sorrentino - le fonti del diritto italiano

8/9/2019 Sorrentino - Le Fonti Del Diritto Italiano

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Diritto Costituzionale Parte Generale Sorrentino

INTRODUZIONE

Premessa

La rifessione teorico-scientica sulle onti del diritto in Italia risente in maniera

evidente di impostazioni risalenti alla cultura germanica dell!! e della prima met"

del #!!$ %ale modello culturale ravvisava nello Stato il principale& o orse lunico&

soggetto di produzione normativa$ %ant' c(e nella giuspubblicistica, tra l!! e il

#!!& si a strada lidea della legge )uale *suprema maniestazione di volont" dello

Stato+ dotata di )uella speciale e,cacia cosiddetta *orza di legge+$ orza di legge

materiale per indicare il .I/C0L0 011LIG2%03I0 c(e essa genera a carico dei

sudditi& orza di legge formale per indicare la posizione della legge al vertice del

sistema gerarc(ico delle onti$ Soprattutto nel secondo dopoguerra si assiste& per4& al

tramonto della concezione mistica della legge )uale suprema maniestazione divolont" dello Stato e ci4 per un duplice ordine di ragioni5 67 per la sua su8ordinazione

alla Costituzione9 :7 per la sua su8ordinazione al controllo di costituzionalit"$ Ci4 (a

portato& come conseguenza& c(e si sia a,ancato ;laddove non (a addirittura

sostituito7 al criterio della gerarc(ia )uale criterio ordinatore delle onti& )uello della

competenza c(e& senza du88io& appariva maggiormente rispondente al pluralismo

istituzionale dei centri di produzione normativa c(e si era a


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are della legge regionale& nei casi previsti col rovesciamento delle materie e delle

competenze& la onte a competenza generale o residuale$

La crisi delle fonti nazionaliLa crisi delle onti nazionali deriva principalmente dallirrompere& nellordinamento

interno& delle onti comunitarie$ uali sono gli aspetti ondamentali di tela enomeno

In primo luogo& lintroduzione stessa di tali onti attraverso un atto di legislazione

ordinaria ;le leggi di esecuzione dei trattati istitutivi e loro successive modic(e7 c(e

inrange il monopolio costituzionale della disciplina delle onti primarie$ In secondo

luogo la


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il ric(iamo dei principi generali espressione di )uella razionalit"$ uindi in conclusione

il rierimento ad un principio di uguaglianza comunitario scardina e modica la

razionalit" interna degli ordinamenti degli stati mem8ri imponendo ad essi una

razionalit" diversa alla )uale le norme nazionali devono essere ricondotte$

La crisi delle fonti statuali

2d ogni modo& lattivit" normativa comunitaria e la correlata espansione

dellordinamento europeo non sono la sola ragione di crisi dellimpostazione

tradizionale delle onti del diritto$ 2d esse si a,anca la frammentazione e la

distribuzione del pubblico potere secondo regole e sc$emi non solo non

pre%isti dalle norme costituzionali di organizzazione, ma ad esse del tutto

estranei&

'asti pensare al fenomeno dell(internazionalizzazione prima, e della

globalizzazione poi, dell(economia, c(e non solo trascende le dimensioni del

mercato ;e )uindi dellordinamento7 interno e di )uello europeo& ma c(e soprattutto

crea a avore dei suoi protagonisti regole commerciali considerate vincolanti e talvolta

giustizia8ili alla stessa stregua di )uelle statali$ La lex mercatoria,)uale diritto creato

dal ceto imprenditoriale senza la mediazione del potere legislativo degli Stati e

ormato da regole destinate a disciplinare in modo uniorme i rapporti commerciali c(e

si instaurano entro lunit" economica dei mercati& nisce& se ric(iamata nei contratti o

se applicata dai lodi ar8itrali& con lessere riconosciuta nellam8ito interno come unaonte autonoma proveniente da un ordinamento separato$

? coerente con )uesto )uadro appare la recente riorma del %itolo . della Parte

Seconda della nostra Costituzione c(e& nel tentativo di e)uiparare la legge regionale a

)uella statale& sottopone anc(e la potest" legislativa dello Stato al rispetto degli

o88lig(i internazionali& da intendersi come *norme internazionali generalmente

riconosciute+& ma anc(e norme internazionali di origine pattizia& come appunto la lex

mercatoriadi cui parlavamo& )uale c(e sia il procedimento col )uale esse sono venute

ad esistenza$

uesto enomeno& unito alla disgregazione della struttura sociale e politica c(e (ainvestito lItalia negli ultimi anni& risc(ia di produrre& insieme con la crisi dello Stato&

anc(e la crisi del procedimento di ormazione del diritto$

)risi della legge come atto normati%o

Il passaggio dallo Stato Li8erale allo Stato Sociale (a alterato la stessa unzione della

legge$ Si ' passati& inatti& da unidea di legge )uale canone universale& generale ed

astratto di comportamento e limite negativo allattivit" dei singoli ad unidea di legge

)uale strumento per la realizzazione dellindirizzo politico governativo& )uale mezzo

per leliminazione delle disuguaglianze economico-sociali e per la redistri8uzione delle

risorse& eccetera$$con la conseguenza della sua rammentazione in leggi di settore&

leggi speciali& eccezionali& temporanee& interpretative& di sanatoria no alla discussa

categoria delle leggi-$provvedimento$


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In tale panorama latto normativo nisce col distinguersi da )uello amministrativo per

soli connotati ormali$ /e discende& )uindi& la conusione della politica con

lamministrazione e lincapacit" della prima di esprimere un indirizzo politico generale

c(e rappresenti la sintesi delle spinte e delle tensioni c(e emergono dalla societ"

civile$

)risi delle fonti e crisi delle istituzioni

La rifessione sulla crisi delle onti vede un passaggio o88ligato nella rifessione sulla

parallela crisi delle istituzioni$ La perdita di credi8ilit" dei principali partiti politici sul

cui *patto+ era ondata la cd costituzione materiale dal 6#H in poi ' sociata nel

reerendum del 6##@ c(e (a a8rogato& eccezion atta c(e per le elezioni del

Parlamento europeo& il sistema elettorale proporzionale con evidenti conseguenze in

tema di *rappresentanza politica+ e& )uindi& di rapporto tra popolo ed Istituzioni

governanti$ ?d ' proprio )uesta crisi della *rappresentanza+ c(e mette in discussione

la natura stessa delle leggi del Parlamento come espressione della volont" generale ec(e& da sempre& ne giustica il carattere primario$ %ant' c(e si ' assistito ad un

enorme prolierazione di ric(ieste di 3eerendum a8rogativo come sintomo di disagio

nei rapporti politici e di incapacit" delle Istituzioni di dare risposte convincenti alle

istanze c(e emergono nella societ" civile9 il atto c(e la stagione reerendaria a88ia&

nellultimo decennio& registrato un calo di interesse degli elettori non ' sintomo di un

miglioramento della situazione ma solo dellacuirsi dellapatia degli stessi$ Il

reerendum& la cui natura di onte del diritto era gi" stata da tempo riconosciuta& si '

cos visto caricare di rilevanti signicati politici sino ad apparire vera e propria

maniestazione del potere costituente$

In secondo luogo si ' assistito ad un enomeno di massiccia espropriazione& da partedel Governo& della potest" legislativa spettante al Parlamento soprattutto mediante il

ricorso& al di l" dei casi straordinari di necessit" ed urgenza& al decreto legge9

circostanza )uesta c(e (a condotto& per oltre due decenni& a tenere in vita senza

lapprovazione del Parlamento discipline assai importanti in tutti i settori

dellordinamento determinando e


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delegicazione sia divenuta& pi> c(e uno strumento di semplicazione legislativa& un

mezzo per aggirare& da parte dei governi insicuri della loro maggioranza& gli scogli

della discussione parlamentare& tant' c(e negli ultimi anni& discostandosi dal modello

eJ art 6E$: l$ H!!A6#& il Governo si ' visto attri8uire dal legislatore& in sede di

ormazione regolamentare& addirittura il potere di a8rogare disposizioni legislative

previgenti$

Da ultimo va segnalato un enomeno c(e la costituzione ed il 8uon senso istituzionale

non ammettere88ero5 la sovrapposizione tra delegazione legislativa e delegazione

regolamentare9 ci4 ' sintomatico di una tendenza ad o


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c(e la legge non dispone c(e per lavvenire ;art$ 66 disp$ prel$ al CC7 costituisce per un

verso una direttiva per linterprete e& per altro verso& un limite per il legislatore c(e

potr" derogarvi solo in maniera espressa e solo per via di una norma primaria& non

anc(e mediante una norma secondaria$ Inoltre la regola dellinterpretazione

adeguatrice& secondo cui tra due possi8ili interpretazioni di una norma deve preerirsi

)uella maggiormente conorme alla norma di grado superiore& consente di scardinare ilmito del rierimento allintenzione del legislatore storico ma soprattutto di ricavare una

norma sullinterpretazione da una norma sulla ormazione ;leJ superior derogat legi

ineriori7$ Ci4 sottolinea lo stretto collegamento tra le due categorie di norme e

lappartenenza& di entram8e& al diritto costituzionale$

La rile%anza delle norme interne

La categoria delle norme interne era rutto di una cultura costituzionale c(e non

riusciva a ar penetrare il principio di legalit" nella totalit" dellordinamento$ %ale

cultura opponeva )uindi ad esso la teoria della norma interna& c(e era tale solo per isottoposti ai rapporti di gerarc(ia speciale ovvero per i soggetti dellordinamento

interno& e c(e rappresentava la


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interne& si pose il pro8lema della individuazione dei valori costituzionali supremi c(e

ungessero da limite allingresso delle onti comunitarie nellordinamento nazionale$

Indipendentemente dalla soluzione data a )uesti pro8lemi& ' palese c(e le norme

comunitarie incidono sul sistema delle onti tradizionale$ La diretta applica8ilit" dei

regolamenti e di molti altri atti comporta lidoneit" delle onti comunitarie a creare

norme negli ordinamenti degli stati mem8ri& entrando cos a pieno titolo a ormare irelativi ordinamenti$

)*PITOLO / PRIN)IPI I!PIR*TORI DEL 0I1ENTE

!I!TE-* DELLE .ONTI

1erarc$ia, competenza e concorrenza tra le fonti

/elle esperienze costituzionali caratterizzate& come la nostra& da un accentuato

pluralismo istituzionale& la relazione tra atti ;e atti7 a8ilitati a produrre diritto non pu4

essere ricondotta al solo criterio della G?323CNI2 secondo cui le onti *superiori+(anno la capacit" di a8rogare )uelle del medesimo tipo e )uelle ineriori$ 2ccanto a

tale criterio va inatti collocato il principio di C0=P?%?/2& in orza del )uale viene

assicurato a determinate onti un am8ito pi> o meno rigorosamente denito nel )uale

operare senza c(e altre possano in esso intererire$ ?& ancora& il principio& per cos dire

*residuale+& della C0/C033?/2& per cui onti di diversa specie& dotate in tutto o in

parte della medesima competenza& possono li8eramente intervenire nella disciplina

della medesima materia$ %ali criteri non sono necessariamente alternativi ma possono

operare& con rierimento alle stesse onti& anc(e congiuntamente$ ?S?=PI5

La Costituzione pone se stessa al vertice delle onti& sta8ilendo cos una relazionegerarc(ica con le altre onti9 ma& al tempo stesso& essa a8ilita le leggi di revisione e le

altre leggi costituzionali a modicare o a derogare le sue disposizioni$ La relazione tra

Costituzione e leggi costituzionali ;e di revisione7 ' cos una relazione di concorrenza

per lidentit" di competenza normativa e per la pari capacit" a8rogativa$

La relazione tra principi costituzionali inderoga8ili ;i principi supremi7 e le leggi

costituzionali ' una relazione di gerarc(ia$

La relazione tra leggi costituzionali e leggi ordinarie ' anc(essa una relazione di

gerarc(ia

La relazione tra legge e regolamento ' anc(essa una relazione gerarc(ica =2 per

come ' andato sviluppandosi recentemente il enomeno della delegicazione si '

evidenziato& accanto al rapporto gerarc(ico& un rapporto di competenza tra le due

onti per lo meno nei casi in cui la stessa legge a8ilitante preveda limpossi8ilit" di

riappropriazione della materia delegicata da parte del Parlamento o )uando consenta

all?secutivo di intervenire ripetutamente nella materia stessa determinando una serie

di ulteriori delegicazioni$

La relazione tra legge statale e legge regionale& in orza della riorma del titolo . del

:!!6& ' ricostrui8ile in termini di separazione di competenza& ma la su8ordinazione

della legge regionale ai principi ondamentali posti dalle onti statali nelle materie di

potest" legislativa concorrente& pone un elemento di gerarc(ia$


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Inne& i rapporti tra onti comunitarie e onti interne sono stati inizialmente ricostruiti

in termini di *competenza+ per poi costruirsi in termini di gerarc(ia intesa come

assoluta predominanza delle onti comunitarie su )uelle interne& col solo limite&

di,cilmente congura8ile& dei principi costituzionali supremi$

La riser%a di legge

0ltre a )uelli generalissimi la Costituzione esprime anc(e principi collocati allinterno

del criterio della gerarc(ia e attinenti ai rapporti tra le onti primarie e )uelle

secondarie$ Il primo ' rappresentato dalla riserva di legge$ %ale istituto non (a

carattere generale5 esso viene ric(iamato da numerose disposizioni costituzionali ed il

suo scopo ' )uello di delimitare la potest" normativa secondaria nei conronti di )uella

primaria& limitatamente agli oggetti considerati$ %ale principio comporta

Un aspetto negati%o cio' il divieto per le onti regolamentari di intervenire nella

disciplina degli oggetti riservati9 e

Un aspetto positi%o e cio' la necessit" c(e il legislatore intervenga per

disciplinare compiutamente )uegli oggetti in modo da limitare gli am8iti di

discrezionalit" delle autorit" preposte allapplicazione della legge$

Lorigine della riserva di legge la si rinviene nelle esperienze cd di *monarc(ia

limitata+ dove essa ungeva da argine ;garantistico7 della potest" dellesecutivo ;il re e

laristocrazia7 nei conronti del Parlamento ;la classe 8org(ese7$ uando la orma di

governo dei principali Stati cam8i4 la riserva di legge perse importanza ma mantenne

comun)ue un minimo di signicato garantista c(e si ' anc(e oggi conservato in 8uona

parte nellattuale disciplina costituzionale dellistituto5 da un lato& inatti& la riserva dilegge& ric(iedendo lintervento legislativo ;aspetto positivo7$ Consente c(e alla

ormazione della disciplina delle materie riservate partecipino anc(e le opposizioni

;escluse )uando la materia ' eventualmente disciplinata in via regolamentare7$

Dallaltro lato la necessit" dellatto L?GISL2%I.0 porta con sB il atto c(e )uella

disciplina sia poi assoggettata al controllo di legittimit" della Corte Costituzionale oltre

c(e a reerendum a8rogativo$

.a poi detto c(e nella giurisprudenza della corte la riserva di legge viene vista come

strumento diretto a circoscrivere la discrezionalit" degli organi e dei soggetti c(iamati

a dare applicazione alla legge$ Di )ui la conclusione c(e la riserva di legge ' diretta a

perseguire esigenze di uguaglianza e di garanzia giurisdizionale dei diritti$ ? ci4 era

soprattutto a sulla idoneit" delle

prime a disciplinare& nellam8ito della propria competenza& materie coperte da riserva

di legge$

Riser%e relati%e .iene pacicamente considerata relativa la riserva di cui allart$

:@ per limposizione delle prestazioni personali e patrimoniali& ritenendosi su,ciente

c(e la legge sta8ilisca i criteri ondamentali perla determinazione dei presupposti e deilimiti dellimposizione e rimetta la disciplina concreta delle diverse attispecie a onti

secondarie$ Fgualmente relativa ' considerata la riserva dellart #E per


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lorganizzazione dei pu88lici u,ci& non escludendo )uesta disposizione interventi

normativi di esecuzione e di attuazione delle leggi c(e deniscono& nelle linee

ondamentali& la materia$ Pi> in generale *sare88ero+ relative le riserve introdotte con

espressioni del tipo *in 8ase alla legge+ o *secondo la legge+$

Riser%a assoluta ' la riserva preclusiva di )ualsiasi intervento di onti su8ordinatec(e non siano di mera esecuzione della legge$ Si pensi alla riserva dellart 6@ sulla

determinazione dei casi e dei modi della limitazione della li8ert" personale$ Pi>

ingenerale sare88ero assolute le riserve introdotte con espressioni del tipo *nei casi e

nei modi previsti dalla legge+$

La la8ilit" della distinzione comporta& nella prassi& rilevanti oscillazioni$ Lassolutezza o

la relativit" delle riserve non sare88e un carattere strutturale delle stesse ma

atterre88e soltanto alla possi8ilit"& pi> ampia o meno ampia& di intervento

dell?S?CF%I.0 ma non del giudiziario$ Si capisce perc(B& )uindi& una riserva assoluta

come )uella del secondo comma dellart$ 6@ possa tollerare interventi largamente

discrezionali del giudice in merito alladozione dei provvedimenti restrittivi della li8ert"

personale$ Inne altra distinzione ' )uella tra

Riser%e rinforzate )uando il rinvio alla legge ' accompagnato da prescrizioni

sostanziali circa il contenuto c(e essa pu4 assumere$ Si pensi allart$ 6 per cui le

limitazioni alla li8ert" di circolazione e di soggiorno possono essere disposte solo per

ragioni di sanit" o di sicurezza pu88lic(e$

Riser%e semplici )uando il rinvio alla legge /0/ ' accompagnato da prescrizioni

sostanziali circa il contenuto c(e essa pu4 assumere$ La distinzione appare tuttavia

meramente descrittiva posto c(e anc(e nelle ipotesi di riserve semplici ' sicuramentepossi8ile ricavare limiti contenutistici alla legge non espliciti& ma implicitamente

ricava8ili dallintero contesto normativo costituzionale$

La riser%a di legge come limite per il legislatore

In regime di Costituzione rigida la riserva di legge rappresenta un limite per lesecutivo

ma& sotto due aspetti& anc(e per il legislatore5 per un verso essa impedisce c(e il

legislatore demandi la disciplina riservata a onti secondarie9 per altro verso essa

impone c(e la legge a88ia un determinato contenuto in modo da ridurre le scelte

discrezionali dell?secutivo e& pi> in generale& di ogni autorit" c(iamata a darle

applicazione$ Sotto )uesto secondo prolo la riserva di legge appare un limite di

carattere S0S%2/I2L?$

Peraltro listituto& nei suoi due aspetti positivo e negativo& essendo diretto a ric(iedere

lintervento della legge e ad escludere )uello di atti normativi su8ordinati& rappresenta

anc(e un criterio di ripartizione della competenza$ La riserva di legge& in )uanto

discendente da norme costituzionali& potr" essere derogata solo alle stesse condizioni

per cui tali norme possono essere derogate5 cos in regime di costituzione fessi8ile

essa ' suscetti8ile di essere derogata& in entram8i i suoi aspetti positivo e negativo& da

leggi ordinarie c(e attri8uiscano& in tutto o in parte la materia riservata a onti

secondarie$ In regime di costituzione rigida laspetto positivo della riserva di legge& 'c(iaro& si ra


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La preferenza della legge

Il principio della preerenza della legge (a invece carattere G?/?32L?$ ?sso esprime la

superiorit" e linderoga8ilit" della legge e degli altri atti ad essa e)uiparati nei

conronti dei regolamenti$ %ale principio non ' espressamente ormulato dalla

costituzione ma ' ricava8ile implicitamente da norme costituzionali5 si pensi allestesse norme c(e istituiscono riserve di legge e )uelle c(e sta8iliscono per le leggi e

per gli altri atti e)uiparati uno speciale regime$ Sul piano processuale le conseguenze

di )uesto speciale regime si rispecc(iano nel atto c(e le leggi e gli atti e)uiparati

sono sottoposti al sindacato di costituzionalit" della Corte laddove invece i

regolamenti sono sottoposti al giudizio di legittimit" del giudice comune$ =a ancora

pi> c(iaramente il principio di preerenza della legge lo si desume dallart$ E! Cost e

seguenti5 il sistema delle onti primarie ' *c(iuso+ a livello costituzionale& nel senso

c(e uori dei casi esplicitamente previsti la stessa legge non pu4 istituire onti a sB

pariordinate Se ne ricava c(e cos come non ' ammessa listituzione di onti

pariordinate alla legge& allo stesso modo non ' ammesso pariordinare alla legge leonti secondarie$

Il principio di legalit2

La premessa storica ed ideologica del principio di legalit" sta& naturalmente& nella

supremazia della legge sullattivit" amministrativa e su )uella giurisdizionale$ Legalit"

signica )uindi innanzitutto sottoposizione del pro%%edimento amministrati%o e

della sentenza alla legge del Parlamento, della "uale costituiscono

applicazione o esecuzione& e ci4 comporta& inoltre& c(e per la corretta realizzazione

della legalit" cos intesa esistano rimedi eAo strumenti idonei a prevenirne ed areprimerne le violazioni$

=a legalit" signica 2L%3?SI c(e gli altri atti emessi dai pu88lici poteri abbiano

fondamento nella legge stessa$ ? )uesto il principio di legalit" in senso

S0S%2/I2L? c(e porta con sB la necessit" c(e il legislatore intervenga a sta8ilire le

condizioni nelle )uali i diritti dei singoli possono essere incisi da parte della pu88lica

autorit" nonc(B i limiti procedurali e sostanziali della sua azione$

Nell(ambito dei rapporti tra le fonti il principio di legalit" interessa i rapporti tra

onti primarie e secondarie precludendo interventi autonomi dei regolamenti senza la

previa a8ilitazione legislativa$

Inteso in senso ampio il principio di legalit" )uale *grande regola+ dello Stato di

diritto assume il carattere di principio supremo della Costituzione c(e si applica alle

diverse attivit" come risulta& peraltro& da una serie di norme costituzionali5 art$ #E per

la legalit" dellazione amministrativa9 art$ 6!6$: per la legalit" della giurisdizione9 artt$

E! e ss e 66E$6 per la legalit" ;intesa come legittimit" costituzionale7 del potere

legislativo$

Per "uanto concerne il rapporto tra principio di legalit2 e principio di

preferenza della legge Sorrentino ritiene c(e gli stessi siano complementari5 la

preerenza della legge ne comporta inatti linderoga8ilit" ad opera di onti c(e nonsiano ad essa e)uiparate9 il principio di legalit" vieta c(e interventi di onti

su8ordinate possano sovrapporsi a )uelli legislativi$


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Per "uanto concerne, in3ne, il rapporto tra principio di legalit2 e riser%a di

legge Sorrentino ritiene& anc(e in )uesto caso& c(e i due principi siano

complementari$ Posto c(e il principio di legalit" (a carattere tendenzialmente

universale& la riserva di legge& anc(e se relativa& ric(iede )ualcosa in pi> della

semplice previsione legislativa del potere pretendendo c(e il potere stesso sia

indirizzato dal legislatore$ Si pensi ad esempio allart$ :@ c(e esige c(e la leggedetermini alcuni elementi della attispecie impositiva5 sicc(' lintervento dellesecutivo

in tanto ' possi8ile in )uanto ondato sulla legge& ma al tempo stesso dovr" anc(e

rispondere ai principi dalla stessa sta8iliti$ In )uesta ipotesi potre88e anc(e dirsi&

secondo Sorrentino& c(e il principio di legalit" ' assor8ito dalla riserva di legge

;relativa7$

)*PITOLO 4 LE 0I)ENDE DE1LI *TTI NOR-*TI0I

La pubblicazione degli atti normati%i

Il tema della pu88licazione degli atti normativi interessa innanzitutto la loro e,cacia5 '

inatti con la pu88licazione& normalmente dopo il decorso di un 8reve periodo detto

*vacatio+& c(e latto normativo entra in vigore dispiegando tutti gli e


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0icende dell(atto normati%o e %icende delle norme

La pu88licazione& oltre a consentire ed a rendere o88ligatoria la conoscenza dellatto

normativo& costituisce normalmente il momento in cui esso entra in vigore5 ac)uista&

cio'& e,cacia$ Per comprendere il discorso *vicende dellatto normativo e vicende

delle norme+ 8isogna sottolineare come latto normativo non si esaurisca con la suaemanazione ma immetta nellordinamento& attraverso le disposizioni c(e lo

compongono& delle /03=? destinate a distaccarsi dalla volont" del loro autore per

entrare a ormare& insieme con le altre c(e gi" ne anno parte& il sistema normativo$ Si

parla a tal proposito di atto istantaneo con e5etti permanenti&0ra )uindi con la

pu88licazione e leventuale vacatio l*TTO NOR-*TI0O entra in vigore producendo

nellordinamento tutte le innovazioni c(e il suo contenuto ric(iede e c(e gli sono

consentite in orza della sua posizione nella gerarc(ia delle onti$ La distinzione tra

latto normativo ;istantaneo7 e le norme c(e produce ;permanenti7 ci consente poi di

e


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del legislatore ' superata5 la Costituzione& inatti& oltre a dettare norme c(e vincolano

il legislatore ed& in generale& il potere politico contiene principi e precetti idonei a

regolare sia le relazioni tra il singolo e le pu88lic(e autorit"& sia le relazioni

interprivate$ .ero ' c(e molti dei principi& norme& disposizioni organizzative ed

indicazioni programmatic(e possono restare in concreto inoperanti in attesa

dellattuazione legislativa$ =a ci4 non signica c(e linterprete non de88a ricavarneanc(e principi per risolvere le controversie$

0ltre a porsi come onte del diritto& la Costituzione a


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Camera e art 6:@ reg$ Senato7$ /aturalmente se il disegno di legge (a su8ito

modic(e in sede di prima deli8erazione i @ mesi vanno computati dallultima

deli8erazione di ciascuna camera$

Per la seconda deli8erazione si ric(iede 2L=?/0 lapprovazione con maggioranza

assoluta dei componenti di ciascuna camera& altrimenti il progetto si (a per nonapprovato$ Se invece il progetto ' approvato con la maggioranza dei :A@ ;cosa della

)uale i presidenti delle camere devono are menzione nel messaggio di trasmissione

del progetto allaltra Camera o al Governo7 la legge %iene promulgata e

pubblicata, terminando cos8 il suo iter& Se la maggioranza dei :A@ non viene

raggiunta si (a una ase ulteriore c(e inizia con la pu88licazione della legge dalla

)uale decorre ;non lentrata in vigore ma7 il termine di tre mesi entro il )uale o

K!!$!!! elettori o K consigli regionali o 6AK dei mem8ri di ciascuna camera possono

ric(iedere il reerendum$ !e il termine spira infruttuosamente la legge sar2

promulgata e poi nuo%amente pubblicata ai 3ni della sua entrata in %igore&

2ltrimenti sar" indetto un reerendum per il )uale non ' previsto un )uorum dipartecipazione e dal cui esito dipender" la conerma della legge o la denitiva

interruzione del relativo procedimento$

.a cm) precisato c(e solo con la legge @K:A6#E!& c(e (a dettato norme per lo

svolgimento dei reerendum previsti dalla Costituzione& ' stato possi8ile porre in

essere il percorso di cui a88iamo detto anc(e se& a partire da tale momento& il

reerendum ' stato ric(iesto solo una volta& paradossalmente sia dalla maggioranza

c(e dallopposizione& in occasione della modica del titolo . della Parte seconda della

Costituzione ;poi divenuta legge costituzionale @A:!!67 e il reerendum registr4 un

grado di partecipazione 8assissimo$

Di ampio

genus delle *leggi costituzionali+$

2ltro pro8lema ' se in una costituzione rigida c(e prevede espresse modalit" per la

sua revisione possano darsi ipotesi di leggi costituzionali c(e tacitamente a8rog(ino

norme della costituzione$ Sicuramente il genus delle leggi costituzionali comprende

innanzitutto le leggi c(e sono destinate a modicare espressamente e sta8ilmente il

testo della costituzione ;leggi di revisione costituzionale7$ In secondo luogo tale genuscomprende )uelle leggi costituzionali cui la costituzione stessa riserva la disciplina di

determinate materie ;artt 66& 66E& 6@E& E67$ .i sono poi leggi costituzionali dirette a


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derogare o a sospendere norme della Costituzione o di altre leggi costituzionali& o

ancora )uelle c(e eventualmente dovessero disporre modic(e unilaterali dei Patti

Lateranensi$ uindi appare c(iaro c(e& se si muove dallidea c(e la8rogazione ' un

enomeno generale& conseguente allesercizio della potest" e c(e opera

indipendentemente da una sua eventuale previsione legislativa& non vi sono ostacoli

ad ammettere c(e il legislatore costituzionale& come pu4 a8rogare esplicitamentenorme della Costituzione& cos pu4 dettare una nuova disciplina materialmente

incompati8ile con essa$

)*PITOLO 9 LE .ONTI PRI-*RIE :; LE LE11I

!T*T*LI ORDIN*RIE

+& Premessa< La forza di legge&/el linguaggio comune il termine legge viene impiegato sia per designare latto

legislativo )uanto il prodotto dellatto$ /el linguaggio costituzionale il termine legge

indica specicamente latto posto in essere nellesercizio della unzione legislativa c(e

lart E! attri8uisce collettivamente alle due Camere& oggetto di promulgazione da

parte del Pd3 ;artt E@$6& E@$: e EH7 e di successiva pu88licazione ;art E@$@7$ 0ggi&

soprattutto dopo lentrata in vigore della l$ cost$ @A:!!6& lidea di legge deve essere

rierita anc(e a )uelle regionali$ Lespressione *legge+ usata dalla Costituzione

e)uivale )uindi a )uella di legge ormale o legge ordinaria& statale e regionale&

impiegata in dottrina e giurisprudenza$

Dalla legge vanno tenuti distinti gli atti legislativi con orza di legge& le leggi

costituzionali e di revisione costituzionale e la legge regionale e delle province

autonome di %/ e 19 gure c(e anc(esse provengono dallorgano direttamente

rappresentativo della volont" popolare ma diverse per connotati procedimentali e per i

limiti di validit" sta8iliti nei loro conronti$

.anno invece ascritte alla categoria delle leggi& le leggi rinorzate di cui agli artt 6@: e

6@@ Cost& nonc(B le leggi di amnistia e di indulto di cui allart E#& nonc(B le leggi

statali contemplate dallart 66$@ e dirette a conerire a regioni ordinarie ulteriori

orme e condizioni particolari di autonomia& nonc(B )uelle adottate in 8ase allart 66

della l$ cost @ del :!!6$

Linsieme delle caratteristic(e ormali c(e collocano la legge in una posizione di

eminenza nel sistema costituisce la *orza di legge+ c(e& peraltro& caratterizza anc(e

altri atti& diversi dalla legge& ma c(e condividono con essa alcuni caratteri$ In un

sistema delle onti complesso come il nostro le)uiparazione alla legge degli altri atti

normativi pu4 avvenire5

In 8ase alla posizione gerarc(ica di immediata su8ordinazione alla Costituzione& si

pensi ai regolamenti parlamentari o ai decreti legislativi di attuazione degli statuti

regionali ;c(e sono onti a competenza riservata7 e c(e condividono con la legge laprimari et"9


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In 8ase alla competenza materiale& e in tale direzione sono da e)uiparare alla legge i

decreti legge& i decreti legislativi ed il reerendum a8rogativo& pur se la competenza di

tali atti ' pi> ridotta di )uella della legge a causa di limiti costituzionali impliciti o

espliciti al loro operare9

In 8ase al regime o trattamento giuridico& inteso come sottoposizione dellattoallesclusivo controllo della Corte Costituzionale ai sensi e per gli e


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competente in materia$ Se ne dovre88e ricavare& allora& c(e la violazione delle norme

regolamentari in sede di ormazione della legge comporti una violazione mediata della

norma costituzionale& determinando linvalidit" della legge stessa$ =a la Corte

Costituzionale& nella sentenza #A6#K#& seppur contraddicendosi& neg4 )uesta

impostazione a


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trasorma in un unico testo le due deli8erazioni parlamentari ed in mancanza del )uale

la legge non viene ad esistenza$

PU''LI)*ZIONE vedi prima$

=& >& Il contenuto della legge&Il problema delle leggi?pro%%edimento

Per )uanto concerne il contenuto della legge& ovvero il atto c(e essa de88a contenere

disposizioni generali ed astratte e di applicazione ripetuta nel tempo& o se essa possa

arsi concreto provvedimento 8isogna anzitutto sottolineare c(e sul piano della teoria

generalela dottrina recente (a ormai da tempo a88andonato lidea c(e il tratto tipico

della norma giuridica sia la generalit" e lastrattezza$ Sul piano del diritto positi%oil

pro8lema si a pi> complesso5 vengono inatti in rilievo esigenze derivanti dalla

divisione dei poteri& dal principio di uguaglianza& da )uello di legalit"& dalla tutela

giurisdizionale dei diritti$ ?sigenze c(e si contrappongono alla sempre pi> crescenteprassi delle cosiddette leggi-provvedimento$ La Corte Costituzionale (a sempre

riconosciuto lammissi8ilit" di si


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emerge )uanto meno una *riserva di procedimento amministrativo+ c(e impedisce c(e

determinate scelte c(e non attengono allindirizzo politico generale siano e


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del decreto legislativo nei conronti della legge di delegazione9 si pensi ancora al caso

delle leggi regionali nei conronti dei principi ondamentali della materia nelle materie

di competenza concorrente9 si pensi ancora al caso della legislazione statale e

regionale nei conronti dei vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli

o88lig(i internazionali ;art 66E$67& eccetera$ Leventuale contrasto tra legge e norma

interposta determina una attispecie di invalidit" indiretta comun)ue riconduci8ile allanorma costituzionale$

%erza ipotesi5 il limite generale di maggior rilievo c(e interessa lattivit" legislativa '

dato dal principio di ragionevolezza& dalla Corte inizialmente ricollegato al divieto di

discriminazioni ar8itrarie di cui allart$ @ ma& nella pi> recente giurisprudenza& dotato

di una consistenza autonoma$ 2l principio di ragionevolezza si collegano ad esempio

alcune pronunce della Corte c(e (anno sancito la illegittimit" delle leggi retroattive

!INE R*TIONE$ Cos ad esempio nella sentenza H6A6### il principio di

ragionevolezza ' stato ric(iamato a tutela della,damento del cittadino nella

sicurezza giuridica )uale elemento ondamentale di uno stato di diritto$ In c(e senso/el senso c(e se il legislatore a una legge di pianicazione c(e sia idonea ad

esprimere uno sta8ile giudizio di valore& una successiva legge c(e da essa si discosti

deva I332GI0/?.0L=?/%? da una precedente legislazione c(e pianicava e

programmava& cio' esprimeva uno sta8ile giudizio di valore$ In conclusione il principio

di ragionevolezza diviene strumento nelle mani della Corte Costituzionale per

realizzare lunit" dellordinamento e la coerenza delle maniestazioni della unzione

legislativa$

uarta ipotesi5 Il limite alla legge deriva dallo88ligo& a carattere generale& del rispetto

del diritto comunitario ondato sullart 66 Cost ed ora ri8adito nellart 66E$6 Cost$ /ei

casi di onti comunitarie dotate di diretta applica8ilit"& poi& il limite del rispetto del

diritto comunitario opera non solo come limite costituzionale& ma anc(e come limite

*materiale+ allapplica8ilit" della legge nel senso c(e& nei casi di confitto& il giudice

interno deve disapplicare la norma nazionale per dare applicazione a )uella

comunitaria$ Il limite del rispetto del diritto comunitario attiene non solo alla legge& ma

ad ogni altra onte interna& ivi compresa la Costituzione& col limite& per4& del rispetto

dei principi supremi e dei diritti inaliena8ili della persona umana$

uinta ipotesi5 Il limite alla legge& statale ' regionale& deriva dal rispetto degli o88lig(i

internazionali ;art$ 66E$6 Cost7$ Cosa si intende per o88lig(i internazionali Lart 6!

Cost prevede ladeguamento automatico delle norme internazionali generalmentericonosciute e sem8ra operare solo per )ueste ultime& non anc(e per gli o88lig(i di

natura pattizia$ =a la previsione specica allart 66E$6 Cost del *rispetto degli o88lig(i

internazionali+ comporta conseguenze notevoli$ Posto c(e lo88ligo internazionale si

pereziona con la stipulazione dellaccordo e con la ratica del trattato& la ormula

incondizionata usata nel 66E$6 a s c(e esso& una volta divenuto e,cace sul piano

internazionale& dispieg(i i propri e


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materie di loro competenza& siano stati inormati della loro conclusione$ Si registra cos

un orte dislocamento di poteri in avore del Governo c(e& con la conclusione di si


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tal senso le limitazioni alla sovranit" indicate da tale norma& possiedono una capacit"

derogatoria del sistema costituzionale sconosciuta alle leggi ordinarie$ %ale capacit"

derogatoria va c(iaramente incontro& per4& ai limiti c(e lo stesso art 66 Cost pone5

rispetto dei principi supremi della Cost e dei diritti inaliena8ili della persona umana&

nalizzazione di tali limitazioni ad o8iettivi di pace e giustizia& eccO La Corte

Costituzionale vigila sul rispetto di tali limiti$

Pro8lema dottrinale di rilevante importanza attiene alla capacit" della legge ordinaria

;di attuazione dei trattati comunitari7 e sulla 8ase dellart 66 Cost di comportare

incisive e proonde trasormazioni costituzionali$ Invero& il nuovo testo dellart 66E Cost

a


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considerarsi direttamente applica8ili& (a )uindi riconosciuto diretta applica8ilit" anc(e

a tali atti$ Il regolamento ' direttamente applica8ile a prescindere dal suo contenuto e

per le sue mere caratteristic(e ormali$ La direttiva& invece& crea in capo agli Stati un

dovere di esecuzione c(e& in 8ase allart :H# tr C?& comporta la necessit" di misure

interne ;cd trasposizione7 volte a realizzarlo$ In caso di inadempimento si pone il

pro8lema di individuare )uali sono le norme della direttiva dotate di direttaapplica8ilit"$ Ci4 accade )uando a ronte dello88ligo preciso ed incondizionato dello

Stato vi sia un diritto soggettivo di un singolo a vedere rispettato lo88ligo stesso&

diritto soggettivo tutela8ile davanti al giudice nazionale$ La diretta applica8ilit"&

)uindi& attiene solo a norme relative ai rapporti tra Stato ed individuo ;e,cacia

verticale7 e non anc(e ai rapporti interindividuali ;e,cacia orizzontale7$

Il cammino comunitario della )orte )ostituzionale

@ asi5

Prima ase ;6#H 6#E@7 la Corte avverte il carattere derogatorio rispetto alla

Costituzione dei trattati comunitari ondandolo& per4& sul solo art 66 Cost senza

approondire il pro8lema$ %ali derog(e& per4& non comportano una rinuncia denitiva

alla sovranit" e non incidono sulla pienezza della potest" legislativa del Parlamento nB

sul sistema delle onti lasciandone inalterati i principi ;ad es )uello della successione

delle leggi nel tempo sent$ 6HAH7$ La distinzione tra ordinamento nazionale e

comunitario impedisce il ra


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comunitaria si ritiene direttamente applica8ile ogni confitto viene escluso dalla

necessit" per il giudice di darle immediata applicazione con conseguente alterazione

del regime costituzionale delle leggi ;in caso di du88i il giudice rinvia alla CC c(e si

pronuncia sulla legittimit" costituzionale ecc ecc7$ Cos con la sentenza del 6#H la

Corte Costituzionale accetta senza riserve la diretta applica8ilit" delle direttive ed

estende la stessa caratteristica alle sentenze interpretative ed a )uelle diinadempimento della Corte di Giustizia$ Giunge perno ad a ondati su un ric(iamo allart 66 Cost&& tendevano a recuperare la

propria competenza sulle leggi regionali ed anc(e statali ed (anno nito col risolversiin una mera conerma dei propri orientamenti precedenti$ Il nuovo testo dellart 66E$6&

conermando la giurisprudenza della Corte& (a dato un esplicito ondamento

costituzionale non solo al principio della superiorit" delle onti comunitarie su )uelle

interne& ma anc(e a )uello della diretta applica8ilit" dei regolamenti e delle altre onti

cui essa ' riconosciuta& con tutte le relative implicazioni$

I contro limiti alle limitazioni di so%ranit2

2,ora il pro8lema del rispetto& da parte dellordinamento comunitario& dei principi

supremi della costituzione e dei diritti inaliena8ili della persona umana$ Dal momento

c(e il pro8lema si ' posto un po in tutti gli stati mem8ri& si pensi ai Grundrec(te

tedesc(i& la soluzione adottata dalla Corte ' consistita nellela8orare principi generali

del diritto comunitario ricavandoli dalle costituzioni nazionali e dalla Convenzione per

la salvaguardia dei diritti delluomo e delle li8ert" ondamentali$ %ali principi& cos

ricavati& *rim8alzano+& per cos dire& tra ordinamento comunitario ed ordinamenti

nazionali& per il tramite del meccanismo delle *)uestioni pregiudiziali+ di cui allart :@H

e c(e consente un raccordo tra Corte di Giustizia e giudici nazionali$

L(attuazione del diritto comunitario nell(ordinamento interno

Come avviene Se lordinamento comunitario attri8uisce diretta applica8ilit" adeterminati atti& nulla )uaestio$ .iceversa& sar" lo Stato italiano a dover provvedere

alladempimento degli o88lig(i cui ' sottoposto con strumenti costituzionalmente

appropriati& c(e tengano conto dei principi e delle regole c(e distri8uiscono la potest"

normativa e )uella amministrativa al suo interno anc(e se spesso& a causa

dellimportanza e della delicatezza degli impegni comunitari& spesso si ' nito col

ridurre o comprimere alcuni rilevanti aspetti delle autonomie a vantaggio degli organi

centrali dello Stato& il tutto col placet della corte Costituzionale$ %ale meccanismo&

soprattutto collegato al passato& veniva motivato con il risc(io di inesecuzione

regionale degli impegni comunitari nelle aree di loro competenza costituzionalmente

denita$ %uttavia lo stesso legislatore statale (a incontrato no allultimo decennio delsecolo scorso serie di,colt" ad eseguire puntualmente gli o88lig(i comunitari$ uando

non provvedeva direttamente con legge& il Parlamento italiano soleva conerire al


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Governo deleg(e legislative molto ampie per lattuazione delle direttive e per

ladempimento degli altri o88lig(i comunitari& in tal modo sollevando serie critic(e da

parte della dottrina in rierimento allarticolo E Cost9 tali espedienti& comun)ue& non

risolvevano il pro8lema della tempestivit" nellattuazione delle direttive$ Per tali

ragioni& con la legge A# ;detta Legge La Pergola7 ' stato previsto un meccanismo& a

cadenza annuale& denominato legge comunitaria& attraverso il )uale il Parlamentoavre88e provveduto& direttamente o indirettamente& allattuazione degli o88lig(i

suddetti$ Si ' cos soddisatta lesigenza di celerit" anc(e grazie a tutti )uegli

strumenti ulteriori ela8orati col tempo )uale& ad esempio& il riconoscimento alle regioni

della acolt" di attuare le direttive nelle materie di loro competenza legislativa

concorrente anc(e senza lemanazione della legge di recepimento della direttiva

stessa$

)*PITOLO = 1LI *TTI DELLO !T*TO )ON .ORZ* DI

LE11E

Identi3cazione degli atti con forza di legge

Possiedono orza di legge ;v pag 6H7 il decreto legislativo& il decreto legge& i decreti

legislativi di attuazione degli statuti speciali& gli statuti regionali ordinari e i decreti

presidenziali di amnistia e di indulto$

Il decreto legislati%o la delegazione legislati%a

2rt E Cost5 lesercizio della unzione legislativa& spettante alle camere in 8ase allart

E!& pu4 essere da )ueste delegate al Governo& purc(' con determinazione di principi ecriteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti deniti$ Il enomeno della

delegazione legislativa consta di due distinti procedimenti5 il primo ' un normale

procedimento legislativo& c(e mette capo ad una legge del Parlamento9 laltro ' un

procedimento& c(e si svolge in am8ito governativo e si conclude con un decreto

avente valore di legge deli8erato dal Consiglio dei =inistri ed emanato ;art E$K7 dal

Pd3$ 0ggetto della delegazione& intesa come traserimento temporaneo di competenze

spettanti al delegante& ' dun)ue lesercizio della unzione legislativa ma non la sua

titolarit"$ Ci4 ci consente di distinguerla dallipotesi del traserimento denitivo di

competenza e ci consente di c(iarire c(e la delegazione non impedisce in )ualsiasi

momento la revoca della delega e lesercizio& anc(e in pendenza della stessa& dellaunzione legislativa nelle stesse materie e per gli stessi oggetti$

/el caso dellart E alla delegazione dellesercizio della unzione legislativa si

accompagna il valore di legge degli atti emessi in sua attuazione5 )uindi se non c'

delegazione non possono aversi provvedimenti amministrativi del governo dotati di

orza di legge$

La legge di delegazione

Lart E anzitutto costituisce eccezione allinderoga8ilit" della attri8uzione alle camere

;eJ art E!7 della unzione legislativa9 al tempo stesso delimita la delega8ilit"dellesercizio di tale unzione esigendo innanzitutto c(e destinatario sia il Governo e

poi c(e la legge di delegazione determini& attraverso i principi ed i criteri direttivi& gli


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oggetti deniti e il tempo limitato& lam8ito della stessa$ Se ne ricava lillegittimit" di

leggi di delega attri8utive al governo della potest" di disciplinare intere materie senza

principi e direttive o ancora c(e non sta8iliscano la durata della delega o c(e

prevedano termini troppo ampi ed irragionevoli$ ? ancora vietata una delegazione

allesecutivo dei *pieni poteri+ come accadeva sotto vigenza dello statuto al8ertino$

=a ci4 nella prassi viene disatteso5 si pensi alle deleg(e di riorma di interi settori& alledeleg(e dette di coordinamento volte alla ormazione di testi unici o ancora alle

deleg(e di attuazione di norme comunitarie$ La corte costituzionale& dal canto suo& (a

ritenuto ammissi8ili )ueste discuti8ili gure di delega& sia ricorrendo al concetto di

ampia delega& sia ritenendo& specie per le deleg(e di coordinamento e per )uelle di

attuazione di norme comunitarie& c(e il legislatore delegato possa desumere i principi

e i criteri direttivi dalle norme oggetto di coordinamento e di attuazione$ Secondo

Sorrentino ' )uasi ovvio c(e )uanto meno le disposizioni di principio possano ricavarsi

direttamente dalloggetto della delega9 ma ci4 ' stato disatteso in diverse ipotesi& si

pensi ai casi in cui il legislatore a88ia demandato allesecutivo di ricavare le norme di

principio dalla legislazione vigente$ Spesso poi i criteri direttivi si sono risolti ingeneric(e clausole di scopo del tipo *armonizzare la normativa in vigore+$

Limiti oggetti%i della delegazione legislati%a

2ccanto ai limiti eJ art E& la dottrina ne (a individuati ulteriori$ ? stato anzitutto

sostenuto c(e oggetto di una legge di delega non pu4 essere una cd legge cornice in

)uanto la determinazione dei principi ondamentali della materia ric(iesta dallart 66E

cost avre88e una minore specicit" rispetto alla predeterminazione dei principi e

criteri eJ art E& sicc(' una volta compiuta )uestultima non restere88e spazio al

legislatore delegato per alcuna ulteriore determinazione di principio$ %uttavia& secondo

Sorrentino& il Parlamento potre88e tran)uillamente delegare al governo la disciplina di

una materia di competenza concorrente regionale& delegandogli altres il compito di

specicare i principi ondamentali vincolanti le regioni& naturalmente ornendo al

governo stesso i principi e i criteri direttivi eJ art E$

Du88io ' invece il tentativo contenuto nellart 6 della legge 6@6A:!!@ di attuazione

dellart 66E cost di a,dare al governo il compito di individuare le disposizioni c(e

rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello stato& nonc(B di adottare dlgs

ricognitivi dei principi ondamentali ricava8ili dalle leggi vigenti allo scopo di orientare

liniziativa legislativa dello stato e delle regioni in attesa di una previsione

parlamentare in tal senso$ Il governo si vede cos a,data unattivit" non sololegislativa& ma anc(e interpretativa c(e nisce con il limitare la potest" legislativa e

)uindi lautonomia delle regioni cui spetta& inatti& il compito di trarre dalla legislazione

dello stato i principi ondamentali relativi alle materie di loro competenza concorrente$

Sem8ra da escludere anc(e la possi8ilit" di delega per materie riservate a leggi

rinorzate ;se c' semplice riserva di legge la delega ' ammessa7$ 2ncora non '

ammessa la delega )uando la costituzione ric(iede lintervento del parlamento come

organo di controllo politico dellesecutivo5 non ' ammessa delega per la ratica dei

trattati internazionali& per lapprovazione dei 8ilanci& per convertire i decreti legge& per

disporre inc(ieste parlamentari$

I limiti ulteriori della delegazione legislati%a


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pur essendo sottoposta ai medesimi principi e criteri direttivi$ %ale meccanismo (a lo

scopo di a%ere una prima sperimentazione dei decreti emanati in base alla

delega principale& per poi apportare modic(e e correttivi ad essi anc(e sulla 8ase

di eventuali pronunce in tal senso della Corte Costituzionale$ Se tutto ci4 ' ammissi8ile

nella generalit" dei casi& non appare invero ammissi8ile in merito ai decreti di

attuazione di norme comunitarie in rierimento a loro eventuali uture modic(e$

%uttavianella prassi )ueste deleg(e correttive e integrative (anno in concreto

superato la logica iniziale innanzitutto perc(B spesso i termini per la realizzazione

delle stesse sono stati prorogati no al punto di attri8uire al Governo una )uasi

perenne potest" legislativa primaria9 in secondo luogo perc(B lampiezza delle

delegazioni conerite (a costituito uno strumento per incisive e ripetute revisioni della

disciplina di volta in volta introdotta$ =a& premesso c(e la delega alle correzioni e

integrazioni ' autonoma rispetto a )uella principale& si pone il pro8lema di vericarne

la conormit" allart E Cost$ Posto c(e il termine ' ssato& 8isogna capire se siano

deniti gli oggettie indicati i principi e criteri diretti%i$ Se loggetto ' la correzioneo integrazione del decreto emanato in 8ase alla delega principale& nulla )uaestio$ I

principi e i criteri direttivi& data lautonomia della delega di cui a88iamo detto& non

possono essere gli stessi della delegazione principale ;c(e attiene alla creazione di

una disciplina e non alla correzione della stessa& per la )uale sar" necessario c(e il

Parlamento indic(i nuovi criteri e principi7$ La prassi attuale& c(e non indica lo scopo

ed i limiti dellintervento integrativo e correttivo& nisce col risolversi in una delega

permanente ad esercitare una potest" legislativa& a causa della ripetuta proroga dei

termini$

Il procedimento di formazione dei decreti legislati%i?sso consta di una deli8era del Consiglio dei =inistri e del Decreto Presidenziale di

emanazione& cui segue la pu88licazione nella Gazzetta F,ciale$ Flteriori asi del

procedimento possono essere ric(ieste dalla legge di delegazione$

2rt$ 6H l H!!A6# il dlgs deve essere trasmesso al Pd3 almeno :! giorni prima della

scadenza del termine nale ssato dalla legge di delegazione e deve essere da )uesto

emanato con la denominazione di decreto legislativo e con lindicazione& nel

pream8olo della legge di delegazione& della deli8erazione del Consiglio dei =inistri e

degli altri adempimenti del procedimento prescritti dalla legge di delegazione$

2rt 6H$H )ualora il termine per lesercizio della delega superi il 8iennio& il Governo '

tenuto a ric(iedere alle Camere il parere sugli sc(emi dei decreti delegati$ Inoltre il

parere ' espresso dalle Commissioni Permanenti delle due Camere& competenti per

materia& entro ! giorni& indicando specicamente le eventuali disposizioni non

ritenute corrispondenti alle direttive della legge di delegazione$ Il Governo& nei @!

giorni successivi& esaminato il parere& ritrasmette con le sue osservazioni e con

eventuali modicazioni& i testi alle Commissioni per il parere denitivo& c(e deve

essere espresso entro @! giorni$ %uttavia tali prescrizioni procedimentali della legge

nMH!! non sono di per sB suscetti8ili di condizionare la validit" del dlgs in )uanto tale

legge non possiede valore costituzionale9 di conseguenza la mancata ric(iesta di tali

pareri per le deleg(e ultra8iennali non comporta invalidit" del dlgs ;a di


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Il rapporto tra dlgs e legge di delegazione

La conormit" del dlgs alla legge di delegazione& essendo prescritta dallart E Cost& '

condizione di validit" del decreto stesso$ Ci4 vale sia per i limiti prescritti dallo stesso

art E sui contenuti e orme della legge di delegazione& sia per )uei limiti direttamente

previsti dallo stesso delegante$ Ci4 in )uanto la legge di delegazione ' la onte delpotere delegato& sicc(B la %iolazione della stessa comporta %izio di eccesso di

delegacensura8ile dalla Corte& come avvenuto& in primis nella sentenza @A6#KE$ Il

dlgs& avendo valore di legge& pu4 a8rogare e modicare leggi precedenti ;compresa la

legge H!! dell7 ed anc(e disposizioni della legge di delegazione c(e non siano

)uelle c(e deniscono lam8ito della delegazione stessa$

I testi unici

I %F sono unapplicazione dellistituto della delegazione legislativa c(iamati a

raccogliere e riordinare tutta la legislazione vigente in un determinato settore$?sistono due tipologie di %F5

67 i cosiddetti %F meramente compilativicon i )uali non si ' in presenza di un vero

e proprio di esercizio di potest" legislativa costituendo essi una semplice

pu88licazione senza e,cacia vincolante delle disposizioni in essi raccolte9

:7 i cosiddetti %F innovativi in )uesto caso il %F ' espressione di una vera e propria

potest" legislativa con conseguente novazione della onte delle disposizioni in esso

riportate onde sare88e necessario c(e lautorit" c(e vi provvede disponga a titolo

proprio& o in 8ase ad una delega& della corrispondente potest"$

2vviene di re)uente c(e il legislatore conerisca al Governo apposita delega

legislativa sia nel caso 67 c(e nel caso :7$ 2ttualmente& per4& si assiste spesso

alla,damento al Governo del potere di ormare %F anc(e attraverso lattri8uzione di

una potest" RE1OL*-ENT*RE$ Ci4 ' accaduto in primis con la legge K#A6##E c(e

espressamente si rieriva alla potest" di una delegazione per la compilazione di %F

legislati%i o regolamentari& cos consentendo c(e con regolamento si potesse

provvedere sia alla delegicazione delle previgenti norme legislative& sia alla loro

raccolta in un %F$ 2ddirittura poi la legge K!A6### (a previsto testi unici *misti+

a,dati a tre diversi tipi di atto5 uno regolamentare per la raccolta delle disposizioni

regolamentari e legislative delegicate9 uno legislativo& emanato in 8ase a delega& per

la raccolta delle disposizioni legislative9 uno dalla natura incerta destinato a

conglo8are entram8i in un solo testo$

DE)RETO LE11E la disciplina costituzionale della

decretazione d(urgenza

uando il Governo interviene con decreto legge& ravvisando la straordinaria necessit"

ed urgenza di provvedere in sostituzione del Parlamento& il ondamento di tale

intervento va ravvisato& secondo lart EE Cost& nella stessa situazione di necessit" ed

urgenza$ La Costituzione& )uindi& consente allesecutivo di sostituirsi al legislativo

nelladozione di provvedimenti provvisori con orza di legge$ Laccertamento dei casi

straordinari di necessit" ed urgenza ' rimesso al Governo& il )uale adotta i decreti in

parola sotto la propria responsa8ilit"$ ?ssi devono essere lo stesso giorno presentati


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alle Camere per la conversione in legge& in mancanza della )uale& entro ! giorni dalla

pu88licazione& il decreto perde e,cacia 3?%302%%I.2=?/%?$ Ci sono alcuni punti

ermi5

La sostituzione del decreto governativo alla legge del Parlamento ' giuridicamente

legata alla straordinariet" dei casi di necessit" ed urgenza su cui si onda onde non 'consentito il ricorso a tale strumento uori di essi$

Lapprezzamento circa la straordinariet" del caso& la necessit" e lurgenza (a carattere

politico-discrezionale ed ' di per sB insuscetti8ile di predeterminazioni normative$

La conversione in legge del decreto (a& )uindi& le di


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L(abuso e la reiterazione del decreto legge

ino al 6## si ' assistito ad una crescita enorme del numero dei d$l$ a causa&

pro8a8ilmente& di un disagio politico e di una insta8ilit" governativa c(e non

consentivano ai Governi di disporre di maggioranze sicure ed a,da8ili in parlamento$

Data lampiezza del enomeno alcuni autori addirittura pensarono di conerire al d$l$natura di atto di legislazione ordinaria$ =a alcune pronunce della corte costituzionale&

insieme ad una maggiore sta8ilit" governativa& (anno arginato il enomeno ;dalla 6@M

legislatura7$ Le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza della corte& in particolare

con le sent$ :#A6##K e @!A6##& possono essere cos sintetizzate5

uale c(e sia il ondamento teorico del d$l$& la8uso di tale strumento normativo uori

di presupposti di necessit" ed urgenza ' sindaca8ile eJ Corte Costituzionale sotto il

prolo delleccesso di potere legislativo9

La legge di conversione soggiace ai limiti dellart EE onde il vizio del decreto legge

emanato uori dei casi di necessit" ed urgenza si trasmette anc(e alla legge di

conversione9 il vizio della reiterazione& invece& colpisce il solo decreto reiterativo ed '

sanato da uneventuale conversione9

Il carattere provvisorio del d$l$ comporta c(e in caso di mancata conversione

successivi decreti 8asati sui medesimi presupposti giusticativi non possono

prolungarne nel tempo le disposizioni9

Il procedimento di formazione del decreto legge

Si risolve nella deli8erazione del Consiglio dei =inistri cui segue lemanazione da parte

del Pd3 e la pu88licazione nella GF$ Il decreto deve recare& in 8ase allart 6K l$H!!A&

la denominazione decreto legge e& nel pream8olo& sia lindicazione delle circostanze

straordinarie di necessit" ed urgenza c(e ne giusticano ladozione& sia la menzione

dellavvenuta deli8erazione del consiglio dei ministri$ %ali elementi ormali

contri8uiscono& insieme con la clausola di presentazione al Parlamento&

allidenticazione dellatto$ La loro mancanza non comporta invalidit" ma mera

irregolarit"$ Con la pu88licazione il d$l$ entra immediatamente in vigore5 non ' prevista

vacatio in )uanto incompati8ile con il carattere urgente proprio di tale atto$ 2lla

pu88licazione segue& inne& linserzione nella raccolta u,ciale degli atti normativi

della 3epu88lica Italiana9 in caso di conversione del decreto con emendamenti '

altres prevista la pu88licazione in GF di un testo del decreto integrato con le

modic(e introdotte dal Parlamento$

Governi in attesa di ducia& sduciati o dimissionari lopinione prevalente ' c(e essi

de88ano limitarsi agli atti di ordinaria amministrazione$ Sorrentino invece ritiene&

posto c(e la costituzione nulla dice al riguardo& c(e tale impostazione contrasti con la

ratio stessa della decretazione durgenza c(e ' )uella di consentire al governo di ar

ronte in )ualsiasi momento alle situazioni straordinarie di necessit" ed urgenza per la

tutela di interessi generali e collettivi$

?ventuali poteri di controllo del capo dello stato in sede di emanazione la tesinegativa muove da due idee5 67 i d$l$ sono assunti dal governo sotto la propria

responsa8ilit"9 :7 data la situazione di necessit" e di urgenza dovre88e escludersi ogni


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potere presidenziale di rinvio$ La soluzione positiva ritiene invece c(e la sottoscrizione

del Pd3 a88ia unzione di controllo di legittimit"& se non anc(e di merito& dellatto$ Per

)uanto riguarda lestensione di tale controllo Sorrentino ritiene c(e& al di l" del riuto

;mediante ric(iesta di riesame al governo7 di decreti legge contrastanti con la

costituzione& tale potere consista in unattivit" inormale di persuasione c(e mira a ar

conoscere al governo le proprie valutazioni sulla legittimit" e lopportunit" anc(epolitica dellatto$

I limiti del decreto legge

Per )uanto concerne i limiti della decretazione durgenza vi ' una prima tesi&

suggestiva ma poco pratica8ile& secondo cui )ualora la situazione durgenza

e meditata& appropriata e denitiva$ =a tale impostazione


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non e88e seguito$ La )ualicazione come *provvedimento+ del decreto-legge non

impediva inatti al governo di disporre non solo per il caso concreto& ma anc(e in via

generale e astratta5 la provvisoriet" dellatto& pi> c(e con rierimento al suo contenuto&

andre88e sottolineata con rierimento al suo regime giuridico c(e lo rende uno

strumento di per sB inidoneo a innovare sta8ilmente lordinamento preesistente tant'

c(e esso ' destinato ad essere sostituito dalla legge di conversione o a perderee,cacia a8 origine$ Prevale comun)ue la tesi secondo cui il decreto legge& essendo

nalizzato a ronteggiare contingenze straordinarie ed imprevedi8ili& non potre88e

assumere i caratteri& c(e invece )uasi sempre assume& di provvedimento *omni8us+&

nB potre88e contenere misure c(e non siano immediatamente e,caci$

Bsegue; I limiti del decreto legge

2rt 6K legge H!!A6# Il Governo non pu4& mediante decreto legge5 67 conerire

deleg(e legislative ai sensi dellart$ E Cost$9 :7 Provvedere nelle materie indicate

dallart$ E:$H Cost$9 @7 3innovare le disposizioni di decreti legge dei )uali sia statanegata la conversione in legge con il voto di una delle due Camere9 H7 3egolare i

rapporti giuridici sorti sulla 8ase di decreti non convertiti9 K7 ripristinare le,cacia di

disposizioni dic(iarate illegittime dalla Corte Costituzionale per vizi non attinenti al

procedimento$

2rt 6K$@ l$ H!!A6# i decreti devono contenere misure di immediata applicazione

ed il loro contenuto deve essere specico& omogeneo e corrispondente al titolo$

=a& a 8en vedere& la legge H!!A6# ' una legge ordinaria c(e potre88e

tran)uillamente essere derogata dai decreti legge$ 0ccorre )uindi capire se i limiti

posti da tale legge a88iano natura costituzionale& si da porsi come inderoga8ili& omeno$ %utti i limiti di cui sopra in grassetto sono riconduci8ili ai numeri 6& :& @& H e K ed

(anno anc(e ondamento costituzionale$ 2ppaiono invece posti in maniera esclusiva

dallart 6K commi : e @ della legge H!! il divieto di provvedere in materia elettorale

;art$ 6K$: lett 87 e )uello di adottare decreti legge contenenti misure di non immediata

applicazione & non specic(e ed omogenne e non corrispondenti al titolo ;art$ 6K$@75

con la conseguenza c(e nella prassi tali divieti sono stati spesso disattesi$

La legge di con%ersione l(iniziati%a

2dottato il decreto& lart EE$: Cost impone al Governo di presentarlo ;sapere che serve

lautorizzazione del PdR7 il giorno stesso alle Camere per la conversione$ La Costituzione

non dispone& a di


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decreto$ Le modic(e eventualmente apportate al decreto in sede di conversione

costituiscono& )uindi& emendamenti allarticolo unico del disegno di legge e& ai sensi

dellart$ 6K$K l$ H!!A devono essere elencate in allegato alla legge di conversione$

Il termine costituzionale di presentazione ' ordinatorio o perentorio La mancata

previsione di una eventuale sanzione indurre88e a ritenere c(e esso sia ordinatorio9ma ci4 comportere88e conseguenze inaccetta8ili in )uanto consentire88e al Governo

di ridurre il termine c(e le Camere (anno a disposizione per la conversione o

impedendo alle stesse di adottare una deli8era di reiezione c(e lo privere88e

immediatamente di e,cacia$ Per )ueste ragioni si ' adottata la soluzione per cui una

presentazione uori dai termini e)uivarre88e a rinuncia al decreto anc(e se& va cm)

detto& tale soluzione non elimina le anomalie c(e possono derivare dal ritardo giacc(B

si avr" comun)ue un decreto e,cace& anc(e se solo temporaneamente& ed un decreto

c(e non ' stato politicamente controllato dalle Camere$

2ltra pippa lo88ligo del Governo di presentare il decreto alle Camere per la

conversione ne lunico ed esclusivo titolare della iniziativa legislativa in materia di

conversione /0 I parlamentari potre88ero sempre attivarsi autonomamente&

laddove non si attiva il Governo& al ne di sollecitare la pronuncia della Camera di

appartenenza& magari di reiezione del decreto stesso$

La riunione delle )amere

2rt$ EE$: Cost5 se le Camere sono sciolte esse devono essere appositamente

convocate ;' la cdprorogatioc(e mantiene i poteri delle Camere no alla prima

riunione del Parlamento neoeletto7 e si riuniscono entro K giorni ;termine perentorio7$ Il

dovere di convocazione delle Camere grava sui rispettivi presidenti e scatta con lasemplice presentazione del disegno di legge di conversione del decreto legge9 e grava

sui presidenti lo88ligo di sta8ilire la data della riunione ;entro i suddetti K giorni7$ Il

mancato adempimento di tali o88lig(i ;cos come peraltro la mancata riunione delle

stesse o linvalidit" della riunione a causa del mancato raggiungimento del numero

legale7 non infuisce sulle,cacia del decreto ma comporta convocazione straordinaria

delle Camere ai sensi dellart :$: Cost$

Inne va detto c(e ' ammissi8ile il preventivo ritiro da parte del Governo del disegno

di legge& ma solo no al momento in cui lapprovazione di uno dei due rami del

Parlamento non accia perdere allatto di iniziativa la sua originaria autonomia& come

a


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ostruzionistico e dilatorio$ Per )uanto concerne& poi& il momento iniziale di e,cacia

degli emendamenti& lart$ 6K$K della legge H!! del 6# (a posto ne alla discussione

sta8ilendo c(e essi entrino in vigore il giorno successivo a )uello di pu88licazione nella

Gazzetta F,ciale della legge di conversione& salvo c(e non sia diversamente disposto$

Gli emendamenti inatti& costituendo esercizio della normale unzione legislativa

Parlamentare& nulla (anno a c(e vedere con lestensione e lesistenza dellaconversione& ed ' )uindi normale c(e essi prendano vigore con lentrata in vigore della

legge a meno c(e lo stesso legislatore attri8uisca loro& esplicitamente o

implicitamente& carattere retroattivo$

La promulgazione e la pubblicazione della legge di

con%ersione

2rt$ EE$@ la conversione dei decreti legge deve intervenire entro il termine

perentorio di ! giorni dalla loro pu88licazione9 in mancanza essi perdono e,cacia sin

dallinizio$

Lorientamento tradizionale ritiene su,ciente c(e entro il sessantesimo giorno la legge

sia stata approvata da entram8e le Camere& 8en potendo le asi successive della

promulgazione e della pu88licazione intervenire oltre il termine$ %ale teoria muove

dallidea c(e la legge si considera peretta gi" solo con lapprovazione del testo da

parte delle Camere e dallidea c(e il termine per la conversione ' posto in capo al solo

Parlamento$

?d allo8iezione per cui tale teoria avre88e trascurato i lavori dell2ssem8lea

Costituente c(e ricomprendeva nei sessanta giorni anc(e la promulgazione e la

pu88licazione nonc(B non considerato il atto c(e ai ni della perezione della leggenon 8asta la sola approvazione giacc(B un eventuale rinvio del Pd3 riapre la ase

approvativa si C0/%3001I?%%2 c(e il rierimento ai lavori dell2ssem8lea costituente

pu4 avere solo carattere integrativo a ni interpretativi e& in secondo luogo& c(e la

riapertura della ase approvativa conseguente ad un eventuale rinvio presidenziale

presuppone c(e la ase si osse in precedenza c(iusa$

uestione pro8lematica se deve ritenersi su,ciente& per evitare la decadenza del

decreto& lapprovazione delle Camere& ' certo c(e lesercizio del potere di rinvio da

parte del Pd3& non comportando nB potendo comportare annullamento della decisione

parlamentare nire88e col perdere consistenza& dal momento c(e il rinvio stessocoinvolgere88e i soli emendamenti inseriti nel decreto dalla legge di conversione e le

eventuali altre disposizioni della legge diverse dalla conversione$ =a la conseguenza

sare88e assai grave5 il decreto& in caso di rinvio& potre88e rimanere indenitamente in

vita ove le Camere lasciassero insa88iare la legge dopo il rinvio$ =a tale conseguenza

viene contraddetta dalla prassi il decreto viene considerato vigente anc(e oltre il

sessantesimo giorno& )uando risulti c(e le Camere lo (anno approvato& pur se la

relativa legge non sia stata ancora pu88licata o promulgata9 viceversa viene

considerato decaduto se& approvato dalle camere nei sessanta giorni& sia stato ad

esse& nel termine di P30=FLG2I0/? ma oltre il sessantesimo giorno& rinviato$

Lincocilia8ilit" logica delle due proposizioni rende preeri8ile la tesi dellinapplica8ilit"&alla conversione dei decreti legge& del potere di rinvio presidenziale$


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normativa& inatti& si determina una situazione per cui i rapporti c(e sino a )uel

momento erano regolati da )uella disposizione vengono regolati in modo diverso$

Peraltro le esperienze recenti (anno messo in luce come& attraverso ric(ieste di

reerendum ormulate in maniera assai articolata tanto da suscitare lo8iezione di

essere poco comprensi8ili da parte dellelettore& si siano determinate& per il tramite di

tali sapienti manipolazioni testuali& conseguenze normative anc(e positive ;i cdreerendum manipolativi7$ Ci4 ' avvenuto soprattutto in materia elettorale dove& a

causa dellorientamento della Corte volto a negare lammissi8ilit" di reerendum

aventi ad oggetto lintero corpo di norme elettorali di un organo c(e la costituzione

vuole elettivo& le sole iniziative ammesse sono state )uelle di carattere manipolativo&

volte a modicare la legislazione in vigore$ .a poi detto c(e se trattato come atto

normativo primario anc(e il reerendum a8rogativo ' sottoponi8ile allordinario

controllo della Corte& in )uanto anc(esso suscetti8ile di determinare lesioni della

Costituzione$ La corte& in verit"& (a nito con lattri8uirsi il potere di controllare

preventivamente sotto taluni proli la legittimit" delle ric(ieste di reerendum&

riducendo cos la materia di un eventuale giudizio successivo$

0ggetto del reerendum ' )uindi la8rogazione totale o parziale della legge o di un

atto con valore di legge$ ?& premesso c(e deve trattarsi di atti statali& perc(B per )uelli

regionali ' previsto un reerendum regionale& dalla nozione di legge devono escludersi&

per espressa previsione della Corte nella sentenza 6A6#E& le leggi costituzionali e le

leggi rinorzate$ /on possono inoltre essere sottoposte a reerendum le leggi indicate

nel secondo comma dellart$ EKe )uelle altre la cui esclusione risulti in esse implicita$

Gli e


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%uttavia ' stato sostenuto c(e i regolamenti parlamentari sare88ero& tranne c(e per i

casi previsti dallart$ E:& onti su8ordinate alla legge$ ? )uindi a88iamo due teorie5 la

seconda& secondo cui i regolamenti parlamentari assurgere88ero al rango di onti

primarie a competenza riservata solo nei casi eJ art$E: e c(e sem8ra essere pi>

aderente al dettato costituzionale9 e la prima& c(e sostiene lesistenza di un potere

normativo primario delle Camere in orza della loro autonomia& e c(e )uindi meglio siconcilia coi principi di autonomia di cui a88iamo detto& nonc(B ad alcune pronunce

della Corte c(e valorizzano tali principi e sem8rano a


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2d ogni modo& nonostante tali progressi& resta il atto c(e molte materie di

competenza esclusiva dello stato sono tali da condizionare lesercizio delle potest"

regionali& nonc(B il atto c(e nelle materie di competenza concorrente ' ancora la

legislazione statale a determinare i principi ondamentali$ 2ncora va ricordato c(e il

riconosciuto potere delle regioni di dare esecuzione ed attuazione ad accordi

internazionali ' sottoposto alle norme di procedure sta8ilite con legge statale e ad unpotere sostitutivo di )uesto ;66E$K79 inne lo stesso potere delle regioni di concludere

accordi con stati ed intese con enti territoriali interni ad altro stato ' su8ordinato ad

una previa disciplina da parte della legge statale dei casi e delle orme ;66E$#7$

Le leggi regionali non esauriscono per4 il panorama delle onti regionali5 la

costituzione prevede inatti sia statuti delle regioni di diritto comune ;art 6:@7& sia

regolamenti regionali ;art 66E$ e 6:6 e 6:@7& mentre per le cin)ue regioni a statuto

speciale essa sta8ilisce c(e tali statuti speciali vengano adottati con legge

costituzionale ;art 667$ La tassativit" dellindicazione delle onti regionali non

impedisce c(e onti secondarie possano essere istituite da onti su8 costituzionalipurc(' operino nellam8ito della propria sera di competenza ;cos ad esempio gli

statuti non possono in alcun modo istituire onti primarie )uali decreti legge o

legislativi regionali& se non con unautorizzazione costituzionale espressa9 essi invece

prevedono& e ci4 non solleva du88i di costituzionalit"& onti secondarie )uali

deli8erazioni generali e programmatic(e dei consigli e delle giunte7$

Regioni a statuto ordinario e regioni a statuto speciale

Lart 66 cost riserva alle cin)ue regioni ivi nominate orme di condizioni particolari di

autonomia& a,dandone la denizione a statuti speciali adottati con legge

costituzionale$ Da ci4 consegue sia c(e le regioni a statuto speciale& pur godendo diunautonomia di


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di potest" legislativa concorrente ed in alcune di )uelle oggetto di potest" legislativa

esclusiva dello stato& per mezzo di una legge statale rinorzata adottata su iniziativa

della regione stessa5 ci4& si intende a pregurare un modello di regionalismo a

geometria varia8ile sullesempio dellordinamento spagnolo& ' per4 insu,ciente a

determinare unassimilazione tra le regioni ordinarie ad autonomia potenziata e )uelle

speciali$

1li statuti delle regioni di diritto comune

Prima del nuovo articolo 6:@& introdotto con legge costituzionale 6A6###&

lin)uadramento degli statuti ordinari (a posto non poc(i pro8lemi$

La dottrina si era interrogata sul rapporto tra la deli8erazione consiliare di adozione

dello statuto e la legge statale prevista per la sua approvazione$ /onostante era

prevalsa la tesi dellimputazione dello statuto alla volont" dellorgano regionale&

considerando la legge di approvazione come mero strumento di controllo& le vicende

nelle )uali gli statuti del 6#E6 erano venuti ad esistenza avevano convinto la dottrina

a seguire come pi> realistica la tesi& se88ene meno convincente& dellatto complesso9

I limiti della potest" statutaria& in rierimento alle leggi dello stato& erano apparsi di

di,cile decirazione a causa del ric(iamo& da parte del testo costituzionale&

dellarmonia con la costituzione e con le leggi della 3epu88lica$ Di conseguenza era

stata sostenuta sia la tesi della totale su8ordinazione& a )ueste& degli statuti regionali&

sia la tesi secondo cui detta su8ordinazione potesse rierirsi solo alle norme delle leggi

statali nelle materie ad esse espressamente riservate dalla Costituzione9

Lattri8uzione alla onte statutaria della disciplina dellorganizzazione interna dellaregione aveva creato pro8lemi in rierimento alla distinzione dellarea di pertinenza

degli statuti da )uella di competenza legislativa in materia di ordinamento degli uci

e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regionecon lulteriore limite dellarmonia

con le leggi della 3epu88lica$

Il nuovo articolo 6:@ (a eliminato la ase dellapprovazione dello statuto con legge del

Parlamento& )ualicando lo stesso statuto come legge regionale& per altro verso

limitando la potest" statutaria alla sola armonia con la Costituzione e sostituendo&

inne& lam8igua ormula c(e attri8uiva allo statuto la disciplina dellorganizzazione

interna della 3egione con )uella c(e gli attri8uisce il potere di determinare la orma di

governo e i principi ondamentali di organizzazione e di unzionamento$

2lcuni pro8lemi sono rimasti$ Il secondo comma dellart$ 6:@ prevede una legge

approvata dal Consiglio 3egionale a maggioranza assoluta& con due deli8erazioni

successive adottate ad intervallo non minore di due mesi$ Prima ancora c(e con la

modica dellart$ 6:E ;ad opera della legge @A:!!67 venisse eliminato il controllo

governativo preventivo sulle leggi regionali& la novella dellart$ 6:@ lo aveva gi"

escluso per la ormazione delle leggi statutarie& sta8ilendo c(e lo statuto venga

preventivamente pu88licato& sia per dar modo al Governo di impugnarlo dinnanzi alla

Corte& sia per consentire leventuale ric(iesta di un reerendum oppositivo su iniziativa

di 6AK!M del corpo elettorale regionale o di 6AKM dei consiglieri regionali$Conseguentemente& solo dopo c(e sar" inruttuosamente scaduto il termine per luna

e per laltra impugnativa& ovvero c(e lo statuto ne sar" uscito indenne& esso potr"


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essere promulgato e nuovamente pu88licato ai ni della sua entrata in vigore$ %ale

procedimento ' evidentemente ispirato a )uello per la ormazione delle leggi

costituzionali$ ?sso va ad evidenziare il carattere rinorzato della legge in esame e la

sua superiorit" rispetto alle comuni leggi regionali$ Fnico risc(io possi8ile ' )uello

della sovrapposizione del giudizio di legittimit" costituzionale e del reerendum sullo

stesso testo$

)ontenuto degli statuti regionali ordinari

Compito dello Statuto '& dun)ue& )uello di determinare la orma di governo regionale&

in armonia con la Costituzione$ Il legislatore& con tale ormula& (a voluto rierirsi

allassetto ondamentale dei rapporti tra gli organi politici regionali5 Consiglio&

Presidente e Giunta e alla denizione delle rispettive competenze$ In particolare la

legge costituzionale numero 6 del 6### (a inteso avorire la scelta di un modello

*presidenziale+ o *neo-parlamentare+ di governo regionale c(e preveda lelezione

diretta del Presidente e lattri8uzione ad esso della titolarit" dellindirizzo politicoregionale senza per4 eliminare ogni orma di responsa8ilit" politica del presidente nei

conronti del Consiglio$

Il rierimento ai principi ondamentali di organizzazione e di unzionamento consente&

poi& di dare una ragionevole soluzione al pro8lema circa il rapporto tra la potest"

statutaria e )uella legislativa in ordine allorganizzazione regionale appartenete a

competenza piena delle regioni& dovendosi )uindi assegnare alla prima il compito di

dettare i principi e alla seconda la normativa di dettaglio& senza pi> alcuna

intererenza da parte del legislatore statale$ Inne& se88ene lesperienza degli statuti

del 6#E6 veda la onte statutaria non solo disciplinare gli oggetti indicati dalla

Costituzione ma occuparsi delle pi> disparate materie& Sorrentino ritiene c(e de88aessere ini8ito agli statuti regionali disciplinare oggetti diversi da )uelli indicati dal

testo costituzionale e c(e )uindi non sia consentito parlare di un contenuto eventuale

dello statuto$

Limiti degli statuti regionali ordinari

288iamo detto c(e il nuovo 6:@ elimina )ualsiasi orma di controllo statale sul

procedimento di ormazione degli statuti salvo il controllo di legittimit" costituzionale

a,dato alla Corte$ 288iamo detto& ancora& c(e lunico limite tracciato a carico della

onte statutaria ' )uello& molto generico& dellarmonia con la costituzione$ /e deriva

linammissi8ilit" di un controllo di merito sugli Statuti e linterrogativo su c(e cosa

de88a intendersi per *armonia con la Costituzione+$ 2l riguardo pu4 essere utile il

precedente della sentenza H!A6#E: della Corte Costituzionale il )uale& anc(e se rierito

al vecc(io 6:@& c(iarisce lespressione ricomprendendo sia le ipotesi in cui gli statuti

sono strettamente su8ordinati alle norme dettate dal titolo .& sia le ipotesi in cui gli

statuti sono tenuti a conormarsi ai principi della disciplina& di grado costituzionale e

legislativo& di materie connesse con lorganizzazione interna della regione$ Sicc(B lo

statuto incontrer" nelle norme della Costituzione c(e attengono alle materie ad esso

a,date e nelle leggi cui essa per tali materie rinvia& un limite rigido& mentre dovr" pi>

semplicemente ispirarsi ai principi costituzionali nelle *materie connesse+$ %uttavia nel

momento stesso in cui il nuovo art$ 6:@ attri8uisce alla onte statutaria regionale


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unampia potest" normativa in ordine alla orma di governo regionale& consentendole

in particolare di strutturarla secondo modelli del tutto sconosciuti a livello statale&

larmonia con la Costituzione intesa come rierimento a materie connesse e come

coerenza strutturale tra 3egione e Stato perde gran parte del suo signicato$

sorrentino - le fonti del diritto italiano

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