene Aspekte von Parlamenten und ihrer internen Funktionsweise in West- und Osteuropa. Hermann Schmitt legt den Fokus in seinem Artikel The Nature of European Issues: Concenptual Clarifications and Some Empirical Evidence auf inhaltliche Themen im europäischen politischen Raum. Er argumentiert, dass eine europäische politische Sphäre existiert, in der zum einen Themen diskutiert werden, die die Verfassung und vertragli-che Regelungen der Europäischen Union betreffen; zum anderen – und das wird in seinen Augen oft vernachlässigt – aber auch normale politische Themen, wie Sozial- und Umweltpoli-tik. Er fragt, auf welcher politischen Ebene die Bürger in den alten und neuen Mitgliedsstaaten die verschiedenen politischen Themen angepackt wissen wollen und findet signifikante Unter-schiede zwischen den EU-15 Staaten und den neuen Mitgliedern. Seine Argumentation unter-mauert er empirisch mit der European Election Study des Jahres 2004.

Sami Yläoutinen und Mark Hallerberg tragen mit The Role of Parliamentary Committees in the Budgetary Process in the Central and Eastern European Countries zur Forschung über die Effekte von Ausschüssen auf politische Entscheidungen bei – ein Thema, das in den von Döring herausge-gebenen Bänden von 1995 und 2004 prominent vertreten war. Ihr Artikel gibt eine kurze Ein-führung in den theoretischen und empirischen Forschungsstand zu Ausschüssen und bietet einen umfassenden Überblick der Ausschussstrukturen und -kompetenzen im Budgetprozess der neuen mittel- und osteuropäischen Mitgliedsstaaten der EU.

Gordon Smith wendet sich mit seinem Beitrag Exploiting the Resources of Power: The Blair Era 1997-2007 der Frage zu, welche Faktoren für ein erfolgreiches Regieren erforderlich sind. Er unterscheidet zwischen notwendigen und hinreichenden Bedingungen für einen erfolgrei-chen Machterhalt. Formale Machtpositionen eines Premiers und wenige Vetospieler seien eine notwendige Bedingung für erfolgreiches Regieren, aber noch keine hinreichende. Nach Smith gelang es Blair erst durch das „Rebranding“ der Labour Party und die gezielte Steuerung der politischen Kommunikation seine Dominanz so lange aufrecht zu erhalten. Blair habe diese dominante Position der Exekutive aber nicht dazu genutzt, tiefgreifende Reformen durchzu-führen.

Der Beitrag Parliamentary Organisational Design for Governmental Accoutability in Parliamentary Democracies: The Case of Sweden von Ingvar Mattson untersucht die Schwierigkeiten, die in einem parlamentarischen System bei der Kontrolle der Regierung mittels verschiedener Instrumente entstehen. Er argumentiert anhand des Schwedischen Riksdag, dass das konkrete institutionelle Design die Möglichkeiten für die Kontrolle der Exekutive beeinflusst. Seine empirische Analyse zeigt, dass die Opposition deutlich stärkere Anreize hat, mündliche und schriftliche

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Anfragen zu stellen als die Regierungsfraktionen. Dies spricht deutlich dafür, dass die Kontrol-le der Regierung allein der Opposition zukommt und nicht den Regierungsfraktionen.

Opposition Parties, Electoral Incentives and the Control of Government Ministers: Parliamentary Ques-tioning in Norway lautet der Beitrag von Bjørn Erik Rasch. Er setzt an den Überlegungen von Mattson an und diskutiert, inwiefern das Ausmaß der Kontrollaktivität bei parlamentarischen Anfragen vom Wiederwahlmotiv der Abgeordneten abhängt. Gerade in Norwegen, in dem mit Verhältniswahlrecht in großen Wahlkreisen gewählt wird, würde man einen geringen Anreiz zur Nutzung parlamentarischer Anfragen aus wahltaktischen Erwägungen heraus erwarten. Er bringt zwei Argumente vor, die er empirisch an drei Legislaturperioden belegt. Erstens stellten vor allem Oppositionsabgeordnete Anfragen zur Kontrolle der Regierung. Zweitens hätten aber auch die übrigen Abgeordneten Anreize mit Anfragen ihre persönlichen Reputation zu verbessern – kann dies doch bei der erneuten Nominierung beim Parteitag hilfreich sein. In diesem zweiten Punkt geht Rasch über die Argumente und Beobachtungen von Mattson hin-aus.

Döring beschäftigte sich selbst immer wieder mit den Zielkonflikten, die im institutionel-len Design von Demokratien und ihren Parlamenten auftreten. Besonders prominent ist diese Zielkonflikt-Perspektive in seinem Studienbrief über Parlamentarische Demokratien für die Fern-universität Hagen (Döring 2004). Der abschließende Beitrag von Steffen Ganghof und Christian Stecker Das institutionelle Design parlamentarischer Demokratien: Zum Zusammenspiel von Wahl- und Gesetzgebungssystemen nimmt diese Zielkonflikt-Perspektive auf. Die Autoren fragen, welche institutionellen Arrangements notwendig sind, um politische Gleichheit zwischen den Bürgern zu erreichen. Dabei skizzieren sie einen Konflikt zwischen dem Ziel, eine hohe Kon-trolle der Gewählten durch die Wähler zu erreichen und dem Ziel, Ressourcen für den Einfluss auf Kollektiventscheide gleich zu verteilen. Daneben plädieren Ganghof und Stecker für eine zweistufige Analyse parlamentarischer Demokratien. Zahlreiche neue Einsichten und interes-sante Fragestellungen ließen sich generieren, wenn politikwissenschaftliche Untersuchungen Wahl- und Gesetzgebungssysteme stärker in ihrem Zusammenspiel betrachteten.

Neben den angesprochenen Wendungen verdankt diese Festschrift ihre Entstehung der Mitarbeit zahlreicher Personen. Großer Dank gilt den studentischen Hilfskräften der Professur für Vergleichende Politikwissenschaft an der Universität Potsdam sowie der Juniorprofessor für Innenpolitik und Vergleichende Regierungslehre an der Technischen Universität Kaisers-lautern: Johannes Freudenreich, Katja Heeß, Teresa Renner und Ilka Zimmermann sowie Yvonne Braun, Stefan-Fabian Lutz und Jens Schmidt. Sie haben die Arbeit an der Festschrift an vielen Stellen unterstützt. Gisela Döring hat uns mit Hinweisen zum Lebenslauf des zu Ehrenden versorgt. Unser Dank geht auch an die Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät der Uni Potsdam, die mit einem Druckkostenzuschuss zur Veröffentlichung dieser Festschrift beigetragen hat. Potsdam, im Juli 2008

Steffen Ganghof Christoph Hönnige

Christian Stecker


Literatur Cox, Gary W., 2006: The Organization of Democratic Legislatures. In: Barry Weingast/Donald Wittman

(Hrsg.), The Oxford Handbook of Political Economy. New York: Oxford University Press, 141-161. De Winter, Lieven, 1995: The Role of Parliament in Government Formation and Resignation. In: Her-

bert Döring (Hrsg.), Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/M: Campus, 115-151. Döring, Herbert, 1975: Der Weimarer Kreis. Studien zum politischen Bewußtsein verfassungstreuer Hochschullehrer in

der Weimarer Republik. Meisenheim am Glan: Hain. Döring, Herbert, 1993: Großbritannien. Regierung, Gesellschaft und politische Kultur. Opladen: Leske + Budrich. Döring, Herbert, 1995a: Institutions and Policies: Why Do We Need Cross-National Analysis. In: Her-

bert Döring (Hrsg.), Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/M.: Campus, 27-50. Döring, Herbert, 1995b: Is Government Control of the Agenda Likely to Keep Legislative Inflation at

Bay? In: Herbert Döring (Hrsg.), Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/M.: Cam-pus.

Döring, Herbert (Hrsg.), 1995c: Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt a.M.: Campus. Döring, Herbert, 1995d: Time as a Scarce Resource: Government Control of the Agenda. In: Herbert

Döring (Hrsg.), Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt a.M.: Campus, 223-246. Döring, Herbert, 2001: Parliamentary Agenda Control and Legislative Outcomes in Western Europe. In:

Legislative Studies Quarterly XXVI, 145-165. Döring, Herbert, 2003: Party Discipline and Government Imposition of Restrictive Rules. In: The Journal

of Legislative Studies 9 (4), 147-163. Döring, Herbert, 2004: Parlamentarische Demokratie. Unveröffentlichtes Manuskript eines Studienbriefes der

Fernuniversität Hagen. Döring, Herbert, 2005: Worauf gründet sich die Agenda-Setzer-Macht der Regierung? In: Steffen Gang-

hof/Philip Manow (Hrsg.), Mechanismen der Politik. Strategische Interaktion im deutschen Regierungssystem. Frankfurt a.M.: Campus, 109-148.

Döring, Herbert/Mark Hallerberg (Hrsg.), 2004: Patterns of Parliamentary Behavior. Passage of Legislation Across Western Europe. Aldershot: Ashgate.

Katznelson, Ira/Helen V. Milner, 2002: Political Science. State of the Discipline. New York: W.W. Norton. Tsebelis, George, 1995: Veto Players and Law Production in Parliamentary Democracies. In: Herbert

Döring (Hrsg.), Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/M.: Campus, 83-113. Tsebelis, George, 2002: Veto Players. How Political Institutions Work. Princeton, NJ: Princeton University

Press.

Agenda Setting and Executive Dominance in Politics George Tsebelis 1 Introduction If one looks back on the contributions of institutional analysis to political science, two findings come to one’s mind: Duverger’s (1954; French original 1951) laws on the impact of electoral systems and the importance of agenda setting (paternity of this idea is difficult to attribute, but it probably belongs to McKelvey 1976). Döring’s major contributions revolve around this concept of agenda setting. I will first present them and locate them inside the literature, then I will show their relevance in assessing important theoretical questions in the literature, and then demonstrate how they can be expanded to cover countries that were not covered in the initial studies. 2 Döring’s Contribution on Agenda Setting The theoretical literature on agenda setting was very influential. The power of the agenda setter was based on the exclusive right to make a “take it or leave it” offer, a proposal nobody could amend. McKelvey’s agenda setter could make a series of offers to a legislature that would vote sincerely, and as a result he could get his own ideal point, or produce literally any result in space that he wanted to. McKelvey’s result was another incarnation of Arrow’s theorem (1951), and generated an extensive literature studying why these cycling results were not produced by ac-tual institutions (e.g. Shepsle 1979; Shepsle/Weingast 1984; Baron 1995; Baron/Ferejohn 1989).

Herbert Döring dedicated a big part of his work to studying actual agenda setting institu-tions in a context different from the American one. Agenda setting is the main reason that governments in parliamentary systems dominate the policy making process. It empowers the government to select its preferred point among the multiple possible solutions that would be accepted by parliament and provides the institutional means to prevent this proposal from being altered on the floor. This general idea, however, is realized in many different combina-tions of institutions at the disposal of governments. In order to thoroughly investigate the bewildering variety of agenda setting instruments in 18 Western European democracies, Döring directed a multinational group of researchers. Their work was published in an edited volume and Döring’s own contributions revolved around the concept of agenda setting (Döring 1995a; b; c).

In this book Döring did not focus on the prominent issue of question of confidence. Be-ing equivalent to the threat of government resignation, followed by dissolution of the parlia-ment (Huber 1996), a question of confidence is like a threat of nuclear weapons in interna-tional disputes: it is extraordinary and cannot be used frequently.

Instead he focused on weapons of lower range and higher frequency. He identified seven variables that contribute to the agenda setting powers of governments when producing ordi-nary legislation. I will present the variables and their values for the 18 countries covered and

14 George Tsebelis

then explain their significance, so that the reader will appreciate the scope and breadth of the institutional analysis undertaken. This is the first time that institutions have been analyzed in such a complete, consistent and multidimensional way. 2.1 Authority to Determine the Plenary Agenda of Parliament This variable maps who may fix the parliamentary timetable and thereby prioritize certain bills. At their extremes the agenda can be set by the Government (e.g. United Kingdom) or by the Parliament alone (Netherlands). It is noteworthy that governmental control over the timetable only guarantees that its bills are debated on the floor but does not determine the outcome of parliamentary debates. Here is the entire list of possibilities: 1. The government sets the agenda alone. 2. In a president’s conference the government commands a majority larger than its share of

seats in the chamber. 3. Decision by majority rule at President’s Conference where party groups are proportionally

represented. 4. Consensus agreement of party groups sought in President’s Conference but the plenary

majority can overturn the proposal. 5. The president’s decision after consultation of party groups cannot be challenged by the

chamber. 6. Fragmentation of agenda-setting centers if unanimous vote of party leaders cannot be

reached. 7. The Chamber itself determines the agenda. 2.2 Money Bills as Government Prerogative The initiation of bills requiring expenditure (“money bills”) is a government prerogative in all countries. Moreover, in some countries individual members of parliament are not permitted to propose money bills (e.g. United Kingdom) or face considerable restrictions (Greece). 2.3 Is the Committee Stage of a Bill Restricted by a Preceding Plenary Decision? The restriction of the committee stage by a decision of the full plenary may shape the influence of the government on the final bill. Döring therefore asked whether the plenary majority may establish the principles of a bill before it is sent to committee. Most countries (e.g. Germany) enable committees to thoroughly consider bills without prior restrictions by the plenary. In three countries (Ireland, Spain and the U.K.) the floor refers the bill to committees after estab-lishing the general principles. In Denmark, however, this floor decision is not strictly binding. 1. Plenary decides on principles before committee and leaves little room for substantial

changes. 2. Plenary decides usually before committee but the decision is not strictly binding. 3. Committee stage before consideration in plenary presents final solution.

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2.4 Authority of Committees to Rewrite Government Bills An important question is on which text does the floor finally decide? Does the original gov-ernment bill reach the floor with comments by the committee (e.g. France, Denmark), or does the committee amend the government bill and submit its own proposal to the floor (e.g. Bel-gium, Germany)? There are four different possible answers: 1. House considers original government bill with amendments added. 2. If redrafted text is not accepted by the relevant minister, chamber considers the original

bill. 3. Committees may present substitute texts, which are considered against the original text. 4. Committees are free to rewrite government text. 2.5 Control of the Timetable in Legislative Committees The answers to two different questions help to determine government’s control over the time-table of legislative committees: “Firstly, is the timetable set by the plenary parent body or by the committee itself? Secondly, may the plenary majority reallocate the bill to another commit-tee or even take a final vote without a committee report, or does the committee enjoy the exclusive privilege of debating a bill as long as it thinks fit with no right of recall by the ple-nary?” (Döring 1995c: 237). Government control over committees is highest in the United Kingdom, Finland and Ireland whereas committees in Denmark or Sweden enjoy considerable autonomy in this dimension. The combination of the answers produces the following classifi-cation. 1. Bills tabled before the committee automatically constitute the agenda. 2. The directing authority of the plenary body with the right of recall. 3. The committee themselves set their agenda but right of recall by plenary exists 4. House may not reallocate bills to other committees. 2.6 Curtailing Debate before the Final Vote of a Bill in the Plenary Government control over the orders of the day is not sufficient for a smooth passage of its bills. Additional institutional instruments may be necessary to prevent opposition parties from obstructing parliamentary business, i.e. endless debating or other time-consuming activities. Three questions are answered by the following classification. “1. May an exceedingly short time limit to curtail debate for the final vote be unilaterally imposed in advance by the government or its simple majority in the plenary over which the government normally commands? 2. May a limitation of debate only be imposed by mutual agreement between the parties? 3. Is there neither advance limitation nor possibility of closure of debate, thus theoretically opening up unlimited opportunities for filibustering” (Döring 1995c: 240)? Again, the House of Commons shows a high degree of government control, as the debate is limited by the parliamentary ma-jority in advance. At the other extremes one finds countries such as Sweden or the Nether-lands, that have no formal restrictions on parliamentary debates.

16 George Tsebelis

The eighteen countries fall under one of the following categories: 1. Limitation in advance by majority vote; 2. Advance organization of debate by mutual agreement between the parties; 3. Neither advance limitation nor closure.

Country Plenary Agenda Financial Initiative Committee Re-write

Time Table

Financial Voting

Lapse Bill

Agenda Control

Austria 4 3 3 3 2 2 2 -0.044 Belgium 4 3 3 4 3 2 3 -0.170 Denmark 5 3 2 1 4 2 1 -0.106 Finland 5 3 3 4 1 3 2 -0.148 France 2 1 3 1 2 1 3 0.333 Germany 4 3 3 4 3 2 2 -0.126 Greece 2 2 3 2 2 1 2 0.280 Iceland 5 3 3 1 4 2 1 -0.170 Ireland 1 1 1 4 1 2 2 0.519 Italy 6 3 3 4 2 2 2 -0.219 Luxembourg 3 3 3 3 2 2 4 -0.053 Netherlands 7 3 3 1 4 3 4 -0.527 Norway 4 3 3 4 2 2 2 -0.063 Portugal 3 1 3 3 2 2 3 0.147 Spain 4 1 1 4 2 2 2 0.221 Sweden 5 3 3 4 4 3 4 -0.427 Switzerland 3 3 3 4 3 2 4 -0.135 U. Kingdom 1 1 1 1 1 1 1 0.690

Table 1: Government Agenda Control (Döring 1995c) 2.7 Maximum Lifespan of a Bill Pending Approval after Which It Lapses if not Adopted Agenda setting powers of the government are most important if the time span for passing legislation is shortened. The lifespan of bills in the 18 countries studied varies significantly between six-month or one year (e.g. United Kingdom) to countries where bills never die (e.g. Sweden, Luxembourg). 1. Bills die at the end of session (6 months-1 year). 2. Bills lapse at the end of legislative term of 4-5 years. 3. Bills usually lapse at the end of legislative term but carrying over is possible. 4. Bills never die (except when rejected by a vote). Table 1 provides the score each country receives in each of the seven agenda control variables, along with the first factor of a principal components analysis that I performed (the first eigen-value explains 47% of the variance) and normalized the weighted sum.

Even twelve years after its construction this remains the most advanced indicator of agenda setting powers in the literature. Döring has done an excellent job compiling objective


indicators about who can place items on the agenda and whether they can reduce discussion time on the floor or in the relevant committees. Another advantage of Döring’s indicator is that it applies to countries regardless of their regime type such as the non parliamentary system of Switzerland as well as semi presidential France along with the parliamentary systems of the other Western European countries.

In the remainder of this article, I will show the relevance of Döring’s indicator and the capacity of the ideas underlying it to be expanded to a variety of countries not covered by the initial study. 3 The Relevance of Döring’s Agenda Setting Indicator

A major distinction among different countries is their regime type. Presidential systems are characterized by a clear division of powers stemming from separate elections of the executive and the legislative branch and mutual independence. Parliamentary systems are characterized by the confidence relationship between government and parliament and their interdependence stemming from confidence and no-confidence votes. The literature on these distinctions and on the characteristics of different systems is abundant (for a recent literature review see Elgie 2005).

More recently, different approaches to classify political systems have emerged. They unify different regime types in a common theoretical framework and examine their properties. The first is Lijphart’s consociationalism approach as presented in his books ‘Democracies’ (1984) and ‘Patterns of Democracy’ (1999); the second is my book ‘Veto Players’ (2002).

Lijphart asks whether regimes are majoritarian or consensus, that is, whether they assign decisions to a simple majority of the people or to “as many people as possible” (1999: 2). Veto Players focuses on how many individual or collective actors need to agree in order to change the status quo.

Both of these approaches identify differences between presidential and parliamentary sys-tems beyond the definitions of the classic literature on regime types. For Lijphart the differ-ence exists in the “executive dominance” variable. For me, it is the number of veto players (presidential systems having more of them on the average), their ideological distances, and the allocation of agenda setting powers that differentiate among countries: in presidential systems the legislative agenda is controlled by the legislature; in parliamentary systems by the executive. Other rational choice models also point to agenda setting as the major difference between presidential and parliamentary systems (Persson/Tabellini 2000, Diermeier and Feddersen 1998). These analyses lead to the implication that policymaking power is concentrated to gov-ernments in parliamentary systems and to parliaments in presidential ones � exactly the oppo-site of what their names indicate. We will discuss this issue extensively in the last section of the paper.

Let us now focus on Lijphart’s “executive dominance” variable which measures “the rela-tive power of the executive and legislative branches of government” (1999: 129). For Lijphart, “[f]or parliamentary systems, the best indicator is cabinet durability.” He goes on to differenti-ate his approach from what he calls the “prevalent” point of view, according to which “cabinet durability is an indicator not just of the cabinet’s strength compared with that of the legislature but also of regime stability” (1999: 129). Lijphart cites Warwick’s theory as an example of this

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point of view1 and contrasts this approach with Siegfried’s (1956) and Dogan’s (1989) analyses that show that shifts in ministerial personnel do not affect policies. The point of disagreement is whether government stability has an effect on the regime. In line with Siegfried and Dogan, Lijphart argues that it has no effects and therefore finds it reasonable to use cabinet durability as an indicator of executive dominance. Warwick and most of the literature on coalitions claim the opposite.

My argument is that government duration and executive dominance do not have the self-evident connection that Lijphart implies. If there was such a connection, the logical argument that leads to it should be made explicitly. In fact, I would argue even further that government duration is logically independent of government power. Government duration is a function of when the government in power resigns or is voted down by parliament. Government resigna-tion indicates political disagreement between government and parliament, and whenever such disagreement occurs the government will have to resign whether or not it is strong. Further-more, parties participating in the government may for their own reasons put an end to it in order to lead to the formation of a new government or to an early election.

None of these calculations has a systematic correlation with the power of the current government. Yet, Lijphart uses executive dominance extensively in the theoretical part of his book: it is one of his indicators of consociationalism, and it is connected with other features of democracies like the party system, the electoral system, or the concentration of power. In addi-tion, (and what may not be well known) executive dominance enters all the empirical assess-ments of Lijphart’s analysis of democratic regimes. Since he uses factor analytic techniques, the variable “executive dominance” is one of the indicators that generate the principal components of his analysis and all country scores on every issue are derivatives of this variable. Given the lack of theoretical justification, can we improve upon Lijphart’s measurement of “executive dominance”? In order to answer this question we have to follow the steps of Lijphart’s argu-ment closely. Lijphart constructs executive dominance based on government duration the following way: Compiled in the first column of Table 2 he first measures the average cabinet life of governments by changes of party composition. Hence, governments with identical party compositions are counted as one even if the Prime Minister resigns, or if there is an election. He then proceeds using several additional events as marking the end of a government: elec-tions, a change of the prime minister, change in the minimal winning, oversized coalitions, or minority status of a cabinet. Respective values of the average cabinet life are presented in the second column in Table 2. The average of these two measures is produced in Lijphart’s (1999) Table 7.1 (column 3 in Table 2).

But there are some additional steps necessary for the creation of the “index of executive dominance.” Here is the description of the rest of the process: “Two important adjustments are required to translate the averages in the third column of Table 7.1 into a satisfactory index of executive dominance. First, some of the averages assume extreme values. Botswana, which has one-party cabinets made up of the Botswana Democratic Party from 1965 to 1996, is the most glaring example. Its four-year election cycle reduces the average duration in the third column to 17.63 years, but this is still more than three times as long as the average of 5.52 years for Britain � and there is no good reason to believe that the Botswana cabinet is three times as dominant as the British cabinet. Accordingly, any values higher than 5.52 years in the third column are truncated at this level in the fourth column. A much greater adjustment is necessary for the presidential systems and for the Swiss separation-of-powers system. In four 1 “A parliamentary system that does not produce durable governments is unlikely to provide effective policy making to attract widespread popular allegiance, or perhaps even to survive over the long run.” (Warwick 1994: 139)


of the six cases, cabinet duration gives a completely wrong impression of the degree of execu-tive dominance. [...] Switzerland is a prime example of executive-legislative balance. Hence, I impressionistically assign it a value of 1.00 year. The same is appropriate for the United States and Costa Rica. On the other end France must be assigned the highest value for executive dominance � the same as Britain’s.” (Lijphart 1999: 133 f.) Eleven out of the thirty-six coun-tries in Lijphart’s study are assigned impressionistic values of the executive dominance index because the duration of their governments expressed as the average of the two measures had nothing to do with a balance of power between legislature and executive.

Country Average cabinet life I Average

cabinet life II

Government Duration (Lijphart)

Executive Dominance (Lijphart)

Austria 8.42 2.53 5.47 5.47 Belgium 2.29 1.68 1.98 1.98 Denmark 2.81 1.75 2.28 2.28 Finland 1.31 1.18 1.24 1.24 France 2.88 2.08 2.48* 5.52* Germany 3.60 2.03 2.82 2.82 Greece 3.60 2.16 2.88 2.88 Iceland 2.78 2.17 2.48 2.48 Ireland 3.72 2.42 3.07 3.07 Italy 1.28 0.99 1.14 1.14 Luxembourg 5.62 3.16 4.39 4.39 Netherlands 2.94 2.50 2.72 2.72 Norway 4.22 2.11 3.17 3.17 Portugal 2.32 1.86 2.09 2.09 Spain 6.35 2.38 4.36 4.36 Sweden 4.77 2.07 3.42 3.42 Switzerland 16.19 0.99 8.59* 1* U. Kingdom 8.49 2.55 5.52 5.52

Table 2: Government Duration and Executive Dominance Döring’s analysis presented in the first section indicates that “executive dominance” is a matter of agenda control. The concept reflects the ability of the government to have its proposals accepted the way they are, as opposed to having them massively amended by parliament. If this is correct, the agenda control indicator calculated in the previous section and presented in Table 1 should have high correlation with Lijphart’s “executive dominance” variable. This is actually the case: the correlation between Lijphart’s index of “executive dominance” (replicated in Table 4.1) and the “agenda control” indicator that I developed in the previous section is statistically significant (r = 0.496 significant at the 0.05 level). It is interesting to note that this correlation is much higher than the correlation between “executive dominance” and “dura-tion” in Lijphart’s own dataset. Indeed, for the restricted sample of 18 countries derived from Döring’s dataset, although Lijphart’s two columns have identical numbers for all countries except Switzerland (duration is 8.59 and executive dominance is 1) and France (duration is 2.48 and executive dominance is 5.52), the correlation of “executive dominance” and “duration” is

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0.29 (which is statistically non-significant since the F test provides the number 0.24). Of course, the 18 countries in Tables 1 and 2 are the easier half of Lijphart’s countries. All of them are West European countries; all of them (with the exception of Switzerland and France) are parliamentary democracies.2

Agenda control Government duration Executive dominance Agenda control 1 Government duration 0.187 (0.4575) 1 Executive dominance 0.4962 (0.0362) 0.2863 (0.2494) 1

Table 3: Agenda Control (Döring), Government Duration, and Executive Dominance (Lijphart) (P values in parenthesis). Lijphart’s classification has the major advantage that it covers both presidential and parliamen-tary regimes. This is a point that should not be lost in the discussion. It is true that the duration variable cannot be used to generate indicators of executive dominance in presidential systems, and Lijphart uses “impressionistic” values. However, if one looks at the legislative abilities of Presidents in presidential systems, one will come to results quite similar to Lijphart’s classifica-tion of presidential regimes.

This discussion leads us to the third section of the paper. The fact that duration of presi-dential governments cannot be used as a proxy for executive dominance (and even if it could, it would not have been relevant as is the case for parliamentary regimes) does not mean that this variable cannot be used for presidential systems. On the contrary, it means that one should use Döring’s methodology and define it rigorously. The following section stems from a recent article that I coauthored trying to extend Döring’s methodology to countries that he had not studied.

4 Conditional Agenda Setting in Latin America Tsebelis and Aleman (2005) identified a particular interaction between Presidents and Legisla-tures in Latin American systems: The President can make a positive suggestion if he vetoes a part of a bill. This procedure does not exist in the US constitution where the President has only the right to veto (which can be overruled by 2/3 majorities in both chambers). In Latin America the presidential “observation” is considered by Congress under different rules in each country. Sometimes it requires approval by a majority in Congress, other times it requires a qualified majority to be approved, and others it is considered as part of the bill unless it is objected by a qualified majority in Congress. Obviously these rules regulating the approval of presidential observations affect very much the agenda setting powers of the President.

Tsebelis and Aleman called this presidential power “conditional agenda setting” and ana-lyzed it this way. Compared to the typical veto of the US President this procedure presents two 2 There may be a classification problem because the French Fifth Republic as well as Finland, Portugal, Iceland, Ire-land and Austria are usually classified as semi-presidential regimes. This is not a problem for veto player theory be-cause for all these countries the number of veto players is calculated on the basis of legislative powers, so the French Fifth Republic is exactly like a parliamentary country. Lijphart uses the semi-presidentialism argument to give France a different score from the average of government duration, but does not alter the government duration scores of the other semi-presidential countries.


differences that are particularly salient: First, it is now the President who selects a preferred proposal from all the available alternatives. Second, the set from which the President can select this counter-proposal may be very wide, as it increases with the required majority to overrule the President’s observation.

Figure 1: Block Veto Figure 1 (Block Veto) and Figure 2 (Amendatory Observation) help to visualize these differ-ences. Figure 1 describes the situation under the block veto. It shows the presidential ideal point (P), the status quo (SQ) and the set of alternatives that a majority prefers to the status quo (W(SQ)). The smaller circle Q(SQ) contains all policies that can defeat the status quo by a qualified majority. The president can successfully veto any bill that Congress proposes in the set (W(SQ) – Q(SQ). Inside Q(SQ) a presidential veto will be overridden. Thus, the block veto enables the president to restrict congressional policies to the set Q(SQ). He cannot, however, select his preferred outcome within this set. Point X, for example, will be sustained even though P prefers alternatives within Q(SQ) that are closer to his ideal point. Under the block veto Congress retains significant agenda setting powers.

Under amendatory observation (Figure 2) the situation is different. Congress proposes bill B that is located within the winset of the status quo W(SQ). This bill can be defeated by a set of points that belong to the winset of B (W(B)). However, the President does not need to select his counter-proposal from among these majority-preferred alternatives. He merely needs to select from among the wider set of points NQ(B), which encompasses those alternatives that B cannot defeat by a qualified-majority. The President can select from among the points in NQ(B) the one that he prefers the most (point Y in Figure 2). Indeed, if the required majority to override the presidential counter-proposal is, for instance 3/5, the President needs the sup-port of just over 2/5 of the members of Congress to have his revised proposal prevail. This procedure is not an imaginary institutional setting used for expositional purposes; it is the set of decision-making rules in Uruguay (with a 3/5 override) and Ecuador (with a 2/3 override).

SQ

X

W(SQ) Q(SQ)

P

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In these two countries, after the override deadline has passed the amendatory observations introduced by the President are automatically enacted into law.

Figure 2: Amendatory Observation; based on Tsebelis and Aleman (2005: 401) Consequently, there are two major differences between the better-studied block veto that can be overridden by qualified majority and the amendatory veto that can be overridden by the same majority. In the first case, the President simply reduces the initiatives of Congress from W(SQ) to Q(SQ), while in the second, the President can take the initiative and propose a mod-ified bill that is better for Congress to accept than to reject. Note that the second power is more significant than the first. Because Q(SQ) � W(SQ) � NQ(SQ), a President with the right to introduce amendatory observations not only can select, but has a larger area to select from than under block veto, and this holds not only in the extreme case of the qualified majority requirement, but also in the actual case of a simple majority. The fact that under complete information Congress will make an acceptable proposal to the President does not affect our argument: the power to introduce amendatory observations to vetoed bills gives Presidents greater discretion to shape legislative outcomes than the typical block veto.

Tsebelis and Aleman proceed to identify three variables that determine the details of the legislative procedure: First, whether the President has the right to exercise a block veto, a line item veto, or an amendatory observation. Second, what is the required majority for approval or rejection of the President’s action, and whether this majority is calculated on the basis of members present, or total number of legislators. Third, what is the default alternative, since the President has to calculate his proposal to defeat the default alternative, otherwise he loses his right to act, and is overruled by Congress. These three variables produce a classification of


Latin American countries on the basis of Agenda setting rights of their Presidents. Table 4 presents this classification.

Country

Amendatory Observations?

Override Requirement Default*

Honduras No ��2/3� of votes SQ Dominican Rep. No ��2/3� of members SQ Guatemala No ��2/3� of members SQ United States No ��2/3� of members SQ Colombia No - partial veto ��1/2� of members SQ Paraguay No - partial veto ��1/2� of members SQ Panama No - partial veto � 2/3� of members SQ Brazil No - partial veto ��1/2� of members X Argentina No - partial veto ��2/3� of votes X Venezuela Yes ��1/2� of votes SQ El Salvador 1 Yes ��1/2� of members SQ Nicaragua Yes ��1/2� of members SQ Peru Yes ��1/2� of members SQ Bolivia Yes � 2/3� of votes SQ Mexico Yes ��2/3� of votes SQ Costa Rica Yes ��2/3� of members SQ Chile Yes � 2/3� of members X Uruguay Yes ��3/5� of votes Y Ecuador Yes ��2/3� of members Y

* Y = amended bill; X = bill without changed sections Table 4: Presidential Conditional Agenda Setting in Latin America What is interesting to note is that this classification is significantly different from other assess-ments of presidential powers which are based on a compilation of different prerogatives that Presidents have along with legislative powers: from appointing their cabinet to accepting for-eign ambassadors. Correlations between conditional agenda setting and other classifications of presidential powers are low (unlike in the Döring-Lijphart case). A similar assessment of the legislative powers of the Presidents of ex-communist countries (Tsebelis/Rizova 2007) pro-duces results not anticipated by the conventional literature.

5 Instead of Conclusions Döring identified the difference between the theoretical literature assuming absolute powers of agenda setters and the reality of European countries as a subject for serious study. He under-stood that it was an enterprise impossible for a single person to undertake and created a group of country experts that collected and analyzed the information and enabled him to focus on

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the subject of his choice: agenda setting. He studied carefully the modalities that determine the extent of government powers, and produced seven indicators of these powers. A summary assessment of these powers correlates highly with the variable “executive dominance” in Lijphart’s work. But this is only one part of the story: Döring’s indicator is precise, accurate, multidimensional, and has not been disputed in any respect more than 10 years after its pro-duction. In addition, this sort of analysis can be replicated in countries that Döring did not cover in his analysis. Any one of these achievements would be memorable. References Arrow, Kenneth J., 1951: Social Choice and Individual Values. New Haven: Yale University Press. Baron, David P., 1995: A Sequential Theory Perspective on Legislative Organization. In: Kenneth Shep-

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steffen ganghof · christoph hönnige · christian stecker (hrsg.) … · 2013. 7. 23. · rings...

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