sistema di ascolto v22 -...
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Università IUAV di Venezia
Facoltà di Pianificazione
Corso di Laurea in
Sistemi Informativi Territoriali teledidattico
Tesi di Laurea
Il Sistema di ascolto per il SIT comunale
Progetto di un sistema di informazione e partecipazione,
rivolto alla cittadinanza e integrato nel SIT comunale,
applicato al caso studio del comune di Mola di Bari.
Relatori: prof. Luigi DI PRINZIO
dott. Arch. Giovanni BORGA
Studente: Luca PANTANO
matricola n° 249694
Sessione straordinaria di laurea a.a. 2005 / 2006
Venezia, 22-23 marzo 2007
I
Indice
Introduzione ............................................................................................................... 1
1 Il processo di partecipazione.............................................................................. 3
1.1 Città in trasformazione .................................................................................. 3
1.2 Pianificazione, valutazione, informazione e partecipazione............................ 4
1.3 La partecipazione degli abitanti negli interventi integrati sulla città ............... 7
1.4 Promuovere la democrazia partecipativa nel governo locale ......................... 9
1.4.1 Valorizzare la società locale..................................................................... 9
1.4.2 Il programma per l’autogoverno municipale............................................10
1.4.3 Qualificare gli strumenti di democrazia partecipativa..............................11
1.4.4 Partecipazione alla pianificazione ...........................................................12
1.5 La partecipazione nei processi di valutazione................................................14
1.5.1 La valutazione quale strumento partecipato di giudizio ...........................15
1.6 Governance territoriale .................................................................................18
1.6.1 Governance reticolare .............................................................................18
1.6.2 Governance dello sviluppo locale ...........................................................20
1.7 Accountability ..............................................................................................21
1.7.1 Accountability, responsabilità, democrazia rappresentativa.....................21
1.7.2 Governance e Accountability ..................................................................23
1.7.3 Strumenti di Accountability ....................................................................24
1.7.4 Bilancio sociale ......................................................................................25
1.8 Partecipazione e potere dei cittadini..............................................................27
1.9 Agenda 21 Locale.........................................................................................31
1.9.1 Cos'è l'Agenda 21 Locale........................................................................32
1.9.2 Le caratteristiche dell'Agenda 21 Locale.................................................33
1.9.3 Il processo di Agenda 21 Locale .............................................................33
1.9.4 Un Processo formalizzato .......................................................................34
1.9.5 Le condizioni necessarie per il successo dell' Agenda 21 Locale .............36
1.10 Il bilancio partecipativo ................................................................................38
1.10.1 Modellistica di Bilancio Partecipativo.....................................................40
1.10.2 Famiglie di Bilanci Partecipativi .............................................................43
1.11 Democrazia e nuove tecnologie ..................................................................45
1.12 I soggetti della partecipazione.......................................................................49
1.12.1 L'individuazione degli stakeholder..........................................................50
1.13 Organizzazione operativa della partecipazione..............................................52
1.13.1 Quali soggetti coinvolgere ......................................................................52
II
1.13.2 Gli ambiti e le fasi della partecipazione...................................................53
1.13.3 Strumenti di partecipazione normativi.....................................................54
1.13.4 Strumenti di partecipazione volontari......................................................55
1.13.5 Le regole del gioco della partecipazione .................................................56
1.13.6 La figura del facilitatore..........................................................................57
1.13.7 Strumenti di supporto alla facilitazione ...................................................59
2 Impostare il sistema di ascolto ..........................................................................61
2.1 Requisiti e proprietà .....................................................................................61
2.2 Strutturazione del sistema.............................................................................62
2.2.1 Architettura ............................................................................................62
2.2.2 Database .................................................................................................62
2.2.3 Interfaccia...............................................................................................62
2.2.4 WebGIS..................................................................................................62
2.3 Definizione dello schema informativo ..........................................................63
2.4 Gestione dei dati...........................................................................................64
2.4.1 Riferimento geografico ...........................................................................64
2.4.2 Dinamicità dei dati..................................................................................65
2.4.3 Integrazione con dati di vario tipo...........................................................65
2.4.4 Gestire le relazioni..................................................................................65
2.5 Integrazione nel Sistema Informativo Comunale...........................................66
2.6 Analisi dei dati raccolti.................................................................................67
2.6.1 Analisi della partecipazione ....................................................................67
2.6.2 Analisi su micro-zone .............................................................................68
2.6.3 Analisi tematica su zone definite.............................................................68
2.6.4 Analisi miste...........................................................................................69
2.6.5 Analisi di intensità territoriale.................................................................69
2.6.6 Analisi della convergenza delle opinioni.................................................70
2.7 Presentazione dei dati ...................................................................................72
2.7.1 Consultazione puntuale...........................................................................72
2.7.2 Tematismi a zona....................................................................................72
2.7.3 Discussioni .............................................................................................72
3 Il SIT del comune di Mola di Bari ....................................................................73
3.1 Impostazione della struttura del SIT .............................................................73
3.2 Storia di Mola...............................................................................................73
3.3 Stato di fatto e tendenze ...............................................................................74
3.3.1 La Base...................................................................................................75
3.3.2 Il sistema di ascolto ................................................................................77
III
3.3.3 Il sistema delle regole .............................................................................77
3.4 Idee piani e progetti ......................................................................................78
3.5 Supporto decisionale ....................................................................................79
3.6 Impostazione concettuale del sistema di ascolto............................................80
3.6.1 Strutturazione della base dati ..................................................................80
3.7 Impostazione operativa del sistema di ascolto...............................................85
3.7.1 Piattaforma .............................................................................................85
3.7.2 Database .................................................................................................85
3.7.3 Applicazione web ...................................................................................85
3.7.4 Livelli cartografici e informativi .............................................................87
3.8 Predisposizione di un prototipo.....................................................................88
3.8.1 Consultazione dei contributi ...................................................................88
3.8.2 Inserimento di un contributo ...................................................................89
3.8.3 Accredito di un contributo ......................................................................90
3.8.4 Suddivisione del territorio in micro-zone ................................................91
3.8.5 Definizione di una zona personalizzata ...................................................91
Conclusione ...............................................................................................................93
Allegati ......................................................................................................................94
Allegato A - Statuto di Pieve Emanuele...................................................................94
Allegato B – Direttiva ministeriale sulla rendicontazione sociale.............................97
Bibliografia..............................................................................................................101
Il Sistema di ascolto per il SIT comunale 1
Introduzione
Il presente lavoro nasce nel tentativo di rispondere all’esigenza di una
amministrazione comunale che intenda dotarsi di un sistema di ascolto, che
permetta di gestire processi partecipativi aperti ai soggetti protagonisti della vita
sociale, al fine di ottenere una maggiore efficacia ed efficienza delle politiche
pubbliche di governo di un territorio.
Prima di impostare la progettazione di un sistema di ascolto, occorre riflettere sul
significato che si vuole dare al concetto di partecipazione, ripercorrendo le
principali esperienze realizzate in contesti differenti.
La prima parte analizza diversi processi secondo il punto di vista della
partecipazione: la trasformazione delle città, l’informazione e la partecipazione
degli abitanti nella pianificazione, la democrazia partecipativa nel governo locale,
i processi di valutazione, la governance territoriale, la responsabilità sociale, il
livello effettivo di potere dei cittadini, la democrazia rispetto all’uso delle nuove
tecnologie.
Vengono quindi analizzati alcuni tra i più importanti strumenti in cui la
partecipazione dei cittadini è parte fondamentale: Agenda 21 Locale e Bilanci
Partecipativi. Tali strumenti di esempio vengono presentati volendo evitare di
riportarne la complessità, ma con il fine di ricavarne utili indicazioni sulle
modalità di partecipazione.
Questa prima parte si conclude riportando gli elementi utili per l’organizzazione
operativa dei processi partecipativi, quali l’individuazione dei soggetti da
coinvolgere, gli strumenti normativi e volontari, la figura del facilitatore, le fasi e
le regole della partecipazione.
Nella seconda parte viene impostato il progetto di un generico sistema di ascolto,
nel tentativo di definire un modello concettuale e funzionale di riferimento, che
possa quindi essere personalizzato per un particolare ambito ed esteso
funzionalmente secondo gli obiettivi e le possibilità dell’ente promotore. In tale
schema si è cercato di recepire le indicazioni riportate nella prima parte, cercando
comunque di disegnare un sistema che non sia pensato specificatamente per alcuni
strumenti partecipativi, ma che sia il più possibile aperto a nuovi strumenti e a
impostazioni concettuali anche differenti da quelle oggi seguite. Il sistema di
ascolto viene visto come uno strumento generale, che però non deve avere cablate
al suo interno le modalità secondo cui condurre i processi partecipativi. Anzi,
l’innovazione data dal forte uso di nuove tecnologie, che permette un intervento
diretto ad un vasto pubblico, potrebbe rivoluzionare sostanzialmente i modi della
partecipazione e anche la percezione stessa della democrazia.
Il Sistema di ascolto per il SIT comunale 2
L’ultima parte si riferisce al progetto del SIT per il comune di Mola di Bari. Viene
presentata l’impostazione generale che si vuole dare al SIT, composto da alcuni
sottosistemi e che permetta analisi incrociate tra questi.
Il sistema di ascolto è uno di questi componenti. Viene quindi presentato il
progetto per il sistema di ascolto, basato sul modello visto nella seconda parte e
arricchito con la progettazione specifica. Viene proposta una architettura, uno
schema informativo e un prototipo di sistema di interazione. Ovviamente si tratta
di una proposta che potrà richiedere sostanziali modifiche durante la fase di
implementazione, ma la scelta di includere un sistema di ascolto in un SIT già
dalle sue prime fasi di sviluppo indica l’importanza che si vuole dare a tale parte,
ritenendo essenziale per ogni amministrazione il confronto diretto e continuo con
la cittadinanza da cui ricevere una rinnovata legittimazione.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 3
1 Il processo di partecipazione
1.1 Città in trasformazione
Il governo del territorio è da tempo uno dei compiti più ardui per le istituzioni
pubbliche locali. La destinazione delle aree per gli insediamenti residenziali e
produttivi o per collocare impianti industriali ed energetici complessi, la scelta dei
corridoi per le infrastrutture della mobilità e le molteplici problematiche della
riqualificazione delle città impattano in vario modo con il mantenimento della aree
agricole e forestali, con gli ecosistemi esistenti, con le esigenze della loro tutela e
con le preoccupazioni dei cittadini residenti.
L’uso del territorio costituisce una delle leve essenziali dello sviluppo delle
comunità, una opportunità da governare, nel quadro di strategie di sostenibilità
riconosciute e condivise. I problemi di sostenibilità ambientale e sociale delle
politiche urbanistiche sono da tempo all’attenzione di tecnici e amministratori.
Il 5° Aalborg commitment su Pianificazione e progettazione urbana e la recente
comunicazione della Commissione UE relativa ad una Strategia tematica
sull’ambiente urbano (COM 2006/16), riconoscono la rilevanza comunitaria delle
politiche per uno sviluppo urbano sostenibile, riportando una idea di
trasformazione della città che, attraverso il progetto urbano, concorra a
migliorarne la qualità ambientale.
In molte regioni italiane si assiste ad una formidabile accelerazione dei ritmi di
crescita dello sfruttamento urbanistico dei suoli, verso nuove aree esterne all’area
già urbanizzata. A questo fenomeno si deve affiancare sempre più il recupero e la
riprogettazione di aree interne ora dismesse per via dei cambiamenti nella
configurazione del sistema economico-produttivo.
Tale situazione propone opportunità economiche e occupazionali, occasioni di
riqualificazione di parti importanti delle città, ma presenta anche tensioni
speculative e distorsioni circa la sostenibilità degli interventi. Malgrado molte
regioni abbiano negli ultimi anni prodotto leggi innovative, volte ad assicurare
qualità ambientale, flessibilità, tempestività e trasparenza del processo
pianificatorio, gli effetti concreti registrati sono contraddittori.
In particolare nelle aree a più forte espansione insediativa, lo stesso oggetto
dell’azione di trasformazione cambia. La città perde i suoi netti confini ed è
sempre più difficile delimitarne la forma, le funzioni e la fisiologia connessa
all’uso delle risorse ambientali, la cui gestione deve essere inquadrata in un
contesto di area vasta, perché dalla scala più ampia dipendono in modo sempre più
forte le implicazioni sistemiche e ambientali dei progetti, oltre alla possibilità di
chiusura dei cicli ecologici delle risorse.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 4
In questo contesto, la partecipazione informata dei cittadini nelle decisioni sulle
trasformazioni urbanistiche rappresenta una sfida significativa, per evitare
incomprensioni e per sostenere, con il consenso e l’assunzione di responsabilità
diffuse, nuove prospettive territoriali di sviluppo. Questo è ancora più necessario
quando si intende realizzare, anche attraverso la pianificazione, l’integrazione
delle trasformazioni urbanistiche e territoriali con la tutela e la valorizzazione
degli ecosistemi locali, consapevoli della portata della sfida che investe gli organi
di governo locali1.
Inoltre, la partecipazione dei cittadini a percorsi di pianificazione e progettazione
urbana comporta una informazione e una conoscenza adeguate, anche sul piano
culturale, circa l’evoluzione storica della città costruita, gli strumenti urbanistici
utilizzati, i criteri e gli obiettivi da perseguire nell’interesse primario della
comunità e del territorio. Infine, la partecipazione informata e consapevole dei
cittadini alle scelte che riguardano la città, la sua forma e le relazioni strutturali
che la definiscono, stimola il senso di appartenenza, questione particolarmente
complessa in questa fase di cambiamenti demografici e culturali delle città2.
Partendo da una analisi delle esperienze e degli strumenti utilizzati, si può
impostare la costruzione di un processo di partecipazione, che favorisca l’incontro
tra decisori, pianificatori e cittadini.
1.2 Pianificazione, valutazione, informazione e partecipazione
I piani urbanistici o territoriali, nella loro ormai multiforme accezione e
articolazione, più o meno efficacemente normati a livello nazionale o regionale,
riconducono all’esigenza di disporre di strumenti pubblici trasparenti, aventi
diverso livello di definizione e di cogenza, in grado di tradurre in concreto
previsioni di trasformazione del territorio, indicando regole e obiettivi della
progettazione urbana. Sia che indichino la destinazione d’uso dei suoli,
conformando le proprietà alle previsioni, o che stabiliscano limiti e vincoli o
individuino opportunità su aree già edificate o libere, pubbliche o private, i piani
continuano a costituire, imponendo una visione di insieme dei processi e degli
assetti, elemento essenziale per qualsiasi progetto urbano o territoriale. I limiti
delle esperienze e degli stessi strumenti della pianificazione sono evidenti e
impongono una ulteriore sostanziale innovazione. Tuttavia non sembra eliminabile
1 si faccia riferimento all’intervento di Maurizio Maletti e Emilio D’Alessio, alla presentazione del
workshop PERCORSI PARTECIPATI NELLA PIANIFICAZIONE D’AREA VASTA, Modena
2006 2 si faccia riferimento alla relazione “URBANISTICA E PARTECIPAZIONE INFORMATA DEI
CITTADINI, una ricerca di Agenda 21 Locale” del 2006, a cura del Gruppo di Lavoro “Città
sostenibili”, Associazione Nazionale Coordinamento Agende 21 Locali Italiane
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 5
la necessità di una regolazione pubblica, trasparente, impersonale nell’uso del
suolo, matrice ambientale base dello sviluppo3.
Molti elementi hanno concorso a rendere le scelte urbanistiche e territoriali
sostanzialmente oscure ed estranee a forme di partecipazione dei cittadini,
sperimentate in altri settori della vita pubblica.
L’oggettiva complessità dei temi e degli strumenti tecnici si è combinata con la
centralizzazione delle decisioni, soprattutto di quelle a forte valenza economica.
La scarsa informazione e la presenza di limiti culturali, anche nelle pubbliche
amministrazioni più avvertite e dinamiche, hanno nel tempo determinato una
scissione netta tra la città vissuta e chi ne definisce le politiche di sviluppo.
Recentemente, non senza contraddizioni, si sono moltiplicate esperienze non solo
di informazione e comunicazione preventive, ma di vero e proprio coinvolgimento
di cittadini o più spesso di loro rappresentanze nel percorso decisionale, che porta
a scelte decisive per il futuro delle città e dei territori. Tuttavia, anche in questi
casi meritevoli, è spesso mancato un effettivo lavoro culturale, di sedimentazione
di una conoscenza più diffusa circa la caratteristica e l’evoluzione degli strumenti
di piano utilizzati, gli esiti attesi e conseguiti nel tempo dallo sviluppo urbano,
quali elementi essenziali a sostegno del processo partecipativo. C’è ancora molto
da fare per una effettiva diffusione della cultura urbanistica, ambientale e
dell’organizzazione del territorio.
Anche in questo caso, il nuovo quadro normativo comunitario sospinge
all’innovazione quello nazionale. Prima con le direttive sulla Valutazione di
Impatto Ambientale (VIA), poi con l’introduzione della Valutazione Ambientale
Strategica degli effetti di determinati piani e programmi (VAS4) e in parte con la
Valutazione di compatibilità ambientale di piani che coinvolgono aree naturali
sensibili (VincA), la Comunità Europea ha teso a rafforzare non solo gli strumenti
di valutazione tecnica preventiva dell’impatto dell’azione antropica sull’ambiente,
ma anche l’impegno per una adeguata informazione dei cittadini, quale premessa
alla tutela dei loro diritti e alla loro partecipazione alle decisioni.
Più recentemente sono state introdotte nella normativa comunitaria, con la
Direttiva 2003/35/CE, procedure obbligatorie circa l’informazione preventiva, la
consultazione e la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni piani e
programmi in materia ambientale, che tra l’altro adegua il diritto comunitario alle
disposizioni della Convenzione di Aarhus, ratificata dall’Italia ed entrata in vigore
nel 2001.
3 Vanni Bulgarelli , Responsabile scientifico del Gruppo di Lavoro “Città sostenibili”, nell’intervento
“Una pianificazione partecipata per un governo integrato e sostenibile delle trasformazioni
territoriali” al Workshop nazionale Modena 2006 4 Per la VAS il riferimento normativo è la Direttiva 2001/42/CE e le leggi nazionali di recepimento,
rese meno incisive da recenti modifiche
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 6
Tali provvedimenti integrano e completano quanto disposto dalla Direttiva
2003/4/CE sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale, recepita
dall’Italia con la L. 31 ottobre 2003, n. 306 e recentemente attuata con il D.Lgs 19
agosto 2005 n.195. Il nuovo complesso normativo rafforza e completa gli
strumenti volontari adottati e sperimentati da amministrazioni pubbliche e in
particolare la VAS, o sue varianti (VALSAT), individuata da alcune regioni nelle
leggi sul governo del territorio e la pianificazione, con la possibilità di incrociarli
con quelli di Agenda 21 Locale. Si tratta di strumenti importanti sulla strada del
rafforzamento e della diffusione del consenso verso le strategie pubbliche di
sviluppo sostenibile.
La partecipazione per essere efficace deve essere effettiva, preventiva, informata.
Deve concorrere ad assumere decisioni e relative responsabilità. Purtroppo in
diverse amministrazioni pubbliche, la volontà di attivare processi di
partecipazione si risolve spesso ricorrendo a procedure codificate in esperienze
nate in contesti sostanzialmente diversi, sovrapponendo tali procedure ad altri
strumenti o processi sperimentati.
Il processo di Agenda 21 locale sta correndo questo rischio. Il suo confinamento
su scelte parziali o relativamente innocue, rischia di svuotarne la portata
innovatrice della governance locale, nella prospettiva strategica dello sviluppo
sostenibile.
Proprio dal nuovo quadro normativo comunitario e nazionale può venire una
spinta positiva, per una nuova e diversa integrazione tra politiche per la
sostenibilità, procedure volontarie di innovazione dei processi decisionali di
governo, come l’Agenda 21 locale, e obblighi della pubblica amministrazione
nell’informazione preventiva, nella consultazione e nella partecipazione dei
cittadini.
Questo anche al fine di evitare nuove incongrue separazioni o stratificazioni
normative e procedurali incoerenti.
La partecipazione diretta dei cittadini alle decisioni non deve ovviamente
sostituire, ma integrare, i meccanismi propri del potere pubblico, esercitato dalle
istituzioni della democrazia rappresentativa. Per questo non elimina di per sé il
conflitto tra interessi diversi, ancorché tutti più o meno legittimi. Il percorso
partecipato impegna tuttavia i proponenti un progetto a motivarne pubblicamente
l’utilità, a rendere trasparenti diverse possibili opzioni e le ragioni della scelta,
compresa l’esplicitazione degli interessi economici e sociali coinvolti. Obbliga poi
all’assunzione di responsabilità condivise sulle decisioni, prese sulla base di
elementi tecnici accertati e documentati, valutati da organismi terzi, in un contesto
conoscitivo fondato su validi dati circa gli impatti, ambientali e sanitari in
particolare.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 7
1.3 La partecipazione degli abitanti negli interventi integrati sulla città
Alcune esperienze significative di partecipazione degli abitanti, in una realtà
multiforme come può essere una grande città, si sono attivate in sperimentazioni
che hanno riguardato in particolare le periferie5, che sono spesso contesti urbani
“diversi e isolati” dall’organismo unitario della città, per una mancanza di
connessione geografica, economica, sociale.
È evidente che, parlando di periferie delle grandi città, occorre partire dal tessuto
sociale. Il primo principio da affermare è che la vitalità sociale è causa, non
effetto, della vitalità economica.
Non c’è riqualificazione urbana, formazione professionale, orientamento al lavoro
e incentivo alla nascita di imprese che possa avere impatto strutturale - oltre il
breve termine - se non accompagnato da un’adeguata azione sul territorio, fatta di
interazione e dialettica, che miri innanzi tutto alla rivitalizzazione del tessuto
sociale.
È necessario perciò che le politiche pubbliche si cimentino con il territorio
attraverso lo sviluppo di misure integrate in cui interventi ambientali (la
riqualificazione urbana) ed economici (il sostegno a nuove iniziative
imprenditoriali o a determinate categorie lavorative) si intersechino con quelli
sociali, a partire da un pieno coinvolgimento degli abitanti nei processi in cui si
decidono le priorità e si costruiscono gli scenari di sviluppo di una determinata
area. A partire cioè, in una parola, dalla partecipazione.
Esperienze come quelle del bilancio partecipativo, della progettazione partecipata,
dei laboratori territoriali, diventano così fondamentali per la rigenerazione del
rapporto tra istituzioni e territorio e per l’impostazione di sensati programmi di
sviluppo locale.
Solo in questo modo si riuscirà a trasformare l’economico in sociale, il produttivo
in relazionale, il pubblico in collettivo, andando - proprio a partire da dove è più
semplice, cioè dal livello locale - a modificare gli stili di vita, il sistema dei
consumi, l’idea stessa di benessere.
Le parole chiave di questo programma di sviluppo locale sono tre:
partecipazione riqualificazione altraeconomia
Con la partecipazione - come detto - si vuole caratterizzare in senso trasversale
tutte le azioni condotte, che vengono discusse, modificate, progettate, costruite e -
se necessario – cancellate insieme agli abitanti del territorio.
Il termine riqualificazione fa riferimento all’ambiente urbano, che è ambiente in
cui si vive, in grado di determinare umori, entusiasmi, idee e creatività sociale.
L’altra economia è quella che mette il valore d’uso sopra il valore di scambio, che
rimette le relazioni sociali al centro dei processi produttivi e dei modelli
5 Luigi Nieri, Assessore alle politiche per le periferie, sviluppo locale e lavoro del Comune di Roma
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 8
organizzativi, usa la moneta e i flussi finanziari come strumento per
l’implementazione di attività reali e non per la produzione di moneta a mezzo di
moneta.
In tema di governo locale del territorio, si possono considerare le seguenti
questioni aperte sulla frontiera della partecipazione:
1. Al primo posto ci sono gli abitanti. Tra degenerazione sociale e supremazia dei
modelli consumistici, promuovere la partecipazione, in particolare nei casi
delle periferie di grandi città, non è così semplice e soprattutto rischia di non
essere efficace ai fini di un superamento delle alienazioni individuali e
collettive. Occorre individuare a quali metodologie fare riferimento, quale
comunicazione proporre, quali processi attivare.
2. Il secondo asse riguarda il rapporto con la politica, in particolare con i partiti
che faticano a comprendere il significato della partecipazione, sia in termini di
inclusione (dare più chance anche a chi non è rientrato nei processi elettorali)
che di esclusione (la partecipazione ha delle regole che vanno rispettate, da
tutti).
3. Il terzo riguarda il rapporto tra livelli diversi di governo (il comune, la
provincia, la regione ecc.). Non è affatto scontato che la partecipazione sia
gradita a chi amministra un livello di governo territoriale e - soprattutto, ma
non necessariamente, se di parte politica opposta - si sente estromesso dalla
sua funzione.
4. C’è poi il rapporto con la società civile organizzata. Quale rappresentatività
riconoscere a gruppi che vanno dal grande sindacato al comitato di quartiere?
Come valorizzare il loro radicamento sul territorio e la loro competenza su
singoli temi senza per questo escludere tutti gli altri abitanti?
5. Un quinto punto è quello del rapporto con la macchina amministrativa e con i
vincoli legislativi. Qui si tratta di comprendere quali alternative si possono
costruire a livello di regolamenti o legislazioni locali.
6. Infine, non secondario, il rapporto con i mezzi di comunicazione e la necessità
di veicolare processi che sono complessi e raramente riconducibili agli
standard dei grandi media.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 9
1.4 Promuovere la democrazia partecipativa nel governo locale 6
1.4.1 Valorizzare la società locale
Per far evolvere gli enti locali da amministrazione subalterna a poteri esogeni a
enti di autogoverno del territorio e dei sistemi economici a base locale, è
necessaria una forte mobilitazione delle energie (culturali, sociali, produttive,
cognitive) delle società locali per realizzare modelli di sviluppo locale
autosostenibile. La cessione di potere alla società locale nelle sue molteplici forme
di aggregazione e responsabilizzazione è la condizione essenziale per questa
realizzazione e la garanzia di un ritorno di potere in termini di capacità di
autogoverno del municipio. In altri termini è necessario che le molteplici e
frammentate esperienze di partecipazione in atto (Bilanci Participativi, Agende 21
Locali, Contratti di Quartiere, forum, piani urbanistici e ambientali partecipati,
ecc.) evolvano da consultazioni su singoli problemi a pratica ordinaria di governo
del territorio, riguardante non solo uno specifico settore (l'assessorato alla
partecipazione) ma l'insieme delle attività di governo in forme intersettoriali e
integrate.
A tal fine è necessario che il municipio istituisca:
a) tavoli di programmazione negoziale estesi alla complessità di rappresentanze
della società contemporanea e inclusive degli attori deboli non rappresentati,
superando le attuali forme prevalenti di consociativismo fra enti locali e poche
rappresentanze di poteri forti;
b) strumenti di democrazia deliberativa per la partecipazione diretta dei cittadini
alle scelte fondamentali e alla loro gestione.
Anziché, come sovente avviene, confondere questi due aspetti del processo
decisionale (programmazione negoziata inclusiva che riguarda le rappresentanze
di interessi e democrazia deliberativa che riguarda i singoli cittadini), occorre
renderli complementari e sinergici; in questo modo il processo partecipativo
diviene costruzione progressiva di cittadinanza attiva, dando voce, ad entrambi i
livelli, alle diffuse pratiche sociali in atto che fanno vivere nel territorio stili di vita
e di produzione caratterizzati da responsabilità sociale nei confronti dei beni
comuni, dalla produzione, scambio e consumo a valenza etica (sociale e
ambientale), dalla cura dell'ambiente e del paesaggio.
6 i contenuti di questo paragrafo fanno riferimento ai contributi del Gruppo di lavoro “Governo locale
e democrazia partecipativa”, Coordinatore Alberto Magnaghi
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 10
1.4.2 Il programma per l’autogoverno municipale
Si tratta dunque di dotarsi di strumenti di ascolto e valorizzazione delle energie
virtuose operanti sul territorio, modificando il modo quotidiano di governare.
Questo è già un passo avanti nella realizzazione del programma, dal momento che
esso vive già in un multiverso di attori composto da: agricoltori che ricostruiscono
un rapporto di cura con la terra, la qualità alimentare, l'ambiente, il paesaggio e
attivano relazioni di scambio conviviale con la città; associazioni femminili che
sperimentano simbolici e luoghi comunitari fondati sulla relazione di genere;
sindacati che affrontano la ricerca di qualità dei processi produttivi e dei prodotti,
dei fini sociali e etici della produzione e si pongono problemi di allargamento
della rappresentanza alla composizione socioproduttiva del postfordismo e alla sua
ricomposizione nel territorio; associazioni ambientaliste e culturali che praticano
forme capillari di difesa e cura dell'ambiente; aggregazioni giovanili che
realizzano spazi pubblici e sociali autonomi; movimenti etnici che perseguono il
riconoscimento delle identità linguistiche, culturali e territoriali, migranti che
costruiscono nuovi spazi di cittadinanza e di scambio multiculturali; imprese
produttive e finanziarie a finalità etica, ambientale e sociale; associazioni per il
consumo critico e l'acquisto solidale; reti del commercio equo e solidale; ampi
settori del volontariato, del lavoro sociale, dei servizi e del lavoro autonomo, che
creano reti di scambio non monetario e non mercantile, e cosi via7.
Questi attori producono, ognuno nel proprio ambito di interesse e di azione,
critica, rifiuto, conflitto, ma anche contemporaneamente riappropriazione diretta di
saperi produttivi; pratiche di vita e di consumo alternative a livello locale e reti
solidali a livello globale; inducono di conseguenza crescita di società, identità
locale e coscienza di luogo attraverso l'autoriconoscimento solidale; sedimentano
sul territorio frammenti di progettualità che possono esser integrati in modelli
socioeconomici alternativi.
L’importanza della partecipazione e della “cittadinanza attiva” si esprime
attraverso il riconoscimento e la valorizzazione da parte dei governi locali di
queste insorgenze societarie, nell'agevolare la promozione locale di questo
processo aggregativo che non riguarda più soltanto l'unione dei simili (classe,
genere, etnia) o l'unione locale su un disagio specifico indotto da scelte di sviluppo
esogene, ma la promozione di statuti e patti di unione dei diversi, per la
autoprogettazione di società locali complesse, attraverso forme di autogoverno
delle relazioni fra differenze e il loro reciproco riconoscimento.
L'ascolto del sociale, di questo sociale che già produce innovazione nelle periferie
urbane e nel mondo rurale, consente di fondare il programma di governo su un
7 Per una descrizione delle esperienze italiane in questi campi vedasi: A. Magnaghi, “Dai comuni
polvere alle reti di municipi”, Communitas 3/4, Milano 2005
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 11
orizzonte concreto di obiettivi di trasformazione che non ripercorra in tono minore
gli steccati del neoliberismo. Nelle mobilitazioni sociali di questi anni sono già
delineati i contenuti del programma di governo. Dalla mobilitazione della società
locale nelle sue componenti sociali, culturali, associative, imprenditoriali, a
valenza etica, può venire la forza per realizzare l'autogoverno municipale.
1.4.3 Qualificare gli strumenti di democrazia partecipativa
È necessario esplicitare nei programmi di governo le molte condizioni perché il
processo partecipativo evolva verso questo modello, che realizza il passaggio
dall'empowerment all'autogoverno 8:
� Che l'amministrazione locale istituisca una sede unica di partecipazione
strutturata, con fasi e tempi certi di decisione, che abbia carattere continuativo
per tutte la fasi del processo di governo. Che sia conseguentemente offerta ai
partecipanti l'occasione di intervenire su una politica ancora da definirsi (non
chiamandoli a risolvere i conflitti nell'applicare una politica già pre-definita, o
che si collochi ex post, come avviene ad esempio per le tardive discussioni
sulle localizzazioni degli inceneritori).
� Che sia inclusa negli statuti comunali la scelta di attivare nuovi tavoli allargati
ed inclusivi per le politiche negoziali e istituti di partecipazione strutturata e
deliberativa come regola permanente di governo.
� Che la partecipazione non sia una pratica defaticante che riguarda questioni
marginali (anche il bilancio partecipativo sulle spese di investimento dei
comuni corre questo rischio, in una fase di forte taglio alle disponibilità di
bilancio), ma che affronti a tutto campo le trasformazioni del modello locale di
sviluppo verso scenari di futuro socialmente condivisi.
� Che l'istituto partecipativo sia articolabile, anche variando la composizione
degli attori per i singoli progetti integrati, ma senza perdere l'unitarietà
complessiva del processo.
� Che sia data ai cittadini la possibilità di essere protagonisti. Pur essendovi la
necessità di strutturare i processi di partecipazione, dando ad essi regole di
funzionamento e tempi certi di lavoro, è opportuno che gli attori “iniziatori del
processo” si assumano soltanto il compito di garanti delle forme di
partecipazione e del loro svolgimento. I diretti promotori o responsabili della
politica in discussione (assessori, dirigenti e funzionari dell'ente competente)
possono intervenire ma non monopolizzare la discussione; non devono in ogni
caso condurre le riunioni.
8 I punti di questo paragrafo sono rielaborati da: A. Magnaghi, A. Marson, “Democrazia locale e
politiche ambientali”, in F. Giovanelli, I. Di Bella, R. Coizet (a cura di), Ambiente condiviso:
Politiche territoriali e bilanci ambientali, Edizioni Ambiente, 2005
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 12
� Che siano assegnate risorse specifiche ai processi partecipativi. Per quale
ragione i progetti che possono generare conflitti costano generalmente cifre
rilevanti, mentre coloro che partecipano e fanno partecipare sono retribuiti
nulla (i primi) e molto poco (i secondi)?. Non si tratta d'un fatto casuale, ma di
un elemento che svela un costrutto culturale che richiede di essere superato.
� Che sia riconosciuta piena dignità alle diverse forme di conoscenza.
L'approccio tecnocratico è sorretto da una sopravalutazione della conoscenza
cosiddetta “esperta”, meglio ancora se codificata in senso quantitativo, rispetto
alla conoscenza esperienziale e situata. La strada alternativa è quella di
costruire, attraverso la partecipazione, delle narrazioni collettive nelle quali
siano ricondotte a senso comune, rese comprensibili e capaci di interloquire fra
loro, conoscenze esperte e conoscenze di contesto.
� Che l'istituto negoziale e quello partecipativo privilegino gli attori sociali
deboli, o comunque sottorappresentati nei processi di concertazione ufficiali,
in quanto potenziali portatori di energie virtuose per la produzione della
trasformazione verso l'autosostenibilità. Nell'istituto negoziale è fondamentale
che il municipio privilegi gli attori della produzione, del commercio, del
consumo portatori di valenze etiche rispetto agli attori economici unicamente
finalizzati al profitto.
1.4.4 Partecipazione alla pianificazione
È diffusa la percezione dei limiti delle forme di democrazia delegata, oltre che
delle forme di concertazione istituzionale, nel costruire politiche pubbliche capaci
di cogliere l’effettiva domanda sociale e di attivare le diverse energie presenti o
potenziali finalizzabili ad azioni di interesse collettivo.
Anche quando le rappresentanze della democrazia delegata sono equilibrate
rispetto ai territori di provenienza e possono contare su persone preparate e
portatrici di interessi collettivi, le informazioni e le conoscenze di cui esse
dispongono sono comunque umanamente limitate. È dunque necessario prevedere
altre forme di rapporto con la società locale che costituisce il referente privilegiato
delle politiche promosse dall’ente9. Queste forme sono tanto più “democratiche”
quanto più la loro attivazione non sia discrezionale e non sia basata su reti
informali di rapporti personali, ma caratterizzata da regole trasparenti e
potenzialmente aperta alla partecipazione di tutti.
9 Anna Marson, Istituto Universitario di Architettura – Venezia, Piani urbanistici, partecipazione e
insediamenti in area vasta
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 13
È utile a questo punti richiamare le definizioni di alcuni termini di riferimento:
per concertazione si intende l’interazione fra le rappresentanze istituzionali,
le categorie economiche e i sindacati dei lavoratori; la forma della
concertazione tende a rendere subordinato il ruolo della pubblica
amministrazione all’insieme di lobbies presenti nel contesto;
per negoziazione si intende l’interazione fra ente territoriale e proprietari
(dei terreni o dei diritti di edificazione pregressi);
per partecipazione si intende l’interazione allargata a tutte le associazioni
civiche e ai singoli cittadini; la partecipazione, intesa come co-definizione
degli obiettivi e co-progettazione delle azioni insieme ai portatori di interessi
diffusi sul territorio, rafforza il ruolo dell’ente pubblico e l’aiuta a superarne
l’immagine di autoreferenzialità.
La pratica da parte degli enti territoriali di forme di partecipazione più allargata
non solo non toglie potere ai Consigli, ma può contribuire ad aumentarne la
legittimazione politica.
Inoltre, se la prima funzione di una più ampia partecipazione è la costruzione
condivisa dell’agenda dei problemi che l’ente pubblico territoriale deve trattare, la
definizione condivisa dei problemi può consentire l’attivazione di energie e risorse
sociali per la costruzione delle stesse politiche pubbliche.
Il coinvolgimento diretto o indiretto (attraverso le loro associazioni) dei cittadini
da parte dell’ente appare in grado di svolgere un’importante funzione
comunicativa nelle due direzioni: da un lato per far conoscere ai cittadini le
competenze dell’ente, dall’altro per portare i problemi percepiti dai cittadini a
essere considerati nell’azione di governo.
Qualificare il ruolo dell’ente locale come soggetto politico significa intessere
nuove relazioni, dare ascolto istituzionale ai problemi del territorio e ridefinirli
progettualmente. La pianificazione territoriale dovrebbe rappresentare lo
strumento più organico a tal fine, e aprirlo alla partecipazione non può che
arricchirlo.
L’obbligo procedurale di attivare forme di partecipazione, contenuto in molte
nuove leggi regionali, ancorché spesso formulato in modo ambiguo (con scarsa
attenzione alle differenze fra concertazione e negoziazione, e fra queste e
partecipazione), va dunque colto come opportunità per qualificare le forme di
pianificazione e per far conoscere i processi stessi ad un pubblico più vasto dei
soli addetti ai lavori.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 14
1.5 La partecipazione nei processi di valutazione
La valutazione viene intesa normalmente come processo di determinazione della
qualità, del valore materiale e del valore simbolico dell'oggetto. Occorre
identificare standard apprezzabili di qualità, valore materiale e simbolico, per poi
procedere all’indagine delle performance degli evaluandi rispetto a tali standard10.
Si tratta quindi di analizzare una azione intrapresa per uno scopo corrispondente
ad un interesse collettivo, verificando che abbia ottenuto gli effetti desiderati o
comunque esprimere un giudizio sull’eventuale scostamento rispetto
all’obiettivo11.
Questo implica che venga identificato l'interesse collettivo, in merito al quale
selezionare una proposta di intervento effettuandone l’analisi critica degli effetti.
Oltre alla determinazione della qualità e del valore materiale e simbolico, è
essenziale determinare il valore sociale degli interventi pubblici e delle forme di
interazione con i vari soggetti, che vengono adottate per determinare appunto
quale sia l’interesse collettivo.
La valutazione assume il ruolo peculiare di strumento partecipato di giudizio di
azioni socialmente rilevanti 12.
La valutazione è da considerare in effetti un’attività di ricerca sociale, fatta da
riflessione, analisi, indagine sull'uomo, che utilizza:
- tecniche che chiedono alla gente un giudizio su un programma, progetto o
intervento; si effettuano indagini tramite questionari e interviste, rivolte ai
principali attori coinvolti, tra cui vi sono i beneficiari; sono importanti le
modalità di selezione degli intervistati;
- tecniche che chiedono agli esperti, quali testimoni professionali, operatori
del progetto, decisori, alcuni beneficiari. Sono considerati esperti non per il
loro sapere ma per il ruolo che ricoprono nell’ambito considerato.
La finalità è il misurarsi con una realtà che attende risposte immediate di
trasformazione, di giudizio, di intervento. In presenza di una crescente complessità
sociale da governare, occorre perseguire approcci di ricerca critici, flessibili, basati
sulla negoziazione tra gli attori sociali.
Nella ricerca sociale non ci si può rinchiudere dentro parametri rigidi, dovendo
invece attingere a personali capacità creative del tramite alla partecipazione, che
consentano di adattare ed innovare tecniche ed approcci 13.
10 Michael Scriven 1991, Key Evaluation Check-list 11 Nicoletta Stame 1998, L’esperienza della valutazione 12 Claudio Bezzi 2003, Il disegno della ricerca Valutativa 13 Paul Lazarsfeld, 1935, The art of asking Why
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 15
1.5.1 La valutazione quale strumento partecipato di giudizio
Obiettivi
Produrre conoscenze contestualizzate e orientate all'azione, in stretta connessione
con la situazione concreta.
Costruzione del consenso basato sulla conoscenza sociale diffusa.
Oggetto di ricerca
Il problematico contesto sociale su cui si innestano le proposte di programma o
intervento. Sono inclusi tutti i settori di intervento della politica comunale.
Importante ruolo dell'etica, per gli effetti diretti che si generano in tema di
giustizia.
Soggetti
Le parti sociali, che esprimono il loro bisogno con la presentazione di istanze,
dialogando con il soggetto promotore.
L’ente pubblico, come organizzazione produttrice di politiche e di servizi (con
particolare riferimento alle istituzioni di governo locale)14.
Dinamica del cambiamento
La cultura sociale è sottoposta a continuo cambiamento, affiorano nuovi bisogni,
oppure vecchi bisogni espressi in modo nuovo.
Ogni intervento cambia una parte delle condizioni sociali, economiche, sanitarie
della popolazione, modificandone le priorità e creando le condizioni per un nuovo
intervento.
Ogni nuovo servizio finisce con l'apparire col tempo più misero, meno nobile,
deludente (delusione hirshmaniana, descritta più avanti nel paragrafo sulla
soddisfazione).
Valutazione negoziale
Il contesto presenta una complessità crescente, che può essere affrontata solo
attraverso il coinvolgimento degli attori sociali in un processo di comunicazione e
partecipazione, attraverso tecniche controllate.
La valutazione negoziale è uno strumento partecipato di giudizio di azioni
socialmente rilevanti, in cui gli stakeholder (decisori, tecnici, beneficiari) si
confrontano sulla necessità di condividere il più possibile una piattaforma
progettuale.
14 Luigi Bobbio, 1997
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 16
La negozialità descrive un aspetto del processo decisionale che implica lo scambio
simbolico e relazionale tra stakeholder, nell'intento di definire e raggiungere un
obiettivo condiviso. Per questo è essenziale il rispetto per la dignità, la sicurezza e
l'autostima dei partecipanti.
La riproduzione delle relazioni fra stakeholder permette di arrivare a risultati
riconosciuti validi. Si tratta di una modalità di costruzione del consenso, basata
sulla conoscenza sociale diffusa. Occorre utilizzare le informazioni provenienti
dagli stakeholder sulla base dei significati attribuiti da loro. Si deve ricercare la
qualità della relazione instaurata, nonostante la presenza di pareri fortemente
divergenti. Deve essere evidenziato il ruolo dei beneficiari e le modalità di accesso
al beneficio.
Coinvolgimento degli attori
La partecipazione di diversi attori sociali nel processo implica che vi sia un certo
grado di asimmetria nella trattativa e nello scambio, a volte per effetto di una
intenzionalità processuale.
La modalità di coinvolgimento degli attori sociali varia notevolmente in base al
tipo di approccio:
- approccio positivista – sperimentale, in cui il concetto di partecipazione è
limitato alla richiesta di informazioni e le fonti informative sono considerate
sostanzialmente neutrali;
- approccio pragmatista - di qualità, in cui gli esperti costruiscono un percorso
condiviso di definizione della qualità e dei suoi standard;
- approccio costruttivista - del processo sociale, che cerca di comprendere cosa
accade attraverso il confronto tra programma e contesto, senza riferirsi a
termini di paragone (obiettivi o standard); i soggetti coinvolti sono parte del
processo, da cui traggono elementi di crescita culturale, manageriale e
sociale.
Quest’ultimo in particolare presenta una utilità sociale, in quanto contribuisce alla
partecipazione democratica, alla trasparenza, all'apprendimento degli attori.
È opportuno predisporre dei percorsi formativi, che siano:
- a beneficio dei partecipanti;
- a beneficio degli operatori che devono gestire un programma o intervento,
resi consapevoli della complessità del contesto, delle istanze e delle necessità
dei beneficiari;
- per i beneficiari, affinché riconoscano il punto di vista dell'erogatore.
Tutto ciò dovrebbe consentire una riduzione dei conflitti tra gruppi di attori sociali
rilevanti.
Si devono inoltre perseguire obiettivi emancipativi, tramite attività di
informazione e analisi compartecipata, per permettere a particolari categorie di
fruitori di servizi di diventare osservatori critici e consapevoli.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 17
L’ente promotore deve garantire una solida etica di governo, la responsabilità
verso il benessere pubblico, oltre ovviamente ad assumersi gli oneri morali di
decisioni che impongono altrui rinunce.
Gli spazi della partecipazione
Il terreno di confronto e di dialogo tra i soggetti coinvolti è dato da:
− i bisogni ai quali i programmi o interventi cercano di dare risposta; i bisogni
vanno cercati, senza l'illusione di una loro presunta manifestazione spontanea;
il bisogno è una costruzione sociale negoziata fra un insieme di attori sociali
con responsabilità nelle politiche e un insieme di portatori di istanze e loro
sostenitori; la valutazione dei bisogni aiuta il decisore a stabilire delle priorità;
− gli effetti e impatti raggiunti dal servizio o dal programma.
Standard
I principali a cui occorre riferirsi sono: identificazione degli attori rilevanti,
corretta selezione delle problematiche, identificazione dei valori; consenso
esplicito delle parti coinvolte; rispetto dei valori e dignità dei soggetti messi in
interazione.
Inoltre in relazione alla analisi del contesto, occorre considerare la descrizione
delle procedure e l’affidabilità delle informazioni qualitative e quantitative.
Qualità e soddisfazione
Si deve determinare la qualità percepita dall'utente, in termini di soddisfazione.
A tal proposito, si consideri che:
− la soddisfazione è contingente, soggetta al decadimento indicato da Hirschman
(1991), per il quale ogni nuovo servizio finisce con l'apparire col tempo più
misero, meno nobile, deludente; così anche per gli atti di partecipazione,
intrapresi perché ci si attende che possano procurare soddisfazione, procurano
anche delusione e insoddisfazione; la delusione non è completamente
eliminabile con un aggiustamento verso il basso delle aspettative;
− la soddisfazione può confondersi con la riconoscenza (aver ricevuto un
servizio di cui non se ne percepiva il diritto) o col timore (se interpellati dallo
stesso ente erogatore), facendo risultare una elevata percentuale di soddisfatti.
In generale non si può mai considerare la soddisfazione equivalente alla qualità
del servizio erogato; questo spiega il limite delle ricerche basate esclusivamente
sulla soddisfazione dei beneficiari (customer sadisfaction). Inoltre, occorre
considerare anche le categorie di beneficiari che non possono esprimere un parere.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 18
1.6 Governance territoriale
La governance, finalizzata allo sviluppo, può essere migliorata attraverso il
coinvolgimento e il coordinamento, con forme innovative di partecipazione al
processo decisionale, dell’insieme degli attori in grado di contribuire al successo
dei progetti.
La governance interattiva costituisce una forma avanzata, che si basa sulla
capacità dei diversi attori di coordinare le proprie strategie d’intervento e di
condividere la conoscenza necessaria per progettare azioni di sviluppo. Sono
chiamati in causa sia attori pubblici che operano a scala locale, sovra-locale e
regionale, sia attori privati che rappresentano gli interessi sociali ed economici
della società civile, includendo anche le organizzazioni del terzo settore. Ma la
responsabilità di guidare il processo deve essere affidata ai soggetti pubblici, con
un ruolo attivo di stimolo e leadership, con la capacità di cogliere e trasmettere i
segnali di cambiamento affinché il sistema locale sia in grado di apportare i
cambiamenti necessari per gestire i mutamenti di scenario. In particolare, il
soggetto pubblico ha il compito di assicurare la manutenzione della rete
istituzionale, incentivando la costruzione della fiducia tra gli attori che partecipano
al processo, mediando tra interessi contrastanti, accompagnando la capacità di
apprendimento, garantendo pari opportunità di accesso all’informazione.
Nonostante le difficoltà di un processo decisionale in cui la molteplicità dei
partecipanti rende complessa la mediazione degli interessi e difficili le procedure
di coordinamento, le strategie partecipative a livello locale sono preferibili quando
è in gioco l’efficacia delle politiche e quindi la possibilità di soddisfare bisogni
emergenti della collettività e di mobilitare il potenziale delle risorse locali 15.
1.6.1 Governance reticolare
L’Unione Europea, nel quadro delle linee di regolazione, pone l’esigenza di
garantire l’efficacia delle politiche, affermando nel libro bianco sulla Governance
(Commissione Europea, 2001) che nell’odierno scenario socioeconomico “non è
più possibile garantire l’efficacia delle politiche dell’Unione senza un maggior
coinvolgimento di tutti nella loro elaborazione, applicazione e attuazione. Ciò
significa che il modello lineare, secondo il quale le politiche sono adottate ed
imposte dall’alto, deve essere sostituito con un circolo virtuoso, basato sul
feedback, sulle reti e su una partecipazione a tutti i livelli, dalla definizione delle
politiche fino alla loro attuazione”.
Una metodologia di governance reticolare, basata su network di coordinamento e
di cooperazione, deve plasmare l’organizzazione interattiva dei sistemi locali. In
15 Dolores Deidda, Governance e Sviluppo Locale - Formez
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 19
particolare deve essere attivato un coordinamento verticale, con riferimento ai
diversi livelli istituzionali e territoriali, e un coordinamento orizzontale, con
riferimento agli elementi di uno stesso livello, nell’ambito di uno stesso sistema o
tra diversi sistemi territoriali locali 16.
Il coordinamento verticale viene generalmente interpretato in base al principio di
sussidiarietà, che afferma che tutte le funzioni devono essere normalmente svolte
del livello più basso di governo, perché la maggiore vicinanza ai cittadini consente
di interpretarne meglio i bisogni e le preferenze. Ai livelli di governo via via più
elevati vanno attribuite le funzioni che non possono essere svolte adeguatamente
dai livelli inferiori o che comunque possono essere svolte più efficacemente al
livello superiore.
Le ambiguità di interpretazione nascono in presenza di funzioni aventi dimensioni
spaziali non chiaramente associabili ad ambiti territoriali definiti; inoltre le
funzioni non possono essere sempre considerate come unità isolate, ma sono
spesso parte di complessi intrecci multifunzionali.
A parte qualche caso in ambito locale, quali i trasporti locali o gli asili nido, molte
funzioni si riferiscono a servizi e attività aventi ambiti territoriali sovralocali e
differenziati. In secondo luogo, le funzioni connesse alle politiche di sviluppo
sono di solito parti inestricabili di interventi complessi aventi dimensioni
analitiche, progettuali e operative in ambito sovralocale, spesso anche
sovraregionale. Risulta quindi difficilmente praticabile un coordinamento verticale
basato su una netta distribuzione territoriale delle funzioni.
“Occorre smettere di pensare in termini di stratificazione gerarchica delle
competenze separate dal principio di sussidiarietà e iniziare a pensare invece ad
una configurazione reticolare in cui tutti i livelli di governance disegnano,
propongono, realizzano e monitorizzano insieme le politiche” 17.
In Italia la riforma del 2001 del titolo V della Costituzione ha modificato la
distribuzione di poteri e di competenze tra Stato centrale e istituzioni locali,
riconoscendo alle Regioni la titolarità originaria delle funzioni, che non sono più
funzioni “delegate”, ma rientrano in un primato di competenza generale, salvo
quanto esplicitamente indicato come di competenza statale.
Non è stato però risolto il problema di definizione dei rapporti tra gli altri livelli
subregionali, con il rischio che si crei un neo-centralismo regionale, a scapito degli
enti locali, il cui ruolo non può essere relegato a quello di agenzia sottoposta a
controllo regionale. Nell’ottica di uno “Stato a rete”, il rapporto tra enti va
16 Sebastiano Fadda, “Governance territoriale”, Governance e Sviluppo Locale - Formez 17 Romano Prodi, presentazione del Libro Bianco della Commissione Europea sulla Governance al
Parlamento Europeo, Strasburgo 2000
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 20
considerato in termini di policentrismo amministrativo, in cui la governance a rete
assume un carattere di coordinamento di tipo negoziale, concertato, interattivo,
attraverso strumenti innovativi da inventare e sperimentare.
I cambiamenti intervenuti nell’intero spettro del governo territoriale, spingono
verso una riconsiderazione dell’importanza nei processi di sviluppo delle
istituzioni intermedie, della mobilitazione sociale locale e della valorizzazione
delle risorse, della rete degli attori locali, del capitale sociale formale. Asimmetrie
informative, disallineamento degli obiettivi e delle preferenze, differenza nelle
mappe cognitive degli attori, rischi di appropriazione particolaristica delle risorse,
frammentazione dei poteri, obbligano ad intraprendere politiche pubbliche basate
su strategie inclusive, ossia tese a coinvolgere nelle decisioni la più ampia platea
di portatori di interesse (stakeholder)18.
1.6.2 Governance dello sviluppo locale
Per lo sviluppo locale è rilevante l’integrazione produttiva e sociale, si cui si basa
il processo unitario e interdipendente che opera come sistema territoriale.
Economia, società e territorio rappresentano tre dimensioni del processo di
sviluppo, garantendo valorizzazione del contesto e governo del processo di
trasformazione attraverso una governance dello sviluppo locale.
La governance dello sviluppo locale richiede coordinamento tra gli attori locali
dello sviluppo e anche coordinamento tra i vari livelli di governo, per garantire il
raggiungimento della coerenza dei vari interventi e per la necessità di sostegno e
accompagnamento da parte dei livelli di governo di ordine superiore.
Occorre facilitare l’adozione di un modello di apprendimento progressivo nelle
relazioni verticali tra i vari livelli dell’amministrazione pubblica e la creazione di
una reciproca fiducia, avviando un processo di negoziazione continua sulle
modalità di lavoro e di effettivo partenariato. Nuove procedure interattive di
risoluzione dei problemi, basate sulla consapevolezza e sulle capacità locali,
secondo un approccio pragmatico e partecipativo, in opposizione ad un approccio
normato e vincolato, secondo logiche gerarchiche di tipo top-down 19.
Per il successo della governance dello sviluppo locale, devono realizzarsi le
condizioni di integrazione e sviluppo di conoscenze e competenze, massa critica
degli interventi, meccanismi di intervento, quindi la capacità di affrontare e
risolvere problemi economici e sociali emergenti, attraverso progetti integrati che
facciano perno sulle risorse e sulle competenze sedimentate sul territorio e sulla
costruzione effettiva del partenariato verticale e orizzontale.
18 Domenico Cersosimo, “Lezioni dall’esperienza”, Governance e Sviluppo Locale - Formez 19 Gioacchino Garofoli, “Sviluppo locale e governance”, Governance e Sviluppo Locale - Formez
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 21
In questo contesto vengono definiti il ruolo e la mission di agenzie per lo sviluppo,
che operano come facilitatori dei processi di apprendimento, accumulazione e
diffusione delle competenze di sistema, competenze che rendono possibile la
condivisione dei linguaggi e il controllo dell’intero processo lungo il percorso
analitico, progettuale, gestionale, di monitoraggio e valutazione. La governance
territoriale e l’approccio partecipativo sono da considerare come condizioni di
base per l’affermarsi di uno sviluppo locale.
La cooperazione orizzontale deve essere organizzata innanzi tutto tra diversi
Comuni, cogliendo le opportunità di gestire in comune i servizi pubblici e altre
iniziative, per raggiungere una sufficiente massa critica per una migliore efficienza
e integrando le competenze tecniche e progettuali.
Ma la governance dello sviluppo locale implica più poteri e competenze del
government locale, in quanto include le conoscenze, le competenze e il potere di
controllare il processo di trasformazione del sistema socio-economico locale,
includendo quindi le istituzioni intermedie, il sistema delle imprese e le
associazioni portatrici di interessi, in una prospettiva di pieno coinvolgimento
degli stakeholder dell’economia e della società locale.
I soggetti istituzionali locali sono chiamati ad un nuovo ruolo proattivo, ad un
protagonismo progettuale e a prassi di governo radicalmente differenti rispetto al
passato, con la sperimentazione di nuove forme di regolazione dei processi di
sviluppo a scala locale.
1.7 Accountability
1.7.1 Accountability, responsabilità, democrazia rappresentativa
Il termine inglese «accountability» indica «responsabilità». L’«accountable» è il
responsabile, colui che dirige un progetto, un programma o una misura
d’intervento. E dunque, tale «accountable» può essere un governo, un ministero,
un ente locale, che è tenuto a dichiarare in che modo viene eseguito l’incarico,
come viene impiegato il denaro, in quale misura sono stati raggiunti gli obiettivi e
quali aspettative sono state soddisfatte. Accountability presuppone trasparenza,
garanzie, assunzione di responsabilità e rendiconto sulle attività svolte, nonché
l’impegno a dichiararsi. 20
Per accountability si intende il dovere che hanno le organizzazioni che utilizzano
risorse collettive di rendere conto della propria performance ai soggetti esterni, nel
cui nome ed interessi sono chiamate ad agire.
20 da "Un solo mondo", N. 3/00
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 22
Se si considera il rapporto tra la figura del cittadino e l’amministrazione pubblica
di enti locali, siamo di fronte ad una prospettiva di cambiamento dell’azione
amministrativa.
La data di nascita ufficiale di questa cultura è stata la legge 142 del 1990, la
cosiddetta legge sulla trasparenza, che all’articolo 7 demandava “a norme
regolamentari l’emanazione di disposizioni atte ad assicurare il diritto dei
cittadini ad accedere alle informazioni in possesso delle amministrazioni locali”.
Seguirono altre riforme, quali l’elezione diretta dei sindaci, le riforme
sull’autonomia finanziaria degli enti locali, la distinzione tra indirizzo politico e
gestione amministrativa. In tale quadro normativo in evoluzione si inserisce il
principio dell’accountability, in un processo di governance che è un momento
simbolico di un nuovo modello di amministrazione pubblica territoriale e di un
nuovo rapporto con i cittadini.
Il cambiamento della pubblica amministrazione, con il passaggio ad approcci di
governance, implica l’arricchimento del processo decisionale mediante la
cooperazione, l’integrazione tra più amministrazioni e la partecipazione dei
soggetti destinatari delle politiche alle decisioni collettive.
Emerge un sistema complesso ed articolato di competenze formali ed “informali”
che prevede la presenza di una pluralità di livelli di governo e di soggetti portatori
di interessi coinvolti nella determinazione, nello sviluppo e nell’implementazione
delle politiche. In questo mutato scenario, i poteri pubblici sono chiamati a
guadagnare una “sostanziale legittimazione”, che dipende dalle capacità di fissare
obiettivi condivisi e di assicurarne l’implementazione amministrativa, cioè
dall’efficacia e dall’efficienza delle azioni. I principali ispiratori delle riforme
amministrative in atto sono il principio di responsabilità e quello di
accountability, che si sviluppano di pari passo con il livello di autonomia
derivante dai processi di decentramento istituzionale e organizzativo.
La rendicontazione sottesa all’accountability riguarda il rispetto di doveri e
impegni di vario genere, definiti all’interno del particolare rapporto che lega il
delegante e il delegato. Infatti l’accountability attiene al principio della
democrazia rappresentativa, investendo il rapporto fiduciario di rappresentanza e
di delega che lega cittadini/elettori ai politici/eletti.
L’evoluzione delle relazioni tra enti pubblici e cittadini e l’emergere del tema
della partecipazione, sotto l’influenza degli schemi del management del mondo
delle imprese, è stato in parte assimilato al rapporto tra azienda e cliente. In tal
modo l’enfasi era posta sugli aspetti dell’efficienza nella produzione dei servizi
pubblici e sulla qualità percepita dai cittadini visti come clienti. Questo approccio
funzionale aveva trascurato che i cittadini non sono semplici clienti, ma sono
portatori di interessi non facilmente schematizzabili. Inoltre, in coincidenza con la
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 23
crisi del sistema tradizionale di rappresentanza politica, si è fatta sempre più
pressante la domanda di una partecipazione diretta dei cittadini e delle loro
associazioni al momento della formazione delle scelte collettive e al momento
della valutazione degli esiti delle politiche pubbliche.
A livello di enti locali, la vicinanza tra cittadini e rappresentanti eletti rende
l’accountability un elemento tangibile.
Nuove e più dirette forme di accountability stanno sostituendo la tradizionale
catena di rendicontazione che nei sistemi democratici lega l’amministrazione al
vertice politico (sindaco), questo alle assemblee elettive (consiglio comunale) ed
infine queste ai cittadini.
1.7.2 Governance e Accountability
I concetti di governance e accountability sono fortemente e reciprocamente
interconnessi.
Tra le istituzioni internazionali impegnate nello studio della governance vi è
l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) e in
particolare il Comitato Public Management (PUMA). Nei suoi lavori il PUMA ha
evidenziato chiaramente il collegamento tra governance e accountability,
qualificando l’accountability come una delle condizioni necessarie per una buona
governance, che si basa appunti sui seguenti pilastri:
1. accountability, capacità delle pubbliche amministrazioni di verificare,
attraverso meccanismi di rendicontazione e di feedback, la coerenza delle
sue azioni e decisioni con obiettivi predefiniti e condivisi;
2. trasparenza delle azioni, delle decisioni e dei processi di definizione delle
politiche dell’amministrazione pubblica, aperti all’esame dei cittadini e della
società civile;
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 24
3. efficienza ed efficacia dei servizi e delle politiche, realizzate dalle p.a. al
miglior costo, assicurando risultati che siano coerenti con le indicazioni dei
decisori politici;
4. responsiveness, capacità e flessibilità dell’amministrazione pubblica di far
fronte ai cambiamenti sociali, tenendo in considerazione le aspettative della
società civile nell’identificare l’interesse generale e i bisogni dei cittadini;
5. capacità di anticipare i problemi e gli eventi futuri, demografici, economici,
ambientali;
6. stato di diritto, ossia leggi e regolamentazioni trasparenti e giuste.
Un ulteriore contributo alla qualificazione dell’accountability come condizione
della governance è fornito dall’Unione Europea, che nel Libro Bianco sulla
Governance Europea propone una maggiore apertura nel processo di elaborazione
delle politiche, così da garantire una partecipazione più ampia dei cittadini e delle
organizzazioni nella definizione di tali politiche, seguendo i principi:
1. apertura, impegno a spiegare meglio, con un linguaggio accessibile e
comprensibile al grande pubblico, decisioni e azioni, al fine di accrescere la
fiducia dei cittadini verso le istituzioni;
2. partecipazione, da cui dipende la pertinenza e l’efficacia delle politiche, che
va assicurata per tutto il percorso, dalla prima elaborazione fino
all’esecuzione;
3. Accountability, che obbliga ogni istituzione a spiegare il proprio ruolo e
responsabilità nei processi legislativi ed esecutivi;
4. efficacia delle politiche, che producano i risultati previsti dagli obiettivi e
dalla valutazione del loro impatto;
5. coerenza e facile comprensione delle politiche e degli interventi, grazie ad
una leadership politica e ad una decisa assunzione di responsabilità da parte
delle istituzioni.
1.7.3 Strumenti di Accountability
L’esigenza di disporre di buoni strumenti di accountability è generalmente
avvertita nelle società contemporanee. In Italia è dopo la riforma del 1993, che ha
introdotto l’elezione diretta dei sindaci sulla base di una piattaforma
programmatica, comincia a farsi sentire l’esigenza per le amministrazioni locali di
trovare nuovi strumenti per rendicontare l’attività svolta, che siano più trasparenti
e partecipati e che non si esauriscano nella sola rendicontazione finanziaria ma che
diano vita a processi strutturati di comunicazione con i cittadini e valutazione delle
attività svolte.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 25
A questa esigenza, che rappresenta un’accountability “verso il basso” in quanto
rende conto alla collettività che da’ mandato al corpo politico, alcune
amministrazioni danno risposta con strumenti di rendicontazione sociale quali il
bilancio di mandato e il bilancio sociale.
Il bilancio di mandato consente alle assemblee elettive e ai cittadini di sapere
come è stato onorato l’impegno assunto dagli organi di governo a realizzare
specifici obiettivi programmatici, ovvero quali risultati effettivi sono stati
conseguiti.
Finalità simili sono nel bilancio sociale, nel quale vi è una maggiore enfasi
sull’eticità, sulla socialità e sulla sostenibilità ambientale delle azioni intraprese.
Ma in ambito pubblico sussistono anche rapporti di accountability “verso l’alto”,
tra politici e dirigenti di una amministrazione, che sono rilevanti dopo la riforma
che ha introdotto una netta distinzione dei ruoli, assegnando ai primi compiti di
indirizzo politico e ai secondi compiti di efficiente sviluppo gestionale degli
indirizzi programmatici. In tale contesto, la dirigenza deve rendere conto alla
giunta delle performance e dei risultati conseguiti nella gestione e della coerenza
delle scelte effettuate rispetto agli indirizzi ricevuti.
1.7.4 Bilancio sociale
Il Bilancio Sociale è uno degli strumenti fondamentali per comunicare la
responsabilità sociale di una impresa o di una amministrazione pubblica.
L’idea di bilancio sociale è di derivazione aziendale (settore profit e no profit) e le
applicazioni in ambito pubblico sono agli esordi. Il bilancio sociale intende
illustrare non solo come sono state spese le risorse pubbliche, ma anche di
individuarne i beneficiari diretti ed indiretti, descriverne le ricadute per la
comunità, in termini di attivazione complessiva di risorse e di creazione di valore
aggiunto. Il bilancio sociale è anche strumento per comunicare e spiegare i risultati
finanziari e le risorse economiche, analizzati secondo logiche nuove, considerando
l’azione complessiva dell’ente e la sua rete di attività e relazioni.
Il bilancio sociale risponde a più funzioni:
- è strumento di relazione tra le pubbliche amministrazioni e il cittadino, in
quanto risponde ad obiettivi di trasparenza amministrativa, di partecipazione
e costituisce terreno di confronto con la società civile;
- è strumento di legittimazione, in quanto rende permeabile al giudizio dei
cittadini l’attività politico-amministrativa dell’ente;
- è strumento di analisi che consente l’ottimizzazione delle linee guida di
mandato.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 26
Il bilancio sociale è uno degli strumenti utilizzati nell’ambito del processo di
rendicontazione sociale, con cui si intende una modalità che può essere perseguita
da una organizzazione per rendersi “accountable”, cioè essere responsabile verso il
sistema sociale di riferimento.
La rendicontazione che tradizionalmente viene fatta dalle amministrazioni
pubbliche è di tipo contabile: sono tutte tenute a presentare un Bilancio preventivo
e consuntivo. Cosa diversa è mettere in pratica la rendicontazione sociale, che
significa misurare e comunicare trasparentemente gli effetti “sociali” delle proprie
azioni.
In allegato si veda la direttiva del ministro della funzione pubblica, sulla
rendicontazione sociale nelle amministrazioni pubbliche, in cui si evidenziano gli
obiettivi, il significato, i contenuti e le fasi del processo di rendicontazione sociale.
Rendicontazione contabile Rendicontazione sociale
Valenza
A chi è rivolta
Quali
informazioni
fornisce
È un obbligo di legge
Agli organi di controllo degli organismi vigilanti
La destinazione delle risorse economiche, la collocazione
nei diversi capitoli di bilancio, la modalità di
utilizzazione
I risultati raggiunti con l’impiego delle risorse
economiche a disposizione, ovvero la ricaduta sociale determinata con la propria
azione
Agli Stakeholder: soggetti che influenzano e sono influenzati
dall’attività dell’Ente
È un’opzione etica
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 27
1.8 Partecipazione e potere dei cittadini
In un saggio pubblicato nel luglio 1969 sulla rivista america AIP Journal, Sherry
R. Arnstein elabora una sorta di scaletta dei livelli di partecipazione, che si
producono come conseguenza di alcuni approcci pianificatori, di elaborazione e
implementazione delle decisioni, alcuni dei quali sono stati adottati a livello
sperimentale all’interno di programmi di politiche federali di tipo sociale, quali i
programmi di rigenerazione urbana, di lotta alla povertà.
Costruita questa scaletta tipologica, avanza una serie di critiche che mostrano
sostanzialmente i limiti delle strategie partecipative, nate con il fine di produrre
una effettiva ridistribuzione dei poteri e di mettere i gruppi più svantaggiati nelle
condizioni di accedere alle risorse disponibili e ai vantaggi dello sviluppo .
Lo scritto si colloca nel periodo dell’amministrazione di L.B. Johnson (1963-68),
e del temuto fallimento della strategia riformista che andò sotto il nome di “guerra
alla povertà”, che aveva fatto ricorso agli strumenti e tecniche dell’advocacy
planning . La povertà, che agli inizi degli anni ‘60 era stata considerata come un
problema marginale al sistema poiché riguardava in particolare alcune minoranze
etniche incapaci per loro limiti individuali di prendere parte dello sviluppo del
Paese, fu poi scoperta invece come condizione periferica del sistema, prodotta
all’interno di esso, conseguenza delle stesse condizioni di crescita e di progresso.
In quegli anni prevale da parte degli studiosi e analisti americani la tesi secondo
cui il sistema è capace di innovare significativamente le proprie istituzioni agendo
dall’interno, utilizzando i materiali esistenti, predisponendo dunque secondo
strategie riformiste le soluzioni per superare le fasi di crisi. A questo si aggiunge la
convinzione che l’intellettuale, il tecnico e il professionista possono con il loro
intervento di “disegno” di progetti di riforma indurre realmente il necessario
cambiamento sociale.
Ai tecnici si chiede di fare partecipare e riconnettere al sistema gli individui che
vivono in condizione di povertà, proponendo gli strumenti che possono essere
efficaci a questo scopo. Quindi negli stati Uniti la questione della partecipazione
inizialmente è vista nei termini della partecipazione dei poveri al sistema.
L’advocacyplanning propone il povero come “destinatario privilegiato”,
protagonista del processo di pianificazione, con il tecnico che passa al ruolo di
accompagnatore e facilitatore del processo di piano.
Un limite della tipologia elaborata , avverte Arnstein, è quello di considerare come
blocchi omogenei sia coloro che detengono il potere di decidere e sia i poveri
esclusi dalle decisioni; tuttavia, pur riconoscendo che queste due realtà sono molto
più eterogenee e sfaccettate di quanto l’astrazione del modello esprima, c’è da
tenere conto del fatto che quelli che non hanno parte ai processi decisionali e non
possono esercitare alcuna influenza su di essi, percepiscono veramente i “potenti”
come un “sistema monolitico”; la stessa cosa si ha da parte dei potenti, che vedono
la massa dei poveri come un mare indistinto, non essendo capaci di cogliere le
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 28
differenze delle diverse situazioni. E queste percezioni giocano un ruolo non
indifferente nel mantenere immutata la struttura delle relazioni esistenti. Invece, la
partecipazione non può avere come esito il mantenere lo status quo, perché in tal
caso sarebbe un processo vuoto e frustrante per i gruppi più deboli.
La semplificazione proposta è costituita da una scaletta con l’indicazione di otto
livelli-scalini, in un contesto di “power and powerlessness”. I livelli sono
presentati raccolti in tre insiemi, in base alla qualità della partecipazione:
� il primo viene indicato come “Non participation”, che include processi di
manipolazione (Manipulation), attività di sostegno(Therapy);
� nell’insieme intermedio si collocano i livelli di concessione (Degrees of
tokenism) che sono informazione (Informing), consultazione (Consultation),
strategie per placare (Placation);
� il terzo insieme raccoglie i livelli che possono essere considerati come forme
effettive di potere dei cittadini (degrees of citizen power) e sono l’associazione
come partnership (Partnership), i poteri di rappresentanza (Delegated power),
la guida da parte dei cittadini (Citizen control).
Arnstein spiega il principio della “manipolazione” come forma illusoria di
partecipazione dei cittadini al processo politico, che serve in realtà per rafforzare
le relazioni di potere esistenti, a vantaggio delle elites.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 29
I gruppi di “terapia”, di sostegno, sono per persone che si trovano in condizioni
difficili, gestiti praticamente da personale esperto in disturbi della mente , spesso
mascherati come partecipazione dei cittadini. In genere intervengono nelle
politiche sociali dirette a individui svantaggiati, secondo un assurdo approccio che
vede una necessaria connessione tra disagio, povertà e “patologie” di cui questi
individui sarebbero sofferenti.
L’ “informazione” sarebbe il primo passo importante per rendere i cittadini
consapevoli dei loro diritti, responsabilità e possibilità di scelta: purtroppo però il
più delle volte viene vista in modo monodirezionale, cioè come flusso che va dalle
varie istituzioni pubbliche ai cittadini, senza alcun feedback. La gente deve
limitarsi ad ascoltare quelli che sarebbero i programmi decisi “for their benefit”,
senza alcuna possibilità di interagire e di proporre delle modifiche. I mezzi vanno
dalle pubblicizzazioni e comunicazioni, agli incontri pubblici dove viene fornita
un’informazione superficiale e con abilità vengono scoraggiate le domande.
La “consultazione”, assieme all’informazione, potrebbe avere un senso di
partecipazione se fosse poi seguita da altre forme che garantiscano che le idee
espresse dai cittadini vengano tenute realmente in considerazione al momento di
prendere le decisioni. I metodi più frequentemente utilizzati per la consultazione
sono “attitude surveys, neighborhood meetings, and public hearings”, e spesso
sono solo un rito “pro-forma” o di facciata, che serve ai decisori per dimostrare
che il processo ha tenuto in considerazione i cittadini, coinvolgendoli. Arnstein
riporta quale è stato l’uso di queste tecniche in alcuni programmi di
coinvolgimento dei residenti in quartieri-ghetto, in cui si è arrivati a pagare, per il
tempo di impegno, la gente che si prestava a questionari, interviste e a prendere
parte ad incontri organizzati dai pianificatori.
Per quanto riguarda le strategie di “placation”, è a questo livello che comincia ad
essere presente una effettiva partecipazione dei cittadini, anche se perdurano
aspetti di concessione. Si tratta ad esempio dell’inserimento in corpi pubblici
come il board per l’educazione, la commissione di polizia locale, l’autority che si
occupa delle politiche per la casa, di rappresentanze di cittadini presi dalle
comunità etniche e razziali minoritarie, dai quartieri poveri, che abbiano una certa
influenza sulla gente delle loro comunità di appartenenza. Si arriva anche alla
formazione di gruppi misti, composti da persone in rappresentanza delle varie
parti sociali. Tuttavia per questi cittadini in molti casi non è possibile esercitare
una reale influenza sulle decisioni, essendo di solito in minoranza numerica.
Comunque si tratta di una forma di coinvolgimento che non si svolge con
continuità nelle fasi di implementazione dei programmi, in cui maggiormente si
definiscono le relazioni tra i soggetti partecipanti.
La “partnership” invece è il primo livello che incontriamo che, a detta di
Arnstein, è basilare forma di partecipazione: in essa infatti il potere è redistribuito,
attraverso processi di negoziazione, tra cittadini e powerholders. Questi accettano
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 30
di condividere le responsabilità del processo di pianificazione e di decisione,
formando dei board in comune e apposite commissioni, regolati da vari
meccanismi per risolvere le eventuali difficoltà. Perché una partnership lavori
bene, è necessario che ci sia a livello della comunità locale un’organizzazione
forte, con proprie risorse finanziarie per pagare eventuali consulenze tecniche.
Solo così l’organizzazione può essere nelle condizioni di negoziare con i più
potenti. Un altro aspetto da considerare è che si ha maggior successo in quelle
iniziative in cui il potere che viene negoziato non dipende da un atto di
concessione da parte del governo locale, ma viene letteralmente conquistato, come
diritto della cittadinanza.
La “delegazione di poteri” si ha quando la negoziazione tra cittadini e decisori
pubblici conferisce un’autorità determinante ai cittadini relativamente ad un
particolare piano o programma. Allora i cittadini risultano anche numericamente
in maggioranza nelle commissioni e nei vari corpi che si formano in rapporto ad
alcuni programmi; così ottengono la garanzia che le istituzioni si assumano precise
responsabilità sulle successive fasi del processo. In alcuni casi i rappresentanti dei
cittadini hanno avuto anche un potere di veto su alcune questioni.
Al livello più alto troviamo il “controllo dei cittadini”, in cui i partecipanti o
residenti assumono un potere effettivo di governo e di controllo in un’istituzione,
potendone quindi elaborare i programmi. Tuttavia, ciò non si rende mai possibile
nella pratica senza il benestare delle istituzioni di governo locale. C’è in fin dei
conti un problema di legittimazione da risolvere. In genere, comunque, questa
formula viene sperimentata su progetti limitati, nello spazio e nel tempo. Ma,
osserva Arnstein, non è facile dire se effettivamente il controllo di un processo
decisionale sia nelle mani dei cittadini. Le forze politiche e sociali esistenti
riescono sempre, in qualche modo, a influire sulle scelte ed a produrre determinati
effetti. Non è nemmeno scontato che si ottengano delle politiche migliori per la
soluzione dei problemi sociali, soprattutto per quanto concerne il sistema dei
servizi e gli aspetti di equità.
Concludendo, in Arstein la questione della partecipazione è posta in termini di
valore-qualità delle forme e processi di partecipazione, più che di quantità di
partecipazione, per cui coerentemente le analisi conseguenti non possono
prescindere dalla valutazione degli aspetti qualitativi.
Questo va visto relativamente anche ad un tipo di concezione della democrazia in
cui la partecipazione si riferisce alla formulazione ed implementazione delle
decisioni, non limitatamente a forme di natura informativa e consultiva. Nel
sistema delle istituzioni del federalismo americano, la partecipazione infatti è vista
come un valore, un singolare patto dello stare insieme delle parti, che va
continuamente reistituzionalizzato, anche in un processo di rinegoziazione del
senso stesso del contratto, alla luce degli inevitabili cambiamenti che vengono a
caratterizzare il sistema nel tempo.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 31
1.9 Agenda 21 Locale
Il concetto che sta’ alla base dell’Agenda 21 Locale è quello elaborato e promosso
dall'International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) nel 1991,
come piattaforma di riferimento a livello internazionale per le autorità locali al
fine di realizzare uno sviluppo sostenibile.
Agenda 21 è un documento di intenti ed obiettivi programmatici su ambiente,
economia e società, sottoscritto da oltre 170 paesi di tutto il mondo durante la
Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo (UNCED) svoltasi a Rio
de Janeiro nel giugno 1992. Il documento è formato da 40 capitoli e suddiviso in 4
sezioni: dimensioni economiche e sociali, conservazione e gestione delle risorse
per lo sviluppo, rafforzamento del ruolo delle forze sociali e strumenti di
attuazione.
In particolare, il capitolo 28 “Iniziative delle amministrazioni locali di supporto
all'Agenda 21” riconosce un ruolo decisivo alle comunità locali nell'attuare le
politiche di sviluppo sostenibile, tenuto conto che oltre il 45% della popolazione
mondiale vive in contesti urbani, percentuale destinata a crescere fino al 63% nel
2030; si legge:
“ogni amministrazione locale dovrebbe dialogare con i cittadini, le organizzazioni
locali e le imprese private e adottare una propria Agenda 21 locale. Attraverso la
consultazione e la costruzione del consenso, le amministrazioni locali dovrebbero
apprendere e acquisire dalla comunità locale e dal settore industriale, le
informazioni necessarie per formulare le migliori strategie”.
“Agenda 21 Locale è un processo multi-settoriale e partecipativo per realizzare
gli obiettivi dell'Agenda 21 a livello locale, attraverso la definizione e attuazione
di un Piano strategico di lungo termine che affronta le problematiche prioritarie
di sviluppo sostenibile a livello locale”.
Inoltre, nel capitolo 28 si stabilisce che “entro il 1996, la maggior parte delle
autorità locali in ogni paese dovrà aver intrapreso un processo consultivo con la
popolazione e raggiunto il consenso su una Agenda 21 Locale per la propria
città”.
L’attivazione di processi partecipativi è uno dei punti fondamentali in A21L:
“Uno dei prerequisiti fondamentali per raggiungere lo sviluppo sostenibile è la
più ampia partecipazione nei processi decisionali”. (Agenda 21, Cap. 23)
Il Vertice Mondiale sullo Sviluppo Sostenibile (WSSD), tenutosi a Johannesburg
dal 26 agosto al 4 settembre 2002, ha rappresentato un'importante occasione per
rilanciare l'impegno degli Enti locali.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 32
Nei documenti finali del Summit, il governo locale ha ottenuto il riconoscimento
della comunità internazionale per il suo ruolo di attore chiave nell'attuazione
dell'Agenda 21.
Dopo Rio, affinché l'Europa risponda positivamente alla sfida dello sviluppo
sostenibile, viene organizzata nel 1994 la Conferenza di Aalborg nel cui ambito
nasce la Campagna Europea città sostenibili.
La Conferenza di Lisbona del 1996 e quella di Hannover del 2000 rappresentano
un momento di confronto importante per i paesi che hanno raccolto questa sfida.
Oggi in Italia sono numerose le amministrazioni che, firmando la Carta di Aalborg
e aderendo alla Campagna europea città sostenibili, stanno promuovendo processi
di Agenda 21 locale sul proprio territorio.
L'A21L rappresenta dunque uno dei percorsi più rilevanti per lo sviluppo
sostenibile a livello locale. I fondamenti e principi sottostanti ad un processo di
A21L sono la pianificazione e la gestione sostenibile delle risorse ambientali, la
prevenzione e precauzione nella gestione ambientale, il coinvolgimento e la
partecipazione della comunità locale, la trasparenza, la responsabilità condivisa, la
sussidiarietà, la costruzione del consenso, la giustizia sociale, l'equità e la crescita
culturale della comunità.
Un impulso decisivo in questa direzione viene dalla nascita del Coordinamento
nazionale Agende 21 Locali nel 1999 a Ferrara, recentemente trasformato in
associazione, che riveste un ruolo di primo piano nel diffondere, valorizzare e
monitorare le esperienze di Agenda 21 locale in corso e nel favorire la partnership
e lo scambio di informazioni tra gli enti locali.
1.9.1 Cos'è l'Agenda 21 Locale
In sintesi l'Agenda 21 Locale è:
• Un prodotto per lo sviluppo sostenibile
Il Piano di Azione è infatti il prodotto-risultato finale di un processo di
Agenda 21 Locale. È il documento che contiene gli obiettivi, le azioni, le
responsabilità, i risultati da raggiungere, i tempi, gli indicatori di verifica
per realizzare modelli di sviluppo sostenibili in vari ambiti tematici in
coerenza con gli obiettivi generali del Programma Agenda 21 delle
Nazioni Unite sancito alla Conferenza di Rio de Janeiro nel 1992.
• Un processo per lo sviluppo sostenibile
Si tratta di un processo dinamico che prevede parallelamente diverse fasi di
lavoro specifiche e la partecipazione nelle diverse fasi di numerosi
portatori di interesse, che devono giungere alla definizione di un Piano di
azione di Agenda 21 Locale in modo condiviso.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 33
• Uno strumento operativo per le politiche di sviluppo sostenibile
È un nuovo strumento volontario di governance, a disposizione degli Enti
Pubblici di diverso livello e degli altri attori sociali, per definire e
realizzare in modo co-responsabile politiche e programmi intersettoriali
per lo sviluppo sostenibile.
1.9.2 Le caratteristiche dell'Agenda 21 Locale
Le caratteristiche di un processo di A21L sono simili a quelle di altri strumenti per
la progettazione sul territorio in riferimento a temi definiti. Tuttavia, l'A21L ha
aspetti particolari derivanti dalla necessità di integrare i concetti relativi allo
sviluppo sostenibile.
Un processo di A21L dovrebbe prevedere la realizzazione di alcuni presupposti:
• la partecipazione, ossia il coinvolgimento attivo e rappresentativo di tutti i
portatori di interesse di una comunità locale;
• un approccio interdisciplinare, ossia che utilizzi diverse discipline, saperi e
linguaggi nell'analisi e nella progettazione delle azioni da realizzare;
• un approccio integrato, focalizzando l'ambito di analisi e di progettazione
sull'interazione tra problematiche ambientali, sociali, economiche e
istituzionali e sull'utilizzo di diversi strumenti tecnici e non, volontari e
normativi, formali e informali;
• la responsabilità di ogni attore nella realizzazione di singole azioni che siano
parte di obiettivi più complessivi e come fattore di attivazione di partenariato
tra diversi attori;
• la continuità, come fattore di crescita qualitativa, di sviluppo di capacità
relazionali, tecniche, progettuali e quantitativa, in termini di risultati raggiunti
dal punto di vista della sostenibilità sociale, economica, ambientale.
È evidente che la presenza combinata di queste condizioni può essere resa difficile
dalla complessità del contesto, ma è altrettanto chiaro che l'insieme di queste
caratteristiche costituiscono comunque un buon grado di innovazione e di
completezza dell'A21L come strumento di governance per la sostenibilità.
1.9.3 Il processo di Agenda 21 Locale
L'organizzazione e gestione di un processo di A21L si inquadra in una procedura
di gestione progettuale improntato alla logica del miglioramento continuo,
utilizzato sia in campo sociale che imprenditoriale.
In generale si tratta di definire degli obiettivi e dei target, le modalità con cui
raggiungerli, la loro attuazione, la loro verifica e la verifica di quanto
programmato e raggiunto, al fine di migliorare sia le prestazioni che il processo
stesso, consentendo quindi di migliorare continuamente l'efficacia e l'efficienza
del progetto.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 34
Nel caso di un progetto di A21L, non vi sono procedure univoche e precise per
realizzare le singole fasi. Proprio perché si tratta di uno strumento gestionale di
partecipazione volontario, vi è una certa flessibilità d'azione.
Tuttavia la flessibilità deve accompagnarsi con la consistenza metodologica e
l'integrazione di alcune caratteristiche ormai ampiamente condivise a livello
internazionale.
1.9.4 Un Processo formalizzato
Il processo di A21L nasce con un impegno ufficiale dell'amministrazione locale
(delibera di Giunta e/o Consiglio comunale/provinciale/regionale) che si impegna
a realizzare un Piano di Azione di A21L mediante un processo di coinvolgimento
di tutti gli attori locali e con le risorse finanziarie e umane appropriate.
Principi e visione di sostenibilità condivisi
Segue una prima individuazione e coinvolgimento degli attori locali (stakeholders)
che rappresentano la comunità locale nella sua totalità, per definire i principi
generali di una visione condivisa di sviluppo sostenibile di lungo termine, dal
punto di vista ambientale, sociale ed economico, tradotta in un documento di
intenti.
Forum e Gruppi di lavoro tematici
Il coinvolgimento della comunità locale e dei diversi portatori di interesse avviene
principalmente tramite la costituzione di un apposito Forum, che è luogo di
confronto e strumento ufficiale di partecipazione del processo, in cui vengono
definite le regole di lavoro, si ha la validazione del Piano d'Azione e si monitorano
le azioni in corso.
Per affrontare in modo efficace e appropriato singoli temi di discussione, Il Forum
svolge le sue attività attraverso diversi gruppi di lavoro tematici, cui partecipano i
rappresentanti dei vari settori della comunità locale, insieme al personale
dell'amministrazione.
Nei Forum potrà essere presente un esperto in gestione delle dinamiche di gruppo,
che con il ruolo di facilitatore si occuperà della gestione del processo e di guidare
le discussioni.
Analisi intersettoriale dei problemi ambientali, sociali ed economici
Prima di definire in modo appropriato e quanto più oggettivo possibile i progetti e
le azioni di miglioramento per lo sviluppo sostenibile locale, è necessaria una
analisi delle principali problematiche esistenti. Questa fase viene solitamente
indicata con diversi termini (ricognizione, audit) e consiste nella raccolta di dati
oggettivi, aggiornati, completi e verificabili, ricavati ad esempio da rapporti sullo
stato dell'ambiente, della situazione sociale ed economica oppure da interviste e
visite guidate, ma anche sulla base delle percezioni e delle conoscenze dei singoli
partecipanti.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 35
Raccolti i dati, si effettuano le analisi necessarie alla comprensione dello stato di
fatto, al fine di evidenziare le principali criticità, i punti forti, gli effetti e le cause,
che dovranno essere considerati nel Piano di azione.
Le attività compiute dai gruppi di lavoro costituiscono un bilancio aggiornato sugli
aspetti quantitativi, qualitativi e gestionali, relativi allo stato dell'ambiente, degli
aspetti sociali ed economici. I risultati dell'analisi vengono sottoposti alla
valutazione generale degli altri gruppi di lavoro e del Forum, alla cittadinanza
interessata e al Consiglio.
Piano di Azione
Il lavoro di analisi rappresenta una base per la definizione di obiettivi di
miglioramento nei vari settori e su vari temi ambientali, sociali o economici. A
questi, vanno collegate specifiche azioni di attuazione.
Il Piano di Azione raccoglie quindi gli obiettivi generali e specifici, le azioni da
realizzare, gli indicatori di prestazione e di verifica. Devono inoltre essere
individuate la fattibilità tecnica, le priorità di intervento, le risorse disponibili, i
tempi di realizzazione, ricorrendo se necessario anche a consulenze tecniche di
esperti interni all'amministrazione o esterni.
In base alle priorità di intervento, devono essere individuati i target (o obiettivi
specifici e misurabili) dell'azione prevista. Eventuali opzioni di attuazione devono
essere valutate in termini di impatto ambientale, sociale e di costi/efficacia.
Segue la fase di predisposizione dei programmi d'azione tematici per ogni target.
Questo passaggio prevede la definizione delle fonti informative, degli interventi,
degli strumenti normativi, economici e di comunicazione per la loro realizzazione.
Questa fase prevede anche un'analisi della compatibilità tra i programmi e la loro
coerenza rispetto ai principi generali di visione di lungo termine.
Successivamente viene elaborata una bozza di Piano di Azione Ambientale che
contiene tutti gli elementi descritti precedentemente e che viene sottoposta alla
discussione del Forum, alla Giunta, al Consiglio e alla cittadinanza attraverso
appositi incontri, dibattiti e documentazione. Alla luce delle osservazioni e dei
suggerimenti pervenuti, sono introdotte le integrazioni e le modifiche necessarie,
arrivando quindi a costituire il Piano d'Azione finale, che viene adottato
ufficialmente dal Consiglio.
Attuazione
La fase di attuazione del Piano inizia con la designazione dei funzionari
responsabili della realizzazione dei programmi, a cui il Consiglio dovrebbe
assegnare le risorse finanziarie necessarie, eventualmente in partnership con altri
attori sociali ed economici.
Monitoraggio e verifica
In parallelo al processo indicato, devono essere svolte attività di monitoraggio
periodico per verificare il grado di realizzazione dei programmi rispetto ai target
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 36
definiti; in caso di evidenti scostamenti occorre intervenire con opportuni
aggiustamenti.
Infine vi è la fase di valutazione e revisione, gestita dal Forum,
dall'Amministrazione e dalla cittadinanza. La valutazione è basata su indicatori
qualitativi e quantitativi ed è finalizzata a determinare l'efficacia complessiva dei
programmi realizzati, valutandone i risultati e le cause di eventuali insuccessi.
Alla luce delle valutazioni, si passa alla revisione dell'intero processo,
aggiornando il Piano di azione definendo nuovamente obiettivi, target e azioni,
modificando i processi definiti precedentemente in un'ottica di miglioramento
continuo.
Il processo indicato è una rielaborazione del percorso di base consigliato
dall'ICLEI, che molte autorità locali in Europa hanno adattato al contesto e alle
condizioni locali.
Pur non essendo l’unico possibile, rappresenta un percorso consolidato e
riconosciuto a livello internazionale, che permette un possibile confronto sullo
stato di attuazione dei processi di A21L rispetto alle varie fasi e nei contesti dei
diversi paesi.
1.9.5 Le condizioni necessarie per il successo dell' Agenda 21 Locale
Affinché possano esserci buone possibilità di successo sia sotto l'aspetto del
processo (ampia e rappresentativa partecipazione e condivisione del Piano
d'Azione) sia sotto l'aspetto dei risultati (realizzazione degli obiettivi e delle azioni
del Piano di Azione A21L) è necessaria la combinazione di diversi fattori, tecnici,
organizzativi, di comunicazione, di motivazione, di risorse umane ed economiche:
1. Amministratori - livello politico
Fondamentale è l'impegno dell'ente pubblico, che promuove il progetto di
A21L come una delle priorità del programma di legislatura, consapevole
dei pro e dei contro dei progetti partecipati in generale; deve operare con
coerenza nel garantire ricadute operative e nel recepire con continuità le
indicazioni degli attori coinvolti nei processi decisionali.
2. Dirigenti e funzionari pubblici - livello tecnico
in questo livello si deve avere la capacità di supporto tecnico, la
motivazione al cambiamento, la disponibilità al lavoro intersettoriale e
partecipato, alla flessibilità, oltre alla capacità di recepire indicazioni non
tecniche e metodologie di lavoro nuove.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 37
3. Facilitatori - livello organizzativo
Strategico è il ruolo dei facilitatori dei gruppi di lavoro tematici che
devono avere appropriate competenze relazionali, organizzative e
gestionali nel sapere motivare i partecipanti, sintetizzare e negoziare i
diversi punti di vista e valorizzare le conoscenze e le capacità (building
capacity) di ognuno.
4. Attori (stakeholders) - livello partecipativo
Il loro ruolo è decisivo, considerato come lo strumento di A21L si basi
sulla partecipazione. Deve emergere la massima rappresentatività dei
diversi settori della comunità locale, la loro comprensione del processo,
delle “regole del gioco”, dei limiti e delle opportunità dell'A21L, la
motivazione al cambiamento, la reciproca legittimazione tra gli attori, la
disponibilità ad assumersi responsabilità dirette e a negoziare posizioni
diverse.
5. Tempo
È un fattore determinante per l’efficacia e l’efficienza dei risultati di un
processo come quello di A21L, avente particolari caratteristiche di
complessità e articolazione. Da un lato il processo richiede il tempo
necessario per potere svolgere adeguatamente le varie fasi; dall'altro non
può essere troppo dilatato, per evitare una perdita di motivazione e di
visibilità dei risultati.
Si tratta complessivamente di un processo a medio-termine, in particolare
considerando i tempi amministrativi richiesti nel passaggio dalla fase di
progettazione a quella di attuazione e verifica.
6. Comunicazione
È una componente essenziale di A21L, che deve essere attivata con
continuità durante tutto il processo, attraverso enti promotori, all’interno
del Forum e all'esterno nella comunità locale; deve essere mirata per
singoli attori, adottando linguaggi diversificati, e integrata mediante
l'impiego di strumenti consolidati e multimediali per comunicare, spiegare,
motivare e rendicontare. Le informazioni devono essere veicolate
trasversalmente e verticalmente alle organizzazioni; devono essere
accessibili, verificabili e aggiornate.
7. Organizzazione
È indispensabile un'adeguata struttura organizzativa per impostare, gestire
e coordinare con efficacia, efficienza, pragmatismo e flessibilità le varie
fasi del processo e i vari attori coinvolti.
8. Risorse
Per la realizzazione dell'intero processo di A21L sono necessarie adeguate
risorse umane e finanziarie.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 38
1.10 Il bilancio partecipativo
Il tema della partecipazione, in particolare quello del cosiddetto bilancio
partecipativo, inizia finalmente ad attrarre le attenzioni di molti amministratori
italiani.
Il bilancio partecipativo si realizza attraverso assemblee e incontri aperti in cui la
popolazione decide dove e come investire i soldi del Comune. In questo modo è
possibile dare concretezza e visibilità dei risultati alle proposte e alle indicazioni
della cittadinanza, dare risposte efficaci che vadano a incidere sui bisogni reali
della società, stimolare processi che aumentino l'entusiasmo e la partecipazione
alla vita politica cittadina. Non si tratta di una semplice dilatazione del
meccanismo di consultazione popolare, del resto già previsto e praticato in varie
forme dagli enti locali più attenti alle esigenze dei cittadini; piuttosto, di un
intervento diretto all’inversione del senso dei meccanismi decisionali.
In altre parole, si tratta di ripensare in maniera flessibile la relazione tra comunità
e municipio: una relazione basata sul principio di negoziazione, estendibile
potenzialmente a tutte le attività del Comune, ma materialmente applicata alle
priorità che emergono nella comunità, dove i bisogni generano cittadini disposti a
partecipare attivamente alla soluzione dei problemi.
Questo tema è stato introdotto in Italia dal movimento “altromondista” sulla scia
dell’esperienza di Porto Alegre, il comune brasiliano che ha saputo realizzare un
modello partecipativo in grado di modificare radicalmente lo sviluppo locale.
Benché la realtà brasiliana presenti notevoli differenze dal contesto italiano, la
vicenda di Porto Alegre ha saputo evocare nuove strade percorribili per contrastare
la crisi della democrazia e delle sue istituzioni, centrando l'attenzione sui temi
dello sviluppo locale.
Negli ultimi anni una vivace discussione si è accesa in Italia tra amministratori,
società civile, ricercatori e docenti universitari, tre componenti rappresentative del
panorama che si interroga rispetto alle possibili strategie per sperimentare nuovi
istituti di democrazia sostanziale, nuove forme di partecipazione popolare alla
costruzione di un progetto locale.
Molte sperimentazioni sono partite in diversi comuni italiani, dal Nord al Sud, in
comuni di piccole dimensioni (come Pieve Emanuele MI o Grottammare AP),
medie (Piacenza) e addirittura nel cuore di una metropoli come Roma, dove
diversi Municipi si accingono a dar corso alla delega al Bilancio Partecipativo.
Chiaramente molte di queste sperimentazioni si innestano su percorsi intrapresi
molto tempo prima ed è difficile tratteggiare un quadro della situazione italiana
senza entrare nel merito di ogni esperienza, con la sua storia, il suo specifico
tessuto sociale, la sua tradizione nelle forme di azione collettiva. Molti fattori
hanno contribuito di volta in volta e in misura differente, allo sviluppo di forme di
democrazia partecipativa.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 39
È importante sottolineare che il percorso di scambio e confronto tra
amministrazioni, università e società civile, continua parallelo a tutte queste
sperimentazioni, con la costituzione di un'associazione, la “Rete del Nuovo
Municipio”, che si pone l'obiettivo di costruire e condividere strategie e strumenti
per dare maggior forza allo sviluppo di politiche partecipative.
La spinta a sviluppare forme di cooperazione tra realtà locali è infatti una delle
caratteristiche più rilevanti dell'intero fenomeno, che travalica anche le barriere
geopolitiche, tessendo relazioni oltralpe e oltreoceano.
Il Gruppo di Ricerca europeo del Centro Marc Bloch ha definito 5 criteri
indispensabili per riconoscere un processo partecipativo come Bilancio
Partecipativo:
1) L’esistenza di una dimensione finanziaria, oltre alla lettura delle priorità
territoriali
2) Il fatto che non resti a livello di “vicinato” e di quartiere, ma si estenda ad un
territorio vasto
3) L’esistenza di una “ripetizione ciclica” e non di un evento isolato nell’ambito
dell’anno
4) L’esistenza di momenti “deliberativi” (argomentativi e decisionali)
5) La centralità del momento dei “feedback” dati al cittadino a fine processo
Il tema dell’accesso e del trattamento egalitario deve diventare il principale
obiettivo di discussione di ogni percorso partecipativo che riguarda servizi
pubblici, spazi pubblici, finanze pubbliche e politiche pubbliche. Si tratta del
modo di costruire solidarietà urbana ed educazione civica, comprendendo che,
laddove l’uguaglianza di accesso non sia un diritto garantito, occorrerà intervenire
con azioni di promozione e discriminazione positiva. I percorsi partecipativi
devono essere concepiti concretamente come luoghi di inclusione degli esclusi.
In allegato, si riporta un estratto dello Statuto di Pieve Emanuele (Titolo VI - capo
I e II), in cui si evidenzia: la responsabilità del Comune nel realizzare la
partecipazione da parte delle famiglie e formazioni sociali; l’estensione della
partecipazione agli abitanti residenti, stranieri e lavoratori; i momenti e gli
strumenti di partecipazione (forum, questionari); le quote di bilancio da destinare;
il diretto coinvolgimento dei cittadini nella definizione delle priorità; il ruolo delle
assemblee di quartiere; il ruolo del Comune come referente per progetti che
esulano dalla specifica competenza comunale.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 40
1.10.1 Modellistica di Bilancio Partecipativo
In termini generali, il Bilancio Partecipativo può essere definito come un processo
decisionale che consiste in un'apertura della macchina statale alla partecipazione
diretta ed effettiva della popolazione nell'assunzione di decisioni sugli obiettivi e
sulla distribuzione degli investimenti pubblici.
Come indica il nome, si caratterizza come processo partecipativo di discussione
sulle proposte di Bilancio (Circoscrizionale, Municipale, Provinciale, Regionale,
ma - al limite - anche di impresa, ecc.) che si snoda durante tutto l'anno fino a
disegnare una proposta articolata di Bilancio per ogni anno di gestione successiva,
sulla base delle richieste prioritarie per la cittadinanza. Per lo più, esso può quindi
immaginarsi come un processo di perfezionamento per gradi dei documenti di
Bilancio (e in particolar modo dei Piani degli Investimento in Opere e Servizi)
discusso e partecipato dagli abitanti del territorio di riferimento del processo
stesso, caratterizzato da una rigida calendarizzazione per il compimento delle
scelte nelle diverse fasi di articolazione.
Su queste linee di orientamento generali vanno sviluppandosi numerosi esempi di
sperimentazione - fra loro diversi - a cui è possibile guardare con interesse proprio
in virtù delle differenze di concezione che riguardano i seguenti campi 21:
1) Il promotore del percorso partecipativo. In genere, sono le amministrazioni,
cioè le giunte esecutive locali, per lo più a seguito di pressioni della società
civile organizzata, nell'ambito dei loro poteri di consultazione della
cittadinanza nella messa a punto delle politiche territoriali. È però possibile
che simili processi prendano piede anche in conseguenza di pressioni
esercitate dalle istituzioni (Consigli Comunali, Circoscrizionali, Provinciali,
Regionali, ecc) o addirittura che vengano promosse da organismi di livello
istituzionale superiore, attraverso incentivi e linee di indirizzo che premino le
amministrazioni che si impegnano ad attivare processi strutturati di
partecipazione alle scelte contenute nei bilanci.
2) La percentuale di risorse in discussione. In genere si cerca di condividere con i
cittadini la gestione delle risorse con carattere maggiormente flessibile, ad
esempio quelle destinate ad opere e servizi, ma vi sono città brasiliane in cui si
sta cercando di estendere la discussione all'intero Bilancio.
3) Le modalità adottate per stimolare il coinvolgimento dei cittadini. Nella
maggior parte dei casi, a stimolare la partecipazione degli abitanti alla
costruzione del bilancio, basta la certezza di contare nella definizione delle
scelte; in alcune esperienze di taglio più consultivo si è dovuti ricorrere a
stimoli concreti.
21 Giovanni Allegretti, “Dalla gestione consensuale alla riprogettazione condivisa del territorio:
l'Europa scopre il potenziale dei Bilanci Partecipativi come nodo di riforma democratica”
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 41
4) le modalità di interazione usate per mettere in contatto istituzioni e cittadini. A
seconda dei contesti e del loro grado di formalismo operativo, esse tendono ad
essere più “informali” (assemblee aperte, sondaggi, piazze tematiche,
questionari distribuiti alle famiglie) o più “formali” (referendum cittadini o
circoscrizionali, tavoli di concertazione con ruolo decisionale, consulte e
commissioni di rappresentanti). In genere, i Bilanci Partecipativi mescolano
sempre momenti assembleari di democrazia diretta e momenti di democrazia
rappresentativa in cui dei nuovi rappresentanti popolari con “vincoli di
mandato” discutono e approvano gli indirizzi di spesa della città (con relative
localizzazioni degli interventi) che le Giunte poi armonizzano con le proprie
autonome proposte, le rimandano ai cittadini per una valutazione ed infine
fanno propri, presentandoli poi ai Consigli che per legge restano in genere gli
unici veri responsabili dell'approvazione dei bilanci.
5) lo spazio dato alle capacità di organizzazione autonoma dei cittadini e al
rapporto tra istituzioni elettive (Giunte, Consigli) e abitanti. A Porto Alegre, ad
esempio, i cittadini discutono le priorità di bilancio in istanze in cui la Giunta
Comunale ha obbligo di partecipazione ma non diritto di voto.
6) il grado di inclusione sociale perseguito dai processi. Generalmente i processi
di discussione e di votazione che coinvolgono i cittadini sono concepiti per
essere il più possibile aperti, cercando di non privilegiare i gruppi di cittadini
motivati o già strutturati, che potrebbero agire come “lobbies di pressione”; in
tal caso andrebbero adeguatamente identificate affinché ogni pressione resti in
un quadro di trasparenza, basilare per offrire a tutti i cittadini certezza delle
regole che caratterizzano il percorso di discussione e decisione. Le
formulazioni più avanzate prevedono di solito l'adozione del criterio
decisionale “una testa, un voto” in cui ogni abitante conta come individuo,
prima ancora che per la propria appartenenza a gruppi e associazioni.
7) I livelli di compresenza di procedure partecipative interrelate a quelle sul
bilancio. Se, ad esempio, in contesti come quello peruviano, il Bilancio
Partecipativo è non un obiettivo a sé stante, ma uno strumento dei Piani di
Sviluppo realizzati con la popolazione, in metropoli come Porto Alegre e Belo
Horizonte si è preferito prima abituare col Bilancio Partecipativo i cittadini
alla discussione sugli interventi di vicinato e alla gestione degli investimenti,
preferendo arrivare per gradi alla discussione di documenti di sviluppo
strategico non sempre facilmente comprensibili per abitanti impreparati a
ragionare su temi complessi e su tempi medio-lunghi. In Europa, invece, si è
preferito da subito integrare la tradizione dell'urbanistica partecipativa con la
nuova proposta di un Piano di Bilancio condiviso con i cittadini, muovendosi
contemporaneamente tra due poli aventi livelli di comprensione diversi e
complementari.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 42
Tenendo conto di un simile quadro di differenze, il Bilancio Partecipativo
andrebbe concepito come uno dei componenti dei Sistemi di Partecipazione
Cittadina, che deve essere coordinato con altre istanze di partecipazione di ambito
areale o tematico, per coinvolgere i cittadini in tutte le scelte che riguardano il loro
territorio.
Nella pratica, in molte città che lo hanno adottato come primo passo di una
riforma delle politiche territoriali locali, il Bilancio Partecipativo ha teso ad
assumere un ruolo quasi totalizzante rispetto ad altre istanze partecipative di
livello locale, cosa che può essere spiegata individuando tre ordini di motivazioni:
1) se applicato a tutte le risorse pubbliche (o almeno alle porzioni meno “rigide”),
il Bilancio Partecipativo è un processo complesso e difficile da comunicare,
cosicché necessita tempo perché la partecipazione popolare cresca e si possano
mettere in campo altre istanze di partecipazione consultive e decisionali.
2) le amministrazioni locali possono tendere a limitare la discussione ad un
ammontare definito di risorse, con l’intento che la discussione possa essere un
modo di far passare scelte di “minima” altrimenti difficili, mentre le decisioni
riguardo alle risorse più importanti sono prese in altri luoghi;
3) nei Bilanci Partecipativi può esserci una prevalenza comunicativa su alcuni
temi al momento in voga, con una predisposizione degli osservatori a lasciare
nell'ombra istanze partecipative complementari che si sviluppano in parallelo.
Del resto, l'orientamento crescente verso processi di Bilancio Partecipativo trova
ragione nel fatto che operare scelte consensuali sui bilanci - che si occupano di
distribuzione di risorse per lo più originate dalle imposte pagate dai cittadini - ha
al contempo un forte valore simbolico e pratico: la gestione del denaro attraverso
la concretezza dei risultati decisi da uno spazio partecipativo, in cui le
amministrazioni accettano di aprire parte del loro potere decisionale all'intervento
diretto dei cittadini.
Così, se il Bilancio non è l'unico settore dove sia proficuo mettere in campo
processi di rinnovamento della gestione in senso partecipativo, esso è certo un
ambito strategico, percepito sovente dai cittadini come segnale forte della reale
volontà di cambiamento da parte delle istituzioni, che per questo tende a
disegnarsi e ad essere percepito come luogo potenziale di primaria importanza per
la ricostruzione del rapporto tra cittadini e politica.. Spesso viene erroneamente
visto come l'unico luogo di questa riforma, finendo così per assumere quel ruolo
totalizzante di catalizzatore nei processi partecipativi.
Qualunque dei tre casi sopra individuati si verifichi, è importante che i cittadini e
gli osservatori esterni svolgano un ruolo di stimolo e sollecitazione nei confronti
della progressiva complessificazione dei processi partecipativi, visto che solo
coinvolgendo i cittadini in tutti i momenti decisionali sulle scelte territoriali (dalla
creazione di risorse alla loro distribuzione per priorità, dalla discussione dei
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 43
progetti di dettaglio all'accompagnamento delle fasi realizzative o al controllo
della gestione dei servizi) si può impostare un'azione coerente e coscientemente
orientata a durare e produrre ulteriori risultati nel medio e lungo termine.
1.10.2 Famiglie di Bilanci Partecipativi
Dalle esperienze, si possono riconoscere due famiglie di Bilanci Partecipativi:
a) La prima (che ha preso forma specialmente in città o regioni di Brasile, Perù,
Bolivia e di altri Paesi sudamericani) incentra il suo sviluppo su obiettivi di
democratizzazione dei poteri istituzionali locali, prevedendo margini maggiori
di autonomia decisionale per i cittadini partecipanti ai processi di discussione
dei bilanci, con l'obiettivo di rafforzare l'efficacia delle azioni compiute
dall'amministrazione e la loro rispondenza ai principali bisogni auto-rilevati
dalla cittadinanza.
b) La seconda (che ha preso forma in Nord-Europa e in Nuova Zelanda, toccando
anche alcuni esempi statunitensi, oggi va estendendosi a diverse città europee
e ad alcune zone africane) tratta la partecipazione in forma maggiormente
consultiva, perseguendo primariamente obiettivi di messa in trasparenza e di
gestione efficiente delle risorse pubbliche.
Le esperienze che rientrano nella prima famiglia di Bilanci Partecipativi mostrano
in genere un carattere progressista che punta in modo prioritario ad una
mobilitazione della società civile e dove l'empowerment è il fattore decisivo per la
salute della democrazia e dei rapporti sociali e porta al mutamento del rapporto
cittadinanza-Stato. In molti dei casi che appartengono alla seconda famiglia
sembra che la partecipazione civica rimanga limitata al settore della prestazione
dei servizi, assumendo così un carattere quantomeno statico, se non conservatore.
“I cittadini vengono consultati e fanno critiche ai "prodotti" della pubblica
amministrazione, più precisamente ai prodotti delle imprese incaricate della loro
esecuzione. Lo scopo del governo è che i "prodotti" si adattino alle esigenze dei
cittadini, i quali in questo caso svolgono il ruolo di consumatori. La competenza
del governo non viene messa in discussione. I motivi sono semplicemente diversi,
essi vertono a legittimare il bilancio e non a rafforzare la società” 22.
Se queste considerazioni nascono da una panoramica ampia delle esperienze di
Bilancio Partecipativo attualmente in corso in Sudamerica e in Occidente,
un'analisi di maggior dettaglio rivela una situazione in rapido cambiamento, dove
sempre più diffuse tendono ad essere - via via che dentro le reti di cooperazione
tra città cresce la conoscenza sulle altrui sperimentazioni - le forme di
“contaminazione” tra percorsi diversi, e sempre più “ibridi” i risultati intermedi
che si stanno conseguendo nelle diverse realtà.
22 Carsten Herzberg (2002); Der Bürgerhaushalt Von Porto Alegre, Ed. Lit - Monaco-Amburgo-Londra
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 44
Cosicché, tendono a manifestarsi nel tempo maggiori convergenze tra territori
locali che hanno compiuto la scelta di un medesimo percorso - quale il Bilancio
Partecipativo - ferme restando le differenti impostazioni di partenza all'interno
delle due diverse famiglie summenzionate. Ad oggi (prendendo coscienza del fatto
che le limitate esperienze europee di Bilancio Partecipativo muovono da poco i
primi passi e non hanno alle spalle studi e valutazioni approfondite sugli effetti
che si vanno delineando) si potrebbe dire che molte delle esperienze di Bilancio
Partecipativo alle diverse latitudini sono connotate da un rinnovato interesse per la
politica e dalla capacità di attivare percorsi che aiutino a superare l'individualismo,
riportando le decisioni in sfere che appartengono al pensare collettivo.
È per questa via che - in corso d'opera - alcuni accenti originariamente diversi
hanno teso a stemperarsi; anche alcune esperienze di Bilancio Partecipativo nate in
seno alla seconda famiglia, nel tempo, con il coinvolgimento i cittadini
nell'assunzione di decisioni per loro importanti, hanno visto il loro significato
spostarsi dall'efficienza della macchina amministrativa al tema della
ridemocratizzazione della democrazia, ovvero alla ricostruzione di un nuovo
rapporto di fiducia tra cittadini e istituzioni, svuotatosi progressivamente nel
tempo. Oggi il Bilancio Partecipativo tende a porsi come luogo di riequilibrio
delle voci interne ai territori, specie di quelle dei cittadini tradizionalmente
emarginati: pertanto cercano di coinvolgere con forme di discriminazione positiva
categorie di abitanti non in possesso di diritti politici formali (ad esempio i
minorenni e gli stranieri).
È ovvio che queste trasformazioni non si producono con uniformità, ma si può
notare come sia proprio l'interazione tra attori diversi (cittadini comuni,
organizzazioni strutturate della società civile e istituzioni locali) a stimolarne la
comparsa, attraverso una redistribuzione delle responsabilità decisionali, dei diritti
e dei doveri. Così, mentre alcune tra le più note esperienze di Bilancio
Partecipativo brasiliane puntano a rinnovare il ruolo delle amministrazioni, che
cedono spazi decisionali e solo posteriormente esigono dagli abitanti il
compimento dei loro “doveri di cittadinanza”, altre esperienze contano molto di
più sullo “scambio sociale”. Ad esempio, in alcuni centri boliviani in cambio di
un'allocazione di fondi ad un certo quartiere è richiesta una “contropartita” in
termini di cessione di ore di lavoro comunitario gratuito, mentre a Vila El
Savador, città nata come baraccopoli nei pressi di Lima, tra i tre criteri per
scegliere come assegnare i fondi municipali alle diverse aree urbane vi è una
correlazione diretta tra concessioni e livelli di risposta alla tassazione nei diversi
distretti, a sottolineare l'indispensabile contestualità dello scambio tra cittadini e
istituzioni per poter attuare forme di gestione coordinata del territorio.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 45
1.11 Democrazia e nuove tecnologie 23
L’informazione rappresenta la parte più importante nella attuale società che si
presenta come un enorme “giacimento informativo”, con i diversi modi in cui
questa viene cercata, ottenuta, diffusa, considerandola a volte come merce e altre
volte come condizione essenziale di democrazia.
La piena libertà di accesso all’informazione, con la possibilità di trasformarla in
conoscenza, definiscono il modo d’essere del cittadino; le limitazioni dell’accesso
all’informazione hanno un diretto effetto di limitazione della cittadinanza.
La nozione di cittadinanza non indica soltanto il rapporto tra una persona e un
territorio, ma include l’insieme delle condizioni perché una persona possa godere
dei diritti fondamentali e partecipare al funzionamento del sistema politico. La
cittadinanza definisce le modalità di inclusione di ognuno nel processo
democratico.
In ogni processo democratico, la conoscenza rappresenta una condizione
necessaria. “Conoscere per deliberare”, i momenti deliberativi devono essere
preceduti da una fase di informazione.
In ogni caso, la disponibilità di informazione ha in sé un valore democratico,
perché consente trasparenza e il controllo dei decisori con critiche argomentate o
con la contrapposizione di diverse ipotesi, passando da modelli di decisione
piramidale a modelli a rete.
Dal punto di vista dei cittadini, sia la democrazia rappresentativa che la
democrazia diretta sono caratterizzati da una partecipazione intermittente: nel
momento del voto per designare i rappresentanti in un caso e nel prendere
direttamente decisioni nel secondo caso; si tratta comunque di una partecipazione
periodica, in luoghi ufficiali. Le forme di politica attiva basate su opportunità
istituzionali (come i referendum) o su innovazioni tecnologiche, pongono il tema
della continuità della presenza politica dei cittadini. Una forma di democrazia
continua da’ voce ai cittadini in qualsiasi momento e luogo, parte del concerto
politico quotidiano.
Con democrazia continua si fa riferimento a strumenti che si differenziano da
quelli di tipo rappresentativo perché vengono adoperati dai cittadini senza
ricorrere ad alcuna mediazione; inoltre, si differenziano da quelli della democrazia
diretta, riferiti al solo processo di decisione. La diversità è data dalla fine
dell’intermittenza della presenza dei cittadini nel processo politico, con una nuova
continuità affidata soprattutto all’iniziativa diretta degli interessati. La continuità è
nella dimensione temporale, ma è anche nella dimensione dello spazio, dove le reti
23 per il contenuto di questo paragrafo fare riferimento all’intervento di Stefano Rodotà a Palinsesto
Italia 2005, Università di Bologna e al testo Tecnopolitica (Rodotà, 1997)
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 46
creano le condizioni di contatti a distanza, in una prospettiva di face-to-face
democracy.
L’avvento dei mezzi di comunicazione elettronica potrebbe permettere il
raggiungimento di questi obiettivi, dando ad ogni cittadino la possibilità di
intervenire in ogni momento nel processo politico.
La democrazia continua può comportare un rafforzamento del potere di pressione
da parte di gruppi interessati, portatori di interessi più o meno nobili; importante è
rendere possibile un coinvolgimento progressivo di una molteplicità di soggetti,
individuali e collettivi, istituzionali e non. Sarebbe auspicabile una consapevole
costruzione istituzionale della democrazia continua.
Inoltre cambia la nozione di trasparenza del processo democratico, finora intesa
come possibilità di conoscenza di tutte le fasi. La trasparenza si estende alla
disponibilità di quanto è necessario perché quel processo rimanga aperto a tutti
coloro che intendano variamente intervenire in esso. L’esercizio della sovranità si
manifesta anzitutto come parità delle armi informative. Cresce il potere dei
cittadini di influire sulla agenda politica attraverso una molteplicità di strumenti,
finora confinati in un ruolo marginale per difficoltà organizzative e tecniche.
La sovranità, tradizionalmente espressa solo durante l’investitura dei
rappresentanti o con la decisione del voto, viene modificata da una presenza dei
cittadini in tutte le fasi dei procedimenti politici e amministrativi, affiancata da una
interazione continua con le strutture pubbliche. E tutto questo può avvenire tramite
i mediatori sociali tradizionali (come i partiti e i sindacati), tramite interventi
frammentati secondo una logica individualistica e localistica, oppure con nuove
forme di associazionismo elettronico basate su strutture a rete che esprimono un
agire collettivo.
L’istituzione di forum collettivi di discussione rappresentano la creazione di nuovi
“spazi pubblici”, luoghi di processi di conoscenza comune, utili per produrre un
confronto tra le diverse opinioni.
Le forme di comunicazione tra istituzioni pubbliche e cittadini consentono a questi
ultimi di intervenire nei procedimenti legislativi, con suggerimenti, proposte,
emendamenti ai testi in discussione. Si ha il rischio che l’innovazione tecnologica
produca un rafforzamento delle posizioni di potere già esistenti, nei casi in cui si
introducano nuove tecnologie in sistemi che rimangono immutati, confidando solo
nell’aumento di potenzialità legato all’innovazione.
Viene comunque data ai cittadini una nuova possibilità di intervento, creando le
condizioni per la nascita di soggetti sociali e politici nuovi.
Si possono anche ripresentare i tratti di una democrazia di massa, con la forma del
populismo. In passato i mediatori sociali forti evitavano l’emergere di tali forme;
ora, con la crisi di questo tipo di mediazione, emerge il pericolo di una politica di
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 47
massa, legata ad un illusorio potere restituito ai cittadini in momenti di
partecipazione diretta. Un processo democratico ridotto ad un si o un no, diventa
facilmente oggetto di manipolazione. Un antidoto può essere la scelta consapevole
di collocare l’uso delle nuove tecnologie in una dimensione meno decisionale,
estendendole sull’intero processo di discussione e di deliberazione democratica.
Nella dimensione del governo locale si trova una intensa sperimentazione politica
delle nuove tecnologie, perseguendo le seguenti finalità:
� partecipazione diretta dei cittadini a processi di consultazione e decisione;
� recupero dell’interesse dei cittadini in situazioni di scarsa partecipazione
politica;
� trasparenza dell’azione amministrativa;
� gestione diretta da parte dei cittadini di attività o servizi;
� riduzione della discrezionalità amministrativa, verso una parità di trattamento
dei cittadini.
La diffusione di strumenti di accesso diretto alle informazioni crea possibilità di
comunicazione più immediata con i cittadini, soprattutto nel settore dei servizi,
con effetti di maggiore efficienza e di liberare i cittadini dalla dipendenza dalle
burocrazie e dai vincoli spazio-temporali dovuti al recarsi fisicamente presso gli
uffici comunali. La possibilità di intervento diretto degli interessati può creare le
condizioni per una parità di trattamento dei cittadini.
Le possibilità di intervento e di controllo aumentano con le consultazioni della
cittadinanza, che accrescono la partecipazione politica, innestando forme di
democrazia diretta sulle abituali forme di democrazia rappresentativa.
Al tempo stesso però, sono da considerare i rischi associati a queste innovazioni,
come quello della strumentalizzazione, presente quando le procedure consultive
sono definite e gestite esclusivamente dall’esecutivo. Occorre garantire al
cittadino la possibilità di scegliere tra più opzioni possibili, manifestare l’intensità
delle preferenze, dare un consenso condizionato, fornire risposte libere e
commenti, richiedere ulteriori informazioni.
Comunque, l’uso delle nuove tecnologie mostra una tendenza alla creazione o al
rafforzamento di una cittadinanza attiva, con il passaggio da una comunicazione
unidirezionale ad una bidirezionale e interattiva. Un uso sociale delle nuove
tecnologie deve distinguere i punti di vista dei destinatari, definendo le
“dimensioni” in cui si colloca l’utente: consumatore di mezzi e di messaggi;
produttore di una opinione individuale, cha partecipa alla costruzione di una
opinione pubblica; attore sulla scena domestica; cittadino nella società civile.
Queste diverse dimensioni possono trovare un punto di contatto nella discussione
in rete, che può innescare un processo: offrendo opportunità di intervento agevoli
e molteplici a tutti gli interessati, consentendo motivazioni e contro-proposte
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 48
analitiche, obbligando a repliche dettagliate, rendendo difficile una strategia
dell’indifferenza da parte delle dei soggetti istituzionali, obbligando sia la società
che le istituzioni a svelare le proprie posizioni.
Dalle esperienze di democrazia amministrativa emerge un legame diretto tra città e
reti, nella forma delle “reti civiche”, che si basano su un rapporto con una realtà
territoriale, intesa sia come area di riferimento dell’informazione che per i soggetti
destinatari. Le finalità possono essere sia l’estendere la partecipazione dei cittadini
alle scelte amministrative e al controllo, sia il potenziare il ruolo degli abitanti e le
possibilità di scambio con gli amministratori, il fornire una informazione più ricca,
avviare discussioni su precisi temi, disporre di nuovi servizi. In ogni caso, si cerca
di realizzare uno “spazio pubblico” legato ad una dimensione locale ridefinita
dalle stesse tecnologie utilizzate. La direzione auspicata non è tanto verso una
trasparenza amministrativa, ma l’avvio di una concreta diffusione dei poteri
all’interno della comunità. Il riferimento alla scala del governo locale non è solo
per una più agevole sperimentazione, ma perché tale dimensione dovrebbe ridurre
i rischi di passare ad una democrazia plebiscitaria, evidenti nei casi di uso delle
tecnologie della comunicazione su larga scala. Il referendum, nato come strumento
per grandi decisioni, dovrebbe essere utilizzato per micro-decisioni locali che, per
la loro prossimità alla vita quotidiana dei votanti, si appoggiano ad un patrimonio
informativo accurato, a interessi diretti, con un diretto legame tra scelte e
responsabilità.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 49
1.12 I soggetti della partecipazione
Gli attori sociali che sono interessati in un processo partecipativo appartengono
alle seguenti categorie:
� stakeholder
� soggetti esperti
I primi sono gli attori sociali che hanno un interesse in gioco. Letteralmente la
parola stakeholder significa “detentore del bastone”, con riferimento alla
procedura di assegnazione dei lotti usata nell’espansione nel west americano, con
gare in cui si assegnava il possesso di una terra alla persona che per prima arrivava
a segnarla con il proprio bastone. Si tratta quindi di possedere o portare un
interesse, un titolo, un diritto. In sostanza, lo stakeholder è un soggetto (una
persona, un’organizzazione o un gruppo di persone) che ritiene di detenere un
“titolo” per entrare in relazione con una determinata organizzazione. È un soggetto
le cui opinioni o decisioni, i cui atteggiamenti o comportamenti, possono influire
sul raggiungimento di uno specifico obiettivo della organizzazione.
Nella categoria degli stakeholder si possono distinguere alcune tipologie, definite
in base al ruolo ricoperto:
- decisori, sono coloro che a qualunque titolo prendono parte alla definizione
della decisione, presentando istanze, avendo titolo legale e giuridico per
avallare una decisione, contribuendo a definire le norme, i contenuti, i
processi;
- operatori, sono coloro che prendono parte alla gestione e precisazione
tecnica, procedurale, amministrativa;
- beneficiari, sono coloro che beneficiano di un prodotto o servizio, oppure
che ne subiscono gli effetti negativi.
Si noti che i beneficiari hanno un ruolo generalmente nullo nella decisione, uno
spazio negoziale debole, una informazione parziale e distorta.
La seconda categoria dei soggetti esperti si riferisce a persone depositarie di un
sapere, quali esperti, giudici, testimoni. Sono considerati soggetti esperti non in
relazione alle loro eventuali conoscenze formali, ma in qualità del loro ruolo in
merito al tema trattato. Sono cioè fonti importanti di informazioni oggettive e di
interpretazione del contesto e della sua dinamica.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 50
1.12.1 L'individuazione degli stakeholder
L’individuazione degli stakeholder rappresenta un passaggio fondamentale
nell’attivazione di processi di partecipazione con una comunità.
Gli stakeholder possono essere suddivisi in tre macro-categorie:
� istituzioni pubbliche: enti locali territoriali (comuni, province, regioni,
comunità montane, ecc.), agenzie funzionali (consorzi, camere di commercio,
aziende sanitarie, agenzie ambientali, università, ecc.), aziende controllate e
partecipate;
� gruppi organizzati: gruppi di pressione (sindacati, associazioni di categoria,
partiti e movimenti politici, mass media), associazioni del territorio
(associazioni culturali, ambientali, di consumatori, sociali, gruppi sportivi o
ricreativi, ecc.);
� gruppi non organizzati: cittadini e collettività (l’insieme dei cittadini
componenti la comunità locale).
Gli stakeholder rappresentano quindi una molteplicità complessa e variegata di
“soggetti portatori di interesse della comunità”.
Per rilevare le categorie degli stakeholder è necessario analizzare il contesto e la
collettività di riferimento che l’Amministrazione si trova a governare.
Dopo questa fase di “mappatura dell’esistente”, occorre individuare gli
stakeholder da coinvolgere nell’ambito dell’intervento considerato. Tale scelta
deve tener conto del livello decisionale da utilizzare; la segmentazione delle classi
degli stakeholder va pertanto definita rispetto al grado di coinvolgimento degli
stessi nella formulazione delle politiche considerate.
Si possono individuare gli stakeholder attraverso diverse metodologie; una di
queste indica come principi per la loro identificazione la capacità di influenza e
quella di interesse che essi sono in grado di esercitare 24 :
� occorre definire i “fattori di influenza” di ciascun stakeholder individuato. La
capacità di influenza dei singoli portatori di interesse è determinata dalla loro:
dimensione, rappresentatività, risorse attuali e potenziali, conoscenze e
competenze specifiche, collocazione strategica;
� occorre stabilire il “livello di interesse” di ciascun stakeholder, stabilito da due
fattori: dall’incidenza della politica considerata rispetto alla sfera di azione e
agli obiettivi del portatore di interesse individuato e dalle iniziative di
pressione che gli stakeholder possono mettere in campo per promuovere o
rivendicare i propri interessi o per favorire una propria partecipazione al
processo decisionale.
24 Prof. Luca Bisio, “Bilancio sociale: strumenti e modalità di individuazione e coinvolgimento degli
stakeholder” Team di innovazione regionale sul bilancio sociale - Regione Emilia Romagna
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 51
Incrociando in una matrice influenza e interesse si ottengono tre categorie di
stakeholder:
� gli stakeholder essenziali, cioè coloro che è necessario coinvolgere perché
hanno alto interesse e alta influenza rispetto alla politica di riferimento e,
quindi, forte capacità di intervento sulle decisioni che l’Amministrazione
vuole adottare;
� gli stakeholder appetibili, cioè coloro che opportuno coinvolgere poiché hanno
basso interesse ma alta influenza. Questa categoria può essere rappresentata da
gruppi di pressione o da opinion leader in grado di influenzare l’opinione
pubblica rispetto a determinate tematiche;
� gli stakeholder deboli, cioè coloro che hanno alto interesse ma bassa influenza.
Questa categoria è rappresentata da soggetti che non hanno i mezzi e gli
strumenti per poter esprimere in modo forte e omogeneo i propri interessi;
questi soggetti coincidono spesso con le fasce destinatarie delle politiche
dell’Amministrazione ed è quindi opportuno coinvolgerle nella formulazione
delle politiche stesse.
Bassa Alta
Stakeholder appetibili
categorie che è
opportuno coinvolgere
Stakeholder deboli Stakeholder essenziali
categorie che è doveroso
coinvolgere
categorie che è
necessario coinvolgere
Influenza
Interesse
Basso
Alto
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 52
1.13 Organizzazione operativa della partecipazione
1.13.1 Quali soggetti coinvolgere
Essendo in teoria qualsiasi progetto mirato allo sviluppo sostenibile orientato ad
integrare aspetti sociali, economici ed ambientali, ne consegue che gli attori da
coinvolgere per analizzare e trovare soluzioni debbano essere rappresentativi della
più ampia gamma degli attori portatori di interessi legittimi del territorio locale.
Come auspicato dal documento Agenda 21 dell'ONU , tutti gli attori devono
essere coinvolti. Anche se il documento individua ruoli e azioni dei gruppi chiave
(dal Cap. 24 al Cap. 32 ruolo dei Major Groups), i potenziali partecipanti possono
essere molto più numerosi e specifici in base al contesto livello locale:
- Autorità locali (Comuni, Province, Regioni)
- Enti pubblici (Enti Parco, Comunità Montane, Consorzi)
- Organizzazioni non governative (Ong), gruppi di volontariato
- Imprese
- Associazioni di categoria e di settore
- Scuole di ogni ordine e grado (insegnanti, studenti)
- Università
- Istituti di ricerca
- Agenzie di sviluppo
- Gruppi studenteschi
- Gruppi parrocchiali
- Gruppi giovanili
- Gruppi rappresentativi delle donne
- Disoccupati
- Gruppi etnici
- Associazioni sportive
- Organizzazioni sindacali
- Associazioni agricole
- Ordini professionali
- Associazioni della Terza età e anziani
- Associazioni portatori di handicap
- Media locali (Tv, radio e quotidiani locali)
- Enti di controllo e prevenzione
- Forze di sicurezza
- Vigili Urbani
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 53
Molti degli attori sopra citati sono coinvolti da tempo individualmente o insieme
ad altri in vari progetti sul territorio in quanto organizzazioni formalmente
costituite e pubblicamente riconosciute. Elenchi, referenti e indirizzari specifici di
questi attori sono esistenti in molti uffici pubblici e possono essere utilizzati per il
coinvolgimento.
Più complessa, ma più innovativa, è invece l'individuazione di soggetti informali,
tradizionalmente meno coinvolti, o di singoli cittadini.
In generale può essere utile iniziare il coinvolgimento con contatti già esistenti
mirando ad avere la massima rappresentatività degli interessi degli attori del
territorio coinvolto.
È inoltre possibile e necessario introdurre nuovi attori lungo il processo poiché
non vi sono mai le condizioni ottimali per avere tutti gli attori nello stesso tempo.
1.13.2 Gli ambiti e le fasi della partecipazione
La partecipazione prevede l'utilizzo di diversi strumenti e di diverse fasi di
progettazione, organizzazione, gestione e monitoraggio.
Gli strumenti della partecipazione possono essere:
- normativi o volontari,
- formali o informali,
- tecnicamente complessi o semplici,
- con attori limitati, settoriali e consolidati o multi-settoriali.
Le fasi tipiche di un processo di partecipazione prevedono in generale le seguenti
fasi:
- L'assunzione del problema o della necessità di elaborare un progetto di
miglioramento;
- La decisione di definire il progetto mediante la partecipazione di vari
attori / cittadini;
- L'individuazione dei potenziali soggetti-attori da coinvolgere, ossia di
coloro con un interesse diretto o indiretto rispetto ad un progetto
- La selezione degli attori
- Il contatto diretto mirato e con mezzi appropriati
- La definizione degli obiettivi della partecipazione che viene attivata
- La definizione e condivisione delle “regole di fondo” delle modalità di
lavoro e degli strumenti utilizzati durante il progetto
- La gestione vera e propria del processo partecipato
- Il monitoraggio durante il processo partecipato
- La fattibilità tecnica-economica-normativa degli interventi previsti
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 54
- L'individuazione delle risorse necessarie e il recepimento negli strumenti
di governo
- La realizzazione degli interventi
- La verifica e la valutazione dei risultati del progetto e del processo
partecipato (efficienza ed efficacia)
La realizzazione delle sopraccitate fasi, in un contesto misto istituzionale-
pubblico, prevede inevitabilmente tempi medio-lunghi. Tuttavia, in base all'entità
del progetto, al livello di complessità tecnica, di persone coinvolte, di risorse
economiche e in funzione di chi propone e gestisce il processo/progetto, le fasi
possono semplificarsi e velocizzarsi notevolmente.
I luoghi della partecipazione possono essere diversi:
- istituzionali (Uffici Enti pubblici, biblioteche)
- informali piazze, centri polivalenti, sedi di associazioni di
volontariato o di categoria, parrocchie, circoli.
1.13.3 Strumenti di partecipazione normativi
I principali strumenti di partecipazione normativi sono:
- Accesso agli atti amministrativi (L 241/90)
- Ufficio Relazioni con il Pubblico (URP)
- Referendum consultivi
- Petizioni e istanze
- Iniziative di legge popolare
- Consulte
- Sedute aperte del Consiglio comunale o provinciale
- Centri di ascolto
Questi strumenti promossi a livello amministrativo e rivolti principalmente ai
singoli cittadini prevedono delle modalità specifiche di attuazione previsti da
appositi regolamenti o contenute nello Statuto degli Enti Pubblici.
Altri strumenti, più complessi tecnicamente e rivolti a specifici attori (in primis
Enti pubblici, settore imprenditoriale, organizzazioni sindacali, enti di controllo)
nel campo della programmazione e pianificazione territoriale e dello sviluppo
locale, prevedono a loro volta strumenti di partecipazione:
- Accordi volontari
- Tavoli di concertazione tematici
- Protocolli d'intesa
- Conferenze dei servizi
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 55
Ancora più specifici sono strumenti e Piani di settore che permettono spazi di
partecipazione tecnica quali:
- Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) (L. n° 349/1986, DPR
21/4/1996, Dir.UE 337/85)
- Programmi di riqualificazione urbana (DM 21/12/1994) (Protocolli
d'Intesa, Accordi di programma, Contratti di quartiere (D.L. 22.10.1997)
- Programmazione negoziata (Del. Cipe 21/3/1997 , DM 8/10/1998) ( Patti
Territoriali, Contratti d'Area, Programmi di riqualificazione urbana e di
sviluppo sostenibile del territorio - PRUSST )
1.13.4 Strumenti di partecipazione volontari
Se gli strumenti normativi che permettono la partecipazione di semplici cittadini o
di gruppi organizzati sono previsti da specifiche norme e promossi da Autorità
pubbliche, esistono altri strumenti di partecipazione che possono essere promossi
da altri soggetti, senza particolari procedure amministrative o tempi stabiliti da
legge o normative. I principali strumenti possono implicare modalità operative
piuttosto formali, complesse, articolate, ma anche momenti semplici:
- Mostre / Feste / Fiere / Concerti
- Gruppi di lavoro
- Forum
- Focus group
- Interviste
- Indagini pubbliche
- Campagna di sensibilizzazione
Gli strumenti volontari offrono il vantaggio di essere maggiormente flessibili e
adattabili sia in termini progettuali e gestionali in funzione degli obiettivi del
progetto in questione che degli attori promotori e coinvolti.
Ogni strumento va utilizzato in base al contesto del progetto e agli attori coinvolti
in quanto presentano singolarmente vantaggi e svantaggi. Il più delle volte è
opportuno utilizzare una combinazione di questi strumenti.
Il processo di Agenda 21 Locale, pur derivando da un programma strategico di
respiro internazionale, si colloca tuttavia nella gamma degli strumenti di
partecipazione volontari. È uno strumento ibrido multi-forme, strumento di
governance, piano strategico e operativo, strumento di partecipazione, di
integrazione e di supporto ad altri strumenti di governo che fa della sua diversità
un punto di opportunità ed anche di criticità.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 56
1.13.5 Le regole del gioco della partecipazione
Vi sono una serie di regole generali da seguire nell’impostazione del processo
partecipato, necessarie per poter avere una buona partecipazione che non sia
comunicazione monodirezionale o manipolazione dei soggetti coinvolti.
Queste regole, che prescindono dal fatto che la partecipazione si applichi alla
pianificazione d’area vasta piuttosto che a quella locale, prevedono che la
partecipazione sia effettuata:
- dall’inizio del percorso di costruzione di un piano o di una proposta di
intervento;
- con riconoscimento del valore delle conoscenze per esperienza diretta;
- con tempi e regole certe;
- con la possibilità effettive di discutere e decidere;
- con la partecipazione aperta a chi è interessato;
- con attenzione a dare reale possibilità agli attori solitamente non
coinvolti, anziché agli attori abitualmente ammessi alla concertazione;
- con priorità d’ascolto a chi rappresenta interessi diffusi nella
cittadinanza;
- con forme partecipative che facilitino la crescita di consapevolezza
reciproca, anziché la sola efficienza operativa del processo ;
- con la garanzia di dare motivazione adeguata alle decisioni finali, anche
quando non recepiscono le richieste emerse;
- coinvolgendo i consigli eletti;
- garantendole mezzi adeguati e continuità nel tempo.
Si possono inoltre elencare alcune regole riguardo alla predisposizione personale
dei soggetti coinvolti:
- Accettazione delle diverse percezioni e motivazioni dei partecipanti
rispetto al processo partecipato;
- Accettazione delle modalità di lavoro proposte dal facilitatore e loro
condivisione;
- Legittimazione reciproca tra i diversi attori partecipanti, con il
facilitatore e con l'organizzazione promotrice del processo partecipato;
- Orientamento al risultato;
- Disponibilità al confronto ed alla negoziazione;
- Concisione e rilevanza negli interventi;
- Approccio costruttivo sui contenuti;
- Pazienza e rispetto delle diversità sui contenuti;
- Vedere diversità dei punti di vista come arricchimento;
- Riconoscere il ruolo di “esperti” degli altri partecipanti;
- Rilevanza locale (legame al contesto locale);
- Continuità dell'impegno;
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 57
- Equilibrio tra eccesso di scetticismo e ottimismo;
- Disponibilità al cambiamento e all'innovazione insieme agli altri attori e
all'interno della propria organizzazione;
- Flessibilità sui metodi di lavoro e sui tempi.
1.13.6 La figura del facilitatore
La gestione di un processo-progetto partecipato oppure di Agenda 21 Locale, che
coinvolge numerosi e diversi attori locali aventi valori, percezioni e interessi
diversi e spesso contrapposti, con inevitabili conflitti, richiede una serie di
tecniche e strumenti appropriati.
Il successo di un progetto che coinvolge diversi partecipanti dipende non solo dai
risultati raggiunti, ma anche dalle modalità con cui tale processo viene
organizzato, gestito e realizzato.
Le varie fasi del progetto partecipato devono essere svolte con efficacia, rispetto
agli obiettivi prefissati e condivisi inizialmente, salvaguardando quando possibile
la possibilità di considerare punti e definire obiettivi nuovi rispetto alla
impostazione iniziale.
La gestione dei gruppi partecipati può essere fatta con vari strumenti, quali Forum,
focus group, sessioni di brainstorming, ecc. , ma è importante sottolineare che
questa richiede buone capacità di conduzione-facilitazione, attraverso apposite
figure, come quella del facilitatore di relazioni o moderatore.
Gli obiettivi del facilitatore prevedono di:
- concentrarsi sull'effettivo raggiungimento degli obiettivi del gruppo di
lavoro;
- mantenere la discussione mirata al raggiungimento degli obiettivi;
- evitare che i partecipanti divaghino dal tema in oggetto invitando alla
concisione e rilevanza;
- favorire la presa di decisioni condivise.
Per svolgere questi compiti, il facilitatore deve prevedere adeguatamente i tempi
necessari per realizzare ogni fase di lavoro del gruppo e rispettare i tempi stabiliti
dell'agenda.
Il facilitatore controlla che tutti i presenti partecipino in ugual modo e partecipa lui
stesso alla discussione formulando domande per stimolare il dibattito.
Il facilitatore deve essere super partes, non deve contribuire alla discussione dal
punto di vista dei contenuti. È fondamentale che questa figura sia riconosciuta e
legittimata come tale da parte di tutti i partecipanti.
Tuttavia anche il facilitatore, una volta calatosi nel contesto considerato, non potrà
mai essere completamente neutrale, in quanto anch'egli è portatore di interessi,
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 58
valori e percezioni individuali. È essenziale comunque che egli mantenga un
livello di distacco, non tanto verso la situazione da analizzare, quanto piuttosto
verso le intenzioni e le preferenze dei soggetti partecipanti, avendo quale unica
causa da appoggiare quella di un buon andamento del processo partecipato.
Il profilo del facilitatore è quindi complesso e articolato. Molte delle attitudini e
competenze necessarie possono essere apprese, altre possono essere sviluppate
solo con l'esperienza sul campo.
Azioni e compiti per una buona facilitazione:
- Suddividere i partecipanti in gruppi non più grandi di 12/15 persone al
fine di ottenere un'effettiva partecipazione;
- Illustrare gli obiettivi del gruppo;
- Definire le regole di fondo e l'agenda dei lavori;
- Introdurre materiali scritti sull'agenda dei lavori, tempi e informazioni
generali;
- Assicurarsi che i partecipanti condividano e capiscano gli obiettivi e le
modalità di lavoro previste;
- Creare un clima di lavoro confortevole, accogliente, aperto;
- Garantire equità dei ruoli, rispetto e legittimazione tra i partecipanti;
- Incoraggiare e motivare i partecipanti ad essere spontanei;
- Gestire la discussione nel rispetto del tema e dei tempi;
- Guidare la discussione alla risoluzione di problemi (problem solving)
- Essere consapevoli e concentrati sia sul processo (sul modo in cui i
partecipanti interagiscono) e sui contenuti (l'oggetto della discussione);
- Stimolare la discussione formulando molte domande;
- Adottare un ascolto attivo: riconoscere le idee chiave da enfatizzare e
chiarire;
- Fare concentrare i partecipanti sui loro interessi piuttosto che sulle loro
posizioni;
- Trovare il consenso, non necessariamente la condivisione unanime;
- Nel dubbio, di fronte a specifici aspetti, decidere insieme al gruppo;
- Gestire gli eventuali conflitti;
- Essere tenaci e determinati;
- Valutare il lavoro svolto dal gruppo e auto-valutare il lavoro del
facilitatore;
- Sintetizzare e visualizzare progressivamente i concetti emersi durante la
discussione e le decisioni.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 59
1.13.7 Strumenti di supporto alla facilitazione
Oltre alla figura del facilitatore, per una buona riuscita dei processi partecipati
sono necessari alcuni accorgimenti e strumenti tecnici di aiuto alla facilitazione,
da utilizzare in base all'approccio o al metodo scelto.
Dal punto di vista tecnico-metodologico è fondamentale utilizzare un mix di
tecniche e strumenti, di cui sono di seguito descritti i principali, che possono a loro
volta essere articolati in molte forme (Tecniche di facilitazione per la
partecipazione di gruppi):
� Forum
Nell'ambito dell'Agenda 21 Locale è il luogo di partecipazione in sessione
plenaria in cui vengo definiti obiettivi, percorsi, prese le decisioni, svolte
attività di coordinamento e valutazione. È composto da tutti i partecipanti
che vi aderiscono volontariamente. Non è il luogo appropriato per
approfondire specifici argomenti e per permettere una discussione allargata
ed efficace considerato il numero consistente di persone.
� Gruppi di lavoro tematici
Sono gruppi ristretti (focus group/workshops) di 8 -15 persone che
discutono e analizzano specifici temi; elaborano idee, progetti, piani di
lavoro in modo partecipato. I gruppi di lavoro sono il "motore" e il "cuore"
della partecipazione nei processi di Agenda 21 Locale. Il numero dei
partecipanti può condizionare la qualità della partecipazione. Quando il
gruppo supera le 20 persone è consigliabile suddividerlo.
� Sessioni di brainstorming
Discussione aperta di gruppo per generare creativamente idee in cui tutti i
punti di vista sono considerati. Ideale nelle prime fasi di un processo per
trovare soluzioni ai problemi e i temi da approfondire.
� Costruzione di visioni- scenari futuri
Sessioni di lavoro creative in cui si elaborano possibili visioni, immagini
future di una città/quartiere/scuola e di come potrebbe funzionare. È un
utile modo per fare emergere percezioni, valori, principi di fondo,
sollecitare immaginazione e creatività per elaborare progetti articolati e
multi-settoriali.
� Interviste tra i partecipanti
Le interviste, a coppie o in gruppi ristretti, sono un'utile modalità di lavoro
tra i partecipanti per "rompere il ghiaccio" specialmente all'inizio quando i
partecipanti non si conoscono.
Capitolo 1 - Il processo di partecipazione 60
� Simulazioni e giochi di ruolo
Sessioni di lavoro in cui viene chiesto ai partecipanti di assumere il ruolo
di altri attori e di comportarsi di conseguenza nell'elaborazione di progetti.
Sono utilizzati per stimolare i partecipanti ad essere più consapevoli dei
vari punti di vista, interessi e aspirazioni degli altri attori di una comunità.
� Matrici e diagrammi
Diagrammi in forma di griglie che permettono di confrontare visivamente
più variabili. Sono essenziali strumenti di lavoro che facilitano le attività
dei partecipanti e del facilitatore per registrare e descrivere i risultati che
emergono durante le varie fasi di lavoro dei gruppi (visioni, analisi, piani
di azioni, piani operativi).
� Video, foto, disegni
Utilizzare strumenti di comunicazione che utilizzano diverse forme
(immagini, animazioni, suoni, testi) permette di rendere più efficaci,
coinvolgenti e divertenti i flussi di comunicazione, e quindi la
comprensione e la creatività nelle attività dei gruppi di lavoro.
� Visite sul campo
Viaggio, escursione, visita guidata presso luoghi o persone oggetto di
analisi e discussione da parte di un gruppo di persone coinvolte in un
progetto di partecipazione. È un utile strumento di apprendimento integrato
"sul campo", veloce ed efficace dal punto di vista della comunicazione, che
può essere affiancato da raccolta di appunti, interviste, foto, utili per
iniziare un'analisi completa e partecipata di un progetto.
Capitolo 2 - Impostare il sistema di ascolto 61
2 Impostare il sistema di ascolto
2.1 Requisiti e proprietà
Il sistema di ascolto nasce per iniziativa di un ente pubblico che vuole dotarsi di
uno strumento per la raccolta di commenti e opinioni da parte della cittadinanza.
Tale esigenza va inquadrata in una più ampia volontà di istituire dei processi
partecipativi, che siano mantenuti attivi nel tempo e che non siano limitati ad un
breve periodo o a singole iniziative (questionari, interviste).
Inoltre, il sistema di ascolto deve garantire una funzionalità che sia aperta all’uso
con qualunque strumento partecipativo, evitando quindi di essere costruito
specificatamente per alcuni di questi (es. forum A21L, bilancio partecipativo ecc.).
I principali requisiti da soddisfare sono:
- raccolta e gestione dei contributi dei cittadini, definiti in
ambito geografico;
- gestione di cartografia in vari formati;
- riferimenti a entità geografiche di tipo punto o zona
(anche definite liberamente dall’utente);
- facilmente accessibile per tutti i soggetti;
- semplicità di utilizzo per qualunque soggetto, grazie a
modalità e interfacce specifiche;
- mantenimento e gestione storica dei dati;
- facilitare l’interazione tra i soggetti partecipanti,
consentendo di strutturare i contributi, gestendo le
relazioni tra questi, come in una discussione;
- integrazione con l’eventuale SIT dell’ente promotore.
Il sistema di ascolto viene quindi progettato e sviluppato in ambiente web, con una
interfaccia di consultazione che presenta una base cartografica, sulla quale è
possibile sovrapporre in maniera interattiva dei messaggi, commenti e altri
contenuti, riferiti a specifici punti del territorio; tutti i dati raccolti vengono
mantenuti in uno schema informativo, permettendo di realizzare analisi e
cartografie tematiche, che sono un importante supporto per le scelte
amministrative e di pianificazione urbanistica.
Capitolo 2 - Impostare il sistema di ascolto 62
2.2 Strutturazione del sistema
2.2.1 Architettura
Si può definire l’architettura del sistema di ascolto considerando la necessità che il
sistema stesso sia raggiungibile e facilmente utilizzabile potenzialmente da un
pubblico vasto.
Si può quindi ipotizzare che sia composta da un database centrale e da un
componente web server, che si interfacci alle postazioni client degli utenti.
2.2.2 Database
Il database deve permettere una efficiente memorizzazione e gestione dei dati
cartografici (raster e vettoriali), dei dati georiferiti e dei dati
descrittivi/informativi. Le caratteristiche tecniche dei prodotti attualmente
disponibili sul mercato, di solito specializzati in ambito GIS o informativo, porta
anche a considerare soluzioni miste, con l’impiego di un database cartografico e di
un database relazionale.
2.2.3 Interfaccia
Per il successo del sistema di ascolto è determinante la cura con cui viene
progettata l’interfaccia verso gli utenti. Solo se questa ha buone caratteristiche di
usabilità funzionale e gradevolezza estetica, gli utenti saranno ancora più
invogliati e facilitati nel loro percorso di partecipazione. L’interfaccia del sistema
deve essere pensata per un uso esteso a qualunque tipologia di utente, se non si
vuole cadere nella trappola di avere processi di partecipazione gestiti extra-
sistema, delegando magari ad opportuni tecnici il compito di caricare i contributi
off-line. Sia i facilitatori che gli amministratori devono percepire il sistema come
uno strumento che può essere usato direttamente e con profitto, nel lavoro
quotidiano.
Per questi motivi, si dovrebbero prevedere differenti tipi di interfacce, ognuna
pensata per essere il più possibile amichevole con una particolare tipologia di
utilizzatore, distinguendo secondo le seguenti dimensioni:
- livello di preparazione tecnica
- terminologia utilizzata
- semplicità di utilizzo
- tempo necessario per operazioni ripetitive
- grafica e colori per evidenziare solo le informazioni veramente importanti
- percorsi guidati
2.2.4 WebGIS
Il cuore dello strumento è dato dal sistema webGis che permette di raccogliere i
dati georiferiti e di presentarli agli utenti, appoggiandoli su una mappa del
territorio. Questo sistema permette all’utente di ragionare e di muoversi nella
Capitolo 2 - Impostare il sistema di ascolto 63
dimensione spaziale a lui più familiare, nell’affrontare problemi e nel partecipare a
processi locali dove conta il sentimento di vicinanza.
I sistemi webGis visualizzano una mappa su un riquadro della pagina web, gestita
tramite un motore di rendering cartografico e utilizzata dall’utente tramite un
normale browser internet.
La presentazione dei dati viene fatta evidenziandone la struttura a layer,
permettendone la consultazione dinamica e l’accesso ad alcuni strumenti di
analisi, di estrazione e di reporting.
Le caratteristiche da ricercare sono:
- livello di indipendenza dalla piattaforma di riferimento
- requisiti lato client per il rendering cartografico
- velocità di gestione cartografica
- gestione di layer raster e vettoriali
- attivazione dinamica dei layer
- utilizzo di layer dinamici (creati dinamicamente in base alle
informazioni)
2.3 Definizione dello schema informativo
Lo schema informativo del sistema di ascolto viene impostato partendo dai
requisiti funzionali principali, prescindendo dalle specifiche applicazioni
implementative. Si individuano le seguenti entità, che rappresentano la struttura di
base su cui si devono innestare le estensioni necessarie, secondo le esigenze
determinate dall’amministrazione che promuove il sistema e secondo il contesto di
riferimento.
Contributo: è l’elemento centrale del sistema, in quanto a fronte di una
attività di informazione/partecipazione, si permette ai vari
soggetti coinvolti di esprimere una propria opinione. Gli elementi
fondamentali sono:
- l’oggetto a cui si fa riferimento
- la corrispondente entità geografica
- il tema a cui si riferisce
- informazioni sulla fonte del contributo e sul suo ruolo
- il contributo testuale
- una valutazione qualitativa sull’oggetto
- un eventuale accredito
- le risposte
Utente è il soggetto che interagisce con il sistema, in qualità di
responsabile, gestore, facilitatore, oppure di soggetto che
interviene nel dibattito direttamente tramite interfaccia web.
Capitolo 2 - Impostare il sistema di ascolto 64
Geo-entità rappresenta il collegamento con il sistema Gis in cui è gestita
l’entità geografica, permettendo di definirne le caratteristiche di
uso e geometriche, in qualità di punto/zona di interesse
predefinito o anche di punto/zona definito liberamente.
Tema il sistema di ascolto fa riferimento a precisi temi predefiniti, su
cui è importante attivare un processo di partecipazione. La
definizione dei temi è compito dell’amministrazione che
promuove il processo partecipativo.
2.4 Gestione dei dati
2.4.1 Riferimento geografico
Ogni informazione gestita dal sistema contiene un riferimento ad una entità
geografica, che può essere di tipo puntuale o zona.
Il riferimento a entità puntuali è adatto a informazioni che sono effettivamente
georiferibili ad un punto, oppure per informazioni riferite ad un contesto più
ampio per il quale vi sia un punto che svolge il ruolo di entità simbolica
generalmente riconosciuta (es. ingresso di un edificio, riferimento ad un impianto
sportivo).
Il riferimento ad entità zona deve essere usato nei casi in cui l’informazione si
riferisce ad un’area più o meno vasta del territorio, vista genericamente nel suo
insieme come omogenea a livello funzionale e strutturale, o almeno che possa
essere considerata tale secondo i criteri di valutazione propri di un eventuale
intervento proposto (es. una spiaggia, un parco cittadino, una piazza, ma anche un
intero quartiere o città se si discutono argomenti che toccano tutta la cittadinanza).
Per permettere le successive analisi, è opportuno che le zone siano coerenti tra
loro in termini di adiacenza topologica e di appoggio su vertici comuni. Per
ottenere questo, si sceglie di suddividere il territorio in aree che siano adiacenti e
non sovrapposte, individuando e definendo delle zone omogenee minime, grandi
circa come un isolato abitativo, zone in cui possono convivere differenti
situazioni, ma che sono parte di una unica struttura sociale, intesa come
popolazione, servizi; in pratica all’interno di una micro-zona, ogni intervento o
esternalità positiva o negativa ricadrebbe comunque su tutti i componenti della
struttura, nonostante vi siano tra loro alcune differenze di situazione.
L’intenzione è quindi quella di definire un modello di spazio chiuso formato da
zone non regolari, con copertura completa del territorio.
Le zone di riferimento possono quindi essere definite dinamicamente come
l’unione di un certo numero di micro-zone attigue. È opportuno che l’ente
promotore del processo partecipativo individui e definisca preventivamente le
Capitolo 2 - Impostare il sistema di ascolto 65
zone a cui riferire idee e progetti di intervento. Nel corso del processo comunque, i
soggetti che intervengono potranno definire nuove zone di interesse.
Analogamente per le entità puntuali, per evitare la nuova definizione di molte
entità ridondanti nel significato, occorre prevedere una ricognizione iniziale che
permetta di individuare i punti di riferimento riconosciuti dalla società, quali punti
di ritrovo, punti simbolici, luoghi di aggregazione sociale ecc.
2.4.2 Dinamicità dei dati
Per ogni contributo viene salvata la data di creazione, in modo da poter
caratterizzare l’informazione contenuta in un certo momento storico. È importante
che ogni contributo al processo partecipativo si inserisca all’interno di una
sequenza temporale, tramite la quale si può ricostruire come il dibattito si è
evoluto nel tempo, al variare delle condizioni del contesto e del rapporto più o
meno costruttivo tra i soggetti intervenuti. In fase di presentazione dei dati, si
ritiene che un filtro sulla data possa limitare ai contributi più recenti, permettendo
comunque in caso di bisogno di estendere la ricerca per analizzare anche i dati e i
contributi precedenti.
Si vuole quindi evidenziare quanto siano importanti tutti i contributi partecipativi,
anche quelli meno recenti, perché possono dare utili indicazioni sulle reali
potenzialità del percorso partecipativo. Questo aspetto viene sottolineato nella
successiva analisi della convergenza delle opinioni, in cui si pone come requisito
la completa visibilità e inalienabilità dei contributi storici.
2.4.3 Integrazione con dati di vario tipo
Se si integra la possibilità di allegare anche informazioni in modalità differenti,
quali immagini, video, registrazioni audio, documenti , si permette al sistema di
ascolto di assumere anche le funzionalità di base di un sistema di gestione
documentale, quali la distribuzione dei documenti e l’archiviazione, mantenendo
inoltre un riferimento geografico.
Tali supporti informativi possono essere a volte fondamentali per trasmettere con
efficacia un messaggio o una testimonianza altrimenti non facilmente descrivibile.
2.4.4 Gestire le relazioni
Oltre al naturale legame tra i contributi a livello di tema/progetto o di zona, può
essere utile un legame consequenziale più stretto, quale quello rappresentato da
una risposta diretta. In questo caso, il sistema deve impostare la risposta
ereditando dal contributo di riferimento alcune proprietà, quali il tema, il progetto,
il riferimento geografico, oltre ovviamente mantenere un collegamento a questo.
Una discussione può essere meglio rappresentata da una struttura complessa di
contributi legati tra loro da relazioni di tema/progetto, zona, sequenza temporale e
sequenza di risposte.
Capitolo 2 - Impostare il sistema di ascolto 66
Discussione strutturata
Di seguito si riporta lo schema tipico
di una discussione strutturata con
interventi e risposte collegate.
Per un certo tema, vi sono più
progetti ai quali si riferiscono i vari
contributi.
I contributi hanno differenti
riferimenti geografici, anche se ci
possono essere soluzioni e progetti
simili su zone diverse (riferite ad uno
stesso tema).
Ad ogni contributo possono essere
associate alcune risposte e queste
possono anche essere nidificate su
più livelli. Ovviamente tutta la sotto
struttura contributo-risposte ha un
unico riferimento geografico.
2.5 Integrazione nel Sistema Informativo Comunale
Le potenzialità del sistema di ascolto sono maggiormente evidenziate quanto più
questo risulta integrato nel sistema informativo territoriale dell’ente promotore.
Grazie a questa integrazione, i processi di partecipazione sono visti dai cittadini
quali naturale completamento dei processi informativi previsti nel SIT, in termini
di diffusione di informazioni e di trasparenza dei processi che riguardano il
governo del territorio.
In particolare, la partecipazione su idee e progetti di intervento deve essere
integrata dalla disponibilità di informazioni sugli strumenti di pianificazione, dalla
normativa urbanistica e dalla documentazione tecnica.
Di seguito si propongono alcuni elementi di integrazione tra i sistemi:
- integrazione basata sull’anagrafe, in modo da caratterizzare le zone con i dati
relativi alle persone che fisicamente vivono in un certo contesto;
- confronto con la zonizzazione del piano regolatore comunale, nella
definizione delle zone secondo cui raccogliere i dati ed effettuare le
successive analisi; integrazione e coerenza con la cartografica (in particolare
con quella tecnica digitale) disponibile;
- definizione dei temi di riferimento partendo dalle politiche e dalle proposte
previste a livello di piano;
- integrazione del sistema di ascolto e del SIT in generale, con la struttura
interna dell’ente promotore (uffici, persone, responsabilità, risorse).
Capitolo 2 - Impostare il sistema di ascolto 67
2.6 Analisi dei dati raccolti
2.6.1 Analisi della partecipazione
Questa analisi viene fatta per ognuna delle micro-zone definite, che sono appunto
zone su cui si ha una uniformità strutturale e sociale. L’obiettivo è quello di
caratterizzare le micro-zone con opportune proprietà, che permettano di
classificarle in termini di situazione partecipativa presente. La rappresentazione di
tale classificazione estesa a tutte le micro-zone definite, permette quindi di avere
una visione d’insieme sull’avanzamento dei processi partecipativi sul territorio.
Caratterizzare le micro-zone
Occorre definire alcune proprietà informative e statistiche, quali ad esempio:
- stato di fatto area costruita o con funzione definita
(residenziale industria, servizi); area vuota o in
completamento; area dismessa o cambio
funzione; area parco / tempo libero;
- disponibilità al pubblico aperta, privata, limitata (es. solo associati);
- numero di abitanti residenti, lavoratori, utilizzatori;
- zonizzazione di piano (per verificare il livello di omogeneità con le
zone confinanti, ad es. una zona residenziale in
un’area prevalentemente industriale);
- livello di partecipazione dei cittadini;
- livello di partecipazione dell’ente pubblico;
- livello di partecipazione da parte di altri soggetti (organizzazioni,
associazioni, enti territoriali).
Queste e altre proprietà, che permettono di caratterizzare le micro-zone, devono
essere gestite in banca dati collegate alle entità geografiche di queste.
Classificazione tipologica
Da una analisi delle proprietà, si può ottenere una classificazione tipologica della
partecipazione, per ogni micro-zona.
Occorre definire delle regole che, in base ai valori e ad opportune soglie (es.
partecipazione di almeno x% dei cittadini), permettano la classificazione delle
micro-zone, distinguendo le seguenti tipologie partecipative:
A) nessuna partecipazione
l’ente pubblico promuove la partecipazione iniziando la discussione
su area in trasformazione => ente p. inserisce idee e progetti
su area non in trasformazione => ente p. inserisce contributo descrittivo
su area parco o tempo libero => ente p. invita i fruitori a partecipare
B) partecipazione da parte dell’ente pubblico
in particolare su aree in trasformazione, a fronte di progetti, l’ente
pubblico invita abitanti, fruitori, lavoratori a partecipare
Capitolo 2 - Impostare il sistema di ascolto 68
C) partecipazione da parte dei cittadini
l’ente pubblico deve seguire ed interagire con il dibattito, in particolare su
aree in trasformazione o nelle quali sia presente un certo malessere sociale
D) partecipazione multipla e aperta, presenza di un dibattito
Queste tipologie non sono da considerare come una serie di situazioni che si
verificano in sequenza. Volendo immaginare una sequenza temporale possibile
(ma solo una delle tante) si può pensare A-C-D, cioè sono i cittadini a spronare
l’ente pubblico ad intervenire.
Si può comunque notare l’ordinamento qualitativo, che va dalla situazione meno
preferibile a quella più preferibile: A - B - C - D , in cui considero la
partecipazione dei soli cittadini come preferibile a quella del solo ente pubblico, in
quanto questi possono trovare il modo di spronare l’ente pubblico ad intervenire
attivamente.
2.6.2 Analisi su micro-zone
L’analisi di base viene fatta riferendosi alle micro-zone definite, che sono appunto
zone su cui si ha una uniformità sociale. Per ogni micro-zona, si considerano i
contributi che hanno un riferimento puntuale interno alla zona stessa, oppure un
riferimento a zona che include la micro-zona considerata.
Si possono elaborare le valutazioni relative ad un singolo tema o progetto di
intervento, oppure si possono analizzare congiuntamente più aspetti o più temi,
effettuando confronti e definendo eventuali indici sintetici. Ovviamente questo è
possibile solo se la metrica delle differenti valutazioni risulta essere compatibile,
motivo per cui è opportuno che le valutazioni qualitative siano accompagnate
anche da un valore standardizzato; resta comunque da verificare la compatibilità
semantica delle differenti valutazioni.
Estendendo l’analisi su tutte le micro-zone, che coprono completamente il
territorio interessato, si possono evidenziare eventuali discontinuità spaziali negli
effetti delle politiche.
2.6.3 Analisi tematica su zone definite
Le zone possono essere predefinite a cura dell’ente promotore oppure definite dai
soggetti coinvolti nel processo partecipativo.
L’analisi considera le valutazioni relative a singoli temi (relativi ad una politica),
su una o più zone territorio. Si tratta di elaborazioni di tipo statistico, che si basano
sui dati raccolti nelle corrispondenti micro-zone. Anche in questo caso, si possono
analizzare congiuntamente più aspetti o più temi, effettuando confronti e
definendo eventuali indici sintetici. Ovviamente, nel caso l’analisi sia riferita a più
zone, occorre verificare che queste non siano sovrapposte (caso che non si
presenta a livello di micro-zone), oltre a presentare i risultati dell’analisi tramite
una opportuna vestizione che evidenzi l’estensione delle zone considerate.
Capitolo 2 - Impostare il sistema di ascolto 69
2.6.4 Analisi miste
Ad integrazione delle precedenti, si possono effettuare analisi che utilizzano anche
informazioni provenienti da altre fonti, quali dati e indicatori di tipo statistico di
variabili demografiche, sociali, economiche. Il valore aggiunto si ha
nell’incrociare tali informazioni con informazioni geometriche, ottenendo dei dati
riferiti ad un particolare ambito del territorio (densità abitativa, benessere,
sviluppo, carenze).
2.6.5 Analisi di intensità territoriale
Risponde ad una esigenza di analisi che, partendo dai singoli contributi, permetta
una rappresentazione delle situazioni sul territorio, per monitorarne l’evoluzione
ed evidenziare gli effetti degli interventi.
La partecipazione non deve essere vista solo in riferimento a temi e interventi
predefiniti, ma deve permettere la costruzione di una base conoscitiva estesa, su
cui impostare opportuni processi di governance dai quali possano nascere le stesse
proposte di intervento.
Occorre quindi la gestione di una partecipazione allargata a tutto il territorio (tutta
la popolazione) e relativa a tutti i temi sociali.
Oggetto di riferimento
Valutazioni definite sui contributi (che sono eventi singoli di partecipazione,
riferiti a punti o a zone), secondo:
� indici predefiniti, es. valutazioni qualitative a cui viene associato un valore
standardizzato
� contributo libero, con successiva classificazione e valutazione (secondo indici
predefiniti)
L’analisi può essere su un singolo indicatore oppure su un indice sintetico.
Metodo
I dati vengono riferiti alle micro-zone. I dati con riferimento puntuale vengono
considerati nella micro-zona di appartenenza. I dati con riferimento a zona,
vengono riportati e considerati su ogni micro-zona corrispondente.
Si vuole rappresentare una distribuzione di intensità relativa all’intero territorio:
� per ogni micro-zona, calcolo del valor medio (e varianza) dei dati presenti
� Incrocio con i dati relativi alla micro-zona, quali i dati statistici della
popolazione residente e lavorante (assegnando a queste pesi relativi differenti),
oltre ai dati sulla partecipazione.
Capitolo 2 - Impostare il sistema di ascolto 70
Sintesi
In base alla tipologia di indice, si distinguono le seguenti modalità di calcolo:
� Per gli indici di qualità soggettiva (legati alla percezione da parte del singolo
di un effetto positivo o negativo) o anche per indici generali di qualità, aventi
comunque valori riferiti all’effetto sul singolo cittadino
evidenziare la sommatoria della percezione della popolazione,
moltiplicando il valore indice della micro-zona per il valore di
popolazione
� Per indici generali di qualità, relativi a servizi, con valori riferiti all’effetto
medio sul singolo cittadino
evidenziare sommatoria della distribuzione del servizio sulla
popolazione, moltiplicando il valore indice della micro-zona per il
valore di popolazione
� Per indici generali di qualità, riferiti al valore globale di servizi
evidenziare il livello di servizio per il singolo cittadino, dividendo il
valore indice della micro-zona per il valore di popolazione
2.6.6 Analisi della convergenza delle opinioni
Si tratta di una analisi da applicare ad una struttura complessa di contributi,
formata da contributi strettamente connessi tra loro (risposte, rettifiche, modifiche)
e in cui ogni attore muta nel tempo la propria posizione per effetto dell’interazione
e del confronto con gli altri soggetti.
In pratica il sistema permette la gestione di un dibattito tra i soggetti, attraverso la
sola definizione e applicazione delle regole del gioco. Si lascia ai soggetti la più
ampia libertà di utilizzo dello strumento, auspicando che per un effetto della forte
interazione, si crei un risultato cooperativo e il dibattito evolva verso la
definizione di una soluzione condivisa.
Il sistema deve permettere comunque di monitorare l’evoluzione del processo,
evidenziando come nel tempo si modificano e si avvicinano le differenti posizioni.
Di seguito cerco di dare una definizione formale di quello che di fatto può essere
considerato un gioco cooperativo, interattivo-iterattivo di gruppo, a
comunicazione esplicita.
Obiettivo:
Permettere e gestire un processo comunicativo di gruppo, finalizzato a far
emergere una soluzione condivisa, frutto di un processo di contrattazione che
modifichi il bilanciamento dei pesi dei soggetti e delle loro preferenze.
Riferimenti teorici:
Confronto tra diversi sistemi di valori
Stategie di collaborazione
Meccanismi di ascolto e partecipazione
Capitolo 2 - Impostare il sistema di ascolto 71
Caratteristiche:
Gruppo chiaramente definito, quali soggetti sono coinvolti e quali i loro ruoli.
Libertà di comunicazione tra i soggetti.
Definizione di contributi con giudizi qualitativi/quantitativi specifici sull’oggetto.
Possibilità di inserire liberamente i contributi, a rettifica dei precedenti.
Impossibilità di modificare o cancellare contributi precedenti.
Tutti i contributi (storici) sono visibili a tutti.
Schema evolutivo
I soggetti coinvolti, che sono un gruppo definito, partecipano inserendo il loro
primo contributo per rendere pubblica la propria posizione.
Il dibattito prosegue con il progressivo inserimento di ulteriori contributi, che
modificano la posizione di un attore per effetto della interazione con gli altri.
In un dato momento (linea rossa) , la convergenza delle opinioni può essere
analizzata considerando i più recenti contributi inseriti da ogni attore (area
tratteggiata).
Relativamente al sistema di ascolto descritto, occorre sottolineare che tutta la
discussione è limitata a: un tema; un problema o proposta di
intervento/progetto; un riferimento geografico.
Effetti risultanti attesi:
Interesse verso le posizioni e le argomentazioni degli altri (simpatia).
Maggior riflessione sulle proprie argomentazioni (in fase difensiva, vengono
analizzate e testate con maggiore efficacia).
Cercare soluzioni migliori (che siano a somma positiva e vantaggiose per molti).
Cercare di difendere posizioni minime, a cui non si può rinunciare (portando
allo scoperto queste, si esplicitano anche le argomentazioni non essenziali).
Capitolo 2 - Impostare il sistema di ascolto 72
Scenari risultanti:
L’ipotesi del gioco è che, finché si mantiene una buon livello di comunicazione,
le posizioni dovrebbero tendere ad avvicinarsi progressivamente.
È sempre presente la possibilità di uno stallo, in particolare nei casi in cui
siano presenti pochi soggetti forti e tra loro in equilibrio.
Nei casi a maggiore complessità, con il coinvolgimento di molti soggetti in
rappresentanza del contesto interessato, aventi quindi interessi diversi, pesi e
strategie di alleanza non sempre prevedibili, si ipotizza una più interessante
evoluzione verso una soluzione condivisa.
La definizione del gioco non include la responsabilità di una decisione finale, in
quanto l’obiettivo è quello di avere uno schema concettuale di riferimento che
definisca i modi e le regole di interazione tra i soggetti, oltre ovviamente alla
struttura e alla gestione dei contributi. Tale schema può trovare applicazione in un
sistema di ascolto, dando quindi ai soggetti lo strumento tecnico che potrebbe
permettere loro di condurre discussioni complesse (trattative) e auspicabilmente di
definire autonomamente alcune soluzioni condivise.
2.7 Presentazione dei dati
2.7.1 Consultazione puntuale
Presentazione su apposita interfaccia webGis, in cui sono riportati i contributi su
mappa attraverso rappresentazione simbolica delle entità puntuali (o del centroide
per le zone), mostrandone il contenuto a richiesta. I contributi possono essere
ricercati e filtrati secondo diverse proprietà: data, tema, soggetto, presenza di
risposte, accredito.
2.7.2 Tematismi a zona
Presentazione delle analisi effettuate, con elaborazioni di tipo statistico. Per ogni
zona, presentata con opportuna vestizione, si possono espandere i dati statistici
ottenuti.
2.7.3 Discussioni
Consultazione e navigazione nelle strutture complesse di contributi, tra loro
relazionati (sequenze, rettifiche, risposte). Occorre evidenziare le relazioni tra i
contributi e la progressione temporale della discussione.
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 73
3 Il SIT del comune di Mola di Bari
3.1 Impostazione della struttura del SIT 25
Nel caso del comune di Mola di Bari, l’esigenza di dotarsi di un sistema
informativo urbano comunale prende avvio dalle procedure connesse alla
redazione della parte strutturale del nuovo strumento urbanistico.
Si tratta comunque del voler rispondere ad una necessità presente, che richiede di
progettare un quadro di conoscenza sufficientemente ampio sui vari aspetti di
governo e gestione del territorio comunale.
In presenza di una amministrazione avente una forte percezione del valore del dato
territoriale, appare naturale definire una cornice di ampio respiro che raccolga
ogni elemento del sistema informativo territoriale, entro cui vengono costituite le
prime basi informative necessarie alla pianificazione.
La struttura del SIT viene costruita riconoscendo tre importanti momenti nel
processo evolutivo della realtà socioculturale e territoriale del comune, aventi
distinti aspetti e problematiche: 1) La storia; 2) Lo stato di fatto e le tendenze;
3) Le idee, i piani e i progetti.
3.2 Storia di Mola
La storia e la cultura del città hanno un ruolo importante all’interno di tale
progetto, in quanto rappresentano il pregresso che ha contribuito alla formazione
della contesto attuale. Come sia ora il territorio e come possa essere trasformato,
cogliendo le opportunità date dal rivalutarne le potenzialità, può essere evidenziato
25 fare riferimento alla documentazione di progetto “Comune di Mola di Bari – Progetto per il SIT
comunale”, a cura dell’università IUAV Venezia - Dipartimento di Pianificazione del Territorio
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 74
con percorsi di indagine riguardo le vicende storiche, le trasformazioni passate,
l’evoluzione delle identità culturali e territoriali, i luoghi e gli elementi
caratteristici dell’ambiente urbano e di quello naturale.
Il progetto del SIT prevede un forte ricorso alle nuove tecnologie, sia a fini
analitici, che come supporto ai processi comunicativi, in particolare:
a) per gli aspetti relativi all’evoluzione storica, effettuando analisi di tipo
multitemporale basate sul confronto di immagini e cartografie digitali;
b) ricorrendo a tecnologie multimediali di comunicazione, grazie alle quali la
conoscenza degli aspetti storico culturali può essere arricchita dal recupero di
valori e identità e dalla possibilità di dialogare con l’amministrazione
attraverso progetti di partecipazione e co-progettazione.
3.3 Stato di fatto e tendenze 26
La parte più consistente riguarda l’attualità. Lo stato di fatto e le tendenze
vengono rappresentate e monitorate mediante:
A) la predisposizione di una quadro conoscitivo di base;
B) la realizzazione di un sistema di ascolto;
C) la creazione di un sistema delle regole (impostazione e gestione).
26 riferimento a Giovanni Borga, “Idee per il sistema informativo urbano, due casi studio”
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 75
3.3.1 La Base
Il quadro conoscitivo di base è di riferimento per tutte le attività connesse al
sistema informativo.
Il primo passo preliminare a qualsiasi tipo di attività che implichi l’uso della
cartografia consiste nella predisposizione di una prima rappresentazione generale
del territorio, che viene di volta in volta arricchita con i livelli tematici necessari.
Per questa “base” si può usare una cartografia raster come l’ortofotocarta, da
integrare con altri livelli cartografici vettoriali derivati da altre cartografie quali
l’edificato, la viabilità, la toponomastica, la numerazione civica e l’idrografia
principale. Se necessario (per la morfologia del territorio) viene considerata
l’opportunità di arricchire la rappresentazione facendo uso dei modelli digitali del
terreno.
La base primaria si costituisce di:
a) tutti i supporti geografici non tematici impiegabili come substrato per
qualunque altra successiva elaborazione o analisi, che si distinguono in
quanto provvisti unicamente di contenuti di rappresentazione e descrizione
generica della realtà (carta tecnica regionale, ortofotocarta digitale, modelli
digitali del terreno);
b) gli archivi gestionali necessari alle normali attività amministrative (anagrafe,
tributi, licenze edilizie) correntemente utilizzati e potenzialmente
georiferibili;
c) basi dati tematiche o strumentali (esistenti o da costituire) necessari
all’integrazione di informazioni di natura non omogenea (rilievi della
numerazione civica, reti tecnologiche, patrimonio beni immobili e
paesaggio).
Per la costituzione degli strati di base occorre definire le modalità di reperimento e
trattamento dei dati, la modalità di esecuzione dei rilievi e la relativa progettazione
dei livelli informatici, la definizione di protocolli di acquisizione, integrazione e
condivisione tra utenti e piattaforme diverse.
In relazione a queste esigenze, sono da svolgere le seguenti attività:
• analisi della cartografia vettoriale per verificare la fattibilità della mosaicatura
degli elementi, la derivazione dello strato “viabilità” come grafo e come
superfici, la derivazione dello strato “toponomastica” come testi
georeferenziati e come attributi di elementi cartografici, la coerenza delle
primitive dello strato edifici;
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 76
• verifica della situazione della cartografia catastale (catasto terreni) e
valutazione della possibilità di sovrapposizione o di eventuale vettorizzazione
parziale / integrale;
• verifica della situazione del catasto alfanumerico (catasto urbano), dei sistemi
di codifica e della possibilità di relazione con gli archivi anagrafici e tributari;
• analisi finalizzata alla individuazione delle modalità più razionali di
“suddivisione del territorio urbano” in vista della realizzazione di cartografie
tematiche (cfr. zonizzazione urbanistica, isolati urbani, altro).
Archivi informatici
Le basi informative principali sono il database dell’anagrafe e quello dei tributi
per i quali verificare la possibilità di elaborazione e integrazione, secondo i
seguenti criteri:
� individuazione e classificazione delle attività economiche;
� analisi su base geografica della struttura socioeconomica della
popolazione;
� individuazione e classificazione dei “soggetti di imposte” (persone fisiche
e giuridiche) e degli “oggetti di imposte” (edifici, aree, manufatti, altro).
Rilievi
Per avere una quadro conoscitivo di base sufficientemente completo e
funzionalmente adatto, è opportuno effettuare i seguenti rilievi, per i quali
vengono individuate le principali operazioni necessarie:
� Progettazione del rilievo e dell’informatizzazione della numerazione civica
� Verifica della fattibilità di rilievi e informatizzazione di strati geografici
anche in relazione alle operazioni legate alla georeferenziazione della
spesa, in particolare:
- Patrimonio comunale (sedi, ospedali, scuole…);
- Immobili in gestione;
- Servizi pubblici (sistema scolastico,sanitario,trasporti,assistenza…);
- Verde pubblico;
- Acquedotti;
- Rete fognaria;
- Rete della pubblica illuminazione;
- Rete raccolta rifiuti;
- Segnaletica.
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 77
3.3.2 Il sistema di ascolto
Il sistema di ascolto è da considerare come uno strumento di impiego generale con
il quale l’amministratore rileva i contributi dati dalla popolazione e dalle
associazioni e li valorizza all’interno di processi di partecipazione.
Il sistema di ascolto fa un uso avanzato delle nuove tecnologie digitali e della rete
telematica.
Un primo utilizzo del sistema è previsto in concomitanza con la redazione del
nuovo piano urbanistico, ma viene progettato in modo da permetterne il riutilizzo
in altri contesti nei quali i riferimenti geografici dei contributi consentiranno
percorsi di indagine di tipo spaziale.
Devono essere previsti seminari di formazione sui temi della condivisione e
partecipazione, in particolare sulle nuove tecnologie della condivisione delle
conoscenze. Lo strumento di raccolta strutturata dei contributi geo-riferiti deve
essere progettato e sviluppato in ambiente internet/intranet, permettendo di
raccogliere commenti, opinioni e contenuti; si devono considerare i percorsi di
sviluppo futuro di integrazione con le altre basi dati del SIT.
3.3.3 Il sistema delle regole
Il modulo tematico sulla strumentazione regolativa è costituito dall’insieme dei
piani urbanistici e della normativa mediante i quali l’amministrazione governa le
trasformazioni edilizie e territoriali.
Il modulo tematico sul controllo di gestione si baserà sul concetto di
“georeferenziazione della spesa”. L’analisi della spesa riferita alle singole zone del
territorio consente principalmente la microprogettazione di interventi manutentivi
e il monitoraggio incrociato dell’indicatore di spesa con altri indicatori come ad
esempio qualità della città, qualità dei servizi erogati, percezione della qualità
della vita, livello di degrado, disagio. È importante che l’amministrazione
definisca, anche ricorrendo a processi di consulenza, gli indicatori, i protocolli di
incrocio spesa / qualità , le modalità di rappresentazione e comunicazione. Devono
anche essere progettate le basi dati necessarie.
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 78
3.4 Idee piani e progetti
La definizione di piani e progetti è parte del momento di pianificazione strategica,
nella quale vengono individuati gli strumenti e i processi di trasformazione urbana
che devono raccogliere le istanze di cambiamento relative alla città e all’ambiente
naturale.
La sempre maggiore trasparenza richiesta in questa fase sia dai politici che dai
cittadini, induce verso una ristrutturazione dei meccanismi di scelta politico –
amministrativi che determinano gli effetti più importanti sull’assetto del territorio,
ricorrendo all’impiego di nuove tecnologie per una nuova modalità di gestione
dell’informazione relativa a tali processi. Il sistema informativo deve integrare tali
sistemi, contribuendo così a rendere trasparenti i meccanismi decisionali e gli
effetti che questi producono sulla città.
Una connessione con il sistema di ascolto e partecipazione renderebbe possibile
analizzare in tempo reale convergenze e divergenze attraverso una sorta di
“matrice” comparativa che, basata anch’essa su tecnologie relazionali, può fornire
numerose chiavi di lettura dei fenomeni evolutivi della città permettendo inoltre la
loro condivisione e diffusione. Tale forma di comunicazione deve attuarsi tramite
interfaccie differenti, realizzate per essere specificatamente adatte alla migliore
interazione con le varie tipologie di soggetti interessati.
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 79
3.5 Supporto decisionale
I dati raccolti vengono analizzati congiuntamente, creando un quadro di sintesi
interrogabile secondo diversi percorsi di indagine.
L’incrocio delle diverse matrici TEMI/AREE permette di ottenere una matrice
multidimensionale, che raccoglie la molteplicità degli aspetti emersi e li inserisce
all’interno di un quadro organizzato e sistematico.
Dalla lettura della matrice multi dimensionale è possibile analizzare il percorso
che, partendo dai bisogni espressi, passando per gli obiettivi definiti, porta alle
azioni intraprese e quindi ai risultati, in termini di effetti positivi/negativi sul
contesto.
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 80
3.6 Impostazione concettuale del sistema di ascolto
Il sistema di ascolto deve essere strutturato in modo da permettere di inquadrare
ogni contributo in una matrice che sia definita lungo le seguenti dimensioni:
� aree
� temi
� attore, stakeholder
Tale strutturazione è essenziale per poter procedere ad analisi integrate con gli
altri sistemi previsti nell’ambito del SIT comunale, in particolare con il sistema
delle regole, dove saranno riportati i dati relativi agli interventi urbanistici e alle
risorse.
3.6.1 Strutturazione della base dati
Si individuano le seguenti entità, per le quali sono descritte le caratteristiche
principali (si riprende e si espande l’elenco indicato nel capitolo sul sistema
d’ascolto).
Utente è il soggetto che interagisce con il sistema, in qualità di
responsabile, gestore, facilitatore, o semplice cittadino.
Contributo è l’elemento che contiene le informazioni inserite dal soggetto
che partecipa al processo. Contiene il riferimento ad alcuni
elementi quali: l’oggetto in considerazione, la corrispondente
entità geografica, il tema, informazioni sulla fonte del contributo,
il contributo, un eventuale accredito, le risposte.
Geo-entità rappresenta l’entità geografica a cui sono riferiti i contributi e può
essere un oggetto punto o area. La descrizione geometrica di tale
entità viene mantenuta su un sistema Gis, con cui vi è una
relazione che identifica l’oggetto punto oppure l’oggetto zona
corrispondente.
Micro-zona sono zone minime per le quali si ha una uniformità strutturale e
sociale. Queste sono descritte geometricamente nel sistema gis e
vengono caratterizzate con opportune proprietà, al fine di
effettuare una analisi che permetta di classificarle in termini di
situazione partecipativa. Con le entità geografiche puntuali vi è
una relazione diretta di contenimento (punto in micro-zona). Con
le entità zona vi è una relazione molti a molti (ogni zona è
definita da più micro-zone attigue).
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 81
Tema sono i temi individuati dall’amministrazione, oggetto del
processo di partecipazione. La definizione dei temi è essenziale
per poter effettuare le analisi incrociate con le altri parti del SIT
comunale.
Valutazione Il contributo prevede valutazioni secondo le seguenti tipologie:
� valutazione qualitativa del contributo
� valutazione dell’importanza del contributo (dubbio,
precisazione, elemento essenziale…)
� valutazione di accredito del contributo
Per ogni tema e per ogni tipologia, si definisce una scala
qualitativa di valori, che viene utilizzata nelle valutazioni
corrispondenti. Per ogni valore qualitativo si definisce il
corrispondente valore numerico standardizzato (0-1),
rappresentando quindi la funzione di risposta della scala stessa.
Parole-chiave vengono definite per permettere raggruppamenti e ricerche mirate
nei contributi. Possono essere definite per singolo tema oppure
come pubbliche (valide per tutti i temi).
Modo raccolta raccoglie le modalità di raccolta impiegate nel processo di
partecipazione, quali conferenze a tema, incontri pubblici,
assemblee specifiche, interventi singoli, ecc…
Ruolo Ogni soggetto interessato alla partecipazione interviene in
funzione del ruolo che ricopre rispetto a quel tema / progetto.
Occorre quindi specificare il ruolo della fonte, distinguendo i
beneficiari, i decisori, gli esperti ecc…
Dettaglio delle proprietà da gestire per ogni entità
Utente
� nominativo
� riferimenti di registrazione, quali e-mail o altro
� parametri di accesso al sistema
� data di registrazione
� categoria di cui fa parte l’utente
� eventuali parametri di accesso
o completo, limitato, consultazione
o con privilegio di accredito di contributi
� interfaccia da utilizzare (generica, specifica, evoluta)
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 82
Contributo
� riferimento a geo-entità
o di tipo puntuale, definito liberamente da mappa webGis oppure un
punto di interesse predefinito
o di tipo areale, da elenco aree predefinito
� autore
o autore o responsabile dell’inserimento/gestione
o data raccolta
� sistema di ascolto (progetto di partecipazione da cui deriva il contributo)
� fonte
o modalità di raccolta (web, incontro collettivo, intervista…)
o contesto della fonte, secondo classificazione (ufficio di piano, scuole,
laboratori, giunta e consiglio, altro…)
o indicazioni della fonte (nome autore singolo o gruppo sociale)
o ruolo della fonte, secondo classificazione (decisore, beneficiario,
esperto…)
o note (es. sul ruolo)
� tema di riferimento, secondo classificazione
� oggetto di riferimento (progetto, intervento)
� valutazione qualitativa, secondo classificazione
� contributo
o testo libero
o associazione a parole chiave
� valutazione dell’importanza del contributo da parte della fonte
(classificazione quantitativa)
� accredito del contributo da parte di un responsabile della gestione
o valutazione (classificazione qualitativa)
o note sul contributo (validità, importanza)
� risposte testuali
� identificativo ad un altro contributo precedente, del quale il presente
contributo costituisce una risposta
Parole-chiave
� riferimento al tema (opzionale)
� parola
Tra parole-chiave e contributo vi è una relazione molti a molti.
Tema
� descrizione
� categoria del tema
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 83
Valutazione
� riferimento al tema
� riferimento alla tipologia
o valutazione qualitativa
o valutazione di importanza
o valutazione di accredito
� valore qualitativo
� valore numerico standardizzato
Geo-entità
� tipologia
o oggetto puntuale
o oggetto area
� identificativo entità geografica (punto o zona)
� descrizione
� classificazione
o zone definite da zonizzazione PRG
o zone omogenee minime
o punti di aggregazione
o punti di interesse culturale
o luoghi di divertimento
o punti su numeri civici
o punti definiti liberamente da mappa
� livello di importanza
o punto/zona di interesse selezionabile da altri contributi
o punto di interesse minore, non selezionabile da altri contributi
(utilizzato ovviamente da eventuali risposte)
o punto definito liberamente, non di interesse comune
� attivazione/disattivazione del punto (in base al livello di importanza,
permette di mascherarne la selezione)
Micro-zona
� stato di fatto (area costruita, area vuota o in completamento, area parco o
tempo libero, area dismessa o con cambio funzione)
� disponibilità al pubblico (aperta, privata, limitata)
� numero di abitanti (residenti, lavoratori, utilizzatori)
� zonizzazione di piano
� livello di partecipazione dei cittadini
� livello di partecipazione dell’ente pubblico
� livello di partecipazione da parte di altri soggetti
� classe tipologica della partecipazione
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 85
3.7 Impostazione operativa del sistema di ascolto
3.7.1 Piattaforma
� web server che ospiti l’applicazione su apposito sito web
� database centrale su apposito server o su web server
� client con browser internet (IExplorer, Firefox o altro)
3.7.2 Database
Si deve permettere una efficiente memorizzazione e gestione dei dati cartografici
(raster e vettoriali), dei dati georiferiti e dei dati descrittivi/informativi.
Nel caso si scelgano strumenti differenziati per la gestione dei dati cartografici e
relazionali, occorre garantire comunque che il sistema complessivo sia efficiente,
garantisca l’integrità dei dati (riferimento tra i dati cartografici e informativi) e
permetta una buona integrabilità futura con altre fonti informative.
3.7.3 Applicazione web
L’applicazione deve essere accessibile tramite pagina web, permettendo una
visualizzazione dei dati e la possibilità caricare dei contributi.
Interfacce
Si può prevedere di sviluppare più interfacce, ognuna adatta ad una differente
tipologia di utilizzatore:
� interfaccia per l’utilizzatore generico (singolo)
� interfaccia per un accesso evoluto, da parte di appartenenti all’ente
committente
� interfaccia specifica per un mediatore/facilitatore, che interagisce con il
sistema in occasione di un incontro collettivo di presentazione/riflessione
sui temi
Ogni interfaccia dovrà presentare i dati tramite apposita applicazione webGis, con
rappresentazione cartografica dei dati, strutturati su layer , con visualizzazione
dinamica.
L’interfaccia generica deve permettere il caricamento di un contributo con una
modalità guidata, che definisca per quanto possibile una classificazione del
contributo stesso (ruolo dell’autore, temi, parole chiave…). Gli obiettivi
dell’interfaccia generica sono la chiarezza espositiva e la semplicità di utilizzo
(percorsi guidati).
L’interfaccia specifica deve permettere una maggiore flessibilità da parte
dell’operatore, consentendo di caricare anche contributi in deroga alla
classificazione presente o anche di definire nuove voci di classificazione (temi,
parole chiave…) . Immaginando che tali contributi saranno meno numerosi ma
con maggiore contenuto informativo (in quanto già frutto di riflessioni collettive o
di processi partecipativi), si deve permettere un caricamento veloce anche di
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 86
informazioni incomplete o di note, permettendo comunque una fase di definizione
più precisa in un secondo tempo. Gli obiettivi dell’interfaccia specifica sono la
velocità di utilizzo e la presenza di scarsi vincoli nell’inserimenti dei dati.
L’interfaccia evoluta deve permettere il massimo controllo dello strumento e
quindi la consultazione dinamica dei dati e l’accesso ad alcuni strumenti di analisi.
Inoltre dovranno essere disponibili strumenti di estrazione e reporting.
WebGIS
Un apposito strumento webGis permetterà la gestione e la presentazione dei dati
cartografici, visualizzando una mappa su un riquadro nella pagina web, tramite un
motore di rendering cartografico.
Le caratteristiche da ricercare sono:
� indipendenza dalla piattaforma/browser utilizzato
� utilizzo di plug-in diffusi, standard di fatto oppure facilmente installabili
� velocità di caricamento
� possibilità di visualizzare layer raster e vettoriali
� possibilità di attivazione dinamica dei layer
� utilizzo di layer dinamici (per esempio per riportare i contributi presenti,
rispondenti a filtri attivati)
� visualizzazione dinamica (zoom, pan ecc…)
Inserimento contributi
L’inserimento dei contributi deve permettere di definire le proprietà previste, con
modalità differenziate per le differenti interfacce.
La definizione del georiferimento può avvenire indicando un punto dalla mappa
webGis (ne prende le coordinate) oppure tramite la selezione di un punto di
interesse già definito, selezionato da elenco o attraverso la corrispondente entità
sulla mappa webGis.
Per l’interfaccia generica, impostazione automatica di alcune proprietà (modalità
di raccolta, autore…) e uso restrittivo delle classificazioni e delle parole chiave
(solo gli elementi già caricati). Realizzare dei percorsi guidati per guidare l’attività
di inserimento.
Per l’interfaccia specifica, possibilità di definire nuovi elementi di classificazione
o nuove parole chiave. Ridotti controlli sulla validità dei dati inseriti (solo
controlli formali minimi). Lasciare massima libertà all’operatore sulla modalità di
inserimento (in particolare sulla sequenza in cui vengono caricati i campi),
evitando impostazioni automatiche. Predisporre comunque alcuni schemi di
contributi tipici secondo cui pre-valorizzare alcune proprietà (comunque
modificabili).
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 87
3.7.4 Livelli cartografici e informativi
Base cartografica
� ortofoto
� cartografia tecnica
� grafo della viabilità
� toponomastica, in formato di testi georeferenziati
� toponomastica, attributi di elementi cartografici
� punti di interesse
o luoghi di aggregazione sociale
o luoghi storici/turistici
o nodi del sistema di trasporto pubblico
o scuole, istituti, luoghi di cultura
o strutture sportive/ludiche
Livello dei contributi
Un livello dinamico deve raccogliere e presentare i contributi raccolti, con
possibilità di filtrare i contributi secondo le seguenti dimensioni:
o tipo di georiferimento (punto o zona, predefinito o libero)
o data del contributo (intervallo di date)
o provenienza, modalità di raccolta (contributo singolo, da incontro
pubblico…)
o tema
o validità (eventuale accredito, peso assegnato)
o presenza di risposte
I contributi sono rappresentati con una entità puntuale che corrisponde a :
� riferimento puntuale del contributo
� oppure centro dell’area di riferimento del contributo
Livelli informativi aggiuntivi
Nell’ottica di integrare il sistema di ascolto con il sistema di diffusione di dati e
analisi, oltreché di diffusione dei risultati stessi del sistema di ascolto, si prevede
la possibilità di attivare alcuni livelli tematici, frutto i tali analisi.
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 88
3.8 Predisposizione di un prototipo
Il prototipo proposto è dotato di funzioni aventi interfacce web. Per le funzioni di
inserimento e di modifica è richiesta la registrazione dell’utente, per permetterne
un accesso identificato.
3.8.1 Consultazione dei contributi
La consultazione avviene tramite interfaccia web, con presentazione di una mappa
webGis sulla sinistra, con le classiche funzioni di movimento e zoom.
Da un apposito pannello è possibile selezionare i filtri desiderati ed effettuare la
ricerca.
Sulla parte destra vengono riportati i contributi, con lo stesso simbolismo grafico
utilizzato per rappresentare le corrispondenti entità geografiche sulla mappa
webGis. Vengono inoltre riportati i principali dati dei contributi.
È possibile richiamare la funzione di inserimento di un nuovo contributo, oppure
selezionare un contributo e richiamare la visualizzazione completa, la funzione di
accredito o l’inserimento di una risposta.
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 89
3.8.2 Inserimento di un contributo
Occorre definire il riferimento geografico per il contributo da inserire. Questo può
essere selezionato da punti o zone di interesse (che sono predefiniti), oppure può
essere un punto o zona libero, da indicare attraverso la mappa webGis (si veda il
prossimo paragrafo per la definizione di una zona personalizzata).
Vengono quindi valorizzati gli altri campi e viene effettuato il salvataggio.
Ovviamente i dati dell’utente e la data di inserimento sono valorizzati in
automatico.
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 90
3.8.3 Accredito di un contributo
Solo alcuni utenti vengono abilitati a questa funzione. L’accredito viene utilizzato
per classificare i contributi in base al livello di validità e di importanza. In questo
modo è possibile filtrare la ricerca solo per i contributi ritenuti validi. Oltre ad una
indicazione della validità del contributo, è possibile inserire una breve risposta
testuale.
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 91
3.8.4 Suddivisione del territorio in micro-zone
Il territorio considerato viene suddiviso in aree aventi tessuto e funzione
omogenea, corrispondenti nella parte urbanizzata all’incirca agli isolati. La
creazione di questa maglia di micro-zone permette di avere un riferimento unico
per le successive analisi dei dati: le entità puntuali vengono riferite alla micro-
zona che le contiene; le entità a zona sono riferite alle micro-zone che la
compongono.
3.8.5 Definizione di una zona personalizzata
Sia le zone di interesse (predefinite) che le zone libere, vengono definite come
unione di micro-zone attigue. In questo modo non occorre ridescrivere tutta la
geometria di una zona, ma è sufficiente indicare l’elenco delle micro-zone.
In pratica, quando un utente seleziona liberamente una zona, tramite una linea
poligonale chiusa, viene creata una zona personalizzata formata dalle micro-zone
corrispondenti. Chiaramente questo modifica in parte la forma e la dimensione
della zona, ma permette di garantire una elaborazione congruente dei dati,
evitando operazioni di overlay parziali e la conseguente gestione di aree residuali.
Capitolo 3 - Il SIT del comune di Mola di Bari 92
Selezione libera di una zona personalizzata.
Evidenziazione delle micro-zone corrispondenti, la cui unione forma la zona voluta.
Il Sistema di ascolto per il SIT comunale 93
Conclusione Alla conclusione di questo percorso dalla partecipazione alla proposta di un
progetto di sistema di ascolto, vorrei ragionare sul modo in cui un sistema SIT
possa contribuire positivamente alla costruzione dei processi partecipativi,
considerando i diversi settori in cui un SIT può assume un ruolo preciso.
Questa breve analisi viene fatta considerando come punto di vista il modo in cui
un sistema di informazione e partecipazione, integrato in un SIT, possa influire sul
processo democratico e di governo del territorio.
Settore di impiego del SIT obiettivi dei processi partecipativi
SIT – Gestione del territorio => trasparenza, efficienza
SIT – Pianificazione territoriale => sviluppo, sostenibilità economica,
giustizia distributiva, sostenibilità
sociale, etica
SIT – Storia, cultura, identità locale => Conoscenza del contesto e
promozione del territorio
SIT – Ecologia del territorio => sostenibilità delle risorse, sostenibilità
dello sviluppo, qualità dell’ambiente,
qualità della vita degli abitanti
In tutti questi ruoli, un sistema SIT con integrato un sistema di informazione,
interazione e ascolto, può essere lo strumento chiave per l’ottenimento degli
obiettivi indicati e anche il motore in grado di generare un ciclo positivo di effetti
desiderati.
Oggi tale ipotesi può apparire come il tentativo di voler precorrere i tempi. Ma si
consideri che il modo in cui vengono impostati e progettati i sistemi SIT, come
anche l’utilizzo delle tecnologie GIS e webGis, è in continua evoluzione. Ancora
siamo lontani da una presenza pervasiva e uniforme dei SIT nelle varie attività di
gestione e governo di un territorio. Ma vorrei comunque ipotizzare una direzione,
verso l’integrazione delle strutture dati e delle funzionalità, sottolineando come un
sistema completo deve prevedere, tra le sue funzioni di base, un sistema di
comunicazione e interazione con le persone non addette ai lavori, che pur essendo
all’esterno delle strutture formali degli enti preposti, sono di fatto da considerare
dentro il modello allargato di sistema informativo della vita sociale.
Per realizzare quanto ipotizzato, è necessaria la presenza di una classe politica che
sappia valutare ogni politica di intervento sul territorio secondo tutti gli aspetti
indicati, ricorrendo alle potenzialità date da un unico sistema informativo che ne
consenta la gestione integrata. Inoltre può nascere una nuova forma di democrazia
che, facendo uso delle nuove tecnologie, consenta un rapporto stretto tra le
istituzioni di governo e la cittadinanza, che deve essere sempre partecipe e vigile
su tutti i temi che riguardano il territorio, la vita sociale, la vita individuale, il
lavoro, il benessere.
Allegati 94
Allegati
Allegato A - Statuto di Pieve Emanuele
Titolo VI - Istituti di partecipazione popolare (Estratto)
Art. 85 - Partecipazione popolare e diritto di cittadinanza
1 Al Comune, istituzione territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini,
spetta il compito di realizzare l’esercizio di funzioni e compiti da parte delle
famiglie e delle loro formazioni sociali che così direttamente partecipano
all’attività del Comune, secondo quanto prevedono l’art. 4 della legge 15 marzo
1997, n. 59, l’art. 3 del Testo Unico e l’art. 12 del presente statuto.
2. La partecipazione è un diritto della popolazione della Comunità, nella quale
sono compresi:
a) i cittadini iscritti nelle liste elettorali del Comune;
b) i cittadini residenti nel Comune, non ancora elettori, che hanno compiuto
sedici anni di età;
c) gli stranieri e gli apolidi residenti nel Comune ed iscritti nell’anagrafe da
almeno tre anni;
d) le persone non residenti, che esercitano nel Comune stabilmente la propria
attività di lavoro, professionale e imprenditoriale.
3. I diritti di partecipazione sono esercitati singolarmente da ogni persona od in
forma associata.
Art. 88 - Consultazioni della popolazione
1.Prima dell’adozione di iniziative o provvedimenti di rilevante interesse il
Sindaco, tenuto conto di quanto stabilito dal regolamento, può disporre la
consultazione della popolazione. La consultazione, secondo l’oggetto, può essere
estesa ad una o più categorie di cittadini, ai residenti ed operatori in quartieri,
frazioni od ambiti delimitati del territorio comunale, ovvero a tutta la popolazione.
I cittadini indicati al precedente articolo84 comma secondo possono partecipare
alla consultazione.
2.La consultazione deve riguardare materie di esclusiva competenza locale, non
può avere luogo in coincidenza con operazioni elettorali provinciali, comunali o
circoscrizionali ed è effettuata:
a) mediante FORUM di cittadini, tenuti nelle sedi comunali od in altri
ambienti idonei, indetti nelle forme e nel rispetto dei termini previsti dal
regolamento, con l’intervento dei rappresentanti degli organi di governo del
Comune, delle associazioni territorialmente o funzionalmente interessate e dei
dirigenti responsabili dei servizi ed attività comunali pertinenti alla riunione;
Allegati 95
b)mediante questionari inviati dal Sindaco alle famiglie, con le modalità e
termini previsti dal regolamento, nei quali sono prospettati con chiarezza gli
elementi essenziali delle iniziative e sono richiesti contributi propositivi e
pareri che consentono di accertare gli orientamenti prevalenti e di considerare
eventuali singole proposte di particolare pregio ed interesse.
Capo II - Il Bilancio Partecipativo
Art. 90 – Comune e partecipazione
1) Il Comune di Pieve Emanuele individua nella partecipazione dei suoi cittadini
alla vita politica e sociale e alle relative dinamiche decisionali un valore
irrinunciabile da ricercare e sostenere attraverso progetti, iniziative e strutture.
2) L’attivazione del meccanismo partecipativo e la sua traduzione in forme
progettuali e in iniziative concrete e condivise sono quindi strettamente vincolate
al valore attribuito al coinvolgimento diretto della cittadinanza e all’importanza
del riconoscimento del cittadino come attore consapevole e responsabile delle
scelte relative alla sua comunità di appartenenza.
3) Il Comune di Pieve Emanuele si impegna pertanto a garantire la realizzazione
di progetti partecipati, anche e soprattutto attraverso la individuazione di figure di
collaborazione, facilitazione e mediazione espressamente finalizzate a favorire il
processo di condivisione delle scelte relative all’utilizzo ed alle finalità di quota o
quote di bilancio.
Art. 91 - Assemblee di quartiere
1) Allo scopo di garantire il massimo equilibrio tra gli attori politici, economici,
sociali e i rappresentanti della società civile del Comune, viene riconosciuto alle
assemblee di quartiere, convocate secondo le modalità previste dal Regolamento
per l’applicazione del Bilancio partecipativo, tali da assicurare la massima
rappresentanza della comunità, il diritto di definire le priorità da inserire nel
bilancio di previsione del Comune e sulla sua possibile destinazione: il Comune
conferisce quindi alle assemblee di quartiere il potere di indirizzare le priorità e
non più poteri meramente consultivi.
2) Il diretto coinvolgimento dei cittadini alla definizione delle priorità permette,
inoltre, di attribuire valore partecipativo al bilancio e, nello stesso tempo,
sottolinea ed amplifica il concetto fondamentale di uguaglianza tra tutti i cittadini,
garantendo l’applicazione del principio democratico nelle scelte operative relative
alle priorità comunitarie e ai bisogni condivisi e quindi riconosciuti come
collettivi.
(. . . . .)
Allegati 96
1) A tale scopo il Consiglio Comunale, esprimendosi con apposito atto
deliberativo, si impegna a garantire la applicazione delle priorità individuate dalle
assemblee di quartiere sulla base delle linee-guida fissate annualmente entro il 31
dicembre per il primo anno ed entro il 30 giugno per gli anni successivi al primo .
2) Il consiglio comunale con l’approvazione delle linee- guida indicherà le quote
del bilancio con riferimento alla relazione revisionale e programmatica ed al
bilancio annuale e pluriennale; potrà fornire altresì specifiche indicazioni
riguardanti i settori di intervento quali, ad esempio, opere pubbliche, servizi
sociali, cultura, strutture per lo sport ed il tempo libero, sui quali le assemblee
saranno chiamate ad esprimere le proprie indicazioni e priorità. Tali priorità
potranno avere sia carattere generale e coinvolgere quindi tutto il territorio
comunale, sia essere più specificamente riconducibili alle singole aree di
riferimento delle assemblee di quartiere e quindi espressione delle relative
caratteristiche locali.
3) L’Amministrazione e il Consiglio, si impegnano ad assumere i successivi atti
per l’avvio e l’attuazione delle scelte deliberate dalle assemblee di quartiere, e ad
approvarne l’inserimento nella relazione revisionale e programmatica e nel
bilancio annuale e pluriennale. A tal fine le consultazioni devono concludersi con
congruo anticipo rispetto alla fase di predisposizione di detti documenti la cui
approvazione è assoggettata a termini di legge
4) Nel caso in cui progetti e priorità emersi nell’ambito delle assemblee di
quartiere si configurino come proposte la cui possibilità di realizzazione esula
dalla specifica competenza comunale, in termini di fattibilità economica e/o di
ambito territoriale, il Comune si impegna ad assumere un ruolo di referente e di
mediatore per l’attivazione e il coordinamento delle necessarie forme concertative
e collaborative tra attori esterni, enti pubblici e/o privati.
Allegati 97
Allegato B – Direttiva ministeriale sulla rendicontazione sociale
DIRETTIVA DEL MINISTRO DELLA FUNZIONE PUBBLICA SULLA
RENDICONTAZIONE SOCIALE NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
1. PREMESSA
Nel quadro degli indirizzi di modernizzazione delle amministrazioni pubbliche,
particolare rilevanza assume ormai da anni l’adozione di iniziative e strumenti di
trasparenza, relazione, comunicazione ed informazione volti a costruire un rapporto
aperto e proficuo con cittadini ed utenti. Molte disposizioni, dalla legge 7.8.1990, n.
241, alla legge 7.6.2000, n. 150, si ispirano a questo concetto ed hanno introdotto istituti
giuridici, principi operativi e strutture organizzative a questo scopo. Tra le iniziative che
le amministrazioni, proprio in questa logica, hanno iniziato ad adottare e che si stanno
sempre più diffondendo, quella dell’utilizzo di tecniche di rendicontazione sociale ha
particolare rilevanza e specifiche potenzialità.
La rendicontazione sociale delle amministrazioni pubbliche risponde alle esigenze
conoscitive dei diversi interlocutori, siano essi singoli cittadini, famiglie, imprese,
associazioni, altre istituzioni pubbliche o private, consentendo loro di comprendere e
valutare gli effetti dell’azione amministrativa. Essa può essere considerata come una
risposta al deficit di comprensibilità dei sistemi di rendicontazione pubblici in termini di
trasparenza dell’azione e dei risultati delle amministrazioni pubbliche, di esplicitazione
delle finalità, delle politiche e delle strategie, di misurazione dei risultati e di
comunicazione.
Gli strumenti per effettuare la rendicontazione sociale possono essere molteplici, a
seconda degli ambiti e degli obiettivi. Tra essi, il bilancio sociale pubblico può essere
considerato il principale, in quanto finalizzato a dar conto del complesso delle attività
dell’amministrazione e a rappresentare in un quadro unitario il rapporto tra visione
politica, obiettivi, risorse e risultati.
Sinora la realizzazione del bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche è stato più
l’esito di sperimentazioni realizzate singolarmente dai singoli enti che il risultato di una
politica nazionale.
D’altronde si tratta di uno strumento volontario che ciascuna amministrazione può
adottare nell’ambito della propria autonomia statutaria e organizzativa. Tuttavia, data la
sua sempre più ampia diffusione, occorre fornire riferimenti e principi generali cui le
amministrazioni che intendono adottarlo possano ispirarsi. A questo scopo, il
Dipartimento della Funzione Pubblica già negli scorsi mesi ha realizzato, nell’ambito
del Programma Cantieri, il manuale “Rendere conto ai cittadini.
Il bilancio sociale nelle amministrazioni pubbliche”, strumento di indirizzo operativo e
pratico che può essere acquisito dalle amministrazioni interessate secondo le modalità
indicate sul sito www.funzionepubblica.it.
Allegati 98
Con la presente direttiva, ed in particolare con le allegate Linee Guida, che ne
costituiscono parte integrante, si intende oggi fornire in maniera più puntuale i principi
generali cui uniformare il bilancio sociale, da parte delle amministrazioni pubbliche che
intendano realizzarlo, con particolare riferimento agli aspetti che seguono.
2. OBIETTIVI DEL BILANCIO SOCIALE
Lo scopo di questa direttiva è di promuovere, diffondere e sviluppare nelle
amministrazioni pubbliche un orientamento teso a rendere accessibile, trasparente e
valutabile il loro operato da parte dei cittadini, mediante l’adozione del bilancio sociale.
Il bilancio sociale è definibile come il documento, da realizzare con cadenza periodica,
nel quale l’amministrazione riferisce, a beneficio di tutti i suoi interlocutori privati e
pubblici, le scelte operate, le attività svolte e i servizi resi, dando conto delle risorse a tal
fine utilizzate, descrivendo i suoi processi decisionali ed operativi.
Tale strumento può incidere positivamente sul sistema di relazioni in cui
l’amministrazione è inserita. In particolare, esso può contribuire a migliorare:
- la dimensione contabile, in quanto può integrare e rivitalizzare il sistema di
rendicontazione dell’uso delle risorse economico- finanziarie già adottato
secondo le diverse discipline normative vigenti;
- la dimensione comunicativa, ponendosi, per il suo contenuto, al centro delle
relazioni con i portatori di interesse;
- la dimensione della responsabilità politica, poiché si inserisce nel sistema della
rappresentanza, attraverso una maggiore trasparenza e visibilità delle scelte
politiche e una possibilità di valutazione della capacità di governo;
- la dimensione di funzionamento, in quanto responsabilizza le amministrazioni
alla sostenibilità della spesa pubblica, anche con riferimento ai nuovi vincoli
posti dal patto di stabilità europeo e dalle azioni di risanamento del deficit
pubblico;
- la dimensione strategico-organizzativa, come strumento efficace per riorientare,
nell’ottica del cittadino, i processi di pianificazione, programmazione e controllo
e per ripensare l’assetto organizzativo dell’ente;
- la dimensione professionale, in quanto orienta l’organizzazione del lavoro alla
consapevolezza e al miglioramento dei risultati prodotti per i destinatari,
valorizzando e sviluppando le competenze e le professionalità e fornendo nuove
occasioni di motivazione e di responsabilizzazione degli operatori.
Le sei finalità appena descritte non devono essere considerate alternative: in realtà il dar
conto dei risultati coinvolge naturalmente tutte le dimensioni.
Allegati 99
3. PRESUPPOSTI DI ADOZIONE DEL BILANCIO SOCIALE
Ogni amministrazione pubblica, in quanto titolare di una funzione di tutela di interessi e
di soddisfazione di bisogni dei cittadini, ha l’onere di rendere conto di quanto operato
nei propri ambiti di competenza. A tal fine, le amministrazioni pubbliche sperimentano
strumenti di rendicontazione diversi e aggiuntivi rispetto al bilancio di esercizio, che
rendano più trasparenti e leggibili da parte del destinatario finale i risultati raggiunti.
In particolare, per il raggiungimento degli obiettivi della presente direttiva le
amministrazioni pubbliche assicurano i seguenti presupposti per l’adozione del bilancio
sociale:
- la chiara formulazione dei valori e delle finalità che presiedono alla propria
azione e l’identificazione dei programmi, piani e progetti in cui si articola;
- l’attribuzione delle responsabilità politiche e dirigenziali;
- l’esistenza di un sistema informativo in grado di supportare efficacemente
l’attività di rendicontazione;
- il coinvolgimento interno degli organi di governo e della struttura
amministrativa;
- il coinvolgimento della comunità nella valutazione degli esiti e nella
individuazione degli obiettivi di miglioramento;
- l’allineamento e l’integrazione degli strumenti di programmazione, controllo,
valutazione e rendicontazione adottati dall’amministrazione;
- la continuità dell’iniziativa.
4. INDICAZIONI OPERATIVE PER LA REALIZZAZIONE DEL BILANCIO
SOCIALE
I. Significato e contenuti del bilancio sociale
Il bilancio sociale serve a rendere conto ai cittadini in modo trasparente e chiaro di cosa
fa l’amministrazione per loro. Rispetto al bilancio tradizionale, che riporta dati
economico-finanziari difficilmente comprensibili dal cittadino, il bilancio sociale deve
dunque rendere trasparenti e comprensibili le priorità e gli obiettivi
dell’amministrazione, gli interventi realizzati e programmati, e i risultati raggiunti.
Gli elementi che caratterizzano il bilancio sociale sono:
- la volontarietà;
- la resa del conto degli impegni, dei risultati e degli effetti sociali prodotti;
- l’individuazione e la costruzione di un dialogo con i portatori d’interesse.
Il bilancio sociale, dopo una presentazione iniziale del documento ed una nota
metodologica sul processo di rendicontazione, contiene informazioni relative ai seguenti
ambiti.
• Valori di riferimento, visione e programma dell’amministrazione:
l’amministrazione esplicita la propria identità attraverso i valori, la
Allegati 100
missione e la visione che orientano la sua azione, chiarisce gli indirizzi
che intende perseguire e le priorità di intervento.
• Politiche e servizi resi: l’amministrazione rende conto del proprio
operato nelle diverse aree di intervento e dei risultati conseguiti in
relazione agli obiettivi dichiarati.
• Risorse disponibili e utilizzate: l’amministrazione da conto delle risorse
utilizzate, delle azioni poste in essere e dei risultati conseguiti con la loro
gestione.
II. Fasi del processo di rendicontazione sociale
Elemento fondamentale del bilancio sociale è il processo che porta alla sua
realizzazione. La qualità del processo di rendicontazione incide direttamente sulla
capacità del documento di rispondere alle esigenze conoscitive dei diversi interlocutori
e di costruire con essi un dialogo permanente, dando piena attuazione al principio della
responsabilità sociale.
Il processo di realizzazione del bilancio sociale presuppone la preventiva
definizione degli ambiti oggetto di rendicontazione e si articola in quattro fasi:
• La definizione del sistema di rendicontazione, ovvero della sua struttura
di base, in cui si esplicita la visione e il programma dell’amministrazione
e le diverse aree di rendicontazione, definendo per ciascuna di esse gli
elementi informativi e gli indicatori necessari.
• La rilevazione delle informazioni, ovvero la raccolta delle informazioni e
dei dati, che deve necessariamente essere integrata con il proprio sistema
di programmazione e controllo.
• La redazione e l’approvazione del documento, ovvero la strutturazione
delle informazioni qualitative e quantitative in un documento dell’organo
di governo dell’amministrazione.
• La comunicazione del bilancio sociale, ovvero la pianificazione e la
realizzazione delle azioni di diffusione e di partecipazione del bilancio
sociale all’interno e all’esterno dell’amministrazione.
Nello svolgimento di ciascuna delle fasi del processo, è necessario garantire, da un lato,
il coinvolgimento della struttura interna, e dall’altro il raccordo e l’integrazione con i
processi decisionali, gestionali e di comunicazione dell’amministrazione, nonché con i
sistemi di programmazione e controllo e con i sistemi informativi.
IL MINISTRO PER LA FUNZIONE PUBBLICA
Bibliografia 101
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Michael Scriven “Key Evaluation Check-list.” Evaluation Thesaurus. 4th edition Newbury Park, CA: Sage 1991
Nicoletta Stame “L’esperienza della valutazione”, Collana di Studi sociali, Edizioni SEAM, Roma, 1998
Stefano Rodotà “Tecnopolitica. Le democrazie e le nuove tecnologie della comunicazione” Editori Laterza, Bari 1997
Pubblicazioni
Commissione Europea, “Libro Bianco sulla Governance Europea”, Bruxelles 2001
Associazione Nazionale Coordinamento Agende 21 Locali Italiane “Urbanistica e partecipazione informata dei cittadini, una ricerca di Agenda
21 Locale” del 2006, a cura del Gruppo di Lavoro “Città sostenibili”
atti del Workshop nazionale “Percorsi partecipati nella pianificazione d’area vasta”, Modena 2006
Documento programmatico del Gruppo di lavoro “Governo locale e democrazia partecipativa”, Coordinatore Alberto Magnaghi
rivista "Un solo mondo", N. 3/00