sociaal investeren in de sociale infrastructuur€¦ · dit onderzoek onderwerpt de sociale...
TRANSCRIPT
Sociaal investeren in de socialeinfrastructuur
Annelou Ypeij
Godfried Engbersen
Werkstukken Sociale Vraagstukken en Beleid
Sociaal investeren in de sociale infrastructuur / AnnelouYpeij & Godfried Engbersen.Trefw.: Armoede-bestaansstrategieën, socialeinfrastructuur, beleidRotterdam: RISBO Contractresearch BV / ErasmusUniversiteit Rotterdam.Januari 2002
Verkoopprijs: € 15,90 (inclusief BTW enadministratiekosten en exclusief verzendkosten)Exemplaren van deze uitgave zijn te bestellen bij:Secretariaat RISBOErasmus Universiteit RotterdamPostbus 17383000 DR Rotterdamtel: 010-4082124fax: 010-4529734
© Copyright RISBO Contractresearch BV. Alle rechtenvoorbehouden. Niets uit deze uitgave mag wordenvermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middelvan druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze danook zonder voorafgaande toestemming van de Directievan het Instituut.
ISBN 90-76613-18-4
iii
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave iii
Voorwoord v
Inleiding vii
Hoofdstuk 1 Profijt van welzijns- en armoedebeleid 1
1.1 Inleiding 1
1.2 De respondentengroep nader geduid 2
1.3 Profijt van sociale activering en maatschappelijke participatie 6
1.4 Profijt van inkomensondersteunend beleid 11
1.5 Samenvatting en conclusies 13
Hoofdstuk 2 Perspectief van cliënten 15
2.1 Inleiding 15
2.2 Theorieën over niet-gebruik sociale voorzieningen 17
2.3 Verhalen over overheid en publieke instellingen 19
2.4 Verhalen inhoudelijk nader geduid 25
2.5 Vermijden van sociale kwetsuur en afwegingen tussen baten en
lasten 28
2.6 Verzet tegen en strijd met instanties 31
2.7 Strategieën van verzet door norm- en regelovertreding 34
2.8 Wie doet wat 39
2.9 Samenvatting en conclusies 40
Hoofdstuk 3 Sociale infrastructuur 45
3.1 Inleiding 45
3.2 Web van sociale voorzieningen 47
3.3 Eerste gevalsbeschrijving: Een jonge Turkse vrouw 56
3.4 Tweede gevalsbeschrijving: Een 45-jarige Nederlandse vrouw 58
3.5 Twee gevalsbeschrijvingen vergeleken 61
3.6 Derde gevalsbeschrijving: Stappenplan ten aanzien van
bureaucratische handelingen 62
3.7 Vierde gevalsbeschrijving: Schuldhulpverlening in Zuidoost 70
3.8 Samenvatting en conclusies 79
Inhoudsopgave
iv
Hoofdstuk 4 Perspectief van de medewerkers 83
4.1 Inleiding 83
4.2 Medewerkers over cliënten 83
4.3 Medewerkers over andere instellingen 92
4.4 Medewerkers over de eigen instelling 97
4.5 Samenvallende en botsende perspectieven 102
Hoofdstuk 5 Sociaal investeren in de sociale infrastructuur 109
5.1 Inleiding 109
5.2 Sociaal investeren in de sociale infrastructuur 111
5.3 Maatwerk nieuwe stijl: investeren in sociaal kapitaal 114
Literatuur 117
Ongepubliceerde documenten 120
Bijlage I 121
Bijlage II 123
v
Voorwoord
Dit rapport is het resultaat van twee onderzoeken. In het kader van het on-
derzoeksproject Landschappen van Armoede zijn in de periode 1997-1999
arme huishoudens in Amsterdam-Noord en –Zuidoost geïnterviewd. Dit pro-
ject heeft tot doel het dagelijks leven van arme Nederlanders te ontsluiten
door inzicht te verwerven in hun bestaansstrategieën en hun beleving van het
rondkomen met een minimuminkomen. Uit de eerste analyses van dit onder-
zoek blijkt dat er een kloof gaapt tussen de leefwereld van de respondenten
en de wereld van het lokale sociale beleid. Vanuit dit empirische gegeven
werd in 2000 het (vervolg)onderzoek Sociaal investeren in de sociale infra-
structuur gestart. Dit onderzoek onderwerpt de sociale infrastructuur in
Amsterdam-Noord en –Zuidoost aan een nadere analyse met het doel om in-
congruenties tussen het veld van de sociale infrastructuur en de huishoudens
van kwetsbare burgers in kaart te brengen en beleidssuggesties te doen.
Veel mensen hebben hun medewerking verleend aan de genoemde onder-
zoeken. In Amsterdam-Noord en –Zuidoost hebben we 150 mensen
uitgebreid gesproken over hun dagelijkse ervaringen met het rondkomen met
een minimuminkomen. Vervolgens hebben we met 32 medewerkers van pu-
blieke instanties gesproken. We kunnen wegens de anonimiteit niemand met
naam noemen, maar onze erkentelijkheid voor de medewerking aan de ge-
sprekken is groot.
Verder zijn we dank verschuldigd aan de verschillende collega’s die beide on-
derzoeken hebben ondersteund. Mirjam Dankoor, Ida Dral, Gülcan Engin,
Astrid Grant, Tamara van der Hoek, Rita Schriemer en Frank Wiendels hebben
veel interviews met arme huishoudens voor hun rekening genomen. Erik Snel
en Richard Staring stonden ons inhoudelijk terzijde.
Rotterdam, januari 2002
Annelou Ypeij
Godfried Engbersen
vii
Inleiding
De Nederlandse samenleving wordt al jarenlang gekenmerkt door economi-
sche groei. Het profijt van die economische bloei is echter ongelijk verdeeld.
Er bestaan nog steeds groepen die wat betreft hun financiële middelen en de
kwetsbaarheid van hun maatschappelijke positie achterblijven bij andere de-
len van de bevolking. Met het welvarender worden van de samenleving
worden deze harde kernen van arme en kwetsbare burgers steeds duidelijker
zichtbaar. Uit het vijfde armoedejaarrapport blijkt, dat in 1998 elf procent van
de Nederlandse huishoudens tot de sociale minima behoort. In absolute cij-
fers gaat het dan om 673.000 huishoudens die een inkomen hebben van
hooguit 5 procent boven het minimuminkomen. Zeven procent (246.000) van
deze huishoudens heeft dat inkomen al vier jaar of langer (Engbersen et al.
2000: 8, 17, 37). Vooral alleenstaande moeders en alleenstaande vrouwen
van boven de vijftig jaar, maar ook langdurig werklozen, mensen met ge-
zondheidsproblemen, allochtonen en mensen met laagbetaalde banen, blijken
veelal onvoldoende in staat hun inkomenspositie substantieel te verbeteren
en boven het sociaal minimum uit te komen. Ondanks de vele beleidsinspan-
ningen op nationaal en lokaal niveau blijven zij zonder (goedbetaald) werk.
Zij hebben moeite om op een aanvaardbare manier aansluiting te vinden of
te behouden bij de snel veranderende samenleving en het stijgende wel-
vaartspeil.
In 1995 verschijnt de beleidsnota De andere kant van Nederland. Deze nota
bevat maatregelen voor sociale integratie en armoedepreventie. Er wordt
daarmee een appèl gedaan op gemeenten, uitvoerende instellingen en maat-
schappelijke organisaties om de positie van kwetsbare groepen te
verbeteren. De prioriteiten liggen bij sociale integratie van langdurig werklo-
zen en arbeidsongeschikten, een verantwoorde ontwikkeling van de laagste
inkomens, beheersing van de vaste lasten, aanpak van problematische schul-
den en het verder terugdringen van het niet-gebruik van sociale
voorzieningen. Sociale integratie verloopt via scholing, werkervaring, betaald
werk en eventueel vrijwilligerswerk. Er bestaat het streven naar een ‘sluiten-
de’ aanpak. Dit wil zeggen dat elke nieuwe werkloze binnen een jaar een
reïntegratietraject wordt aangeboden. De inkomensondersteunende maatre-
gelen zoals huursubsidie, voorzieningen voor gehandicapten en chronisch
zieken, tegemoetkoming studiekosten en bijzondere bijstand worden ver-
Inleiding
viii
ruimd, evenals de mogelijkheden voor kwijtscheldingen van lokale heffingen.
Het oplossen van schuldsituaties krijgt prioriteit en de implementatie van het
lokale inkomensondersteuningsbeleid en verbetering van de uitvoering staan
centraal (SZW 1999: 6-8).
Het armoedebeleid is niet het enige beleidsoffensief dat zich richt op burgers
in een kwetsbare positie. Ook het welzijnsbeleid is voor deze groep burgers
van groot belang. Dit beleid omvat een keur aan activiteiten en heeft als doel
de zelfredzaamheid van burgers te vergroten en hun sociale en maatschap-
pelijke participatie te bevorderen. De veelomvattendheid van het welzijnwerk
blijkt uit de volgende opsomming van de verschillende werkterreinen: welzijn
jongeren, ouderen en gehandicapten, kinderopvang, maatschappelijke
dienstverlening waaronder maatschappelijk werk, sociaalraadsliedenwerk en
schuldhulpverlening, crisisopvang, club- en buurthuiswerk, emancipatie,
sport, opvang en integratie vreemdelingen, vormings- en ontwikkelingswerk
volwassenen (Engbersen en Sprinkhuizen 1999: 219).
Het is niet altijd goed mogelijk om het armoede- en welzijnsbeleid scherp van
elkaar te scheiden. De lokale uitvoering van het armoedebeleid geschiedt
soms door welzijnsinstellingen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de schuld-
hulpverlening die wordt geboden vanuit het maatschappelijk werk. Verder
hebben beide beleidsterreinen gedeeltelijk dezelfde doelstellingen. Beide be-
ogen immers de sociale isolatie te verkomen door middel van de stimulering
van maatschappelijke participatie. Binnen het armoedebeleid ligt het accent
hierbij vooral op sociale activering en reïntegratie door middel van scholing
en betaalde arbeid, maar vrijwilligerswerk wordt in toenemende mate even-
eens als een vorm van sociale en maatschappelijke participatie geaccepteerd.
Het club- en buurthuiswerk, een traditionele welzijnsactiviteit, richt zich ook
op maatschappelijke participatie, maar dan vooral door het bieden van mo-
gelijkheden tot ontspanning, ontmoeting en ontplooiing. In het welzijnswerk
zijn bovendien veel vrijwilligers tewerkgesteld; soms rechtstreeks in wel-
zijnsinstellingen zoals buurthuizen, soms in belangen- en zelfhulporganisaties
die zich bezighouden met verschillende vormen maatschappelijk werk.
Eerder hebben we geconstateerd dat er een grote kloof bestaat tussen de
wereld van het lokale sociale beleid en de leefwereld van mensen die zich in
een achterstandsituatie bevinden. Er blijken enerzijds op lokaal niveau talloze
fricties te bestaan tussen de publieke instellingen die tezamen de sociale in-
frastructuur vormgeven. Anderzijds hebben veel mensen onvoldoende
Inleiding
ix
vertrouwen in dergelijke instellingen en zijn ze niet in staat optimaal van de
aangeboden hulpverlening te profiteren (Engbersen et al. 1998; Ypeij et al.
1999). Het gevolg hiervan is dat het overheidsbeleid deze mensen moeilijk
bereikt. De grenzen van de hedendaagse beleidsoffensieven op de terreinen
van sociale activering, arbeid en armoedebestrijding lijken daarmee te zijn
bereikt.
Het tot nu toe ontwikkelde beleid ten aanzien van de achterstandsbestrijding
richt zich veelal op het opheffen van verschillen van burgers ten opzichte van
het gemiddelde, zonder dat er veel mogelijkheden worden geboden voor so-
ciale stijging en emancipatie. Het beleidsconcept ‘sociaal investeren’ wil aan
deze omissie tegemoet komen (Duyvendak, Engbersen en Snel 1999). Dit
concept neemt juist de verschillen tussen groepen als uitgangspunt en be-
oogt een kansenstructuur voor individuen en groepen te realiseren. Sociaal
investeren wil daarmee het van bovenaf opgelegde karakter van sociaal be-
leid ombuigen en aansluiting zoeken bij de wensen, plannen, initiatieven en
ideeën van burgers om vooruit te komen en het samenleven in hun buurten
vorm te geven (Zie ook Van der Zwaard 1999). De vraag is of het concept
‘sociaal investeren’ mogelijkheden biedt om de geconstateerde kloof tussen
het sociale beleid en kwetsbare burgers te verkleinen.
De doelstelling van dit onderzoeksrapport is tweeledig. In de eerste plaats
zullen we de incongruenties tussen het veld van de sociale infrastructuur en
de arme huishoudens van kwetsbare burgers nader in kaart brengen. In de
tweede plaats zullen we een aantal beleidssuggesties doen voor verbetering
van de onderlinge institutionele verhoudingen met als oogmerk de maat-
schappelijke positie van kwetsbare groepen substantieel te verbeteren.
De onderzoeksvragen zijn als volgt geformuleerd:
1) Op welke wijze hebben arme huishoudens contact met publieke instellin-
gen, op welke wijze profiteren zij van het gevoerde beleid en welke fricties en
incongruenties doen zich voor tussen deze huishoudens en dergelijke instel-
lingen?
2) Welke fricties en incongruenties doen zich voor tussen de diverse instellin-
gen binnen het geheel van de sociale infrastructuur?
3) Welke beelden en vooronderstellingen bestaan er bij kwetsbare burgers en
instellingen over elkaar? Hebben dergelijke beelden en vooronderstellingen
gevolgen voor de kwaliteit en effectiviteit van de hulpverlening?
4) In hoeverre biedt het beleidsconcept van sociaal investeren een oplossing
voor de gesignaleerde problemen?
Inleiding
x
Om deze onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden baseren we ons op
twee deelonderzoeken. Het eerste deelonderzoek richt zich op de leefwereld
van kwetsbare burgers. Het betreft een nadere analyse van een deel van de
data die is verzameld ten behoeve van het project ‘Landschappen van Ar-
moede’. Dit onderzoek werd gefinancierd door het Ministerie van SZW. Ten
behoeve van deze studie is op vier verschillende stedelijke locaties op een
intensieve, kwalitatieve manier gesproken met mensen die een minimum in-
komen hebben. Voor het onderhavige onderzoeksrapport beperken we ons tot
de interviews die zijn gehouden in Amsterdam-Noord en -Zuidoost. Het be-
treft dan in totaal 150 respondenten. In Noord zijn de interviews gehouden in
de periode van augustus 1997 tot en met april 1998. In Zuidoost hebben we
geïnterviewd van november 1998 tot en met juli 1999. De respondenten
hebben ons op een indringende manier verteld over hun dagelijks leven en de
sociale problemen waarmee zij worden geconfronteerd, zoals armoede en
werkloosheid. Andere belangrijke thema’s die aan bod zijn gekomen betreffen
strategieën van rondkomen, omgang met publieke instanties en het profijt
van het armoedebeleid. De gemiddelde duur van de interviews bedraagt vier
uur. De respondenten werden meestal thuis bezocht. Van de interviews zijn
bandopnames gemaakt, die later vaak letterlijk zijn uitgewerkt. Deze inter-
views bieden – naast tal van andere onderwerpen - inzicht in hun visie op de
hulp- en dienstverlening en de spanningsrelatie tussen hun leefwereld en het
sociaal beleid.
De gemene deler van de groep respondenten is het feit dat ze een minimum
inkomen hebben en bovendien hebben ze dat vaak al jaren achtereen. Wat
betreft andere kenmerken is de respondentengroep heterogeen samenge-
steld. Het betreft mannen en vrouwen van verschillende etnische
achtergronden en leeftijden, die verschillende inkomensbronnen hebben en
die lid zijn van verschillend samenstelde huishoudens. De respondentengroep
biedt afgezien van de inkomenssituatie dan ook een zeer gevarieerd beeld.
Het gaat om langdurig werklozen, mensen met een baan, bijstandsgerechtig-
den, ouderen, alleenstaande moeders, arbeidsongeschikten, echtparen al dan
niet met kinderen, mensen met hoge schulden, et cetera.
Het tweede deelonderzoek richt zich op de sociale infrastructuur. We beperk-
ten ons daarbij vooral tot lokale instellingen in Amsterdam Noord en -
Zuidoost, die in het dagelijks leven van de respondenten een grote rol spe-
len. Deze instellingen bieden ondersteuning bij maatschappelijke participatie,
geven de bestaanszekerheid vorm en bieden hulp bij persoonlijke problemen.
In de periode van februari tot en met oktober 2000 is de sociale infrastruc-
Inleiding
xi
tuur in kaart gebracht en zijn interviews gehouden met verschillende sleutel-
personen uit het veld. We hebben ons daarbij vooral geconcentreerd op de
sociale dienst, spin in het web van het lokale armoedebeleid, instellingen die
zich richten op sociale activering en individuele hulpverlening zoals schuld-
hulpverlening en maatschappelijk werk, en een enkele doelgroeporganisatie.
Hoewel we voornemens waren om bij een beperkt aantal instellingen uitge-
breid te participeren bleek dat in de praktijk op enige weerstand bij de
betrokkenen te stuiten. Wel stonden sommige instellingen ervoor open dat
we bij een gesprek met cliënten aanwezig waren. We hebben 32 medewer-
kers geïnterviewd van tien instellingen. Hiervan hebben zeventien een
leidinggevende of beleidsformulerende functie en vijftien een functie waar-
door ze dagelijks in contact staan met cliënten. Voor een overzicht van de
geïnterviewde medewerkers verwijzen wij naar bijlage I. De duur van de in-
terviews varieert van drie kwartier tot anderhalf uur. De onderwerpen die ter
sprake zijn gekomen betroffen de regelgeving en de werkwijze van de instel-
ling. Verder hebben de medewerkers hun meningen gegeven over de eigen
werkzaamheden, de relaties met andere instellingen en de relaties met cli-
enten. We zijn bij zes cliëntgesprekken aanwezig geweest waardoor we extra
inzicht kregen in de wijze waarop medewerkers met cliënten omgaan. Door
cliëntgesprekken te combineren met interviews waren we soms toch enkele
uren op een instelling aanwezig en kregen we enig inzicht in de dagelijkse
praktijk op de werkvloer. Na afloop van het cliëntengesprek bespraken we
bovendien met de medewerkers wat er was voorgevallen. Verder ontlenen we
informatie aan telefoongesprekken met instellingen, jaarverslagen, begrotin-
gen en beleidsnotities.
De opbouw van dit rapport is als volgt. In het eerste hoofdstuk brengen we
op een kwantitatieve manier in kaart wat het profijt is dat de respondenten
hebben van het welzijns- en armoedebeleid. De groep van 150 respondenten
wordt nader geduid voor wat betreft leeftijd, etniciteit, geslacht, samenstel-
ling huishouden, hoogte en type inkomen en eventuele schulden. Vervolgens
presenteren we het profijt dat zij ontlenen aan het beleid gericht op maat-
schappelijke participatie en het inkomensondersteunende beleid. Dat laatste
gaat dan vooral over huursubsidie, kwijtscheldingen van lokale heffingen,
schuldhulpverlening en bijzondere bijstand. De conclusie van dit hoofdstuk is
dat er twee tendensen zijn. De maatschappelijke participatie van de door ons
geïnterviewde respondenten is goed, maar het profijt van het inkomenson-
dersteunende beleid is verre van optimaal. In hoofdstuk 2 worden de eerste
aanzetten gegeven voor een verklaring van deze tendensen. In dit hoofdstuk
Inleiding
xii
staat het perspectief van de respondenten centraal, met andere woorden het
perspectief van de cliënten van de publieke instellingen. Na een theoretische
verhandeling over de verklaring van het niet-gebruik van sociale voorzienin-
gen besteden we aandacht aan de verhalen die respondenten vertellen over
publieke instellingen. Deze verhalen zijn deels gebaseerd op hun eigen erva-
ringen, deels op de mening van anderen en omvatten beeldvormingen en
vooronderstellingen. De laatste drie paragrafen richten zich op de strategieën
die respondenten ontwikkelen in hun omgang met publieke instellingen en die
worden gelegitimeerd en gerechtvaardigd op basis van de bestaande verha-
len.
In het derde hoofdstuk staat de sociale infrastructuur centraal. We beschrij-
ven daartoe het netwerk van welzijnsinstellingen in Amsterdam-Noord en -
Zuidoost. Vervolgens presenteren we vier gevalsbeschrijvingen. De eerste
twee betreffen de individuele situaties van personen. Vervolgens schetsen we
aan de hand van een stappenplan de bureaucratische handelingen die een
cliënt dient te verrichten om van alle inkomensvoorzienende en -
ondersteunende maatregelen profijt te hebben. Tot slot presenteren we de
case van de schuldhulpverlening in Zuidoost.
Het vierde hoofdstuk besteedt aandacht aan het perspectief van de geïnter-
viewde medewerkers van de diverse instellingen. In verschillende paragrafen
gaan we dieper in op hun visie ten aanzien van cliënten, andere instellingen
en de instelling waar ze tewerk zijn gesteld. We besteden bovendien aan-
dacht aan de strategieën die ze ontwikkelen om met cliënten, andere
instellingen en de tijds- en werkdruk in de eigen instelling om te gaan. In de
laatste paragraaf van dit hoofdstuk vergelijken we het perspectief van de cli-
enten met dat van de medewerkers.
In het vijfde hoofdstuk, tot slot, vatten we de conclusies uit de voorgaande
hoofdstukken samen en formuleren we op basis daarvan beleidsaanbevelin-
gen.
1
Hoofdstuk 1 Profijt van welzijns- en armoede-beleid
1.1 Inleiding
In dit hoofdstuk staan de respondenten centraal en gaan we dieper in op het
belang van het welzijns- en armoedebeleid voor hun dagelijks leven. We
schetsen eerst een beeld van de respondentengroep door in te gaan op al-
gemene kenmerken en hun financiële situatie. Daaruit zal blijken dat we met
het onderzoek ‘Landschappen van Armoede’ een groep hebben weten te be-
reiken die volgens de gangbare definities betreffende de hoogte van het
inkomen en de armoededuur een kwetsbare positie inneemt. Deze respon-
denten zijn daarmee doelgroep van het door de overheid gevoerde welzijns-
en armoedebeleid. Vervolgens brengen we op een kwantitatieve manier in
kaart in hoeverre zij al dan niet profiteren van het welzijns- en armoedebe-
leid. We beperken ons daarbij tot twee belangrijke doelstellingen van deze
beleidsterreinen. In de eerste plaats besteden we aandacht aan sociale acti-
vering, de stimulering van maatschappelijke participatie en de voorkoming
van sociaal isolement door de activiteiten ten aanzien van werk, scholing,
vrijwilligerswerk, ontmoeting en ontplooiing van de respondentengroep onder
de loep te nemen. Hieruit zal blijken dat ruim vijftig procent van de respon-
denten direct of indirect profiteert van het beleid gericht op sociale activering
en maatschappelijke participatie. Daarnaast is een aantal respondenten
maatschappelijk actief op eigen initiatief, zonder bemoeienis van de overheid.
Zij hebben bijvoorbeeld een reguliere betaalde baan. De maatschappelijke
participatie in onze respondentengroep is hoog. Slechts een vijfde deel van
de respondenten is geheel inactief.
Vervolgens nemen we een tweede doelstelling van het beleid onder de loep,
namelijk armoedepreventie door inkomensondersteuning en schuldhulpverle-
ning. Hier ontstaat een ander beeld. De meerderheid van de respondenten
blijkt een uitkering te hebben. Weliswaar lijkt hiermee op het eerste gezicht
het profijt van het overheidsbeleid goed te zijn. Echter, tegelijkertijd blijkt dat
niet alle huishoudens worden bereikt door de verschillende inkomensonder-
steunende maatregelen. We concluderen dan ook dat het profijt van deze
Hoofdstuk 1
2
voorzieningen niet optimaal is en dat er dus sprake is van niet-gebruik. In het
volgende hoofdstuk zoeken we verklaringen voor dit niet-gebruik.
1.2 De respondentengroep nader geduid
Om een beter inzicht te geven in de respondentengroep gaan we eerst in op
een aantal algemene kenmerken. Uit tabel 1.1 blijkt dat we 150 responden-
ten hebben geïnterviewd, waarvan er tachtig in Amsterdam-Noord wonen en
zeventig in Amsterdam-Zuidoost. Eenderde van de groep bestaat uit mannen
en tweederde uit vrouwen. De reden dat we meer vrouwen hebben gespro-
ken is tweeledig. Vrouwen hebben een hoger risico op armoede en dus vaker
een minimuminkomen dan mannen (Hooghiemstra en Knijn 1997). Maar
vrouwen – zo is onze ervaring - zijn ook eerder bereid om mee te werken aan
een onderzoek. Zij zijn iets openhartiger en ervaren het spreken met inter-
viewers minder vaak als een bedreiging. Wat leeftijden betreft hebben we
met een klein aantal respondenten gesproken die jonger zijn dan 25 jaar.
Verder zijn de respondenten redelijk gelijkelijk over de verschillende leeftijds-
categorieën verdeeld. Eenderde van de respondenten is tussen 26 en 40 jaar
en een ongeveer even groot deel tussen de 41 en 55 jaar. Ruim een kwart
van de respondenten valt in de leeftijdscategorie ouder dan 56 jaar. De
meeste respondenten zijn van Nederlandse afkomst (60%). Een kwart komt
van de Antillen of uit Suriname of hebben één of twee ouders die daar zijn
geboren. Bijna tien procent is van Turkse of Marokkaanse afkomst. De overi-
ge respondenten of hun ouders komen uit andere, meestal West-Europese,
landen. Het opleidingsniveau van de respondenten is laag. Ruim tweederde
van de respondenten heeft hooguit een vbo- of mavo-opleiding. Een kwart
heeft mbo, havo of vwo. Vijf procent is hoog opgeleid.
Profijt van welzijns- en armoedebeleid
3
Tabel 1.1 Diverse kenmerken van de respondentengroep
n %locatieAmsterdam-NoordAmsterdam-Zuidoost
150 80 70
100 53 47
geslachtvrouwman
150 107 43
100 71 29
leeftijdenTot 25 jaar26-40 jaar41-55 jaar56 jaar en ouder
150 9
53 47 41
100 6
35 31 27
etnische herkomstNederlandNederlandse AntillenMarokkoSurinameTurkijeanders
150 90 10 6
27 7
10
100 60 7 4
18 5 7
opleidingsniveauhooguit lager onderwijsvbo/mavombo/havo/vwohbo/wo
150 50 48 35 7
100 33 32 25 5
type familiehuishoudingalleenstaandeeenoudergezin (kinderen jonger dan 21 jaar)echtpaar zonder kinderenechtpaar met kinderen (jonger dan 21 jaar)overig (waaronder uitgebreide huishoudingen)
150 58 45 11 18 18
100 39 30 7
12 12
Bron: Landschappen van Armoede
Met betrekking tot de huishoudsamenstelling blijkt uit tabel 1.1 dat bijna
veertig procent van de respondenten alleenstaand is. Dertig procent leeft in
een zogenoemd eenoudergezin. Het betreft in verreweg de meeste gevallen
alleenstaande moeders die een huishouding vormen met één of meer kinde-
ren die jonger zijn dan 21 jaar. In een enkel geval betreft het een
alleenstaande vader. Twintig procent van de respondenten is lid van een zo-
genoemde nucleaire huishouding, bestaande uit een man en een vrouw, al
dan niet met kinderen. De overige respondenten wonen veelal in een uitge-
breide huishouding. Dit betekent dat verschillende volwassenen, die geen
partners van elkaar zijn, met elkaar samenwonen. Voorbeelden hiervan zijn
een man van vijfendertig jaar die het huis deelt met zijn zoon van tien en zijn
moeder van zeventig jaar. Of twee alleenstaande moeders die nichten van el-
kaar zijn, en tezamen met hun kinderen een huishouden vormen. Overigens
kent de samenstelling van huishoudens een grote dynamiek. Huishoudens
krimpen in en breiden uit al naar gelang de belangen van de verschillende le-
den. Binnen de Antilliaanse en Surinaamse gemeenschap bijvoorbeeld, is het
uitgebreide huishouden een veelvuldig voorkomend verschijnsel. Soms wor-
den uitgebreide huishoudens gevormd met het doel om inkomens samen te
voegen, kosten te delen en zorgtaken gezamenlijk uit te voeren (Ypeij en
Snel 2000).
Hoofdstuk 1
4
De opzet van het onderzoek is om respondenten interviewen die een formeel
inkomen hebben op of rond het minimuminkomen, dat wil zeggen tot hooguit
tien procent erboven. We hebben daarbij de normbedragen zoals vastgelegd
in de Algemene Bijstandswet als uitgangspunt genomen. Deze normbedragen
verschillen per huishoudsamenstelling en per woonsituatie. Door het inkomen
als belangrijkste selectiecriterium te nemen dienden we, alvorens we met ie-
mand een interviewafspraak konden maken, reeds een goed inzicht in de
inkomenssituatie te hebben. Mede omdat het huishoudinkomen soms com-
plex is samengesteld, is dat niet in alle gevallen gelukt. Tijdens de interviews
kon daarom bijvoorbeeld blijken, dat de respondent door een ‘klein pensi-
oentje’ boven de inkomensnorm uitkwam. Ook kwam het voor dat het
bijstandinkomen van de respondent via een vrijstellingsregeling van de soci-
ale dienst hoger was dan het normbedrag. Uit tabel 1.2. blijkt dat van de 150
respondenten bijna tachtig procent daadwerkelijk een inkomen op of rond het
minimum heeft. Zestien procent heeft dat niet en in acht gevallen hadden we
daarover onvoldoende gegevens. Die laatste gevallen betreffen dan meestal
respondenten die lid zijn van een uitgebreide huishouding en ons geen volle-
dig beeld konden geven van de inkomens van de andere leden.
Dat een deel van de respondenten een hoger inkomen heeft dan het mini-
mum, betekent overigens niet dat ze automatisch financieel veel beter af zijn
dan de respondenten die wel een minimuminkomen hebben. Soms is hun in-
komen maar een paar procent hoger dan het normbedrag. In andere gevallen
zien respondenten zich geconfronteerd met extra kosten wegens ziekte of
kinderopvang. Een alleenstaande moeder met jonge kinderen had bijvoor-
beeld een 32-urige baan met een netto-inkomen van fl. 2.500,-. Dit is
beduidend hoger dan het normbedrag voor alleenstaande moeders. Zij was
voor kinderopvang echter meer dan fl. 500,- per maand kwijt. Tabel 1.2.
geeft ook informatie over de diverse bronnen van inkomsten van de respon-
denten. De helft van de respondenten noemde als voornaamste bron een
uitkering van de sociale dienst. De andere respondenten hebben inkomen uit
een betaalde baan of via andere inkomensvoorzienende regelingen zoals de
AOW, pensioen of WAO. Verschillende respondenten combineren een uitkering
met betaald werk of hebben verschillende uitkeringen. Als de WW-uitkering
bijvoorbeeld onder het betreffende normbedrag van de ABW valt, kan de res-
pondent aanvullende bijstand aanvragen.
We hebben elders betoogd dat het leven van een inkomen rond het sociaal
minimum in de Nederlandse situatie – met een relatief hoog uitkeringsniveau
- op zichzelf geen armoede behoeft te betekenen. Van een financieel kwets-
bare situatie is pas sprake als mensen langdurig van een minimuminkomen
Profijt van welzijns- en armoedebeleid
5
moeten rondkomen (Ypeij, Snel en Engbersen 1999). Juist deze mensen heb-
ben we met het onderzoek weten te bereiken. De gemiddelde armoededuur
van de respondenten bedraagt ruim negen jaar. Een andere belangrijke indi-
catie voor de kwetsbare positie van de respondenten betreft hun
schuldenlast. Ruim eenderde van de respondenten was schuldenvrij, terwijl
tweederde wel schulden had. Een kwart van de respondenten had schulden
van fl. 5.000,- of meer. Hieronder vallen ook extreem hoge schulden zoals
een alleenstaande moeder met vijf kinderen wier schulden ten tijde van het
interview waren opgelopen tot fl. 80.000,-. De achtergronden van de schul-
den zijn vaak complex en lang niet altijd (geheel) toe te schrijven aan
onverantwoord gedrag van de betreffende respondent. Het merendeel van de
respondenten heeft mede schuld, omdat het de enige manier is om te kun-
nen rond komen. Ze kopen noodzakelijke duurzame consumptiegoederen of
kleding op afbetaling. Ze sluiten een lening af bij de sociale dienst om hun
huis te kunnen stofferen. Ze lopen achter met betalingen van de huur, ener-
gie, telefoon en ziekenfonds. Dergelijke schulden worden wel
‘overlevingsschulden’ genoemd. Bovendien zijn verschillende alleenstaande
vrouwen mede in de financiële problemen gekomen door toedoen van hun
ex-partner. Een ex-partner hield bijvoorbeeld na het verbreken van de relatie,
de woning aan die nog op beider naam stond. Hij betaalde de huur, telefoon
en elektriciteit niet meer en er ontstond brand in woning. Uiteindelijk kreeg
de respondente van de diverse schuldeisers de rekening gepresenteerd die
totaal fl. 14.000,- bedroeg. Niet alleen deze meer objectieve indicatoren ge-
ven inzicht in de financieel kwetsbare situatie van de respondenten. Ook hun
subjectieve beleving ervan duidt hierop. Aan de respondenten is onder meer
gevraagd hoe goed zij kunnen rondkomen. Eenvijfde deel geeft aan goed tot
zeer goed rond te komen. Een kwart van hen kan dit in sommige periodes
wel en in andere niet. Ruim de helft van de respondenten geeft aan dat ze
moeilijk tot zeer moeilijk kunnen rondkomen.
Hoofdstuk 1
6
Tabel 1.2 Financiële situatie van de respondenten
n %hebben respondenten minimuminkomenjaneeonvoldoende gegevens
150 118 24 8
100 79 16 5
voornaamste bron van inkomstenwerk (loonarbeid of ondernemerschap)aow (al dan niet aangevuld met pensioen)bijstand (abw, rww, iaow, et cetera)ww, wachtgeld, wao of zwalimentatie of studiefinanciering
145 22 21 73 27 2
100 15 15 50 19 1
schuldengeen schuldenwel schulden- waarvan tot fl. 1.000,- fl. 1.001,- – fl. 5.000,- fl. 5.001,- – fl. 10.000,- fl. 10.001,- of meer geen gegevens hoogte schuld
146 52
(94) 26 28 16 20 4
100 35
(63) 18 19 11 14 3
rondkomenkan goed rondkomenkan soms wel, soms niet rondkomenkan moeilijk of heel moeilijk rondkomen
143 32 36 75
100 22 25 53
Bron: Landschappen van Armoede
1.3 Profijt van sociale activering en maatschappelijke parti-
cipatie
Uit de verschillende indicatoren ten aanzien van de financiële situatie van de
respondenten kan worden geconcludeerd dat ze zich in een kwetsbare positie
bevinden. Een grote groep heeft een inkomen op of rond het minimum. Een
bijstandsinkomen is een belangrijke inkomstenbron. De armoededuur is lang.
De schuldenlast is hoog en het rondkomen wordt als moeilijk ervaren. De
respondenten behoren daarmee tot de doelgroep van het welzijns- en ar-
moedebeleid. In hoeverre worden zij door het beleid bereikt?
In deze paragraaf gaan we dieper in op één van de gezamenlijke doelstellin-
gen van het welzijns- en armoedebeleid, namelijk voorkoming van sociaal
isolement door sociale activering en de stimulering van maatschappelijke
participatie. Zoals we al in de inleiding uiteenzetten, ligt bij het armoedebe-
leid de nadruk op het toeleiden naar werk door middel van persoonlijke
begeleiding, scholing, opleiding en stage. In toenemende mate wordt ook
vrijwilligerswerk als een vorm van sociale activering gezien, al dan niet als
voorbereiding op betaald werk. In het welzijnswerk wordt maatschappelijke
participatie vaak opgevat als ontmoeting en ontplooiing. Op het terrein van
welzijn zijn bovendien veel vrijwilligers actief; soms rechtstreeks in welzijns-
instellingen, zoals buurthuizen, soms in belangen- en zelfhulporganisaties die
zich bezighouden met verschillende vormen maatschappelijk werk.
Profijt van welzijns- en armoedebeleid
7
De vragen die in deze paragraaf centraal staan zijn: hoeveel van de door ons
geïnterviewde respondenten zijn sociaal en maatschappelijk actief, hoeveel
hiervan doen dat direct of indirect via het armoede- of welzijnsbeleid en hoe-
veel respondenten zijn maatschappelijk inactief? Om dubbeltellingen te
voorkomen hebben we de analyse in twee stappen uitgevoerd. Het resultaat
hiervan is in tabel 1.3 vastgelegd. In de eerste plaats hebben we gekeken
naar de respondenten die een formele, al dan niet gesubsidieerde, betaalde
baan hebben of door de sociale dienst op een traject naar betaald werk zijn
geplaatst. In geval een respondent gehuwd is of samenwoont met een part-
ner richt de sociale activering zich op het (echt)paar. In samenspraak met de
medewerker van de sociale activering wordt voor één van beide of voor bei-
den een traject uitgezet. Om die reden hebben wij rekening gehouden met de
sociale activering van de eventuele partner. Uit tabel 1.3 blijkt dat 32 procent
van de respondenten of hun eventuele partners reeds sociaal actief is of ge-
activeerd wordt. Zij of hun partner hebben een reguliere of gesubsidieerde
baan, al dan niet in combinatie met een uitkering of zijn op een traject naar
werk geplaatst. Dat laatste betekent dat de respondenten en/of hun partners
regelmatig gesprekken voeren met medewerkers van de sociale activering en
aangezet worden te solliciteren of cursussen te volgen, zoals Nederlandse
taalverwerving, een inburgeringscursus of een sollicitatietraining. Verder
kunnen deze respondenten een opleiding volgen of een onbetaalde stage lo-
pen.
Tabel 1.3 Maatschappelijke participatie en sociale activering
n %146 100
betaald werkrespondenten of echtparen met reguliere baan 10 7respondenten of echtparen met gesubsidieerde baan 12 8respondenten of echtparen met reguliere baan aangevuld door uitkering 7 5respondenten of echtparen op een traject naar werk 18 12totaal 47 32vrijwilligerswerk, ontmoetings-, en ontplooiingsactiviteitenrespondenten met vrijwilligerswerk 22 15(van wie op het terrein van welzijn) (20) (14)respondenten met ontmoetings- en ontplooiingsactiviteiten 32 22(van wie op het terrein van welzijn) (13) ( 9)respondenten met een combinatie van beide 14 10(van wie één of meer op het terrein van welzijn) (10) ( 7)totaal 68 47tijdsbesteding vrijwilligerswerk, ontmoeting en ontplooiing< 4 uur per week (in geringe mate actief) 19 134 – 8 uur per week (actief) 24 168 – 16 uur per week (zeer actief) 16 11> 16 uur per week (zeer actief) 8 6onbekend 1 1totaal 68 47inactiviteittotaal inactieve respondenten 31 21Bron: Landschappen van Armoede
Hoofdstuk 1
8
De tweede stap is te bepalen hoeveel van de resterende respondenten maat-
schappelijk participeert door vrijwilligerswerk, door activiteiten gericht op
ontmoeting en ontplooiing of door een combinatie van beide. Omdat de in-
formatie over de eventuele partner van de respondenten niet altijd compleet
is, beperken we ons hier tot de respondent zelf. Uit tabel 1.3 blijkt dat bijna
de helft van de respondenten op deze manier maatschappelijk actief is. Dit
leidt tot de conclusie dat eenvijfde deel van de respondenten als geheel inac-
tief kan worden aangemerkt.
Tabel 1.3 geeft verder inzicht in de tijd die respondenten die geen betaald
werk hebben of op een traject naar werk zitten, investeren in hun vrijwilli-
gerswerk, ontmoetings- en ontplooiingsactiviteiten. Hieruit blijkt dat dertien
procent van deze groep respondenten weliswaar maatschappelijk participeert,
maar niet op een heel intensieve manier. Zij besteden minder dan vier uur
(minder dan een dagdeel) per week aan vrijwilligerswerk, ontmoeting of ont-
plooiing. Zij zijn daarmee slechts in geringe mate maatschappelijk actief.
Eenderde van deze respondenten is meer dan vier uur per week maatschap-
pelijk actief.1 Zeventien procent kan worden gekenmerkt als zeer actief. Zij
besteden per week acht of meer uren (meer dan twee dagdelen) aan vrijwil-
ligerswerk, ontmoeting of ontplooiing.
Tabel 1.4 gaat dieper in op het type activiteiten van de groep respondenten
die geen betaald werk heeft of op een traject naar werk zit. Omdat een res-
pondent verschillende activiteiten kan verrichten kent deze tabel
dubbeltellingen. Het vrijwilligerswerk is onder te verdelen in werk op school,
via de kerk of sportvereniging, en werk op het terrein van welzijn. Verschil-
lende moeders met jonge kinderen zijn actief op de basisschool. Ze
controleren de kinderen wekelijks op luizen, verzorgen de overblijf, begelei-
den kinderen bij het lezen of worden ingeschakeld bij de vele activiteiten die
worden georganiseerd, zoals spelletjesmiddagen, schoolreizen, excursies,
sinterklaas- en kerstfeest. Ook de kerk biedt een scala aan mogelijkheden tot
vrijwilligerswerk. Respondenten werken als kerkbeheerder of pastoraal me-
dewerker. Ze maken de kerk schoon, schenken koffie na de dienst of doen
evangelisatiewerk. Een alleenstaande moeder werkt als scheidsrechter bij het
jeugdvoetbal. Eenvijfde van alle respondenten, tenslotte, is als vrijwilliger
actief op het werkterrein van welzijn. In buurtbeheren en bewonerscomités
zetten ze zich in voor de verbetering van de leefbaarheid van de buurt. In
1 Berekening: 47% van de respondenten is maatschappelijk actief, minus de 13%
van de respondenten die in geringe mate actief is, resteert 35% van de respon-denten die meer dan vier uur per week actief is.
Profijt van welzijns- en armoedebeleid
9
actiegroepen strijden ze tegen huurverhogingen of verhoging van lokale hef-
fingen. Ze vervullen bestuursfuncties in belangen- en zelfhulporganisaties.
Verschillende respondenten schenken koffie voor bejaarden, begeleiden pati-
enten naar hun doktersafspraken, gaan op ziekenbezoek, organiseren
activiteiten voor kinderen in de speeltuinvereniging, zitten wekelijks achter
de astmatelefoon of bieden raad en daad op een sociaal spreekuur in een
buurthuis.
Tabel 1.4 Type vrijwilligerswerk, ontmoeting, ontplooiing van respondenten die geen betaald werk hebben noch opeen traject naar werk zitten
n %146 100
vrijwilligerswerk terrein welzijn 30 21vrijwilligerswerk in sport 1 1vrijwilligerswerk in kerk, religieuze organisatie 6 4vrijwilligerswerk op school 5 3ontmoeting, ontplooiing via welzijnsinstellingen 22 15ontmoeting, ontplooiing via kerk 23 16ontmoeting via sport 8 6(totaal niet mogelijk wegens dubbeltellingen)Bron: Landschappen van Armoede
Zowel Amsterdam-Noord als Amsterdam-Zuidoost heeft de reputatie van een
actief verenigings- en organisatieleven. In Amsterdam-Zuidoost betreft het
dan vooral religieuze organisaties. De respondenten blijken wat dit betreft
opmerkelijk actief. Uit tabel 1.3 blijkt dat eenderde deel2 van de groep res-
pondenten zonder betaald werk of traject daar naar toe, regelmatig naar een
kerk, club, vereniging of buurthuis gaat. De ontmoetings- en ontplooiingsac-
tiviteiten zijn onder te verdelen in sportactiviteiten, activiteiten in de kerk of
religieuze organisaties en activiteiten in welzijnsinstellingen.
Zestien procent van het totaal van de respondenten (zie tabel 1.4) is maar-
schappelijk actief door het lidmaatschap van een kerk of andere religieuze
organisatie. Het betreft vooral allochtone respondenten. Verschillende Turkse
en Marokkaanse mannen gaan bijvoorbeeld dagelijks, in een enkel geval vijf
keer per dag, naar de moskee. Ze gaan voor bezinning en gebed, maar het
kunnen ontmoeten van geloofsgenoten is eveneens een belangrijk motief.
Ook veel Surinamer en Antillianen zijn zeer actief in verschillende religieuze
organisaties en dan met name de Evangelische Broeder Gemeente. Van Tillo
maakt duidelijk dat het belang van dergelijke organisaties niet mag worden
onderschat. Vooral in Amsterdam-Zuidoost organiseren de religieuze organi-
saties uiteenlopende activiteiten voor hun leden. Naast de mogelijkheid van
geloofsbelijdenis en ontmoeting bieden ze maatschappelijke en pastorale
dienstverlening, informatie over de eigen cultuur en religie en uiteenlopende
2 22 + 10 procent.
Hoofdstuk 1
10
cursussen. Veel organisaties spelen verder een grote rol bij de opvang van
nieuwkomers, het adviseren bij problemen en het doorverwijzen naar hulp-
verlenende instanties (Van Tillo 1988: 87-96). Ook het actief beoefenen van
een sport betekent voor verschillende respondenten een belangrijke manier
om zich te ontspannen en anderen te ontmoeten. Hun activiteiten variëren
van wekelijks zwemmen met de reumavereniging tot het competitiespelen
van korfbal of een dagelijks bezoek aan de sportschool.
Vijftien procent (zie tabel 1.4) van de respondenten profiteert van ontmoe-
tings- en ontplooiingsactiviteiten in welzijnsinstellingen zoals club- en
buurthuizen of in verenigingen die subsidie ontvangen of daarvoor in aan-
merking zouden kunnen komen. Deze respondenten klaverjassen,
koersballen, schaken, biljarten, spelen bingo en mahjong, doen creatieve ac-
tiviteiten of drinken gewoon een kopje koffie. Een enkele oudere respondent
eet regelmatig bij de zogenaamde eettafels voor ouderen. Drie jonge moe-
ders gaan wekelijks naar een opstapcursus of themamiddag in het
jongerencentrum. Sommige ouderen bezoeken de themamiddagen van een
ouderenbond. Andere voorbeelden van activiteiten bij verenigingen en buurt-
huizen zijn het lidmaatschap van een koor, wandel- of duivenvereniging, of
het volgen van een cursus zoals yoga, schilderen, hoofddoekbinden of het
bedienen van de computer.
Ten aanzien van het profijt dat de respondenten hebben van het welzijns- en
armoedebeleid kunnen we het volgende concluderen. Ruim eenvijfde deel van
de respondenten (namelijk 22 procent) profiteert van de sociale activering
van het armoedebeleid. Zij hebben een gesubsidieerde baan of ze zitten op
een traject naar werk doordat ze naast hun uitkering een deeltijdbaan heb-
ben, stage lopen of een cursus of opleiding volgen. Voor wat betreft het
welzijnsbeleid is het moeilijker precies te bepalen welke activiteiten van de
respondenten onder deze beleidsvorm vallen. Dat betreft immers activiteiten
die met welzijnsgelden worden ondersteund en daarover hebben de respon-
denten vaak geen weet. Om het profijt van het welzijnsbeleid vast te stellen,
zijn we daarom gedwongen uit te gaan van vrijwilligerswerk en activiteiten op
het terrein van welzijn. Dertig procent van de respondenten is op de een of
andere manier op dit terrein actief. Dit betekent dat in totaal ruim de helft
van de respondenten (namelijk 22 en 30 procent) wordt bereikt door de doel-
stelling van sociale activering en stimulering van maatschappelijke
participatie uit het welzijns- en armoedebeleid. Daarnaast is er een groep
respondenten maatschappelijk actief op eigen initiatief, dat wil zeggen zonder
inmenging van de overheid. Hieronder vallen de respondenten met een regu-
Profijt van welzijns- en armoedebeleid
11
liere baan en degenen die vrijwilligerswerk, ontmoetings- of ontplooiingsacti-
viteiten doen via de school, religieuze organisatie of sportvereniging. Dit
betekent dat de maatschappelijke participatie van de door ons geïnterviewde
respondenten hoog is. Viervijfde deel van de respondenten is op een van de
genoemde manieren maatschappelijk actief.
Hierbij dienen wel twee opmerkingen te worden geplaatst. Zoals al bleek is
dertien procent van deze respondenten slechts in geringe mate maatschap-
pelijk actief, omdat zij minder dan vier uur per week hieraan besteden.
Verder wordt de maatschappelijke participatie van de respondenten verte-
kend door de wervingsmethoden die juist via die participatie, zoals sociale
activering van de sociale dienst, verliepen. In totaal 22 respondenten zijn op
deze manier geworven. Maar zelfs als we voor deze respondenten evenals de
respondenten die in geringe mate actief zijn corrigeren, dan nog komen we
tot de conclusie dat 32 procent van de respondenten maatschappelijk inactief
of in geringe mate actief is, en dat 68 procent van de respondenten maat-
schappelijk wel actief is.3
1.4 Profijt van inkomensondersteunend beleid
In deze paragraaf gaan we dieper in op een andere gezamenlijke doelstelling
van het welzijns- en armoedebeleid, namelijk inkomensondersteuning. Wat is
het profijt dat de respondenten aan dit aspect van het welzijns- en armoede-
beleid ontlenen? In deze paragraaf analyseren we hoeveel respondenten
gebruik maken van de huursubsidie, de kwijtscheldingen van lokale heffin-
gen, de bijzondere bijstand en de schuldhulpverlening. Hierbij plaatsen we de
opmerking, dat we – door de grote hoeveelheid vragen, maar ook door het
soms ingewikkelde karakter van de regelgeving – niet van alle respondenten
een volledig beeld hebben gekregen. We beperken ons daarom tot die res-
pondenten waarbij de informatie betrouwbaar is.
Tabel 1.5 geeft inzicht in het gebruik van de individuele huursubsidie, kwijt-
schelding lokale heffingen, bijzondere bijstand en schuldhulpverlening. We
maken hierbij een vergelijking tussen de respondentengroep in het algemeen
en respondenten die een inkomen hebben op of rond het minimum. Hoewel
de individuele huursubsidie formeel niet tot het armoedebeleid behoort, blijkt
uit tabel 1.5 dat van deze voorzieningen verhoudingsgewijs het meest ge-
3 Berekening: het aantal inactieve respondenten (31) plus het aantal gering actieve
respondenten (19) gedeeld door het totaal aantal respondenten (146) minus hetaantal dat via maatschappelijke participatie is geworven (22) = percentage inac-tieve en gering actieve respondenten.
Hoofdstuk 1
12
bruik wordt gemaakt: 70 procent van alle respondenten en 75 procent van de
respondenten met een minimuminkomen ontvangt huursubsidie. Dit kan hen
honderden guldens per maand opleveren. Bij de overige voorzieningen ligt
het vastgestelde gebruik aanzienlijk lager. Als we uitsluitend naar respon-
denten met een minimuminkomen kijken, dan zien we dat ruim veertig
procent geen gebruik maakt van de kwijtschelding van lokale heffingen.4
Ruim zestig procent maakt geen gebruik van de bijzondere bijstand en van
de respondenten met schulden maakt bijna tachtig procent geen gebruik van
de schuldhulpverlening. Het gebruik van kwijtschelding en bijzondere bijstand
is wellicht niet uitermate slecht, maar ook niet optimaal. Het gebruik van de
schuldhulpverlening is ronduit slecht te noemen.
Tabel 1.5 Profijt armoedebeleid
respondentenalgemeen
respondenten metminimum
n % N %
individuele huursubsidiewel gebruikgeen gebruik
143 102 41
100 71 29
113 85 28
100 75 25
kwijtschelding lokale heffingenwel gebruikgeen gebruik
138 75 63
100 54 45
110 63 47
100 57 43
bijzondere bijstandwel gebruikgeen gebruik
141 52 89
100 37 63
111 43 68
100 39 61
schuldhulpverleningaantal respondenten met schuldenvolledige informatiewel gebruikgeen gebruik
( 94) 84 19 75
100 22 78
68 15 53
100 22 78
cumulatief gebruikgeen of een voorzieningtwee voorzieningenminstens drie voorzieningen
141 57 44 40
100 40 31 28
112 41 36 35
110 36 32 31
Bron: Landschappen van Armoede
De respondenten kunnen uiteraard van verschillende voorzieningen tegelij-
kertijd profiteren. Om dat inzichtelijk te maken hebben we in tabel 1.5 het
cumulatieve gebruik in kaart gebracht. Veertig procent van de respondenten
maak weinig tot geen gebruik van de verschillende voorzieningen. Dertig pro-
cent maakt gebruik van twee voorzieningen en nog eens dertig procent
maakt veel gebruik omdat ze aanspraak maken op drie of vier voorzieningen.
Bij de groep arme respondenten liggen deze percentages iets gunstiger, maar
ook daar zien we dat 36 procent slechts gebruik maakt van geen of ten hoog-
ste één voorziening.
4 Ten tijde van de interviews in Amsterdam-Noord moesten de respondenten de
kwijtschelding bij drie verschillende instantie aanvragen. Door een vereenvoudi-ging van de aanvraagprocedure behoeft dat tegenwoordig nog maar bij één oftwee instanties. We hebben voor deze analyse de respondenten geteld die vanminstens één van de drie kwijtscheldingen gebruik maken. Het is aannemelijk, datzij door de vereenvoudiging van de aanvraagprocedure inmiddels van meer moge-lijkheden profiteren.
Profijt van welzijns- en armoedebeleid
13
Om een uitspraak te kunnen doen welke respondenten al dan niet door het
armoedebeleid bereikt worden, hebben we tot slot berekend of er een signifi-
cante relatie is tussen gebruik van voorzieningen en leeftijd, etniciteit en
huishoudsamenstelling. Deze berekeningen5 worden bemoeilijkt door de rela-
tief kleine aantallen respondenten. In de meeste gevallen waren we niet in
staat een statistisch verband te constateren of moesten we concluderen dat
het niet bestond. Toch zijn er twee conclusies te trekken. Het blijkt dat Turkse
respondenten weinig tot geen gebruik maken van huursubsidie, kwijtschel-
ding lokale heffingen en bijzondere bijstand. Een groep die veel gebruik
maakt van de verschillende voorzieningen zijn eenoudergezinnen en dan met
name alleenstaande moeders van Surinaamse afkomst.
1.5 Samenvatting en conclusies
In dit hoofdstuk hebben we in de eerste plaats de door ons in het kader van
het project Landschappen van Armoede geïnterviewde respondenten nader
geduid ten aanzien van een aantal algemene kenmerken en hun financiële
situatie. Hieruit kan worden geconcludeerd, dat de respondenten in een
kwetsbare positie verkeren. Een grote groep heeft een inkomen op of rond
het minimum. Een bijstandsinkomen is een belangrijke inkomstenbron. De
armoededuur is lang. De schuldenlast is hoog en het rondkomen wordt als
moeilijk ervaren. De respondenten behoren daarmee tot de doelgroep van
het welzijns- en armoedebeleid. De vraag rijst in hoeverre zij door dit beleid
worden bereikt.
Om die vraag te kunnen beantwoorden, hebben we in de eerste plaats geke-
ken naar een belangrijke doelstelling uit beide beleidsterreinen, namelijk
voorkoming van sociaal isolement door sociale activering en maatschappelij-
ke participatie. Uit onze analyse blijkt dat ruim eenvijfde deel van de
respondenten of hun partners door dit beleid zijn bereikt. Zij hebben een ge-
subsidieerde baan of ze zitten op een traject naar werk doordat ze naast hun
uitkering een deeltijdbaan hebben, stage lopen of een cursus of opleiding
volgen. Nog eens dertig procent van de respondenten is maatschappelijk ac-
tief door vrijwilligerswerk of ontmoetings- en ontplooiingsactiviteiten op het
terrein van welzijn. Dit betekent dat in totaal ruim de helft van de respon-
denten (namelijk 22 en 30 procent) wordt bereikt door de doelstelling van
sociale activering en stimulering van maatschappelijke participatie uit het
5 Berekeningen zijn hier niet bijgevoegd.
Hoofdstuk 1
14
welzijns- en armoedebeleid. Daarnaast is er een groep respondenten maat-
schappelijk actief op eigen initiatief, dat wil zeggen zonder inmenging van de
overheid. Hieronder vallen de respondenten met een reguliere baan en dege-
nen die vrijwilligerswerk, ontmoetings- of ontplooiingsactiviteiten doen via de
school, religieuze organisatie of sportvereniging. Dit betekent dat de maat-
schappelijke participatie van de door ons geïnterviewde respondenten hoog
is. Viervijfde deel van de respondenten is op een van de genoemde manieren
maatschappelijk actief. Hierbij dient wel te worden opgemerkt, dat dertien
procent van deze respondenten slechts in geringe mate maatschappelijk ac-
tief is en dat de wervingsmethode van invloed is geweest. Als we hiervoor
corrigeren, dan is de conclusie dat eenderde van de respondenten maat-
schappelijk inactief is of in geringe mate actief is en dat tweederde van de
respondenten vier of meer uur per week actief is.
In de tweede plaats hebben we gekeken naar het profijt van het inkomens-
ondersteunende beleid. Hierbij ontstaat een ander beeld. Alleen in het geval
van de huursubsidie is het profijt goed te noemen. Driekwart van de respon-
denten met een minimuminkomen maakt hiervan gebruik. Bij de
kwijtschelding van lokale heffingen, is het gebruik verre van optimaal. Hier-
van maken respectievelijk veertig en zestig procent van de respondenten
geen gebruik. Bij de schuldhulpverlening is het gebruik ronduit slecht. Slechts
twintig procent van de respondenten met schulden profiteert van deze hulp-
verlening. Uit een analyse van het cumulatieve gebruik blijkt dat veertig
procent van de respondenten weinig tot geen gebruik maakt van de verschil-
lende voorzieningen. Dertig procent maakt gebruik van twee voorzieningen
en nog eens dertig procent maakt veel gebruik, omdat ze aanspraak maken
op drie of vier voorzieningen.
Uit dit hoofdstuk komen dus twee tendensen naar voren. Enerzijds is de
maatschappelijke participatie van de respondenten goed. Anderzijds is er ten
aanzien van het profijt van verschillende inkomensondersteunende voorzie-
ningen sprake van een aanzienlijk niet-gebruik. In het volgende hoofdstuk
zullen we deze tendensen verklaren en vooral stilstaan bij de redenen voor
het niet-gebruik.
15
Hoofdstuk 2 Perspectief van cliënten
2.1 Inleiding
Uit het vorige hoofdstuk blijken er ten aanzien van het profijt van het wel-
zijns- en armoedebeleid bij de respondentengroep twee tendensen te
bestaan. Enerzijds is de mate van maatschappelijke participatie van de res-
pondenten hoog. Anderzijds blijkt het profijt van de verschillende
inkomensondersteunende voorzieningen lang niet altijd optimaal. Dit hoofd-
stuk zet de eerste stap in een verklaring van het niet-gebruik van sociale
voorzieningen.
De eerste paragraaf gaat daartoe kort in op theorieën over het niet-gebruik
van sociale voorzieningen. Uit die beschouwing zal blijken, dat niet-gebruik in
de eerste plaats samenhangt met de beschikbaarheid en toegankelijkheid van
voorzieningen. Dit argument wordt in de volgende hoofdstukken van dit rap-
port nader uitgewerkt. In de tweede plaats kan het niet-gebruik verklaard
worden vanuit het perspectief van de cliënten, de thematiek van dit hoofd-
stuk. Alvorens potentiële gebruikers aanspraak zullen maken op een
voorziening dienen zij op de hoogte te zijn van het bestaan van die voorzie-
ning en het idee te hebben dat zij er recht op hebben. Verder maken zij
alleen gebruik van voorzieningen als zij er behoefte aan hebben. Bovendien
blijken cliënten afwegingen te maken tussen de gepercipieerde ‘kosten’ die
met het gebruik van een voorziening samenhangen en het profijt dat het ge-
bruik hen oplevert. Die kosten betreffen dan vooral de psychosociale
belasting die ze bij gebruik ervaren.
In dit hoofdstuk staan de meningen van de respondenten over publieke in-
stellingen centraal en zal het gebruik van sociale voorzieningen vanuit hun
zienswijze worden benaderd. We doen dat door een kwalitatieve analyse van
de verhalen die de respondenten over publieke instellingen en over de over-
heid vertellen. Het belang van deze verhalen is drieledig. In de eerste plaats
beginnen de respondenten vaak uit zichzelf spontaan over hun ervaringen
met publieke instellingen te vertellen. Hieruit blijkt dat publieke instellingen
een belangrijke rol in hun dagelijks leven spelen. In de tweede plaats worden
dezelfde verhalen door verschillende respondenten verteld. Er blijkt een ze-
Hoofdstuk 2
16
kere mate van consensus te bestaan over publieke instellingen. De verhalen
vertegenwoordigen daarmee de visie op de werkelijkheid van de responden-
ten. Het betreft hun theorie van hoe de wereld in elkaar steekt, hun
wereldbeeld. In de derde plaats bieden de verhalen aan de respondenten een
legitimering en rechtvaardiging voor hun handelingen en activiteiten.
Uit de inhoud van de verhalen blijkt dat ze vooral gaan over publieke instan-
ties die zich richten op inkomensvoorziening- en ondersteuning en dan met
name over de sociale dienst. De verhalen gaan daarmee vooral over instan-
ties die de bestaanszekerheid van de respondenten dienen te garanderen.
Door middel van de verhalen geven de respondenten uiting aan de onderge-
schikte positie die zij innemen ten opzichte van juist dit type instanties. De
psychosociale belasting die ze bij het gebruik van voorzieningen ervaren is te
omschrijven als gevoelens van machteloosheid, afhankelijkheid, onzekerheid,
vernedering en ondergeschiktheid en ten gevolge daarvan bestaansonzeker-
heid. De respondenten zijn voor hun bestaanszekerheid afhankelijk van
instellingen die in hun beleving de bestaanszekerheid in onvoldoende mate
kunnen garanderen. In hun streven gevoelens van machteloosheid te ver-
minderen en controle over hun bestaanszekerheid te verwerven ontwikkelen
de respondenten ten aanzien van publieke instellingen en de overheid drie
clusters van strategieën. Deze strategieën worden op basis van de verhalen
gelegitimeerd en gerechtvaardigd. Het eerste cluster van strategieën is erop
gericht gevoelens van machteloosheid te verminderen door de sociale kwet-
suur te vermijden of te verminderen. De respondenten doen dat vooral door
een bewuste afweging van de verwachte baten van sociale voorzieningen en
de verwachte psychosociale lasten die met het gebruik gepaard gaan. Zijn de
laatste hoog dan wordt van gebruik afgezien. Bij het tweede cluster van
strategieën verwerven de respondenten controle over hun bestaanszekerheid
door voor hun rechten op te komen en door middel van bezwaarschriften,
klachtenprocedures, et cetera de strijd aan te binden met publieke instanties.
In tegenstellingen tot de eerste twee clusters, gaat het derde cluster strate-
gieën gepaard met norm- en regelovertreding. Uit verzet tegen de
ondergeschikte positie worden de regels van de samenleving bewust gene-
geerd, bijvoorbeeld door het verwerven van informele inkomsten. Dit
hoofdstuk gaat daarmee niet alleen over niet-gebruik, maar ook over overge-
bruik en onrechtmatig gebruik.
De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. Eerst staan we stil bij de gangbare
theorieën over niet-gebruik. Vervolgens geven we de meningen van de res-
pondenten over publieke instellingen en de overheid aan de hand van hun
verhalen weer. Daarna staan we stil bij de inhoud van de verhalen en wat we
Perspectief van cliënten
17
van die verhalen kunnen leren over het profijt van het welzijns- en armoede-
beleid. De drie navolgende paragrafen handelen over de strategieën die de
respondenten ontwikkelen op basis van hun verhalen. Vervolgens trachten we
inzicht te verkrijgen in welk type respondent welke strategie toepast.
2.2 Theorieën over niet-gebruik sociale voorzieningen
Niet-gebruik van voorzieningen kan theoretisch gezien op verschillende ma-
nieren worden benaderd. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt
tussen de kenmerken van de betreffende voorziening en de kenmerken van
de potentiële gebruiker. Wat betreft het eerste gaat het om de beschikbaar-
heid en mate van toegankelijkheid van bepaalde voorzieningen. De
beschikbaarheid van voorzieningen is minder vanzelfsprekend dan op het
eerste gezicht lijkt. Niet zelden worden bepaalde voorzieningen landelijk aan-
gekondigd, maar op lokaal niveau slecht, vertraagd of maar ten dele
uitgevoerd. We zullen in de hierna volgende hoofdstukken betogen, dat dit
ook geldt voor bepaalde aspecten van het lokale armoedebeleid. Een voor-
beeld hiervan is de schuldhulpverlening. Hoewel door velen beschouwd als
cruciaal bij de armoedebestrijding - de inkomenspositie van huishoudens
wordt immers ernstig verslechterd door de aflossingsverplichtingen - verloopt
de realisering van schuldhulpverlening in Amsterdam-Zuidoost traag en is de
capaciteit ervan gering. Een ander voorbeeld is het beleid ten aanzien van
gesubsidieerde kinderopvang. Al een aantal jaren vormt gesubsidieerde kin-
deropvang een onderdeel van het armoedebeleid, onder andere met het doel
alleenstaande moeders te geleiden naar de arbeidsmarkt. Hoewel de overheid
steeds verbeteringen aankondigt, blijkt de capaciteit van de gerealiseerde
kinderopvang in Amsterdam-Zuidoost nog steeds onvoldoende.
In het geval voorzieningen beschikbaar zijn, kan de complexiteit van de re-
gelgeving de toegankelijkheid negatief beïnvloeden. Complexe regelingen
stellen hoge eisen aan de bureaucratische vaardigheden en het uithoudings-
vermogen van de potentiële gebruikers. Naarmate de complexiteit van de
regelgeving toeneemt, neemt daarom het gebruik van de voorzieningen af.
(vgl. Derksen 2000: 256). De mate van toegankelijkheid van voorzieningen
kan per persoon verschillen en samenhangen met bepaalde kenmerken van
de betreffende personen.
Van Oorschot (1995) biedt vanuit het perspectief van de cliënten twee ver-
klaringen waarom mensen al dan niet gebruik maken van beschikbare
Hoofdstuk 2
18
voorzieningen. De eerste verklaring wordt samengevat onder de noemer van
het drempelmodel. Volgens dit drempelmodel dient aan een reeks van voor-
waarden te worden voldaan alvorens er gebruik van voorzieningen optreedt:
mensen dienen in de eerste plaats te beschikken over kennis van de voorzie-
ningen. Ze dienen te weten dat deze bestaan, hoe ze ervoor in aanmerking
kunnen komen en of zijzelf recht hebben op het gebruik ervan. Verder dienen
zij behoefte te hebben aan voorzieningen en ervan overtuigd te zijn dat be-
paalde voorzieningen voor hen nuttig zijn, omdat die hen profijt opleveren.
Vanuit dit model wordt het verschijnsel van niet-gebruik vooral verklaard
vanuit factoren als geringe behoefte, gebrek aan kennis, het idee er geen
recht op te hebben of een verkeerde inschatting van het profijt.
Van Oorschot betoogt echter dat niet-gebruik van voorzieningen niet uitslui-
tend vanuit deze factoren kan worden verklaard. Soms zijn mensen wel
degelijk op de hoogte van een bepaalde voorziening, hebben ze er behoefte
aan, maar zien ze er toch bewust van af om er beroep op te doen. Dit ver-
schijnsel wordt verklaard vanuit het afwegingsmodel. Uitgangspunt hierbij is,
dat het gebruik van voorzieningen altijd berust op een bepaalde afweging
tussen de verwachte opbrengsten van het gebruik van een bepaalde regeling
en de gepercipieerde 'kosten'. Met gepercipieerde kosten worden de psycho-
sociale kosten van voorzieningengebruik bedoeld. Het gebruik van bepaalde
voorzieningen levert niet alleen profijt op, maar kan bepaalde psychische
lasten met zich brengen, zoals bureaucratische rompslomp, schending van de
privacy, sociale stigmatisering, gevoelens van schaamte en afhankelijkheid,
enzovoort. Als de gepercipieerde kosten van het voorzieningengebruik hoger
liggen dan de verwachte opbrengsten, zullen mensen bewust van het gebruik
van een bepaalde regeling afzien (vgl. Pommer 2000: 167).
Vanuit deze theoretische overwegingen gaan we op zoek naar de verschillen-
de achtergronden van het geringe gebruik van de voorzieningen van het
welzijns- en armoedebeleid, vooral waar het gaat om inkomensondersteu-
ning. In het vervolg van dit hoofdstuk gaan we aan de hand van verhalen en
strategieën vooral dieper in op het afwegingsmodel waarbij de respondenten
de psychosociale kosten afwegen tegen de baten die het gebruik van een
voorziening opleveren, hun behoeften aan voorzieningen, hun kennis hierover
en het gepercipieerde recht erop.
Perspectief van cliënten
19
2.3 Verhalen over overheid en publieke instellingen
Deze paragraaf staat stil bij de meningen die de respondenten hebben over
de verschillende overheidsinstellingen. Hoewel we bij het onderzoek ‘Land-
schappen van Armoede’ steeds aandacht schenken aan etnische verschillen
(en overeenkomsten), lijken er voor wat betreft dit onderwerp in de respon-
dentengroep geen grote verschillen te bestaan. De meningen van
respondenten van verschillende etnische achtergronden ontlopen elkaar niet
heel veel. Desondanks plaatsen we de kanttekening dat de respondenten-
groep vooral bestaat uit autochtone Nederlanders en Surinamers (zie tabel
1.1) en dat het onderstaande vooral aan deze twee etnische groepen dient te
worden toegeschreven.
De meningen van respondenten over publieke instellingen analyseren we aan
de hand van de verhalen die de respondenten ons hierover vertellen.6 Deze
verhalen ontstaan deels door de eigen ervaringen, maar vooral ook door over
die ervaringen te praten en naar anderen te luisteren. Het waarheidsgehalte
van de verhalen is niet altijd optimaal en concrete feiten zijn moeilijk te con-
troleren, temeer omdat respondenten kunnen spreken over gebeurtenissen
uit het verleden.
Het belang van de verhalen is drieledig. In de eerste plaats blijkt uit het in-
terviewproces dat respondenten niet zelden spontaan over hun ervaringen
met publieke instellingen beginnen te vertellen. Hieruit blijkt dat publieke in-
stellingen een belangrijke rol in hun dagelijks leven spelen en in belangrijke
mate hun dagelijkse ervaringen kleuren. In de tweede plaats worden de ver-
halen door verschillende respondenten gedeeld. Ze zijn namelijk ontstaan
door sociale interactie met anderen. Door elkaar te ontmoeten, en ervaringen
en ideeën uit te wisselen, worden meningen gevormd. Er ontstaat dan een
zekere mate van consensus. Tijdens de interviews met de respondenten wor-
den de meningen door hen dan ook als algemeen geldend gepresenteerd. Dit
blijkt onder meer uit het feit dat de respondenten vaak vertellen in de tweede
persoon. Ze zeggen bijvoorbeeld niet: ‘Ik ga een formulier ophalen’, maar:
‘Je gaat een formulier ophalen’. De verhalen dienen te worden gezien als een
6 Eerder hebben we deze verhalen narratives genoemd om aan te duiden dat we
iets anders bedoelen dan de gangbare betekenis van het Nederlandse woord ver-haal, namelijk een op fantasie gebaseerd vertelsel (Ypeij et al. 1999). We doelenop verhalen als een analytisch concept om de - vaak letterlijk uitgetypte - inter-views als tekst te kunnen analyseren en de discoursen die het wereldbeeld van derespondenten verwoorden, te kunnen blootleggen.
Hoofdstuk 2
20
constructie van de werkelijkheid,7 als een theorie van de respondenten op de
dagelijks beleefde werkelijkheid, van de wijze waarop de wereld in elkaar
steekt (De Ruijter 2000). De verhalen vertegenwoordigen daarmee het we-
reldbeeld van de respondenten. Het derde belang van de verhalen ligt in het
feit dat de respondenten op basis van dit wereldbeeld hun handelingen en
strategieën tegenover zichzelf en anderen rechtvaardigen en legitimeren. 8
Hier komen we in de volgende paragrafen op terug.
We geven de meningen van de respondenten weer aan de hand van vijf –
met elkaar samenhangende – verhaaldimensies die steeds in hun verhalen
terugkomen.
Privacyschending
‘Eén keer per jaar moet je dan bij de sociale dienst met alles
komen, met al je giro’s. Dat girogluren, dat vind ik een hele
domme zaak. Ik vind dat het ze geen donder aangaat waar ik
mijn geld aan uitgeef. Dan moet je drie maanden de rekeningaf-
schriften meenemen en dan bladeren ze dat allemaal door. En
alles moet gecheckt en alles moet gefotokopieerd. Gewoon al het
gevoel, dat je met je giro’s moet komen. Alsof je de grootste
boef bent. Ze gaan je gewoon verhoren. Omdat ze je dat beetje
geld geven, willen ze alles weten. Ze willen te veel privacy-
dingen weten. En je moet je hele verhaal vanaf je geboorte weer
vertellen en zo gaat dat bij iedere instelling telkens weer. Je hele
privé-leven binnenste buiten. Je kopieert werkelijk je hele leven
in een envelop. Bij de schuldhulpverlening, dat kon dan alleen
als ik drie jaar onder toezicht zou komen. Ik dacht: “Ja, ho effe,
dan staat je hele privé-leven op z’n kop. Dan gaan ze drie jaar je
post lezen!” En je hebt daar bij de sociale dienst gewoon geen
privacy. Je moet voor alles een nummertje trekken en maar
wachten, wachten, wachten. En als je dan bij de balie staat en je
7 Die constructie is voortdurend aan verandering onderhevig. Sociale interactie is
tijd-, groeps- en plaatsgebonden. De meningen worden steeds opnieuw, op ver-schillende ontmoetingsplekken en in verschillende groepen uitgewisseld. Zeworden voortdurend bijgesteld en bevestigd. Op het ene moment staat iemandover haar ervaringen met het maatschappelijk werk te praten met de buurvrouwen een paar uur later spreekt ze erover in de wachtkamer bij de dokter of tijdensde koffie-inloop in het buurthuis. De werkelijkheid wordt daarom steeds opnieuwgereconstrueerd.
8 We stellen hier de relatie tussen verhalen en handelingen als een causale relatievoor, waarbij verhalen de basis vormen voor handelingen. Dat is iets te simplis-tisch. Verhalen en handelingen beïnvloeden elkaar wederzijds. Een voorbeeld iseen cliënt die ervan overtuigd is, dat alle medewerkers van de sociale dienst on-aardig zijn. Vanuit die gedachte benadert hij een medewerker op een brutalemanier. Die is vervolgens in zijn wiek geschoten en reageert onbeleefd waardoorde cliënt in zijn mening wordt bevestigd.
Perspectief van cliënten
21
vraagt wat, dan kan iedereen horen wat er gezegd wordt. Je hele
doopceel wordt gelicht in het bijzijn van de hele wachtkamer.
Het is een ramp. Je krijgt dat geld, maar je moet je aan zoveel
regels houden. Ze bemoeien zich te veel in je leven. Elke maand
je briefje inleveren, en als alleenstaande vrouw mag je niet met
een man samenwonen. Maar dat gaat ze geen moer aan. En je
mag niet langer dan zoveel weken op vakantie. Ik was naar de
caravan van mijn zus in Zandvoort gegaan. Later hoorde ik, dat
ik dat aan ze had moeten opgeven. Oh god, oh god, oh god... ze
waren boos op me. Moet ik het dan ook al aan de sociale dienst
gaan vragen, als iemand me uitnodigt om op de camping te gaan
zitten? Als je een uitkering hebt, mag je niet zomaar wat doen.
Het is geen gemakkelijk leven, hoor, met een uitkering. Ik denk
dat wij meer regels hebben dan mensen die wel werken. Ik krijg
vaak het gevoel dat ze iets zoeken, om je het geld niet te geven.
De controle is scherp. Je weet niet wie er voor je deur staat te
posten. Big brother is watching you. Die hele naam van de soci-
ale dienst kunnen ze weghalen. Ze kunnen gewoon zetten
recherchedienst. Echt waar. Die naam van de sociale dienst is
niet goed. Het is asociale dienst’ 9
Begriploze medewerkers
‘Bij de sociale dienst houden ze zich uitsluitend aan de regels.
Het interesseert ze niet hoe je rondkomt. Sommigen zijn kei-
hard. Ik vind dat ze die mensen beter moeten opleiden voor ze
ze neerzetten achter de balie. Je moet toch een beetje mensen-
kennis hebben. Je moet toch maatschappelijk en sociaal met
twee benen op de grond staan. Maar moet je horen wat voor een
grote mond die jongelui (medewerkers) hebben tegen oudere
mensen. Je wordt niet begrepen. Het is alsof ze het uit hun eigen
zak moeten halen om het je te geven. Terwijl je het zo hard no-
dig hebt. Als je bijvoorbeeld naar de balie gaat om bijzondere
bijstand aan te vragen en dan krijg je zo’n brutale griet. De ma-
9 Op verschillende plaatsen in de tekst zijn letterlijke citaten overgenomen uit de in-
terviews. We hebben daarbij de vrijheid genomen om citaten te redigeren en bijeventuele onduidelijkheid een uitleg tussen haakjes toe te voegen. Bovendien heb-ben we uitspraken van verschillende respondenten achter elkaar gezet, zoalsbijvoorbeeld bij de narratives het geval is. In hoofdstuk 3, waar we de geïnterview-de medewerkers citeren, zijn we op dezelfde wijze te werk gegaan. Op eigenverzoek zijn de medewerkers volledig anoniem. Functies, naam van instellingen,leeftijden of geslacht worden zo min mogelijk genoemd. Ook bij citaten van de me-dewerkers hebben we soms de vrijheid genomen uitspraken van verschillendemedewerkers bijeen te voegen. Dit verhoogt de anonimiteit.
Hoofdstuk 2
22
nier waarop die persoon je te woord staat, dan heb je bijna geen
zin meer om verder te praten. Ze zijn verschrikkelijk onbeschoft.
Sorry hoor, echt, ze zijn zo arrogant en chagrijnig. Zeer onbe-
leefd. En je krijgt verkeerde informatie, want vaak zijn het
mensen die daar zitten, die niet eens hun huiswerk goed kunnen
maken. En als je drie keer belt om informatie, krijg je drie keer
een verschillend verhaal te horen. Bij Cadans ook, als je belt met
een vraag, kunnen ze dat niet goed uitlegen. Ze zijn echt zo
nonchalant over bepaalde dingen of zo chagrijnig. Als ik iets wil
vragen, ook al wil ik het tien keer vragen, dan moet je het me
kunnen uitleggen. Het interesseert ze gewoon niet. Ze staan aan
die balie van de sociale dienst naar je te gillen. En ik hoorde een
ambtenaar zeggen tegen een buitenlander: “Ja misschien dat je
in Nigeria met je teiltje onder die boom kan gaan zitten en dat
alles eruit valt, maar hier niet, potverdomme.” Vind je het gek
dat mensen daar agressief van worden, dat ze denken: “Kerel, ik
trek jou over de balie.” Als ik hoor, dat ze wel eens een klap krij-
gen, dan kan ik het begrijpen. En het arbeidsbureau ook hoor,
die stellen zich agressief op en dat lokt weer agressie uit. Ik ging
daar dan heen omdat ik wilde werken. Zeggen ze tegen mij:
“Maar je hoeft toch helemaal niet te werken, want je kinderen
zijn nog geen vijf. Nee, hoor, wij steken onze energie er pas in
als de kinderen vijf zijn.” En dan die sociaal raadslieden, ik kwam
daar toen voor mijn schulden, maar toen hoorde ik haar tegen
een ander zeggen waarom ik daar zat en dat ze eigenlijk hele-
maal geen zin in me had en dat ze aan vakantie toe was.....’
Ingewikkeld bureaucratisch web
‘Je wordt van het kastje naar de muur gestuurd, want niemand
wil de portemonnee trekken. Ze schuiven het allemaal af naar
andere instanties. Ze sturen je weer terug naar waar je net van-
daan kwam. Je moet zoveel keer bellen, maar via de telefoon is
niets te regelen. Ook niet met brieven. Je moet zelf komen. Hoe-
veel handelingen, hoeveel bureaucratische toestanden! Je gaat
de hele dag naar de sociale dienst. Je zit daar. Je wacht op je
nummer. Je krijgt iemand. Die stuurt je weer van het kastje naar
de muur. Je komt thuis. Je moet weer bellen. En als je een af-
spraak wilt maken, dan moet dat in de agenda worden ingepland
en voor je het weet, ben je al weken verder. De contactpersoon
Perspectief van cliënten
23
is een week op vakantie of op cursus. En dan die brieven die je
krijgt, die gewichtige termen. Ik wilde bijzondere bijstand aan-
vragen. Zegt die mevrouw achter de balie: “Dat gaat zomaar
niet, u moet eerst een lening gaan halen bij de kredietbank.”
Dan moet ik eerst naar het Crediam. Crediam geeft mij een
brief. Dan moet ik weer terug naar de sociale dienst. Nu hebben
ze al mijn formulieren en nota’s kwijt gemaakt. Ze hebben alle-
maal kopieën gemaakt en plotseling kunnen ze niks terugvinden.
Nu moet ik weer alles gaan zoeken. Ze hebben er vier maanden
over gedaan voordat ze begrepen dat ik verhuisd was. Voor een
adreswijziging moet je zoveel vragen beantwoorden. Dat kan
toch niet. Ik ging naar Bureau Rechtshulp, omdat mijn uitkering
was opgeschort. Die vrouw bleef wel twintig minuten zeuren dat
ik een bepaald papier van de sociale dienst moest hebben, maar
ik heb nooit zoiets gehad. Zegt ze: “Nou dan zal je wel iets ver-
keerd hebben ingevuld.” Toen zei ze, dat ze moest overleggen
met anderen. En toen ze terugkwam zei ze: “Ik kan je niet hel-
pen, hoor. Het is allemaal zo ingewikkeld. Je moet maar een
advocaat inschakelen.” En toen gaf ze me een lijstje met namen
van advocaten die ik kon bellen. Ben ik helemaal naar het cen-
trum gegaan en dan krijg ik een lijstje met namen van
advocaten..... Het is zo vervelend, al dat papier. Ik heb dan een
aangepaste auto, maar die is afgekeurd. Het is de vraag of ik
blijf rijden. Want dan moet ik weer al die procedures door. Naar
Tot en Met (indiceringsinstelling ten behoeve van de WVG),
Zorglease, naar de WVG, naar de sociale dienst, naar het GAK.
Je blijft in een cirkeltje ronddraaien. Elke maand kan je kopieën
maken van alles en dan ook alles. Want bij alles dat je aanvraagt
moeten ze alle papieren weer hebben. Je moet voor alles vech-
ten. Ik heb niets, niets, niets gratis gehad. Het meeste van mijn
geld gaat nog eigenlijk op aan instanties bellen. Als ik met het
GAK bel sta je rustig te wachten tot er dertig tikken bij zijn ge-
komen. Ik kom nu in een nieuwe wet waar ik geen snars van
begrijp. Ik snap niets van die wet. Ik snap niets van die artike-
len. Al die bureaucratische rompslomp, ik heeft het je te doen,
hoor. Ik vind het ook een vorm van vernedering, die bureaucra-
tie, al die bergen papier. Holland is echt een papierland.’
Hoofdstuk 2
24
Afhankelijkheid en vernedering
‘Waar ik echt heel kwaad over ben is wat voor nummer je in feite
bent bij de meeste instanties, waar je dan helaas naar toe moet,
zoals de sociale dienst. Aan die loketten tel je gewoon niet mee.
Je bent een derderangs burger. Je bent afhankelijk. Je staat daar
toch in een afhankelijke positie. Je bent daar machteloos. Je hebt
er totaal geen macht over hoe zij met jou omgaan en hoe ze zich
opstellen naar je toe. Ik voel me als minderwaardig behandeld,
niet vrij. Je moet daar op je knieën gaan. Of je nu gestudeerd
hebt, of misdadiger bent, als je daar aankomt, word je als oud
vuil behandeld. Je bent een halve malloot, een bedelaar en je
mag blij zijn dat ze je een aalmoes in je handen douwen. En die
dreiging die er achter zit. Als je het (maandelijkse inkomsten-
formulier) niet op tijd inlevert, krijg je een boete. Die
betutteling. Je krijgt dan dat beetje geld, maar ik schaam me er-
voor. Ik ben heel trots. Ik wil mijn hand niet ophouden. En ik zie
daar (bij het regiokantoor) zulke lelijke dingen gebeuren. Mensen
die met goud behangen en met auto’s komen. Dat halen ze alle-
maal uit de pot.’
Wantrouwen in de overheid
‘Het is zo weinig geld, die bijstand. En daar moet je het dan
maar mee doen. Enkel van mijn uitkering red ik het zeker niet.
Ik heb dan gelukkig mijn familie die af en toe helpt, want die bij-
stand is niet voldoende. En de economie draait de mensen in de
schulden. Alles wordt maar duurder. Ieder jaar heb je zo’n huur-
verhoging. Dan kunnen mensen dat niet betalen en dan worden
ze uit hun huis gezet. Er is zoveel onrechtvaardigheid. Ik moest
dan bij de woningbouw fl. 7,50 per maand extra betalen. Anders
deden ze niks aan je huis. Ik denk: “Dat is gewoon een extra
huurverhoging”. Dat zijn allemaal van die vuile streekjes die ze
met je uithalen. Ik vind dat er in Nederland veel te weinig men-
sen zijn die zeggen: “Hé, jongens, dat kan niet, dat moeten we
aanpakken.” Er is al zoveel over gepraat, de uitkeringen moeten
omhoog. En dat doet de overheid toch niet. De rijken worden
steeds rijker. En dan die Wehkamp en zo. Dat vind ik het ergste
van wat er hier gebeurt in dit land. De armsten lijden eronder.
Want ik heb het niet. Ik kan nooit contant in de winkel gaan ha-
len. Dus ik ben gedoemd om het te bestellen tegen een hoge
Perspectief van cliënten
25
rente. Waarom kan ik bij de bank niet lenen? Wij betalen die ho-
ge rente, want wij kunnen niet anders. Daar zouden ze in Den
Haag wat aan moeten doen, maar dat doen ze niet. En alles
wordt maar duurder. Daarom vind ik die Zalmsnip ook een was-
sen neus. Dat zet geen zoden aan de dijk. We hebben fl. 100,-
gekregen. Ik moest lachen om die naam, koopkrachtreparatie. Ik
denk: “Welke gek heeft dat uitgevonden?” Wat kun je nou repa-
reren met fl. 100,-? Ze doen niet veel aan de armoede. Want
waar kom je aan meer geld? Nergens. Je mag me dan een rare
vinden, maar ik minacht die mensen gewoon, die dat verzinnen
zoals van die Melkertbanen. Die minister denkt: “We gaan al die
mensen goedkoop in zetten...” En dan hebben ze die stadspas,
nou, een uitje kost door het vervoer nog steeds een vermogen.
Ze maken je blij met een dooie mus. Dat hele zooitje in Den
Haag... Ze zijn daar gekozen door ons, maar ze willen niks van
ons weten. Als ik zie wat mensen daar belangrijk lopen te doen...
Die gasten verdienen zoveel. Die ministers en al die flauwekul er
omheen, die niet eerlijk aan hun geld komen... Het is een schijn-
democratie.’
2.4 Verhalen inhoudelijk nader geduid
De vijf door ons onderscheiden verhaaldimensies tezamen geven de mening
weer die de respondenten hebben over publieke instanties en de overheid in
het algemeen. Wat in de eerste plaats aan deze verhalen opvalt, is dat ze
vooral gaan over de sociale dienst, en andere inkomensvoorzienende en –on-
dersteunende instanties. De respondenten beginnen meestal niet spontaan te
spreken over instanties zoals het buurthuis waar ze koffie gaan drinken of de
belangenorganisatie waarvan ze hulp ontvangen. En als de interviewer recht-
streeks naar hun ervaringen met dergelijke instellingen vraagt, zijn de
antwoorden kort, zoals ‘goed’ en ‘wel leuk’, maar de ervaringen met deze in-
stanties zijn geen reden om uitgebreide verhalen te vertellen. Hoe kan dit
verschil verklaard worden? Publieke instellingen op het gebied van sociaal
beleid kunnen worden verdeeld in twee categorieën; (semi)-
overheidsinstellingen die werken op het terrein van bestaanzekerheid (zoals
sociale dienst, gemeentelijke kwijtschelding lokale heffingen, huursubsidie,
schuldhulpverlening en soms maatschappelijk werk, bureau rechtshulp, et
cetera) en instellingen met andere werkterreinen (zoals buurt- en clubhuizen,
Hoofdstuk 2
26
belangenorganisaties, verenigingen). Juist over de instellingen op het terrein
van de bestaanszekerheid hebben de respondenten uitgesproken meningen.
Deze instellingen grijpen direct in het dagelijks leven van de respondenten in.
Anders dan bij de overige instellingen is de relatie tussen dit type instelling
en haar cliënten geenszins vrijblijvend. De cliënten zijn voor hun bestaansze-
kerheid verplicht een beroep te doen op deze instellingen. Ze zijn er in
vergaande mate afhankelijk van. In de relatie met de overige instellingen
nemen de cliënten een veel gelijkwaardiger positie in. Bevalt het de respon-
dent niet dan verbreekt hij of zij de relatie. Daarmee oefenen de cliënten in
feite controle uit over de relatie die zij onderhouden met deze instellingen. Bij
de instellingen die werken op het terrein van bestaanszekerheid is de relatie
tussen cliënt en instelling te typeren als ongelijkwaardig en afhankelijk.
In de tweede plaats valt op dat de verhalen vooral gaan over de sociale
dienst. Dit komt omdat het takenpakket van de sociale dienst zich uitbreidt
en dat de uitvoering ervan steeds strenger gebeurt. Door onder andere de
bijzondere bijstand en de uitvoering van de Wet Voorzieningen Gehandicap-
ten (in ieder geval in Amsterdam) krijgen steeds meer mensen - ook mensen
zonder maandelijkse bijstandsuitkering - met de sociale dienst te maken.
Door het beleid van fraudebestrijding en sociale activering grijpt de dienst
steeds dieper in het dagelijks leven van de cliënten in, en voelen ze zich
steeds meer in hun bestaanszekerheid bedreigd. Als ze niet voldoen aan de
steeds hogere eisen van de dienst, heeft de dienst immers de mogelijkheid
om sancties op te leggen of hun uitkering te korten. Bovendien zijn er de
laatste jaren verschillende artikelen in nationale en regionale kranten ver-
schenen die het functioneren van de Amsterdamse sociale dienst
bekritiseren. De sociale dienst is een vertegenwoordiger van de overheid
waarmee de respondenten de meeste ervaring hebben, waarover ze het
meest weten, die het meest ingrijpt in hun dagelijks leven en waarvan ze in
grote mate afhankelijk zijn. De sociale dienst roept meer dan andere instan-
ties emoties op en de dienst is vaker onderwerp van gesprek. Hierdoor zijn
de meningen over de sociale dienst dominanter dan de meningen over an-
dere instanties. De meningen over de sociale dienst vormen als het ware de
spil in het geheel van meningen over publieke instanties. Ze dienen als een
referentiekader om de andere ervaringen te duiden en meningen te vormen.
Er ontstaat een cumulatie van negatieve ervaringen, waarbij iedere nieuwe
ervaring de eerdere ervaringen in zich draagt. Hierdoor kan een ogenschijn-
lijk weinig ingrijpende gebeurtenis de eerdere negatieve ervaring bevestigen
en wordt de nieuwe ervaring als negatiever en pijnlijker ervaren dan het ge-
val zou zijn zonder de context van eerdere ervaringen. Een vaak gebruikte
Perspectief van cliënten
27
redenering gaat als volgt: bij de sociale dienst word je vernederd, bij het
maatschappelijk werk zijn ze ook niet aardig, zie je wel, je word overal ver-
nederd en als een bedelaar behandeld. Een ervaring bij het maatschappelijk
werk kan door de cumulatie van ervaringen een extra diepe lading krijgen
door een eerdere ervaring bij de sociale dienst. De meningen die de respon-
denten hebben over de sociale dienst klinken door in hun meningen ten
opzichte van alle andere instellingen waarvan ze voor hun dagelijkse bestaan
afhankelijk zijn. Ze leiden tot een groeiend wantrouwen in deze publieke in-
stellingen en de overheid in het algemeen. De meningen over de sociale
dienst kunnen daarmee tot een metafoor verworden voor meningen over in-
stellingen in het algemeen.
Uit de verhalen van de respondenten spreekt verder, dat de toegankelijkheid
en de bereikbaarheid van de instanties en daarmee de sociale voorzieningen
door de respondenten als een groot probleem worden ervaren. Ze ervaren
het verstrikt raken in het bureaucratische web als een bedreiging van hun
bestaanszekerheid. De vele bureaucratische handelingen die ze soms ge-
dwongen zijn te verrichten, verhogen bovendien hun gevoelens van
vernedering.
Tot slot blijkt uit de verhalen vooral het gevoel van de respondenten dat ze
weinig invloed kunnen uitoefenen op het functioneren van de publieke in-
stanties. Er wordt over hen gewikt en beschikt en zij zijn daaraan
overgeleverd. Ze nemen ten opzichte van de instanties een onderschikte ge-
schikte positie in. Tegelijkertijd zijn ze voor hun financiële middelen van de
overheid afhankelijk. Ze voelen zich machteloos, ondergeschikt en vernederd
en dientengevolge ervaren ze bestaansonzekerheid. De respondenten zijn
voor hun bestaanszekerheid afhankelijk van instellingen die in hun beleving
de bestaanszekerheid in onvoldoende mate kunnen garanderen. Uit verzet
tegen deze gevoelens van machteloosheid en in hun streven om controle te
verwerven over hun bestaanszekerheid ontwikkelen ze drie clusters van
strategieën.
Het eerste cluster van strategieën is erop gericht gevoelens van machteloos-
heid te verminderen door de sociale kwetsuur ten gevolge van de omgang
met publieke instanties zoveel mogelijk te vermijden. De belangrijkste ma-
nier om dit te doen is een bewuste afweging te maken tussen de baten die de
respondenten verwachten van hun omgang met publieke instanties en de
psychosociale lasten die er naar hun mening mee gepaard zullen gaan. Als ze
verwachten dat de baten gering zijn en de lasten hoog, wijzen ze de contac-
ten met de instanties en daarmee het gebruik van voorzieningen af. Ze zijn
dan niet van zins zich te laten vernederen. Bij het tweede cluster van strate-
Hoofdstuk 2
28
gieën verwerven de respondenten controle over hun bestaanszekerheid door
voor hun rechten op te komen en de strijd aan te binden met publieke in-
stanties. Onze democratische samenleving biedt daartoe een scala aan
mogelijkheden, zoals bezwaarschriften en beroepsprocedures. In tegenstel-
ling tot de eerste twee clusters, gaat het derde cluster strategieën gepaard
met norm- en regelovertreding. Uit verzet tegen de ondergeschikte positie
worden de regels van de samenleving bewust genegeerd. Bijvoorbeeld door
het verwerven van informele inkomsten nemen respondenten het heft in ei-
gen hand en oefenen ze gedeeltelijk controle uit over hun bestaanszekerheid.
Deze drie clusters van strategieën worden gelegitimeerd en gerechtvaardigd
door middel van een specifieke interpretatie van de vijf verhaaldimensies.
2.5 Vermijden van sociale kwetsuur en afwegingen tussen
baten en lasten
Verschillende respondenten bevestigen het bestaande beeld van de begriplo-
ze medewerkers, maar verminderen de negatieve gevoelens die dit bij hen
oproept door zich in te leven in de positie van de medewerkers, begrip te to-
nen voor hun situatie en hun gedrag goed te praten. Ze verdedigen het
gedrag van de medewerkers en de privacyschending vanuit het idee dat veel
bijstandsgerechtigden misbruik maken van de voorzieningen. De goeden
moeten immers onder de kwaden lijden. Ze proberen daarom de houding van
de medewerkers niet op zichzelf te betrekken
‘Die gesprekken bij de sociale dienst zijn walgelijk. Ze doen be-
kakt. Ze kijken op je neer. Soms hebben ze het idee dat je zit te
liegen. Maar dat komt, omdat er veel mensen komen en de
meesten liegen. Ik neem het ze niet kwalijk. Ik krijg geld van ze,
dus ze moeten me wel controleren. Ik snap wel waarom ze het
doen. Dat is hun werk, hè. Het kan niet anders. Je hebt zoveel
mensen die bedriegen.’
Enkele respondenten gaan zover dat ze de sociale kwetsuur verminderen
door zichzelf de schuld te geven als de contacten met publieke instanties niet
goed verlopen en de medewerkers hen intimideren:
‘Ik denk dat ik een beetje bang overkom. Als ze zeggen: “Nee”,
dan ben ik de deur al uit. Ik durf niks. Ze zien mij en dan zeggen
Perspectief van cliënten
29
ze: “Ja, we kunnen er niks aan doen. We doen het niet.” Laatst
kwamen ze hier van Tot en Met (indiceringsinstelling ten behoe-
ve van de WVG). Ze hebben toen al mijn giro’s meegenomen.
Kijk, als ik bij de hand was geweest, had ik gezegd: “Daar moet
je met je handen afblijven, want dat mag niet.” Maar ik ben weer
dom en ik denk: “Ach, laat maar.” ’
Verschillende respondenten trachten controle te verkrijgen over hun be-
staanszekerheid en hun gevoelens van machteloosheid te verminderen door
steeds opnieuw het te verwachten profijt van de verschillende voorzieningen
af te wegen tegen de psychosociale lasten die met gebruik gepaard gaan. Bij
voorzieningen die maandelijks veel financieel profijt opleveren en die in ver-
houding met weinig bureaucratische handelingen gepaard gaan, zoals de
huursubsidie en de maandelijkse uitkering, wegen de psychosociale lasten op
tegen de baten. De respondenten ervaren weliswaar negatieve gevoelens,
maar door die te accepteren verwerven ze toegang tot een maandelijks mi-
nimuminkomen of een aanzienlijke vermindering van hun vaste lasten. Bij
andere voorzieningen, zoals de bijzondere bijstand en de kwijtschelding van
lokale heffingen, slaat de balans de andere kant uit. Het financiële gewin
daarvan vinden ze in verhouding tot de psychosociale lasten te gering. Ze
geven er dan de voorkeur aan om geen verder gebruik te maken van de
voorzieningen. De bijstand is immers al erg genoeg. Dit betekent niet, dat ze
geen behoefte hebben aan inkomensondersteuning, maar ze prefereren an-
dere oplossingen te zoeken. De angst verstrikt te geraken in het
bureaucratische web speelt bij deze afweging een grote rol:
‘Ik vind het een heel gedoe, je moet er achter aanlopen. Ik heb
die spullen (ten behoeve van de kwijtscheldingen) opgestuurd,
maar helemaal niks gehoord. Ik ben een keer aan het bellen ge-
weest, maar toen had ik het verkeerde nummer. Dan draai je
een ander nummer, maar dat is dan weer dicht. En dan is het
alweer zo laat en je kunt alleen maar tot zo laat bellen. En dan
heb ik al gauw zoiets van: “Laat maar”. Dan wordt het een
beetje te veel. Als mijn koelkast stuk is, nou, dan ga ik gewoon
sparen. Maar ik ga niet meer bij de sociale dienst aankloppen
(voor bijzondere bijstand). Dat duurt mij veel te lang. Je moet
met duizenden paperassen, en al je giroafschriften, en dit en
dat, allemaal aantonen. Je kan het wel aanvragen, maar je gaat
van het kastje naar de muur. Ik word er niet goed van. Ik ben al
Hoofdstuk 2
30
een keer halverwege (de aanvraagprocedure) gestopt, want het
is zo’n gezeur en al die papieren.’
Andere respondenten benadrukken de vernedering die ze ervaren als ze ge-
bruik zouden maken van de verschillende voorzieningen:
‘Nee, hoor, het hoeft voor mij niet. Ik kan niet gaan bedelen.
Hou op. Vreselijk. Ik doe het niet. Je moet altijd maar slijmen. Ik
wil er gewoon niet naar toe gaan. Ik hoef dat geld niet. Dan eet
ik liever niet, maar ik ga niet mijn hele leven op straat zetten. En
de manier waarop de mensen je te woord staan. Ze willen alles
van je weten. Daarom val ik ze ook niet lastig. Ik verdraag het
niet als ze op me neer kijken. Ze zien je echt als minder. Het is
zo vernederend allemaal. En maar bedelen om een beetje vrij-
stelling. Ik zoek wel andere oplossingen. Ik laat me niet meer
vernederen. Nee, hoor, ik vraag niets extra’s aan. Ik vind die bij-
stand al erg genoeg.’
Soms is de weerstand die het overheidsbeleid oproept zo groot, dat het ten
koste gaat van de kennis over de regelgeving. Een brief met informatie op de
deurmat roept bij sommige respondenten al zoveel negatieve gevoelens op
dat ze niet van de inhoud ervan kennis willen nemen. De informatie die bij de
maandelijkse inkomstenformulieren van de sociale dienst zijn gevoegd, wordt
weggegooid en de respondenten weigeren zich op andere manieren te infor-
meren. Ze zijn van mening dat ze er toch niets aan hebben of dat het voor
hen allemaal veel te ingewikkeld is. Ook een eerdere afwijzing is reden om
geen aanspraak meer te willen maken. Respondenten geven aan, dat ze al
een paar keer hun neus hebben gestoten en dat ze het om die reden niet
meer proberen. Door die ervaring zijn ze ervan overtuigd geraakt dat ze ner-
gens recht op hebben.
‘Je probeert het gewoon niet meer. Je hebt een paar keer je
neus gestoten en dan vraag je het niet meer. Ik heb er wel recht
op, maar ook ervaren dat ik het niet hoef te doen. Als je ziet dat
ze je toch niet helpen, dan ga je niet meer.’
De afwegingen die de respondenten maken tussen psychosociale lasten en
baten leidt tot niet-gebruik van bepaalde voorzieningen zoals bijzondere bij-
stand en kwijtschelding lokale heffingen. Verder kan de afweging tot gevolg
Perspectief van cliënten
31
hebben dat respondenten zich slecht informeren en een geringe kennis heb-
ben van hun rechten binnen de regelgeving.
2.6 Verzet tegen en strijd met instanties
Andere respondenten zijn zich weliswaar heel bewust van de inhoud van de
verhalen die bestaan over publieke instellingen, maar zijn niet van zins zich
daarbij neer te leggen. Vanuit hun sterke overtuiging dat ze als Nederlandse
burgers rechten hebben, zijn hun strategieën erop gericht om de inhoud van
de verhalen te ontkrachten. Verschillende respondenten bevestigen bijvoor-
beeld het beeld dat de medewerkers van instanties zich begriploos en
onbeleefd kunnen opstellen, maar ze zien dat als een reactie op het gedrag
van cliënten. Als een soort tegenoffensief stellen zij zich bewust juist heel
vriendelijk op. Zo bereiken ze naar eigen zeggen wat ze willen bereiken en
hebben het gevoel de relatie met de publieke instanties te kunnen controle-
ren. Ze verwoorden het als volgt:
‘De medewerkers stellen zich agressief op en dat lokt weer
agressie uit. Als je dat door hebt en ze zien dat je oké bent, dan
zie je ze veranderen. Het ligt mede aan je eigen instelling. Het is
de manier waarop je op de mensen afgaat. Als je grof begint te
doen, dan gaan de mensen jou ook grof behandelen. Als jij die
mensen vriendelijk tegemoet treedt, zijn het prima mensen.
Maar jij en ik weten dat velen dat niet doen, omdat ze zich
schamen. Als jij die mensen met een defensieve houding of zelfs
een beetje vijandig tegemoet treedt, dan schept dat geen goed
contact. Ik heb nooit ergens moeite mee. Dat ligt natuurlijk aan
die ambtenaar, maar het ligt grotendeels aan mij. Maar ik kom
ook niet op hoge poten aan. En ik houd de persoon in kwestie
ook niet verantwoordelijk voor alle misstanden die er soms wel
plaats vinden. Iedereen hoor ik altijd ruzie maken, maar ik ga
zitten en ik geef een hand. Laatst hadden ze mijn uitkering op-
geschort. Ik ben toen gewoon rustig naar de sociale dienst
gegaan en heb gezegd dat ik mijn inkomensverklaring nog niet
had gekregen en toen was meteen alles in orde. Als ik brieven
krijg die niet van toepassing zijn, zoals van het energiebedrijf,
dan bel ik gewoon even.’
Hoofdstuk 2
32
Andere respondenten benadrukken het feit dat ze recht hebben op de over-
heidsvoorzieningen en dat ze van dat recht graag gebruik maken. Door zich
goed te informeren zijn ze op de hoogte van de verschillende mogelijkheden
die het overheidsbeleid biedt. Tegelijkertijd zijn ze bereid voor hun rechten te
strijden. Ze dienen klachten in en schrijven van bezwaarschriften. Ze roepen
de hulp van instanties in zoals het maatschappelijk werk, de sociale raadslie-
den, de Nationale Ombudsman en Bureau Rechtshulp. En in sommige
gevallen spannen ze gerechtelijke procedures aan.
‘Als je gebruik maakt van de mogelijkheden die de overheid
biedt, dan hoef je je daar helemaal niet voor te schamen. Ik ge-
bruik alles waar ik recht op heb. Wat ik kan aanvragen, vraag ik
aan. Omdat ik niet dom ben, weet ik waar ik recht op heb. Veel
mensen doen dat niet, omdat ze het niet weten of omdat ze zich
schamen. Ik weet het wel en ik schaam me daar geen seconde
voor. Ik lees alles, alle folders, om te kijken waar ik recht op
heb. Dat doen veel mensen niet. Het geld blijft zitten bij de soci-
ale dienst, terwijl wij er recht op hebben. Maar ik strijd er ook
om. Ik heb net die bijzondere bijstand gehad, na drie jaar vech-
ten. En ik heb overal geschreven. De sociale dienst had me een
keer voor Jan Doedel laten komen en ik had ook al een keer
thuis op ze zitten wachten. Toen heb ik ze een boze brief ge-
stuurd dat ik dat niet accepteerde. Ik mag dan een uitkering van
ze ontvangen, maar dat houdt niet in dat ik hier de hele dag als
een soort wachtjuffrouw op ze ga zitten wachten. En toen heb-
ben ze hun excuses teruggeschreven.’
Als de respondenten het gevoel hebben, dat hen onrecht wordt aangedaan en
het lukt ze niet om daar wat aan te doen binnen de bestaande instellingen,
dan zijn ze bereid een eigen belangenorganisatie op te richten of sluiten ze
zich aan bij al bestaande zelfhulporganisaties. Een vrouw die haar dagelijks
leven invult door vrijwilligerswerk in dergelijke organisaties merkt het vol-
gende op:
‘Ik had gesolliciteerd op een baan, maar toen bleek ik zwanger,
dus die baan ging niet door. Toen ben ik zelf werk gaan creëren,
want ik zat in de bijstand. Ik ben een werkgroep op gaan zetten
voor Vrouwen in de Bijstand, hier in de Bijlmer. Daar deed ik dan
de voorlichting aan vrouwen, over hoe ga je om met weinig geld,
Perspectief van cliënten
33
wat zijn je rechten, wat zijn je plichten. Daarnaast hebben we
een sociaalverzekeringspreekuur opgestart. Ik ging me steeds
meer ontwikkelen. Ik zat in de beginfase van de kinderopvang in
de Bijlmer. Veel vergaderen, panden kraken. En toen dumpte dat
vliegtuig neer. Die zie ik neer dumpen. Ik zag hem naar beneden
komen. Toen ben ik de vrijwillige hulpverlening ingegaan. Ik ben
daar dingen gaan opzetten. Ik heb gesprekken gevoerd met
mensen die enorm getraumatiseerd waren. Dus ik heb daar een
zelfhulpgroep opgezet. En we hebben de Werkgroep Vliegverkeer
opgezet.’
Een laatste manier waarop mensen de strijd aanbinden met publieke instel-
lingen betreft het ‘wereldkundig’ maken van hun ervaringen. Ze zoeken
mensen op uit de politiek die bereid zijn naar hen te luisteren en hopen zo-
doende dat er iets aan het sociaal onrecht wordt gedaan. Een vrouw heeft
bijvoorbeeld contacten met een kamerlid van Groen Links die ze regelmatig
belt. Een andere, invalide, vrouw die strijd levert om een aangepaste auto,
roept op een gegeven moment de hulp in van de Telegraaf om een ludieke
actie van haar te verslaan:
‘Dus ik rij in mijn invalidenwagen het GAK binnen en zeg: “De
Telegraaf komt achter me aan.” Ik had twee kettingen meege-
nomen en heb me rustig aan een tafelpoot vastgeketend. Die
man zegt: “Wat gaat u doen?” Ik zeg: “Mijn zus komt eraan”. En
inderdaad na een half uur stond mijn zus er met broodjes. Ze
zegt: “Ik kom wat te eten brengen.” We maakten er een heel
drama van. Ik zeg tegen die man: “Als we tot een akkoord ko-
men dan ga ik weg.” Weet je hoe lang het geduurd heeft? In een
kwartier tijd had ik de toezegging. Dus een week later stond die
auto voor mijn deur. Klaar. Ik vecht continu met ze, totdat ik
weer in de krant sta, want ik ben al een paar keer in de krant
verschenen. Mijn schoonzoon wordt gek van me. Hij zegt: “Elke
maandagmorgen als ik de krant opensla staat mijn schoonmoe-
der me aan te kijken.” ’
Ook het aan een onderzoek meewerken wordt gezien als een manier om de
ervaringen en meningen aan een breder publiek kenbaar te maken. Verschil-
lende respondenten gaven aan dat ze juist om die reden aan het onderhavige
onderzoek hebben meegewerkt. Advertenties in de gratis huis-aan-
Hoofdstuk 2
34
huisbladen was voor ons dan ook een goede manier om respondenten te
werven.
2.7 Strategieën van verzet door norm- en regelovertreding
Een niet onaanzienlijk deel van de respondenten verzet zich tegen hun onder-
geschiktheid ten opzichte van de publieke instellingen op een manier die in
strijd is met de gangbare normen, waarden en regels. Sommigen doen dat,
omdat ze een diepgeworteld wantrouwen koesteren tegen alles wat met de
regering en de overheid heeft te maken en de verhaaldimensie ‘De overheid
laat ons in de steek’ is in hun verhalen dominant. Norm- en regelovertreding
is voor hen iets dat deel is gaan uitmaken van hun levenshouding. Veel vaker
komt het echter voor dat respondenten weliswaar nog steeds een zekere
mate van vertrouwen hebben in de overheid, maar dat ze verstrikt zijn ge-
raakt in het bureaucratische web of dat ze niet in staat blijken te zijn binnen
de normen en regels op een voor zichzelf acceptabele manier rond te komen.
Hoewel deze respondenten in principe tegen norm- of regelovertreding zijn,
gaan ze daartoe over bij wijze van uitzondering. Ze zien dan geen andere
mogelijkheden meer. Welke houding de respondenten ook hebben tegenover
norm- en regelovertreding, voor alle respondenten geldt dat een zekere mate
van boosheid en gevoelens van onrechtvaardigheid er een belangrijk motief
voor is.
Een eerste manier waaruit dit blijkt is hun bejegening van de medewerkers
van de instellingen. Ze proberen hun doel te bereiken door, vaak als laatste
redmiddel, een mopperende, provocerende of agressieve houding aan te ne-
men. Ze gedragen zich – vaak bewust – onbeleefd. Ze steken een sigaret op
onder het bordje ‘niet roken’. Ze gaan zitten en weigeren op te staan voordat
ze zijn geholpen. Op naar hun idee impertinente vragen van de medewerkers
geven ze een brutaal antwoord. Ze zijn er op uit de medewerkers te beledi-
gen door ze ‘gladde biljartbal’ en ‘klootzak’ te noemen. Ze eisen op hoge
poten de chef te spreken te krijgen. Ze beginnen te schelden, de medewer-
kers aan te raken of maken op een andere manier een rel. Het is opvallend
dat ze zeggen dat ze op die manier vaak wel hun doel bereiken.
‘Ik weet niet meer precies wat ik tegen die gasten zei, maar het
was wel heel brutaal. Ik heb een heel grote mond. En mijn
vriendin was bij me en die heeft ook zo’n grote slabek. Dus die
man (medewerker) zegt: “Mevrouw, u gaat eruit.” Maar ik gil net
Perspectief van cliënten
35
zo hard als iedereen. Hij komt op me af en ik heb hem gedrukt
tegen de muur. Ik ben dan soms net zo onbeschoft als zij. Je
moet je wel zo opstellen, anders krijg je het niet voor elkaar.
Soms moet je weer even boos worden en dan kan het opeens
wel....’
Een jonge alleenstaande moeder lost haar problemen met de sociale dienst
als volgt op:
‘Ik kreeg mijn geld gewoon maandenlang niet. Toen ben ik er
heen gegaan.... die mevrouw... ik vergeet het nooit meer. Ze
stond me gewoon uit te lachen. Toen heb ik mijn zoontje opge-
tild, die heb ik op de balie gezet en ik zei: “Weet je wat? Zorg jij
dan maar voor hem. Bekijk het.” Ik ben zo weggelopen en ik heb
mijn zoontje daar laten zitten. Totdat ze achter me aan kwamen.
De volgende dag heb ik meteen bericht van ze gekregen. Ik
moest op het kantoor komen en toen hebben ze hun excuses
aangeboden.’
Veel respondenten overtreden de regelgeving door naast hun uitkering op
een informele manier extra inkomen te verwerven dat wordt verzwegen voor
de uitkerende instanties. Voor de hiernavolgende analyse van deze extra in-
komsten baseren we ons grotendeels op een eerdere publicatie (Engbersen
en Staring 2000). De extra inkomsten kunnen worden verkregen via arbeid.
Ze kunnen echter ook bestaan uit informele onderhuur, informele alimentatie
of betrekking hebben op het creëren van een administratief voordelige sa-
menlevingsvorm waardoor extra uitkeringen worden verkregen of bepaalde
inkomsten niet worden gekort. Deze laatste vormen van informele activiteiten
worden wel voordelige arrangementen genoemd (Köbben en Godschalk
1985).
Tabel 2.1 Informele activiteiten in Noord en Zuidoost in percentages
totaal(n=150)
%
noord(n=80)
%
zuidoost(n=70)
%geen informele activiteiten 71 73 70uitsluitend informele arbeid 17 12 21uitsluitend voordelige arrange-menten
8 10 6
combinatie van beide 4 5 3totaal 100 100 100Bron: Landschappen van Armoede
Hoofdstuk 2
36
Tabel 2.1 maakt duidelijk dat bijna eenderde van de respondenten op de een
of andere manier informele inkomsten heeft. De manier waarop dat het
meest gebeurt, namelijk bij 21% van de respondenten, is door middel van
informele arbeid al dan niet in combinatie met een voordelig arrangement.
Twaalf procent ontleent de extra inkomsten aan informele onderhuur, ali-
mentaties of andere voordelige arrangementen. Naast de mensen die op het
moment van de interviews informele inkomsten hebben, zijn er ook respon-
denten die in het verleden informeel actief zijn geweest. Soms gaat het om
mensen die net enkele weken voor het interview waren gestopt met hun acti-
viteiten, soms om mensen die in een verder verleden informeel actief waren.
Indien we de respondenten met informele inkomsten optellen bij de mensen
die ten tijde van de interviews actief zijn, dan blijkt dat tenminste de helft
van de respondenten informeel actief is geweest of dat nog steeds is.
De informele arbeid die de respondenten verrichten is zeer uiteenlopend. Het
betreft het schoonmaken bij particulieren, bepaalde vormen van thuiswerk
zoals het insteken van enveloppen, muziekoptredens, oude fietsen repareren,
illegale loterijloten verkopen, bij marktonderzoeken betrokken zijn, de boek-
houding in een winkel verzorgen of als overblijfmoeder actief zijn. Ook bij
voordelige arrangementen gaat het om een verscheidenheid aan inkomens-
genererend gedrag. Populair is het onderverhuren van een kamer. Daarnaast
blijkt in sommige gevallen de formele situatie van het huishouden een andere
te zijn dan de feitelijke. Samenwoning wordt bijvoorbeeld niet doorgegeven.
Ook worden formele inkomsten van huisgenoten verzwegen. Een aantal al-
leenstaande moeders ontvangt van hun ex-partner een zwarte alimentatie.
Anderen beschikken middels een machtiging over toegang tot een bankreke-
ning van bijvoorbeeld een familielid waar ze buiten het zicht van de
uitkerende instantie financiële steun op ontvangen.
Typerend voor veel van de informele inkomsten is het flexibele karakter er-
van. Mensen proberen extra inkomsten te krijgen al naar gelang de situatie
en hun behoeften. Een voorbeeld hiervan is een alleenstaande moeder die is
begonnen met haar informele werk op de markt, nadat haar ex-partner zijn
zwarte alimentatie voor hun kind had stopgezet. Een ander voorbeeld is een
alleenstaande moeder met een uitkering van de sociale dienst die tijdelijk een
vriendin bij haar in huis neemt, zonder dat ze dit aan de uitkerende instantie
doorgeeft. Binnen een jaar is deze vriendin weer zelfstandig gaan wonen en
wordt de regelovertreding beëindigd.
De inkomsten die de respondenten ontleenden aan hun informele activiteiten
ten tijde van de interviews zijn in tabel 2.2 samengevat.
Perspectief van cliënten
37
Tabel 2.2 Hoogte van informele inkomsten uit arbeid
n %44 100
fl. 51,- of minder 7 16fl. 51,- – fl. 100,- 5 11fl. 101,- – fl. 200,- 10 23fl. 201,- – fl. 500,- 13 29fl. 501,- – fl. 1.000,- 3 7fl. 1.000,- of meer 6 14Bron: Landschappen van Armoede
Hoewel relatief veel respondenten informele inkomsten hebben, blijkt uit ta-
bel 2.2 dat de opbrengsten daarvan vaak gering zijn. Bij de helft van de
respondenten die informele inkomsten hebben, blijven de opbrengsten be-
perkt tot hooguit fl. 200,- per maand. Volgens Engbersen en Staring duidt dit
erop dat de informele activiteiten niet gericht zijn op sociale mobiliteit, maar
op income maintenance, oftewel bestaanszekerheid (2000: 97).
Gezien het grote aantal respondenten dat tijdens het interview of in het ver-
leden informele activiteiten heeft ontwikkeld zal het niet verbazen, dat
verreweg de meeste respondenten weinig morele bezwaren opwerpen tegen
informele inkomsten. Opvallend is, dat dit ook geldt voor degenen die zelf
niet informeel actief zijn. Ze hebben begrip voor mensen die informeel actief
zijn, maar doen het zelf niet uit angst voor de lange arm van big brother. Je
weet immers nooit wie er voor je deur staat te posten. Wel hanteren respon-
denten grenzen aan de informele inkomsten. In het algemeen zijn ze van
mening dat informele inkomsten acceptabel zijn voorzover de opbrengsten
binnen de grenzen van het rondkomen vallen en als het om bijverdiensten uit
arbeid gaat. Ook tegen het informeel verhuren van kamers bestaan weinig
principiële bezwaren. De respondenten zijn wel tegen bepaalde samenleef-
constructies, tegen inkomsten uit criminaliteit en tegen te hoge
bijverdiensten. Vooral met bedragen boven de fl. 500,- hebben veel respon-
denten moeite.
De eerste manier waarop het regelovertredende gedrag ten gevolge van de
informele inkomsten worden gelegitimeerd is op basis van de verhaaldimen-
sie ‘het ingewikkelde bureaucratische web’. Wie een tijdelijke baan zou willen
accepteren, is zich bewust van de bureaucratische complicaties die met het
stopzetten en het later weer aanvragen van een nieuwe uitkering gepaard
kunnen gaan. Bovendien krijgen respondenten die deeltijd gaan werken te
maken met de verrekeningen op hun uitkering. Tenslotte wordt de armoede-
val, waarbij mensen die een baan accepteren, hun rechten kunnen verliezen
op de verschillende inkomensondersteunende subsidies, gezien als een reële
dreiging.
Hoofdstuk 2
38
‘En als je gaat werken, weet je, het is nog niet eens zo erg dat
het (extra inkomen) van je bijstand afgaat. Maar je krijgt er een
ellende mee, dat houd je niet voor mogelijk. Ik heb van mensen
gehoord dat ze na een jaar nog bezig zijn om hun geld recht te
trekken. Ja, sorry hoor, werken voor nul komma nul centen en
dan nog een hoop ellende om je nek. En voordat je een baan
aanneemt, moet je zoveel uitzoeken, die kwijtscheldingen, de
huursubsidie.....’
Vanuit de onzekerheidsgevoelens die de verhalen over het bureaucratische
web bij respondenten oproepen, prefereren ze informele arbeid boven een
formele baan. Ook met behulp van de verhaaldimensie ‘de overheid laat ons
in de steek’, vooral waar het de hoogte van de uitkeringen betreft, wordt het
eigen regelovertredende gedrag of dat van anderen goed gepraat.
‘Het is logisch dat mensen zwart gaan weken, omdat ze het niet
redden. Je hebt al zo weinig en je moet het er maar mee doen.
Die bijstand is niet voldoende. Als je dan ergens zwart kunt bij-
verdienen, dan ga je dat natuurlijk doen. Ik heb bijverdienste,
drie, vier geeltjes in de maand. Dat is uit nood geboren, maar
enkel van een uitkering had ik het niet gered. Je zit in een uit-
zichtloze situatie. Je kan dan wat rekeningetjes wegwerken.
Zwart werken vind ik vreselijk, maar het werd mij niet geboden
om het legaal te doen. Ja, je wilt op een gegeven moment toch
ook een andere televisie, omdat je oude kapot is. Ik zeg niet dat
het goed is, want dat is het natuurlijk niet, maar ik voel me ei-
gen af en toe wel gedwongen. Stelen doe ik niet. Ik trek geen
bivakmuts over mijn kop en ik zou geen oud vrouwtje..… Maar
wat ik doe, dat doe ik wel allemaal zelf.’
Ook ten aanzien van het verwerven van de informele inkomsten kan het af-
wegingsmodel een verklaring bieden. De respondenten wegen de kosten en
baten van een uitkeringsbestaan, gecombineerd met informele inkomsten en
verdiensten uit inkomensondersteunende regelingen af tegen een formele
baan. In hun perspectief gaat een formele baan met grote onzekerheden ge-
paard - zoals over hoogte van de verdienste, duur van de contractering, de
armoedeval, bureaucratische rompslomp, et cetera. Ze opteren daarom voor
het handhaven van hun uitkering in combinatie met de informele inkomsten
Perspectief van cliënten
39
(Engbersen en Staring 2000). Op deze wijze oefenen ze zelf gedeeltelijk con-
trole uit over de bestaanszekerheid. Dit wordt ook wel het safety first-
principe genoemd. Het economisch handelen van de armen is gebaseerd op
risicomijdend gedrag en het afwijzen van meer risicovolle vormen van eco-
nomisch strategisch gedrag (Scott 1976, Engbersen en Staring 2000).
2.8 Wie doet wat
Het is moeilijk aan te geven wie of welke groepen bepaalde strategieën ont-
wikkelen ten aanzien van publieke instanties. De strategieën sluiten elkaar
namelijk niet uit. Integendeel: het is niet ongebruikelijk dat een respondent
verschillende strategieën tegelijkertijd ontwikkelt, deze alterneert in de tijd of
verschillende instanties op verschillende manieren benadert. Sommige res-
pondenten nemen bijvoorbeeld in eerste instantie een vriendelijke houding
aan. Als dit niet het gewenste resultaat oplevert, worden ze vervolgens pro-
vocerend in de hoop zodoende meer te bereiken. De ervaringen van andere
respondenten tonen aan, dat ze aanvankelijk van hun rechten gebruik pro-
beerden te maken, maar dat de mislukking hiervan reden is om van strategie
te veranderen. Meerdere afwijzingen van bijzondere bijstand bijvoorbeeld,
kunnen aanleiding zijn voor de overtuiging dat er geen recht bestaat op deze
voorziening en het verder vermijden van contacten met instanties. Toch zijn
er wel tendensen te constateren. Ten aanzien van informele inkomsten blij-
ken vooral allochtone respondenten en dan met name Turken en Antillianen
actief te zijn. Verder blijken mensen met een AOW-uitkering minder verte-
genwoordigd te zijn bij de groep respondenten die informeel actief is.
(Engbersen & Staring 2000). Wat betreft andere persoonlijkheidskenmerken
zijn er verder echter geen duidelijke tendensen waar te nemen. De conclusie
is dan ook gerechtvaardigd dat informele inkomsten een strategie is die door
uiteenlopende respondenten kan worden gebezigd.
Hoewel we bij de berekeningen van paragraaf 1.4 van hoofdstuk 1 geen sta-
tistisch verband hebben kunnen constateren tussen leeftijd en het gebruik
van de voorzieningen, wekt ons kwalitatief materiaal de indruk, dat er onder
ouderen veel mensen zijn die sociale kwetsuur en daarmee de contacten met
publieke instellingen trachten te vermijden. Ouderen zijn van de generatie die
de armenwet nog heeft meegemaakt. Ze ervaren ‘steun’ als beschamend en
vernederend. Ze herinneren zich de vroegere manifestaties van armoede nog
levendig. Ze ervaren die als veel schrijnender dan hun hedendaagse situatie.
Hoofdstuk 2
40
Zij tonen zich in vergelijking met het verleden tevreden met hun financiële
situatie en vinden van zichzelf niet dat ze arm zijn. Bij hen resulteert de af-
weging tussen de verwachte baten die het gebruik van de voorzieningen
oplevert en de psychosociale lasten die met het gebruik gepaard gaan niet
zelden in niet-gebruik.
Zoals uit paragraaf 1.4 blijkt bestaat er een statistisch verband tussen het
gebruik van de voorzieningen en de samenstellingen van het huishouden. Al-
leenstaande moeders en dan met name Surinaamse moeders maken veel van
de voorzieningen gebruik. Veel alleenstaande moeders geven bovendien aan
in de toekomst te willen werken en ze zijn bereid instanties af te lopen om dit
doel te bereiken. Ze zijn zich vaak bewust van hun rechten en bereid hiervoor
te strijden. Verschillende alleenstaande moeders maken van alle facetten van
het inkomensondersteunende beleid gebruik, volgen in het kader van een ar-
beidstoeleidingstraject cursussen via de sociale dienst, en hebben bovendien
informele inkomsten. Dat laatste wordt dan gelegitimeerd op grond van het
feit dat de uitkeringen te laag zijn om goed van te kunnen rondkomen.
Langdurig werkloze mannen vormen een groep die vaak gefrustreerd, ge-
kwetst en boos is. Door hun ontslag of door het mislukken van hun pogingen
werk te vinden voelen ze zich in de steek gelaten en te kort gedaan door de
overheid. Deze verhaaldimensie speelt dan ook een grote rol bij hun visie op
instanties. Ze hebben het gevoel dat hen kansen zijn ontnomen. Als de over-
heid rechtvaardiger tegen hen was geweest, dan hadden ze in de welvaart
van onze samenleving kunnen delen. Ze hebben gevoelens van wantrouwen
en ressentiment ten opzichte van de overheid en haar vertegenwoordigers
(Burgers en Engbersen 1994; Komter et al. 2000). In een enkel geval neemt
hun regelovertredend gedrag ernstiger vormen aan en zijn de verdiensten die
ze op die manier verwerven niet meer te vatten onder de noemer van rond-
komen.
2.9 Samenvatting en conclusies
In hoofdstuk 1 komen twee tendensen naar voren. In de eerste plaats blijkt
de maatschappelijke participatie van de respondenten hoog te zijn. In de
tweede plaats laat het profijt van het inkomensondersteunend beleid te wen-
sen over. Dit hoofdstuk biedt de eerste stap in de verklaring van niet-gebruik.
Uit de literatuur blijkt dat niet-gebruik verklaard kan worden op basis van de
toegankelijkheid en beschikbaarheid van voorzieningen. Verder kan niet-
gebruik worden verklaard vanuit het perspectief van de potentiële gebruikers.
Perspectief van cliënten
41
Er bestaat bij hen geen behoefte aan bepaalde voorzieningen. Ze zijn niet op
de hoogte van het bestaan daarvan, of denken daarop geen recht te hebben.
Tot slot kan het niet-gebruik volgens de literatuur worden verklaard vanuit
het afwegingsmodel dat potentiële cliënten hanteren, waarbij het gepercipi-
eerde profijt van de voorzieningen wordt afgezet tegen de psychosociale
lasten die bij gebruik worden ervaren.
In dit hoofdstuk komt het perspectief van de respondenten uitgebreid naar
voren in de meningen die respondenten hebben over publieke instellingen en
de overheid in het algemeen. We hebben die meningen als verhalen weerge-
geven en daarbij vijf, elkaar deels overlappende, verhaaldimensies
onderscheiden, namelijk schending van de privacy, begriploze medewerkers,
bureaucratisch web, vernedering en wantrouwen jegens de overheid. Inhou-
delijk zijn de verhalen als volgt te begrijpen.
In de eerste plaats gaan de verhalen vooral over instellingen waarvan de res-
pondenten voor hun dagelijks bestaan afhankelijk zijn, zoals
inkomensvoorzienende en –ondersteunende instanties. Het betreft dan in-
stellingen die de bestaanszekerheid van de respondenten dienen te
garanderen of te verbeteren. Instellingen waarmee de respondenten een vrij-
blijvende relatie hebben, zoals het club- en buurthuiswerk komen in hun
verhalen nauwelijks voor. In de tweede plaats blijkt uit de verhalen dat ze -
van alle inkomensvoorzienende en –ondersteunende instellingen - vooral over
de sociale dienst gaan. De sociale dienst is een vertegenwoordiger van de
overheid waarmee de respondenten de meeste ervaring hebben, waarover ze
het meest weten, die het meest ingrijpt in hun dagelijks leven en waarvan ze
in grote mate afhankelijk zijn. Hierdoor zijn de meningen over de sociale
dienst dominanter dan de meningen over andere instanties. De ervaringen
met de sociale dienst worden vaak als referentiepunt genomen om de erva-
ringen met andere instellingen te duiden en te plaatsen. Een ervaring bij het
maatschappelijk werk kan een extra diepe lading krijgen door eerdere erva-
ringen bij de sociale dienst. Het wantrouwen dat de respondenten hebben
jegens de sociale dienst klinkt door in hun houdingen ten opzichte van alle
andere instellingen waarvan ze voor hun dagelijkse bestaan afhankelijk zijn.
Ze leiden tot een groeiend wantrouwen ten opzichte van deze publieke instel-
lingen en de overheid in het algemeen. De meningen over de sociale dienst
kunnen daarmee tot een metafoor uitgroeien voor meningen over instellingen
in het algemeen.
Uit verhalen van de respondenten spreekt verder, dat de toegankelijkheid en
de bereikbaarheid van de instanties en daarmee van de sociale voorzieningen
door de respondenten als een groot probleem worden ervaren. Ze ervaren
Hoofdstuk 2
42
het verstrikt raken in het bureaucratische web als een bedreiging van hun
bestaanszekerheid. De vele bureaucratische handelingen die ze soms ge-
dwongen zijn te verrichten verhogen bovendien hun gevoelens van
vernedering.
Tot slot blijkt uit de verhalen dat de respondenten vinden dat ze weinig in-
vloed kunnen uitoefenen op het functioneren van de publieke instanties. Ze
nemen ten opzichte van de instanties een onderschikte geschikte positie in.
Tegelijkertijd zijn ze voor hun financiële middelen van de overheid afhanke-
lijk. Ze voelen zich machteloos, vernederd, ondergeschikt en wantrouwend
ten opzichte van de inspanningen van de overheid om hun bestaanszekerheid
te garanderen. Met die gevoelens verwoorden ze de psychosociale lasten die
met het gebruik van sociale voorzieningen gepaard kunnen gaan. Ze zijn voor
hun bestaanszekerheid afhankelijk van een overheid en publieke instellingen
die voor hun gevoel niet in staat zijn die bestaanszekerheid voldoende te
garanderen en die ze om die reden wantrouwen.
Uit verzet tegen deze gevoelens van machteloosheid en in hun streven om
controle te verwerven over hun bestaanszekerheid ontwikkelen ze drie clus-
ters van strategieën. Het eerste cluster van strategieën richt zich op het
verminderen van de sociale kwetsuur. De verhaaldimensies van vernedering
en het bureaucratische web vormen de belangrijkste legitimeringen van dit
gedrag. De respondenten trachten het gedrag van de medewerkers te ver-
goelijken of geven zichzelf de schuld als de contacten niet verlopen zoals ze
zouden wensen. De belangrijkste manier waarop sociale kwetsuur wordt
verminderd, en gecontroleerd, is door de afweging te maken tussen verwacht
profijt van het gebruik van een bepaalde voorziening en de gepercipieerde
psychosociale kosten. Bij voorzieningen die maandelijks veel financieel profijt
opleveren en die in verhouding met weinig bureaucratische handelingen ge-
paard gaan, zoals de huursubsidie en de maandelijkse uitkering, wegen de
psychosociale lasten op tegen de baten. De respondenten ervaren weliswaar
negatieve gevoelens, maar door die te accepteren verwerven ze zich toegang
tot een maandelijks minimuminkomen of een aanzienlijke vermindering van
hun vaste lasten. Bij andere voorzieningen, zoals de bijzondere bijstand en
de kwijtschelding van lokale voorzieningen, slaat de balans de andere kant
uit. Het financiële gewin daarvan vinden ze in verhouding tot de psychosoci-
ale belasting te gering. Ze geven er dan de voorkeur aan om niet gebruik te
maken van dergelijke voorzieningen. Dit betekent niet dat de respondenten
geen behoefte zouden hebben aan de voorziening, maar dat ze wegens de
psychosociale lasten er de voorkeur aan geven op een andere manier in hun
Perspectief van cliënten
43
behoefte te voorzien. Het vermijden van sociale kwetsuur kan er toe leiden
dat respondenten zich onvoldoende informeren en dus weinig of geen kennis
hebben van de regelgeving. Ook kunnen eerdere afwijzingen reden zijn voor
de respondenten om het niet meer te proberen vanuit het idee dat ze er geen
recht op hebben.
Het tweede cluster van strategieën betreft het zich verzetten tegen de ge-
voelens van ondergeschiktheid en machteloosheid door het ten strijde
trekken tegen de publieke instanties. De belangrijkste motivatie van deze
respondenten is de sterke overtuiging dat ze als burgers van Nederland
rechten hebben ten aanzien van de sociale voorzieningen. De respondenten
die deze strategieën ontwikkelen kennen weliswaar de inhoud van de ver-
schillende verhaaldimensies, maar ze zijn niet bereid die zomaar als waarheid
te accepteren. Ze identificeren zich niet altijd met degenen die steeds bij in-
stanties tegen problemen oplopen. Hun strategieën kunnen gezien worden als
een soort tegenoffensief, gericht op de ontkrachting van de inhoud van de
verhalen. Ze gaan bewust heel vriendelijk en beleefd om met medewerkers
van instellingen. Ze informeren zich uitgebreid over hun rechten en plichten.
Ze behalen hun rechten op de juridisch geëigende weg en zonodig schakelen
ze maatschappelijk werkers, sociaal raadslieden en Bureau Rechtshulp in. Ze
zijn betrokkenheid bij belangen- en zelfhulporganisaties en als laatste strate-
gie trekken ze de aandacht van journalisten, politici en onderzoekers.
Het derde cluster van strategieën betreft verzet tegen de machteloosheid
waarbij overtreding van de normen, waarden, regels niet wordt gemeden.
Respondenten geven in hun omgang met medewerkers uiting aan hun boos-
heid door een brutale, provocerende houding. Een andere belangrijke
strategie is het verwerven van informele inkomsten. Eenderde van de res-
pondenten houdt zich hiermee bezig. Het blijkt dat het daarbij vooral gaat om
relatief geringe inkomsten. Bij de helft van de respondenten die informele in-
komsten hebben, bedragen deze niet meer dan fl. 200,- per maand. De
verhaaldimensie ‘de overheid laat ons in de steek’, vooral waar het de hoogte
van de uitkeringen betreft, vormt een belangrijke legitimering en rechtvaar-
diging. Het verwerven van informele inkomsten is een manier waarop
respondenten aan hun behoefte aan inkomensondersteuning tegemoet ko-
men, niet door hun afhankelijkheid ten opzichte van de overheid te vergroten
of de onzekerheid van een formele baan te accepteren, maar door het heft in
eigen hand te nemen en zodoende gedeeltelijk controle uit te oefenen over
hun bestaanszekerheid. Dit wordt wel het safety first-principe genoemd. De
handelingen van deze respondenten richten zich op het handhaven van de
Hoofdstuk 2
44
bekende zekerheden en het vermijden van risico's die grote onzekerheden
met zich mee kunnen brengen.
Het blijkt moeilijk om de verschillende strategieën aan groepen respondenten
toe te schrijven. De respondenten blijken de strategieën tegelijkertijd of al-
ternerend in de tijd te ontwikkelen. Respondenten die overtuigd zijn van hun
rechten en bereid zijn hiervoor langs de juridisch geëigende weg te strijden,
verwerven tegelijkertijd informele inkomsten. Toch zijn er vier tendensen te
onderscheiden. In de eerste plaats blijkt het verwerven van informele inkom-
sten bij allochtone respondenten populair, wat overigens niet uitsluit dat in
principe de meerderheid van de respondenten hiertoe bereid blijkt te zijn, of
toch minstens hiervoor begrip kan opbrengen, vooral als de inkomsten bin-
nen de grenzen van het rondkomen vallen. Verder lijken ouderen vaker de
neiging te hebben om het gebruik van voorzieningen tegen psychosociale
lasten af te wegen. Alleenstaande moeders zijn een groep die bereid is voor
de rechten op te komen en van alle mogelijkheden die het beleid biedt te
profiteren. Tot slot vallen langdurig werkloze mannen op door de negatieve
termen waarin ze zich uitlaten over de overheid. Zij zijn bij uitstek een groep
die zich in de steek gelaten voelt en in een enkel geval beperkt het regelo-
vertredend gedrag zich niet uitsluitend tot een strategie om rond te kunnen
komen.
Met het risico de werkelijkheid ernstig te vereenvoudigen, willen we consta-
teren dat de drie clusters van strategieën samenhangen met drie archetypen
van cliënten van publieke instellingen. Strategieën gericht op de vermindering
van sociale kwetsuur en het afwegen tussen baten en lasten worden gebezigd
door de zich van de overheid afwendende cliënt. Het tweede cluster van
strategieën van verzet binnen de normen en waarden wordt ontwikkeld door
de assertieve cliënt en het derde cluster van strategieën door de regelover-
tredende cliënt. Alle drie de archetypen hebben ieder op hun eigen manier
vergaande consequenties voor de dagelijkse beleidspraktijk. De zich afwen-
dende cliënt leidt tot niet-gebruik van de regelgeving, de assertieve cliënt tot
het overgebruik en de regelovertredende cliënt tot oneigenlijk gebruik van de
regelgeving.
45
Hoofdstuk 3 Sociale infrastructuur
3.1 Inleiding
In het vorige hoofdstuk is het gebruik van sociale voorzieningen belicht van-
uit het perspectief van de potentiële gebruikers. In dit hoofdstuk gaan we
dieper in op de kenmerken van het sociale beleid en de uitvoerende instellin-
gen. Daartoe zal de sociale infrastructuur van Amsterdam-Noord en -Zuidoost
in kaart worden gebracht. Het doel van dit en het volgende hoofdstuk is te
analyseren welke fricties en incongruenties zich voordoen tussen de diverse
instellingen binnen het geheel van de sociale infrastructuur, en te bezien wat
dit betekent voor de toegankelijkheid en de beschikbaarheid van de voorzie-
ningen. Daartoe geven we eerst een beschrijving van de sociale
infrastructuur in beide stadsdelen. Wij hebben ons bij de inventarisatie van
de sociale infrastructuur in belangrijke mate laten leiden door de ervaringen
van de 150 respondenten uit Amsterdam-Noord en -Zuidoost. Wegens hun
kwetsbare maatschappelijke positie hebben zij in de eerste plaats ervaringen
met instellingen gericht op inkomensvoorziening en -ondersteuning. Verder
hebben zij contacten met instellingen gericht op sociale activering en arbeid-
stoeleiding. In de derde plaats spelen verschillende welzijnsinstellingen een
rol in hun dagelijks leven. Tenslotte trachten verschillende respondenten het
heft in eigen hand te nemen door middel van zelforganisaties. Ze werken er
als vrijwilliger, richten bewust hun hulpvragen aan dit type organisaties of
zijn bij de oprichting van een dergelijke organisatie betrokken. Het scala van
publieke instellingen en organisaties waarmee de respondenten in het dage-
lijks leven regelmatig contact hebben is dus breed en biedt een gevarieerd
beeld. We zijn daarom genoodzaakt geweest onszelf beperkingen op te leg-
gen. In de eerste plaats hebben de respondenten contacten met zowel lokale
als regionale sociale zekerheidsinstellingen. Omdat in deze onderzoeksrap-
portage de lokale infrastructuur centraal staat vallen sociale
zekerheidsinstellingen die op regionaal of nationaal niveau actief zijn, buiten
de analyse. Hierbij valt te denken aan de Uitvoerende Instellingen Werkne-
mersverzekeringen (Uvi’s), zoals GAK, GUO, Cadans, et cetera. Deze houden
zich onder meer bezig met de uitvoering van de WW en de WAO. Ook de Al-
Hoofdstuk 3
46
gemene Kinderbijslagwet, ANW en AOW worden regionaal door de Sociale
Verzekering Banken uitgevoerd. Tot slot willen we de Wet op de studiefinan-
ciering en de Wet tegemoetkoming studiekosten noemen die worden
uitgevoerd door de Informatie Beheer Groep in Groningen. Al deze voorzie-
ningen vallen buiten het perspectief van deze analyse.
Het welzijnsbeleid zoals neergelegd in de Welzijnswet 1994 omvat een keur
aan activiteiten. Deze wet beoogt een kader te scheppen waardoor burgers
zelfredzaam kunnen zijn zonder dat ze in een afhankelijke positie terechtko-
men, voor wat betreft hun participatie aan het sociale en maatschappelijke
leven. De eigen verantwoording van burgers geldt daarbij als uitgangpunt. De
lokale overheden zijn primair verantwoordelijk voor de beleidsuitvoering
(Engbersen en Sprinkhuizen 1999: 219). Het welzijnswerk kent een zeer
breed werkterrein. Het varieert van de opvang van allerlei doelgroepen (ou-
deren, jongeren, kinderen, et cetera) en maatschappelijke dienstverlening tot
ontspanning, ontmoeting en ontplooiing in bijvoorbeeld club- en buurthuizen.
Gezien de omvang van het welzijnswerk beogen wij niet een uitputtende op-
somming te geven van de gehele lokale sociale infrastructuur in de twee
genoemde stadsdelen, maar leggen we het accent op die welzijnsinstellingen
die een belangrijke rol spelen met betrekking tot problemen die samenhan-
gen met rondkomen, het lokale armoedebeleid en de kwetsbare
maatschappelijke positie van de respondenten.
Na de beschrijving van de sociale infrastructuur in Noord en Zuidoost pre-
senteren we vervolgens vier verschillende cases die ieder op hun eigen
manier de fricties tussen instellingen, de toegankelijkheid van de voorzienin-
gen en de complexiteit van de regelgeving belichten. De eerste twee
gevalsbeschrijvingen betreffen een best en een worst case. Uit deze gevals-
beschrijvingen wordt duidelijk dat de complexiteit van de problematiek van
een individueel huishouden zeer bepalend is voor de doeltreffendheid van so-
ciaal beleid. De derde gevalsbeschrijving betreft een stappenplan van de
bureaucratische handelingen die een nieuwe bijstandsgerechtigde dient te
ondernemen om voor alle inkomensvoorzienende en –ondersteunende rege-
lingen in aanmerking te komen. Tot slot presenteren we de case van de
schuldhulpverlening in Amsterdam-Zuidoost. Deze case maakt inzichtelijk dat
schuld een zeer complex probleem vormt, omdat het zowel materiële, juridi-
sche als psychosociale componenten omvat. Besluitvorming op nationaal
blijkt van groot belang voor het vormgeven van de hulpverlening op lokaal
niveau. Bovendien is vergaande samenwerking tussen verschillende lokale in-
stellingen voorwaarde om de problemen op adequate wijze aan te kunnen
pakken, evenals de beschikbaarstelling van middelen.
Sociale infrastructuur
47
3.2 Web van sociale voorzieningen
Wij hebben de lokale publieke instellingen als volgt ingedeeld: 1) instellingen
gericht op inkomensvoorziening en -ondersteuning; 2) instellingen gericht op
arbeidstoeleiding en sociale activering; 3) welzijnsinstellingen; 4) zelfhulp- en
doelgroeporganisaties. Omdat in de geboden voorzieningen een overlap op-
treedt, dient deze vierdeling slechts als hulpmiddel bij het karakteriseren van
de instellingen. Zo is de sociale dienst weliswaar gericht op inkomen, maar
ook actief op het gebied van sociale activering en arbeidstoeleiding. Zelforga-
nisaties richten zich op hulpvragen die ook door welzijnsinstellingen kunnen
worden beantwoord. Bovendien houden sommige zelforganisaties zich bezig
met arbeidstoeleiding en inkomensondersteuning, bijvoorbeeld in de vorm
van schuldhulpverlening. We verwijzen naar bijlage II waarin de meeste in-
stellingen in Noord en Zuidoost aan de hand van genoemde vierdeling op de
rij zijn gezet.
Inkomensvoorziening en -ondersteuning
De belangrijkste lokale instelling gericht op inkomensvoorziening en -
ondersteuning is zonder twijfel de sociale dienst. In Noord is het regiokantoor
van de dienst gevestigd in het winkelcentrum Buikslotermeerplein, in het hart
van het stadsdeel, op loopafstand van het stadsdeelkantoor. In Zuidoost heeft
de dienst twee regiokantoren, in winkelcentrum Reigersbos en op de Kar-
speldreef. De sociale diensten zijn niet alleen verantwoordelijk voor de
uitvoering van de ABW, maar ook voor de IAOW, IAOZ en WIK.10 Voorts zijn
de diensten belast met de uitvoering van de WVG,11 die gehandicapten recht
geeft op een aantal bijzondere voorzieningen. Tot slot spelen zij een belang-
rijke rol bij het op lokaal niveau gestalte geven aan het armoedebeleid in de
vorm van verstrekkingen van bijzondere bijstand. Bijzondere bijstand is be-
doeld om bijzondere bestaanskosten te vergoeden. Het kan individueel
worden toegekend, waarvoor een cliënt een aanvraag moet indienen, maar
ook aan categoriaal. In Amsterdam is door de gemeente in dit kader sinds
1999 de eenmalige plusvoorziening van fl. 1.000,- of 1.500,- ingevoerd, be-
doeld voor mensen die vijf jaar een minimuminkomen hebben.
Bijstandsgerechtigden krijgen dat bedrag automatisch op hun rekening ge-
10 NABW is de nieuwe Algemene Bijstandswet. IAOW is de Wet Inkomensvoorziening
Oudere en gedeeltelijk Arbeidsongeschikte Werkloze Werknemer. IAOZ is de WetInkomensvoorziening Oudere en gedeeltelijk Arbeidsongeschikte gewezen Zelf-standigen. WIK is de Wet Inkomensvoorziening Kunstenaars.
11 WVG is de Wet Voorzieningen Gehandicapten.
Hoofdstuk 3
48
stort. Anderen, zoals AOWers, dienen het per formulier aan te vragen bij het
Bureau Amsterdamse Plusvoorziening.
Naast de bijzondere bijstand van de sociale dienst kunnen mensen met een
minimuminkomen inkomensondersteuning ontvangen door kwijtscheldingen
aan te vragen van de heffingen door de gemeente en waterschappen, of door
het aanvragen van huursubsidie. Ingeval van schulden kunnen ze gebruik
maken van de schuldhulpverlening. Er is sinds kort in Noord in het kader van
het gemeentelijke armoedebeleid een formulierenbrigade actief die tot doel
heeft mensen beter te bereiken en het niet-gebruik terug te dringen door
middel van persoonlijke ondersteuning bij het invullen van formulieren. Ver-
der heeft de gemeente een woonlastenfonds voor bewoners die ondanks de
huursubsidie en kwijtscheldingen onontkoombaar hoge woonlasten hebben.
Bureau Stadspas biedt de mogelijkheid tot het verkrijgen van kortingen bij
musea, Artis, theater, et cetera Tot slot wordt een vorm van noodhulp gege-
ven door de Stichting Samenwerking Amsterdam waarin gemeente en
charitatieve instellingen middelen bijeen brengen die bedoeld zijn als een
laatste financieel vangnet voor mensen met financiële problemen. Via onder
andere sociaal raadslieden kan op dit fonds aanspraak worden gemaakt, bij-
voorbeeld voor de inrichting van de woning, mits andere voorzieningen geen
mogelijkheid meer bieden.
Een laatste lokale voorziening met betrekking tot inkomensondersteuning
betreft gesubsidieerde kinderopvang. Hier komen we nog op terug.
Arbeidstoeleiding en sociale activering
De bijstandswet beoogt, naast inkomensvoorziening, ook om de zelfstandige
bestaansvoorziening van bijstandsgerechtigden te bevorderen waarbij zowel
de bijstandsontvanger als de bijstandsverstrekkende instantie een inspan-
ningsverplichting hebben12. Doel hierbij is een snelle uitstroom uit de bijstand
te realiseren. De sociale diensten in Noord en Zuidoost geven aan deze in-
spanningsverplichting op verschillende manieren gestalte. In de eerste plaats
moeten de medewerkers dienstverlening vaststellen of iemand een arbeids-
of sociale activeringsverplichting dient te krijgen opgelegd. Hiertoe kunnen ze
een medische keuring aanvragen bij de GGD. Vervolgens kunnen ze zelf het
initiatief nemen om bijstandsgerechtigden via een zogenoemd traject van in-
dividuele begeleiding aan te sporen te solliciteren of cursussen – die de
dienst of het arbeidsbureau vergoeden – te volgen. Verder tracht de dienst de
arbeidstoeleiding en activering te realiseren via verschillende projecten. In
Zuidoost is een herintredingsteam actief die cliënten krijgt doorverwezen van
12 Art. III, lid 1, Abw.
Sociale infrastructuur
49
de medewerkers dienstverlening of die zelf op basis van dossieronderzoek
cliënten selecteert. In Zuidoost is recentelijk het project ‘Inzet’ gestart dat
een samenwerkingsverband is tussen de dienst en het arbeidsbureau en zich
richt op cliënten uit de H-buurt in de Bijlmermeer. Centraal staat een inte-
grale aanpak, waarbij toeleiding tot arbeid wordt gecombineerd met
kinderopvang, schuldhulpverlening en begeleiding nadat de baan is aanvaard.
Bovendien werken de regiokantoren in Noord en Zuidoost met betrekking tot
de individuele trajectbegeleiding samen met andere instellingen. De belang-
rijkste hiervan lijkt op het oog het arbeidsbureau. Indien cliënt een
arbeidsplicht krijgt opgelegd dient zij of hij zich in te schrijven bij het ar-
beidsbureau. Moeilijk bemiddelbare cliënten hebben vaak meer begeleiding
nodig dan het arbeidsbureau kan bieden en komen er slechts in kleine aan-
tallen aanbod. Vooral wat betreft deze groep cliënten schakelen de
regiokantoren daarom ook andere instellingen in. In Zuidoost werkt de dienst
recentelijk samen met het NIBO. In Noord is Bureau Werkwijzer van groot
belang. Dit bureau krijgt sinds de invoering van de sluitende aanpak alle
nieuwe cliënten en verder de moeilijk bemiddelbare cliënten van de sociale
dienst doorverwezen. In samenspraak met de cliënt wordt een principekeuze
gemaakt voor een arbeidstoeleidingstraject of een traject van sociale active-
ring door vrijwilligerswerk. Het vrijwilligerswerk kan doel op zich zijn, maar
ook de functie hebben van een ervaringsplaats als voorbereiding op toekom-
stig betaald werk. Tot het voortraject van de individuele begeleiding behoren
cursussen, opleiding, stages en werkervaringsplaatsen.
In Noord kunnen jongeren werkervaring opdoen bij Buurt Service Noord, wat
weer kan leiden tot een gesubsidieerde baan bij Maatwerk Amsterdam. In de
praktijk blijkt dat alvorens Bureau Werkwijzer met een cliënt een trajectkeuze
kan bepalen er eerst een aantal persoonlijke belemmeringen uit de weg dient
te worden geholpen, zoals schulden, psychische of medische problemen. Als
is gekozen voor een vrijwilligerstraject wordt de cliënt uiteindelijk doorverwe-
zen naar de vrijwilligerscentrale. In geval van een arbeidstoeleidingstraject
wordt de betrokkene uiteindelijk doorverwezen naar verschillende intermedi-
airs van gesubsidieerde of reguliere arbeid, zowel gevestigd in Noord als
daarbuiten.
Maatwerk Amsterdam bijvoorbeeld regelt gesubsidieerde banen in het kader
van de WIW13. Deze wet kent twee soorten banen: de dienstbetrekking en de
werkervaringsplaats. Onder de WIW zijn inmiddels ook het Jeugdwerkgaran-
tieplan en de banenpoolregeling opgenomen. Mensen met een
13 Wet Inschakeling Werkzoekenden.
Hoofdstuk 3
50
arbeidshandicap kunnen terecht bij het Werk Adviescentrum Helios dat in het
kader van de per 1 juli 1998 ingestelde Wet Rea14 gehandicapten aan werk
helpt (Kraak et al. 2000). Andere in Noord gevestigde intermediairs waar
Bureau Werkwijzer naar doorverwijst zijn bijvoorbeeld de Experimentele
Werkplaats, De Fietserij en Sociale Werkvoorziening Montapack. De uitstroom
naar reguliere banen is het laatste jaar toegenomen. Cliënten kunnen voor
een reguliere baan solliciteren op vacatures in dagbladen, naar uitzendbu-
reaus gaan of zich weer bij het arbeidsbureau vervoegen. Bureau Werkwijzer
blijft cliënten begeleiden tot dat een arbeidscontract wordt getekend.
Medewerkers van Bureau Werkwijzer, maar ook die van de sociale dienst, zijn
eenduidig in hun mening dat ten aanzien van vrouwen met kinderen trajecten
van arbeidstoeleiding en sociale activering ernstig belemmerd kunnen worden
door het tekort aan kinderopvang. Deze vrouwen hebben vooral behoefte aan
naschoolse opvang waarvan de wachttijden zowel in Noord als Zuidoost, zo
zal nog blijken, aanzienlijk zijn.
Welzijnsinstellingen
Zoals al in de inleiding van dit hoofdstuk werd gesteld omvat het welzijns-
werk uiteenlopende activiteiten. In beide stadsdelen is het merendeel van
deze taken ondergebracht bij verschillende instellingen.
In Zuidoost krijgt BZO Welzijn van de totale welzijnsbegroting van 27 miljoen
van het stadsdeel voor het jaar 2000, ruim 60 procent (Stadsdeel Zuidoost
2000). Deze organisatie houdt zich met vier taakgebieden, productgroepen
genoemd, bezig, waarvan kinderopvang financieel gezien de belangrijkste is.
Ruim een kwart van de totale welzijnsbegroting en ruim veertig procent van
de middelen die BZO van het stadsdeel ontvangt is gereserveerd voor kinder-
opvang. De organisatie heeft elf kinderdagverblijven (nul tot vier jaar), tien
instellingen voor naschoolse opvang en negentien peuterspeelzalen. Uit het
jaarverslag 1998 blijkt dat ongeveer 1.000 kinderen op wachtlijsten staan
voor kinderdagverblijven en naschoolse opvang (BZO Welzijn 2000: 5).15
Verdere navraag leert dat in augustus 2000 BZO in de peuterspeelzalen 350
voltijdplaatsen heeft, in de naschoolse opvang gaat het om ongeveer 240
plaatsen en op de kinderdagverblijven rond de 540 plaatsen. In totaal betreft
het dus ruim 1.100 voltijdplaatsen. Omdat niet alle kinderen een voltijdplaats
bezetten, maken er meer kinderen van de voorzieningen gebruik. Veertig
procent van de plaatsen in kinderdagopvang en naschoolse opvang worden
gesubsidieerd. Het stadsdeel Zuidoost draagt hiervan de kosten. Een kwart
14 Wet Reïntegratie Arbeidsgehandicapten.15 Jaarverslag 1999 was nog niet beschikbaar.
Sociale infrastructuur
51
betreft bedrijfsplaatsen en bijna 35 procent zijn bedrijfsplaatsen die worden
ingehuurd door de sociale dienst. De sociale dienst beschikt hiertoe over een
speciaal budget van het Ministerie SZW dat is bedoeld voor de kinderen van
alleenstaande moeders en sinds kort ook voor tienermoeders die hun oplei-
ding willen afmaken. Er staan in het najaar 2000 inmiddels 1.250 kinderen op
de wachtlijsten van BZO. De wachttijd voor de kinderdagverblijven bedraagt
ongeveer twee jaar en die voor de naschoolse opvang drie tot vier jaar. Voor-
schoolse opvang is in 1998 wegbezuinigd. In augustus 2000 loopt er wel een
kleinschalige proef in een centrum voor naschoolse opvang. De behoefte
hieraan zou volgens BZO niet heel groot zijn.
Verder heeft BZO een Productgroep Activiteitencentra. Bijna een kwart van
de totale welzijnsbegroting en eenderde van die van BZO is bedoeld voor de
activiteitencentra. BZO beheert zeven buurtcentra, drie jongerencentra en
een paardencentrum. Ze organiseren activiteiten ten aanzien van recreatie,
ontmoeting, educatie, informatie en advies. Ze organiseren inlopen en cur-
sussen op gebied van taalverwerving en creativiteit. Ze hebben
informatiebalies over hun eigen aanbod en verschillende vormen maatschap-
pelijke dienstverlening. Verder bieden ze faciliteiten aan drie
doelgroeporganisaties. Een ouderensociëteit, een organisatie voor Hindosta-
nen en een voor Hindostaanse Moslims vinden onderdak in een van de
centra. Deze organisaties ontvangen overigens ook rechtstreeks geld vanuit
de Welzijnspot. Ook zelforganisaties en bewonersgroepen kunnen tegen kost-
geld gebruik maken van de vergaderfaciliteiten. Tot slot zijn er binnen de
kaders van de Productgroep Activiteiten BZO twee doelgroeporganisaties van
Creolen en Antillianen actief, die zich richten op ontmoeting, hulpverlening,
arbeidstoeleiding.
De derde Productgroep heet Werk en Leefbaarheid. Hieronder vallen projec-
ten gericht op arbeidstoeleiding, sociale activering, verschillende cursussen
en het houden van sociale spreekuren. Bij de Productgroep Opvoeding en
Onderwijs zijn onder andere de Opstap- en Instapprojecten ondergebracht
(die tot doel hebben ontwikkelingsachterstanden bij jonge kinderen van al-
lochtone ouders te voorkomen) en verder huiswerkbegeleidingsgroepen,
jeugdschuldhulpverlening, onderwijsspreekuren en opvoedcursussen. Boven-
dien ontwikkelt deze productgroep activiteiten ten aanzien van
tienermoeders.
Uit diverse opmerkingen in het jaarverslag 1998 van BZO wordt duidelijk dat
de organisatie zich geconfronteerd ziet met bezuinigingen en een tekort aan
middelen. Vooral het jongerenwerk heeft volgens het jaarverslag hieronder te
lijden en heeft daarom een versnipperd karakter. Maar – zo leert informatie
Hoofdstuk 3
52
van de betreffende productgroep – ook de kwaliteit van kinderopvang is verre
van optimaal. Afgezien van de lange wachtlijsten is de voorziening van voor-
schoolse opvang al enige jaren verdwenen.
De maatschappelijke dienstverlening in Zuidoost wordt uitgevoerd door de
Stichting MaDi Amsterdam -Zuidoost en Diemen. Deze stichting is het gevolg
van een reorganisatie en fusie van drie verschillende instellingen die zich be-
zighielden met verschillende terreinen van maatschappelijke dienstverlening.
In 1999 omvat de Stichting MaDi vier activiteiten, werksoorten genoemd,
namelijk Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW), de Sociaal Raadslieden,
Dienstverlening Ouderen en een schuldhulpverleningsbureau, Budget Advies
Centrum geheten. Bijna tien procent van de welzijnsbegroting van het stads-
deel is ingeruimd voor deze vorm van dienstverlening. De werksoort
Schuldhulpverlening krijgt daarnaast nog middelen van Gemeente Amster-
dam. Sinds 1998 kent de organisatie een eerstelijnsvoorziening in de vorm
van een loket met het doel de wachtlijsten te bekorten en nodeloos doorver-
wijzen tussen de verschillende werksoorten te voorkomen. Potentiële cliënten
melden zich bij dit loket waar een eerste inventarisatie van de hulpvraag
wordt gedaan. Vervolgens kan de cliënt worden doorverwezen naar de be-
treffende werksoort. Het Algemeen Maatschappelijk Werk richt zich op
individuele dienstverlening en heeft vaak een probleemoplossend karakter. Er
wordt informatie en psychosociale hulpverlening geboden. In het jaarverslag
wordt gesproken van een curatieve vangnetfunctie, vooral voor behouder-
huishoudens (MaDi Zuidoost & Diemen 2000: 8). Verder organiseert deze
werksoort cursussen voor specifieke groepen, heeft het een signaleringsfunc-
tie naar beleidsmakers en andere instellingen toe, en wil het bouwen aan
samenwerkingsnetwerken van verschillende instellingen. De werksoort Soci-
aal Raadslieden krijgt – gezien de grote etnische verscheidenheid in Zuidoost
– steeds meer een intermediair karakter tussen de ‘Nederlandse’ waarden en
normen en de veelal uit andere culturen afkomstige hulpvragers (ibid.: 10).
Voorlichting en uitleg over de regelgeving is dan ook een belangrijke activi-
teit. De kernactiviteiten van de sociaal raadslieden omvatten verder
bemiddeling bij uitkeringsverstrekkende instanties, belastingen, kwijtschel-
dingen lokale heffingen, huursubsidies, et cetera. Ook doorverwijzing naar
onder andere Bureau Rechtshulp, advocatuur en de Belastingwinkel behoort
tot de taakstelling. De werksoort Dienstverlening Ouderen houdt zich bezig
met maatschappelijke dienstverlening voor de doelgroep. Deze werksoort
biedt voorlichting, advies en hulpverlening. Daartoe zijn er ouderenadviseurs
(maatschappelijk werkers voor ouderen) en ouderenconciërges, en er is een
informatiebalie. Verder bestaat er dienstverlening ten aanzien van vervoer,
Sociale infrastructuur
53
begeleiding bij bezoeken aan gezondheidsinstellingen en klussen in en om
het huis. Het Budget Advies Centrum, tenslotte, biedt schuldhulpverlening en
maakt deel uit van een integrale aanpak van de schuldenproblematiek. In
een volgende paragraaf staan we uitgebreid stil bij de ontwikkeling van de
schuldhulpverlening in Zuidoost. De Stichting MaDi beschikt in Zuidoost over
twee kantoren. Er worden speekuren gehouden op de kantoren en op vijf an-
dere locaties. Het ouderenwerk ten aanzien van vervoer, klussen en
begeleiding is ondergebracht op een achtste locatie.
Stadsdeel Noord heeft het welzijnswerk ondergebracht in verschillende stich-
tingen. De kernactiviteit van de organisatie Opbouwwerk Noord is het
activeren, begeleiden, adviseren en faciliteren van bewonersorganisaties die
zich richten op de verbetering van de leefbaarheid in buurten en wijken. De
organisatie richt zich daarmee vooral op zelforganisaties met het doel hun
zelfredzaamheid te vergroten. Gezien het multiculturele karakter van Noord is
investering in de sociale cohesie en het verbeteren van het sociale buurtkli-
maat een belangrijke doelstelling en zijn migrantenorganisaties een
belangrijke doelgroep. Ze onderscheiden drie werkterreinen namelijk Buurt,
Onderwijs en Opvoeding. Samenwerking met andere organisaties die op deze
terreinen werkzaam zijn is een belangrijke voorwaarde. Bevordering van de
ouderparticipatie op scholen integreert de verschillende werkterreinen. Onder
de activiteiten vallen voorlichtingsbijeenkomsten, het opzetten en begeleiden
van buurtorganisaties en het geven van cursussen op het terrein van buurt-
beheer, besturen en ontwikkelingen in de volkshuisvesting. De organisatie
kent één vestigingslocatie.
Stichting Buurtwerk Noord (SBN) beheert elf naschoolse opvanginstellingen,
23 peuterspeelzalen, een kinderopvangverblijf voor kinderen van ouders die
basiseducatie volgen, acht buurtcentra en acht jongerencentra. De Stichting
verzorgt de opstap- en instapprojecten en organiseert door middel van acht
buurtteams uiteenlopende activiteiten in de buurt- en jongerencentra. Het
betreft dan feesten, interculturele markten, kinderkampen, vakantie-
activiteiten, opvoedingscursussen, recreatieve cursussen, inlopen en ver-
schillende jongerenactiviteiten. SBN werkt samen met migrantenorganisaties
(die vaak van de faciliteiten van de buurthuizen gebruik maken), scholen, het
maatschappelijk werk, politie, verschillende jeugdhulpverleningsinstanties en
speeltuinverenigingen.
SBN doet ook een deel van de kinderopvang in Noord, met name het peuter-
speelzalen-werk en de naschoolse opvang. Ze hebben 306 voltijds naschoolse
opvangplaatsen waarvan rond de 100 worden gesubsidieerd. Zes jaar gele-
Hoofdstuk 3
54
den was er voorschoolse opvang, maar dat is toentertijd wegbezuinigd terwijl
de behoefte daaraan heden ten dage wel bestaat. De lengte van de wacht-
lijsten voor de naschoolse opvang is aanzienlijk en de wachttijden,
afhankelijk van de buurt en de hoeveelheid gewenste opvanguren, zijn lang.
Ouders moeten soms één tot drie jaar wachten op een gesubsidieerde plek.
Dagopvang voor kinderen tussen de nul en vier jaar is ondergebracht bij een
onafhankelijke stichting, namelijk Samenwerkende Kinderdagverblijven
Noord (SKN). Deze stichting heeft negen kinderdagverblijven en 416 voltijd-
plaatsen. Hiervan worden er 128 door het stadsdeel gesubsidieerd. De
wachttijden voor een gesubsidieerde plaats variëren, maar kunnen ruim een
jaar bedragen. Evenals in Zuidoost koopt de sociale dienst met geld van het
Ministerie SZW bij beide stichtingen bedrijfsplaatsen in ten behoeve van de
kinderen van alleenstaande ouders. Maar ook de bedrijfsplaatsen kennen
wachttijden van drie maanden tot een jaar. De stichtingen maken wederzijds
gebruik van de accommodatie. Zo kan het voorkomen dat in een locatie zo-
wel een peuterspeelplaats als een naschoolse opvanginstelling en een
kinderdagverblijf hun onderkomen vinden.
In Noord wordt binnen het welzijnswerk groot belang gehecht aan het speel-
tuinwerk. Hiertoe zijn er twee samenwerkende stichtingen, Speeltuin Overleg
Noord (SON) en Stichting Speeltuinen In Noord (SPIN) die tezamen acht
speeltuinen exploiteren, betaalde speeltuinleiders in dienst hebben en een
overkoepeling vormen van de speeltuinverenigingen van vrijwilligers. Op alle
speeltuinterreinen staat een clubgebouw. Er worden binnen en buiten ver-
schillende activiteiten georganiseerd zoals cursussen, feesten en
sportwedstrijden. Ook zijn er activiteiten gericht op volwassenen. Het hoog-
tepunt van de activiteiten vindt in de schoolvakanties plaats.
Een andere pijler onder het welzijnswerk in Noord is Doras. Op dezelfde wijze
als Stichting MaDi in Zuidoost is de maatschappelijke dienstverlening van
Noord bij deze stichting ondergebracht. Doras is het gevolg van een juridi-
sche fusie tussen Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW), waaronder tevens
de schuldhulpverlening viel, de Sociaal Raadslieden en Welzijn Ouderen. De
fusie is recentelijk afgerond. Doelen van de fusie zijn onder meer om zoveel
mogelijk dienstverlening wijkgericht te organiseren waardoor herkenbaarheid
en laagdrempeligheid toenemen, en het beter op elkaar afstemmen van de
verschillende werksoorten (Doras 2000: 9). De fusie is niet zonder problemen
verlopen. Het bestuur van het AMW is afgetreden en de directeur van deze
werksoort is vertrokken.
De werksoort AMW richt zich op individuele hulpverlening bij maatschappelij-
ke, persoonlijke of relationele problemen. Daarnaast wordt er hulpverlening
Sociale infrastructuur
55
geboden in de vorm van groepsgesprekken, zoals rouwverwerking bij part-
nerverlies. Voor de fusie werkte het AMW met een nummertjes-systeem. Dat
betekende dat cliënten zich bij een balie meldden, een nummertje trokken en
vervolgens moesten afwachten of ze die ochtend aan de beurt kwamen. Na
de fusie is het nummertjes-systeem verdwenen en melden cliënten zich te-
lefonisch of persoonlijk bij de balie aan voor een afspraak. Ter plekke wordt
beoordeeld bij welke werksoort de cliënt het beste geholpen kan worden. De
wachtlijsten van het AMW die in voorgaande jaren aanzienlijk waren, zijn in
het najaar van 2000 weggewerkt.
Welzijn Ouderen ondersteunt ouderen bij het zelfstandig wonen. Deze werk-
soort biedt informatie, advies en voorlichting. Er zijn inloopspreekuren in de
wijk en er worden huisbezoeken afgelegd, vooral aan 80-plussers. Er zijn ou-
derenadviseurs in dienst. Ook zijn er projecten zoals Thuisadministratie
waarbij ouderen ondersteund worden bij het bijhouden van de administratie,
en Wonenplus dat onder meer gratis hand- en spandiensten biedt, in samen-
werking met woningcorporaties gratis kleine woningaanpassingen uitvoert,
een centrale alarmering heeft en een boodschappendienst heeft. Er worden
voorlichtingsbijeenkomsten georganiseerd en er zijn specifieke diensten zoals
maaltijdvoorzieningen aan huis, twee eettafels, een multicultureel ontmoe-
tingscentrum, telefooncirkels, een buurtbus en een groep van ruim honderd
vrijwilligers die uiteenlopende diensten aanbiedt.
De werksoort Sociaal Raadlieden wordt in 1998 en 1999 geconfronteerd met
een toenemend aantal cliënten met schulden. Door de wachtlijsten bij
Schuldhulpverlening hebben de raadslieden een deel van de schuldhulpverle-
ning op zich genomen, wat ten koste gaat van de sociaal-juridische
dienstverlening, de kerntaak van sociaal raadslieden. Bovendien zijn hierdoor
de wachttijden opgelopen. In het najaar van 2000 bedragen deze ongeveer
twee weken.
De schuldhulpverlening tenslotte is in 2000 nog een tweedelijnsvoorziening.
Dat betekent dat cliënten hier slechts op doorverwijzing van Sociaal Raads-
lieden, AMW, Crediam en andere organisaties terecht kunnen. Januari 2000
stonden er 61 mensen op de wachtlijst. In het najaar van 2000 bedragen de
wachttijden bij de schuldhulpverlening vier weken. Voor crisisgevallen, zoals
dreigende ontruiming of energie-afsluiting, is overigens wel ruimte.
Zelfhulp- en doelgroeporganisaties
In beide stadsdelen zijn zelf- en doelgroeporganisaties een veel voorkomend
verschijnsel. Dit zijn organisaties die in eerste instantie door mensen op ei-
gen initiatief zijn opgezet. In een latere fase kan de organisatie mede wegens
Hoofdstuk 3
56
toegekende subsidies een professioneler karakter krijgen. De organisaties
zijn zeer uiteenlopend van karakter maar hebben gemeen dat ze (aanvanke-
lijk) op basis van vrijwilligerswerk functioneren. In Noord zijn veertien
buurtbeheeroverleggen actief. Dit is een overleg tussen buurtbewoners,
stadsdeel, woningbouw en politie. Doel is de leefbaarheid in de buurt te ver-
groten. De buurtbewoners zijn meestal vrijwilligers die zich hebben verenigd
in buurtorganisaties. Verder zijn er acht speeltuinverenigingen, ongeveer tien
migrantenorganisaties en ongeveer vijftien andere belangenorganisaties. Van
deze laatste organisaties richten zich er een aantal op ouderen, een op
WAOers, en een op armoedebestrijding door op te komen voor mensen die
hoge aanslagen van de waterschappen hebben gekregen. Er zijn verschillen-
de zangkoren actief, twee scoutingorganisaties, ongeveer tachtig
sportverenigingen en twintig kerken en religieuze organisaties.
Zuidoost kent ruim honderd zelf- en belangenorganisaties (Stadsdeel Zuid-
oost 2000b). Sommige ontvangen subsidie, andere functioneren geheel
onafhankelijk. Het merendeel van deze organisaties richt zich op een speci-
fieke etnische minderheid. Daarnaast zijn er verschillende
ouderenorganisaties en organisaties die zich bezighouden met activiteiten
voor de jeugd, zoals scouting en kinderboerderijen. Sommige begeven zich
direct op het terrein van de armoedebestrijding, sociale integratie en andere
vormen van hulpverlening. Ze hebben voorposten schuldhulpverlening in
huis, doen aan arbeidstoeleiding, ondersteunen tienermoeders, of hebben
een huiskamerproject waar mensen tevens een maaltijd wordt aangeboden.
Andere bevorderen de specifieke taal en cultuur, organiseren recreatieve acti-
viteiten of komen op voor de belangen van slachtoffers van de bijlmerramp.
Daarnaast kent Zuidoost nog eens ongeveer veertig bewonersorganisaties,
zeventig religieuze organisaties en zeventig sportverenigingen.
3.3 Eerste gevalsbeschrijving: Een jonge Turkse vrouw
De eerste gevalsbeschrijving die we willen presenteren betreft een 26-jarige
vrouw van Turkse afkomst.16 Zij is met haar ouders naar Nederland gemi-
greerd toen ze drie was. Haar vader heeft tien jaar in de bouw gewerkt en is
inmiddels afgekeurd. Hij ontvangt een WAO-uitkering. De vrouw is laagopge-
16 Ter bescherming van de identiteit van de respondenten zijn sommige feiten uithun leven enigszins aangepast zonder de teneur van de ervaringen ingrijpend teveranderen.
Sociale infrastructuur
57
leid. Ze wilde wel doorleren, maar dat mocht van haar vader alleen op een
meisjesschool, dus ze had weinig mogelijkheden. Meteen na het beëindigen
van haar LBO-opleiding, op haar 18de, wordt ze uitgehuwelijkt aan haar even
oude neef. De huwelijksvoltrekking is in Nederland en haar man vestigt zich
permanent. Het echtpaar vraagt meteen een uitkering aan bij de sociale
dienst. De vrouw wordt snel zwanger en krijgt in totaal twee kinderen. Ze is
bekend met het gebruik van anticonceptie en de komst van haar kinderen is
gepland. Ten tijde van het interview zijn de kinderen drie en zeven jaar. Ze
heeft nooit gewerkt en woont al haar hele leven in de hoogbouw van Amster-
dam-Zuidoost. Ze is na haar huwelijk verhuisd naar een flat die pal staat
naast die van haar ouders. Via de sociale dienst en het arbeidsbureau volgt
haar man eerst Nederlandse les en vervolgens een beroepsopleiding voor
timmerman. De vrouw heeft nooit problemen met de sociale dienst ervaren
en noemt de relatie met de medewerkers van de dienst goed. Na zes jaar een
bijstandsuitkering te hebben gehad, is haar man in staat om zijn gezin mid-
dels betaald werk te onderhouden. Via de opleiding werkt hij vier dagen in de
week in de bouw als timmerman en gaat een dag en een avond naar school.
Hij heeft nog geen vaste aanstelling, maar de vooruitzichten zijn goed. Vlak
voor het interview heeft hij een loonsverhoging gehad van fl. 200,- en be-
draagt zijn inkomen fl. 2.300,- netto in de maand. Ze ontvangen (nog)
huursubsidie en kwijtscheldingen van lokale heffingen. Hun huis is eenvoudig,
maar volledig ingericht. De vrouw participeert in het project Opstap, dat is
bedoeld om kinderen van allochtone ouders voor te bereiden op de lagere
school. Haar jongste kind zit op de peuterspeelzaal. De kinderen zitten op
zwemles en zijzelf participeert zo nu en dan op school als ‘hulpmoeder’. Het
echtpaar staat ingeschreven voor een koopwoning met tuin die wordt ge-
bouwd in het kader van de stadsvernieuwing in de Bijlmermeer. Hoewel het
rondkomen niet altijd heel gemakkelijk gaat, heeft het echtpaar geen grote
schulden. Als de nood aan de man is, kunnen ze geld lenen bij haar ouders
en haar zus die ook zeer nabij woont. Haar zus is met de broer van haar man
getrouwd en heeft ook twee kinderen van dezelfde leeftijden als die van de
geïnterviewde vrouw. De vrouw ziet haar moeder en haar zuster dagelijks. Ze
is tevreden met haar dagelijks leven en er spelen geen grote problemen.
Haar activiteiten bestaan uit de zorg voor de kinderen, huishoudelijke taken
en de intensieve contacten die ze onderhoudt met haar familie.
Hoofdstuk 3
58
3.4 Tweede gevalsbeschrijving: Een 45-jarige Nederlandse
vrouw
De tweede gevalsbeschrijving betreft een 45-jarige vrouw met de Nederland-
se nationaliteit uit Amsterdam-Noord. Wij hebben haar in januari 1999
ontmoet en in het eerste kwartaal van dat jaar zeven maal contact met haar
gehad in de vorm van interviews en uitgebreide telefoongesprekken. Ze is
moeder van vijf kinderen van twee verschillende vaders. Haar eerste partner
is bij een ongeluk om het leven gekomen. Van haar tweede partner, met wie
ze getrouwd is geweest, is ze gescheiden. Met de derde partner is ze kort
voor de interviews in het huwelijk getreden. Deze laatste partner is van bui-
tenlandse afkomst. De kinderen zijn allen jonger dan 18 jaar. De jeugd van
de vrouw staat in het teken van mishandeling en angst. Op jonge leeftijd
loopt ze daarom van huis weg. Ze belandt enige tijd in het criminele circuit en
wordt slachtoffer van verkrachting en vrouwenhandel. Ze zwerft een aantal
jaren zonder vaste verblijfplaats tussen verschillende Nederlandse steden
heen en weer. Tijdens deze periode krijgt ze haar eerste kind en overlijdt
haar eerste partner. Door het huwelijk met haar tweede partner krijgt haar
leven wat meer structuur, maar het is geen gelukkig huwelijk. Naar haar zeg-
gen is de sfeer in huis gespannen en heeft haar echtgenoot een dominante,
dreigende houding ten opzichte van de andere gezinsleden. Als grootste pro-
bleem noemt zij de steeds toenemende schulden. Ze heeft geen enkel inzicht
in of controle over de financiële situatie. Voor haar is dit een belangrijke re-
den om scheiding aan te vragen. Na haar scheiding komt een deel van die
schulden op haar naam. Sindsdien leeft ze van een bijstandsuitkering. Ten
tijde van de interviews bedragen de schulden ongeveer fl. 15.000,-. Ten aan-
zien van haar familie heeft ze een ambivalente houding. Met haar vader
weigert ze ieder contact. Haar moeder ziet ze wel en ze ontvangt ook hulp
van haar, maar de relatie is problematisch. Er zijn vele verwijten over en
weer en soms lopen de ruzies hoog op. De vrouw verwijt haar moeder dat ze
de mishandelingen in haar jeugd heeft toegestaan en dat ze erop uit is haar
oudste dochter van haar te ontnemen. Ook met haar andere zusters verloopt
de relatie moeizaam en is er veel ruzie. De vrouw onderhoudt met veel in-
stanties contact. Toen ze kennis kreeg aan haar derde partner, had deze geen
verblijfsvergunning. Daarom roept ze het advies in van een advocaat. Deze
raadt haar aan zo snel mogelijk te trouwen. De vreemdelingenpolitie ver-
trouwt deze snelle gang van zaken niet, mede doordat ze wegens de kinderen
nog steeds veel contact met haar tweede partner en inmiddels ex-echtgenoot
onderhoudt. Op verdenking van het willen sluiten van een schijnhuwelijk
Sociale infrastructuur
59
worden zij en haar derde partner gedurende enkele dagen vastgehouden op
een politiebureau. Hierdoor is ze opnieuw gedwongen de hulp in te roepen
van haar advocaat. Bovendien heeft het intimiderend gedrag van de agenten
haar zo gekwetst dat ze een klacht indient.
Vier van haar vijf kinderen zijn sinds vijf jaar onder toezicht gesteld van
Jeugd en Gezin (de voormalige Kinderbescherming), een situatie die is ont-
staan tijdens haar eerste huwelijk. Ze heeft om die reden regelmatig contact
met een gezinsvoogd. Wegens haar verhuizing van de ene naar de andere
stad, maar ook wegens andere redenen, is ze inmiddels toe aan haar vijfde
gezinsvoogd. Tegen twee van de voogden heeft ze, samen met haar tweede
partner, klachten ingediend wegens intimiderend gedrag en het stellen van
impertinente vragen. Nadat één van hen zijn excuses maakt, trekt ze de
klacht weer in. Jeugd en Gezin heeft haar doorverwezen naar het RIAGG
waar alle gezinsleden gedurende een periode onder behandeling zijn. Door
een verhuizing staakt de behandeling. Naast de contacten die ze onderhoudt
met de scholen, probeert ze twee of drie van haar kinderen geplaatst te krij-
gen op een centrum voor naschoolse opvang voor kinderen met problemen
thuis. Een gezinsvoogd zou ze bij het centrum hebben aangemeld, maar het
centrum zelf weet nergens van. Zodoende staat haar naam nog niet op de
wachtlijst, die ruim een jaar bedraagt.
Verder probeert ze haar schuldproblemen op te lossen. Toen ze nog gehuwd
was met haar tweede partner heeft ze daartoe een eerste poging onderno-
men, ongeveer drie jaar geleden. Haar scheidingsprocedure doorkruist echter
de schuldhulpverlening, omdat dit haar situatie volledig zou veranderen. De
hulpverleners staken hun activiteiten. Tijdens de periode dat wij met haar
spraken is ze bezig met een tweede poging. Ze heeft daartoe contacten met
het Crediam, het maatschappelijk werk, de GGD, sociaal raadslieden, schuld-
hulpverlening, de sociale dienst en het Fonds Bijzondere Noden. Door onder
andere kwijtschelding aan te vragen voor lokale heffingen is geprobeerd haar
inkomenspositie te verbeteren. Ook wordt er op indicering van de GGD een
verzoek bij de sociale dienst gedaan voor de inrichting van haar huis. In de
correspondentie wordt haar situatie omschreven als ‘zeer schrijnend, zelfs de
meest noodzakelijke huisraad ontbreekt’. Maar ondanks deze pogingen haar
‘inkomen te repareren’ blijft haar betalingscapaciteit te laag voor een sane-
ringskrediet van het Crediam. Er wordt daarom naar andere mogelijkheden
gezocht, onder andere door aanspraak te maken of het Fonds Bijzondere No-
den en op de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP). Ten tijde van
de interviews was deze wet nog niet van kracht. Het plan is om zodra de wet
is ingegaan haar schuldenpositie aan de rechter voor te leggen. Hiertoe zal ze
Hoofdstuk 3
60
het traject van schuldhulpverlening voor de derde maal moeten doorlopen.
Ze ontvangt regelmatig brieven van schuldeisers en haar grootste angst is
dat er beslag wordt gelegd op haar van de sociale dienst ontvangen inrich-
ting. Haar elektra is al verschillende malen afgesloten geweest. De
maatschappelijk werkster is vaak haar steun en toeverlaat. Een jaar geleden
wilde de vrouw bijvoorbeeld opnieuw zwanger worden. Door een intensief ge-
sprek met de hulpverleenster kwam ze op andere gedachten, iets waarvoor
ze achteraf dankbaar is. Deze hulpverleenster stopt echter met haar werk in
Zuidoost zonder dat er een vervangster is benoemd.
Tijdens de interviewperiode heeft ze intensief contact met de sociale dienst.
Via de dienst volgt haar derde partner een cursus Nederlands en staat hij op
de wachtlijst voor een andere cursus. Verder heeft de dienst haar inderdaad
op indicering van de GGD en via de bijzondere bijstand geholpen met de in-
richting en stoffering van haar huis. Daarnaast ontvangt ze bijzondere
bijstand wegens de incontinentie van twee kinderen en voor vervoerskosten
omdat drie kinderen speciaal onderwijs volgen. De dienst stelt haar tevens
voor om haar vaste lasten rechtstreeks over te maken naar de betreffende
instanties. Ze ontvangt van haar tweede partner een alimentatie die ze op-
geeft aan de sociale dienst. Haar ingewikkelde situatie – alimentatie,
verschillende bijzondere bijstandsaanvragen, rechtstreekse betaling van haar
vaste lasten – is aanleiding voor verschillende administratieve fouten bij de
sociale dienst. De alimentatie wordt niet goed verrekend waardoor ze te veel
uitkering ontvangt en een schuld opbouwt. In de interviewperiode bereiken
haar problemen met de sociale dienst een dieptepunt. Haar uitkering wordt
geblokkeerd en haar huur wordt niet overgemaakt naar het woningbedrijf.
Ondanks twee persoonlijke bezoeken en vele telefoontjes lukt het haar niet
om de blokkering snel op te heffen. Van een medewerker krijgt ze uiteindelijk
te horen dat ze ‘niet moet denken dat we elke dag naar je uitkering kunnen
kijken’. De situatie verergert als ze een tweede aanmaning van het woning-
bedrijf ontvangt en de dreiging van een deurwaarder reëel wordt. Via de
telefoon weet ze het woningbedrijf gerust te stellen. Maar ze zoekt ook hulp
bij andere instanties zoals iemand van de inburgeringscursus die haar derde
partner volgt. Deze persoon belt voor haar naar de sociale dienst en krijgt te
horen dat de vrouw meer geduld moet oefenen. Daarna belt ze met de Soci-
aal Raadslieden, maar dat gesprek verloopt niet naar wens. Vervolgens gaat
ze naar Bureau Rechtshulp. Deze vragen een brief van haar waarin de sociale
dienst de reden van de blokkering opgeeft. Omdat ze een dergelijke brief niet
kan overleggen, zeggen ze haar niet verder te kunnen helpen. Daarop scha-
kelt ze haar maatschappelijk werkster in, die ze op de laatste dag voor haar
Sociale infrastructuur
61
vertrek nog weet te bereiken. Deze belt met de sociale dienst en dan blijkt
dat de blokkering inmiddels is opgeheven. Ze heeft uiteindelijk een maand
zonder uitkering gezeten en twee maanden huur zijn niet op tijd betaald. Dat
lijkt een relatief geringe schade, maar wegens de ondertoezichtstelling van
haar kinderen was haar grootste angst dat ‘als je dan op straat komt te staan
ze dan je kinderen afpakken.’
Het leven van deze vrouw staat de laatste jaren in het teken van contacten
met instellingen. Ze weet veel hulp voor haar gezin te mobiliseren en maakt
– mede dankzij de inspanningen van verschillende hulpverleners – inmiddels
gebruik van alle facetten uit het armoedebeleid. Desondanks ervaart ze grote
onzekerheid over haar financiële positie en haar gezinssituatie. Ze is hierdoor
uiterst nerveus. In haar zoektocht naar hulp en oplossingen heeft ze, vaak op
eigen initiatief, veel contacten met publieke instanties. Ze heeft voortdurend
afspraken voor een persoonlijk bezoek en ze pleegt vele telefoontjes. Ze
geeft aan dat ze hiermee zeker drie dagen in de week bezig is. Ze is er zeer
gefrustreerd over dat ondanks al haar pogingen het niet mogelijk blijkt haar
schulden op de korte termijn op te ruimen. Wat ze verder mist in de hulp-
verlening is aandacht voor haar eigen psychische problemen die het gevolg
zijn van de trauma’s uit haar jeugd en late adolescentie. Het is haar tot nu
toe niet gelukt om een langdurige behandeling voor zichzelf te organiseren.
Het feit dat ze gedwongen is haar aandacht voortdurend te verdelen tussen
de problemen van haar kinderen en haar financiële situatie speelt hierbij ze-
ker een rol.
3.5 Twee gevalsbeschrijvingen vergeleken
Bij een vergelijking van beide cases valt op dat de situatie van de Turkse
vrouw veel minder gecompliceerd is dan die van de respondente uit de twee-
de case. De eerste case draait uitsluitend om de integratie van de echtgenoot
in de Nederlandse samenleving. De jeugd van de Turkse vrouw wordt geken-
merkt door stabiliteit. Haar vader neemt weliswaar ten aanzien van opleiding
en huwelijk beslissingen die haar leven op een ingrijpende manier richting
geven, maar zijzelf heeft daar geen problemen mee. Ze schrijft het toe aan
de Turkse cultuur en berust erin. Ook de gezinssituatie tijdens haar huwelijk
is heel stabiel. Ze heeft vrede met haar huisvrouwenbestaan en geen be-
hoefte om te gaan werken. De sociale dienst en het arbeidsbureau laten
zichzelf van hun beste kant zien wat betreft scholing en arbeidstoeleiding van
de echtgenoot. Het gezin stroomt door de inspanningen van beide instellin-
Hoofdstuk 3
62
gen na zes jaar weer uit de bijstand en is een voorbeeld van succesvolle inte-
gratie en inburgering.
In tegenstelling tot de eerste wordt de tweede gevalsbeschrijving gekenmerkt
door instabiele familierelaties. Deze instabiliteit vormt de kern van de vele
problemen waarmee de respondente zich geconfronteerd ziet. Ze beginnen
reeds in haar jeugd en zetten zich voort tijdens haar late adolescentie, de
geboorte van haar eerste kind en haar eerste huwelijk. In deze case is sprake
van een jeugdtrauma, psychische instabiliteit, ernstige armoede, schulden,
kinderen met problemen en integratie van de derde partner. Voor deze, om
het welzijnsjargon te gebruiken, meervoudige problematiek bestaat geen
eenduidige oplossing. Door het complexe karakter zijn verschillende instan-
ties betrokken bij het zoeken naar oplossingen. Waar ze kan profiteert de
vrouw van het armoedebeleid, maar dit beleid is onvoldoende om zicht te
bieden op een financieel betere toekomst. Dit komt mede door het feit dat de
schuldhulpverlening tijdens de interviewperiode nog niet optimaal is. Hier
komen we in de vierde gevalsbeschrijving op terug. Maar ook andere hulp-
verlenende instanties zijn niet bij machte om haar daadwerkelijk te helpen.
Tijdens de interviews staan de contacten vaker in het teken van het oplossen
van een crisis dan van het bieden van structurele oplossingen. Voor begelei-
ding op een manier waarbij de psychische problematiek van de vrouw ook
aan bod komt is geen tijd en ruimte.
Uit deze case-vergelijking wordt duidelijk dat sociaal beleid oplossingen dient
te bieden voor zeer uiteenlopende situaties. Hoe complexer de situatie van
een cliënt, des te meer er wordt gevergd van zijn of haar bureaucratische
vaardigheden en uithoudingsvermogen en des te belangrijker het is dat de
verschillende radertjes van de sociale infrastructuur zonder haperingen in el-
kaar grijpen en de verschillende instellingen samenwerken. Hoe complexer de
situatie van een cliënt des te groter de kans dat sociaal beleid te kort schiet
door gebrekkige doeltreffendheid.
3.6 Derde gevalsbeschrijving: Stappenplan ten aanzien van
bureaucratische handelingen
In deze paragraaf zetten we de bureaucratische handelingen op de rij die een
bijstandsgerechtigde dient te ondernemen om van alle facetten van het in-
komensvoorzienende en –ondersteunende beleid te kunnen profiteren. We
gaan daarbij uit van een denkbeeldige case. Het betreft een recentelijk ge-
scheiden vrouw uit Amsterdam-Noord met twee kinderen van vijf en zeven
Sociale infrastructuur
63
jaar. Haar ex-man heeft een baan. Hij is na de scheiding verhuisd. Zij en de
kinderen blijven in de woning wonen. Ze heeft schulden, geen baan en ont-
vangt reeds kinderbijslag. We benadrukken dat de onderstaande beschrijving
van de meeste ideale situatie uitgaat, met andere woorden er ontstaan geen
vertragingen door het ontbreken van gegevens.
Stap 1 Aanvangsperiode - Aanvraag algemene bijstand
De vrouw zal de nieuwe woonsituatie eerst bij de gemeente moeten regi-
streren, alvorens zij naar de verschillende instanties kan. Voor een
bijstandsuitkering meldt ze zich bij de balie van de sociale dienst. Daar wordt
een pre-intake-formulier ingevuld, haar identiteitsbewijs gecontroleerd en
krijgt ze een lijst mee naar huis van de gegevens die zij de volgende keer
dient mee te nemen, evenals een aanvraagformulier voor de bijstand, dat ze
thuis zoveel mogelijk dient in te vullen. Het formulier betreft bijna vijftig vra-
gen. Ze wordt geadviseerd voor de invulling van het formulier naar een
sociaal raadsman te gaan. Er wordt tevens een afspraak gemaakt voor een
volgend gesprek, dat de feitelijke intake betreft, meestal ongeveer een week
later. Zij dient zich ondertussen in te schrijven bij het arbeidsbureau en al-
lerlei gegevens bijeen te zoeken. De tweede keer dat zij komt, wordt er aan
de hand van de meegebrachte gegevens en het ingevulde formulier (voor de
eerste maal) een inkomens- en vermogensonderzoek gedaan. Er worden ko-
pieën gemaakt van haar identiteitsbewijs, de inschrijving bij het
arbeidsbureau, eventuele sollicitatiebrieven, dagafschriften van bank en giro
van de laatste drie maanden en papieren in verband met de scheiding, zoals
een echtscheidingsakte. Ze wordt tijdens het gesprek gewezen op de moge-
lijkheid om een voorschot van uitkering aan te vragen en verder kan ze
indien nodig bijzondere bijstand aanvragen in verband met advocaat- en grif-
fiekosten. Bovendien wordt zij doorverwezen naar de Belastingdienst waar zij
- vanaf 1 januari 2001 bij de invoering van het nieuwe stelsel - een voorlopi-
ge teruggaaf dient aan te vragen voor heffingskortingen. In haar geval
betreft het de alleenstaande-ouderkorting en de kinderkorting. Dit is een
voorliggende voorziening die wordt ingehouden op de bijstandsuitkering. Het
betreft in 2001 ongeveer fl. 250,- per maand. Het formulier is redelijk een-
voudig, maar ze wordt door de sociale dienst wel gewezen op de mogelijkheid
van de formulierenbrigade. Naast persoonlijke gegevens en sofi-nummer
dient het vermoedelijke inkomen van het betreffende jaar te worden inge-
vuld, evenals de heffingen waarvoor voorlopige teruggaaf wordt verzocht. De
voorlopige teruggaaf kan ook elektronisch worden gedaan, waarvoor eerst
per post een elektronische handtekening naar de belastingdienst dient te
Hoofdstuk 3
64
worden verzonden. Om de alimentatie die haar ex-man dient te betalen, vast
te stellen schakelt de sociale dienst het Centraal Debiteuren Beheer in. Zij
bepalen de hoogte en bewaken de betaling. De alimentatie wordt vaak be-
taald aan de sociale dienst, maar kan ook rechtstreeks aan de vrouw worden
betaald. De dienst geeft de vrouw uitsluitsel binnen twee maanden na het
tweede bezoek. Als zij inderdaad een uitkering krijgt toegewezen, wordt haar
naam doorgegeven aan de instelling van arbeidstoeleiding en sociale active-
ring.
Stap 2 Aanvangsperiode - Aanvraag van inkomensondersteunende
regelingen
Bewoners van Amsterdam worden voor vier verschillende lokale heffingen
aangeslagen. Het betreft drie gemeenteheffingen namelijk de onroerend-
zaakbelasting (ingeval van huur- of koopwoning), of roerende-ruimte belas-
ting (ingeval van een woonboot) en de afvalstoffenheffing. De waterschappen
kennen twee heffingen namelijk de verontreinigingsheffing en ingezetenen-
omslag. De laatste drie heffingen worden via de energienota geïnd.
Gemeente Amsterdam heeft de aanvraagprocedure recentelijk vereenvoudigd
door samen te werken met drie van de vier waterschappen die in Amsterdam
actief zijn. Eén aanvraagformulier volstaat voor alle heffingen. Er is echter
één uitzondering. Inwoners uit een deel van Amsterdam-Noord vallen onder
het Hoogheemraadschap Uitwaterende Sluizen, en dienen kwijtschelding door
middel van een extra formulier rechtstreeks bij de instelling die de heffingen
int aan te vragen. Ondanks een vereenvoudiging van de procedure blijft de
kwijtscheldingsprocedure ingewikkeld. In de informatiebrochure wordt aan-
vragers dan ook geadviseerd contact op te nemen met een van de sociaal
raadslieden. De recentelijk ingestelde formulierenbrigade volstaat natuurlijk
ook. Deze aanbeveling is terecht, alleen al omdat de informatie in de bro-
chure over het waterschap waarvan de kwijtscheldingsprocedure via een
apart formulier gaat, niet geheel eenduidig is. Bovendien kan het ondanks de
vereenvoudigde procedure toch gebeuren dat mensen het formulier tweemaal
moeten invullen, omdat de onroerend-zaakbelasting één maal per jaar wordt
geheven en op het moment van de aanvraag voor kwijtschelding van de an-
dere, maandelijkse, heffingen deze aanslag nog niet verstuurd behoeft te
zijn. Een belangrijke vereenvoudiging in de procedure is wel dat mensen met
een bijstands- of AOW-uitkering, mits hun financiële situatie niet verandert,
voor de verschillende aanslagen slechts eenmaal kwijtschelding behoeven
aan te vragen. De navolgende jaren heeft de kwijtschelding automatisch
plaats. De besparing die mensen via de kwijtschelding kunnen bereiken is
Sociale infrastructuur
65
aanzienlijk. Onroerend-zaakbelasting van de gemeente varieert, afhankelijk
van de WOZ-waarde van de woning, van ongeveer fl. 100,- tot enkele hon-
derden guldens per jaar. De verontreinigingsheffing van de waterschappen is
voor gezinnen in het jaar 2000 vastgesteld op bijna fl. 26,- per maand. De
afvalstoffenheffing verschilt per stadsdeel, maar ligt in dezelfde orde van
grootte.
Het aanvraagformulier kwijtschelding lokale heffingen is zeer uitgebreid. Het
heeft tot doel (voor de tweede maal) een inkomens- en vermogensonderzoek
uit te voeren. Tevens worden de vaste lasten vastgesteld. Het omvat bijna
dertig vragen. Deze gaan onder andere over het saldo op bank-, giro- en
spaarrekeningen, waardevolle bezittingen (zoals auto, antiek, caravan en
waardepapieren), onderhuurders, inkomen, premie ziektekosten, schulden en
reden van schulden. Verschillende bewijsstukken dienen te worden toege-
voegd, onder andere de huur- en inkomensspecificatie. Twee maanden na
indiening volgt de beslissing.
De huursubsidie maakt gebruik maakt van de inkomensgegevens van een
half jaar voor het subsidietijdvak. Voor het tijdvak 1 juli 2000 – 1 juli 2001
worden inkomensgegevens over 1999 gebruikt en dient de aanvraag voor 1
oktober 2000 te worden ingediend. In onze denkbeeldige case was de vrouw
in 1999 nog getrouwd en komt zij dus nog niet in aanmerking voor huursub-
sidie volgens de normale procedure. Zij kan aanspraak maken op de
vangnetregeling huursubsidie die uit gemeentelijke gelden wordt gefinan-
cierd. Zij dient daartoe een afspraak te maken met de Stedelijke
Woningdienst, gevestigd in het centrum van Amsterdam. Om van deze rege-
ling gebruik te kunnen maken dient haar inkomen met minimaal twintig
procent te zijn gedaald. Zij heeft daarbij onder andere inkomensgegevens
nodig van haar oude en nieuwe situatie. Het formulier omvat rond de tien
vragen en behelst (voor de derde maal) een inkomens- en vermogensonder-
zoek. De vragen zijn vergelijkbaar met die van het formulier kwijtschelding
lokale heffingen. Een kopie van de belastingaanslag 1999, bewijsstukken van
huidige inkomen en een bankschrift dienen onder andere te worden bijge-
voegd. De woningdienst heeft een beslistermijn van dertien weken. Krijgt zij
huursubsidie in het kader van de vangnetregeling toegekend, dan wordt dat
per kwartaal betaalbaar gesteld. Zij dient ieder kwartaal opnieuw een vervol-
gaanvraag in te dienen. Hiertoe krijgt zij automatisch formulieren
toegestuurd die ingeval van een ongewijzigde financiële situatie slechts be-
hoeven te worden ondertekend. Wordt de subsidie afgewezen, dan kan zij bij
de sociale dienst een bijzondere bijstand aanvragen voor woonkostentoeslag.
Omdat het inkomens- en vermogensonderzoek reeds bij de aanvraag van de
Hoofdstuk 3
66
bijstandsuitkering is verricht, is het aanvraagformulier bijzondere bijstand re-
delijk eenvoudig. Het betreft een paar vragen. Wel dienen kopieën van onder
andere het huurcontract en de afwijzing van de huursubsidie te worden bij-
gevoegd. Het formulier wordt tijdens een persoonlijk gesprek met een
medewerker van de sociale dienst ingevuld. De beschikking volgt binnen acht
weken. Ze krijgt dan woonkostentoeslag toegekend voor een periode van
maximaal 12 maanden en tot het volgende huursubsidietijdvak.
De aanvraagprocedure voor een stadspas is eenvoudig. Het opsturen van een
uitkeringspecificatie of bewijs van kwijtschelding reinigingsrecht vergezeld
met de opmerking ‘Ik wil de Stadspas’ volstaat.
Stap 3 Aanvangsperiode - Arbeidstoeleiding en sociale activering
In het kader van de sluitende aanpak geeft de sociale dienst de naam van de
vrouw door aan de instelling die de reïntegratietrajecten verzorgt, zoals Bu-
reau Werkwijzer.
Ongeveer drie maanden nadat Bureau Werkwijzer haar naam heeft gekregen,
ontvangt de vrouw een uitnodiging voor een gesprek. Aan de hand van een of
meer uitgebreide gesprekken, die in totaal drie uur kunnen bedragen, wordt
de ‘diagnose’ vastgesteld. Als leidraad voor het gesprek gebruiken sommige
medewerkers een intake-formulier. De vragen die gesteld worden betreffen
duur werkloosheid, scholing en overige opleidingen, werkervaring, belangrijk-
ste banen, initiatieven die de cliënte reeds heeft ondernomen om aan het
werk te komen, eventuele zorgtaken en vrijwilligerswerk. De ‘diagnose’ kan
dan de constatering van eventuele belemmeringen in het vinden van werk
bevatten. Het kan gaan om maatschappelijke of medische problemen, zware
zorgverplichtingen, onvoldoende beheersing van het Nederlands of onvol-
doende sociale vaardigheden. De vrouw van de denkbeeldige case heeft
schulden. Het is aannemelijk dat zij daarom eerst wordt doorverwezen naar
de schuldhulpverlening. Medewerkers van verschillende instellingen zijn het
erover eens dat het hebben van schulden een emotionele belemmering kan
vormen voor het zoeken naar werk. Cliënten met financiële zorgen zijn moei-
lijk te motiveren voor een reïntegratietraject. Bovendien verandert bij de
aanvaarding van betaald werk hun inkomenspositie dusdanig dat schuldeisers
een hoger aflossingsbedrag kunnen eisen of beslag kunnen laten leggen op
het loon. De schuldpositie van een toekomstige werknemer dient daarom mi-
nimaal gestabiliseerd te zijn voordat betaald werk een aantrekkelijke optie
voor de betrokkenen wordt.
Sociale infrastructuur
67
Stap 4 Aanvangsperiode - Schuldhulpverlening
De schuldhulpverlening kent in principe drie trajecten: het traject van de
schuldsanering via de gemeentelijke kredietbank, dat van het minnelijke ak-
koord met de schuldeisers en dat van het wettelijke traject, door aanspraak
te maken op de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP). Voor welk
traject ook wordt gekozen, schuldbemiddeling kan alleen plaatsvinden indien
een volledig overzicht bestaat van schulden. Bovendien dient de cliënt volle-
dig mee te werken door onder andere tijdens de periode van bemiddeling
geen grote uitgaven te doen, geen nieuwe schulden te maken en de schuld-
bemiddelaar van iedere wijziging in de financiële situatie op de hoogte te
stellen. Mocht zich na de start van een schuldhulpverleningstraject een nieu-
we schuldeiser kenbaar maken dan wordt de hulpverlening afgebroken en
begint het proces opnieuw.
De schuldhulpverlening in Noord wordt opnieuw opgezet. Ten tijde van de
interviews met medewerkers was het nog een tweedelijns voorziening waar-
door sociaal raadslieden nog steeds een taak hebben in de eerste fase van de
schuldhulpverlening. Er is een wachttijd bij de sociaal raadslieden van één tot
twee weken. Is de vrouw eenmaal aan de beurt dan wordt zij uitgenodigd
voor een gesprek. In dit gesprek worden haar schulden geïnventariseerd,
evenals het profijt dat ze heeft van inkomensondersteunende voorzieningen
en wordt een schuldsaneringaanvraag bij de gemeentelijke kredietbank Cre-
diam ingediend. Het formulier betreft (voor de vierde maal) een inkomens-,
vermogens- en schuldenonderzoek met het doel de aflossingscapaciteit vast
te stellen. Het omvat vragen over de huishoudsamenstelling, de inkomsten,
de uitgaven en een overzicht van de schulden. Gegevens die bijgevoegd die-
nen te worden zijn het originele laatste inkomstenbewijs, kopie van
legitimatiebewijs, toekenning van huursubsidie, laatste afschriften van bank-
rekeningen, alle nog te betalen rekeningen, alle kredietovereenkomsten en
de latente schuldpositie bij de sociale dienst. Verder dient op een apart vel
een toelichting te worden gegeven van het ontstaan van de schulden en het
gebruik van de inkomensondersteunende voorzieningen. Indien de krediet-
bank de aanvraag afwijst, wordt de vrouw vervolgens doorverwezen naar een
schuldhulpverlener. Deze tracht een minnelijk akkoord te bereiken met de
schuldeisers. Middels een contract dat door de cliënt dient te worden onder-
tekent verplicht de vrouw zich de gemaakte afspraken met de
budgetconsulent na te komen. Mocht deze poging falen dan rest het wettelij-
ke traject. In de volgende paragraaf gaan we uitgebreider in op de
schuldhulpverlening.
Hoofdstuk 3
68
Stap 5 Aanvangsperiode – Vervolg arbeidstoeleiding en sociale acti-
vering
Als de vrouw zicht heeft op een oplossing van haar schulden kan Bureau
Werkwijzer in samenspraak met de vrouw een reïntegratietraject opzetten.
Zoals gezegd zijn er in principe twee trajecten, een arbeidstoeleidingstraject
en een sociaal activeringstraject. Bureau Werkwijzer ondervindt problemen
bij het gestalte geven van deze trajecten door de wachttijden bij andere in-
stanties. In het geval van de denkbeeldige case van de alleenstaande vrouw
met twee kinderen speelt kinderopvang een belangrijke rol. Zoals al uit het
voorgaande bleek, kent de kinderopvang zowel in Amsterdam-Noord als
Zuidoost wachttijden. Bovendien ontbreekt de voorziening voorschoolse op-
vang in het geheel. Dit betekent concreet dat iemand die alleen de zorg
draagt voor schoolgaande kinderen, eerst de kinderen naar school moet
brengen alvorens naar een cursus, opleiding, betaalde baan of vrijwilligers-
werk te kunnen gaan. Bureau Werkwijzer tracht dit probleem deels op te
lossen door cursussen aan te bieden met kinderopvang. Een structurele op-
lossing is echter onvoldoende voorhanden. Gezien de werkwijze van Bureau
Werkwijzer is het aannemelijk dat de vrouw uit de denkbeeldige case eerst
naar een oriëntatie-, sociale vaardigheids- of sollicitatiecursus wordt ge-
stuurd. De praktijk leert dat een reïntegratietraject een half jaar tot
maximaal twee jaar bestrijkt. Gemiddeld is twintig uur begeleiding noodzake-
lijk.
Stap 6 Navolgende jaren - Continuering van de inkomensvoorzienen-
de en –ondersteunende voorzieningen
Bij het aanbreken van het nieuwe huursubsidietijdvak zal de vrouw huursub-
sidie via de gewone procedure dienen aan te vragen. Het aanvraagformulier
omvat acht vragen en betreft (voor de vijfde maal) een inkomens- en vermo-
gensonderzoek. De vragen zijn vergelijkbaar met die van het
aanvraagformulier kwijtschelding lokale heffingen. Gegevens over de woning
en de huur worden echter ingevuld door de verhuurder. De vrouw zal daartoe
naar de woningcorporatie dienen te gaan. Deze zorgt voor verdere afhande-
ling en doorzending aan het Ministerie VROM. Mocht de huursubsidie niet of
niet volledig worden toegekend, dan kan zij opnieuw bijzondere bijstand aan-
vragen. Sinds 1 juli 2000 is het Ministerie begonnen met het automatisch
continueren van de huursubsidie. Dit betekent dat het departement informa-
tie inwint bij belasting, woningcorporaties en bevolkingsregister. De
subsidiegerechtigde ontvangt een formulier met voorgedrukte gegevens. In-
dien deze gegevens juist zijn, behoeft de gerechtigde niets te doen en wordt
Sociale infrastructuur
69
een vervolgsubsidie automatisch gecontinueerd. Het plan is om in 2003 alle
huursubsidies op deze manier af te handelen. (Hierbij wordt er rekening
meegehouden dat in twintig procent van de gevallen de informatie die van
andere instanties dient te komen niet compleet is en zal de betrokkene toch
zelf het formulier opnieuw moeten invullen).
De vrouw uit de denkbeeldige case zal, zolang zij voor haar inkomen afhan-
kelijk blijft van de sociale dienst, de volgende handelingen dienen te blijven
uitvoeren om van de verschillende voorzieningen te kunnen blijven profite-
ren. Ze zal de schuldhulpverlening, de sociale dienst en Bureau Werkwijzer
voortdurend moeten informeren over de huidige stand van zaken. Hierbij
worden – vooral bij een wijziging van de financiële situatie - steeds opnieuw
inkomens- en vermogensonderzoeken uitgevoerd. Verder stuurt ze alle post
ten aanzien van haar schuldpositie aan de schuldhulpverlener door. Ingeval
van een Crediam schuldsaneringkrediet wordt haar aflossingscapaciteit min-
stens eenmaal per jaar opnieuw vastgesteld en zal zij daartoe gegevens
dienen te leveren. Ze retourneert verder de maandelijkse toegestuurde in-
komstenverklaring van de sociale dienst en ze wordt idealiter eenmaal per
jaar opgeroepen voor een heronderzoek. Ook bij de heronderzoeken wordt
het inkomens- en vermogensonderzoek steeds opnieuw uitgevoerd. Als de
vrouw op vakantie wil gaan, dient ze hiertoe eerst een verzoek in te dienen
bij de sociale dienst. Alle drie de instellingen kennen een zekere mate van
dwang. De schuldhulpverlening kan bij onvoldoende medewerking en het
achterhouden van informatie de bemiddeling staken. Bureau Werkwijzer is
verplicht om bij het niet nakomen van de afspraken de sociale dienst te in-
formeren en de sociale dienst kan daarop besluiten de uitkering op te
schorten. Hetzelfde kan gebeuren indien bijvoorbeeld het inkomstenformulier
niet op tijd naar de dienst wordt gestuurd.
Per 1 januari 2001, in het kader van het nieuwe belastingstelsel, dienen ook
uitkeringsgerechtigden aangifte te doen om in aanmerking te (blijven) komen
voor de heffingskortingen. Formulieren daartoe worden automatisch toege-
stuurd, evenals de aanvraagformulieren van de voorlopige teruggaaf van de
kortingen.
Hoofdstuk 3
70
3.7 Vierde gevalsbeschrijving: Schuldhulpverlening in Zuid-
oost
Nationaal niveau
Verschillende instellingen zoals de gemeentelijke kredietbanken - verenigd in
de Nederlandse Vereniging voor het Volkskrediet (NVVK) - de sociale diensten
en het algemeen maatschappelijk werk, vragen eind jaren tachtig aandacht
voor de schuldenproblematiek. De NVVK ontwerpt al in 1979 een gedragsco-
de schuldregeling die voor het eerst het uitgangspunt hanteert dat mensen
na verloop van tijd schuldenvrij moeten kunnen zijn. Dit wordt wel het uit-
gangspunt van de ‘schone lei’ genoemd. Deze gedragscode biedt de kaders
voor een schuldregeling op basis van vrijwilligheid bij een aflossingstermijn
van 36 maanden. Van de schuldenaar wordt gevraagd de maximale aflos-
singscapaciteit in te brengen. De berekening van de aflossingscapaciteit
wordt tevens vastgelegd. Op basis van deze code ontstaat er in de jaren
tachtig schuldhulpverlening vanuit verschillende instellingen, zoals de sociale
diensten, gemeentelijke kredietbanken, het maatschappelijk werk en particu-
liere initiatieven door organisaties zoals Planpraktijk en Modus Vivendi. In
april 1991 komt er wetgeving die schuldeisers de mogelijkheid biedt beslag te
leggen op loon en uitkering. Hierdoor wordt de positie van de schuldenaar
verzwakt en neemt het aantal mensen met problematische schulden toe. Een
beslag op een uitkering kan levenslang blijven liggen. Als de afbetaling uit
het beslag lager was dan de rente en incassokosten kan de schuldenlast zelfs
groeien (Martens et al. 2000: 126-156).
De landelijke overheid neemt vanaf eind jaren tachtig de schuldenproblema-
tiek steeds serieuzer. Een belangrijke wet om de schuldenproblematiek terug
te dringen is de Wet op het Consumentenkrediet (WCk) die in 1992 van
kracht wordt. Deze wet beoogt overkreditering van natuurlijke personen te
voorkomen door kredietinstellingen te verplichten een toetsing bij de Bureau
Krediet Registratie (BKR) te Tiel uit te voeren (Martens et al. 2000: 20). In
datzelfde jaar wordt de Commissie Schuldenproblematiek ingesteld, ook wel
bekend onder de naar de voorzitter verwijzende naam Commissie Boorsma.
Deze commissie heeft tot doel beleidskaders te formuleren. Eind 1992 wordt
voor het eerst het wetsvoorstel voor de Wet Schuldsanering Natuurlijke Per-
sonen (WSNP) ingediend, dat een aanpassing behelst van de
Faillissementswet. Deze strandt in 1995 in de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel
ging weliswaar uit van een ‘schone lei’ gedachte, maar functioneerde nog on-
voldoende als stok achter de deur voor schuldenaren die niet bereid waren
Sociale infrastructuur
71
vrijwillig tot een schuldregeling met de schuldenaar te komen. In 1994 doet
de Commissie Boorsma aanbevelingen over de wijze waarop het schuldenbe-
leid op een integrale manier vorm moet krijgen (Beckhoven en Visser 1998).
Ze gaat daarbij uit van het standpunt dat problematische schuldsituaties
veelal samenhangen met sociale, relationele en psychische problemen. Ze
legt de nadruk op samenwerking tussen de verschillende instellingen die ac-
tief zijn in de schuldhulpverlening en doet de aanbeveling daarbij ook de
woningcorporaties en energiebedrijven – belangrijke schuldeisers – te be-
trekken. De NVVK-Gedragscode kan de uniformiteit van de
schuldhulpverlening bevorderen. Het kan immers niet zo zijn dat in de ene
gemeente schuldenaren en schuldeisers anders worden benaderd dan in een
andere gemeente. Preventie, vroegtijdige signalering, integrale hulpverlening
en voorkomen van recidive zijn de sleutelwoorden. Ook doet ze de aanbeve-
ling tot de instelling van een landelijk platform dat vanaf 1995 actief is onder
de naam Landelijke Platform Integrale Schuldhulpverlening. Hierin zijn verte-
genwoordigers van de NVVK, Divosa, VOG/AMW en de VNG17 verenigd. Dit
platform brengt in 1996 de Handreiking Lokale Integrale Schuldhulpverlening
uit, die is bedoeld als start-document voor lokale beleidsinitiatieven. De
schuldhulpverlening dient integraal te worden aangepakt. Dat betekent dat
naast de financiële en juridische aspecten van de problematiek ook de psy-
chosociale problemen bij een oplossing betrokken dienen te worden.
Bovendien dienen zowel de belangen van de schuldenaar als die van de
schuldeisers zo goed mogelijk te worden behartigd (SZW 1999, Martens et al.
2000).
Het Ministerie SZW financiert in 1995 en 1996 acht lokale experimenten inte-
grale schuldhulpverlening. Een evaluatie van deze experimenten maakt onder
meer duidelijk dat een essentiële voorwaarde voor een integraal schuldhulp-
verleningsbeleid een samenwerkingsrelatie is tussen de sociale dienst, de
gemeentelijke kredietbank en het algemeen maatschappelijk werk. Schuld-
hulpverlening is daarmee een voorziening die de integratie beoogt van het
welzijns- en het armoedebeleid. Verder zijn goede afspraken met schuldei-
sers noodzakelijk, evenals tijdige signalering en doorverwijzing (Beckhoven
en Visser 1998: VI-VII).
Op 1 december 1998 treedt de WSNP in werking. De schuldsituatie van de
cliënt wordt voorgelegd aan de arrondissementsrechtbank en de rechter be-
paalt of al dan niet aanspraak kan worden gemaakt op de WSNP. De
17 Nederlandse Vereniging Voor Kredietinstellingen (NVVK), Vereniging van Direc-
teuren van Overheidsorganen voor Sociale Arbeid (DIVOSA), Vereniging voorOndernemers in de Gepremieerde en Gesubsidieerde Sector (VOG), AlgemeenMaatschappelijk Werk (AMW) en Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG).
Hoofdstuk 3
72
uitgangspunten van deze wet zijn als volgt. In de eerste plaats dient de
schuldenaar te goeder trouw te zijn. Schulden ten gevolge van bijvoorbeeld
bijstandsfraude duiden op het tegendeel. De looptijd van de regeling is 36
maanden. Er wordt een bewindvoeder benoemd die inzage krijgt in de post-
stukken van de schuldenaar en hem of haar begeleidt. Na een drie jaar
durend ‘streng regime’ en indien de schuldenaar blijk heeft gegeven te goe-
der trouw te zijn, kan vervolgens aanspraak worden gemaakt op
kwijtschelding van de restantschuld en krijgt de schuldenaar een ‘schone lei’.
Verder is de wet bedoeld als stok achter de deur voor onwillige schuldenaren.
Er kan pas aanspraak op de wet worden gemaakt als een vrijwillig minnelijk
akkoord met de schuldenaren is mislukt. Bij het minnelijk akkoord zal de
schuldeiser sneller en meer geld krijgen dan in geval van de wettelijke rege-
ling. Bij de wettelijke regeling zullen namelijk eerst bepaalde kosten die
verbonden zijn aan de benoeming van de bewindvoerder worden verrekend
alvorens de schuldeisers aan de beurt zijn. Voorwaarde voor een goede wer-
king van de wet is dat het vrijwillige minnelijk akkoord met de schuldeisers
zoveel mogelijk aansluit bij de wettelijke kwaliteitseisen, zodat de rechter
daarin geen reden ziet het verzoek van wettelijke schuldsanering af te wijzen.
De intake-procedure, de draagkrachtberekening en de afspraken met de
schuldeisers zullen gebaseerd dienen te zijn op de wettelijke regeling. Hoewel
het belang van niet-wettelijke schuldhulpverlening alom wordt erkend, bete-
kent dit een juridisering van de niet-wettelijke fase (VWS 1999, Martens et
al. 2000).
Gemeentelijk niveau
Begin 1998 wordt de nota Armoedebeleid van de gemeente Amsterdam vast-
gesteld. De schuldhulpverlening vormt hiervan een onderdeel (Gemeenteblad
1998). Het stedelijk beleid ten aanzien van schuldhulpverlening beoogt een
geheel van decentrale en centrale voorzieningen. Het beleid kent drie aan-
dachtspunten, namelijk verbetering preventie en signalering, verbetering
samenwerking tussen organisaties en uitbreiding van de dienstverlening. Het
opstellen van preventieplannen en signalering wordt overgelaten aan de ver-
schillende stadsdelen, bijvoorbeeld in de vorm van samenwerking tussen
woningcorporaties en het AMW. Er ligt een accent op de totstandkoming van
regiobureaus voor schuldhulpverlening, die geplaatst dienen te worden bin-
nen het AMW. Beoogd wordt de schuldhulpverlening een verbijzondering van
het AMW te laten zijn die toegankelijk is via het loket van deze instelling. De
totstandkoming van de regiobureaus wordt overgelaten aan de stadsdelen en
de maatschappelijke instellingen. Er worden daartoe middelen overgedragen
Sociale infrastructuur
73
aan de verschillende stadsdelen. De voorwaarden die aan deze financiering
worden gesteld zijn dat alle regiobureaus dezelfde procedures gebruiken en
meewerken aan resultaatmeting. Van de stadsdelen wordt bovendien ver-
wacht dat het AMW zelf ook middelen beschikbaar stelt, bijvoorbeeld door de
overheveling van budgetten vanuit het maatschappelijk werk naar de schuld-
hulpbureaus, door de detachering van maatschappelijk werkers die reeds
binnen de schuldhulpverlening werkzaam zijn, of door de beschikbaarstelling
van extra middelen. Als extra vorm van dienstverlening wil de gemeente Am-
sterdam komen tot het inkomensbeheer voor mensen met schulden en stelt
hier middelen uit de gemeentekas voor beschikbaar. Daarnaast zijn er cen-
traal-stedelijke voorzieningen zoals de schuldsanering en het
schuldhulpfonds, uitgevoerd en beheerd door Crediam. Crediam doet boven-
dien aan inkomensbeheer waarbij de instelling voor de cliënt alle vaste
betalingen verricht en de cliënt zelf een bedrag beschikbaar houdt voor de
kosten van het dagelijks leven. Mocht er daarnaast budgetbegeleiding nodig
zijn dan dient die te worden verzorgd door het AMW. Tenslotte staat de ge-
meente een standaardisering van procedures voor door middel van
gestandaardiseerde informatie en automatisering.
Uit het bovenstaande blijkt dat samenwerking op gemeentelijk en stadsdeel
niveau prioriteit heeft, dat de gemeente de schuldhulpverlening legt bij het
AMW en dat het beleid zich vooral richt op de oprichting van schuldhulpverle-
ningsbureaus in de verschillende stadsdelen.
Niveau Stadsdeel Zuidoost
Vanaf begin jaren negentig wordt het maatschappelijk werk in Amsterdam-
Zuidoost overspoeld met hulpvragen van mensen die schulden hebben. De
opening van het loket aan het Krimpertplein in 1998 veroorzaakt nog een
extra toestroom van cliënten uit de hoogbouw van de Bijlmermeer. Er wordt
gepoogd een vorm van dienstverlening op te zetten, maar deze poging stuit
direct op vele problemen. Het AMW is dan nog onderdeel van de Stichting
Thuiszorg Amsterdam. Het bestuur van deze stichting wil op een gegeven
moment deze werksoort afstoten. Vanuit het stadsdeel wordt er op het AMW
druk uitgeoefend en tegelijkertijd aangedrongen op een reorganisatie, een
fusie met andere organisaties voor maatschappelijke dienstverlening, en een
verzelfstandiging. Het proces van verzelfstandiging wordt half 1998 begonnen
en duurt tot 1 januari 2001. Vanaf die datum valt het AMW, samen met de
schuldhulpverlening, dienstverlening ouderen en sociaalraadsliedenwerk on-
der de MaDi Amsterdam Zuidoost & Diemen. Door de fusie en reorganisatie is
er gedurende een periode onduidelijkheid over de rechtspersoon van het
Hoofdstuk 3
74
AMW. Tegelijkertijd blijken de middelen die worden vrijgemaakt voor de
schuldhulpverlening onvoldoende. Ze dienen deels te komen het reeds be-
staande budget voor het maatschappelijk werk. De bezetting is te gering om
aan alle hulpvragen te voldoen. De maatschappelijk werkers, die vooral zijn
opgeleid om psychosociale hulpverlening te bieden, blijken niet automatisch
over de deskundigheid te beschikken om schuldhulpverlening te verlenen.
Volgens een medewerker krijgen de maatschappelijk werkers van de leiding
opgedragen zich alleen nog toe te leggen op schuldhulpverlening zonder dat
er voldoende deskundigheidsbevordering plaatsvindt. Het reguliere werk van
de maatschappelijk werkers komt onder druk te staan. Er ontstaat een perio-
de van grote conflicten tussen de leiding en het team van maatschappelijk
werkers, waarbij het laatste het gevoel heeft dat het management zijn belan-
gen te weinig verdedigt bij het stadsdeel. Verschillende medewerkers raken
overspannen. Deze neerwaartse spiraal wordt in 1999 doorbroken door de
aanstelling van een interim-manager die uiteindelijk voor de benoeming van
een nieuwe leiding zorgdraagt. Het jaarverslag 1999 van MaDi Zuidoost
spreekt over het niet continueren van een extra subsidie, een hoog ziektever-
zuim en het hierdoor wegvallen van delen van het management. ‘De toeloop
van cliënten met schulden kan met de bestaande middelen niet worden op-
gevangen. (...) De vergelijking met de druppel op de gloeiende plaat dringt
zich daarbij op.’ (MaDi 2000: 3-4). Verschillende geïnterviewde medewerkers
geven aan dat de opzet van de schuldhulpverlening binnen het maatschappe-
lijk werk vanaf het begin gedoemd was te mislukken. Eén medewerker
spreekt over ‘een doodgeboren kindje’.
In 1998 verschijnt er een nieuwe actor in het schuldhulpverleningsveld. In
dat jaar wordt de organisatie Stida (Stichting Interculturele Dienstverlening
Amsterdam) opgericht. Deze organisatie is, zoals in de documentatie van de
Stida valt te lezen, ‘voortgekomen uit onvrede van de multiculturele bevol-
king met het politieke en bestuurlijke establishment van Amsterdam-
Zuidoost.’ Stida doet in 1998 een inventariserend onderzoek in de flats Grub-
behoeve en Eeftink in de Bijlmermeer. Ze constateren een enorme
werkloosheid, die mede wordt veroorzaakt door de hoge schulden van de be-
woners. Schulden blijken een drempel om te gaan werken, zo bleek al eerder,
omdat de aflossingscapaciteit van mensen met een bijstandsuitkering wette-
lijk is beschermd. Op het moment van het aanvaarden van werk verandert de
positie van de schuldenaar ten opzichte van de schuldeiser en kan de laatste
overgaan tot loonbeslag. Schulden zijn daarom een demotiverende factor bij
het zoeken van werk. Wegens de omvang van de schuldenproblematiek,
maar ook wegens de beperkte hulpverlening vanuit het maatschappelijk
Sociale infrastructuur
75
werk, besluit Stida zich toe te leggen op de schuldhulpverlening. Ze richten
daartoe in beide genoemde flats voorposten in. Zij combineren de dienstver-
lening met arbeidstoeleiding. Mensen met schulden worden geholpen en
kunnen tegelijkertijd gevraagd worden een opleiding tot assistent budgetcon-
sulent of budgetconsulent te volgen, waarbij ze stage kunnen lopen en
uiteindelijk tewerk kunnen worden gesteld op de voorposten. Ten aanzien van
de opleidingen en de tewerkstellingen sluit Stida een samenwerkingsover-
eenkomst af met Werkmaatschappij Zuidoost en N.V. Werk. Ook worden er
door Planpraktijk budgetconsulenten opgeleid die bij Stida stage lopen. Plan-
praktijk geeft de via hen afgestudeerde budgetconsulenten een baangarantie.
Stida heeft daarnaast andere arbeidstoeleidingsprojecten waarbij mensen een
gesubsidieerde baan kunnen krijgen als flatwacht, lifttoezichthouder, assis-
tent zeefdrukker, milieumedewerker of administratief medewerker. Deze
medewerkers kunnen gebruik maken van de schuldhulpverlening. Stida werkt
samen met andere organisaties gericht op etnische minderheden, zoals Si-
kaman/Recogin. De werkwijze van Stida is gericht op het wegnemen van de
barrières en het bereiken van de multi-etnische doelgroep van Zuidoost. Ze
opereren met een zeer lage drempel. Verschillende malen hebben ze projec-
ten geïnitieerd waarbij ze de deuren langs gaan om de bewoners voor hun
activiteiten enthousiast te maken. Om de deskundigheid van de schuldhulp-
verleners te bevorderen vraagt Stida ondersteuning bij een maatschappelijk
werker van de sociale dienst. Al deze activiteiten dragen bij aan het algeme-
ne doel van Stida, namelijk om door middel van bewonersparticipatie de
leefbaarheid en de veiligheid in de hoogbouw van de Bijlmermeer te verho-
gen.
In 1998 en 1999 wordt er in Zuidoost schuldhulpverlening geboden vanuit
verschillende organisaties. In de eerste plaats betreft het het maatschappelijk
werk waarvan de middelen en de bezetting beperkt zijn en waar de nasleep
van de reorganisatie en de fusie sporen heeft achtergelaten. Een tweede or-
ganisatie is Stida, waar weliswaar hard aan deskundigheidsbevordering wordt
gewerkt, maar de professionaliteit niet optimaal is. Door de invoering van de
WSNP in december 1998 hebben schuldhulpverleners weliswaar meer moge-
lijkheden om de cliënten te helpen, maar worden er tevens hogere eisen
gesteld aan de uniformisering van procedures en aan juridische vaardighe-
den. Ook vanuit de sociaal raadslieden wordt in die periode
schuldhulpverlening geboden, zij het dat schuldhulpvragen slechts een klein
deel vormen van het geheel van hulpvragen (MaDi Zuidoost 1998: 13).
Conform het gemeentebeleid besluit de stadsdeelraad Zuidoost in 1998 tot de
totstandkoming van een regiobureau schuldhulpverlening dat per 1 juli 1999
Hoofdstuk 3
76
operationeel zou moeten zijn. Dit regiobureau draagt de naam Budget Advies
Centrum (BAC). Het doel is de verschillende actoren binnen de schuldhulp-
verlening in deze organisatie bijeen te brengen. Aan dit bureau zal een
opleidings- en arbeidstoeleidingsproject worden gekoppeld voor de tewerk-
stelling van verschillende budgetconsulenten die worden gerekruteerd uit de
etnische minderheidsgroepen. Bovendien wordt in datzelfde jaar Planpraktijk
gevraagd om te adviseren over de opzet van dit regiobureau met inachtne-
ming van de bestaande hulpverleningsstructuur. Planpraktijk concludeert dat
er onvoldoende samenwerking bestaat tussen de verschillende schuldhulp-
verlenende organisaties en dat de hulpverlening een onsamenhangend en
versnipperd karakter heeft. Er ontbreken voldoende, goed opgeleide hulp-
verleners en bij het publiek is de schuldhulpverlening onvoldoende bekend
(Stukken t.b.v. de vergadering van de stadsdeelcommissie Onderwijs, Welzijn
en Cultuur, d.d. 19 mei 1999). Naar aanleiding van dit advies besluiten de
verschillende organisaties binnen de schuldhulpverlening – maatschappelijk
werk, Stida, Sikaman/Recogin, Werkmaatschappelijk Zuidoost en het regio-
kantoor van de sociale dienst in Zuidoost - tot samenwerking en te komen tot
de ondertekening van een convenant waarin formele, financiële en inhoude-
lijke afspraken worden vastgelegd.
Hoewel geen van de door ons geïnterviewde medewerkers binnen de schuld-
hulpverlening de andere partijen openlijk zwart wil maken, blijkt uit
verschillende subtiele toespelingen dat de schuldhulpverlening in 1998 en
1999 in een krachtenveld is beland waarbij de vergelijking met een belangen-
strijd niet geheel uit de lucht gegrepen lijkt te zijn. Er is op bepaalde
momenten gebrek aan wederzijds vertrouwen en onenigheid over de afbake-
ning van de verantwoordelijkheden van de verschillende organisaties. De
ondertekening van het convenant ondervindt hierdoor belemmeringen en laat
ruim een jaar op zich wachten. Hetzelfde geldt voor de opening van het BAC.
De wachttijden voor de hulpverlening bedragen dan inmiddels een half jaar.
In afwachting van de definitieve opening van het BAC komt er een noodvoor-
ziening vanuit de sociale dienst. Met gemeentegelden worden er externe
deskundigen ingehuurd die vanuit een regiokantoor in Zuidoost gedurende
het jaar 1999 schuldhulpverlening bieden. Hierdoor wordt ook de sociale
dienst een belanghebbende partij bij de opzet van de schuldhulpverlening.
In het najaar van 2000 wordt het BAC officieel geopend. Ten aanzien van de
schuldeisers is er een eerste stedelijk convenant afgesloten met het Nuon,
het energiebedrijf. De betalingsachterstanden zullen voortaan in een vroeg
stadium worden doorgegeven aan de schuldhulpverlening waardoor deze in
staat is een ernstige probleemsituatie te voorkomen, evenals afsluitingen van
Sociale infrastructuur
77
gas en elektriciteit. Een dergelijk convenant met de belangrijkste woningcor-
poratie in Zuidoost, Patrimonium geheten, is in voorbereiding. Het gebrek
aan middelen speelt ook na de oprichting van het BAC een rol. De bezetting
blijft te gering om de hulpvraag adequaat aan te pakken. Bovendien ver-
schillen ook na de ondertekening van het convenant tussen de verschillende
schuldhulporganisaties, de meningen nog steeds over welke organisatie in
welke fase van het schuldhulpverleningsproces een rol speelt. De intake-
procedures zijn nog niet uniform en de afstemming van de niet-wettelijke op
de wettelijke schuldregeling is nog niet geheel totstandgekomen. De kan-
toorruimten van de voorposten van Stida zijn niet toereikend. De wachtlijsten
zijn lang, met wachttijden van een half jaar. Om het BAC niet meteen op een
achterstand te zetten kunnen cliënten in Zuidoost gebruik maken van de ste-
delijke ‘veegploeg’. De gemeente heeft middelen beschikbaar gesteld om een
groep budgetconsulenten tijdelijk aan te stellen met het doel de wachttijden
in geheel Amsterdam weg te werken.
In de praktijk is in Zuidoost de volgende werkwijze ten aanzien van de
schuldhulpverlening uitgekristalliseerd. Er zijn in principe drie schuldsane-
ringstrajecten. Het eerste traject betreft de aanvraag van een
saneringskrediet bij de kredietbank Crediam. Het tweede traject betreft het
minnelijke akkoord dat wordt getroffen door de schuldhulpverlener met de
schuldeisers en het derde traject is het wettelijke traject via de WSNP. De
schuldhulpverlening in Zuidoost heeft twee voorposten die onder de verant-
woordelijkheid vallen van Stida. De voorposten zijn een eerstelijnsvoorziening
en gevestigd in twee flats. Stida is bovendien verantwoordelijk voor het op-
leidingstraject. Schuldhulpverleners in opleiding worden tewerkgesteld op de
voorposten en het BAC. Bij de intake zal de schuldhulpverlener trachten zicht
te krijgen op de schulden-, inkomens- en vermogenssituatie van de cliënt. Er
wordt bekeken of er van alle inkomensondersteunende voorzieningen gebruik
wordt gemaakt, zoals kwijtscheldingen lokale heffingen, bijzondere bijstand,
huursubsidie, studiefinanciering, ziekenfonds, kinderbijslag, et cetera. Er
wordt voorts gekeken naar achterliggende problemen, zoals verslaving, rela-
tieproblemen, et cetera, waarbij de inschakeling van andere hulpverleners
soms noodzakelijk is. De cliënt wordt gevraagd een formulier te onderteke-
nen waarbij hij toezegt zijn medewerking te verlenen. Sommige
hulpverleners gebruiken daartoe een zeer uitgebreid contract. De cliënt zegt
dan toe alle noodzakelijke informatie te verstrekken, een BKR-uitdraai bij de
bank op te vragen, alle afspraken met de consulent en schuldeisers na te
komen, geen nieuwe schulden meer te maken, alle mogelijkheden tot kre-
dietverlening en ‘rood’ staan bij bank of giro af te sluiten door een nieuwe
Hoofdstuk 3
78
rekening te openen, vaste lasten via automatische overboekingen te regelen
of rechtstreeks door de sociale dienst te laten betalen, de maximale aflos-
singscapaciteit in te zetten, alle wijzingen in de financiële situatie te melden,
toestemming aan de consulente te geven om informatie bij derden in te win-
nen, bereid te zijn eventuele motorvoertuigen te verkopen, niet zelf met
schuldeisers te onderhandelen of betalingen aan hen te doen zonder overleg,
de hoogte van de schulden te accepteren en eindverantwoordelijk te blijven
voor zijn financiële huishouding. Verder kan de hulpverlener de hoogte van
de vorderingen van de verschillende schuldeisers opvragen en hen verzoeken
de schulden voor een bepaalde periode te bevriezen. In de meeste gevallen
zal de hulpverlener vervolgens een aanvraag bij Crediam indienen voor
schuldsaneringskrediet. Bij het stappenplan hebben we dit formulier reeds
beschreven. Crediam beoordeelt of de cliënt voor een dergelijk krediet in
aanmerking komt op grond van de aflossingscapaciteit van de cliënt, de
hoogte van de schuld, de specifieke schuldeisers en de moraliteit van de cli-
ent. Een toewijzing van het krediet betekent overigens nog niet dat het
Crediam daadwerkelijk lukt met de schuldeisers tot een akkoord te komen.
De verschillende schuldeisers krijgen een schuldregeling voorgelegd. Vaak
betreft het – gezien de beperkte middelen van de cliënt - een voorstel waar-
bij niet de gehele schuld wordt afgelost. Van de schuldeisers wordt dan
verwacht dat ze een deel van de schuld kwijtschelden. Dit wordt het percen-
tagevoorstel tegen finale kwijting genoemd. Voor schuldeisers heeft dit
voorstel het voordeel dat ze het bedrag in één keer ontvangen en dat Credi-
am het financiële risico draagt indien de cliënt de betalingsverplichtingen niet
nakomt.
In geval Crediam het verzoek van de cliënt afwijst, komt de cliënt weer bij de
schuldhulpverlener terecht. Deze gaat vervolgens opnieuw trachten tot een
minnelijk akkoord met de schuldeisers te komen. Mocht er een minnelijk ak-
koord worden bereikt, dan ontvangen de schuldeisers maandelijks geld van
de cliënt, meestal gedurende een periode van 36 maanden met kwijtschel-
ding van de restschuld. Lukt ook dit traject niet, dan rest het wettelijke
traject in het kader van de WSNP. Daarvoor dient een zogenoemd verzoek-
schrift ex artikel 284 FW te worden gestuurd naar de
Arrondissementsrechtbank te Amsterdam met een overzicht van de schulden
waarbij ondertekening van de stedelijk coördinator schuldhulpverlening een
vereiste is.
Sociale infrastructuur
79
Conclusies
Reeds eind jaren tachtig worden op landelijk niveau de eerste signalen afge-
geven dat de schuldenlast problematische vormen begint aan te nemen.
Vanaf de jaren negentig wordt de hulpverlening in Zuidoost in toenemende
mate geconfronteerd met de schuldenproblematiek van cliënten. Toch duurt
het bijna een decennium voordat de schuldhulpverlening in dit stadsdeel op
een structurele manier vorm begint te krijgen. De vraag is waarom dit zo
lang heeft moeten duren. De belangrijkste reden hangt samen met het inge-
wikkelde karakter van de schuldenproblematiek, die zowel materiële,
juridische als psychosociale componenten heeft. Invoering van nieuwe wet-
geving is een langdurig proces en pas eind 1998 wordt de WSNP van kracht
en bestaat er helderheid over de kwaliteitseisen waaraan vrijwillige schuld-
hulpverlening dient te voldoen. Bovendien is het landelijk beleid erop gericht
de schuldhulpverlening te plaatsen bij het AMW. Gemeente Amsterdam
neemt deze beleidsaanbevelingen begin 1998 over. Maatschappelijk werkers
zijn echter niet automatisch voldoende deskundig om deze vorm van hulp-
verlening te bieden en na de invoering van de WSNP worden de
deskundigheidseisen nog aangescherpt. In Zuidoost weten de maatschappe-
lijk werkers zich onvoldoende gesteund door het management van het AMW
en ontstaan er interne conflicten die de opzet van een adequate schuldhulp-
verlening belemmeren. Bovendien zijn de middelen die beschikbaar worden
gesteld vanuit het stadsdeel en het AMW zelf onvoldoende en werkt ook de
reorganisatie van het AMW vertragend. De schuldhulpverlening vanuit het
AMW schiet daarom te kort. Hierdoor ontstaat er ruimte voor andere organi-
saties om in dit vacuüm in te springen. De verschillende actoren binnen de
schuldhulpverlening hebben echter niet automatisch dezelfde belangen en de
strijd leidt tot een verdere vertraging van de totstandkoming van samenwer-
king.
3.8 Samenvatting en conclusies
Het doel van dit hoofdstuk is te analyseren welke fricties zich voordoen tus-
sen de diverse instellingen binnen het geheel van de sociale infrastructuur en
te bezien wat dit betekent voor de toegankelijkheid en de beschikbaarheid
van de voorzieningen. Hiertoe wordt in de eerste plaats een beschrijving ge-
boden van de sociale infrastructuur in Amsterdam-Noord en -Zuidoost.
Gezien de omvang van de sociale infrastructuur, en de tijdsplanning van het
onderhavige onderzoek, is ons streven niet gericht geweest op een volledig
Hoofdstuk 3
80
beeld. We hebben onszelf verschillende beperkingen opgelegd en ons gecon-
centreerd op die instanties die in het dagelijks leven van de respondenten
een belangrijke rol spelen. De instellingen waarop we ons met name hebben
gericht zijn de sociale dienst, instellingen gericht op arbeidstoeleiding en so-
ciale activering, het algemeen maatschappelijk werk en de
schuldhulpverlening.
In de tweede plaats hebben we vier gevalsbeschrijvingen gepresenteerd. De
eerste twee betreffen individuele personen. De derde zet in de vorm van een
stappenplan alle bureaucratische handelingen op de rij die een nieuwe bij-
standsgerechtigde moet ondernemen om van alle inkomensvoorzienende en
–ondersteunende maatregelen te kunnen profiteren. De vierde gevalsbe-
schrijving gaat over de opzet van de schuldhulpverlening in Amsterdam-
Zuidoost.
Op basis van dit hoofdstuk kunnen vier conclusies worden getrokken. In de
eerste plaats blijkt dat individuele situaties van cliënten zeer kunnen ver-
schillen, wat consequenties kan hebben voor de doeltreffendheid van sociaal
beleid. Hoe complexer de situatie van een cliënt, des te meer er wordt ge-
vergd van zijn of haar bureaucratische vaardigheden en
uithoudingsvermogen, des te belangrijker het is dat de verschillende instan-
ties met elkaar samenwerken en des te groter de kans dat het sociaal beleid
tekort schiet.
In de tweede plaats blijkt dat in beide stadsdelen het armoedebeleid gericht
op reïntegratie grote belemmeringen ondervindt door het gebrek aan kinder-
opvang. De wachttijden bij de kinderopvang maken dat moeders met jonge
kinderen vrijwel niet op een traject zijn te plaatsen. Op lokaal niveau schiet
het armoedebeleid tekort door een falend welzijnsbeleid.
In de derde plaats blijkt uit het stappenplan dat de procedures ten aanzien
van inkomensvoorzienende en -ondersteunende maatregelen tezamen een
ingewikkeld geheel vormen, dat wordt gekarakteriseerd door een grote mate
van bureaucratie. Op verschillende momenten in de aanvraagprocedures
wordt cliënten dan ook geadviseerd hulpverleners in te schakelen. Van cliën-
ten wordt verwacht dat ze meewerken aan minstens vijf verschillende
inkomens- en vermogensonderzoeken, waarvoor meestal dezelfde gegevens
worden geverifieerd en dezelfde documenten moeten worden gekopieerd.
Voor een continuering van het profijt van de maatregelen worden deze on-
derzoeken voortdurend herhaald. Hoewel er op sommige punten door de
overheden wordt gewerkt aan verbetering, zijn de voortdurende herhalingen
geenszins cliëntvriendelijk te noemen. Door de grote mate van bureaucratie
Sociale infrastructuur
81
wordt de toegankelijkheid van de voorzieningen ernstig belemmerd en de
kans op niet-gebruik vergroot.
Een vierde conclusie die we willen treffen betreft de case van de schuldhulp-
verlening. Het landelijke beleid ten aanzien van de schuldenproblematiek
streeft naar een integrale aanpak waardoor in feite welzijnsbeleid en armoe-
debeleid met elkaar vervlochten raken. Zoals uit de gevalsbeschrijving blijkt
heeft de schuldenproblematiek juridische, materiële en psychosociale aspec-
ten waardoor de hulpverlening vanuit deze drie invalshoeken gestalte dient te
krijgen. De traagheid waarmee de schuldhulpverlening in Zuidoost gestalte
heeft gekregen hangt samen met de tijdsduur die nodig is om wettelijke en
beleidskaders te creëren, het voortdurende tekort aan middelen, een falend
management bij het AMW en een belangenstrijd bij de verschillende schuld-
hulpverlenende organisaties.
Deze vier conclusies maken duidelijk dat een groot en toenemend aanbod
van voorzieningen niet vanzelfsprekend leidt tot een profijt van burgers van
sociaal beleid. Tevens maken zij duidelijk dat er een grote discrepantie be-
staat tussen het streven naar helderheid en toegankelijkheid en de zeer
complexe alledaagse beleidspraktijk.
83
Hoofdstuk 4 Perspectief van de medewerkers
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk staan we uitgebreid stil bij het perspectief van de medewer-
kers van de verschillende instellingen. We doen dat aan de hand van hun
meningen over cliënten, over andere instellingen en over de organisatie
waarin ze zijn tewerkgesteld. Deze meningen zijn deels gebaseerd op hun ei-
gen ervaringen, maar ontstaan ook door van gedachte te wisselen met
collega’s. Evenals het geval is bij het perspectief van de respondenten zoals
we dat in hoofdstuk 1 hebben geschetst, werpen deze meningen licht op de
wijze waarop de wereld - in dit geval de hulpverleningswereld - volgens de
medewerkers in elkaar zit. Op basis van deze meningen rechtvaardigen en
legitimeren ze bepaalde handelingen. Met andere woorden: ze ontwikkelen
bepaalde strategieën ten aanzien cliënten, andere instellingen en hun eigen
werk.
De medewerkers blijken een informele typologie van cliënten te hanteren die
voor hen het uitgangspunt biedt bij het afstemmen van hun werkwijze en het
bepalen van hun houding ten aanzien van een specifieke cliënt. Uit hun me-
ningen over andere instellingen komt naar voren dat de medewerkers een
aantal belemmeringen ervaren. Bovendien ervaren ze belemmeringen binnen
hun eigen organisatie. Opvallend is dat de meningen van de medewerkers
ten dele samenvallen met het perspectief van de cliënten. In de laatste para-
graaf van dit hoofdstuk zullen we beide perspectieven dan ook naast elkaar
plaatsen en de botsingen en overeenkomsten duiden.
4.2 Medewerkers over cliënten
Met medewerkers van hulpverlenende instellingen en de sociale dienst heb-
ben we het onder meer gehad over hun relatie met cliënten. Veel
medewerkers benadrukken dat ze hun werk alleen kunnen uitvoeren als er
sprake is van wederzijds vertrouwen en als de cliënten zich verantwoordelijk
opstellen door hun verplichtingen en de gemaakte afspraken na te komen. De
Hoofdstuk 4
84
medewerking van cliënten is van essentieel belang. De nadruk op de eigen
verantwoordelijkheid is echter per instantie verschillend. Bij de sociale dienst
is deze het meest dwingend. Een bijstandsgerechtigde heeft een aantal bij de
wet vastgelegde verplichtingen, zoals de algemene verplichting tot medewer-
king, de informatieverplichting, de verplichting tot het overleggen van
bewijsstukken en de inspanningsverplichting om een zelfstandige bestaans-
voorziening te bereiken (ABW art. 65 en art. 111, lid 1). Ook instellingen die
zich in opdracht van de sociale diensten bezighouden met reïntegratie van
cliënten kennen - weliswaar minder dan bij de sociale dienst - een zekere
mate van dwang. Ze zijn verplicht terug te rapporteren aan de sociale dienst.
Bureau Werkwijzer bijvoorbeeld, stuurt nieuwe cliënten in eerste instantie
een vriendelijk opgestelde uitnodigingsbrief toe. Maar als een cliënt herhaal-
delijk zonder opgaaf van redenen niet verschijnt, wordt de toon van de
brieven steeds dwingender. In de laatste brief wordt de cliënt erop gewezen
dat zijn of haar ‘(...) uitkering ingevolge artikel 69 lid 1 van de Algemene Bij-
standswet (...)’ kan worden opgeschort.
Schuldhulpverlening is in principe vrijwillige hulpverlening, maar op het mo-
ment dat de schuldbemiddelaar aan de slag gaat verdwijnt de
vrijblijvendheid. Bij de schuldhulpverlening dienen cliënten dan ook een over-
eenkomst te tekenen waarin ze toezeggen alle gemaakte afspraken na te
komen waarbij soms – zoals eerder al bleek – een veelomvattend contract
dient te worden ondertekent.
Bij het maatschappelijk werk is de hulpverlening geheel vrijwillig en het nale-
ven van afspraken is dan ook niet formeel vastgelegd. Het wordt echter wel
als een grote belemmering van het werkproces ervaren als cliënten hun af-
spraken niet nakomen. Er lijkt zich bovendien een tendens af te tekenen, dat
cliënten die op een reïntegratietraject zitten bij de sociale dienst soms wor-
den doorverwezen naar het maatschappelijk werk. In de visie van de
medewerker van de sociale dienst die het proces van reïntegratie bewaakt, is
er dan weinig sprake van vrijblijvendheid. Deze persoon zal een terugrap-
portage van het maatschappelijk werk verlangen, terwijl de maatschappelijk
werker het vrijwillige karakter van de hulpverlening en geheimhouding hoog
in het vaandel heeft staan. De laatste vindt niet dat de sociale dienst het
recht heeft om informatie over de cliënt op te vragen. De plicht tot reïntegra-
tie kan dus een spanningsveld oproepen tussen vrijwillige en gedwongen
hulpverlening. Ook bij het jeugdwerk kan een dergelijk spanningsveld optre-
den doordat cliënten doorverwezen kunnen worden door de politie of de
jeugdreclassering. De bereidheid van de cliënt tot medewerking moet soms
Perspectief van de medewerkers
85
worden teruggerapporteerd naar de kinderrechter. Deze kan de rapportage
vervolgens laten meewegen in het bepalen van de strafmaat.
Bij de sociaal raadslieden, tenslotte, is de hulpverlening geheel vrijwillig en
zijn de contacten vaak kortdurend. Maar ook deze categorie hulpverleners is
sterk afhankelijk van de informatie die cliënten verstrekken.
Hoewel de verschillende instellingen dus op verschillende manieren omgaan
met de eigen verantwoordelijkheid en medewerking van cliënten, zijn ze er
voor het behalen van successen allemaal van afhankelijk. Om in te kunnen
schatten in hoeverre ze op de medewerking van een cliënt kunnen rekenen,
trachten medewerkers zich zo snel mogelijk een beeld te vormen van de cli-
ent die voor hen zit. Ze stellen zich vragen als: ‘Wat voor iemand is het? Wat
is de aard van het probleem? Wat kan ik van die persoon verwachten? Wat
verwacht hij of zij van mij? Hoe sociaal competent is de cliënt? Kan ik reke-
nen op volledige medewerking?’. De intake-formulieren van de diverse
instellingen zijn daarbij een ondersteuning. Daarnaast spelen het verloop en
de intonatie van het gesprek, de houding van de cliënt en andere algemene
indrukken een grote rol bij het beeld dat de medewerker zich over de cliënt
vormt. Op basis van hun eigen ervaringen, maar ook door gesprekken met
collega’s, delen zij de cliënten in verschillende categorieën in. Hebben ze een
cliënt eenmaal weten te plaatsen, dan stemmen zij vervolgens hun werkwijze
af en bepalen hun houding.
Uit de interviews met medewerkers komt een informele typologie van cliën-
ten naar voren. In de eerste plaats onderkennen ze een categorie cliënten bij
wie ze als hulp- en dienstverleners optimaal kunnen functioneren.
Ideale cliënten zijn gemotiveerd en hebben vertrouwen in de hulpverleners.
Ze kunnen hun hulpvraag goed onder woorden brengen. Ze werken mee en
komen hun afspraken na. Ze staan open voor een goed gesprek en de me-
ning van de hulpverlener. Ze nemen initiatieven en dragen zelf oplossingen
aan waarop de medewerker kan inspelen. Ze gaan ook zelf naar andere in-
stanties. En bovendien zijn ze blij, soms zelfs dankbaar, met de
mogelijkheden die de hulpverlening biedt. Natuurlijk hebben ze bepaalde
problemen, want anders zouden ze niet bij de hulp- en dienstverleners te-
rechtkomen, maar door de verantwoording die ze nemen hebben ze een
grote kans om daadwerkelijk geholpen te worden.
Verder beschrijven verschillende medewerkers de cliënt met de plastic tas.
Deze cliënten komen met een plastic tas gevuld met paperassen in de hand
binnen. Ze overhandigen de tas aan de hulpverlener. In die tas zitten dan al-
Hoofdstuk 4
86
lerlei bankafschriften, inschrijvingsbewijzen, schuldpapieren en inkomens-
overzichten. Het is een onoverzichtelijke chaos. Het meest opvallend zijn
daarbij de ongeopende poststukken, soms van jaren terug. Ordening ont-
breekt en informatie is incompleet, temeer omdat dergelijke cliënten brieven
soms ongeopend in de prullenbak doen verdwijnen. Ze hebben een houding
van: ‘Hier zijn al mijn spullen, zoek het maar uit.’ Ze stellen zich afhankelijk
op. Ze zijn zich te weinig bewust van hun eigen verantwoordelijkheden.
De medewerker zal zich onmiddellijk afvragen wat de reden is van deze ad-
ministratieve chaos en het gebrek aan verantwoordelijkheidsbesef. Betreft
het iemand die zeer hulpbehoevend is of juist iemand die laks en onwillig is.
Bij hulpbehoevende, zielige cliënten zit de structuur van het leven verkeerd in
elkaar. Ze missen sociale vaardigheden en zijn niet in staat om goed met de
verschillende instanties om te gaan. Ze hebben moeite hun hulpvraag duide-
lijk te formuleren. De chaos van hun thuisadministratie is begrijpelijk, want
ze hebben veel belemmeringen. Problemen met de kinderen, gas en licht af-
gesloten, analfabetisme, gebrek aan Nederlandse taalvaardigheid, hoge
schulden, sociaal isolement, maar ook een alcohol- of drugsverslaving, een
depressie of aanpassingsproblemen. Ze zijn vaak bang om te bellen, hebben
formulierenangst en zijn amper op de hoogte van de regelgeving. Ze lezen
geen kranten. Ze begrijpen brieven en informatiefolders niet of onvoldoende.
(cf. Knegt 1985: 103)
Lakse en onwillige cliënten houden informatie achter. Dan kan het gebeuren
dat er bijvoorbeeld halverwege de schuldbemiddeling opeens een nieuwe
schuldeiser opduikt waardoor het hele proces gestaakt dient te worden en de
hulpverlener weer terug is bij af. Of dat de huursubsidie wordt afgewezen
omdat de cliënt ‘vergeet’ te vertellen, dat er nog een persoon op het adres
staat ingeschreven. Maar als de hulpverlener blijft doorvragen, zeggen ze: ‘Je
bent een bemoeial. Jullie willen alles weten.’ Deze cliënten maken er een
potje van. Ze werken niet mee. Ze verschijnen zonder opgaaf van redenen
niet op het afgesproken tijdstip. Of ze komen vijf minuten voor sluitingstijd
van het spreekuur binnen en zijn dan boos, omdat de hulpverlener weinig
meer voor ze kan doen. Ze betalen een paar maanden geen rekeningen. Als
ze dan ontruimd dreigen te worden, gaan ze een dag van tevoren naar de
schuldhulpverlening. Ze nemen te weinig verantwoordelijkheid. Ze luisteren
slecht en laten alles over aan de dienstverlening. En soms willen ze ook niet
echt geholpen worden.
Perspectief van de medewerkers
87
Uit het beeld van de ideale cliënt blijkt dat een zekere mate van assertiviteit
als gewenst wordt ervaren. Dat mag echter niet doorslaan. Medewerkers
schetsen namelijk ook het beeld van de cliënten die zich heel berekenend op-
stellen.
Calculerende cliënten, ook wel shoppende of dwingende cliënten genoemd,
komen kijken wat bij een instelling te halen valt, of er iets van hun gading bij
zit. Ze gaan van de ene instelling naar de andere. Ze zijn heel berekend be-
zig. Ze willen bijvoorbeeld precies weten hoeveel ze nog kunnen bijverdienen
voordat ze op hun uitkering worden gekort. Ze lopen het maatschappelijk
werk binnen om te kijken of ze via hen nog een huis kunnen krijgen. Deze
cliënten hebben weinig vertrouwen in de medewerkers en de instellingen. Een
medewerker verwoordt het als volgt: ‘Dat zijn van die families waarvan ie-
dereen in de bijstand zit. Die zijn daar trots op, want dan hebben ze de
maatschappij goed te pakken. Ze willen niet meer uit de bijstand. Ze zien
hun uitkering als een verworven recht en als langdurig. Ze hebben een hou-
ding van: “Moet je mij hebben?” ’. Ze benaderen de hulpverlener op een
dwingende manier. Ze kunnen grof zijn en verbaal agressief. En ze stellen
brutale vragen. Ze vragen bijvoorbeeld naar de hoogte van het salaris van de
medewerker. Als deze daar eerlijk antwoord op geeft, zegt de cliënt vervol-
gens: ‘Oh, daar kom ik mijn bed niet vooruit.’ En dergelijke cliënten hebben
vaak te hoge verwachtingen. Ze denken dat de schuldhulpverlening een kluis
met geld voor ze heeft waar ze dan wat uit kunnen halen. En ze denken dat
de buurvrouw alles krijgt en dan gratis. Ze zeggen boos: ‘Als ik kom, dan
krijg ik niks.’
In extreme gevallen gaan calculerende, shoppende of dwingende cliënten zo-
ver dat zij fraude plegen en de zaak beliegen. Met de mogelijkheid
geconfronteerd te worden met leugenachtige en frauderende cliënten houden
alle hulpverleners in hun achterhoofd rekening.
Alle door ons geïnterviewde medewerkers delen de cliënten in verschillende
categorieën in. Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat medewerkers van
instellingen waar de eigen verantwoordelijkheid en medewerking van cliënten
formeel zijn vastgelegd door wetgeving of contracten, zoals bij de sociale
dienst en de schuldhulpverlening, de typologie duidelijker naar voren komt.
Deze medewerkers ervaren meer hinder als cliënten niet meewerken dan die
van andere instellingen. Zoals een maatschappelijk werker opmerkte:
Hoofdstuk 4
88
‘Ach, ik vind het niet zo erg als iemand niet op een afspraak ver-
schijnt.’
De verschillende typen cliënten vereisen eigen benaderingswijzen en hande-
lingstrategieën. Ze roepen bij de hulpverleners bovendien verschillende
gevoelens op. Bij de ideale cliënt kan de hulpverlener optimaal functioneren
en het gehele arsenaal van hulp- en dienstverlenende trajecten en regelingen
aanbieden. Deze cliënten bieden voldoening en maken dat het dagelijks werk
als mooi, goed en nuttig wordt ervaren. Zoals een medewerker het uitdrukt:
‘Voor mensen die gemotiveerd, zijn rennen we ons rot. Die vin-
den we het leukst.’
Cliënten met een plastic tas betekenen veel werk en menig hulpverlener zal
een diepe zucht moeten onderdrukken als de chaos in de tas duidelijk wordt.
Maar als het om zeer hulpbehoevende cliënten gaat, dan zullen hulpverleners
daar niet negatief tegenover staan. Ze hebben begrip voor de situatie. Der-
gelijke cliënten kosten veel tijd. Ze zullen langdurig en intensief begeleid
dienen te worden. Ook vereisen dergelijke cliënten een enorme alertheid,
omdat ze in geval van een ernstige depressie – vaak in verdekte termen –
kunnen spreken over zelfmoord. Hulpverleners zullen door middel van door-
verwijzingen andere instellingen proberen in te schakelen, zoals het RIAGG of
de huisarts. De medewerker zal – mits daar tijd voor is - de cliënt bij de hand
nemen door zelf veel voor hem of haar te doen. In een enkel geval gaan
hulpverleners zelfs zo ver, dat ze de cliënt begeleiden naar afspraken met an-
dere instellingen. Deze cliënten zijn vaak heel dankbaar en geven aan dat er
hen een last van de schouders is gevallen. Hieraan ontlenen de hulpverleners
veel bevrediging. Tegelijkertijd stellen dergelijke cliënten zich zeer afhankelijk
op en rust er veel verantwoordelijkheid bij de hulpverleners. Het kan voor-
komen dat medewerkers geen zicht hebben op een verbetering in de situatie
van de cliënt en dat kan aanleiding zijn voor gevoelens van moedeloosheid en
frustratie.
In het geval van lakse en onwillige cliënten lukt het de hulpverleners door
uitgebreide gesprekken en inspanningen soms toch om de cliënten te moti-
veren en hun onwilligheid om te buigen in medewerking. De cliënten
bijvoorbeeld die door de sociale dienst worden doorverwezen naar Bureau
Werkwijzer voor een reïntegratietraject, kunnen zich in eerste instantie wan-
trouwend opstellen. Als ze niet gaan, kunnen ze immers op hun uitkering
worden gekort. De benaderingswijze van deze instelling is er echter op ge-
Perspectief van de medewerkers
89
richt het vertrouwen van cliënten te winnen. Hun wensen en meningen wor-
den zeer serieus genomen. Het reïntegratietraject verloopt langzaam en
stapsgewijs. Bij onwillige cliënten benadrukken ze dat het erom gaat ‘iets
leuks’ en ‘iets voor jezelf’ te doen. Het gedwongen karakter van de dienst-
verlening wordt zoveel mogelijk versluierd. Onwillige cliënten kunnen
hierdoor uiteindelijk in ideale cliënten transformeren.
Maar cliënten die volharden in hun laksheid en onwilligheid zijn in staat de
hulpverleners tot wanhoop te drijven. Afspraken die door inspanning en be-
middeling van de medewerker met andere instellingen tot stand zijn
gekomen, zoals een betalingsregeling met een schuldeiser, worden door on-
willige cliënten genegeerd. Vervolgens belt de schuldeiser boos de
medewerker op en houdt hem of haar verantwoordelijk. Deze krijgt dan het
gevoel gefaald te hebben en af te gaan. Bovendien kan de reputatie van de
medewerker hierdoor worden beschadigd, waardoor het wellicht bij toekom-
stige cliënten moeilijker wordt opnieuw een betalingsregeling te treffen.
Begrip voor de cliënt vermindert steeds meer en het vertrouwen in de cliënt
wordt beschaamd. De medewerkers voelen zich bedrogen, gefrustreerd en
zijn boos. Afhankelijk van het type instelling zal de medewerker de hulpver-
lening uiteindelijk staken of de cliënt een reprimande geven. De toon naar de
cliënt toe heeft dan veel van de aanvankelijke vriendelijkheid verloren. Een
medewerker van de sociale dienst - de ABW is immers het vangnet van het
sociale zekerheidsstelsel - zal door moeten gaan met de dienstverlening,
maar kan als laatste middel de seniorambtenaar (beslisambtenaar) adviseren
een sanctie op te leggen.
Voor calculerende en shoppende cliënten bestaat bij medewerkers soms wel
enig begrip, omdat eigen initiatief op prijs wordt gesteld. Bovendien weten
medewerkers dat cliënten soms gedwongen zijn verschillende instantie te be-
naderen voor ze hun weg hebben gevonden in het labyrint van instellingen.
Toch kan het werk van de medewerkers door shoppende cliënten worden be-
moeilijkt, omdat er bijvoorbeeld vanuit verschillende instellingen
begeleidingstrajecten worden uitgestippeld en deze elkaar kunnen doorkrui-
zen. Komt de medewerker hier eenmaal achter dan zal hij of zij contact met
de betreffende instellingen willen opnemen om de werkwijzen op elkaar af te
stemmen en dubbel werk te voorkomen. Gebeurt het calculerende gedrag
vanuit de motivatie het profijt van de hulp- en dienstverlening te maximali-
seren zonder dat er pogingen worden ondernomen om de
bijstandsafhankelijkheid in de toekomst op te heffen, dan verliezen mede-
werkers begrip. Dit wordt nog versterkt door de brutale, bedreigende houding
van sommige cliënten en hun agressieve gedrag. Medewerkers zullen zich
Hoofdstuk 4
90
hier emotioneel tegen moeten wapenen, maar kunnen desondanks niet altijd
voorkomen dat ze angstig worden.
Knegt wijst op de morele waardering die medewerkers voor cliënten hebben
en het sociale krediet dat zij hun toekennen. Cliënten met veel sociaal krediet
zijn bijvoorbeeld mensen die hun hele leven hard hebben gewerkt en door
een faillissement gedwongen zijn uiteindelijk aan te kloppen bij de sociale
dienst (1985: 105-106). Deze morele waardering kan een grote rol kan spe-
len bij de inspanningen die ze bereid zijn voor de cliënt te leveren en is
tegelijkertijd aan verandering onderhevig. Een voorbeeld hiervan is de veran-
derende houding ten aanzien van alleenstaande moeders. Uit discussies in de
Kamer en nieuwe plannen van minister Vermeend blijkt dat het politieke
draagvlak voor de bijstandmoeder die zich uitsluitend toelegt op zorgtaken,
de laatste jaren aan het verminderen is. Deze tendens valt ook te beluisteren
uit de gesprekken met medewerkers. Medewerkers formuleren het als volgt:
‘Die moeders vinden maar dat ze kinderen kunnen nemen en dan
recht hebben op een uitkering. Ik heb ook kinderen, maar daar
val ik de samenleving niet mee lastig. Dat is mijn privé-
beslissing. Je ziet het steeds meer. Die vrouwen nemen een kind
en vinden dan dat de samenleving daarvoor moet zorgen. Of ze
willen bijvoorbeeld maar 28 uur werken, zodat ze nog in de bij-
stand kunnen blijven en van alle voorzieningen gebruik kunnen
maken. Ze pakken alles wat er te pakken valt. Ze kunnen heel
goed rekenen. Maar waarom moet je een beroep doen op de sa-
menleving? Dat is dus profiteren.’
Bijstandsmoeders die zich volledig willen toeleggen op de zorg van hun kin-
deren kunnen door de afnemende tolerantie steeds meer worden gezien als
een calculerende cliënt en een profiteur voor wie het begrip afneemt. In de
visie van veel medewerkers zullen deze vrouwen, net als ieder ander, uitein-
delijk gewoon aan het werk moeten.
Leugenachtige en frauderende cliënten behoeven helemaal niet te rekenen op
morele waardering, sociaal krediet en begrip bij medewerkers. Die worden
meestal als een grote last ervaren en roepen allerlei negatieve gevoelens op.
Medewerkers van de sociale dienst zijn bij frauderende cliënten gedwongen
hun onderzoekstaken te benadrukken. Ze worden het verlengstuk van de so-
ciale recherche van de dienst, wat zeer tijdrovend is. Hoewel het opleggen
van sancties zoals een strafkorting of boetes tot hun taakstelling behoort,
Perspectief van de medewerkers
91
wordt dit door sommige medewerkers als vervelend ervaren. Tegelijkertijd
vinden verschillende medewerkers, niet alleen die van de sociale dienst, het
terecht dat sommige cliënten sancties krijgen opgelegd:
‘Als je loopt te klieren dan moet je dat maar voelen in je uitke-
ring.’
Frauderende cliënten vormen een categorie cliënten die vrijwel niet te berei-
ken zijn door de hulp- en dienstverleners. Ze zijn bijvoorbeeld niet te
motiveren voor een reïntegratietraject. Zoals een medewerker van de sociale
dienst het uitdrukt:
‘Als iemand een uitkering heeft om de benzine van zijn BMW te
betalen, die leidt je niet naar de arbeidsmarkt. Die heeft daar
helemaal geen zin in. Je kan sleuren aan zo’n cliënt, maar schudt
het maar, hoor.’
Iemand van sociale activering:
‘Ik vraag me af in hoeverre de hulpverlening toereikend is. Ie-
mand die de ruiten bij de sociale dienst in elkaar slaat, die wil
geen hulp.’
Maar ook medewerkers van andere instellingen ondervinden ernstige belem-
meringen in hun hulpverleningsmogelijkheden als cliënten frauderen. Een
schuld bij de sociale dienst wegens fraude is moeilijk te heronderhandelen.
De sociale dienst verwacht dat de schuldenaar gedurende vijf jaar stipt heeft
betaald voordat kwijtschelding van het resterende bedrag bespreekbaar is.
Bovendien kan een schuldhulpverlener alleen voor een cliënt bemiddelen als
deze te goeder trouw is. Bij het aanvragen van een schuldsaneringskrediet bij
het Crediam wordt de al genoemde NVVK-Gedragscode gehanteerd. Ook bij
een minnelijk akkoord wordt deze gedragscode in toenemende mate ge-
bruikt. In de toelichting bij de gedragscode wordt expliciet vermeld dat ‘(...)
de kredietbank de mogelijkheid [behoudt] een schuldregelingsverzoek af te
wijzen, bijvoorbeeld bij twijfel aan de moraliteit, of aan de bereidheid tot na-
leving van de schuldregeling’ (Gedragscode schuldregeling toelichting bij
artikel 4). Zoals we al eerder opmerkten, de meeste frauderende cliënten
worden op grond hiervan uitgesloten van schuldhulpverlening.
Hoofdstuk 4
92
Het omgaan met de verschillende categorieën cliënten roept bij medewerkers
verschillende gevoelens op. We noemden al voldoening, bevrediging en be-
grip, maar ook moedeloosheid, frustratie, verlies van vertrouwen in de cliënt,
boosheid en angst. Bovendien komt het voor, dat medewerkers jaloers zijn op
de cliënten. Zij krijgen in het kader van een speciaal project bijvoorbeeld een
mooie, glanzende, multimedia computer en volgen onderwijs, terwijl de me-
dewerker zelf thuis een oude rammelende PC heeft staan en de instelling
waarvoor hij werkt geen PC-privé programma voor het personeel heeft. Ook
gebeurt het soms, dat een medewerker die veel frauderende cliënten heeft
ontmoet, ervan overtuigd raakt dat alle cliënten frauderen. Dergelijke nega-
tieve gevoelens en beeldvormingen hebben gevolgen voor de wijze waarop
cliënten worden benaderd. In de dagelijkse praktijk is een onheuse bejege-
ning van cliënten dan ook een verschijnsel dat zo nu en dan optreedt.
Bovendien erkennen medewerkers dat de ze ene dag beter functioneren en
om kunnen gaan met bepaalde spanningen dan de andere dag. En als het
een dag niet goed gaat, dan kan de cliënt daar met negatief gedrag op rea-
geren. Een medewerker van de sociale dienst:
‘Soms maken we wel agressiviteit mee. Maar dat heeft ook met
jezelf te maken. Met sommige cliënten kun je niet door een deur.
Als het dan niet zo goed met jezelf gaat, ga je er niet goed mee
om. Soms ga je al met angst een spreekkamer in. De chef zegt
dan: “Het is je eigen schuld dat de cliënt agressief werd. Had je
maar niet moeten lachen.” Maar uit angst lach je.’
4.3 Medewerkers over andere instellingen
Ook de relatie met andere instellingen was een belangrijk gespreksthema in
de interviews met de medewerkers. Het algemene beeld dat uit de gehele so-
ciale infrastructuur in beide stadsdelen naar voren komt is er een van een
samenhangend web. Veel instanties hebben andere instantie nodig om hun
werk te kunnen doen en voor de belangen van hun cliënten op te kunnen
komen. Doorverwijzing van de ene instelling naar de andere is een veelvoor-
komend verschijnsel, evenals het naar elkaar bellen voor informatie.
Verschillende medewerkers noemen zichzelf een schakel tussen instanties of
een bemiddelaar tussen cliënt en instanties. Een sociaal raadsman noemt
zichzelf een sociaal verkeersagent.
Perspectief van de medewerkers
93
Om enkele voorbeelden van het belang van doorverwijsrelaties te noemen:
Nieuwe Perspectieven, gevestigd zowel in Noord als Zuidoost, legt zich toe op
hulpverlening aan jongeren met justitiële contacten. Ze verwijzen veelvuldig
door naar andere instellingen binnen en buiten de jeugdhulpverlening. Dit
betreft onder andere Streetcornerwork, het RIAGG, Leger des Heils, Stichting
Zwerfjongeren Amsterdam, Arbeidsbureau, ontmoetingscentra voor jongeren
zoals de Veilige Vindplaatsen, schuldhulpverlening, sociale dienst, algemeen
maatschappelijk werk, scholing, arbeidstoeleidingstrajecten, et cetera. Ze
krijgen jongeren weer doorverwezen van politie, de jeugdreclassering en
Bureau Jeugd en Gezin. Een ander voorbeeld waarbij doorverwijsrelaties van
cruciaal belang zijn betreffen de reïntegratietrajecten. De sociale dienst ver-
wijst door naar de instellingen waaraan ze de arbeidstoeleiding en sociale
activering uitbesteden. Deze instellingen zullen eerst een aantal persoonlijke
belemmeringen uit de weg trachten te ruimen. Hierbij valt te denken aan het
aanpakken van schulden, het aanspraak maken op inkomensondersteunende
voorzieningen, maar ook de aanpak van psychische of medische problemen.
Voordat de daadwerkelijke trajectbegeleiding begint, kunnen cliënten daarom
eerst worden doorverwezen naar de huisarts, het RIAGG, het maatschappe-
lijk werk, schuldhulpverlening, Fonds Bijzondere Noden, Sociaal Raadslieden,
formulierenbrigade of weer terug naar de sociale dienst voor bijzondere bij-
stand. Het ouderenwerk in Noord verwijst cliënten door naar de sociale
dienst, Tot en Met (indiceringsinstelling voor de WVG), RIAGG, de huisarts,
de Loopschool, Woningbouwcorporaties, Meldpuntoverlast, schuldhulpverle-
ning, et cetera.
Instellingen zijn voor de uitvoering van hun werk in grote mate afhankelijk
van elkaar. Het is niet overdreven te stellen dat de praktijk van de doorver-
wijzing de smeerolie vormt die de radertjes van het web van instellingen
soepel ineen laat grijpen. Vanuit het besef van wederzijdse afhankelijkheid
zijn er verschillende samenwerkingsverbanden of overlegstructuren gecre-
eerd en worden er gezamenlijke projecten opgezet. In het vorige hoofdstuk
zijn al verschillende voorbeelden, zoals de schuldhulpverlening, genoemd.
Een ander voorbeeld is het ouderenwerk in Zuidoost dat een overeenkomst
heeft gesloten met een woningcorporatie ten aanzien van het verrichten van
kleine woningaanpassingen voor ouderen, zoals een verhoogd toilet. Het ou-
derenwerk wijst cliënten op deze mogelijkheid en de technische dienst van de
woningcorporatie voert een opdracht binnen drie weken uit. BZO in hetzelfde
stadsdeel kan aan de veelheid van haar activiteiten alleen vormgeven door
middel van interne samenwerking tussen de verschillende productgroepen en
externe samenwerking met andere organisatie. Hieronder vallen Bureau
Hoofdstuk 4
94
Jeugdzorg en andere jeugdhulpverleningsinstanties, maatschappelijke dienst-
verlening, scholen, muziekschool, openbare bibliotheken, politie,
woningbouw, Werkmaatschappij Zuidoost (intermediair voor gesubsidieerde
banen), arbeidsbureau, sociale dienst, verschillende doelgroep- en zelforgani-
saties en verschillende afdelingen van het stadsdeel. Nieuwe Perspectieven
zit in minstens zeven overlegstructuren. Partners zijn onder andere RIAGG,
politie, jeugdreclassering, Afro Boddaert, Leger des Heils, Raad voor de Kin-
derbescherming, Bureau Jeugd en Gezin, het algemeen maatschappelijk werk
en de jeugdcoördinator van het Stadsdeel. Bureau Werkwijzer functioneert in
een netwerk met het arbeidsbureau, uitzendbureau Start, de sociale dienst
en de vrijwilligerscentrale.
Geen van de door ons geïnterviewde medewerkers noemt de contacten, sa-
menwerking en doorverwijsrelaties met andere instellingen ronduit slecht.
Tegelijkertijd noemen ze wel een aantal belemmeringen. In de eerste plaats
ervaren ze dat de interne organisatiestructuur bij een bepaalde organisatie
gevolgen heeft voor hun eigen werk. Instellingen die ‘hun eigen huis niet op
orde hebben’ vormen een belemmering voor de continuering van de samen-
werking. De reorganisaties bij andere instellingen wordt vaak expliciet
genoemd en dan met name Stichting MaDi in Zuidoost, Stichting Doras in
Noord en de sociale dienst. Die ene persoon die in dat overleg zat, krijgt een
andere functie of heeft door ‘de reorganisatie niet meer zoveel in de melk te
brokkelen’. Bepaalde functies, zoals die van de spilfunctionarissen van de so-
ciale dienst die de doorverwijzingen deden naar de sociale
activeringsinstellingen, worden weggereorganiseerd. Overlegstructuren ko-
men op een laag pitje te staan en medewerkers verliezen soms het zicht op
welke persoon ze dienen te benaderen. Ook de wachttijden van sommige in-
stellingen worden gezien als een grote belemmering. Vooral de wachttijden
bij de kinderopvang worden veelvuldig genoemd. Een vrouw met kinderen is
nu eenmaal niet naar arbeid toe te leiden of sociaal te activeren als de kin-
deropvang ontbreekt. Ook worden de wachttijden bij de maatschappelijke
dienstverlening genoemd, maar gezien de recente reorganisatie in beide
stadsdelen wordt alom gehoopt op een verbetering. Tot slot bestaat er kritiek
op de interne boekhouding van verschillende inkomensverstrekkende instan-
ties. Gegevens raken zoek en dossiers worden niet opgeruimd waardoor
vragen niet beantwoord kunnen worden.
De tweede belemmering ligt in de doorverwijsrelaties zelf. Medewerkers kla-
gen erover dat er cliënten naar hen worden toegestuurd, die de andere
instellingen ‘binnen hadden moeten houden’. Ze hebben dan het gevoel dat
Perspectief van de medewerkers
95
ze met het werk van die andere instelling worden opgezadeld. Sommige me-
dewerkers geven zelf ook toe dat ze soms foutief doorverwijzen. Ze sturen
hun cliënt dan met een bepaalde hulpvraag naar de verkeerde instelling, die
daar vervolgens nul op het rekest krijgt. Een juiste doorverwijzing vereist in-
zicht in de gehele sociale infrastructuur. Bij twijfel zal een medewerker vooraf
dienen te bellen.
Sommige medewerkers noemen het opvragen van informatie over cliënten bij
andere instanties een belemmering. Medewerkers hebben een formele ge-
heimhoudingsplicht of ervaren dat ze die op morele gronden hebben.
Informatie mag niet zonder toestemming van de cliënt aan andere instellin-
gen worden gegeven. Niet alle medewerkers gaan daar even zorgvuldig mee
om en spelen informatie ongevraagd door, vaak tot ongenoegen van de cli-
ent. Maar indien er wel zorgvuldig mee wordt omgesprongen, dan zal de
cliënt moeten tekenen voor toestemming voor de uitwisseling van informatie.
En dat vertraagt het werkproces. Cliënten vinden dat eng of raar en vervol-
gens kan het twee weken duren voordat de betreffende instantie het dossier
heeft opgestuurd.
Ook de bereikbaarheid van andere instanties wordt als een belemmering er-
varen. Als medewerkers bellen voor uitleg of informatie, dan blijkt de andere
instantie moeilijk bereikbaar. Ze worden, ondanks het feit dat ze speciale
toegangsnummers hebben, telefonisch langdurig in de wacht gezet. Of de
betreffende persoon is ziek, met vakantie, of op cursus. En als ze dan iemand
te pakken hebben, dan is die summier in zijn informatie, stug en soms zelfs
ronduit grof.
De vijfde belemmering betreft de duur van de bureaucratische procedures.
De indiceringprocedure binnen de jeugdhulp bijvoorbeeld is ongeveer drie
maanden. Jongeren die in een crisissituatie zitten, worden daarom weer
doorverwezen naar andere instellingen, zoals Nieuwe Perspectieven. Nieuwe
Perspectieven heeft hierdoor inmiddels zelf een wachttijd voor nieuwe cliën-
ten opgelopen. Ook de procedures bij inkomensvoorzienende en –
ondersteunende instellingen worden als te langdurig ervaren. Een
medewerker:
‘Die bijzondere bijstand duurt zo allejezus lang. Die formulieren
invullen duurt al lang. Veel dubbele vragen. Voor cliënten zijn ze
veel te ingewikkeld. Ze willen echt alles weten.’
Maar ook de procedures bij de Uvi’s kunnen weken tot maanden duren. Wat
betreft de bureaucratische procedures klagen maatschappelijk werkers over
de sociale dienst, en de sociale dienst op zijn beurt weer over het GAK. Bo-
Hoofdstuk 4
96
vendien verandert de regelgeving bij andere instellingen regelmatig en ont-
breekt duidelijkheid. Een medewerker:
‘Soms zijn instanties vaag. Je wordt er niet goed wijs uit. Je
vraagt uitleg en dan snap ik het nog niet. Ik zeg dan: “Ik ben
hoog opgeleid, maar ik snap het al niet.” ’
Als laatste belemmering wordt de bejegening van cliënten door de medewer-
kers van andere instellingen genoemd. Ze spreken erover op de volgende
manier:
‘Cliënten die hun hulpvraag niet duidelijk genoeg formuleren
worden weer weggestuurd en komen weer terug bij mij. Die me-
dewerkers zijn niet voldoende in staat zich in te leven in de
positie van de cliënt. Ze zijn onbeleefd en doen denigrerend. Ze
leggen niet goed uit, geven geen goede informatie of op zo’n
manier dat de cliënt het niet begrijpt. Soms zijn ze nalatig. En
vooral bij de sociale dienst zien medewerkers klanten als tegen-
standers. Ze wantrouwen hen. Hebben een hekel aan hen.’
Tegelijkertijd is iedereen zich bewust van de werkdruk bij de andere instellin-
gen, het ingewikkelde karakter van de regelgeving en de vervelende
gevoelens die onwillige cliënten kunnen oproepen. Er wordt veelvuldig over
elkaar geklaagd, maar er is ook veel wederzijds begrip.
Om met deze belemmeringen om te kunnen gaan en goed voor de belangen
van de cliënten op te kunnen komen, ontwikkelen medewerkers bepaalde
strategieën. Zo geven ze aan cliënten die ze doorverwijzen naar andere in-
stanties, bepaalde instructies mee. ‘Vraag het maar aan die en die persoon,
want die indiceert gemakkelijker’, of: ‘Probeer iedere week te bellen, want als
ze je naam veel horen dan zetten ze je hoger op de wachtlijst.’ Als de pro-
blemen van de cliënt onmiddellijk ingrijpen van een andere instelling behoeft,
gaan ze zelf bellen. Door middel van het overdrijven, het aandikken van de
problemen en andere verbale vaardigheden proberen ze de andere medewer-
ker zover te krijgen dat de cliënt voorrang krijgt. En als dat niet lukt, dan
proberen ze de cliënt zelf extra aandacht te geven. Of zoals ze het zelf uit-
drukken: ‘We houden dan het probleem bij ons.’ Ook nemen ze soms het
werk van andere instellingen over. Een maatschappelijk werker:
Perspectief van de medewerkers
97
‘Die mensen van de arbeidstoeleiding hebben niet zoveel tijd, die
zeggen snel cliënt is onbemiddelbaar. Maar ik probeer dan toch
nog wat. Ik probeer zo iemand dan toch op een cursus te krijgen
of zo.’
Een belangrijke strategie betreft het onderhouden van persoonlijke relaties
en contacten met medewerkers van andere instellingen. De geïnterviewde
medewerkers geven aan dat ze met een bepaalde medewerker van een be-
paalde instelling een goed, persoonlijk en vriendelijk contact hebben en dat
ze hierdoor beter voor de belangen van hun cliënt kunnen opkomen. Ze wer-
ken bewust aan de opbouw van een informeel netwerk. Een medewerker:
‘We drijven op persoonlijke contacten. Organisaties zijn log. Bin-
nen zo’n organisatie moet je daarom zoeken naar mensen die
gaan voor jouw cliënt. De uitvoerend medewerker is daarom
vaak belangrijker dan de baas.’
Een andere medewerker:
‘Samenwerking tussen instellingen hangt af van de juiste per-
soon te treffen. De ene medewerker doet meer dan de andere.
De een ziet geen mogelijkheden meer, terwijl de ander dat wel
ziet. Persoonlijke contacten zijn erg belangrijk. Als een mede-
werker je in het verleden goed geholpen heeft, dan bel je die de
volgende keer weer op. Want sommigen zijn bereid zich meer in
te spannen dan anderen.’
4.4 Medewerkers over de eigen instelling
Het woord reorganisatie is in het voorgaande al diverse malen gevallen. De
reorganisaties van de maatschappelijke dienstverlening van Doras (Noord) en
MaDi (Zuidoost) zijn al aan de orde geweest. Ook de Amsterdamse sociale
dienst wordt gereorganiseerd, of is onlangs gereorganiseerd, daarover ver-
schillen de meningen. Bovendien bereidt de sociale dienst zich voor op een
nieuwe omslag in de werkwijze door de invoering van case-management.
Hoewel de discussie over de precieze inhoud van dat begrip nog gaande is,
duidt het op intensieve begeleiding waardoor de cliënt niet alleen gebruik
maakt van inkomensvoorziening, maar ook van inkomensondersteuning,
Hoofdstuk 4
98
schuldhulpverlening en reïntegratie door arbeidstoeleiding of andere vormen
van sociale activering. Voor de medewerkers van deze drie instellingen heb-
ben de reorganisaties vergaande gevolgen. In deze paragraaf willen we dit
toelichten aan de hand van hun meningen over hun eigen organisatie.
Medewerkers van de drie organisaties ervaren hun werk als steeds moeilijker
uitvoerbaar. Ze hebben onder meer de werkdruk de laatste jaren zien toene-
men en geven aan dat ze steeds minder tijd hebben om hun taken uit te
voeren. Ze spreken over hun eigen werk als ‘afbrandberoepen’. Voor de toe-
genomen werkdruk, gebrek aan tijd en andere gevoelens van onbehagen
geven ze drie redenen aan. In de eerste plaats verandert het cliëntenprofiel.
Door de gunstige arbeidsmarkt en door de toename van de gesubsidieerde
arbeidsplaatsen zijn ook voor mensen die zich in een in kwetsbare maat-
schappelijke positie bevinden de mogelijkheden tot het vinden van werk
toegenomen. Dit betekent voor de dagelijkse praktijk van de hulp- en dienst-
verlening dat de cliënten steeds vaker in een zeer problematische situatie
verkeren. Een restcategorie van de lastigste en moeilijkst bemiddelbare cli-
enten blijft over. De medewerkers dienen zich hierdoor extra inspanningen te
getroosten en moeten extra tijd investeren om nog wat voor deze cliënten te
kunnen betekenen. Taalproblemen spelen daar ook een grote rol bij. Boven-
dien is in de laatste decennia het aantal mensen met problematische
schulden toegenomen. Schuldhulpverlening, zo betoogden we al eerder, stelt
hoge eisen aan de medewerkers. Tegelijkertijd verloopt de opzet van de
hulpverlening traag.
De tweede reden voor de verhoogde werkdruk, tijdgebrek en andere gevoe-
lens van onbehagen hangt samen met politieke beslissingen, zoals
veranderingen in de regelgeving, die van bovenaf worden opgelegd. Het
meest recente voorbeeld is de invoering van het nieuwe belastingstelsel op 1
januari 2001 waardoor bepaalde categorieën uitkeringsgerechtigden heffings-
kortingen bij de belastingdienst kunnen aanvragen. Omdat dit een
voorliggende voorziening betreft, worden de heffingskortingen in verreweg de
meeste gevallen ingehouden op de bijstandsuitkering. Dit betekent voor de
sociale dienst, dat ze een groot deel van de uitkeringen opnieuw dient te be-
rekenen. Tijdens de periode, dat wij medewerkers interviewden zijn de eerste
berichten al in de dagbladen gesignaleerd, dat de sociale dienst bij het in-
voeren van deze veranderingen problemen voorziet. Hoewel de overheid de
invoering van het nieuwe belastingstelsel weliswaar ondersteunt met een pu-
bliciteitscampagne, bijvoorbeeld door middel van televisiespots, wordt er
vrijwel geen aandacht besteed aan de gevolgen van de veranderingen voor
bijstandsgerechtigden. Pas sinds medium oktober zijn er informatiebrochures
Perspectief van de medewerkers
99
van het Ministerie van SZW beschikbaar die via de hulp- en dienstverlenende
instellingen kunnen worden verspreid. De medewerkers verwachten grote
problemen die zich vanaf eind januari in hun volle omvang zullen manifeste-
ren. De niet bereikte bijstandscliënten ervaren dan voor de eerste maal dat
ze minder geld van de sociale dienst op hun rekening krijgen overgemaakt.
Maar al ten tijde van de interviews worden de medewerkers steeds vaker ge-
confronteerd met vragen hieromtrent. Een medewerker:
‘De overheid verzint wat, zoals nu met die heffingskortingen, en
dan zie je de rijen al komen.’
Maar ook verschuivingen in politieke accenten, zowel op lokaal als nationaal
niveau, bemoeilijkt het werk van de hulp- en dienstverleners. Een medewer-
ker van de sociale dienst:
‘We zijn een speelbal van de politiek. Nu is herintreding weer
belangrijk. Een tijdje terug was dat fraudebestrijding. Maar het
een kan niet zonder het ander. Tegelijkertijd kun je die taken
niet zo maar bij de werkvloer neerleggen. Als je iemand wilt be-
geleiden, heb je vertrouwen nodig. Je moet hindernissen en
belemmeringen wegnemen. Je trekt dan soms een beerput open,
incest van alles. Maar aan de andere kant moet je ze een boete
opleggen. Ik vind het verschillende specialisaties die bij ver-
schillende medewerkers horen. Maar van bovenaf denken ze dat
je het wel kunt integreren. Het hoort bij je taakstelling en het
wordt van je verwacht. Over politici denk ik dan ook soms: “Ga
een beetje lullen met de werkvloer, dan weet je wat er omgaat.”’
Een medewerker van maatschappelijke dienstverlening over de afhankelijk-
heid van de lokale politiek:
‘Uiteindelijk is welzijn politiek, want de politiek stelt (door mid-
delen beschikbaar te stellen) in feite vast hoeveel tijd je aan een
cliënt mag besteden en hoe belangrijk het is dat er bepaalde
voorzieningen in een buurt zijn.’
De derde reden voor de toenemende werkdruk, gebrek aan tijd en andere
gevoelens van onbehagen bij medewerkers hangt samen met het feit dat ze
zich onvoldoende gesteund voelen door de leiding van de instellingen waar ze
Hoofdstuk 4
100
in dienst zijn. Met de gevolgen van de reorganisaties voor de medewerkers
wordt te weinig rekening gehouden Het ziekteverzuim is hoog zonder dat er
voor vervanging wordt gezorgd. Hetzelfde geldt voor medewerkers die op va-
kantie zijn of een cursus volgen. Ze voelen zich niet beschermd en niet
gehoord. Naar hun meningen wordt niet gevraagd. Hun belangen worden te
weinig verdedigd bij de stadsdelen die de middelen beschikbaar stellen. Ze
beschikken over onvoldoende deskundigheid om nieuwe taken, zoals schuld-
hulpverlening bij de maatschappelijke dienstverlening en arbeidstoeleiding bij
de sociale dienst, te kunnen uitvoeren. Er wordt te weinig aandacht besteed
aan bijscholing. Medewerkers van de sociale dienst klagen erover dat in geval
van onenigheid tussen een medewerker en een cliënt, de cliënt door de lei-
ding meestal in het gelijk wordt gesteld. Een medewerker:
‘Als medewerker kun je je binnen de dienst heel onveilig voelen.
Van hogerhand krijgen de cliënten altijd gelijk. Maar cliënten
vertellen ons ook gelogen verhalen, soms aantoonbaar gelogen.
Het is een keer gebeurd, dat een medewerker bij de directie
moest komen en het bevel kreeg uit te betalen. Die medewerker
is uiteindelijk wel in het gelijk gesteld, maar dat was veel te
laat.’
Een ander:
‘Waar ik me kwaad over maak, is dat als mensen agressief zijn
ze meteen bijzondere bijstand krijgen. We zijn een soft bedrijf.
Het agressieve gedrag wordt bekrachtigd. Want zoiets gaat
steeds hoger. De klant is agressief, komt er een hogere mede-
werker bij, en nog een hogere en dan iemand die zegt: “Ken
maar toe.” Probleem opgelost. Maar je beloont agressief gedrag.’
Om met de toegenomen werkdruk en andere gevoelens van ombehagen om
te gaan ontwikkelen de medewerkers verschillende strategieën. Een mede-
werker van de sociale dienst:
‘We zijn bijna kapot gereorganiseerd. De middelen zijn ons afge-
pakt. Vele mensen zijn gedesillusioneerd weggegaan. Daardoor
is de werkdruk toegenomen. Maar we hebben bepaalde overle-
vingsstrategieën. Bijvoorbeeld je er zo makkelijk mogelijk van
afmaken. Bijvoorbeeld bij een beëindigingsonderzoek. Dan moet
Perspectief van de medewerkers
101
je uitzoeken wat de reden van beëindiging is. Werk, verhuizing
(...) Dan heb je bewijzen nodig om te voorkomen dat er ten on-
rechte is uitgekeerd. We moeten van allerlei instanties gegevens
hebben. Dat is heel veel werk. Maar dan denken we: “Dag, weg
is weg, paraaf eronder en weer een dossier gesloten.” Dat zijn
strategieën om het werk beheersbaar te maken.’
Taken die als vervelend en tijdrovend worden ervaren worden dus met mini-
male inspanning uitgevoerd. De vereiste productie wordt op deze manier
behaald, maar ten koste van de kwaliteit. Een andere strategie van mede-
werkers van de sociale dienst is toegeven aan hun voorkeur voor bepaalde
taken en zich te specialiseren in een bepaalde richting. Een medewerker die
het doen van onderzoek prefereert, legt zich vooral daarop toe. Ze roept
mensen op of besluit tot het overgaan van huisbezoeken als ze vermoedt dat
ze misbruik maken van de regelgeving. Een andere medewerker die de voor-
keur geeft aan hulpverlening, roept mensen juist op om te kijken of de
sociale dienst nog iets voor de cliënt kan betekenen en probeert hem of haar
te laten profiteren van alle mogelijkheden van arbeidstoeleiding, sociale acti-
vering en inkomensondersteuning. Door deze strategie ontstaan er
verschillen tussen de verschillende medewerkers en wordt hun beeldvorming
over cliënten gevoed. Het eerste type medewerker is ervan overtuigd, dat de
meeste cliënten niet voor 100 procent de waarheid spreken, terwijl het an-
dere type medewerker oog heeft voor cliënten die hulpbehoevend zijn (cf.
Knegt 1985: 95-99).
Ook medewerkers van de maatschappelijke dienstverlening ontwikkelen be-
paalde strategieën om met de werkdruk om te gaan. Verschillende
medewerkers zeggen hierover:
‘Door de bezuinigingen trokken alle medewerkers zich terug op
hun eilandje. Als overlevingsstrategie is iedereen in zijn hokje
gekropen. Ze dachten: “Niemand waardeert ons, maar we zijn
koning van onze werkkamer. We zien de buitenwereld niet.”
Door de onderbezetting trekken de maatschappelijk werkers zich
terug. Ze zetten de deur op een kier, zodat er net één cliënt door
kan. Maar ze gaan zich ook professionaliseren. Ze gaan zich in-
houdelijk verdiepen en proberen op die manier nog prettig te
werken. Maar ze voelen zich niet meer verantwoordelijk voor wat
er in de organisatie gebeurt of met betrekking tot de samenwer-
Hoofdstuk 4
102
king met andere organisaties. Je moet klanten wegwerken, dus
dan ga je niet iets nieuws proberen. Er is een afwachtende hou-
ding.’
Andere strategieën zijn cliënten zoveel mogelijk af te houden door ze telefo-
nisch af te handelen, of een afspraak met ze te maken op de langere termijn
in de hoop dat zij op zoek gaan naar een andere oplossing. Een medewerker:
‘Die wachttijden zijn niet altijd zo erg. Sommige problemen los-
sen zichzelf op.’
Een laatste manier om cliënten af te houden is: ‘doorverwijzen, doorverwij-
zen, doorverwijzen.’
4.5 Samenvallende en botsende perspectieven
Het perspectief van de medewerkers kan als volgt worden samengevat. Het
blijkt dat ze voor een goede uitvoering van hun werk in grote mate afhanke-
lijk zijn van de medewerking en de eigen verantwoordelijkheid van cliënten.
Om de medewerking die ze van een cliënt kunnen verwachten in te kunnen
schatten, hanteren ze een informele cliëntentypologie. Medewerkers onder-
scheiden daarbij de ideale cliënt, de hulpbehoevende cliënt, de lakse cliënt,
de calculerende cliënt en de frauderende cliënt. Ze onderscheiden de volgen-
de belemmeringen in de relaties met andere instellingen: problemen bij de
organisatiestructuur van andere instellingen, foutieve doorverwijzingen, op-
vragen van informatie, bereikbaarheid van instellingen, duur van
bureaucratische procedures en onheuse bejegening van cliënten. Ten aanzien
van hun eigen organisatie constateren ze een toenemende werkdruk, tijdge-
brek en ervaren ze andere gevoelens van onbehagen. Hiervoor noemen ze
drie redenen: de cliëntengroep kenmerkt zich in toenemende mate door
grote problemen, zijn lastig en moeilijk bemiddelbaar; ze zijn overgeleverd
aan beslissingen van hogerhand; ze weten zich niet voldoende gesteund door
eigen management. Uit het perspectief van de medewerkers komt naar voren
dat ze bij de uitvoering van hun werk in grote mate afhankelijk zijn van an-
deren. Dit betreft dan de cliënten, de medewerkers bij andere instellingen,
beleidsmakers, politici en leidinggevenden. Die afhankelijkheid draagt er toe
bij dat ze niet altijd bij machte zijn om hun werk uit te voeren op de manier
Perspectief van de medewerkers
103
die ze zelf voorstaan. In feite verwoorden ze daarmee een zekere mate van
machteloosheid.
In hoofdstuk 2 hebben we stil gestaan bij de meningen van de respondenten.
We hebben deze aan de hand van verschillende dimensies in hun verhalen
over instellingen samengevat. Die verhaaldimensies zijn privacyschending,
begriploze medewerkers, een ingewikkeld bureaucratisch web, afhankelijk-
heid en vernedering, en, tot slot, wantrouwen in de overheid. Deze
verhaaldimensies tezamen zijn een manifestatie van de ondergeschikte posi-
tie die zijzelf innemen ten opzichte van instanties en de gevoelens van
machteloosheid die ze als gevolg daarvan kunnen ervaren.
In het onderstaande vergelijken we het perspectief van de respondenten met
dat van de medewerkers en andere gegevens, zoals die uit de beschrijving
van de sociale infrastructuur naar voren is gekomen
Privacyschending
De respondenten ervaren de contacten met de verschillende instellingen als
een inbreuk op de privacy. De medewerkers zelf kunnen wellicht enig begrip
voor dit standpunt opbrengen, maar staan toch niet geheel open voor deze
kritiek. Cliënten kunnen immers toestemming geven, dat de ene instelling
gegevens opvraagt bij de andere instelling waardoor kan worden voorkomen
dat de cliënt zijn of haar ‘gehele verhaal weer opnieuw moet vertellen’. Bo-
vendien benadrukken verschillende medewerkers van de sociale dienst dat ze
bij wet verplicht zijn controle uit te oefenen. Ze geven enerzijds aan dat ze
sociaal bewogen zijn en zich het welzijn van bijstandsgerechtigden aantrek-
ken en anderzijds dat ze uitvoerders zijn van de Algemene Bijstandswet.
Bepaalde artikelen van deze wet staan op gespannen voet met de privacy van
de bijstandsgerechtigden, zoals artikel 65, waarin de informatieverplichting,
de verplichting tot overleggen van bewijsstukken en de algemene verplichting
medewerking te verlenen is vastgelegd. Dit artikel vormt de basis voor het
uitvoeren van huisbezoeken en het ‘giro-gluren’. De inbreuk op de privacy
lijkt hiermee wettelijk geregeld te zijn (Noordam 1998: 317-317). Eén me-
dewerker benadrukt niet alleen de wettelijke kaders waarin het werk is
ingebed, maar ook dat die inbedding voortvloeit uit de noodzaak het maat-
schappelijke draagvlak voor de wet te handhaven:
‘Dat giro-gluren is alleen maar een controle-medium. Heel zelden
belandt een kopie daadwerkelijk in het dossier van een cliënt. Ei-
genlijk alleen als het een mutatie betreft. We zijn het wettelijk
verplicht te vragen. We willen dingen weten voor zover ze voor
Hoofdstuk 4
104
de uitvoering van de wet belangrijk zijn. Maar het interesseert
ons niet of jij je geld uitgeeft aan een goed doel. We kijken naar
onverklaarbare transacties. Mensen vinden het verschrikkelijk als
we die bankafschriften bekijken, maar het interesseert ons niet
echt. En ze weten niet half wat we allemaal over ze te weten
kunnen komen achter hun rug om. We weten alles over ze. Maar
dat weten zij dan weer niet. Die controle is er omdat de solida-
riteit van de werkende mens met de niet-werkende mens
gehandhaafd moet blijven. Mensen beseffen niet altijd dat de
uitkeringen uit belastinggeld worden betaald, ook de stagiaires
die hier komen werken niet. Ik zeg dan altijd: “Voor iedere 100
werklozen zijn er 180 werkenden nodig. We hebben allemaal ie-
mand op onze bagagedrager zitten die met ons meerijdt.” ’
Het gangbare standpunt van medewerkers is - en dan niet alleen van die van
de sociale dienst - dat er tegenover het recht op een uitkering verplichtingen
staan. Zij ervaren deze verplichtingen als moreel juist, evenals het opleggen
van maatregelen ingeval een cliënt deze verplichtingen niet na komt.
Bij de schuldhulpverlening liggen de meningen van de medewerkers genuan-
ceerder. Verschillende medewerkers wijzen op de inbreuk van privacy die
ontstaat indien een cliënt in het kader van de WSNP onder toezicht van een
bewindvoerder komt te staan. Deze bewindvoerder kan gedurende drie jaar
de poststukken bekijken om zodoende ‘na te gaan of daaruit indicaties voort-
komen omtrent het bestaan van baten en de kwade trouw’ van de cliënt
(Martens et al. 2000: 140). Voor het hebben van schulden bestaat enig be-
grip, evenals voor het feit dat het ontstaan van schulden de cliënt niet altijd
geheel kan worden aangerekend. De typologie van schulden waarbij een on-
derscheid wordt gemaakt tussen overlevings-, overbestedings-,
compensatie-, en aanpassingsschulden rekent ten dele af met de publieke
vooroordelen over het consumptiegedrag van mensen met een minimumin-
komen (ibid.: 20-21). Schulden ontstaan niet uitsluitend door onverantwoord
gedrag. Mede daarom vinden verschillende medewerkers dat de WSNP voor
het privé-leven van de cliënten te vergaande consequenties heeft.
Uit het stappenplan, zoals we dat in het vorige hoofdstuk hebben beschreven,
wordt duidelijk dat cliënten die van alle inkomensvoorzienende en –onder-
steunende maatregelen gebruik willen maken, steeds opnieuw een
vermogens- en inkomensonderzoek moeten laten verrichten. Naar onze me-
ning wordt hierdoor het gevoel van de privacyschending bevestigd. Van
cliënten wordt verwacht dat ze steeds opnieuw hetzelfde type gegevens le-
Perspectief van de medewerkers
105
veren en kopieën bijvoegen terwijl hun inkomenssituatie niet gewijzigd be-
hoeft te zijn.
Begriploze medewerkers
De respondenten ervaren dat de medewerkers van instellingen niet altijd be-
gripvol zijn. Uit de meningen van de medewerkers blijkt dat deze kritiek niet
altijd onterecht is. In de eerste plaats zullen medewerkers, en dan vooral die
van de sociale dienst en de schuldhulpverlening, tegen een cliënt moeten op-
treden als deze de gemaakte afspraken en verplichtingen niet nakomt.
Bovendien ervaren ze, dat medewerkers van andere instellingen of hun eigen
collega’s cliënten met te weinig respect behandelen. Het opvragen van de ge-
gevens van cliënten bij andere instellingen gebeurt niet altijd even
zorgvuldig. Ze horen verhalen van cliënten die worden weggestuurd of amper
uitleg krijgen. En ze ervaren dat hun collega’s niet altijd even beleefd zijn.
Het voorbeeld van - niet nader benoemde - medewerkers van de sociale
dienst die alle cliënten als fraudeurs beschouwen, komt verschillende malen
uit de interviews naar voren. Ook andere vormen van onbeleefdheid komen
voor. Een medewerker van de sociale dienst:
‘Er zijn wel collega’s die zo’n houding hebben.... die bazig zijn,
een beetje autoritair. Die zeggen tegen een cliënt: “Je moet dit”,
of: “Je moet dat”. Ik spreek cliënten altijd met u aan, maar we
hebben veel bejegeningsklachten.’
Hoewel dergelijk gedrag wordt afgekeurd bestaat er wel begrip voor. De
meeste medewerkers hebben ervaring met brutale, lastige of zelfs agressieve
cliënten. Dergelijk negatief gedrag roept tegenreacties op bij medewerkers.
Hun algemene houding ten opzichte van cliënten kan negatief worden beïn-
vloed als ze veel met brutale cliënten worden geconfronteerd. Verder wordt
onbeleefd gedrag van medewerkers verklaard vanuit de werkdruk en het ge-
brek aan tijd. In de vorige paragraaf hebben we een aantal strategieën
genoemd die medewerkers ontwikkelen om met de werkdruk te kunnen om-
gaan. De kern van deze strategieën omvat het op afstand houden van
cliënten, wat een heuse bejegening niet altijd ten goede komt.
Ondanks het feit dat de bejegening van cliënten in de dagelijkse praktijk niet
altijd optimaal te noemen is, zullen veel medewerkers zeer beledigd zijn als
hen onheus gedrag wordt verweten. Ze staan op het standpunt dat ze het
beste met cliënten voor hebben, dat ze sociaal bewogen en invoelend zijn. In
Hoofdstuk 4
106
de context van lastige cliënten en werkdruk roeien ze echter met de riemen
die ze hebben.
Ingewikkeld bureaucratisch web
Met betrekking tot de verhaaldimensie van het bureaucratische web valt het
perspectief van respondenten en medewerkers vrijwel geheel samen. Mede-
werkers ervaren bij de uitvoering van hun werk de bureaucratie en de
daarmee samenhangende duur van procedures bij andere instellingen als een
belemmering. Ze klagen verder over de bereikbaarheid en de lange wachttij-
den van andere instellingen. De doorverwijsrelaties hebben we de smeerolie
voor de radertjes van het web van instellingen genoemd. Het is de kracht,
maar tegelijkertijd de zwakte van het geheel van de hulp- en dienstverlenen-
de voorzieningen. Doorverwijzingen worden namelijk niet altijd goed
uitgevoerd en ‘doorverwijzen, doorverwijzen, doorverwijzen’ blijkt een be-
langrijke strategie van medewerkers te zijn om met de werkdruk om te gaan.
Het gevoel van respondenten dat ze van het kastje naar de muur worden ge-
stuurd, is ons inziens dan ook niet onterecht. Bovendien toont het
stappenplan de hoeveelheid van bureaucratische handelingen aan die een cli-
ent dient te ondernemen om van alle inkomensvoorzienende en –
ondersteunende maatregelen te kunnen profiteren. Tot slot willen we in dit
verband, naar aanleiding van de invoering van het nieuwe belastingstelsel,
noemen dat de bijstandgerechtigden aan sommige regelgevingen, zoals de
heffingskortingen, vrijwel geen enkel profijt ontlenen, maar wel meer
formulieren in dienen te vullen. Of zoals de informatiefolder van het
Ministerie SZW het noemt: ‘bijstandsgerechtigden krijgen meer
administratieve verplichtingen.’ Nederland is daadwerkelijk ‘echt een
papierland’ waarbij de logica van de regelgeving lang niet altijd aan de
betrokkenen valt uit te leggen.
Afhankelijkheid en vernedering
De vernedering die respondenten ervaren kan niet los worden gezien van de
privacyschending, de onheuse bejegening van medewerkers en het ingewik-
kelde bureaucratische web. Alle drie de verhaaldimensies dragen bij aan
gevoelens van afhankelijkheid en vernedering. De ervaringen van de respon-
denten hebben echter een diepere laag. De verhaaldimensies zijn gebaseerd
op onderliggende gevoelens van machteloosheid ten opzichte van publieke
instellingen.
Bij de analyse van het perspectief van de medewerkers springt in het oog dat
ook zij gevoelens van machteloosheid uiten. Uit de interviews komt een beeld
naar voren waarbij medewerkers als het ware gevangen zitten in een sys-
Perspectief van de medewerkers
107
teem waarin cliënten niet zonder meer meewerken en collega’s bij andere in-
stellingen, beleidsmakers, politici en leidinggevenden een belemmering
kunnen vormen om goed voor de belangen van hun cliënten op te kunnen
komen. Cliënten voelen zich machteloos ten opzichte van instellingen waar-
van de medewerkers zichzelf op hun beurt ook machteloos voelen. Er is
weliswaar een belangrijk nuanceverschil tussen beide vormen van machte-
loosheidsgevoelens. Bij respondenten hangt de machteloosheid samen met –
het ontbreken van - bestaanszekerheid, terwijl bij medewerkers de machte-
loosheid ‘zich beperkt’ tot de werksfeer. Niettemin hangen de gevoelens van
machteloosheid met elkaar samen en kunnen elkaar versterken. De machte-
loosheid van respondenten is niet beperkt tot een bepaalde instelling of tot
een toevallige ontmoeting tussen medewerker en cliënt. De machteloosheid
wordt ervaren in relatie met het gehele web van hulp- en dienstverlenende
instellingen en de beleidskaders en het wettelijke kader waarin het web is
verankerd.
Wantrouwen in de overheid
Eerder beargumenteerden we dat er tussen 1965 en 1996 (invoering nABW)
een omslag in het beleid heeft plaatsgevonden die zijn weerslag heeft gehad
in de nABW. In 1965 werd er nog in algemene termen gesproken over het
wederzijds vertrouwen tussen overheid en burger. Na 1985 worden er steeds
meer wijzigingen in de regelgeving van de bijstand doorgevoerd die een ui-
ting zijn van een groeiend wantrouwen van de overheid ten opzichte van de
clientèle van de bijstand. Er komt een steeds grotere nadruk op rechten in
relatie tot plichten. De burger wordt minder op zijn woord geloofd en er ont-
staat beleid ten aanzien van fraude en sancties (Engbersen 1995). Bij de
invoering van de nABW krijgt fraudebestrijding een zwaarder accent (Noor-
dam 1998: 297). Maar niet alleen de wetgeving getuigt van een toenemend
wantrouwen in de bijstandsgerechtigden, ook de meningen van de door ons
geïnterviewde medewerkers geven hier blijk van. Het duidelijkst komt dit
naar voren bij instellingen waar de medewerking van cliënten het meest
dwingend is geregeld (sociale dienst en schuldhulpverlening). Medewerkers
van instellingen waarbij de medewerking van cliënten niet formeel is geregeld
zijn nog het meest geneigd om cliënten het voordeel van de twijfel te geven.
Desondanks geldt voor alle medewerkers dat ze er in hun achterhoofd reke-
ning mee houden dat cliënten onwillig zijn, informatie achterhouden of niet
de waarheid spreken. Cliënten zullen door hun goede gedrag het tegendeel
moeten bewijzen. Medewerkers treden cliënten vanuit een zekere mate van
wantrouwen tegemoet. Dit wantrouwen neemt nog toe als het cliënten betreft
Hoofdstuk 4
108
waarbij de rechtmatigheid van een uitkering maatschappelijk ter discussie
staat, zoals het genoemde geval van de alleenstaande moeders.
En dat wantrouwen is wederzijds. Zoals uit de verschillende dimensies van de
verhalen van de respondenten en de strategieën die hiermee worden gelegi-
timeerd blijkt, kan worden geconcludeerd dat zij als groep wellicht meer
vertrouwen hebben in hun eigen strategieën van rondkomen, zoals het ver-
werven van informele bijverdiensten, dan in de bureaucratische rompslomp
die het inkomensvoorzienende en –ondersteunende beleid met zich mee-
brengt. Ook het arbeidstoeleidingsbeleid slaat niet altijd aan wegens de
onzekerheid die de nieuwe inkomenssituatie van een betaalde baan met zich
meebrengt. De door ons geïnterviewde respondenten ontwikkelen een be-
staansethiek die in de eerste plaats gericht is op de reductie van onzekerheid.
De informele activiteiten die ze ontwikkelen spelen hier een belangrijke rol
bij. Die zijn dan ook meer bedoeld om onzekerheden te vermijden dan om
sociale mobiliteit te bereiken. De respondenten zijn vooral gericht op het
handhaven van de zekerheden die zij hebben. Dit wordt wel safety first ge-
noemd (Scott 1976). Het aanvaarden van werk, het aanvragen van nieuwe
subsidies en ander profijt van de hulp- en dienstverlening brengen onzeker-
heden met zich mee over het verloop van de procedures, de contacten met
de bureaucratie en de nieuwe inkomenssituatie (Engbersen et al. 1998, Ypeij
et al. 1999, Engbersen & Staring 2000).
109
Hoofdstuk 5 Sociaal investeren in de socialeinfrastructuur
5.1 Inleiding
In de voorgaande hoofdstukken zijn diverse aspecten aan de orde gekomen
die relevant zijn voor het beleidsconcept van ‘sociaal investeren’ dat we in
deze slotparagraaf centraal willen stellen. Een eerste bevinding was dat, in
tegenstelling tot veel gangbare opvattingen, een substantieel deel van de
respondenten die wij hebben onderzocht maatschappelijk actief is. Zij ver-
richten reguliere arbeid, vrijwilligerswerk of zijn actief in scholen, religieuze
organisaties of sportverenigingen. Dat is een opvallend gegeven gelet op het
feit dat het merendeel van de 150 respondenten tot de duurzame armen be-
hoort! Tegelijkertijd zagen we dat eenderde van de respondenten
maatschappelijk inactief is en in een sociaal isolement verkeert. Het bestaan
van deze twee subgroepen is beleidsmatig relevant. Ten eerste omdat veel
gangbare beleidsbeelden over sociaal isolement en maatschappelijke inacti-
viteit dienen te worden bijgesteld. Publieke instellingen kunnen daarmee hun
voordeel doen, omdat potentiële cliënten minder problematisch zijn dan vaak
wordt verondersteld. In geval van de tweede subgroep zou het huidige (lo-
kale) sociale beleid dienen te worden geactiveerd. Hier hebben we te maken
met een groep die de maatschappelijke aansluiting definitief lijkt te hebben
verloren. Daarvoor zijn extra inspanningen noodzakelijk.
Ondanks het feit dat een omvangrijke groep maatschappelijk actief is, profi-
teert men in beperkte mate van het lokale inkomensondersteunende beleid.
In geval van de huursubsidie is het profijt goed te noemen, maar dat geldt in
mindere mate voor de kwijtschelding van lokale heffingen of schuldsanering.
Er is sprake van een aanzienlijk niet-gebruik. Dat niet-gebruik kan niet ver-
klaard worden uit de gunstige inkomenspositie van de respondenten. De
meerderheid is immers duurzaam arm, en heeft met andere zaken te maken.
In onze studie hebben we vooral stilgestaan bij het perspectief van potentiële
cliënten van publieke instellingen. Uit de interviews kwamen vijf dominante,
negatieve ‘verhaallijnen’ naar voren die betrekking hebben op (1) schending
van de privacy door een soms te bemoeizuchtige overheid; (2) het bestaan
Hoofdstuk 5
110
van hardhorende en begriploze functionarissen binnen publieke instellingen;
(3) te bureaucratische en complexe procedures; (4) gevoelens van vernede-
ring en (5) het bestaan van een sterk wantrouwen ten opzichte van sommige
publieke instellingen. Bij nadere analyse bleek dat dergelijke verhalen vooral
betrekking hadden op de sociale dienst en veel minder op welzijnsinstellingen
waar respondenten over de gehele linie veel minder negatieve ervaringen
mee hebben. Niettemin werpen de negatieve ervaringen met inkomensvoor-
zienend en – ondersteunend beleid een schaduw over veel andere publieke
instellingen en dragen zij deels bij aan een vergroting van de kloof tussen
burgers en overheden. Daardoor is het lokale sociale beleid onvoldoende ef-
fectief en is het gezag van veel instellingen bij burgers slecht.
De soms problematische relaties tussen burger en overheid komen tot uit-
drukking in diverse strategieën van respondenten om hun situatie
hanteerbaar te maken. Dat kan gebeuren door terugtrekgedrag, waardoor
respondenten instanties doelbewust mijden, door veeleisend gedrag, waar-
door men zoveel mogelijk probeert te profiteren van bepaalde voorzieningen
en door regelovertredend gedrag, vooral waar het gaat om het verwerven
van extra informele inkomsten. Deze drie gedragsreacties werken respectie-
velijk onderbenutting, overvraging en manipulatie van sociaal beleid in de
hand, en dragen daarmee bij aan het versterken van fricties tussen burgers
en publieke instellingen. De drie archetypische cliënten die wij in dit verband
onderscheiden - de zich afwendende cliënt, de veeleisende cliënt en de regel-
overtredende cliënt - zijn daar een uiting van.
Naast het perspectief van cliënten is ook aandacht besteed aan de opvattin-
gen van medewerkers van instellingen over hun doelgroepen en hun eigen
ervaringen met het veld van hulpverlenende instanties. We hebben waarge-
nomen dat medewerkers eigen, informele indelingen maken van cliënten. Er
zijn ‘ideale cliënten’, ‘cliënten met de volle plastic tas’, ‘hulpbehoevende cli-
enten’, ‘onwillige cliënten’, ‘calculerende cliënten’ en ‘frauderende cliënten’.
Uit deze indeling spreekt al dat medewerkers op serieuze belemmeringen
stuiten als het gaat om het bieden van adequate hulpverlening. Tevens kan
uit deze indeling worden afgeleid dat er verschil bestaat in de mate waarin
cliënten goed geholpen (kunnen) worden en dat veel uitvoerend werk een
grote variëteit aan gevoelens losmaakt, van voldoening en bevrediging tot
gevoelens van frustratie, moedeloosheid, boosheid en angst. Ook uit de in-
formele cliëntbeelden die een rol spelen in de alledaagse hulpverlening blijkt
dat de onderlinge relatie tussen groepen cliënten en medewerkers van pu-
blieke instellingen verbetering verdient.
Sociaal investeren in de sociale infrastructuur
111
Voor een dergelijke verbetering bestaat in ieder geval een gemeenschappelij-
ke basis. Sommige klachten van cliënten worden door medewerkers
nadrukkelijk onderschreven. Ook zij hebben oog voor gebrekkige organisatie-
structuren, moeizame doorverwijsrelaties, onbereikbaarheid van instellingen,
bureaucratische procedures, onheuse bejegening van cliënten. Ook wijzen zij
op de eindeloze reeks van reorganisaties die de eigen instelling voortdurend
onder druk zet en een negatieve invloed heeft op de hulpverlening. De ge-
sprekken met medewerkers maken daarnaast duidelijk dat men behoefte
heeft aan voldoende middelen, een transparante organisatiestructuur en een
adequate werkrelatie met cliënten. De vraag dringt zich dan ook op hoe de
situatie in Amsterdam-Noord en –Zuidoost zou kunnen worden verbeterd en
hoe een meer vruchtbare relatie - gebaseerd op wederzijds vertrouwen –
tussen cliënten en functionarissen zou kunnen worden gerealiseerd. Het ant-
woord op deze vraag ligt wellicht in het nieuwe beleidsconcept ‘sociaal
investeren’.
5.2 Sociaal investeren in de sociale infrastructuur
Het begrip sociaal investeren is tot nog toe vooral in verband gebracht met
het grote stedenbeleid en minder met armoedebeleid of lokaal welzijnsbeleid.
Het grote stedenbeleid dat in 1995 van start ging, had als centrale doelstel-
ling de neerwaartse spiraal waarin de grote steden waren terechtgekomen
weer om te buigen. Een veelheid van veiligheids-, onderwijs- en arbeidspro-
jecten werd opgestart om wijken en steden leefbaarder te maken en de
maatschappelijke positie van groepen bewoners te verbeteren. Niettemin
bleek uit de eerste evaluaties na vijf jaar grote stedenbeleid dat dit beleid,
net als het armoedebeleid (Engbersen et al. 2000), maar beperkt in zijn op-
zet was geslaagd. Er waren wel verbeteringen opgetreden, maar die waren
vooral het gevolg van de bloeiende Nederlandse economie.18 Tegelijkertijd
bleek dat ondanks de fors toegenomen welvaart en werkgelegenheid er ver-
schillende sociale problemen bleven voortbestaan. De economische bloei en
het gevoerde stedelijke beleid waren onvoldoende in staat om het hoofd te
bieden aan hardnekkige problemen als langdurige (jeugd-)werkloosheid,
duurzame armoede, onderwijsachterstanden en onveiligheid. Deze problemen
tekenden zich vooral af in stedelijke gebieden als Amsterdam-Noord en –
18 Zie SER-advies, 1998, Samen voor de stad, Den Haag, en Rapport van de Com-
missie Onderzoek Lokale Sociale Infrastructuur (‘Commissie Etty’), 1998, DeurenOpenen. Investeren in sociale integratie en participatie, 11 mei 1998.
Hoofdstuk 5
112
Zuidoost waarin hardnekkige problemen bestonden van sociale achterstand
en afnemende sociale cohesie.
De paradoxale situatie deed zich dus voor dat de steden als geheel de
vruchten plukt van de gunstige economische situatie, maar dat juist de meest
kwetsbare groepen onder de stadsbewoners daarvan weinig profiteerden.
Waarom? Omdat het grote stedenbeleid van recente datum is of omdat er
meer fundamentele zaken aan de hand zijn? Wij denken het laatste en wor-
den daarin ondersteund door een groeiend aantal studies waarin een nieuwe
koers voor het grote stedenbeleid wordt bepleit. In die studies duiken steeds
twee begrippen op, namelijk 'sociale infrastructuur' en 'sociaal investeren'
(Duyvendak, Engbersen en Spierings, 2001). Deze twee begrippen zijn ook
voor dit rapport relevant.
Sociale infrastructuur
Het eerste begrip ‘sociale infrastructuur’ werd al door oud-minister Marga
Klompé in de mond genomen, maar is steeds meer verbonden geraakt met
het grote stedenbeleid van minister Van Boxtel. Door de sterke nadruk van
het eerste paarse kabinet op de fysieke infrastructuur van Nederland en het
versterken van werkgelegenheid en de arbeidsparticipatie, zou er nu meer
aandacht moeten komen voor diverse sociale maatregelen. Door te spreken
van een ‘infrastructuur’ (denk aan meer gebruikelijke termen als economi-
sche infrastructuur of kennisinfrastructuur) wordt tevens de economische
betekenis van sociale maatregelen geaccentueerd. Want het bevorderen van
de leefbaarheid van buurten en de maatschappelijke participatie van bewo-
ners zijn niet alleen kostenposten, maar leveren ook economische en
maatschappelijke baten op.
In discussies over de sociale infrastructuur worden de volgende aspecten be-
licht. Ten eerste wordt het belang van adequate, duurzame
basisvoorzieningen met goede professionele arbeidskrachten onderkend. En
dan hebben we het over voorzieningen in de sferen van het onderwijs, de ge-
zondheidszorg, de huisvesting, de bijstand, het participatiebeleid, de
kinderopvang en het welzijnsbeleid. Men wil af van de carrousel van tijdelijke
projectjes en ad hoc voorzieningen die geen wortel schieten en weinig effect
sorteren, omdat burgers er geen vertrouwen in hebben. Op sommige van die
basisvoorzieningen is in de voorbije jaren te veel bezuinigd en in anderen is
te weinig geïnvesteerd. Maar herwaardering voor deze basisvoorzieningen
impliceert niet dat zij op een zelfde manier dienen te opereren als vroeger.
Integendeel. Veel van deze organisaties moeten ‘binnenstebuiten’ worden
gekeerd en opnieuw geprofessionaliseerd. Zij moeten in staat zijn om in per-
Sociaal investeren in de sociale infrastructuur
113
soonlijk contact te treden met burgers en hun professionele deskundigheid
(op terreinen als onderwijs, werk, veiligheid, welzijn) ook echt waar te ma-
ken. Doen zij dat niet dan zal het vertrouwen van burgers in dit soort
instellingen razendsnel afnemen. De Amsterdamse casus die we in dit rapport
hebben beschreven laat zien hoe noodzakelijk een dergelijke verandering is,
zowel voor de medewerkers als voor de cliënten.
Ten tweede wordt gewezen op de betekenis van allerlei informele verbanden
in de steden (Engbersen en Burgers, 2001). Dat blijkt ook uit dit rapport (zie
hoofdstuk 2). Amsterdam-Noord en –Zuidoost herbergen niet alleen duurza-
me armen, maar onderscheiden zich ook door een grote verscheidenheid aan
kleurrijke verenigingen, hechte en uitgestrekte familieverbanden en eigen-
zinnige buurtprojecten. Denk bijvoorbeeld aan de informele netwerken
waarvan alleenstaande moeders veel profijt hebben voor praktische, emotio-
nele en materiele steun, of aan de culturele en religieuze activiteiten van
bewoners (Ypeij en Snel, 2001). Sommige zaken blijken veel beter te kunnen
worden geregeld door bewoners zelf dan door allerlei professionele deskundi-
gen en overheidsfunctionarissen.
Op basis van onze Amsterdamse analyses kan worden vastgesteld dat een
goede sociale infrastructuur een subtiele balans veronderstelt tussen ener-
zijds het realiseren van een adequaat, eigentijds en toegankelijk
voorzieningenniveau - vooral voor de meest kwetsbare groepen en gebieden
- en anderzijds het streven om zoveel mogelijk de bestaande kwaliteiten en
competenties van bewoners te benutten en te versterken. Daarbij moet ge-
waakt worden allerlei informele vormen van zelfhulp en zelforganisatie te
romantiseren of te overdrijven. Het zou dus onjuist zijn om de informele acti-
viteiten van mensen in achterstandssituaties als alternatief voor formele
voorzieningen en professionele hulp te presenteren. Een vitale sociale infra-
structuur veronderstelt vooral een juiste balans tussen statelijke én
particuliere initiatieven, tussen een toetredende en een terugtredende (loka-
le) overheid (Komter, Burgers en Engbersen, 2000). Cruciaal is echter dat de
inspanningen van instellingen meer gericht zijn op het versterken van de be-
staande competenties van individuen en groepen en van de specifieke
kwaliteiten van de gebieden waar zij wonen. Dat brengt ons op het tweede
begrip, namelijk ‘sociaal investeren’.
Sociaal investeren
Bij ‘sociaal investeren’ gaat het om een vorm van beleid dat zich onderscheidt
van meer traditionele vormen van achterstandsbestrijding (Duyvendak, Eng-
bersen, Snel en Spierings, 2001). Sociaal investeren betekent het creëren
Hoofdstuk 5
114
van kansen voor kwetsbare groepen en buurten. Het traditionele sociaal be-
leid was primair gericht op zorg en op inkomenscompensatie. Sociaal
investeren daarentegen is gericht op het stimuleren en activeren van burgers
om zelf invulling te geven aan hun bestaan en hun directe leefomgeving. On-
derwijs en betaald werk zijn veelgenoemde beleidsvelden voor dit
investeringsbeleid. Zij vormen de twee koninklijke wegen naar een volwaar-
dige maatschappelijke positie. Maar sociaal investeren is meer dan alleen het
bevorderen van onderwijs en reguliere arbeid. Sociaal investeren impliceert
tevens dat sociaal beleid aansluiting vindt bij activiteiten van burgers in hun
eigen directe leefomgeving. En dus zijn ook welzijnsbeleid en lokaal armoe-
debeleid van groot belang. De Amsterdamse case maakt duidelijk dat veel
burgers - ook de duurzame armen - op allerlei manieren actief zijn. Het is
van belang om dergelijke activiteiten serieus te nemen en daarbij aan te
sluiten. Dat impliceert echter drie zaken. Ten eerste dat instellingen de soci-
ale leefwereld van cliënten ook daadwerkelijk kennen. Dat is vaak
onvoldoende het geval, waardoor beleidsmaatregelen onvoldoende realistisch
zijn. Ten tweede dat instellingen voldoende middelen hebben om effectief en
professioneel hulp te verlenen. En ten derde dat de permanente reorganisa-
ties binnen de velden van lokaal sociaal beleid worden ingeperkt. Er zijn
stabiele organisaties nodig – waarin kennis en deskundigheid kunnen worden
opgeslagen - om flexibel en overtuigend te kunnen reageren op hedendaagse
sociale problemen. Een vereiste is natuurlijk wel dat dergelijke organisaties
serieus met elkaar weten samen te werken.
5.3 Maatwerk nieuwe stijl: investeren in sociaal kapitaal
‘Sociaal investeren’ bouwt nadrukkelijk voort op de maatwerkgedachte. Ook
daarin stond centraal dat adequate hulpverlening de uniciteit van personen
en hun hulpvragen diende te onderkennen. Een zelfde idee ligt ten grondslag
aan het beleidsconcept van ‘sociaal investeren’. Dat impliceert dat niet zozeer
het wegwerken van verschillen, maar vooral het benutten van verschillen en
kwaliteiten van mensen, groepen en buurten meer centraal komt te staan.
Sociaal investeren impliceert ook dat gebruik moet worden gemaakt van de
inbreng van andere partijen. Daarmee doelen we niet alleen op cliënten en
burgers, maar ook op de inbreng van particuliere partijen, bijvoorbeeld
sportverenigingen, scholen, woningcorporaties en het bedrijfsleven. Het is
echter van belang dat sociaal investeren geen individuele hulpverlenings-
strategie is.
Sociaal investeren in de sociale infrastructuur
115
Een belangrijke doelstelling van sociaal investeren is het optimaal benutten
en stimuleren van het sociaal kapitaal van personen en groepen. Sociaal ka-
pitaal heeft betrekking op het vermogen van mensen of instellingen om
hulpbronnen te mobiliseren uit de sociale verbanden waar men deel van uit-
maakt. Die verbanden kunnen betrekking hebben op concrete personen,
maar ook op corporate actors (scholen, sociale diensten, bedrijven). We we-
ten bijvoorbeeld uit de literatuur over effectieve scholen, dat scholen die een
goed onderwijssysteem hebben, in combinatie met vruchtbare ouderpartici-
patie, de beste leerprestaties bewerkstelligen. Een dergelijke bevinding is
relevant voor allerlei vormen van lokaal sociaal beleid. Het gaat erom de on-
derlinge verstandhouding tussen instellingen en burgers te verbeteren,
waardoor een sfeer van vertrouwen ontstaat en kennisuitwisseling als vanzelf
plaatsvindt. Zo ontstaan effectieve hulpverleningsnetwerken waarin zowel in-
stellingen als groepen cliënten zijn ingebed.
De betekenis van sociaal kapitaal is ook op een meer praktische manier van
belang. In veel gevallen lijkt het verstandiger om aan te sluiten bij specifieke
netwerken van cliënten (bijvoorbeeld netwerken van eenoudergezinnen) en
die te benutten als het gaat om voorlichting en het wegnemen van wantrou-
wen. De Amsterdam case maakt duidelijk dat op dit gebied nog veel werk
gedaan kan worden. Er bestaat in Amsterdam-Noord en –Zuidoost een om-
vangrijke infrastructuur aan hulpverlenende instellingen, er wonen
omvangrijke groepen die behoefte hebben aan vormen van ondersteuning,
maar beide uiterst gedifferentieerde partijen komen onvoldoende tot elkaar.
De gescheiden werelden die daarvan het gevolg zijn, versterken stereotiepe
beelden en een onverschillige bejegening van elkander. Dat laat onverlet dat
er ook successen worden geboekt. Maar het kan veel beter. Door het ontwer-
pen van stabiele organisaties, toegerust met voldoende middelen en met
professionele medewerkers die kennis hebben van de sociale leefwereld en
competenties van cliënten en die in staat zijn cliënten aan te spreken op hun
eigen verantwoordelijkheid, kan de kloof tussen burgers en publieke instellin-
gen nader worden overbrugd.
117
Literatuur
Beckhoven, A.P.M. van, en E.T. Visser (1998) Praktijkervaringen in de schuld-
hulpverlening. Evaluatie van acht door SZW gesubsidieerde experimenten,
eindrapport, ’s-Gravenhage: Vuga.
Burgers, Jack en Godfried Engbersen (1994) ‘De wrok van Spangen. Opkomst
en neergang van een arbeidersbuurt in: Psychologie & Maatschappij, jrg. 69,
p. 292-302.
Engbersen, Godfried (1995) ‘De institutionele factor: over sociale diensten en
de praktijk van het sanctie- en fraudebeleid’ in: Leo Aarst, Philip de Jong,
Romke van der Veen en Hendrik Wagenaar (red.) Het bedrijf van de verzor-
gingsstaat. Naar nieuwe verhoudingen tussen staat, markt en burger,
Amsterdam/Meppel: Boom, p. 37-55.
Engbersen, Godfried en Richard Staring (2000) ‘De morele economie van la-
ge-inkomensgroepen: armoede en informaliteit’ in: G. Engbersen, J.C.
Vrooman en E. Snel (red.) Arm Nederland. Balans van het armoedebeleid.
Vijfde jaarraport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam Uni-
versity Press, p. 76-100.
Engbersen, Godfried, Erik Snel en Annelou Ypeij (1998) ‘De andere kant van
het armoedebeleid. Beleid en realiteit in Amsterdam-Noord’ in: G. Engbersen,
J.C. Vrooman en E. Snel (red.) Arm Nederland. Effecten van armoede. Derde
jaarraport armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University
Press, p. 143-173.
Engbersen, Radboud en Ard Sprinkhuizen (1999) ‘Welzijnbeleid tussen flexi-
biliteit en versnippering’ in: Willem Trommel en Romke van der Veen (red.)
De herverdeelde samenleving. Ontwikkeling en herziening van de Nederland-
se verzorgingsstaat, Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 217-242.
Engbersen, Godfried en Jack Burgers (red.), De verborgen stad: de zeven ge-
zichten van Rotterdam, Amsterdam: Amsterdam University Press.
Literatuur
118
Derksen, W. (2000) ‘De armoedeval’ in: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E.
Snel (red.) Arm Nederland. Balans van het armoedebeleid. Vijfde jaarrrapport
armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University Press, p.
241-258.
Duyvendak, J.W., G. Engbersen, E. Snel en Frans Spierings (2001) De sociale
pijler gefundeerd, Erasmus Universiteit Rotterdam/Verwey-Jonker Instituut
Utrecht.
Gemeenteblad (1998), Vaststelling armoedebeleid Amsterdam, afdeling 1, nr.
51, 27 januari.
Hooghiemstra, E. en T. Knijn (1997) ‘Onder moeders paraplu: alleentaande
ouders op de armoedegrens’ in: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel
(red.) Arm Nederland. De kwetsbaren. Tweede jaarraport armoede en sociale
uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 103-123.
Knegt, Robert (1986) Regels en redelijkheid in de bijstandsverlening. Partici-
perende observatie bij een sociale dienst, Proefschrift ter verkrijging van de
graad van doctor in de Rechtsgeleerheid aan de Universiteit van Amsterdam,
Groningen: Wolters-Noordhof.
Köbben, A.J.F. en J.J. Godschalk (1985) Een tweedeling in de samenleving?,
Den Haag: OSA.
Komter, Aafke, Jack Burgers, en Godfried Engbersen (2000) Het cement van
de samenleving. Een verkennende studie naar solidariteit en cohesie, Am-
sterdam: Amsterdam University Press.
Kraak, F.S., J.C.R. de Lyon, M. Manesse en G. Westfa (2000) Tips voor de
smalle beurs, Amsterdam: Stedelijk Bureau Deskundigheidsbevordering &
Informatievoorziening.
Martens, F.L, H.D.L.M. Schruer, J.L.J.L. Tijdink (2000) Schuld of geen schuld.
Over schuldhulpverlening inclusief de WSNP, ’s-Gravenhage: Elsevier be-
drijfsinformatie (tweede herziene druk).
Noordam, F.M. (1998) Inleiding Socialezekerheidsrecht, Deventer: Kluwer (4e
druk).
Literatuur
119
Oorschot, W.J.W. van (1995) Realizing Rights, Aldershot: Avebury.
Pommer, Evert (2000) ‘Intensiteit van armoede en overheidsbeleid’ in: G.
Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel (red.) Arm Nederland. Balans van het
armoedebeleid. Vijfde jaarrrapport armoede en sociale uitsluiting, Amster-
dam: Amsterdam University Press, p. 145-178.
Ruijter, Arie de (1998) ‘Invoegen en uitsluiten; de samenleving als arena’ in:
C.H.M. Geuijen (red.) Multiculturalisme, Werken aan ontwikkelingsvraagstuk-
ken, Utrecht: Lemma B.V.
Scott , James C. (1976) The Moral Economy of the Peasants. Subsistence and
Rebellion in South East Asia, New Haven: Yale University Press.
Stadsdeel Amsterdam-Noord (1999) Amsterdam-Noord van A tot Z, Amster-
dam.
Stadsdeel Zuidoost (2000a) Wegwijzer 2000, Amsterdam: Media Press.
Tillo, G. van (1998). Levenskunst in de Bijlmer: Mozaïek van een multicultu-
rele samenleving, Amsterdam: Uitgeverij Kok Kampen.
Ypeij, Annelou en Erik Snel (2000) ‘ “Met z’n vieren één”: Alleenstaande
moeders, armoede en informele steun’ in: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E.
Snel (red.) Arm Nederland. Balans van het armoedebeleid. Vijfde jaarraport
armoede en sociale uitsluiting, Amsterdam: Amsterdam University Press, p.
101-125.
Ypeij, Annelou, Erik Snel en Godfried Engbersen (1999) Armoede in Amster-
dam-Noord. Eerste deelstudie van project “Landschappen van Armoede”,
Rotterdam: Risbo Contractresearch B.V.
Zwaard, Joke van der (1999) Met behulp van vriendinnen. Moeders uit lage
inkomensgroepen over rondkomen en vooruitkomen, Utrecht: SWP.
Ongepubliceerde documenten
120
Ongepubliceerde documenten
BZO Welzijn (2000) ‘Jaarverslag 1998’, werkplan 2000.
Duyvendak, J.W., G. Engbersen en E. Snel (1999) ‘Stedelijk beleid als sociale
investering: over het stimuleren en benutten van potenties van bewoners en
buurten’. Rotterdam: Risbo/Erasmus Universiteit.
Doras Maatschappelijke dienstverlening Amsterdam-Noord (2000) ‘Jaarver-
slag 1999. Tijdens de verbouwing gaat de verkoop gewoon door.’
MaDi Zuidoost en Diemen (1998) ‘Jaarrapport ’97. Een beeld in cijfers hal-
verwege de subsidieperiode 1997-1998, Maatschappelijk Werk Amsterdam
Zuidoost Diemen, Bureau Sociaal Raadslieden, Stichting Dienstverlening Ou-
deren’, Amsterdam.
(2000) ‘En nu vooruit. Jaarverslag 1999 en beleidsplan 2001’, Amsterdam.
Stadsdeel Zuidoost (2000b) ‘Nota Herijking Welzijnsbeleid Amsterdam Zuid-
oost’ Bijlagen ‘Gesubsidieerd welzijnsaanbod Zuidoost 1999’ en ‘Religieuze,
vrijwilligers- en zelforganisaties in Zuidoost’, Amsterdam: Sector Maatschap-
pelijke Ontwikkeling, Afdeling Welzijn.
SZW, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1999) ‘De andere
kant van Nederland: Voortgangsrapportage 1999’.
121
Bijlage I
Overzicht van geïnterviewde medewerkers
Noord
Bureau Werkwijzer 3 personen
Doras 3 personen
Sociale dienst 4 personen
Stadsdeel 2 personen
Stichting Opbouwwerk Noord 2 personen
Stichting Baan 1 persoon
Zuidoost
Nieuwe Perspectieven 1 persoon
MaDi 7 personen
Sociale dienst 5 personen
Stida 3 personen
Faya Lobi 1 persoon
Observaties cliëntgesprekken
Sociale dienst 2 maal
MaDi 2 maal
Stida 2 maal
123
Bijlage II
Sociale infrastrucuur Amsterdam-Noord en -Zuidoost19
Schematische weergave van inkomensvoorzieningen,
-ondersteuning en welzijns- en belangenorganisaties
NOORD
Inkomensvoorzienende en –ondersteunende instellingen
• Regiokantoor sociale dienst
• Tot en Met (indiceringsinstelling WVG)
• GGD (indiceringsinstelling arbeidsgeschiktheid)
Instellingen gericht op arbeidstoeleiding en sociale activering
• Arbeidsbureau
• Bureau Werkwijzer
• Fietsenrij
• Experimentele Werkplaats
• Sociale Werkvoorziening Montapack
• Vrijwilligerscentrale
Welzijnsinstellingen
• Bibliotheken, openbaar (4)
• Buurtbeheren (14 samenwerkingsverbanden op verschillende locaties in-
clusief 5 buurtconciërges)
• Doras- AMW (centraal kantoor en 4 wijkposten)
• Doras- schuldhulpverlening (centraal kantoor)
• Doras –Sociaal Raadslieden Werk (centraal kantoor en 4 wijkposten)
• Doras-Welzijn Ouderen (onder andere centraal kantoor, 5 wijkposten, 7
ouderenrestaurants, 1 ontmoetingscentrum, Maaltijdvoorzieningen voor
Ouderen in Amsterdam-Noord en Buurtbus)
• Muziekschool
• Opbouwwerk Noord (1 centraal kantoor, 3 wijkopbouworganen)
19 Informatie is onder andere ontleend aan verschillende jaarverslagen en Stadsdeel
Amsterdam-Noord 1999, Stadsdeel Amsterdam-Zuidoost 2000a + b.
Bijlage II
124
• SBK Kunstuitleen Noord
• Stichting Buurtwerk Noord (centraal kantoor)
• Stichting Buurtwerk Noord -Naschoolse opvang (11 instellingen)
• Stichting Buurtwerk Noord -Peuterspeelzalen(23 instellingen)
• Stichting Buurtwerk Noord-Buurtcentra (8 instellingen)
• Stichting Buurtwerk Noord- Jongerencentra (8 instellingen, 1 speel-o-
theek)
• Stichting Kinderdagverblijven Noord (centraal kantoor en 9 kinderdagver-
blijven)
• Stichting Speeltuinen in Noord en Stichting Speeltuinoverleg Noord (be-
heren 8 speeltuinen)
Zelfhulp- en doelgroeporganisaties en andere particuliere initiatieven
• Bewonersorganisaties die participeren in buurtbeheren (14)
• Culturele vormingsorganisaties (diversen)
• Gère Paulussenhuis (Leefkringhuis)
• Kerken en religieuze organisaties (ongeveer 20)
• Leger des Heils
• Migrantenorganisaties (ongeveer 10)
• Overige Belangenorganisaties (ongeveer 15, waaronder Bond Baanloze
Scheepsbouwers, Stichting Baan, Meldpunt nieuwe ABW, twee afdelingen
van de ANBO, KBO, Samenwerkingsverband Comité tegen Verarming en
Verrijking)
• Scouting (2)
• Speeltuinverenigingen (8)
• Sportvereninging (ongeveer 80)
ZUIDOOST
Inkomensvoorzienende en –ondersteunende instellingen
• Regiokantoor sociale dienst (2)
• Tot en Met (indiceringsinstelling WVG)
• GG & GD (indicering arbeidsgeschiktheid)
Instellingen gericht op arbeidstoeleiding en sociale activering
• Arbeidsbureau
• Bureau Nieuwkomers Amsterdam
• Buurtservice Projecten
Bijlage II
125
• Change to Change
• De Doorzetters
• Fayalobi
• Indutec (sociale werkvoorziening)
• NIBO
• Otrabanda
• Sikaman/Recogin (ook schuldhulverlening)
• Stichting BZO Welzijn – Productgroep Werk en Leefbaarheid (Nieuw Werk,
Ander Werk, 4 werkplaatsen)
• Stichting Werk en Leefbaarheid
• Stida (ook schuldhulpverlening)
• Werkmaatschappij Zuidoost
Welzijnsinstellingen
• Bibliotheken, openbaar (2)
• Kinderboerderijen (3)
• Stichting Amsterdam Thuiszorg, maaltijdvoorziening voor ouderen
• Stichting Buurtwerk Zuidoost
• Stichting BZO Welzijn – Productgroep Activiteitencentra (7 buurcentra, 4
jongerencentra, Amsterdams Paardencentrum, Krater Kunstzinnige Vor-
ming, Soboveer Ouderensociëteit, Hindostaans Cultureel Centrum
Vikaash, Welzijnsplatform Hindostaanse Moslims, veilige vindplaatsen 4,
w.o. Fayalobi en Otrabanda)
• Stichting BZO Welzijn – Productgroep Kinderopvang (11 kinderdagverblij-
ven, 10 naschoolseopvang verblijven, 19 peuterspeelzalen)
• Stichting BZO Welzijn –Productgroep Opvoeding en Onderwijs (3 opstap-
projecten, 1 speeltuin)
• Stichting Jam (culturele vorming)
• Stichting Kunstweb (culturele vorming)
• Stichting MaDi – Algemeen Maatschappelijk Werk (2 kantoren, waarvan 1
met loket, 5 andere spreekuurlocaties)
• Stichting MaDi – Budget Advies Centrum (1 schuldhulpverleningsbureau
en 2 voorposten bij Stida)
• Stichting MaDi – Sociaal Raadslieden (2 kantoren, waarvan 1 met loket)
• Stichting MaDi – Dienstverlening Ouderen (2 kantoren, waarvan 1 met
loket, 5 ouderenconcierges, en 1 kantoor van waaruit de projecten Met
Mee, Minibus en Klussenbus worden georganiseerd)
• Stichting Muziekschool Zuidoost
• Stichting Stap (culturele vorming)
Bijlage II
126
• Stichting Streetcornerwork (jeugdwerk)
• Regiegroep integraal jeugdbeleid
Zelfhulp- en doelgroeporganisaties, en andere particuliere initiatieven
• Belangenorganisaties (ongeveer 100, waaronder culturele vorming, ac-
tiegroepen, ouderen- en migrantenorganisaties)
• Bewonersorganisaties (ongeveer 40)
• Kerken en religieuze organisaties (ongeveer 70)
• Leger des Heils
• Pastoraal Diakonaal Inloopcentrum Bijlmerduif
• Scouting (4)
• Speeltuinvereniging (1)
• Sportverenigingen (ongeveer 70)
• Zang- en muziekverenigingen (ongeveer 7)