sinteze curs - sjea-dj.spiruharet.ro · baza şi în executarea legii, dar care ulterior sunt...
TRANSCRIPT
Universitatea Spiru Haret
Facultatea de Ştiinţe Juridice, Economice şi Administratice, Craiova
Departamentul Ştiinţe juridice şi administrative
Programul de studii ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ
Disciplina TEHNICI SI METODE ALE ADOPTARII DECIZIEI
ADMINISTRATIVE Anul III
SINTEZE CURS
ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Probleme generale privind organizarea administraţiei publice
Apariţia statului a generat organizarea administraţiei de stat. Cu toate acestea,
preocupări mai deosebite cu privire la fundamentarea ştiinţifică a conceptului de
administraţie de stat au apărut în secolul al XIX-lea, odată cu apariţia şi dezvoltarea
dreptului administrativ şi a ştiinţei administraţiei.
Doctrina administrativă prezintă evoluţia organizării administraţiei în raport de
factori militar, geografic, economic, politic, cultural, religios etc.
Doctrina occidentală tratează administraţia de stat, în sens organic, referindu-se
la şeful de stat, Guvern, ministere, alte structuri centrale de specialitate, precum şi la
corespondentele (ramificaţiile) acestora în teritoriu, iar administraţia locală
referindu-se la autorităţile locale autonome, alese la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale existente.
Administraţia publică are două componente: administraţia de stat şi
administraţia locală. Cel puţin sub aspect teoretic, se poate vorbi de funcţionarea unui
sistem al organizării administraţiei publice în condiţiile în care la nivelul autorităţilor
administraţiei locale se îndeplinesc unele atribuţii de natură statală, sub aspect material,
funcţional. În cadrul acestui sistem se pot identifica mai mult raporturi de colaborare
decât de subordonare. Din acest punct de vedere, raporturile dintre ministere şi Guvern,
sunt edificatoare. Aceste raporturi pot fi studiate sub două aspecte: organic şi material.
Sub aspectul organic, administraţia publică contemporană se caracterizează de
regulă prin lipsa raporturilor de subordonare a administraţiei locale faţă de administraţia
centrală. Din această perspectivă, Constituţia şi legile prevăd forme de control indirect
al administraţiei centrale asupra administraţiei locale, iar doctrina prevede tutela
administrativă.
Sub aspect material, autorităţile administraţiei publice locale sunt obligate să
respecte actele cu forţă juridică emanate de autorităţile administraţiei centrale.
Organizarea administraţiei publice constituie obiect de studiu pentru dreptul
administrativ şi ştiinţa administraţiei.
Doctrina occidentală tratează organizarea administraţiei publice în raport de:
tradiţii; natura regimului politic; optica privind raportul dintre dreptul constituţional şi
dreptul administrativ, precum şi dintre dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei.
De pildă, doctrina franceză atribuie dreptului constituţional şi dreptului
administrativ sarcina de a studia autorităţile ce formează puterea executivă din punctul
de vedere al rolului lor politic şi, respectiv, sub aspectul rolului lor administrativ. În
practică însă, separarea laturii politice de cea administrativă la nivelul funcţiilor de
conducere nu prea se poate realiza. Terminologia folosită de doctrina occidentală este
variată: organism; instituţie; structură; serviciu public; stabiliment public; întreprindere
publică; organ etc.
Doctrina românească actuală foloseşte cu prioritate noţiunea de autoritate
publică cu înţeles de organ public, colectiv organizat de oameni care exercită
prerogative de putere publică, fie într-o activitate statală, fie într-o activitate din
administraţia locală.
În legislaţia românească, noţiunile au evoluat în timp. Din această perspectivă,
Constituţia din 1866 folosea cu predilecţie noţiunea de putere, dar şi noţiunile de
autoritate, organ, instituţie. Aceste noţiuni au fost păstrate şi în conţinutul Constituţiei
din 1923.
În perioada interbelică s-a folosit conceptul de persoană morală de drept public,
iar statul, judeţul, comuna şi stabilimentele publice erau considerate persoane morale de
drept public sau persoane politico-teritoriale, având în vedere că ele erau destinate să
desfăşoare activitate de administrare, să răspundă interesului public etc.
Constituţiile din 1948, 1952 şi 1965 au folosit în exces noţiunea de organ, iar
Constituţia în vigoare conţine noţiunile de autoritate publică, organ, instituţie, instituţie
publică.
I. Santai defineşte autoritatea publică sau organul de stat ca reprezentând
componenta structurală de bază şi forma organizatorică distinctă, de constituire şi
manifestare a puterii publice alcătuită din una sau mai multe persoane şi care este
înzestrată cu capacitatea juridică de a participa în nume propriu la înfăptuirea sarcinilor
ce revin în mod specific puterii publice.
Această definiţie are în vedere atât organele de conducere colectivă, cât şi
organele de conducere unipersonală. Din această perspectivă, preşedintele, prefectul,
primarul constituie organe ce reprezintă în aceeaşi măsură, autorităţi ale administraţiei
publice, făcând parte din sfera autorităţilor publice.
Potrivit doctrinei de drept constituţional, autoritatea publică reprezintă forma
organizaţională care exercită funcţiile guvernării, potrivit competenţei stabilite de
Constituţie, ceea ce îi conferă legitimitate şi durabilitate. Autoritatea publică este
integrată unui sistem înzestrat cu forţă publică de constrângere, natura sa juridică fiind
diferită în raport de funcţia pe care o realizează prioritar sau cu titlu principal.
Organul administraţiei publice reprezintă acea structură organizaţională care,
potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate de drept public şi acţionează din oficiu
pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul
direct sau indirect al Parlamentului.
Autoritatea administrativă constituie acea categorie a autorităţilor publice sau
de stat cu o structură stabilă şi o activitate continuă înzestrată cu capacitate juridică
administrativă care-i permite participarea în nume propriu la înfăptuirea puterii
executive, în limitele competenţei legal determinate. Analizând această definiţie putem
identifica următoarele trăsături ale autorităţilor administrative: sunt o categorie de
autorităţi publice sau de stat; sunt forme organizatorice stabile ca structură şi activitate,
determinate de permanenţa şi consistenţa sarcinilor ce trebuie să le îndeplinească;
dispun de capacitate juridică administrativă cu caracter special care le conferă calitatea
de a participa la raporturile administrative; prin atribuţiile exercitate, înfăptuiesc
activitatea executivă a statului, ca formă fundamentală de activitate publică.
Doctrina actuală prezintă două accepţiuni ale conceptului de organ al
administraţiei publice.
Prima accepţiune este legată de exerciţiul de organizare a executării legii în
regim juridic administrativ şi din această perspectivă există:
a) organe colegiale – Guvernul, consiliul local;
b) organe unipersonale – Preşedintele, primarul etc.
Cea de-a doua accepţiune vizează competenţa, personalul administrativ,
mijloacele materiale şi financiare, personalitatea juridică etc.
Organelor administraţiei publice le sunt specifice următoarele trăsături: sunt
organe de stat; sunt înfiinţate prin lege sau în baza legii; întreaga lor activitate se
desfăşoară pe baza şi în vederea executării legii; actele juridice adoptate sau emise de
acestea sunt supuse unui control de legalitate prevăzut de lege; activitatea organelor se
realizează în practică de un personal de specialitate(funcţionarii publici); activitatea
acestor organe se desfăşoară în interesul statului, judeţului sau al comunei, precum şi al
particularilor.
SISTEMUL DE AUTORITĂŢI ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Clasificarea organelor administraţiei publice
Organele administraţiei publice se clasifică după următoarele criterii:
a) după modul de formare: alese; numite;
b) după natura lor: colegiale; individuale;
c) după competenţa lor teritorială: centrale; locale;
d) după competenţa lor materială: cu competenţă generală; cu competenţă
specială.
Această clasificare este relevantă pentru a înţelege modul de formare şi de
organizare a organelor administraţiei publice, precum şi activităţile desfăşurate de către
acestea pentru adoptarea sau emiterea actelor juridice. Din această perspectivă,
organele de conducere colegiale îşi desfăşoară activitatea, de regulă, prin întrunirea
majorităţii persoanelor care le compun şi adoptă acte administrative ca urmare a
deliberării lor, pe când organele de conducere individuale emit acte administrative pe
baza deciziei lor. Organele administraţiei publice acţionează:
a) direct, în baza legii, prin acte juridice individuale şi fapte materiale;
b) indirect, prin intermediul actelor normative pe care sunt competente să le emită pe
baza şi în executarea legii, dar care ulterior sunt urmate de acte administrative
individuale şi fapte materiale, pentru executarea în concret a legii.
Sistemul administraţiei publice are o structură mixtă, ierarhic funcţională.
Autorităţile administraţiei publice se clasifică după criteriul teritorial şi după cel
funcţional.
După criteriul teritorial (raza de responsabilitate) şi mai nou după colectivitatea
de cetăţeni pentru care acţionează autorităţile administraţiei publice sunt: centrale;
locale.
După criteriul funcţional, autorităţile administraţiei publice sunt cu competenţă:
generală; specială.
Sistemul autorităţilor administraţiei publice româneşti cuprinde:
a) administraţia centrală: Preşedinte, Guvern; organe centrale de specialitate (ministere,
alte organe subordonate Guvernului sau ministerelor, autorităţi administrative
autohtone) şi instituţii publice centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor
administrative autonome(inclusiv regiile autonome şi companiile naţionale);
b) administraţia de stat în teritoriu: prefect; comisia judeţeană consultativă; servicii
exterioare (deconcentrate) subordonate ministerelor sau celorlalte organe centrale de
specialitate;
c) administraţia locală: consiliul local şi primarul (constituie administraţia locală de
bază); consiliul judeţean (constituie administraţia locală intermediară).
Structura organelor administraţiei publice/autorităţilor publice
Organele administraţiei publice/autorităţile publice sunt constituite din:
a) personalul administraţiei publice – trebuie să aibă o pregătire profesională
corespunzătoare cu sarcinile care îi revin;
b) mijloacele materiale şi financiare:
b.1) mijloacele materialele sunt puse la dispoziţie din fondul proprietăţii publice, se
folosesc numai pentru activităţi specifice, iar cei ce le administrează poartă răspunderea
administrării lor, a pagubelor înregistrate etc.;
b.2) creditele bugetare – sunt puse la dispoziţia ordonatorilor principali, secundari sau
terţiari de credite; ordonatorii principali de credite ai bugetului administraţiei publice
centrale sunt miniştrii şi conducătorii celorlalte organe centrale; ordonatorii secundari
sau terţiari de credite sunt conducătorii instituţiilor cu personalitate juridică din
subordinea ministerelor şi celorlalte organe centrale finanţate din bugetul administraţiei
centrale; ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preşedinţii consiliilor
judeţene şi primarii, la municipiul Bucureşti şi la celelalte unităţi administrative
c) competenţa de care dispune, şi după caz, capacitatea juridică pe care o exercită:
c.1) competenţa desemnează ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie sau de lege
ce conferă drepturi şi obligaţii pentru a desfăşura, în nume propriu şi în realizarea
puterii publice, o anumită activitate administrativă; competenţa are caracter: legal
(fiecare autoritate a administraţiei publice are o competenţă determinată de lege, în
funcţie de sarcinile ce-i revin); obligatoriu (exercitarea este obligatorie, nu este lăsată la
libera alegere a autorităţii administraţiei publice); autonom(dreptul autorităţii
administraţiei publice de a-şi realiza atribuţiile şi obligaţiile celorlalte autorităţi de a-i
asigura independenţa necesară);
c.2) competenţa poate fi: materială generală (în toate domeniile şi sectoarele de
activitate - vezi Guvernul); materială specială (într-un anumit domeniu sau sector de
activitate – vezi un minister); teritorială centrală sau naţională (vezi Guvernul);
teritorială locală(vezi consiliul local, primarul); temporală(în cazul funcţiilor eligibile
un mandat de patru ani); personală (determinată de calitatea persoanei sau a subiectului
de drept în funcţie de care se declanşează incidenţa acţiunii normei şi a autorităţii)14;
c.3) capacitatea reprezintă aptitudinea de a fi titular de drepturi şi de obligaţii în
raporturile administrative, element determinant al competenţei, însăşi competenţa; în
această situaţie capacitatea se identifică cu competenţa;
c.4) capacitatea nu se identifică cu competenţa având în vedere următoarele elemente:
capacitatea este proprie doar organelor administrative, în timp ce competenţă au atât
organele administrative, cât şi structurile lor organizatorice şi funcţionale; capacitatea
presupune posibilitatea de a acţiona în nume propriu, în timp ce competenţa nu
presupune o astfel de independenţă; atribuţiile ce formează conţinutul categoriei de
competenţă pot fi delegate, în timp ce capacitatea nu poate fi transmisă unui subiect de
drept;
c.5) sarcinile organelor administrative reprezintă ansamblul necesităţilor sociale,
obiectiv determinate, evaluate politic şi consacrate prin norme juridice, necesităţi care
reprezintă raţiunea de a fi a acestor organe ;
c.6) Atribuţiile unui organ al administraţiei publice sunt mijloace juridice de realizare a
sarcinilor, acestea reprezentând atât obiectul, cât şi finalitatea îndeplinirii atribuţiilor
(competenţei); între sarcină şi atribuţie există o strânsă legătură, deoarece ultima
reprezintă învestirea conferită pentru realizarea celei dintâi.
SECTORUL PUBLIC, FUNCŢIA PUBLICĂ, SERVICIUL PUBLIC ŞI
ORGANIZAREA PUBLICĂ
Funcţia publică şi funcţionarul public
Funcţia publică alături de funcţionarul public constituie instituţii juridice ale
dreptului public, în general, şi ale dreptului administrativ, în particular, ce sau conturat
într-o continuă dispută între doctrină, jurisprudenţă şi reglementare.
Spania a adoptat în anul 1852 primul statut al funcţiei publice. A fost urmată de
Luxemburg în 1872, de Danemarca în 1899, de Italia în 1908, de Irlanda în 1922, de
Olanda în 1929 etc. Deşi în Germania a existat încă din 1806 un Cod bavarez al funcţiei
publice, prima codificare generală s-a adoptat în anul 1937. În Franţa s-a adoptat primul
statut al funcţiei publice în anul 1941, iar în Grecia în 1951, fiind inspirat din cel
francez, englez şi german. În România, a fost consemnată noţiunea de statut al
funcţionarilor publici în art. 8, din Constituţia din 1923. Potrivit acestui articol numai
românii erau admişi în funcţiile şi demnităţile publice, iar adoptarea unor legi speciale
privind statutul funcţionarilor publici constituia o necesitate. Ca urmare, primul statut al
funcţionarilor publici în România a fost adaptat la 19 iunie 1923 şi a intrat în vigoare la
01 ianuarie 1924, aplicându-se până la 8 iunie 1940, când s-a adoptat Codul
funcţionarilor publici. În baza acestui statut s-a elaborat un regulament ce conţinea
regimul juridic al funcţionarilor publici din administraţia de stat.
Statutul conţinea în prima parte dispoziţii aplicabile funcţionarilor publici din
toate serviciile, iar în cea de-a doua parte se referea doar la funcţionarii administrativi şi
la funcţionarii de specialitate, cu excepţia unor categorii expres prevăzute, cum ar fi
corpul judecătoresc, ofiţerii, avocaţii, medicii, inginerii, preoţii, corpul didactic, cărora
li se aplicau reglementări speciale. În anul 1925 regimul funcţiei publice a fost întregit
de Legea contenciosului administrativ, iar în anul 1929 au fost adoptate Legea pentru
organizarea ministerelor şi Legea pentru unificarea administrativă ce conţineau atribuţii
privind funcţionarii din administraţie. Codul funcţionarilor publici din 1940 a fost
modificat în mod repetat după care s-a abrogat după 1944, fiind urmat de Legea privind
Statutul funcţionarilor publici. Aceasta a fost abrogată în 1949, ca urmare a adoptării
primului Cod al muncii ce a funcţionat până în 1989.
Există state cum ar fi Danemarca, Germania, grecia, Spania; Italia, Portugalia,
Suedia, Austria şi Finlanda ale căror Constituţii prevăd competenţa legiuitorului de a
stabili reguli aplicabile funcţiei publice. În Irlanda şi în Luxemburg competenţa de a
stabili reguli aplicabile funcţiei publice este implicită şi rezultă din supremaţia
legiuitorului, ce poate interveni pentru a reglementa materia. În Belgia, Marea Britanie,
Olanda şi Franţa, şeful statului dispune de competenţă în materie de statut al
funcţionarilor publici în baza prerogativelor sale regale sau prezidenţiale, după caz.
Statutul funcţionarilor publici sau dreptul comun al funcţiei publice constituie
ansamblul regulilor referitoare la situaţia juridică a funcţionarului.
Acest statut nu are o ordonare formală omogenă în toate statele şi, ca urmare, în
statele Europei nu exist un statut general al funcţiei publice.
Existenţa unor statute sau coduri cu rol de drept comun al funcţiei publice ridică
problema categoriilor de funcţionari publici ce intră sub incidenţa acestora, precum şi
pe cea a gradului de generalitate a regulilor cuprinse în acestea.
În Belgia, Grecia, Spania, Franţa, Irlanda, Olanda şi Portugalia statutul
funcţionarilor publici se aplică agenţilor permanenţi din administraţia statului, a
colectivităţilor locale şi a autorităţilor administrative autonome.
În Germania şi Luxemburg este făcută distincţie între funcţionarii supuşi unui
statut de drept public unilateral şi angajaţii pe bază de contract. Această distincţie
vizează faptul că doar funcţionarii pot exercita prerogative de putere publică sau
atribuţii de satisfacere a interesului general, funcţii ce trebuie asumate de funcţionari,
odată ce activitatea pe care o realizează prezintă un caracter permanent.
În Regatul – Unit există o situaţie diferită generată de statutul de civil servant al
coroanei rezervat personalului din administraţia de stat.
În Franţa se face distincţie între funcţia publică propriu-zisă (funcţia de stat,
funcţia publică teritorială, funcţia publică din sănătate, funcţionarii de la poştă etc.) ce
se supune legii privind drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici, pe de o parte, şi
militarii şi magistraţii, pe de altă parte supuşi unor reglementări specifice.
Bazele constituţionale ale funcţiei publice în România sunt fundamentate de
art.16 alin.(3) şi art. 73 alin. (3) lit.j). Din această perspectivă, potrivit alin.(3), funcţiile
şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de
persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară.
Statul român garantează egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi pentru
ocuparea acestor funcţii şi demnităţi. Potrivit art.73 alin. (3) lit.j), statutul
funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică (Legea nr. 188/1999
modificată şi completată de mai multe ori; ultima modificare s-a realizat prin Legea nr.
161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei; scopul legii îl constituie asigurarea, în conformitate cu
dispoziţiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi
imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din
administraţia publică centrală şi locală).
Având în vedere aceste elemente, se pot trage două concluzii:
a) funcţionarii publici au regim statutar, iar ceilalţi salariaţi au regim contractual;
calitatea de funcţionar public izvorăşte din actul de numire în funcţie care este un act
administrativ (pe baza acestuia se instituie raportul de serviciu pe o perioadă
nedeterminată) care este un raport contractual de drept administrativ şi nu de dreptul
muncii; conduita funcţionarilor publici este reglementată prin Legea 7 din 18 februarie
2004, privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, astfel: funcţionarul public
constituie persoana numită într-o funcţie publică în condiţiile Legii nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici;
b) funcţia publică are un fundament obiectiv deoarece învestirea în funcţie se face
potrivit dispoziţiilor legii, iar conţinutul lor este reglementat de asemenea prin lege;
legat de natura juridică a funcţiei publice se poate identifica teoria situaţiei
contractuale potrivit căreia definirea acestei funcţii se face fie prin contractul de
mandat (dreptul civil) fie prin contractul administrativ (drept administrativ) şi teoria
statului lega, potrivit căreia funcţia de stat este privită ca un statut legal, având în
vedere că actul său de instituire este un act de autoritate, iar cel ce exercită funcţia,
exercită de fapt autoritatea statală şi nu drepturile izvorâte dintr-o situaţie contractuală;
la baza funcţiei publice stau următoarele principii: legalitate, imparţialitate şi
obiectivitate; transparenţă; eficienţă şi eficacitate; responsabilitate, în conformitate cu
prevederile legale; orientare către cetăţean; stabilitate în exercitarea funcţiei publice;
subordonarea ierarhică.
Serviciul public
Potrivit literaturii interbelice serviciul public a fost definit ca mijlocul prin care
administraţia îşi exercită activitatea.
Potrivit prof. P. Negulescu, serviciul public este un organism administrativ,
creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace
financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei publice care l-a creat,
pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu
caracter general, căruia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţiune
incompletă şi intermitentă. Din această perspectivă, prof. Negulescu opina că statul
poate să aibă şi servicii care nu au caracter public în situaţia când el se comportă ca un
patron (expl. exploatările petroliere şi miniere). Această opinie este contrazisă de prof.
Anibal Teodorescu potrivit căruia serviciile publice se întâlnesc acolo unde este vorba
de activitate de stat.
Revenind la teoria prof. P. Negulescu facem precizarea că potrivit acesteia,
orice serviciu public organizat de stat, de judeţ sau de comună prezintă următoarele
caracteristici: nevoile serviciilor publice sunt satisfăcute din bugetele administraţiilor
respective; gestiunea financiară este supusă legii contabilităţii publice din 31.07 1929;
actele juridice îndeplinite de agenţii serviciului sunt acte administrative; agenţii sau
funcţionarii serviciului sunt supuşi ierarhiei administrative; când un serviciu public face
o lucrare (expl. construcţia unui pod) aceasta este supusă condiţiilor generale de
întreprinderi şi lucrări publice; serviciul public pentru lucrări poate recurge la
exproprierea pentru cauză de utilitate publică, conform principiilor stabilite de
Constituţie; are o funcţionare regulată şi continuă, atâta timp cât el există; fiecare
serviciu este creat pentru satisfacerea unui anumit sau unor anumite interese de ordin
general; are mai multe subdiviziuni, cuprinzând fiecare câte o ramură de activitate
(expl. operaţiuni administrative, tehnice, comerciale, financiare, contabilitate etc.); este
oferit publicului în mod egal şi, de regulă, gratuit, întrucât serviciul public este
alimentat prin impozite; cuprinde reguli juridice speciale, care îi oferă posibilitatea de a
folosi procedee de drept public (expl. numirea funcţionarilor potrivit legii).
Concluzionând, putem aprecia că doctrina administrativă din perioada
interbelică aprecia că numărul serviciilor publice este direct proporţional cu gradul de
civilizaţie şi invers proporţional cu iniţiativa particulară, care, oricum, nu putea penetra
în zona necesităţilor sociale pentru care statul este obligat să organizeze servicii
publice(apărare, ordine internă etc.) sau în zona monopolului de stat. Din această
perspectivă, doctrina respectivă admitea că statul poate organiza servicii publice cu titlu
de monopol(obliga particularii să se folosească de servicii publice pe care el le-a
organizat cum ar fi poliţia, poşta, căile ferate, transportul în comun cu anumite mijloace
etc.). Totodată, statul admitea şi iniţiativa privată vizând şcolile particulare, teatrele
private etc. Meritul doctrinei administrative interbelice consta în faptul că un serviciu
public nu putea fi creat decât prin lege.
Potrivit doctrinei occidentale, în special cea franceză, actuala noţiune de
serviciu public a înregistrat un declin. Dacă ne gândim că în Anglia se experimentează
efectuarea pedepsei private de libertate în închisori private este greu ca noi cei din
Europa răsăriteană să admitem intrarea în declin a noţiunii de serviciu public. Acest
fapt constituie un paradox istoric dacă ne gândim că în timp ce occidentul consideră
noţiunea de serviciu public în declin, Europa răsăriteană susţine dezvoltarea teoriei
serviciilor publice întrucât evocă obligaţii ale statului faţă de drepturile fundamentale
ale cetăţenilor. Din această perspectivă, Constituţia României are referiri exprese sau
implicite la ideea de serviciu public.
Serviciul public, dimensiune a administraţiei publice, se caracterizează prin:
continuitate; egalitatea tuturor în faţa lui; un regim juridic dominat de regulile dreptului
public în spatele cărora se află o autoritate a administraţiei publice.
Serviciile publice se clasifică din următoarele puncte de vedere:
a) după natura lor: tehnico-administrative; industriale şi comerciale; socio-culturale;
b) după modul în care se realizează interesul general: servicii publice al căror scop îl
reprezintă satisfacerea directă şi individuală a cerinţelor cetăţenilor (expl. serviciile
industriale şi comerciale); servicii publice care oferă avantaje particularilor în mod
indirect; servicii publice destinate colectivităţii în ansamblu (expl. apărarea naţională,
serviciul diplomatic);
c) după gradul de extensie: servicii naţionale sau de importanţă naţională (organizate la
scara întregului teritoriu naţional); servicii locale (judeţene, municipale, orăşeneşti şi
comunale);
d) după raporturile cu serviciul privat: servicii monopolizate de stat sau de o unitate
administrativ – teritorială; servicii pe care administraţia publică le exercită în paralel cu
persoanele particulare autorizate ; servicii publice exercitate de persoane private
autorizate sub paza unei autorităţi a administraţiei publice;
e) după modul de gestionare a serviciilor publice: administrarea printr-o regie autonomă
sau o instituţie publică (punerea în valoare a unui bun proprietate publică); contract de
concesionare pentru punerea în valoare a unui bun proprietate publică, fie pentru
efectuarea de de lucrări publice, fie pentru satisfacerea altor nevoi colective (transportul
public); contractul de închiriere (punerea în valoare a unui bun proprietate publică);
locaţia în gestiune; contractul civil; contractul comercial;
f) după obiectivul lor: servicii ce asigură folosirea în interes public a unui bun public;
servicii ce asigură satisfacerea altor nevoi publice.
Organizarea publică
La acest punct ne propunem ca pornind de la o definiţie globală a administraţiei
publice din România să ajungem la concluzia că aceasta constituie o formă a vieţii
publice a cărei organizare îi conferă caracteristica de a nu mai fi considerată ca formă
de realizare a puterii de stat, cum era în dreptul socialist, deoarece nu numai statul este
considerată persoană morală de drept public, ci şi unităţile administrativ – teritoriale.
Din această perspectivă, administraţia publică reprezintă ansamblul activităţilor
Preşedintelui, Guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale, autorităţilor
administrative, autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora, prin
care, în regim de putere publică se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se
prestează servicii publice.
Din analiza acestei definiţii deosebit de valoroase rezultă câteva trăsături ale
administraţiei publice, astfel: constituie o activitate ce se realizează în principal de
autorităţi executive şi administrative ce poartă denumirea de autorităţi ale administraţiei
publice; reprezintă o activitate de aducere la îndeplinire a legii sau, după caz, de
organizare sau realizare efectivă a serviciilor publice; se înscrie ca o activitate ce se
realizează în regim de putere publică, prin intermediul prerogativelor constituţionale
sau legale ce fac să prevaleze interesul public.
Având în vedere că anterior am abordat problematica organizării administraţiei
publice ne propunem ca în continuare să prezentăm autorităţile care realizează
administraţia publică în ţara noastră, astfel:
a) Preşedintele României (pe lângă acesta nu se pot constitui organe administrative şi
nici în subordinea lui) şi Guvernul, în frunte cu primulministru;
b) ministerele şi alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului;
c) autorităţile administrative autonome( Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Banca
Naţională a României, Serviciul Român de Informaţii);
d) instituţii bugetare, regii autonome şi companii naţionale subordonate ministerelor;
e) instituţii bugetare, regii autonome şi companii naţionale subordonate autorităţilor
centrale autonome;
f) prefectul (administraţie de stat în teritoriu);
g) comisia consultativă judeţeană (s-a chemat delegaţia permanentă până în anul 2007);
h) organele locale de specialitate subordonate ministerelor şi conduse de prefect;
i) autorităţi administrative autonome locale (consiliile judeţene, consiliile locale,
primăriile);
j) instituţii bugetare şi regii autonome de interes local subordonate organic sau
funcţional consiliilor judeţene sau locale.
ACTUL ADMINISTRATIV
Definitia actului administrativ Actul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilaterală şi expresă de
voinţă a autorităţilor publice, realizată în scopul de a produce efecte juridice, în
temeiul puterii publice1.
În acest fel este accentuat atât aspectul formal al actului, de a fi emis de
autorităţi publice, cât şi aspectul material al acestuia, referitor la conţinutul său,
conţinut din care trebuie să rezulte emiterea sa în temeiul puterii publice cu care sunt
înzestrate autorităţile publice.
Puterea publică poate fi definită ca dreptul derivat din lege pe care-l are o
anumită entitate (persoană fizică sau juridică) de a-şi impune cu forţă obligatorie
deciziile altor subiecte de drept (persoane fizice sau juridice).
Deoarece în principiu autorităţile publice dispun de putere publică în raporturile
cu particularii, nu pot exista situaţii în care persoane private, fără nici o atribuţie de
putere publică, să emită acte administrative; pe de altă parte însă, nu toate manifestările
de voinţă ale autorităţilor publice făcute în scopul producerii efectelor juridice sunt acte
administrative, ci numai cele întemeiate pe puterea publică de care dispune autoritatea
respectivă.
În lipsa unui Cod de procedură administrativă, definiţia actului administrativ o
găsim în prezent în Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ: actul unilateral
cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării
ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi
juridice.
Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă. Prin această
caracteristică, el se deosebeşte de actele contractuale ale administraţiei, fie ele
guvernate de regimul juridic de drept public sau de regimul juridic privat.
Actul administrativ îşi păstrează caracterul unilateral şi în cazul în care este
emis în urma unei cereri a particularilor (de exemplu, autorizaţia de construcţie)3, când
este adoptat de două sau mai multe autorităţi administrative împreună (un ordin comun
al mai multor miniştri, spre exemplu), sau cu participarea mai multor persoane fizice
(actele organelor colegiale, cum ar fi Consiliul local, Consiliul judeţean, Guvernul).
Actul administrativ concretizează voinţa autorităţii publice ca subiect de drept
special, învestit cu putere publică, şi, în consecinţă, produce efecte juridice care vor fi
guvernate de regimul juridic de drept public.
Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră
sub incidenţa sa (1), pentru autoritatea publică emitentă sau inferioară (2), precum şi
pentru autoritatea publică superioară (3).
Afirmaţia necesită însă anumite precizări:
- obligativitatea actului administrativ încetează în primul caz prin revocare sau anulare;
- în cel de-al doilea caz, de asemenea, autoritatea publică poate revoca actul, sau el
poate fi abrogat sau anulat de autoritatea publică superioară, respectiv anulat de instanţa
judecătorească;
- în fine, sub aspectul obligativităţii pentru autoritatea publică superioară, există mai
multe ipoteze:
a)autoritatea superioară este ţinută la respectarea actelor normative ale autorităţilor
inferioare până când emite un act normativ cu conţinut contrar, care abrogă total sau
parţial actul autorităţii inferioare;
b) autoritatea superioară va respecta actul individual al autorităţii inferioare, până când
îl anulează, emiţând în locul lui un act propriu,sau, atunci când legea nu-i dă această
posibilitate, obligând autoritatea inferioară să emită un act legal.
Actul administrativ este executoriu din oficiu, în sensul că poate fi executat
imediat după aducerea la cunoştinţa persoanelor interesate, respectiv publicarea sa,
aşadar din momentul din care produce efecte juridice, fără a mai fi nevoie de intervenţia
unui alt act în acest sens. Din această perspectivă, actele administrative se deosebesc de
hotărârile judecătoreşti, care au nevoie de o procedură posterioară, de învestire cu
formulă executorie, pentru a putea fi puse în executare.
Din altă perspectivă, actul administrativ are forţă executorie şi impune unilateral
fără ca, de regulă, contestarea sa să aibă efect suspensiv de executare. Prin excepţie,
unele legi pot prevedea efectul suspensiv de executare al recursului administrativ sau al
acţiunii în contencios administrativ, însă o astfel de soluţie nu este îmbrăţişată ca un
principiu de drept administrativ în sistemul nostru de drept.
Forţa executorie nu trebuie confundată cu executarea forţată (din oficiu) a
actului administrativ, ce poate apărea doar în anumite condiţii, şi anume când legea o
autorizează (ex.: expulzarea unui cetăţean străin,confiscarea anumitor bunuri de către
agentul constatator al contravenţiei, etc.) sau când există anumite circumstanţe
excepţionale. În restul cazurilor, executarea silită sau forţată se face numai cu ajutorul
justiţiei.
Actele administrative sunt emise pe baza legii, în scopul executării sau
organizării executării legilor şi a celorlalte acte normative emise de autorităţile
superioare.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate1, această trăsătură este consecinţa
ierarhiei în care se constituie normele juridice: în frunte se află Constituţia (legea
fundamentală a statului), urmează legile organice, legile ordinare, actele administrative
normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonanţe), alte acte normative ale
Guvernului (hotărâri de Guvern) actele administrative normative ale altor autorităţi
centrale (ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, spre exemplu), actele administrative
individuale ale autorităţilor centrale,
actele normative ale autorităţilor locale, şi, în final, actele administrative individuale ale
acestora.
Piramida ierarhică a normelor juridice guvernează eficienţa şi aplicabilitatea
actelor administrative, astfel încât fiecare act administrativ de la un nivel inferior se
conformează actelor administrative cu forţăsuperioară, legilor şi Constituţiei ţării.
Clasificarea actelor administrative - criteriul material.
Din perspectiva conţinutului lor, actele administrative pot fi:
a) Acte administrative normative. Actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu, formulate în
abstract, şi sunt destinate unui număr nedeterminat de persoane.
Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotărârea de guvern prin care se stabilesc
anumite preţuri maximale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a
normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate în vederea calculării
impozitului, o hotărâre a unui consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc.
Actele normative pot conţine norme juridice imperative (care impun o anumită
activitate), prohibitive (care interzic o anumită activitate) sau permisive (care oferă
posibilitatea de a realiza o anumită activitate.
Astfel, sunt norme imperative dispoziţiile art.72 din Legea nr.215/2001,
conform căruia, în cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de încetarea
mandatului primarului.
Ca norme prohibitive exemplificăm art.84 alin.2 din aceeaşi lege, care instituie
interdicţia pentru secretarul oraşului sau comunei de a fi soţ, soţie sau rudă de gradul
întâi cu primarul sau cu viceprimarul.
În fine, norme permisive cuprinde art.57 alin.1 din Legea nr.215/2001, care
prevede posibilitatea Guvernului de a dizolva consiliul local în anumite condiţii.
b) Acte administrative individuale.
Actul administrativ individual este manifestarea de voinţă care produce efecte
juridice cu privire la persoane determinate, sau, într-o formulă mai explicită, care
„creează, modifică sau desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina unor
persoane dinainte determinate”.
La rândul lor, actele individuale pot fi clasificate în:
- acte creatoare de drepturi şi obligaţii - acte prin care se stabilesc drepturi sau
obligaţii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru
construirea de locuinţe sau de stabilire a impozitului,de exemplu).
Aceste acte pot fi emise în temeiul unei puteri publice legate a autorităţii publice (de
pildă, în prezenţa tuturor condiţiilor prevăzute de lege, emiterea autorizaţiei de
construcţie nu poate fi refuzată de primar), în timp ce altele sunt emise în temeiul unei
puteri discreţionare a autorităţii publice (dizolvarea consiliului local prin hotărâre
guvernamentală; modificarea organigramei primăriei prin hotărâre a consiliului local).
Dacă primele pot fi controlate de către autorităţile publice superioare numai în ceea ce
priveşte legalitatea lor, cele din a doua categorie pot fi analizate şi sub aspectul
oportunităţii.
- acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de învăţământ,
decizia de pensionare), prin care beneficiarilor li se recunoaşte o activitate anterioară şi
li se conferă un complex den drepturi, în condiţiile prevăzute de lege.
Emiterea unui act atributiv de statut personal nu asigură prin ea însăşi legalitatea
unei activităţi viitoare desfăşurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de
studii superioare, de exemplu), ci este necesar să intervină un alt act administrativ sau
de altă natură (numirea într-o funcţie publică, respectiv încheierea unui
contract individual de muncă).
- acte de constrângere administrativă (procesul verbal de constatare a contravenţiei),
prin care se aplică o sancţiune administrativă.
- acte administrativ jurisdicţionale – categorie hibridă de acte juridice, emise de
autorităţi ale administraţiei publice, însă care au ca obiect soluţionarea unor litigii şi
sunt emise după o procedură ce are caracteristici apropiate de procedura judiciară
(contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei)
- cum ar fi hotărârea comisiei judeţene de aplicare a Legii nr.18/1991 a fondului
funciar1.
În prezent, procedurile administrativ jurisdicţionale sunt facultative şi gratuite
(art.21 alin.4 din Constituţia revizuită în 2003), prin urmare petiţionarul nu este obligat
să recurgă la ele, iar dacă a sesizat totuşi o jurisdicţie administrativă el va putea să
renunţe la această cale de atac în vederea sesizării instanţei de contencios administrativ.
- în ce ne priveşte, credem că putem identifica şi o altă categorie de acte administrative,
şi anume acte administrative prin care se încheie contracte – sunt acele manifestări
de voinţă ale autorităţilor publice prin care acestea devin parte a unui contract
administrativ sau civil.
Clasificarea actelor administrative – criteriul organic
Criteriul organic este utilizat pentru clasificarea actelor administrative în funcţie
de emitentul acestora, prin urmare avem:
a) acte administrative emise de autorităţile administrative – Guvernul, Preşedintele
Republicii, ministere, consiliile locale, consiliile judeţene, prefectul, primarul, etc.
Prin autoritate administrativă se înţelege acea autoritate cuprinsă în puterea
executivă a statului, putere denumită generic „administraţia publică”. Pentru a înţelege
această sintagmă, precizăm că autorităţile administrative alcătuiesc, alături de
autoritatea legislativă şi autoritatea judecătorească, autorităţile publice ale statului,
adică acele entităţi înzestrate cu putere publică. Prin urmare, autorităţile administrative
(sau autorităţile administraţiei publice) constituie specia, iar autorităţile publice, genul.
b) acte administrative emise de alte autorităţi publice, aparţinând altor puteri în stat
– Parlamentul sau instanţele judecătoreşti.
De regulă, Parlamentul adoptă legi, iar instanţele judecătoreşti, hotărâri
judecătoreşti; cu toate acestea, în unele cazuri, structurile amintite emit şi acte
administrative, în realizarea unor sarcini specifice administraţiei publice, de gestionare
a resurselor materiale şi umane, activitate necesară în vederea funcţionării adecvate a
acestora. Suntem, astfel, în prezenţa unui act administrativ de numire în funcţie atunci
când preşedintele Camerei deputaţilor sau al Senatului numeşte funcţionarii din
aparatul propriu al Parlamentului3, sau când Preşedintele Tribunalului sau Curţii de
apel, însărcinat şi cu atribuţii administrative, numeşte în funcţie Directorul executiv şi
Directorul executiv adjunct al acestei instituţii, care este funcţionar public.
c) acte administrative prin delegaţie, emise de persoane private, angajate, sub control
statal, în activitatea de prestare a serviciilor publice.
Astfel, statul sau unităţile administrativ teritoriale pot gestiona direct serviciile
publice necesare satisfacerii nevoilor celor administraţi, sau le pot transfera, sub control
strict, unor persoane private, care să le gestioneze în interes public dar cu respectarea
cerinţelor de eficienţă şi eficacitate.
Prestând un serviciu public sub control statal, persoanele private menţionate
dobândesc atribuţii de putere publică, şi, în consecinţă, au posibilitatea de a emite acte
administrative obligatorii pentru cei care beneficiază de serviciul public, acte atacabile
pe calea contenciosului administrativ.
Pentru a exemplifica, serviciul public de învăţământ este prestat, în principiu, de
universităţi de stat,dar şi de universităţi private, aflate sub controlul permanent al
Consiliului Naţional de Evaluare Academică şi Acreditare, precum şi al Ministerului
Educaţiei şi Cercetării; policlinicile de stat sunt dublate de policlinici private, care
prestează acelaşi serviciu public de sănătate, sub controlul ministerului de resort;
serviciile publice de transport local călători pot fi delegate, spre gestionare, unor
persoane juridice private, în condiţiile legislaţiei în vigoare, etc. În acest context,
decizia Rectorului unei universităţi particulare de numire în funcţie a unui preparator,
asistent sau lector universitar, este un act administrativ la fel ca şi actul omologului său
de la o universitate de stat, cu precizarea că regimul lor este reglementat prin lege
specială, Statutul cadrelor didactice;de asemenea, decizia operatorului de transport
urban călători de a majora preţul biletelor de călătorie este un act administrativ,
nicidecum un act de drept privat.
Enumerare. Pentru a fi valabil, un act administrativ trebuie să îndeplinească patru
condiţii:
(1) să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale,
(2) să fie emis în forma şi cu respectarea procedurii prevăzute de lege,
(3) să fie conform cu Constituţia, legile şi actele normative în vigoare,
(4) să fie conform cu interesul public urmărit de lege.
Competenţa – actul administrativ să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele
competenţei sale, transmisă unei alte autorităţi publice decât tot prin lege1, ea este
obligatorie – în sensul că nu se poate renunţa la exercitarea ei, şi are caracter
permanent, chiar dacă titularii unor funcţii sunt aleşi pentru un mandat determinat.
Există trei tipuri de competenţă:
a) competenţa materială (ratione materiae). Competenţa materială se referă la
domeniul în care autoritatea publică îşi exercită atribuţiile conferite prin lege (ex.:
Ministerul finanţelor publice – finanţe publice, impozite, taxe; Inspectoratul Teritorial
de Muncă – raporturi de muncă, protecţie socială, Consiliul local – taxe locale,
drumurile din oraş, etc.; Comisia Naţională de Statistică – statistică, etc.).
b) competenţa temporală (ratione temporis). Competenţa temporală aparţine
autorităţii publice care este investită cu puterea de a emite un act administrativ sau de a
efectua o operaţiune materială la momentul în care actul este emis sau operaţiunea
efectuată.
Precizarea, deşi la prima vedere pare mai dificil de înţeles, este necesară întrucât
autoritatea publică s-ar putea să aibă competenţa de a emite actul administrativ în
cauză, dar nu la momentul în care acesta este emis (prin moment înţelegându-se ziua
emiterii, sau alte unităţi de măsurare a timpului, dacă se poate stabili cu certitudine
când a încetat competenţa de emitere a actului administrativ).
Prin urmare, actul administrativ poate fi emis prematur, de o autoritate încă
neinvestită legal cu atribuţii de putere publică în domeniul respectiv, sau, dimpotrivă,
tardiv, de o autoritate ce nu mai are competenţa de a-l emite. Astfel, fostul primar nu
mai poate oficia căsătorii la ora 1200
dacă noul primar ales în funcţie a fost validat de
judecător la ora 1000
a aceleiaşi zile. Dacă actul prin care competenţa temporală
încetează este un act normativ, se ia în calcul data publicării lui sau aducerii la
cunoştinţă publică, pe când în cazul actului individual se va lua în considerare data sau
momentul comunicării lui.
În contextul competenţei temporale trebuie discutată însă şi teoria
funcţionarului de fapt. Astfel, se pune întrebarea ce efecte are actul administrativ sau
operaţiunea administrativă realizate de un funcţionar care nu mai are competenţă legală
de a le realiza, sau încă nu are această competenţă, însă aparent, din perspectiva
persoanelor care vin în contact cu acest funcţionar, el este competent să emită actul sau
să efectueze operaţiunea?
Exemplul cel mai elocvent rămâne cel de mai sus, cu primarul al cărui mandat a
încetat, şi care oficiază în continuare căsătorii; ce se întâmplă cu aceste căsătorii, sunt
ele valabil încheiate?
Doctrina dreptului administrativ consideră, pe bună dreptate, că teoria
funcţionarului de fapt, atunci când există aparenţa legalităţii activităţii acestuia,
coroborată cu aceea a aparenţei în drept, acceptată din motive de securitate juridică,
sunt suficiente pentru a considera actul administrativ sau operaţiunea administrativă ca
fiind legală, şi de a evita repunerea în discuţie a situaţiei juridice ce face obiectul
actului sau operaţiunii, şi, implicit, obligarea persoanei în cauză de a parcurge
procedura administrativă din nou. Considerarea ca legală a operaţiunii sau a actului
administrativ are ca scop, prin urmare, doar protejarea celor administraţi, şi nu
antrenează exonerarea de răspundere a funcţionarului public care nu poate dovedi că a
fost în eroare atunci când a emis actul sau a efectuat operaţiunea. Tot în categoria
exemplelor privind funcţionarii de fapt se încadrează situaţia funcţionarului public
căruia îi este anulat prin hotărâre judecătorească, cu efecte retroactive, actul de numire
în fucţia publică: actele administrative emise sau operaţiunile administrative efectuate
de acesta în perioada dintre numire şi anularea numirii sunt considerate valide, în
virtutea teorii funcţionarului de fapt, chiar dacă efectul anulării actului de numire ar fi
acela că, teoretic, persoana în cauză nu a fost niciodată funcţionar public.
c) competenţa teritorială (ratione loci). Competenţa teritorială defineşte câmpul
geografic al acţiunii administrative al unei autorităţi publice: ansamblul teritoriului
naţional - competenţă naţională, sau numai teritoriul unei comune, oraş sau judeţ –
competenţă locală.
Astfel, Guvernul are competenţă naţională, Cosiliul judeţean competenţă
judeţeană (ce este inclusă în sfera mai largă a competenţei locale, în sensul de
alternativă la competenţa naţională) iar Consiliul local competenţă locală.
Principiul paralelismului competenţelor.
În conformitate cu acest principiu, unanim recunoscut de doctrina şi practica de
drept administrativ, în tăcerea legii (adică în lipsa unei prevederi legale exprese care să
rezolve situaţia), autoritatea publică ce are competenţa de a emite un act sau de a
efectua o operaţiune administrativă are şi competenţa de a revoca acel act sau de a cere
restituirea prestaţiei (atunci când acest lucru este posibil).
Astfel, pentru a exemplifica practic acest principiu, consiliul local poate hotărî
participarea cu capital sau cu bunuri, în numele colectivităţii locale pe care o reprezintă,
la constituirea de societăţi comerciale (art.15) tot prin hotărâre a consiliului local se
poate hotărî şi renunţarea la calitatea de asociat sau acţionar la societăţile comerciale
respective.
Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci când competenţa este exclusivă,
prin urmare în cazul în care şi alte autorităţi pot emite actul în cauză revocarea poate fi
decisă şi de aceste autorităţi.
Caracterul de ordine publică al regulilor de competenţă.
Necesitatea asigurării coerenţei activităţii administrative ataşează regulilor de
competenţă un caracter de ordine publică; aceasta înseamnă că, în cadrul unui litigiu de
contencios administrativ, oricare dintre părţi şi chiar instanţa de contencios
administrativ din oficiu, poate ridica, în orice moment al procesului, excepţia de
necompetenţă a autorităţii publice pârâte, motiv de nulitate absolută a actului
administrativ atacat.
Ilegalitatea datorată necompetenţei nu poate fi acoperită prin confirmare, prin
urmare autoritatea administraţiei publice care era, de fapt, competentă să emită actul nu
şi-l poate însuşi, şi să considere că este emis cu respectarea competenţei. Singura
soluţie este emiterea unui nou act, cu acelaşi conţinut cu primul, de această dată de
către autoritatea competentă, care va produce efecte juridice din momentul emiterii.
Delegarea competenţei.
Obiectul delegării de competenţă îl constituie însărcinarea unei autorităţi
publice subordonate de a acţiona în numele autorităţii legal competente, în anumite
cazuri determinate. Delegarea poate interveni şi în interiorul autorităţii publice, între
funcţionarii publici.
Imperativul concilierii necesităţii de a respecta strict regulile de competenţă cu
necesitatea practică de a construi sisteme de gestionare efectivă a complexei
problematici cu care se confruntă administraţia publică a dus la acceptarea în doctrină a
unor reguli mai puţin restrictive, la formularea unui compromis.
Astfel, o condiţie esenţială a delegării este ca ea să fie autorizată prin „lege” (în
sens larg, ce cuprinde şi actele normative de rang inferior legii). În al doilea rând, actul
administrativ de delegare trebuie să precizeze exact întinderea delegării, nefiind
admisibilă delegarea tuturor atribuţiilor autorităţii publice, şi titularul delegării
(autoritatea publică delegatară).
Există două tipuri de delegare:
a) delegarea de putere publică (de atribuţii). Acest tip de delegare presupune ca
autoritatea delegantă să renunţe temporar (până la revocarea expresă a delegării) la
atribuţia de putere publică într-un anumit domeniu, prin urmare aceasta pierde
posibilitatea de a decide în acel domeniu.
Delegarea de putere publică vizează titularul unei funcţii, nu o persoană
determinată, prin urmare delegarea rămâne valabilă chiar dacă titularul funcţiei publice
este schimbat. Ea trebuie realizată întotdeauna în formă scrisă.
De asemenea, autoritatea publică delegatară nu poate sub-delega atribuţiile de
putere publică (competenţa), ci doar dreptul de semnătură.
Suntem în prezenţa delegării de atribuţii în cazul viceprimarilor, cărora le sunt
delegate obligatoriu unele atribuţii prevăzute de lege în sarcina primarului, iar altele pot
fi delegate de primar
b) delegarea de semnătură – permite delegarea semnăturii titularului unei funcţii
publice către un colaborator sau subordonat – nu se delegă atribuţiile, ci doar
semnătura, prin urmare titularul funcţiei publice sau a demnităţii publice păstrează
competenţa şi răspunderea în domeniul vizat.
Suntem în prezenţa unei măsuri interne, de organizare optimă a serviciului
public, aplicabilă în practică atunci când legea nu prevede posibilitatea delegării de
atribuţii.
Prin delegarea semnăturii se vizează o persoană determinată, în consecinţă
pierderea funcţiei publice antrenează încetarea delegării. La fel se întâmplă şi în cazul
în care delegantul îşi pierde funcţia. Delegatarul acţionează în numele delegantului, prin
urmare este interzisă sub-delegarea semnăturii.
Forma şi procedura - să fie emis în forma şi cu respectarea procedurii prevăzute de
lege. Procedura administrativă necontecioasă. Noţiune.
Procedura administrativă necontencioasă desemnează procedura urmată de
autorităţile administraţiei publice atunci când emit acte administrative sau eliberează
diferite certificate, avize, aprobări, etc, în absenţa unui litigiu6.
Există forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ – avizul
(facultativ, consultativ şi conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior),
propuneri, rapoarte, certificate, etc., forme procedurale concomitente emiterii actului –
cvorum, majoritate, motivarea şi semnarea sau contrasemnarea, şi forme procedurale
posterioare emiterii actului – comunicarea, publicarea, aprobarea şi confirmarea.
Prin aceste forme procedurale, autorităţile administraţiei publice îşi asociază
alte autorităţi publice la decizie, în vederea fundamentării ei din punct de vedere legal şi
al criteriului oportunităţii. De asemenea, o importanţă tot mai mare au primit în ultima
vreme procedurile de consultare a celor administraţi în procesul de luare a deciziei
administrative. Deşi dispune de o putere de decizie unilaterală, administraţia publică
tinde tot mai mult, fie forţată de legi, fie din proprie iniţiativă, să ţină seama de părerea
celor vizaţi prin actul administrativ. O decizie astfel adoptată are avantajul de a fi
susceptibilă de o aplicare mai facilă şi de o adeziune mai rapidă din partea celor vizaţi
decât decizia luată fără consultare, considerată de multe ori abuzivă şi fără sens.
În fine, o administraţie modernă nu poate funcţiona la standarde de calitate
ridicate fără respectarea principiului transparenţei, conform căruia deciziile
administraţiei publice trebuie luate în aşa fel încât toate persoanele interesate să le
cunoască încă din faza de proiect, iar procedura de emitere şi de executare a deciziei
administrative să fie deschisă, coerentă şi corectă, uşor de urmărit de public.
În planul contenciosului administrativ, importanţa distincţiei între actele
administrative şi formele procedurale prevăzute de lege pentru emiterea actului
administrativ constă în aceea că doar actul administrativ, adică actul final, poate fi
contestat direct pe calea unei acţiuni directe în contencios administrativ, nu şi avizele,
acordurile, propunerile, referatele, aprobările, etc. Atunci când analizează legalitatea
actului administrativ însă, instanţa de contencios administrativ se va pronunţa şi asupra
formelor procedurale (actelor interne, cum mai sunt ele denumite), întrucât, de multe
ori, ilegalitatea actului administrativ este rezultatul evident al ilegalităţii unei forme
procedurale care a stat la baza emiterii lui.
Unele din aceste forme sunt instituite de lege pentru garantarea drepturilor celor
administraţi sau pentru informarea autorităţilor publice, şi pot atrage anularea actului
-nulitate relativă, sau nulitatea absolută a acestuia, care trebuie doar constatată de
instanţă. Alte forme, însă, nu atrag nulitatea actului (procedurile facultative).
Instanţa de judecată poate aprecia dacă neefectuarea unei proceduri
administrative obligatorii este de natură să vicieze actul administrativ. De exemplu,
durata mai redusă a anchetei publice prevăzute de lege nu impieteză asupra legalităţii
actului administrativ, dacă cel vizat şi-a prezentat punctul de vedere şi acesta a fost
consemnat. De asemenea, faptul că funcţionarul public vinovat de producerea unei
pagube patrimoniului instituţiei nu a fost lăsat să semneze un angajament de plată şi a
fost emisă o decizie de imputare cu acelaşi conţinut ca şi angajamentul de plată nu
afectează legalitatea deciziei de imputare.
Forma scrisă. Distincţia act administrativ - act constatator (adeverinţă, certificat).
Actele administrative trebuie emise în formă scrisă, atât ca şi o condiţie de
valabilitate, cât şi pentru a facilita dovada existenţei lor; cu toate acestea, şi un act
administrativ verbal poate fi considerat valid, dacă este dovedită existenţa lui, însă în
practica administrativă actuală nu mai sunt întâlnite astfel de acte1.
În acest sens argumentăm şi cu dispoziţiile din Ordonanţa Guvernului
nr.27/2002 privind activitatea de soluţionare a petiţiilor, care prevede în mod
obligatoriu semnarea şi motivarea legală a răspunsului la petiţii, chiar dacă acest
răspuns este negativ. În aceste condiţii, nici măcar refuzul de a soluţiona o petiţie nu
mai poate fi verbal, ci trebuie emis în scris, deoarece o condiţie de valabilitate a lui este
semnarea de către conducătorul autorităţii publice.
În nici un caz, însă, nu este admisă dovada cu martori pentru a contesta
existenţa unor acte administrative ce trebuie semnate de autoritatea emitentă sau a unor
acte care trebuie emise în formă scrisă; dovada cu martori va fi admisă doar pentru
contestarea faptelor ce au stat la baza redactării actului administrativ, pentru înscrierea
în fals.
Sancţiunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ este nulitatea
relativă a actului administrativ, pe când lipsa formei scrise atunci când legea o prevede
în mod expres duce la inexistenţa actului administrativ.
Forma scrisă nu este suficientă pentru a fi în prezenţa unui act administrativ
dacă nu este dublată de manifestarea de voinţă a autorităţii publice făcută în scopul de a
produce efecte juridice.
Astfel, înscrisurile prin care se atestă anumite fapte juridice sau drepturi nu sunt
acte administrative, ci doar operaţiuni administrative – certificatele de stare civilă,
încheierile de autentificare ale notarilor, etc. Ele nu adaugă efecte juridice noi
raportului juridic născut prin voinţa liber declarată a părţilor sau prin faptul
administrativ al naşterii sau decesului, ci doar constată acest aspect.
Legislativ, soluţia doctrinară a fost confirmată prin Ordonanţa Guvernului
nr.33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către
autorităţile publice centrale şi locale, care prevede că prin certificat se înţelege
documentul ce confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori atestă o anumită calitate
în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea
acestuia, iar prin adeverinţă - documentul prin care se atestă un drept sau un fapt.
Astfel, certificatul de producător nu este un act administrativ, deoarece nu pe
baza lui se naşte dreptul producătorului agricol de a-şi comercializa produsele în pieţe,
târguri sau oboare, ci pe baza faptului că acel producător deţine anumite bunuri agricole
comercializabile. Prin certificat se atestă doar provenienţa produselor ca fiind din
gospodăria proprie a respectivei persoane fizice.
Din păcate, aşa cum vom arăta mai jos, nu întotdeauna denumirile actelor
administrative reflectă natura juridică a acestora, legiuitorul ignorând deseori doctrina
şi jurisprudenţa ce consacră anumiţi termeni.
Legalitatea - actul administrativ să fie conform cu Constituţia, legile şi actele
normative în vigoare.
Respectarea legii, a legalităţii în general, se impune atât particularilor, cât şi
administraţiei publice. Principiul legalităţii domină întreaga teorie a actelor
administrative, şi înseamnă că activitatea administraţiei publice este supusă regulilor de
drept. Prin supunerea activităţii administrative dreptului, legii, se doreşte instituirea
unor garanţii pentru cetăţeni în faţa arbitrariului, incorenţei sau ineficacităţii acestei
activităţi.
Noţiunea de „lege” trebuie înţeleasă în accepţiunea ei largă, de „bloc legal”,
care cuprinde, în afară de legile propriu zise adoptate de Parlament, ansamblul
ierarhizat al regulilor juridice edictate fie din exterioruladministraţiei publice, fie de
către administraţia publică: ordonanţele guvernamentale, ce au putere de lege, dar şi
hotărârile guvernamentale, ordinele ministeriale, hotărârile consiliilor locale sau
judeţene, etc – cu alte cuvinte, toate actele administrative normative şi individuale. Este
vorba de celebra Piramidă a lui Kelsen descrisă în „Teoria pură a dreptului”, care
exprimă ideea pozitivismului juridic, unde se reunesc legitimitatea şi legalitatea. În
fruntea piramidei se găseşte textul sacru al Constituţiei, urmată de tratate internaţionale,
texte legislative sau acte administrative emise de nivelul central sau de nivelurile locale.
Principiul ierarhizării acestor acte este acela că regulile instituite prin acte emise de un
nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare, aşa
cum vorm arăta în continuare.
(1) Constituţia României.
Revizuită în 2003, Constituţia din 1991 conţine bazele juridice ale dreptului
administrativ şi ale activităţii administraţiei publice, reglementând domeniile rezervate
legii (art.73), şi prin aceasta, indirect, domeniile rezervate spre reglementare primară
administraţiei publice; autonomia colectivităţilor locale (art.120 alin.1) etc.
Probleme practice apar în primul rând în situaţia aşa numitei „legi-ecran”: un
act administrativ emis în temeiul unei legi neconstituţionale este la rândul său
neconstituţional, însă judecătorul de contencios administrativ nu poate aprecia acest
lucru, fiind împiedicat de legea-ecran ce se interpune între actul administrativ şi
Constituţie; prin urmare, instanţa nu va putea anula un act administrativ pe acest motiv,
ci va trebui să ridice excepţia de neconstituţionalitate a legii invocate ca temei al actului
administrativ, şi numai după declararea ei ca şi neconstituţională de către Curtea
Constituţională, va putea anula actul administrativ, de dataaceasta ca ilegal.
În al doilea rând, există situaţii când instanţele judecătoreşti interpretează diferit
un text constituţional, situaţie încă nerezolvată şi care are doar o soluţie: recunoaşterea
pe cale legală a jurisprudenţei Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie ca izvor de drept.
În fine, necesită câteva precizări problematica valorii juridice a drepturilor şi
obligaţiilor cuprinse în Constituţie: pot constitui ele temei pentru o cerere adresată
administraţiei publice, şi, mai departe, implică această cerere o obligaţie de răspuns?
Răspunsul ia în considerare două ipoteze: când domeniul respectiv este reglementat
prin legi sau alte acte normative, sau când domeniul este reglementat doar prin
dispoziţiile cu caracter general ale Constituţiei.
Considerăm că statuarea unor drepturi pe cale constituţională impune obligaţii
legiuitorului, de a le circumstanţia prin legi, dar şi administraţiei publice, care, chiar în
lipsa unui text legal altul decât cel constituţional, trebuie să le respecte. E adevărat,
însă, că în lipsa unei legi detaliate, mijloacele de evitare, de eschivare a administraţiei
sunt mai variate şi mai eficiente, aşa cum s-a întâmplat în cazul dreptului de petiţionare
până în 2002 când a fost adoptată reglementarea cu acest obiect. Prin urmare, obligaţia
de respectare există, dar nu are eficienţă în practică decât dacă este dezvoltată prin
reguli instituite prin lege.
(2) Tratatele internaţionale.
Tratatele internaţionale au fost considerate, multă vreme, ca aparţinând
„legalităţii internaţionale”, şi nu „legalităţii interne”, deoarece obligă statele faţă de alte
state, şi nu faţă de proprii resortisanţi1. Odată însă cu semnarea Convenţiei Europene a
Drepturilor Omului şi mai ales cu constituirea Uniunii Europene, situaţia s-a schimbat
radical.
România respectă Convenţia Europeană a Drepturilor Omului este membră a
Uniunii Europenel, unul dintre motivele revizuirii din 2003 a fost şi acela al adaptării
Constituţiei ţării noastre la cerinţele Uniunii Europene, în aşa fel încât de la data
aderării dreptul comunitar să poată fi aplicat cu prioritate faţă de dreptul intern, naţional
– condiţie esenţială de funcţionare a acestei organizaţii europene supranaţionale
(art.148).
Tratatele internaţionale sunt superioare legilor, dar, fiind inferioare Constituţiei,
ele nu vor fi ratificate de Parlament dacă vin în contradicţie cu Constituţia. Singura
soluţie pentru asigurarea ratificării tratatului internaţional în acest caz este revizuirea
Constituţiei.
Cât despre actele comunitare, după aderare, ele vor fi, de asemenea, superioare
legilor dar inferioare Constituţiei.
Având în vedere aceste considerente, legislaţia română prevede obligaţia ca
proiectul de act normativ (şi, prin urmare actul adoptat) să fie corelat cu reglementările
comunitare şi cu tratatele internaţionale la care România este parte.
Tratatele interaţionale privind drepturile omului, ratificate de România au o
poziţie specifică în ansamblul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor
interne, consecinţa fiind că, în caz de contradicţie cu aceste legi, prevalează tratatul
internaţional.
(3) Legea şi ordonanţa guvernamentală.
Sistemul de drept român cunoaşte două tipuri de legi: legi organice şi legi
ordinare, fiecare cu domeniul său de reglementare, precizat de Constituţie în art. 73; de
asemenea, Constituţia recunoaşte ordonanţelor guvernamentale emise în baza unei legi
de abilitare, puterea de a modifica sau abroga legile ordinare, iar celor emise în situaţii
de urgenţă, puterea de a modifica sau abroga orice categorie de legi. Ordonanţele
simple (facultativ) şi ordonanţele de urgenţă (obligatoriu) sunt supuse unei proceduri
posterioare de aprobare de către Parlament, prin urmare ele pot fi aprobate sau respinse.
Controlul ordonanţelor poate fi realizat numai pe calea excepţiei de
neconstituţionalitate, iar în urma declarării lor ca neconstituţionale, se pot cere
despăgubiri în faţa instanţei de contencios administrativ în temeiul art. 126 din
Constituţie.
Actele administrative adoptate în temeiul ordonanţelor pe timpul cât acestea
sunt în vigoare rămân însă valabile, chiar dacă ordonanţele au fost respinse de
Parlament. Oronanţele guvernamentale pot fi atât normative, cât şi individuale.
(4) Actele administrative normative ale autorităţilor centrale.
Actele emise de autorităţile centrale trebuie să se conformeze Constituţiei,
legilor, ordonanţelor guvernamentale. Chiar şi Guvernul trebuie să respecte în
hotărârile sale normele cuprinse în propriile ordonanţe, deoarece au forţă juridică
superioară.
În acest sens, legea prevede că ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi
alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative
autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor
Guvernului, trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în
executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor
acestora. În preambulul acestor acte se indică expres actul normativ superior pe care se
întemeiază.
Dacă un act administrativ cu executare succesivă în timp (o autorizaţie de
funcţionare, de exemplu) a fost emis cu respectarea legii ce guverna domeniul respectiv
la momentul emiterii, şi apoi această lege este abrogată de o alta, cu care actul
administrativ este în contradicţie, acesta devine ilegal şi se naşte obligaţia autorităţii
emitente de a-l revoca, precum şi dreptul persoanelor interesate de a-l contesta în
justiţie. Excepţie face situaţia în care chiar noua lege prelungeşte validitatea actelor
administrative născute sub imperiul legii vechi.
Studiu de caz 1 Probleme de interpretare pune următoarea situaţie: prin lege este reglementată
componenţa unei Comisii de concurs; hotărârea Guvernului adaugă la componenţa
comisiei stabilită prin lege încă două persoane. Este această prevedere o modificare
ilegală a legii sau doar o completare ce poate fi considerată legală?
Considerăm că ne aflăm în prezenţa unei dispoziţii ilegale, deoarece problema
componenţei comisiei a fost rezolvată definitiv prin lege, orice modificare a ei prin acte
inferioare fiind interzisă. Situaţia ar fi alta dacă însăşi legea ar permite stabilirea unor
condiţii suplimentare pentru desfăşurarea concursului (de exemplu, condiţii specifice de
participare la concurs), sau dacă o altă lege ar veni să precizeze o nouă componenţă a
comisiei de concurs.
Studiu de caz 2 Dacă legea reglementează o instituţie juridică, dar nu exhaustiv, prin acte
administrative se poate interveni şi aduce precizări utile în practică. Spre exemplu,
reglementând instituţia secretarului comunei, Legea nr.215/2001 nu precizează cine are
dreptul de numire a secretarului interimar; în lipsa unei astfel de dispoziţii legale, se
poate interpreta că autoritatea ce are dreptul de numire definitivă are şi dreptul de
numire interimară, însă dacă printr-o hotărâre guvernamentală se oferă o soluţie pentru
situaţia când un post de funcţionar public de conducere (cum este secretarul) rămâne
vacant, această soluţie va fi aplicabilă, deoarece ea nu contravine legii, ci doar o
completează.
Şi între actele normative ale autorităţilor centrale există ierarhii: o hotărâre
guvernamentală este superioară unui ordin ministerial sau unei decizii a Consiliului
Naţional al Audiovizualului, autoritate centrală autonomă.
Actul normativ al autorităţii centrale poate fi emis în aplicarea unei legi, când
are rolul de a circumstanţia modul de aplicare a acelei legi, sau poate fi emis în mod
autonom, pentru reglementarea unor situaţii juridice pentru prima dată.
Prin legea ce vizează tehnica de redactare a actelor normative (Legea
nr.24/2000) sunt prevăzute reguli clare de gestionare a raportului lege-norme
metodologice de aplicare. Reţinem aici regula conform căreia într-un act normativ emis
pe baza şi în executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizează
reproducerea unor dispoziţii din actul superior, fiind recomandabilă numai indicarea
textelor de referinţă. În asemenea cazuri preluarea unor norme în actul inferior poate fi
făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluţiilor din actul de bază (art. 14 alin.
4).
(5) Actele administrative normative ale autorităţilor locale.
Aici trebuie să facem distincţie între autorităţile locale subordonate unor
autorităţi centrale (serviciile deconcentrate ale ministerelor, prefectul, instituţii publice
de subordonare centrală), pe de o parte, ale căror acte nu pot contraveni nici actelor
emise de autorităţile centrale în domeniul lor de activitate, dar nici actelor emise de
autoritatea centrală căreia îi sunt subordonate, şi autorităţile locale autonome pe de altă
parte, ale căror acte se vor conforma doar actelor emise de autorităţi centrale cu atribuţii
în acelaşi domeniu de activitate; cu alte cuvinte, la aceste din urmă autorităţi,
autonome, subordonarea este strict faţă de actul administrativ cu forţă superioară, fără a
fi şi o subordonare instituţională, faţă de autoritatea care a adoptat acel act. Legislaţia
română este foarte clară atunci când precizează că proiectul de act normativ trebuie
corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care
se află în conexiune, şi că proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel
superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate
contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia.
Circumstanţiind această regulă la actele normative ale autorităţilor locale, legea
cadru arată că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii se va avea în
vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi
altor acte de nivel superior, iar reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale şi
ale consiliilor judeţene, precum şi cele cuprinse în ordinele prefecţilor sau în
dispoziţiile primarilor nu pot contraveni unor prevederi din acte normative de nivel
superior.
(6) Acte administrative generale / acte administrative speciale sau derogatorii.
Actele administrative generale reglementează un anumit domeniu ca act-cadru,
adică prevăd aspectele esenţiale şi de principiu ale organizării activităţii din acel
domeniu sau ale organizării şi funcţionării unei instituţii de drept.
În opoziţie cu actul normativ ce cuprinde o reglementare generală avem actul
normativ ce cuprinde reglementări speciale sau derogatorii de la regulile instituite prin
actul general.
Astfel, o reglementare din aceeaşi materie şi de acelaşi nivel poate fi cuprinsă
într-un alt act normativ, dacă are caracter special faţă de actul ce cuprinde
reglementarea generală în materie.
Caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul
acesteia, circumstanţiat la anumite categorii de situaţii, şi de specificul soluţiilor
legislative pe care le instituie. Astfel, termenul de contestare a unui act administrativ în
contencios administrativ este de 6 luni de la efectuarea recursului administrativ
prealabil, şi este cuprins într-o reglementare cu caracter general, Legea nr.554/2004;
prin legi speciale sunt prevăzute însă alte termene de contestare şi alte momente de
începere a calculului acestor termene – de exemplu, art.57 din Legea nr.215/2001
prevede un termen de 10 zile socotite de la publicarea actului administrativ.
Reglementarea este derogatorie dacă soluţiile legislative referitoare la o situaţie
anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie,
aceasta din urmă păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte
cazuri.
Spre exemplu, o reglementare derogatorie este cuprinsă în art.84 alin.2 din
Legea nr.215/2001 privind organizarea de către primar a concursului pentru funcţia de
secretar al oraşului, în raport cu reglementarea generală a concursurilor pentru funcţiile
de conducere, organizate de ANFP, cuprinsă în art.51 lit b) din Legea nr.188/1999
privind statutul funcţionarilor publici.
(7) Actele administrative individuale ale autorităţilor centrale şi locale.
Aici, principiul care guvernează este acela al superiorităţii actelor normative
asupra actelor individuale; prin urmare, actele individuale ale autorităţilor centrale,
respectiv locale se vor conforma întotdeauna actelor normative ale acestora, aşadar
actele individuale ale autorităţilor centrale nu pot contraveni actelor normative ale
autorităţilor locale, şi, evident, nici invers.
(8) Jurisprudenţa.
Hotărârea judecătorescă poate obliga autoritatea publică la emiterea unui act
administrativ conform cu dispoziţiile ei, sau, dimpotrivă, obligă la abţinerea de a emite
un alt act cu acelaşi conţinut ca al actului anulat. Înainte de existenţa unui litigiu,
interpretarea prin decizie în interesul legii a Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie a unei
probleme de drept constituie o obligaţie pentru autorităţile publice de a ţine seama de
sensul dat dispoziţiei legale la emiterea actelor administrative. În alte cazuri, însă,
jurisprudenţa nu joacă un rol la fel de important: impunerea unei anumite conduite
autorităţii publice prin hotărâre judecătorescă nu este aplicabilă şi la alte cazuri similare
în mod automat, ci doar în urma unui proces.
Un pas mare înainte în acest domeniu s-a făcut recent prin introducerea
prevederii conform căreia hotărârea de anulare a unui act administrativ normativ poate
fi publicată, la cererea reclamantului sau instanţei de executare, în “Monitorul Oficial al
României”, partea I, sau în Monitoarele judeţene, la fel cum a fost publicat şi actul
normativ atacat (art.23 din Legea nr.554/2004). Considerăm însă că obligaţia de
publicare trebuia impusă, nu lăsată la aprecierea instanţei sau a reclamantului, sau, mai
simplu, publicarea să fie făcută din oficiu de către Monitorul oficial, pe baza
comunicării hotărârii de către instanţă.
(9) Doctrina.
Interpretările date de doctrină sunt importante pentru acele cazuri, din păcate
foarte numeroase, când legiuitorul foloseşte o anumită noţiune fără a explica ce
desemnează acea noţiune. Este cazul, spre exemplu, a noţiunii de aviz, folosită deseori
cu sensul de acord, şi care determină interpretări diferite în practica administrativă.
Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma juridică
cuprinsă în „lege” presupune verificarea a trei aspecte:
a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice, care descrie situaţia
juridică înprezenţa căreia actul administrativ trebuie să fie emis. Suntem în prezenţa
unui act emis în temeiul competenţei legate, nu a unei puteri discreţionare. În cazul în
care condiţiile cerute de norma juridică există, iar actul trebuie să fie emis în prezenţa
acestor condiţii, refuzul explicit sau implicit al autorităţii competente de a emite actul,
respectiv inacţiunea acesteia atunci când actul trebuie emis din oficiu, constituie un act,
respectiv fapt administrativ asimilat prin lege actului administrativ, ilegal. Este cazul,
spre exemplu, al refuzului prefectului de a lua act de dizolvarea de drept a consiliului
local. Dacă actul administrativ este emis deşi nu sunt întrunite condiţiile legale, el este
de asemenea ilegal – de pildă, întocmirea unui proces verbal de contravenţie deşi nu s-a
săvârşit o contravenţie.
b) conformitatea actului administrativ cu dispoziţia normei juridice – cum ar fi
aplicarea unei sancţiuni atunci când legea prevede mai întâi atenţionarea celui
sancţionat în vederea remedierii ilegalităţii. Astfel, conform Ordonanţei Guvernului nr.
27/2003 privind procedura aprobării tacite, anularea documentului oficial prin care se
permite desfăşurarea unei activităţi poate fi decisă numai în anumite cazuri precis
determinate, după ce s-a stabilit că ilegalitatea afectează interesul public şi că ea nu mai
poate fi remediată. Prin urmare, anularea actului înaintea stabilirii corecte a acestor
aspecte constituie o nerespectare a dispoziţiei legale.
c) în fine, aplicarea unei alte sancţiuni decât cea prevăzută de lege pentru situaţia
juridică existentă constituie tot o ilegalitate. Spre exemplu, săvârşirea unei abateri
disciplinare grave urmată de declanşarea cercetării administrative pentru un funcţionar
public poate atrage suspendarea acestuia din funcţie pe durata cercetării, şi numai
ulterior alte sancţiuni. Aplicarea sancţiunii trecerii într-o funcţie inferioară este, prin
urmare, ilegală atâta vreme cât se desfăşoară cercetarea administrativă.
Interpretarea normelor juridice superioare în vederea emiterii actelor administrative
legale.
Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ este cea care apreciază,
prima, conformitatea actului administrativ cu normele juridice superioare. În prezenţa
unei norme incoerente sau ce poate fi interpretată diferit, precum şi în situaţia când are
de-a face cu concepte nedeterminate, autoritatea publică emitentă a actului este pusă
într-o situaţie dificilă, aceea de a risca anularea actului şi plata unor despăgubiri în urma
interpretării cu bună credinţă date normei legale. Aceasta deoarece instanţa de judecată
sau autoritatea de control ar putea opta pentru o altă interpretare. Pe de altă parte, Legea
nr. 24/2000 prevede că intervenţiile legislative pentru clarificarea sensului unor norme
legale se realizează printr-un act normativ interpretativ de acelaşi nivel cu actul vizat,
prin dispoziţii interpretative cuprinse într-un nou act normativ sau prin modificarea
dispoziţiei al cărei sens trebuie clarificat.
Ce se întâmplă însă între momentul în care actul trebuie interpretat de către alte
autorităţi publice şi momentul emiterii actului interpretativ de către autoritatea
competentă Răspunsul este evident pozitiv, şi are la bază cerinţa eficienţei şi eficacităţii
activităţii administrative.
Legea nr.24/2000 vine să confirme şi ea această soluţie, stipulând că
“interpretarea legală intervenită poate confirma sau, după caz, infirma ori modifica
interpretările judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate până la acea dată, cu
respectarea drepturilor câştigate”2. Interpretarea cu bună credinţă a unei norme legale
sau de nivel inferior trebuie luată în considerare de instanţa de judecată sesizată cu
judecarea unei acţiuni având ca obiect o astfel de interpretare, judecătorul urmând a
confirma sau infirma interpretarea, însă numai cu efecte pentru viitor, prin urmare cu
respectarea drepturilor câştigate.
Cât despre persoanele fizice sau juridice ţinute să aplice acte administrative3,
deoarece ele nu sunt enumerate de Legea nr.24/2000 printre entităţile ce pot face
interpretarea legii, interpretarea lor nu este valabilă decât dacă este confirmată, în scris
(sau verbal dacă se poate dovedi acest lucru) de către o autoritate publică din domeniul
acoperit de actul respectiv sau chiar de autoritatea emitentă.
Oportunitatea - actul să fie conform cu interesul public urmărit de lege.
Obligaţia de legalitate presupune un raport de conformitate între normele
juridice, de ne-contrarietate între acestea.
În unele situaţii însă, legea lasă posibilitatea ca normele juridice inferioare să fie
considerate legale chiar dacă ele sunt compatibile cu dispoziţiile sale.
Dacă în cele mai multe cazuri, autoritatea publică are o competenţă legată, nu
poate aprecia necesitatea emiterii sau circumstanţele concrete de emitere ale actului
administrativ, uneori, în realizarea interesului public, administraţia capătă o anumită
libertate de apreciere, numită putere discreţionară sau dreptul de apreciere a
oportunităţii.
Puterea discreţionară dă dreptul autorităţii publice de a alege între două sau mai
multe soluţii posibile cu ocazia executării şi organizării executării legii, toate soluţiile
fiind legale. Autoritatea publică va putea astfel aprecia momentul şi condiţiile concrete
de emitere a actului administrativ, asigurând adaptarea normelor juridice la necesităţile
în continuă transformare a societăţii.
Prin urmare, atunci când textul legal este precis, autoritatea publică nu poate
avea o atitudine liberă, nu poate decide nici asupra necesităţii emiterii deciziei, nici
asupra momentului de emitere, nici asupra motivelor pentru care decizia trebuie emisă
(de exemplu, autorizaţia de construcţie, decizia de pensionare.
Pe de altă parte, puterea discreţionară, atunci când există, poate avea mai multe
grade: astfel, atunci când legea instituie o obligaţie de rezultat, lăsând administraţiei
alegerea momentului emiterii deciziei, a formei concrete de emitere sau chiar a
conţinutului acesteia (de exemplu, sancţionarea unui funcţionar public), puterea
discreţionară este mai redusă decât atunci când legea lasă în întregime la latitudinea
autorităţii publice emiterea deciziei (de exemplu, decizia prefectului de a ataca un act al
primarului în contencios administrativ, schimbarea denumirii unei străzi, etc.).
Nu trebuie confundată însă puterea discreţionară cu puterea arbitrară:
posibilitatea de opţiune a autorităţii publice este recunoscută doar pentru soluţii legale,
prin urmare administraţia va trebui să respecte totuşi anumite reguli – de formă, de
competenţă, concordanţa cu legea etc.
Formalităţi procedurale anterioare emiterii actului administrativ. Procedurile
consultative.
Consultarea facultativă (avizul facultativ) presupune libertatea de decizie a
autorităţii publice, în condiţiile în care există posibilitatea solicitării unei opinii altei
autorităţi publice, instituţii publice, unui funcţionar public sau unei persoane fizice sau
juridice private.
Rămâne, aşadar, la latitudinea autorităţii publice să solicite sau nu avizul, iar
dacă l-a solicitat, poate ţine sau nu seama de conţinutul lui la emiterea actului
administrativ.
Autoritatea publică emitentă poate modifica şi după consultare proiectul, fără a
fi obligată să recurgă la o altă consultare.
Consultarea obligatorie (avizul consultativ). În acest caz, autoritatea publică
emitentă este obligată prin lege să solicite opinia unei alte autorităţi sau publicului, însă
nu trebuie să se conformeze acelei opinii atunci când emite actul administrativ. Actul
final trebuie să corespundă proiectului supus consultării, orice modificare a proiectului
antrenând obligativitatea unei noi consultări.
Consiliul legislativ, autoritate publică autonomă, emite, spre exemplu, avize
consultative. În conformitate cu dispoziţiile legale ce guvernează regimul juridic al
acestui aviz, Legea nr.24/2000, el este formulat şi este transmis în scris, şi poate fi:
favorabil, favorabil cu obiecţii sau propuneri ori negativ. Avizele favorabile care
cuprind obiecţii sau propuneri, precum şi cele negative se motivează şi pot fi însoţite de
documentele sau de informaţiile pe care se sprijină. Observaţiile şi propunerile
Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi avute în
vedere la definitivarea proiectului de act normativ.
Neacceptarea acestora trebuie motivată în cuprinsul actului de prezentare a
proiectului sau într-o notă însoţitoare. Observăm că, în acest caz, deşi avizul rămâne un
aviz consultativ, autoritatea publică emitentă va trebui să-şi motiveze decizia de
ignorare a conţinutului avizului.
De asemenea, Hotărârea Guvernului nr.50/2005 pentru aprobarea
regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre
adoptare Guvernului3, prevede că proiectele de acte normative se transmit Ministerului
Justitiei în original, împreună cu o copie şi numai după obţinerea avizelor autorităţilor
publice interesate. Ministerul Justitiei avizează proiectele de acte normative exclusiv
din punct de vedere al legalităţii, încheind succesiunea operaţiunilor din etapa de
avizare. În acest caz suntem în prezenţa unui aviz consultativ, obligatoriu de solicitat
dar care nu condiţionează conţinutul actului final.
Proceduri consultative impuse de imperativul asigurării transparenţei decizionale în
administraţia publică.
Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică
stabileşte regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei
decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau
numite, precum şi al altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în
raporturile stabilite între ele cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora. Prin
această reglementare s-a încercat apropierea societăţii civile de activitatea decizională a
administraţiei publice.
Coroborând aceste dispoziţii cu textele Ordonanţei Guvernului nr.75/2003, care
prevede că prin hotarâre a consiliului local sau judeţean se vor stabili procedura şi
modalităţile de aducere la cunoştinţă publică a măsurilor de interes major pentru
locuitori şi a proiectelor de acte administrative care cad sub incidenţa prevederilor Legii
nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, precum şi de
consultare a cetăţenilor cu privire la conţinutul acestora, rezultă că legea stabileşte doar
un cadru general, ce urmează a fi circumstanţiat prin acte administrative de la nivel
local, în funcţie de specificul autorităţii administraţiei publice locale.
Aşa cum s-a remarcat în doctrină, practica reglementării prin legi şi ordonanţe a
diferitelor aspecte ce ar trebui să se regăsească, împreună, într-un Cod de procedură
administrativă, îndepărtează legislaţia noastră de coerenţa şi stabilitatea pe termen lung
de care are nevoie.
Procedurile de asigurare a transparenţei decizionale în activitatea autorităţilor
publice au la bază anumite principii, cum ar fi:
a) informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes
public care urmează să fie dezbătute de autorităţile administraţiei publice centrale şi
locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative;
b) consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor
publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;
c) participarea activă a cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în procesul de
elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea următoarelor reguli: şedinţele
autorităţilor şi instituţiilor publice care fac obiectul legii sunt publice (1);
dezbaterile vor fi consemnate şi făcute publice (2); minutele acestor şedinţe vor fi
înregistrate, arhivate şi făcute publice (3).
Procedura avizului conform – este o procedură de excepţie, aplicabilă doar când
legea o prevede expres.
Astfel, legea poate cere unei autorităţi publice să emită un act administrativ
numai după consultarea prealabilă a unei alte autorităţi publice, iar actul administrativ
emis trebuie să fie în conformitate cu avizul astfel obţinut.
În cazul în care autoritatea emitentă nu acceptă emiterea actului administrativ cu
respectarea avizului conform, are doar opţiunea de a nu-l mai emite.
Un exemplu în acest sens ni-l oferă art. 7 al Hotărârii Guvernului nr.745/2003
privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Control1: “regulamentele
de organizare şi funcţionare a autorităţilor de control aflate în subordinea sau în
coordonarea ministrului delegat pentru coordonarea autorităţilor de control se aprobă în
condiţiile legii, numai cu avizul conform al acestuia”.
În unele cazuri, însă, caracterul conform al avizului reiese dintr-o formulare mai
largă a textului legal. Astfel, în anexa 2 la Legea nr.50/1991 se precizează că „avizarea
se concretizează printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter tehnic
de obligativitate”.
Există avize exprese sau tacite. Un exemplu de aviz tacit este cel prevăzut de
art.14 alin.2 din Legea nr.215/2001 pentru încheierea acordurilor de cooperare
transfrontalieră: în cazul în care avizul nu este eliberat în termenul legal de 30 de zile,
el se consideră a fi favorabil încheierii acordului..
Acordul este definit de doctrină ca fiind un consimţământ dat de o autoritate
publică altei autorităţi publice în vederea emiterii de către aceasta din urmă a unui act
administrativ. Prin urmare, acordul trebuie obligatoriu solicitat atunci când legea
prevede, iar actul administrativ trebuie să i se conformeze din punct de vedere al
conţinutului.
S-a remarcat, pe bună dreptate, că acordul se deosebeşte de avizul conform prin
faptul că primul produce efecte juridice, actul emis în final fiind rezultatul manifestării
de voinţă a mai multor organe administrative, un act juridic complex, în timp ce avizul
conform este doar un element component al procedurii de elaborare a actului
administrativ.
Acordul, spre deosebire de avizul conform, este doar o manifestare de voinţă a
unui alt organ administrativ cu privire la un act administrativ deja elaborat de
autoritatea emitentă, fără a exista posibilitatea acelui organ de a interveni în conţinutul
actului; prin urmare, organul emitent al acordului are doar două opţiuni: de a emite
acordul sau de a refuza emiterea lui. Dimpotrivă, în cazul avizului conform, organul
emitent participă, alături de emitentul actului, la elaborarea acestuia, odată ce
autoritatea emitentă actului va trebui să ţină seama în redactarea lui de opinia exprimată
pe calea avizului conform.
- avizul conform nu implică răspunderea juridică a emitentului său, însă emitentul
acordului devine coautor al actului administrativ şi va răspunde alături de autoritatea
publică ce l-a elaborat.
- în opinia autorilor de specialitate, acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior
actului administrativ. În ce ne priveşte, ne este greu de imaginat un acord concomitent
emiterii actului administrativ; participarea concomitentă a două sau mai multe autorităţi
publice la emiterea unui act administrativ are ca şi consecinţă faptul că actul va avea
doi emitenţi (spre exemplu, un ordin ministerial emis de doi miniştri).
Cât despre acordul posterior, existenţa lui distinctă este subminată de
asemănarea până la identificare cu aprobarea – ambele sunt posterioare emiterii actului
administrativ, ambele condiţionează producerea efectelor juridice ale acestuia, ambele
implică doar responsabilitatea autorităţii publice emitente. Ca exemplu, Hotărârea
Guvernului nr.1209/2003 privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor
publici prevede în art.15 alin.3 necesitatea acordului federaţiei sau uniunii la care sunt
afiliate organizaţiile sindicale din rândul cărora se numeşte reprezentantul în comisia de
concurs pentru ocuparea unei funcţii publice.
Propunerea, ca modalitate de implicare a unei autorităţi publice în procesul
decizional derulat de o altă autoritate publică, implică emiterea actului administrativ
numai în urma unei astfel de propuneri; cu alte cuvinte, autoritatea emitentă nu poate
proceda la adoptarea actului administrativ decât în urma propunerii, lipsa propunerii
fiind motiv de nulitate a actului administrativ.
Conţinutul actului administrativ trebuie să se conformeze propunerii, în caz
contrar actul este ilegal; autoritatea publică are doar două opţiuni în cazul în care
propunerea nu este mulţumitoare: de a cere modificarea propunerii sau fomularea uneia
noi, sau de a nu adopta actul. Spre exemplu, numirea în funcţie publică a absolvenţilor
programului de formare specializată organizat de Institutul Naţional de Administraţie se
face prin act administrativ al conducătorului autorităţii publice ce a solicitat un astfel de
absolvent, la propunerea Institutului Naţional de Administraţie, iar perioada de stagiu a
funcţionarilor publici se defăşoară după un program aprobat de conducătorul autorităţii
publice la propunerea comună a conducătorului compartimentului unde urmează să îşi
desfăşoare acesta activitatea şi a compartimentului de resurse umane1.
Formalităţi procedurale concomitente emiterii actelor administrative.
Emiterea unui act administrativ presupune, întotdeauna, semnarea acestuia de
către persoana competentă din cadrul autorităţii emitente (1), uneori contrasemnarea de
către o altă persoană (2), în cazul unor acte motivarea lor (3), iar în cazul actelor
administrative emise de autorităţi colegiale, existenţa cvorumului (4) şi a majorităţii (5)
prevăzute de lege.
(1). Semnarea actului administrativ.
Dintre formele substanţiale necesare pentru ca actul să fie valid, se desprinde ca
importanţă semnarea actului administrativ, formalitate ce permite verificarea
competenţei de emitere a actului şi este indispensabilă pentru dovada existenţei deciziei
administrative.
Aşa um am precizat, toate actele administrative trebuie semnate de persoana
împutenicită să angajeze autoritatea publică emitentă: dispoziţiile primarului se
semnează de către acesta, deoarece este vorba de o autoritate unipersonală, hotărârile
consiliului local se semnează de către preşedintele de şedinţă, ordinele prefectului se
semnează de către prefect, ordinele şi instrucţiunile ministeriale se semnează de către
ministru, hotărârile şi ordonanţele de guvern se semnează de către primul ministru3,
etc.
(2). Contrasemnarea actului administrativ. Prin intermediul contrasemnării, se
„autentifică” semnătura persoanei competente şi se asociază răspunderea
contrasemnatarului în ceea ce priveşte legalitatea sau oportunitatea actului
administrativ.
Lipsa contrasemnăturii este considerată un viciu de formă, nu de competenţă,
deoarece contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ.
Obligaţia contrasemnării este prevăzută, spre exemplu, în Constituţie pentru
ordonanţele şi hotărârile guvernamentale, care trebuie contrasemnate de miniştrii ce au
obligaţia punerii loc în executare, în cazul hotărârilor consiliului local şi a dispoziţiilor
primarului, ce trebuie contrasemnate de secretar.
(3). Motivarea actului administrativ.
● Doctrina de drept administrativ s-a pronunţat în majoritate pentru consacrarea
principiului motivării actelor administrative ca principiu de drept administrativ şi
recunoaşterea sa jurisprudenţială.
● Dacă luăm exemple din statele cu tradiţie democratică, constatăm că această
consacrare s-a realizat de cele mai multe ori pe cale legislativă.
Astfel, în Franţa, legislaţia adoptată în 1979 impune motivarea, ca regulă
generală, a tuturor deciziilor nefavorabile destinatarului – sancţiuni, decăderi,
prescripţii, refuzarea unui avantaj ce constituie un drept subiectiv al persoanei care
îndeplineşte condiţiile legale (autorizaţia de construcţie, spre exemplu).
De asemenea, necesită motivare deciziile prin care se instituie derogări de la
regulile instituite prin legi şi acte normative superioare (de exemplu, declararea unei
informaţii secret de serviciu). Prin excepţie, nu vor fi motivate deciziile care ar putea
dezvălui un secret protejat prin lege,un secret medical, deciziile luate în situaţii de
extremă urgenţă, şi, bineînţeles, decizia implicită de refuz. Cu toate acestea, s-a decis că
şi în situaţii de urgenţă sau în caz de refuz implicit, administraţia este ţinută să-şi
motiveze decizia, la cererea celui interesat, în termen de o lună de la emitere. În dreptul
german, o dispoziţie cu caracter general din Codul procedurii administrative impune
motivarea obligatorie a actelor administrative, mai ales a celor emise în urma
soluţionării unui recurs administrativ.
Interesant de reţinut este faptul că termenul de intentare a recursului în anulare
este de o lună de la notificarea actului atacat sau de la răspunsul la recursul
administrativ, dacă actul este complet motivat, însă dacă actul atacat sau răspunsul la
recursul administrativ nu conţine anumite menţiuni obligatorii (posibilităţile de recurs,
instanţa competentă şi termenul de exercitare)10, termenul este de 1 an. Prin urmare,
administraţia publică este sancţionată prin augmentarea termenelor de contestare pentru
incompleta motivare a propriilor decizii. Este o soluţie legislativă ce considerăm că ar
trebui adoptată şi în dreptul nostru, unde termenele sunt foarte scurte deşi actele
administrative nu se motivează.
În dreptul nostru, motivarea este reglementată de principiu în două cazuri:
a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere, adică în urma
soluţionării unei petiţii în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002.
Câteva precizări sunt necesare:
- motivarea impusă de art.13 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 vizează doar
motivele de drept, ce permit verificarea legalităţii actului administrativ.
- o motivarea completă ar presupune motive de drept, motive de fapt (mai ales în cazul
exercitării puterii discreţionare), arătarea căii de atac şi a instanţei competente, precum
şi a termenului de contestare. - din aceste considerente, considerăm că motivarea
reglementată la noi este incompletă şi, deşi constiuie un pas înainte pe calea legiferării
principiului motivării actelor administrative, rămâne criticabilă sub aspectele enunţate.
- în consecinţă, propunem, de lege ferenda, reglementarea printr-un Cod administrativ a
motivării obligatorii a actelor administrative, sub patru aspecte: motive de drept, motive
de fapt, precizarea căii de atac şi a instanţei competente, respectiv termenul de
contestare.
De asemenea, sub aspectul termenului de contestare, credem că ar fi utilă
preluarea sistemului german, adică stabilirea unor termene scurte (2 luni, spre exemplu)
pentru contestarea actelor complet motivate, şi termene tot mai lungi pentru contestarea
actelor incomplet motivate (6 luni dacă lipseşte un element al motivării, 1 an dacă
lipsesc 2 sau 3 elemente, iar dacă actul nu este motivat el să poată fi atacat oricând).
Considerăm, de asemenea, că motivarea ar trebui să fie scrisă, să cuprindă de fiecare
dată propriile considerente de drept şi cele de fapt (fiind excluse motivările ”tip”), şi că
poate fi realizată şi prin ataşarea unui document (act cu putere superioară) care expune
motivele.
Dispoziţiile generale din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 sunt circumstanţiate
la cazul informaţiilor de interes public prin art.22 din Legea nr.544/2001 care prevede
motivarea (nu se arată ce fel de motivare) refuzului de a comunica informaţiile de
interes public petiţionarului. În tăcerea legii şi în considerarea interesului public care stă
la baza interpretării actelor normative ce dau drepturi particularilor, motivarea refuzului
comunicării informaţiilor publice trebuie să cuprindă toate elementele unei motivări
complete, sau cel puţin ceea ce Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 impune, ca lege
generală, adică motivarea în drept.
Motivarea obligatorie o mai întâlnim şi în cazul actelor administrative
jurisdicţionale, acest aspect fiind considerat de doctrină ca relevant pentru calificarea
ca atare a acestor acte. Astfel, spre exemplu, hotărârile Oficiului de Stat pentru Invenţii
şi Mărci vor fi motivate, de asemenea vor fi motivate deciziile Comisiei de soluţionare
a întâmpinărilor în cazul exproprierii (Legea nr.33/1994)2.
b) Motivarea actelor administrative normative este impusă de Legea nr.24/2000 în mod
diferit, în funcţie de emitentul actului normativ.
Astfel, pentru ordonanţele şi hotărârile guvernamentale, legea prevede
obligaţia întocmirii prealabile a unei note de fundamentare, care însoţeşte actul
normativ în procesul de adoptare şi este publicată odată cu acesta în Monitorul oficial
sau prezentat pe site-ul de internet al instituţiei emitente.
Pentru celelalte acte administrative normative, emise de autorităţi centrale,
proiectul este însoţit de un referat de aprobare, însă aici nu se mai precizează
obligativitatea publicării referatului odată cu actul normativ.
Motivarea va face referire, în principal, la: cerinţele care reclamă intervenţia
normativă, cu referire specială la insuficienţele reglementărilor în vigoare, la existenţa
unor neconcordanţe legislative sau a unui vid legislativ; principiile de bază şi finalitatea
reglementării propuse, cu evidenţierea elementelor noi; efectele avute în vedere, în
funcţie de obiectul reglementării; implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra
legislaţiei în vigoare; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau
aprobării unor tratate ori acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare
necesare; fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute,
evidenţiindu-se studiile, cercetările, evaluările statistice, specialiştii consultaţi,
preocupările de armonizare legislativă; pentru ordonanţele de urgenţă vor fi prezentate
distinct împrejurările obiective şi stringente ce au determinat cazul excepţional care
justifică această procedură de legiferare; pentru fiecare proiect de act normativ
motivarea trebuie să cuprindă o menţiune expresă cu privire la compatibilitatea acestuia
cu reglementările comunitare şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care
se impun; în situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act
normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe bază şi în executarea căruia se
emite. În fine, actele normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale
trebuie să cuprindă, în preambul, o motivare în drept, adică articolul din Legea
nr.215/2001 sau din altă reglementare, în temeiul căruia a fost adoptat actul.
Lipsa motivării. Sancţiune juridică.
Legea nr. 24/2000 nu conţine sancţiuni pentru situaţia în care motivarea nu este
publicată odată cu actul normativ, sau nu este afişată pe site-ul web al instituţiei. Cu
toate acestea, considerăm că sunt deplin aplicabile soluţiile doctrinare identificate clar
şi concis de prof. T. Drăganu în 1959: lipsa motivării consituie viciu de ilegalitate pe
motiv de formă (nulitate relativă) iar dacă motivele sunt ilegale, actul va fi considerat
nul din punct de vedere al conţinutului (nulitate de fond, absolută.
Controlul de legalitate al instanţei de contencios administrativ se va extinde şi
asupra motivelor invocate, acestea fiind aspecte de legalitate, numai în cazul în care
motivarea este impusă prin lege. În celelalte cazuri, când legea nu impune motivarea
actului administrativ, motivele invocate sunt elemente de apreciere a oportunităţii
deciziei administrative, şi scapă controlului instanţei judecătoreşti de contencios
administrativ.
Obligaţia motivării impusă prin legi speciale.
Deşi în dreptul nostru nu există obligaţia motivării ca principiu aplicabil tuturor
actelor administrative,unele legi speciale impun, în situaţii determinate, motivarea unor
acte administrative.
Astfel, spre exemplu, Legea nr.10/2001 prevede că măsurile reparatorii prin
echivalent se stabilesc prin dispoziţie motivată a primarului.
(4). Cvorumul. În cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale,
cvorumul reprezintă o formalitate legală necesară a fi îndeplinită pentru ca şedinţa în
care se adoptă actul administartiv să fie legal constituită.
Cvorumul reprezintă, aşadar, numărul de membri, raportat la numărul total al
membrilor organului colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia
să fie valabile. Astfel, spre exemplu, şedinţele consiliului local sunt valabil constituite
în prezenţa majorităţii membrilor.
Probleme de interpretare au apărut în practică la determinarea cvorumului legal,
atunci când există număr impar de membri: astfel, pentru un consiliu local format din
27 de membri, jumătate plus unul reprezintă 14 membri sau 15 membri? Cum se
calculează acel rest rămas prin divizarea numărului total al membrilor, prin rotunjire în
lipsă sau în adaos. Considerăm că, dacă avem în vedere imperativul asigurării unei
interpretări care să permită desfăşurarea şedinţelor, şi nu îngreunarea constituirii
cvorumului legal, soluţia este rotunjirea spre mai puţin, cvorumul fiind aşadar de 14
membri.
(5). Majoritatea. Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea unui act administrativ de
către un organ colegial se referă la numărul de voturi necesare pentru ca acel act să fie
valabil adoptat.
Majoritatea este de trei feluri:
- simplă – jumătate plus unul din membri prezenţi la şedinţă, în condiţiile în care
şedinţa este legal constituită.
- absolută – jumătate plus unul din numărul total al membrilor organului colegial,
bineînţeles dacă şedinţa este valabil constituită.
- calificată – orice majoritate mai mare de jumătate plus unul, raportată la totalul
membrilor organului colegial (două treimi, trei pătrimi, etc), dacă şedinţa este legal
constituită.
Diferenţa dintre cvorum şi majoritate este dată de scopul în vederea căruia legea
le reglementează: cvorumul – pentru constiuirea şi desfăşurarea legală a şedinţei,
majoritatea – pentru adoptarea legală a actelor administrative în şedinţa astfel
constituită.
În practică, apar aceleaşi situaţii ca şi la stabilirea cvorumului. Astfel, din 17
membri prezenţi (total 27), câţi trebuie să voteze pentru adoptarea unei hotărâri ce
necesită majoritate simplă, 9 sau 10? Din aceleaşi considerente expuse mai sus,
considerăm că răspunsul este 9 membri. Dacă hotărârea ar necesita majoritate absolută,
ar fi necesare 14 voturi favorabile, iar dacă s-ar cere majoritate calificată de două
treimi, ar fi necesare 18 voturi.
Formalităţi procedurale posterioare emiterii atelor administrative.
Din această categorie de formalităţi procedurale fac parte comunicarea actelor
individuale respectiv publicarea actelor normative (1), aprobarea (2) şi confirmarea
(3).
(1). Comunicarea şi publicarea actelor administrative. Actele administrative individuale îşi produc efectele juridice din momentul
comunicării lor către destinatarii respectivului act.
Pentru terţii actului administrativ individual, adică pentru persoanele care nu
sunt destinatarele actului administrativ, însă sunt vizate indirect prin actul
administrativ, comunicarea se consideră realizată numai atunci când persoana în cauză
ia cunoştinţă efectiv de act. Aceasta deoarece terţilor actului administrativ nu li se
comunică actul, prin urmare luarea la cunoştinţă efectivă este singurul moment de care
se pot lega efectele juridice ale actului faţă de ei.
Publicarea este operaţiunea administrativă de aducere la cunoştinţa publicului a
unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter normativ, dar nu sunt
excluse situaţiile în care actele administrative individuale se publică (spre exemplu,
hotărârea guvernamentală de numire în funcţie a unui prefect).
Publicarea presupune, practic, una sau mai multe din următoarele operaţiuni:
- publicarea în “Monitorul Oficial al României”- de exemplu, ordonanţele şi hotărârile
guvernamentale, ordinele miniştrilor, anunţurile privind achiziţiile publice, etc.,
- publicarea în “Monitorul oficial al judeţului” (al municipiului Bucureşti): a) hotărârile
şi dispoziţiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autorităţile administraţiei
publice judeţene şi a municipiului Bucureşti, de cele ale municipiilor, sectoarelor
municipiului Bucureşti sau oraşelor care nu au monitoare proprii, precum şi de cele ale
comunelor; b) dispoziţiile cu caracter normativ ale preşedintelui consiliului judeţean; c)
ordinele cu caracter normativ ale prefectului; d) acte ale serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, precum şi, dacă este
cazul, ale ministerelor sau altor autorităţi şi instituţii publice, care au aplicabilitate în
judetul respectiv; e) alte documente şi informaţii de interes public, cu excepţia celor a
căror publicitate se face, potrivit legii, prin alte mijloace; f) declaraţii de politică
judeţeană şi alte asemenea declaraţii; g) hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ
adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale din municipii, sectoare
ale municipiului Bucureşti sau din oraşe şi comune, ale căror prevederi sunt obligatorii
şi pentru alţi cetăţeni decât cei din unitatea administrativ-teritorială respectivă, prin
grija secretarului.
- publicarea în „Monitorul oficial al comunei/oraşului/municipiului”, acolo unde există,
a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ adoptate de consiliul local respectiv de
primar (art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr.75/2003).
- afişarea la sediul autorităţii publice – hotărârile consiliului local, dispoziţiile
primarului de organizare a concursului pentru ocuparea unei funcţii publice, etc.
- publicarea în presa centrală şi/sau locală, în cotidiane de tiraj semnificativ – acte
administrative privind organizarea unei licitaţii publice, actele normative adoptate de
autorităţile locale.
- afişarea pe pagina web a autorităţii publice, operaţiune ce este echivalentă, sub aspect
juridic, cu publicarea în presă şi afişarea la sediu – hotărârea consiliului local de
aprobare a organigramei primăriei, de aprobare a bugetului local, etc.
Termenul de „publicare” este folosit de legislaţia noastră în paralel cu cel de
„aducere la cunoştinţa publică”. Astfel, hotărârile normative ale consiliului local „se
aduc la cunoştinţă publică”, şi de la această dată produc efecte juridice.
Sintagma „aducere la cunoştinţa publică” are o arie de cuprindere mai mare
decât publicarea, deoarece Cuprinde şi alte mijloace de informare publică: organizarea
unei adunări cetăţeneşti în care să fie prezentat actul administrativ, anunţuri de gen
publicitar (bannere, postere, transmisiuni radio şi tv, afişarea pe pagina web, anunţuri
prin staţii de amplificare mobile sau staţionare, fluturaşi în cutiile poştale, etc).
Considerăm binevenită această lărgire a sferei de acţiune a mijloacelor de
promovare a actelor administrative, deoarece publicarea, chiar şi cea din “Monitorul
Oficial”, indiferent dacă este cel naţional, judeţean sau local, are prea puţin impact
asupra cetăţenilor, asupra nivelului lor de informare despre “afacerile publice”.
În acest context, amintim şi dispoziţiile art.8 din Ordonanţa Guvernului
nr.75/2003, care stabileşte competenţa Consiliilor judeţene şi a consiliilor locale ale
municipiilor, oraşelor şi comunelor stabilirea, prin hotărâre, a procedurii şi
modalităţilor de aducere la cunoştinţă publică a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter
normativ ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene.
Atunci când legea prevede expres publicarea unui act administrativ,
nepublicarea atrage inexistenţa actului respectiv, cu excepţia cazului când chiar legea
permite nepublicarea (de exemplu, hotărârile guvernamentale din domeniul militar, care
se comunică instituţiilor interesate). Prin aplicarea principiului nemonemo censetur
ignorare legem (nimeni nu este absolvit de necunoaşterea legii), ajungem la concluzia
că legea în sens larg, adică şi actele administrative normative, trebuie aplicată numai
atunci când poate fi cunoscută de către public prin publicare; prin urmare, chiar dacă
legea nu prevede în mod expres sancţiunea inexistenţei pentru nepublicarea unui act
normativ, ea trebuie considerată a fi aplicabilă ca regulă generală şi ca principiu de
drept în toate cazurile în care nu sunt publicate actele normative.
(2). Aprobarea.
Termenul de „aprobare” trebuie înţeles ca o manifestare de voinţă a unui organ
superior prin care se declară de acord cu actul deja emis de un organ inferior, act care,
fără această manifestare de voinţă, nu ar putea produce efecte juridice.
Este de fapt vorba de formalitat ea procedurală corespondentă acordului, însă
plasată în timp după emiterea actului administrativ, dar înainte de comunicarea sau
publicarea acestuia.
În această accepţiune, aprobarea este o condiţie de formă, fără de care actul
administrativ nu produce efecte juridice. Ea nu acoperă viciile actului administrativ,
prin urmare ilegalitatea actului administrativ va putea fi constatată şi după aprobare.
Responsabilitatea pentru actul administrativ emis în final revine ambelor
autorităţi publice, în egală măsură, deoarece prin aprobare autoritatea publică în cauză
devine coautoare a actului administrativ, însuşindu-şi acest act şi garantând pentru
legalitatea şi oportunitatea lui, chiar dacă nu adaugă nimic la act. Dacă nu am judeca
astfel, nu vedem care ar fi justificarea existenţei procedurii de aprobare. Pentru
exemplificare, locuinţele de serviciu realizate în condiţiile Legii nr.114/1996 din
bugetul de stat sau din bugetele locale pot fi vândute cu aprobarea Guvernului, în
situaţia în care activitatea care a generat realizarea locuinţelor s-a restrâns sau a încetat
(3). Confirmarea.
Prin confirmare se înţelege manifestarea de voinţă (comunicat, înştiinţare, etc)
prin care o autoritate publică îşi menţine un act administrativ emis anterior.
Literatura de specialitate mai reţine şi un alt sens al confirmării, şi anume de
procedură prin care se acoperă vicii de ilegalitate ale unui act emis anterior sau ale unui
act emis de un organ inferior. Acest tip de confirmare nu este întâlnit în legislaţia
română actuală, şi nici în practica administrativă.
Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancţionator.
Contradictorialitatea este un principiu general de drept, derivat din dreptul de
apărare al persoanei sancţionate, şi presupune ca actele administrative prin care se
aplică sancţiuni disciplinare sau de altă natură să fie precedate de o procedură menită a
da posibilitatea celui vizat să discute acuzele ce i se aduc.
Doctrina dreptului administrativ consideră că procedura contradictorie de
emitere a actului administrativ ar trebui să fie aplicabilă în cazul măsurilor luate contra
persoanelor, funcţionarilor publici, precum şi în cazul autorizării prestării unei
activităţi, atunci când autorizaţia este emisă în considerarea persoanei solicitante.
Astfel, pentru a da numai un exemplu relevant, Statutul funcţionarilor publici
condiţionează aplicarea sancţiunii disciplinare de efectuarea cercetării prealabile a
abaterii disciplinare, procedură ce implică şi audierea funcţionarului public în cauză.
DECIZIA ADMINISTRATIVĂ
Noţiunea de decizie
În sens restrâns, prin noţiunea de politic se înţelege domeniul asociat cu forma,
organizarea şi funcţionarea statului, precum şi relaţia sa cu cetăţenii. Sub aspectul
decizional, politicul trebuie apreciat în general, ca putere, respectiv acea capacitate a
agenţilor şi instituţiilor sociale de a menţine sau transforma mediul lor social sau fizic,
condiţionată de resurse şi de forţele care modelează şi determină exercitarea ei.
Strategia reprezintă calea de urmat de către un agent pentru îndeplinirea
obiectivelor propuse, cu resursele şi capacităţile de care dispune, în condiţiile date de
oportunităţile şi ameninţările specifice mediului înconjurător. Atât politicul, cât şi
strategia sunt legate de acţiunea socială eficientă, ce trebuie să ţină seama de
complexitatea sistemului ştiinţelor şi de caracterul exhaustiv al domeniilor de acţiune.
Tot de acţiunea socială este legată şi decizia administrativă, ce formează împreună cu
politicul şi strategia un triptic extrem de important al acesteia.
În general noţiunea de decizie vizează un act de opţiune şi de voinţă pentru un
anumit mod de acţiune, din mai multe alternative / strategii disponibile, al cărui scop
este orientat în vederea realizării unui anumit obiectiv, pe baza unui proces de evaluare
a mijloacelor necesare şi a consecinţelor realizării acestuia şi care generează o anumită
modificare de comportament al factorilor implicaţi.
Din punct de vedere filozofic, decizia poate fi definită ca act individual sau
social premergător acţiunii, constând în luarea unei hotărâri determinate, întemeiate pe
cunoaşterea condiţiilor, prevederea efectelor şi pe opţiune axiologică, în raport cu
anumite scopuri sau idealuri.
Având în vedere cele menţionate anterior, putem aprecia că decizia reprezintă o
hotărâre luată, o soluţie adoptată, (dintre mai multe posibile), materializată într-un act
obligatoriu, normativ prin care un organ cu atribuţii de conducere stabileşte direcţia
unei acţiuni şi modul ei de realizare. Prin urmare, decizia reprezintă principalul atribut
al actului de conducere.
Caracteristicile deciziei
Indiferent de tipul său, deciziei îi sunt specifice următoarele caracteristici:
fundamentare ştiinţifică; fundament pentru elaborarea altor decizii; coerenţă pentru
asigurarea propriei armonii internă şi externă; concordanţă cu deciziile anterioare luate
la toate nivelurile, satisfăcând cerinţele sociale actuale şi constituind legătura dintre
trecut, prezent şi viitor; adoptare la timp (deciziile premature şi cele tardive nu pot fi
utile, rămânând acte gratuite); flexibilitate, mobilitate şi maleabilitate; formalitate
(scrisă, datată, semnată, înregistrată şi publicată); precizie, simplitate, claritate,
succesiune logică şi concizie.
Aceste cerinţe de eficienţă dau deciziei un caracter practic, excluzând
posibilitatea variantelor în aplicare, a pierderii sau denaturării sensului ei.
Tipologia deciziei
În funcţie de domeniul în care se adoptă, decizia poate fi: politică,
administrativă, managerială, juridică, economică, socială, tehnică, militară, etc.
În continuare, ne propunem să prezentăm câteva elemente despre decizia
politică, administrativă şi managerială.
Decizia politică reprezintă actul de opţiune şi de voinţă politică pentru un
anumit mod de acţiune, din mai multe alternative disponibile, în abordarea unei
probleme de interes public. În această categorie de decizie se încadrează: regulile
constituţionale; legile elaborate de parlament; politicile publice; deciziile privind
relaţiile dintre state pe plan extern; strategiile elaborate de un partid etc.
În ultimă instanţă, decizia politică reflectă raporturile de putere şi rezultatul
conflictelor şi negocierilor dintre forţele sociale. Cu toate acestea, în procesul
fundamentării deciziei politice, pe lângă afirmarea voinţei politice, cei implicaţi trebuie
să ţină seama şi de anumite constrângeri, de ordin politic, constituţional,
social-economic (raportul cost / beneficiu). Datorită acestor constrângeri, decizia
politică nu reprezintă întotdeauna o soluţie optimă, ca în cazul deciziilor tehnice, ci una
de compromis. Rezultatul final va fi o soluţie care îmbină raţionalul de ordin tehnic cu
realizabililul politic, ce are un rol decisiv.
Decizia administrativă este specifică activităţii personalului care lucrează în
organele administraţiei publice. Din această perspectivă, decizia administrativă este o
decizie umană şi constituie elementul central al activităţii desfăşurate de organele
administraţiei publice în pentru îndeplinirea obiectivelor pe linie de organizare,
conducere etc.
Potrivit lui Antonie Iorgovan decizia administrativă face parte din categoria
deciziei speciale prin care se determină soluţiile juridice şi nejuridice ale organelor
administraţiei publice pentru transpunerea în practică a valorilor exprimate în normele
politice şi actele organelor puterii de stat.
Decizia managerială reprezintă un produs şi un instrument al activităţii de
conducere, act conştient al factorilor de conducere de stabilire a unui scop, obiectiv, a
anumitor direcţii de acţionare şi modalităţi de realizare a acestuia, izvorât dintr-o
anumită necesitate, pe baza unui proces de evaluare a mijloacelor necesare şi a
consecinţelor realizării acestuia şi care generează o anumită modificare de
comportament al factorilor implicaţi.
Ca act social de mare răspundere, decizia managerială reflectă, nu numai
exprimarea voinţei oamenilor, ci şi interesele şi nevoile care decurg din necesităţile
întregii vieţi economico-sociale şi politice, având un caracter obligatoriu, normativ.
Valoarea teoretică, şi practică a deciziei, ca act social, politic prin care se declanşează şi
se pun în mişcare resurse de personal, informaţionale, materiale şi financiare, în
vederea asigurării unui anumit obiectiv, reprezintă semnul calitativ distinctiv al
procesului de conducere.
După numărul persoanelor participante la fundamentarea deciziei, aceasta poate fi
colectivă sau individuală.
Decizia colectivă – delimitată în funcţie de sfera de cuprindere a decidentului,
caracterizată prin faptul că se adoptă în planul organelor de conducere colectivă.
Decizia individuală – delimitată în funcţie de sfera de cuprindere a decidentului,
care se adoptă autonom de către un cadru de conducere investit cu autoritatea
decizională implicată.
După condiţiile în care se adoptă, deciziile pot fi: în condiţii de incertitudine; în
condiţii de risc.
Decizia în condiţii de incertitudine – adoptată în condiţiile existenţei de
variabile controlabile şi îndeosebi necontrolabile studiate într-o măsură redusă ca
urmare a faptului că decidentul nu dispune de informaţiile necesare stabilirii pe bază de
legi statistice, a probabilităţilor de realizare a stărilor naturii, când fiecare acţiune duce
la un rezultat specific dintr-un ansamblu de rezultate posibile, fiecare rezultat având o
probabilitate cunoscută, în adoptarea d. în c. de i. se folosesc mai multe criterii sau
reguli, toate operând cu matricea utilităţilor sinteză corespunzătoare stărilor naturii
posibile.
Decizie în condiţii de risc – adoptată în condiţiile existenţei de variabile atât
controlabile, cât şi necontrolabile, unele insuficient cunoscute, când decidentul dispune
de o serie de informaţii asupra stării decizionale pe baza cărora poate determina,
folosind instrumentul ştiinţifico-matematic, stările posibile ale naturii şi probabilităţile
de realizare a fiecăreia din aceste stări, când fiecare acţiune are drept consecinţă un
ansamblu de rezultate specifice.
După complexitatea problemelor vizate decizia poate fi: strategică; tactică; curentă.
Decizia strategică – vizează probleme de complexitate mărită, a căror rezolvare
necesită un volum mare de resurse şi programe de lungă durată şi care se adoptă, de
regulă, de organele de conducere situate pe treptele ierarhice superioare ale structurilor
organizatorice.
Decizia tactică – vizează probleme de o complexitate redusă a căror rezolvare
se asigură prin programe de scurtă durată.
Decizie curentă – vizează obiective individuale sau specifice referitoare la
perioade relativ scurte, se elaborează cel mai frecvent la eşalonul inferior al conducerii
şi prin intermediul ei se aplică deciziile strategice şi tactice.
PROCESUL DECIZIONAL ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
Sistemul decisional.
Societăţii contemporane îi sunt specifice amploarea activităţii executive, precum
şi numărul mare de organe şi de persoane care o înfăptuiesc. Aceste aspecte conferă o
anumită poziţie specifică administraţiei de stat în cadrul general al autorităţilor statului.
Elementul principal care contribuie la amplificarea şi specializarea organelor
administrative este diviziunea socială a muncii care se accentuează şi în cadrul
activităţii executive. Activitatea de conducere realizată de administraţie se compune din
acţiuni decizionale (deliberative), de coordonare, de îndrumare şi de control.
Sistemul decizional are rolul de a asigura conducerea activităţii organului şi
funcţionarea acestuia prin întreg ansamblul centrelor de decizie determinate, la rândul
lor, de modul de alcătuire a organului (departamente, direcţii, servicii, birouri – adică
de structurile funcţionale şi structurile de specialitate) ca şi de modul de constituire şi
funcţionare a organului de conducere. Centrele de decizie constituie ansamblul
nivelurilor ierarhice de la care se emit decizii, inclusiv cele cu atribuţii decizionale
delegate.
Sistemul decizional este format din „intrări” şi din „ieşiri”.
Intrările desemnează stările exterioare care pătrund în sistem sub formă de date
sau informaţii furnizate în mod direct de către mediul social sau prin intermediul
sistemului operaţional sau informaţional şi la care acesta Ieşirile sistemului decizional
sunt reprezentate de informaţiile rezultate din prelucrarea datelor intrate şi care
constituie deciziile juridice adoptate. Ele provoacă anumite schimbări în mediul social
prin conduita pe care o prescriu subiectelor de drept.
Sistemul operaţional (de execuţie) îndeplineşte deciziile adoptate de către
factorii de conducere/ decizie şi transformă deciziile în acţiune. Acesta se compune din
persoane şi din mijloace (materiale, financiare, etc.) necesare executării deciziilor.
Sistemul informaţional, localizat între sistemul decizional şi cel operaţional, este
alcătuit din fluxul informaţional şi din circuitul informaţional.
Mai simplu spus, sistemul informaţional este alcătuit din cantitatea de informaţii
şi din drumul parcurs de aceste informaţii.
Având în vedere aceste elemente, putem trage concluzia privind caracterul
tehnic al organizării şi funcţionării organelor administraţiei de stat. Cu toate acestea,
aspectele tehnice sunt strâns legate de natura socială a statului şi a activităţii executive
pe care el o realizează. Relaţia "politic-organizatoric" se materializează, în cadrul
conducerii executive, în relaţia "conţinut - formă".
Determinarea deciziei administrative.
Decizia administrativă trebuie să asigure îndeplinirea interesului general al
societăţii, potrivit actelor normative specifice. Din această perspectivă, motivaţia care a
determinat luarea unei decizii administrative trebuie să: aibă un puternic temei ştiinţific;
aibă un caracter realist, să conţină cea mai adecvată rezolvare a problemei în cauză, pe
baza unei evaluări exacte a situaţiei de fapt; intervină în timp util; urmeze alegerii între
mai multe variante de acţiune posibile; fie conştientă, precedată de o deliberare(un gest
instinctiv sau un impuls nereflectat nu constituie o decizie); consfinţească faptul că
alegerea urmează a fi orientată spre unul sau mai multe scopuri; prezinte indicii că
alegerea trebuie să ducă la acţiune(decizia ce nu duce la acţiune rămâne o simplă
declaraţie de intenţie). Eficienţa deciziei se verifică prin rezultatele obţinute în urma
aplicării sale, asigurându-se astfel îndeplinirea misiunii administraţiei publice, precum
şi caracterul social-politic al deciziei administrative, ca factor de realizare a politicii
statului.
Trăsăturile deciziei administrative.
Aceste trăsături trebuie analizate vizavi de subiecţi şi în legătură cu scopul său
de a putea asigura eficient, calitativ şi cantitativ îndeplinirea obiectivelor fixate. Din
punctul de vedere al subiecţilor, deciziei administrative îi sunt specifice următoarele
trăsături:
a) privind acţiunea oamenilor administraţiei publice, decizia administrativă este o
componentă, dar şi o determinantă a ei, deoarece activitatea acestora constituie urmarea
deciziei administrative, în cadrul sistemului administraţiei publice;
b) referitor la persoanele care se găsesc în afara sistemului administraţiei publice şi în
raport cu care lucrează acest sistem – organizând executarea în condiţiile aplicării legii
cu ajutorul deciziei administrative, decizia administrativă este o determinantă, dar şi o
modalitate de participare le administraţia publică ca activitate, deoarece în sistemul
nostru de administraţie publică există multiple forme de participare a cetăţenilor la
elaborarea deciziei administrative;
c) decizia administrativă asigură comportamentului uman o anumită coeziune în cadrul
diferitelor colectivităţi umane în care acţionează organele administraţiei publice pe baza
organizării executării legii şi a executării legii;
d) colegialitatea, ca operă a autorităţii pluripersonale;
e) în domeniul administraţiei publice, decizia este un act social, ea nu exprimă doar
voinţa şi intenţiile unei persoane sau ale unui grup, ci interesele şi cerinţele cu caracter
social.
În legătură cu scopul său de a putea asigura eficient, calitativ şi cantitativ
îndeplinirea obiectivelor fixate, decizia administrativă trebuie să vizeze următoarele
caracteristici: să fie fundamentată ştiinţific; să fie competentă; autoritatea - competenţa
de a emite decizii care vor servi drept fundament, la elaborarea altor decizii; să fie
coordonată / coerentă, pentru a asigura armonia internă şi externă a acesteia, respectiv
concordanţa cu deciziile anterioare luate la toate nivelurile, satisfăcând cerinţele sociale
actuale şi constituind legătura dintre trecut, prezent şi viitor a unei politici a cărei
unitate şi continuitate o asigură administraţia; să fie reală în timp, adoptată la timp,
cunoscut fiind faptul că atât deciziile premature, cât şi cele tardive, nu pot fi utile,
rămânând acte gratuite; să aibă flexibilitate, mobilitate şi maleabilitate; să fie formală
(scrisă, datată, semnată, înregistrată şi publicată); precisă, simplă, clară, cu succesiune
logică şi concizie; Aceste cerinţe de eficienţă dau deciziei administrative un caracter
practic, excluzând posibilitatea variantelor în aplicare, a pierderii sau denaturării
sensului deciziei.
Obiectul deciziei administrative.
Profesorul Alexandru Negoiţă apreciază că în procesul elaborării deciziei
administrative se urmăreşte înfăptuirea politicii statului prin organizarea executării şi
prin executarea legii.31 Voinţa pe care o exprimă decizia administrativă se întemeiază
pe lege şi este dedusă din lege. Legea exprimând interesele generale ale cetăţenilor din
ţara noastră, decizia administrativă nu urmăreşte altceva decât înfăptuirea intereselor
generale pe care le prevede legea.
Aşadar, scopurile urmărite prin decizia administrativă nu aparţin
administraţiei. Acestea sunt valori politice pe care le exprimă legea, organele
administraţiei publice revenindu-le sarcina de a găsi cele mai bune mijloace de
organizare a executării şi de executare a legii.
În cazurile în care voinţa organelor administraţiei se manifestă numai în acte de
executare, fără a avea posibilitatea de a alege între mijloacele de executare, nu suntem
în faţa unui act decizional, ci pur şi simplu în faţa unui act administrativ de executare.
Profesorul Mihai Oroveanu consideră că determinarea obiectului deciziei
constituie primul moment al procesului decizional, esenţial, deoarece precizează
conţinutul deciziei care influenţează strategia ce urmează a se desfăşura în etapele
destinate să ajungă la un scop sau obiectiv.
Alegerea scopului sau obiectivului este determinată de diverse cauze, sociale,
politice, economice etc. Aceste operaţiuni nu sunt statice, ci cuprind în ele însele o
schimbare în starea lucrurilor. Faţă de această schimbare administraţia trebuie să ia
atitudine: să se poată adapta la noua situaţie, sau să stea în expectativă sau să
tăgăduiască orice însemnătate faptelor noi.
Componentele deciziei administrative.
Conţinutul unei decizii rezultă din raportul ce se stabileşte între înţelegere şi
voinţă, trăsături esenţiale ale personalităţii umane.
Înţelegerea este formată din totalitatea operaţiunilor gândirii efectuate în scopul
de a concepe, a judeca şi a raţionaţiona, ţinându-se seama de toate fenomenele umane,
raţionale sau neraţionale. Ca element al deciziei, înţelegerea se realizează după
procedee specifice cadrului general al discuţiilor sau deliberării.
Voinţa constituie expresia hotărârii unei persoane de a acţiona într-o anumită
direcţie, în vederea realizării unor obiective, pe baza resurselor de care dispune. Voinţa
constituie esenţa funcţiunii decidenţilor şi este condiţionată de înţelegere ce are rolul de
a disciplina, orienta şi metodiza voinţa. Manifestarea voinţei este determinată de
existenţa unor calităţi morale deosebite, a unui spirit orientat spre servirea interesului
general, chiar şi în condiţiile ezitării generată de riscuri ce pot frâna desfăşurarea
acţiunii.
În procesul elaborării deciziei se realizează o fuziune între înţelegere şi voinţă
pe baza unei confruntări raţionale, logice şi metodice. Înţelegerea, ca rezultat al
gândirii, apelează la voinţă, pentru realizarea unui scop în timp ce voinţa trebuie să ţină
seama de realităţile ce se oglindesc în deliberare.
Tipologia deciziilor administrative.
Decidenţii din administraţia publică trebuie să cunoască tipologia deciziilor
administrative atât sub aspect teoretico - metodologic, cât şi sub aspect aplicativ, având
în vedere că facilitează procesul decizional în sensul că, în general, fiecărei grupe de
decizii îi corespund metode şi tehnici specifice de elaborare şi fundamentare. Din
această perspectivă, deciziile administrative se clasifică după următoarele criterii:
a) După natura / importanţa situaţiei reglementate: decizii normative generale, care
vizează organizarea, reglarea şi conducerea relaţiilor sociale în ansamblu; decizii
parţiale sau particulare, care se referă la componente ale ansamblului; decizii
individuale - care privesc situaţii concrete, obiective, indivizi.
b) Din punctul de vedere al obiectului lor : decizii referitoare la activitatea internă,
organizarea administraţiei etc.; decizii privind activitatea exterioară, funcţionarea şi
sarcinile de îndeplinit ale administraţiei.
c) După măsura cunoaşterii probabilităţii efectelor: decizii în condiţii de certitudine
(când fiecare acţiune conduce în mod invariabil la un anumit rezultat specific); decizii
în condiţii de risc (fiecare acţiune conduce la un rezultat dintr-un ansamblu de rezultate
posibile, probabilitatea fiecărui rezultat fiind cunoscută); decizii în condiţii de
incertitudine (fiecare acţiune este de natură să producă un ansamblu de rezultate
posibile, probabilitatea fiecărui rezultat nefiind cunoscută).
d) După modul de abordare / operativitatea cu care sunt luate: decizii spontane –
bazate te pe intuiţie, inspiraţia de moment, pregătirea profesională şi experienţa celui
care decide şi sunt justificate în cazurile de urgenţă ca singura procedură operativă;
decizii programate, luate pe baza experienţei dobândite şi care se înscriu într-o curbă de
frecvenţă constantă, fapt pentru care se instituţionalizează în regulamente, instrucţiuni,
standarde, etc.
e) În funcţie de gradul de programare a deciziilor (măsura în care luarea acestora se
face pe baza unor procedee prestabilite): decizii unice; decizii repetitive(decizii
periodice; decizii aleatorii.
f) După orizontul şi implicaţiile măsurilor preconizate a fi realizate: decizii strategice;
decizii tactice; decizii curente.
g) În funcţie de numărul de persoane decidente: decizii colective / de grup; decizii
individuale / unipersonale.
h) După amploarea autorităţii decizionale a agentului: decizii independente care se iau
din iniţiativa factorului de conducere respectiv, fără a fi necesară aprobarea sau avizul
organelor ierarhic superioare; decizii integrate, a căror definitivare şi aplicare este
condiţionată de avizul sau aprobarea organelor ierarhic superioare.
i) După nivelul eşalonului conducerii: decizii de conducere superioară ce se adoptă de
către directorul unităţii şi ceilalţi componenţi ai conducerii de vârf a unităţii şi care au
adesea un caracter strategic şi tactic; decizii de conducere medie, ce se adoptă la nivelul
şefilor principalelor compartimente, servicii şi secţii cel mai adesea şi care au un
caracter predominant tactic şi curent; decizii curente, de conducere inferioară, ce se
adoptă la nivelul conducătorilor de nivel inferior - birouri, echipe, grupuri de lucru;
j) În funcţie de numărul de criterii decizionale: decizii unicriteriale, fundamentate pe
baza unui singur criteriu; decizii multicriteriale, fundamentate pe baza a cel puţin două
criterii.
Etapele procesului decizional.
Înainte de parcurgerea etapelor propriu-zise ale procesului decizional, decidenţii
trebuie să ţină cont de faptul că trebuie parcursă etapa prealabilă deliberării
propriu-zise, ce vizează34: stabilirea gradului de prioritate pe care îl prezintă problema
şi măsura în care se impune sau nu o intervenţie; gruparea problemelor asupra cărora
este utilă intervenţia; verificarea realităţii, a caracterului şi oportunităţii problemei
respective (dacă este o problemă curentă, de rutină sau de excepţie). Cu alte cuvinte, în
această etapă se determină obiectul deciziei ce urmează a fi luată. În continuare, decizia
administrativă se elaborează parcurgându-se , următoarele etape:
I. adunarea datelor - trebuie verificat dacă datele vizează situaţia trecută, prezentă sau
viitoare;
II. selecţionarea (filtrarea) şi ordonarea (sistematizarea) datelor: ce probleme se
reliefează; dacă sunt posibilităţi de tratare distinctă; care sunt circumstanţele problemei;
în ce ordine de urgenţă trebuie acţionat; dacă avem elemente restrictive (disponibilităţi,
acte normative în vigoare etc.);
III. analiza datelor şi faptelor (informaţiilor) - se studiază toate influenţele posibile
asupra deciziei şi se elaborează variante de decizie.
IV. deliberarea – vizează confruntarea de idei în cadrul căreia sunt scoase în evidenţă
avantajele şi dezavantajele uneia sau alteia din variantele posibile; pentru a se ajunge la
un rezultat util, această etapă trebuie judicios organizată; astfel, materialul pregătit
pentru elaborarea deciziei, împreună cu propunerile prezentate, sunt transmise în timp
util membrilor organului de decizie, pentru ca aceştia să le poată analiza, spre a avea
astfel posibilitatea de a se pronunţa atunci când vor fi supuse discuţiei materialele
respective;
V. adoptarea / luarea deciziei – reprezintă momentul manifestării voinţei
decidentului.După adoptarea deciziei urmează: intrarea în vigoare; aplicarea
(executarea) deciziei administrative.
ELABORAREA ŞI ADOPTAREA DECIZIEI ADMINISTRATIVE
Iniţiativa deciziei administrative.
Iniţiativa deciziei administrative poate să aparţină: organului emitent; altor
factori, exteriori organului emitent; diferitelor organizaţii şi asociaţii nestatale;
cetăţenilor, în mod individual.
Având ca obiect realizarea politicii statului, decizia administrativă este, de
multe ori, iniţiată de factorii politici. Organele puterii legiuitoare, diferite organizaţii
din sistemul politic, sesizează organele administraţiei publice în vederea iniţierii
procesului decizional, făcând astfel să intervină acţiunea organelor administraţiei
publice în vederea soluţionării unor probleme care privesc realizarea politicii statului în
domeniile în care acţionează organele administraţiei publice.
În cele mai multe cazuri, iniţiativa deciziei administrative revine organelor
administraţiei publice care, din informaţiile proprii sau pe baza sesizărilor diferitelor
organe de stat sau obşteşti ori ale cetăţenilor, găsesc că este oportună intervenţia lor
pentru rezolvarea unor probleme din domeniul lor de activitate. Sunt însă cazuri în care
organele administraţiei publice stau în expectativă observând evoluţia anumitor
fenomene sociale şi aşteptând să se intervină pentru soluţionarea problemelor care se
pun în legătură cu acele fenomene.
Pregătirea sau elaborarea deciziei administrative.
Pregătirea sau elaborarea deciziei administrative36 constituie prima etapă a
procesului decizional. În această etapă nu există o decizie sau un act juridic, ci un
proiect de decizie sau o decizie potenţială.
Etapa pregătitoare cuprinde următoarele faze: apariţia necesităţii elaborării
deciziei; documentarea decizională; fundamentarea deciziei potenţiale, întreaga etapă
fiind dublată de formalităţile procedurale prealabile adoptării actelor juridice.
Fundamentarea/ motivarea deciziei administrative.
La baza unui act juridic stau o multitudine de motive. Totalitatea motivelor care
stau la baza unui act juridic formează motivaţia actului respectiv.
Motivarea constituie acţiunea de scoatere în evidenţă a motivelor pe care se
fundamentează actul. Motivarea este un element obiectiv şi extern, fiind o condiţie
formală, de procedură, acolo unde legea o impune, spre deosebire de motivaţie care
este un element intern, subiectiv şi obligatoriu .
În baza necesarului de date obţinute se trece la analiza şi interpretarea datelor
pentru elaborarea proiectului deciziei.
Analiza trebuie să fie: obiectivă; întemeiată pe anumite ipoteze de lucru ce se
stabilesc pe baza unor teze fundamentale ce trebuie aplicate în noua reglementare.
Datele existente, ce constituie premisele ipotezei de lucru, pot confirma sau infirma
ipoteza.
Conţinutul motivării vizează împrejurările care au fost reţinute ca determinante
în emiterea actului. Din această perspectivă, în cazul actelor normative, expunerea de
motive va conţine succint, printre altele: cerinţele care justifică intervenţia normativă cu
o referire specială la insuficienţa reglementărilor în vigoare; efectele de ordin politic,
economic, social şi cultural urmărite în funcţie de obiectul reglementării; efectele pe
care noua reglementare le are asupra reglementărilor deja existente.
Sancţiunea nemotivării actelor este în funcţie de gravitatea încălcării normelor.
Astfel, actul emis în mod nemotivat este lovit de nulitate dacă a încălcat această
condiţie de valabilitate. Dacă actul este motivat, dar motivele sunt în contrazicere cu
legea, actul va fi formal, dar ilegal, sub aspectul conţinutului sau temeiniciei sale.
Adoptarea deciziei administrative.
Etapa adoptării sau emiterii actelor administrative de către organele colegiale,
respectiv unipersonale, constituie momentul în care voinţa se manifestă pentru
producerea efectelor juridice.
Adoptarea sau emiterea actelor administrative se realizează prin modalităţi
diverse. Din această perspectivă, în cazul organelor unipersonale momentul emiterii
actului administrativ este marcat de semnarea înscrisului constatator al actului juridic,
pe când în cazul organelor colegiale, adoptarea are loc în cadrul şedinţei prin
mecanismul votului pus în aplicare.
Potrivit unor specialişti, etapa adoptării este guvernată de importante formalităţi
procedurale concomitente adoptării deciziei şi ulterioare adoptării acesteia, necesare
asigurării valabilităţii ei sau punerii în executare şi se poate împărţi, în cazul organelor
colegiale, în minimum 3 faze: dezbaterea; deliberarea; votarea.
Dezbaterea constituie activitate de evaluare a propunerilor cuprinse într-un
proiect de act în baza unei confruntări de idei în cadrul căreia se evidenţiază avantajele
şi dezavantajele soluţiilor preconizate. Forma organizatorică a dezbaterii în cadrul
organelor colegiale este şedinţa (adunare generală, sesiune) care reprezintă o reuniune
de două sau mai multe persoane ce alcătuiesc împreună un organ şi a căror reunire are
un anumit scop.
Deliberarea vizează faptul că în cazul organelor colegiale fiecare participant la
dezbatere optează din considerente specifice, asupra unui proiect sau variante şi asupra
unor amendamente. Procedura de deliberare a fiecărui participant diferă în ceea ce
priveşte structura demonstraţiei sale, alegerea şi ordonarea argumentelor, modul şi
momentul de prezentare. Alegerea unei variante din mai multe, are loc în baza unei
aprecieri comparative a variantelor propuse sub aspectul diferiţilor factori, indicatori de
eficienţă, prin aprecierea unor efecte posibile ca apariţie etc., dar cu respectarea
cadrului legal care delimitează posibilităţile de opţiune.
Votarea constituie operaţiunea prin care se manifestă cu efecte juridice voinţa
organului colegial prin adoptarea actului juridic. Voinţa pe care o cuprinde decizia se
manifestă în realizarea puterii de stat şi se află numai la nivelul persoanelor care au un
drept de vot deliberativ şi nu un drept de vor consultativ sau care sunt lipsite de acest
drept.
Potrivit literaturii de specialitate, sunt cunoscute următoarele forme procedurale
concomitente adoptării actelor de drept administrativ:
a) Quorumul şi majoritatea necesară - numărul de membri necesari, raportat la
numărul total de membrii ai organului colegial, care trebuie să fie prezent pentru ca
deliberările organului să fie valabile. Normele privitoare la quorum sunt prestabilite şi
reprezintă un element de formă esenţial întrucât prin respectarea lor manifestarea de
voinţă dobândeşte puterea de a produce efecte juridice.
b) Actele administrative emise în comun de mai multe organe ale administraţiei de stat
sau de acestea împreună cu alte organisme – reprezintă manifestări de voinţă simultane
făcute cu intenţia de a produce efecte juridice.
c) Redactarea şi semnarea înscrisului vizează:
c.1.) redactarea actului juridic - reprezintă operaţiunea de întocmire a unui înscris
(document) care să reflecte deplin şi concordant manifestarea de voinţă exprimată;
neîndeplinirea formei scrise în cazul actelor normative, reprezintă încălcarea unei
condiţii esenţiale de valabilitate ale acestor acte; întocmirea sau redactarea în formă
scrisă a actelor normative este strâns legată şi de modul aducerii lor la cunoştinţă prin
publicare sau comunicare;
c.2.) semnarea înscrisului constatator al actelor juridice – reprezintă o cerinţă de formă
absolut necesară.
d) Motivarea deciziei administrative - constituie acţiunea de scoatere în evidenţă a
motivelor pe care se fundamentează actul.
Intrarea în vigoare.
Actele normative intră în vigoare, în principiu, de la data publicării lor. Intrarea
în vigoare a actului normativ marchează momentul producerii de efecte juridice de
către acesta. Publicarea poate avea loc prin Monitorul Oficial al României în cazul
legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului ori prin alte mijloace de publicitate, în
cazul celorlalte acte normative (publicare în presă, afişare). Nepublicarea actelor
normative ale Guvernului atrage inexistenţa acestor acte. Unele acte normative intră în
vigoare la o dată ulterioară publicării lor, în termenul stabilit în însuşi textul lor. Actele
administrative individuale se aduc la cunoştinţă persoanelor interesate prin comunicare
şi produc efecte juridice din momentul comunicării.
Potrivit art. 50 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, actele de autoritate ale
administraţiei publice locale devin obligatorii de la data publicării, iar cele individuale,
de la data comunicării. Unele acte de autoritate individuale pot produce însă efecte
juridice chiar din momentul adoptării lor, dacă persoana vizată participă la adoptarea
actului şi din cuprinsul actului nu rezultă altfel. Pot exista însă şi situaţii inverse, când
actul adoptat a fost publicat sau comunicat, dar el nu produce efecte din momentul
publicării sau comunicării, ci de la o dată ulterioară.
Executarea deciziei administrative.
După adoptare, decizia administrativă trebuie executată ( trebuie pusă în
aplicare). Dacă o decizie administrativă nu este executată sau este defectuos executată,
munca prestată anterior pentru elaborarea ei se iroseşte. După adoptarea ei de către
organul emitent, decizia administrativă devine obligatorie, iar în caz de neexecutare,
pot fi aplicate sancţiunile prevăzute de lege celor care se fac vinovaţi de aceasta.
Pentru executarea deciziei administrative, organele administraţiei publice
adoptă măsuri organizatorice, vizând mobilizarea şi utilizarea mijloacelor necesare
executării. Organizarea executării corespunzătoare a deciziei administrative duce la
îndeplinirea scopului acesteia.
În executarea deciziei administrative un element esenţial îl reprezintă
oportunitatea. Orice întârziere în executare poate avea consecinţe grave, ajungându-se
chiar la imposibilitatea executării deciziei.
Decizia administrativă poate fi executată direct de către: organul administraţiei
publice; organizaţii nestatale; cetăţeni( în mod individual).
În procesul de executare a deciziei administrative trebuie să se ţină cont strict de
competenţa fiecărui organ în parte, în aşa fel încât să se evite suprapunerile şi
paralelismele, care ar putea avea efecte negative.
Modul de executare a unei decizii administrative influenţează efectele acesteia,
deoarece se ridică problema organizării raţionale şi eficiente a resurselor.
Pentru executarea corespunzătoare a deciziilor administrative trebuie avute în
vedere următoarele recomandări: separarea îndeplinirii unei decizii, de celelalte acţiuni
ale administraţiei; integrarea oricărei executări în structura de ansamblu a
administraţiei; dependenţa bunei executări de experienţa şi cunoştinţele specifice ale
funcţionarilor publici; executarea operativă a deciziei, întrucât întârzierea sau graba pot
aduce prejudicii; executarea devine mai facilă atunci când decizia se integrează în
cadrul tradiţional al activităţilor administrative; executarea poate fi mai dificilă atunci
când impune inovaţii în cadrul său.
Controlul şi evaluarea deciziei.
Desfăşurarea procesului decizional şi rezultatele obţinute sunt supuse
controlului. Controlul constituie un atribut al managementului care furnizează
informaţiile necesare elaborării deciziilor viitoare. Practic, controlul executării deciziei
administrative trece în revistă dinamica acesteia şi reprezintă condiţia esenţială a bunei
funcţionări a administraţiei publice.
Cu alte cuvinte, un management eficace al procesului decizional implică
măsurarea periodică a rezultatelor, în sensul de comparare a rezultatelor obţinute cu
cele planificate (obiectivele). În situaţia în care se constată o deviere, trebuie făcute
anumite schimbări în varianta aleasă, în implementarea ei sau în obiectivul iniţial, dacă
este considerat imposibil de atins. În această ultimă situaţie, întregul proces de luare a
deciziei trebuie reluat.
În general, raţiunea existenţei controlului o reprezintă în primul rând, prezenţa
sa activă în desfăşurarea evenimentelor şi corectarea la timp a abaterilor ce pot apărea.
În sens restrâns, pasiv, formulat de majoritatea teoreticienilor dreptului,
controlul vizează numai respectarea condiţiilor de legalitate şi oportunitate,
determinante doar ale cadrului adecvat, necesar rezolvării unei situaţii, necuprinzând
aspectul eficienţei.
În sens larg, activ, controlul trebuie să includă şi aspectul eficienţei conţinutului
muncii administrative – faptul administrativ.
Efectele deciziei administrative.
Efectele deciziei administrative reprezintă consecinţele pe care aceasta le
generează prin însăşi adoptarea sa. Ca urmare a adoptării, decizia devine obligatorie
pentru toţi stabiliţi să-şi desfăşoare activitatea profesională, în conformitate cu aceasta.
Asupra celor care nu se conformează prevederilor sale, decizia poate atrage sancţiuni.
De asemenea, decizia beneficiază de executarea ei din oficiu. Ca urmare, ea poate fi
executată de administraţia publică prin proprii agenţi (servicii publice, forţă publică),
folosind, dacă este necesar, mijloace de constrângere (materială), pentru a anihila
rezistenţa celor interesaţi.
În situaţia în care decizia se dovedeşte ilegală sau inoportună, administraţia
poate s-o anuleze sau retracteze tot printr-o decizie unilaterală fără să fie necesar
consimţământul părţilor. Efectele deciziei administrative pot fi anihilate, suspendate,
încetinite sau accelerate prin: politica statului; modificarea cadrului legal; modificarea
activităţii şi structurii administraţiei. Un factor care induce blocarea dinamicii deciziei
administrative îl reprezintă rutina. Din această perspectivă, lipsa iniţiativei şi absenţa
operativităţii pot paraliza o decizie administrativă. Sunt elementele care la prima vedere
par minore (lipsa echipamentelor moderne de calcul sau a personalului de execuţie) dar
care pot prejudicia eficienţa şi dinamica deciziei.
Eficienţa unei decizii administrative are la bază prevederea şi calcularea
efectelor pe care le generează. Aceste efecte pot fi: directe şi indirecte.
Efectele directe vizează faptul că din momentul în care a fost adoptată decizia,
dreptul administrativ pune capăt deliberărilor şi clarifică problemele prin rezolvarea lor
în practică. Pentru anumiţi specialişti decizia adoptată reprezintă confirmarea punctului
lor de vedere, iar pentru alţii aceasta înlătură anumite incertitudini şi îndoieli. Indiferent
de situaţie, decizia este obligatorie, chiar şi pentru cei care o consideră greşită. Nu
este suficientă unirea celor două elemente, înţelegerea şi voinţa, pentru ca decizia să
producă efecte, ci mai este necesar ca cei ce adoptă decizia să fie convinşi că aceasta
corespunde şi satisface cerinţele vieţii sociale.
Deciziile eronat concepute au efecte slabe şi nu par aplicabile. Este de preferat
să se atingă un obiectiv mai modest, decât să se eşueze spre unul irealizabil. În alte
cazuri, deciziile nu se aplică, pentru că între timp, ele nu mai corespund realităţilor
sociale, devenind inutile.
Efectele indirecte privesc pe: funcţionarii care decid; autorităţile publice;
administraţiile. Aceste efecte reflectă răspunderea asumată de cei care au luat o anumită
decizie. În calitate de autori, ei vor apăra decizia respectivă, căutând să-I asigure
eficienţa pentru ca aceasta că producă toate efectele. Efectul indirect asupra instituţiilor
publice constă în consolidarea, modificarea sau chiar desfiinţarea unora dintre ele.
Incidenţa deciziei administrative asupra populaţiei depinde de modul în care
aceasta a participat la procesul decizional. De gradul participării cetăţenilor la
activitatea administraţiei statului, depinde atitudinea de adeziune, colaborare, rolul lor
activ sau pasiv faţă de decizia administrativă.
Participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de
elaborare a actelor normative implică anumite acţiuni ale autorităţilor publice:
a) în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea
administraţiei publice are obligaţia să redacteze un anunţ referitor la această acţiune,
care va fi adus la cunoştinţa publicului cu cel puţin 30 de zile înainte de supunerea
spre analiză, avizare şi adoptare de către autorităţile publice6. Anunţul va cuprinde o
notă de fundamentare, o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare
privind necesitatea adoptării actului normativ propus, textul complet al proiectului
actului respectiv, precum şi termenul limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi
pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind
proiectul de act normativ.
Anunţul va fi publicat pe site-ul propriu, afişat la sediul propriu, într-un spaţiu
accesibil publicului, şi transmis către mass-media centrală sau locală, după caz.
La publicarea anunţului autoritatea administraţiei publice va stabili o perioadă
de cel puţin 10 zile pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la
proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.
Conducătorul autorit ăţii publice va desemna o persoană din cadrul instituţiei,
responsabilă pentru relaţia cu societatea civilă, care să primească propunerile, sugestiile
şi opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus.
b) Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor
persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii.
c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice
interesate numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate de
cei interesaţi.
d) Autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei întâlniri în care
să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de
către o asociaţie legal constituită sau de către o altă autoritate publică.
În toate cazurile în care se organizează dezbateri publice, acestea trebuie să se
desfăşoare în cel mult zile de la publicarea datei şi locului unde urmează să fie
organizate.
e) Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările referitoare la
proiectul de act normativ în discuţie.
f) În cazul reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale
excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave
atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în
procedură de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare.
Participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de luare a
deciziilor va avea loc în următoarele condiţii:
a) anunţul privind şedinţa publică se afişează la sediul autorităţii publice, este inserat în
site-ul propriu şi se transmite către mass-media, cu cel puţin 3 zile înainte de
desfăşurare, şi va conţine data, ora şi locul de desfăşurare a şedintei publice, precum şi
ordinea de zi.
Acest anunţ trebuie adus la cunoştinţa cetăţenilor şi a asociaţiilor legal
constituite care au prezentat sugestii şi propuneri în scris, cu valoare de recomandare,
referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmează să fie abordat în
şedinţă publică; difuzarea anunţului şi invitarea specială a unor persoane la şedinţa
publică sunt în sarcina responsabilului desemnat pentru relaţia cu societatea civilă.
b) participarea persoanelor interesate la şedintele publice se va face în limita locurilor
disponibile în sala de şedinte, în ordinea de precădere1 dată de interesul asociaţiilor
legal constituite în raport cu subiectul şedinţei publice, stabilită de persoana care
prezidează şedinţa publică. Ordinea de precădere nu poate limita accesul mass-media la
şedintele publice.
c) persoana care prezidează şedinţa publică oferă invitaţilor şi persoanelor care
participă din proprie iniţiativă posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele
aflate pe ordinea de zi.
d) adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa exclusivă a autorităţilor
publice. Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de persoanele
invitate au valoare de recomandare.
e) autoritatile administratiei publice sunt obligate sa justifice in scris nepreluarea
recomandarilor formulate si inaintate in scris de cetateni si asociatiile legal constituite
ale acestora (art. 11, alin 3).
e) minuta şedinţei publice, incluzând şi votul fiecărui membru, cu excepţia cazurilor în
care s-a hotărât vot secret, va fi afişată la sediul autorităţii publice în cauză şi publicată
în site-ul propriu.
Autorităţile publice sunt obligate să elaboreze şi să arhiveze minutele şedinţelor
publice. Atunci când se consideră necesar, şedinţele publice pot fi înregistrate.
Înregistrările şedinţelor publice, cu excepţia celor prevăzute la art. 6 din Legea 52/2003,
vor fi făcute publice, la cerere, în condiţiile Legii 544/2001 privind liberul acces la
informaţiile de interes public.
f) autorităţile publice sunt obligate să întocmească şi să facă public un raport anual
privind transparenţa decizională, care va cuprinde cel puţin următoarele elemente:
numărul total al recomandărilor primite; numărul total al recomandărilor incluse în
proiectele de acte normative şi în conţinutul deciziilor luate; numărul participanţilor la
şedinţele publice; numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de
acte normative; situaţia cazurilor în care autoritatea publică a fost acţionată în justiţie
pentru nerespectarea prevederilor legii; evaluarea proprie a parteneriatului cu cetăţenii
şi asociaţiile legal constituite ale acestora; numărul şedinţelor care nu au fost publice şi
motivaţia restricţionării accesului.
Raportul anual privind transparenţa decizională va fi făcut public în site-ul
propriu, prin afişare la sediul propriu într-un spatiu accesibil publicului sau prin
prezentare în şedinţă publică. Legea nr.52/2003 prevede şi anumite sancţiuni juridice
pentru nerespectarea dispoziţiilor sale:
a) acţiunea în contencios administrativ - orice persoană care se consideră vătămată în
drepturile sale,prevăzute de lege, poate face plângere în condiţiile Legii contenciosului
administrativ, împotriva refuzului nejustificat al autorităţii administraţiei publice de a
respecta dispoziţiile legii4. Plângerea şi recursul se judecă în procedură de urgenţă şi
sunt scutite de taxă de timbru.
b) răspunderea disciplinară: constituie abatere disciplinară şi se sancţionează, potrivit
prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, sau, după caz,
potrivit legislaţiei muncii, fapta funcţionarului care, din motive contrare legii, nu
permite accesul persoanelor la şedinţele publice sau impiedică implicarea persoanelor
interesate în procesul de elaborare a actelor normative de interes public.
c) măsuri administrative: persoanele care asistă la şedinţele publice, invitate sau din
proprie initiaţivă, trebuie să respecte regulamentul de organizare şi funcţionare a
autorităţii publice. În cazul în care preşedintele de şedinţă constată că o persoană a
încălcat regulamentul, va dispune avertizarea şi, în ultimă instanţă, evacuarea acesteia.
METODE ŞI TEHNICI UTILIZATE ÎN CADRUL PROCESULUI DE
ELABORARE ŞI ADOPTARE A DECIZIEI PUBLICE
Noţiuni generale privind previziunea sau prognoza.
Previziunea sau prognoza considerat ca punct de plecare decizională a oricărui
conducător de instituţie din administraţia publică, reprezintă instrumentul care pune în
evidenţă evoluţia probabilă, într-un domeniu, nu numai pentru intervalul de plan, ci
pentru o perioadă mai lungă, definită de orizontul acesteia.
Previziunii sau prognozei îi sunt specifice următoarele caracteristici: constituie
cadrul informaţional pentru planificare; evidenţiază tendinţele viitoare; orientează
activitatea de planificare în stabilirea unui comportament de lungă durată (prin aşa
numitele strategii), arătând măsura în care decizia de plan se va înscrie într-o situaţie
favorabilă de viitor.
Previziunea sau prognoza constituie rezultatele unor studii şi cercetări care
urmăresc să stabilească stări posibile şi probabile, într-un viitor determinat ce reprezintă
orizontul previziunii sau prognozei, ţinând seama de ipotezele luate în considerare şi de
probabilitatea de atingere a acestor stări.
Predicţia vizează evaluarea evoluţiei viitoare în domeniul studiat, influenţată de
un grad de încredere absolut( bazată pe o cunoaştere sigură a dinamicii şi
comportamentului proceselor examinate).
Proiecţia constituie o previziune sub formă cantitativă. Aceasta este
fundamentată pe ipoteza că ea se va desfăşura ca o simplă prelungire a tendinţelor din
trecut. Din această perspectivă, ea constituie o extrapolare mecanică a evoluţiei trecute,
care coincide rareori cu realitatea economică.
Perspectiva vizează studiul evoluţiei viitorului pornind de la premiza vă acesta
poate fi orientat, ceea ce presupune ca deciziile actuale să fie luate în funcţie de ideea
ce se formează despre viitor. Până în prezent, se pare că pentru anticiparea şi precizarea
fenomenelor economice, ştiinţifice şi tehnice este preferat termenul de prognoză. Spre
deosebire de alte domenii sociologice, filozofice, etc. – unde se preferă termenul de
perspectivă.
Planul constituie ansamblul coerent de obiective, măsuri şi mijloace adoptate
pentru o perioadă de timp limitată, care se aprobă de forul decizional, în vederea
traducerii în viaţă a unei politici economice şi sociale stabilite. Faţă de unitatea de
acţiune şi de scop a planului, este evident că deciziile conţinute nu pot fi decât unice,
dar se bazează pe o cantitate mare de informaţii.
Metodologia de elaborare a prognozelor.
Elaborarea prognozei vizează parcurgerea următoarelor etape: fixarea
obiectivului; stabilirea perioadei de timp pentru care se elaborează; fixarea fondului de
indicatori şi stabilirea legăturilor dintre ei; alegerea metodelor de prognoză şi a
sistemului de verificare a rezultatelor.
Prognozei îi sunt specifice variabilele de prognoză. Acestea constituie indicatori
sau mărimi de natură economică, tehnică, ştiinţifică etc., ce se includ în metodele de
prognoză. Literatura de specialitate prezintă următoarele tipuri de variabilele de
prognoză: valori continue; valori discrete; dependente; independente; aleatorii (iau
valori întâmplătoare, în conformitate cu legile probabilistice)
Între variabilele de prognoză pot fi următoarele tipuri de relaţii: de definiţie,
care sunt independente de loc şi de timp; deterministe, în care legătura cauzală dintre
variabile poate fi cuantificată; statistice, în care legăturile cantitative se stabilesc numai
pe baza datelor statistice; econometrice, în care timpul apare ca variabilă independentă;
statice, în care variabilele lor la un moment dat nu depind de mărimile lor la momentele
precedente; dinamice, în care „istoria” influenţează valorile actuale ale variabilelor; de
saturaţie în care dinamica este bine stabilită (ex: numărul de automobile pe numărul de
locuitori).
Clasificarea prognozelor.
Prognozele se clasifică din următoarele puncte de vedere:
a) din punct de vedere al domeniului abordat, sunt prognoze: sociale;
economice; demografice; ştiinţifice; tehnologice;
b) din punct de vedere al orizontului de timp, sunt prognoze pe: termen
scurt; termen mediu; termen lung;
Metodele de elaborare a prognozelor se pot categorisi după:
a) modul de elaborare a prognozelor: metode raţionale (se bazează pe metode
economico-matematice); metode empirice (se bazează pe aprecieri ale specialiştilor);
b) din punct de vedere al criteriului de determinare al variabilelor: metode explorative –
pornesc de la datele din perioadele anterioare pentru a stabili evoluţia în viitor şi sunt
specifice proceselor în continuare; metode normative – pornesc de la un obiectiv final şi
se regresează spre starea iniţială în vederea alegerii acelor posibilităţi care asigură cele
mai mari probabilităţi de realizare a obiectivului final; metode intuitive – bazate pe
perspicacitate, imaginaţie, experienţă şi puterea de sinteză a specialiştilor pentru
prefigurarea viitorului.
Metode şi tehnici manageriale.
Pe plan mondial se manifestă preocuparea pentru găsirea şi aplicarea unor noi
metode de luare a deciziilor şi de conducere, ce pot fi folosite cu succes în activitatea de
pregătire a proiectelor de decizii şi în activitatea organelor consultative cu caracter
colegial, precum şi în activitatea organelor decizionale.
Din această perspectivă reţin atenţia metodele: explorative; normative; ale
gândirii intuitive;
Din categoria metodelor explorative fac parte:
a) extrapolarea analitică: funcţii de regresie; funcţia liniară; analiza evenimentelor
precursoare; metoda curbei înfăşurătoare;
b) analogia istorică;
c) metoda morfologică;
d) metoda scenariilor.
Extrapolarea analitică reprezintă o metodă de studiu pentru desfăşurarea
viitoare a unui proces, destul de răspândită. Nu este folosită întotdeauna cu suficient
discernământ, având în vedere că sunt unii cercetătorii ce nu prea au o viziune clară
asupra domeniului. Extrapolarea analitică constă în reprezentarea datelor din trecut pe o
curbă având în abscisă timpul iar în ordonată unul din parametrii principali ai
procesului şi prelungirea către viitor a curbei obţinute, pornind de la premiza că
evoluţia anterioară determină univoc alura curbei, respectiv că nu vor apare mutaţii
fundamentale care să modifice structural această evoluţie.
Extrapolarea fenomenologică încearcă să atribuie fiecărui tip de fenomen
analizat un tip anume de curbă de dezvoltare. Se porneşte de la stabilirea fenomenului,
a înrudirii lui cu alte fenomene a căror desfăşurare în timp se cunoaşte, stabilindu-se
astfel, independent de datele din trecut, tipul de curbă pe care va evolua.
Cercetarea morfologică reprezintă un mod ordonat de a privi lucrurile pentru a
obţine o perspectivă sistematică asupra tuturor soluţiilor unei probleme de mare
anvergură, dată. Cercetarea morfologică reprezintă o abordare analitică care caută să
desfacă fiecare problemă în parametrii ei de bază şi să determine la ce rezultate se poate
ajunge prin combinare diferită a acestora. Cercetarea morfologică poate fi aplicată la
toate nivelele transferului de tehnologie, inclusiv în cercetarea fundamentală. Ea îşi
găseşte de asemenea aplicate în contextul social, politic, economic cât şi în stabilirea
obiectivelor.
Elaborarea scenariului (scenario writing) constituie o metodă ce aparţine lui
Herman Kahn şi colaboratorilor săi de la Institutul Hudson. Prin această metodă autorii
încearcă să construiască o secvenţă logică de evenimente în scopul de a arăta cum, ia
naştere pas cu pas viitorul, pornindu-se de la prezent sau de la orice situaţie dată.
Elaborarea scenariului este generată de răspunsul la două întrebări: (1) Care sunt căile
pe care se poate ajunge la o anumită situaţie? şi (2) În ce fel poate fi prevenită, deviată
sau facilitată o anumită tendinţă de dezvoltare, de către fiecare din factorii implicaţi şi
la fiecare treaptă a dezvoltării.
Din categoria metodelor normative fac parte:
a) metoda balanţelor;
b)metoda de optimizare: cercetarea operaţională; analiza sistemelor;
c)metoda arborelui de pertinenţă (de posibilităţi): orizontal; vertical.
Analiza sistemelor, aşa cum s-a dezvoltat în S.U.A. încă din anul 1948, a
devenit foarte utilă pentru evoluarea alternativelor tehnologice de viitor într-un context
larg. Fenomenele de dezvoltare constituie un sistem complex în cadrul căruia chiar un
număr relativ redus de variabile poate conduce la un număr imens de soluţii, datorită
alternativelor care trebuie luate în consideraţie. Analiza sistemelor încearcă să
simplifice problema, fără a renunţa la rigurozitate, cu ajutorul aparatului matematic,
reducerea numărului de variabile prin eliminarea celor nepertinente, înlocuirea
parametrilor independenţi prin variabile care înglobează un complex de parametri,
reducerea numărului de combinaţii posibile cu ajutorul programării lineare şi pătratice
şi a altor metode aparţinând calculului operaţional. În prezent se profilează două
orientări importante în analiza sistemelor. Prima este căutarea de metode integrate care
combină prognoza dezvoltării tehnologice cu prognoza efectului (impact) provocat de
însăşi această dezvoltare asupra ştiinţei, economiei şi societăţii în general. Cea de a
doua orientare este căutarea de scheme cu interinfluenţă, în scopul anticipării şi
evaluării diverselor alternative de „viitor posibil”.
Metoda arborelui de pertinenţă a fost fundamentată ca urmare a cercetărilor
efectuate de către Battelle Memorial Institute, asupra unui număr mare de prognoze în
domeniul tehnic. Pe timpul cercetărilor s-a constatat că erorile de prognoză nu se
datorau atât folosirii unor metode greşite de prelucrare a datelor, cât mai ales
omisiunilor. Pornind de la ideea că dezvoltarea, sau chiar numai o prognoză de
dezvoltare accelerată a unui anumit procedeu, generează prin reacţie o dezvoltare a
procedeelor competitive care caută să-şi întreacă şi să-şi plafoneze adversarul, a fost
elaborată o metodă grafică care să asigure evitarea omisiunilor, să permită o ordonare a
informaţiilor privitoare la schimbările potenţiale din dinamica sistemelor competitive şi
să evalueze implicaţiile schimbărilor care ar putea interveni.
Arborele de pertinenţă orizontal constă într-o reprezentare a tuturor factorilor
care ar putea influenţa un anumit proces de dezvoltare şi care permite separarea
schimbărilor oportune de cele inoportune. Nu generează, de fapt, răspunsul la nici o
întrebare. El este numai un cadru logic pe care să se sprijine ideile în relaţia lor cu alte
idei, o călăuză a gândirii şi o asigurare că nici un parametru important nu a fost trecut
cu vederea.
Arborele de pertinenţă vertical constă într-o reprezentare a căilor competitive
pe care evoluează tehnologia unui anumit proces. Pornind către un obiectiv final se
reprezintă diverse căi tehnice posibile de rezolvare – cu etapele aferente – stabilindu-se
astfel o ierarhie de obiective intermediare care trebuie atinse în mod succesiv. Această
„reţea de obiective”, cum a mai fost denumită, analizată periodic de specialişti, permite
reducerea treptată a căilor posibile la căi probabile, mărind capacitatea prognozelor, Un
arbore vertical bine alcătuit permite aplicarea în continuare a altor metode ( extrapolare,
metode statistice), care de data aceasta au certitudinea exhaustării câmpului cercetat.
Din categoria metodelor gândirii intuitive fac parte:
a)metoda creativităţii - reprezintă un mod de a angaja elementul uman pentru a crea
ceva nou printr-o cale nouă. Această metodă obligă părăsirea câmpului real de
investigare – cercetare, a unui stimulent util – cercetarea stimulentului prin fapte pentru
a trage o concluzie.
b)metoda Brainstorming – metodă de stimulare a gândirii creatoare, în scopul obţinerii
cât mai multor idei, privind modul de rezolvare a unor probleme care să conducă la
soluţia optimă, pe care prin decizia luată conducătorul să o poată valorifica.
Brainstormingul reuneşte o grupă de participanţi, reprezentând diverse domenii de
specialitate, care discută asupra unei probleme ce trebuie rezolvată, într-un mod cu totul
neconvenţional. Principiul suprem al acestui stil este acela ca toţi participanţii să-şi
exprime în mod liber ideile lor referitoare la problema respectivă, în mod spontan şi
fără nici o reţinere. Conducătorul grupului nu are voie să folosească aprecieri
descurajatoare sau etichetări la adresa participanţilor prin care ar frâna fluxul de idei al
acestora. Dimpotrivă, este necesar ca toţi participanţii la dezbateri să sesizeze, ideile
prezentate în mod reciproc, să le combine unele cu altele, în acest fel stimulându-se
formarea unor lanţuri de asociere reciproce, prin care se ajunge la idei şi concluzii care
nu ar fi apărut niciodată în cazul unei dezbateri izolate şi coordonate realizate pe
categorii de specialişti asupra aceloraşi probleme.
c)Tehnica Delphi / ancheta interogativă – este o metodă mai dezvoltată a
brainstormingului şi are la bază principiul gândirii intuitive, al reflectării. Se foloseşte
tot mai des la luarea deciziilor de perspectivă. Constă în aflarea poziţiei şi părerilor
unor persoane dintr-un domeniu dat asupra unei probleme, păreri care sunt treptat mai
precis conturate şi mai centrate, utilizând chestionare succesive. Tehnica Delphi
reprezintă o metodă de explorare a viitorului prin care se încearcă să se stabilească
natura şi data când se pot produce în viitor anumite evenimente (de exemplu,
necesitatea unei reorganizări sau reforme administrative) şi ce măsuri trebuie luate în
acest sens. Metoda constă din alcătuirea unui program de interogări individuale şi
succesive care alternează cu informaţii şi sondaje ale opiniei, ceea ce permite să se
corecteze, cu ajutorul calculatorului, concluziile trase din prima etapă a operaţiei.
Participanţii interogaţi, persoane cu înaltă pregătire în domeniul de specialitate, sunt
invitaţi să răspundă prin corespondenţă la chestionarul trimis. În baza răspunsurilor
primite se calculează tendinţa medie (în producerea evenimentului şi a datei lui) care
este din nou comunicată participanţilor cu invitarea acestora de a-şi motiva opţiunea
lor. Această "dezbatere" în contradictoriu îi determină pe unii să-şi schimbe părerea şi
să adere la alte opinii, ceea ce permite micşorarea deosebirilor între răspunsuri.
Rezultatele sunt din nou prelucrate şi se stabileşte o nouă valoare medie mai precisă
decât cea precedentă. Urmează o nouă informare şi o nouă prelucrare a răspunsurilor în
vederea determinării valorii medii, procesul desfăşurându-se în trei etape, în final se
obţine, prin aceste dezbateri şi calculări succesive a valorilor medii, un pronostic la care
aderă majoritatea celor chestionaţi.
Pe baza celor prezentate anterior, se poate concluziona că în rezolvarea unor
probleme date poate fi utilizată oricare dintre aceste metode, deoarece din punct de
vedere teoretic ele ar trebui să conducă la acelaşi rezultat. Din perspectivă practică din
lipsă de puncte de sprijin analizele nu pot fi niciodată duse până la capăt, şi, ca urmare
rezultatele obţinute prin aplicarea diverselor metode sunt şi ele, de cele mai multe ori
diferite. Cercetătorii îşi aleg metoda în funcţie de: factori obiectivi – cum ar fi natura
subiectului sau intervalul de timp; factori subiectivi, dintre care cel mai important este
tradiţia, adică inerţia în a se perpetua metoda cu care s-a mai lucrat. În orice caz se
poate spune că nu există o metodă general aplicabilă în elaborarea oricărui tip de
prognoză. Mai mult decât atât, chiar pentru un domeniu bine definit, nu poate fi
indicată o anumită metodă, care să certifice valabilitatea rezultatelor.
d) Reuniunea Philips 66 – constă în crearea mai multor grupe de câte şase participanţi,
din care unul este reprezentantul grupului. Aceştia discută şase minute asupra
problemei respective. Opiniile grupurilor sunt prezentate de către reprezentantul
fiecărui grup într-o reuniune generală. Experimentul nu durează mai mult de două ore.
În esenţă, Reuniunea Philips 66 vizează următoarele etape: prezentarea obiectivului de
discutat de către conducătorul discuţiei; constituirea grupurilor de şase membrii pe
principiul eterogenităţii participanţilor şi alegerea reprezentanţilor grupurilor;
desfăşurarea discuţiilor; notarea de către reprezentanţi a părerilor membrilor grupului
condus; expunerea punctelor de vedere de către reprezentanţii grupurilor; discuţie între
reprezentanţi în reuniunea plenară, la care pot participa şi membrii ai grupurilor pentru
informaţii suplimentare. Spre deosebire de metoda anterioară aceasta are un caracter
operativ cea ce face ca aplicarea ei să fie posibilă în multe domenii.
e)Reuniunea PANEL – constă într-un dialog permanent cu aspect de dezbatere între
două grupuri (unul de specialişti, altul de cetăţeni), pentru a lua decizii pe baza
informaţiilor furnizate. Se desfăşoară în următoarele etape:
conducătorul expune materialele şi informaţiile, auditorul pune întrebări, iar
conducătorul răspunde coordonând în acelaşi timp întâlnirea; răspunsurile se dau de
specialiştii pe probleme, individual sau în colectiv; prin discuţii se face o analiză a
obiectivelor, etapelor, factorilor de acţiune şi se stabilesc măsuri concrete.
f)Metoda scenariilor – evidenţiază unele puncte şi momente critice în evoluţia
evenimentelor care reclamă decizia. Scenariul prezintă evoluţia înlănţuită a
fenomenelor pe etape şi în anumite puncte, alternativele posibile în luarea deciziilor. Se
desfăşoară în următoarele etape: descrierea detaliată a structurii unui sistem la un
anumit moment şi verificarea legăturilor şi compatibilităţilor interne ale sistemului;
proiectarea evoluţiei în timp a sistemului trecând la descrierea unei noi stări a acestuia
pe baza efectului tendinţelor generale şi ale actului voluntar al deciziei strategice;
metoda este folosită în stabilirea liniei strategico-tactice de evoluţie a organizaţiei,
adoptând o poziţie creativă în prefigurarea viitorului
g)Metoda delegării – constă în atribuirea temporară de către o persoană ce exercită un
post de conducere a unei sarcini ce îi revine de drept, altei persoane subordonate, cu
funcţie de conducere de nivel inferior sau cu funcţie de execuţie, precizându-se
competenţa şi responsabilitatea corespunzătoare încredinţate. Ca element cheie în
utilizarea cu succes a acestei metode este soluţionarea corespunzătoare a dilemei
încredere - control. Trebuie pornit de la axioma că suma încredere + control este
întotdeauna constantă. Deci orice amplificare a controlului exercitat de un manager
diminuează încrederea percepută de subordonat. Similar, sporirea încrederii
conducătorului în subordonat este însoţită de o diminuare a controlului. Delegarea
eficace presupune o îmbinare raţională a încrederii cu controlul faţă de persoana
delegată. Altfel se pot manifesta deficienţe majore: eroarea de abdicare, încredere
exagerată + lipsă control; eroarea de tutelare: control exagerat axat pe rezultate, dar şi
pe maniera de obţinere a acestora, concomitent cu manifestarea unei încrederi reduse.
Utilizarea eficientă a delegării presupune respectarea următoarelor reguli: să nu
se delege sarcini de importanţă majoră, în special strategice; precizarea clară în scris a
competenţelor şi responsabilităţilor delegate; crearea unui climat favorabil delegării, de
încredere, acceptând şi apariţia unor posibile erori sau greşeli; definirea cât mai exactă
a rezultatelor aşteptate prin stabilirea unor criterii de evaluare şi într-o proporţie cât mai
mare comensurabile; verificarea de regulă a rezultatelor obţinute cu respectarea
competenţelor şi responsabilităţilor delegate şi nu a modului cum au fost realizate
atribuţiile delegate.
h) Conferinţa-discuţie este o metodă care constă în analizarea unei probleme de către
un grup de participanţi, în cadrul unei discuţii conduse de către o persoană pregătită în
prealabil pentru acest scop. Fiecare participant are deplina libertate de a-şi exprima
opinia, în acest fel existând posibilitatea aprecierii cunoştinţelor profesionale şi a
experienţei proprii. Prin discutarea în colectiv, pot apărea noi sugestii, se descoperă
erorile şi omisiunile indicându-se cea mai bună soluţie de rezolvare a cazului.
i) Metoda studiului cazurilor – presupune antrenarea şi mai intensă a participanţilor la
dezbatere datorită modului în care le sunt solicitate cunoştinţele şi experienţa personală
în rezolvarea unui caz. Studiul cazurilor constă în prezentarea unei situaţii reale cu
datele necesare înţelegerii problemei, prezentare întreruptă în momentul în care
acţiunea ajunge într-un impas şi când, pentru depăşirea acestuia, este necesară
elaborarea şi adoptarea unei decizii.
După ce fiecare participant şi-a formulat o părere, participanţii trebuie să-şi
confrunte în grup opiniile şi să ajungă la o decizie acceptată de majoritatea membrilor
grupului.
Tehnici de îmbunătăţire a procesului decizional de grup.
Îmbunătăţirea procesului decizional de grup se asigură pe baza întrebuinţării
următoarelor tehnici:
a)crearea de controverse, până la limita situaţiei care poate degenera în conflicte;
b)tehnici de stimulare a creativităţii:
b.1) tehnica de brainstorming tradiţional, de generare de idei, prin evitarea inhibiţiei, pe
baza regulilor: nici o idee nu este considerată ridicolă; orice idee prezentată aparţine
grupului şi nu emitentului acesteia; nici o idee nu poate fi criticată;
b.2) tehnica electronică de brainstorming – tehnică similară celei tradiţionale, cu
excepţia faptului că membrii grupului sunt legaţi între ei în reţeaua electronică;
b.3) tehnica Delphi – solicitarea şi compararea unor judecăţi expert anonime asupra
unui subiect cu ajutorul unui set de chestionare succesive, fiecare chestionar având la
bază feed-back-ul opiniilor rezultate din chestionarul precedent;
b.4) tehnica de grup nominal - de generare a ideilor, fără interacţiunea, în cadrul unui
grup, urmată de o evaluare sistemică în grup.
Diverse tipuri de decizii şi tehnici utilizate în condiţii de certitudine, de
risc şi de incertitudine.
În condiţii de certitudine se recomandă folosirea următoarelor metode:
a)metoda utilităţii globale – facilitarea alegerii variantei optime prin crearea unui suport
logic pentru procesul parţial subiectiv al anticipării consecinţelor;
b) metoda Onicescu – raţionalizarea deciziilor multicriteriale în condiţiile de
certitudine;
c)metoda Electre – raţionalizarea proceselor decizionale multicriteriale.
În condiţii de risc este recomandată metoda arborelui decizional – prevederea
implicaţiilor unor decizii succesive, eşalonate pe durate mari, câţiva ani.
În condiţii de incertitudine – alegerea variantei optime în condiţiile lipsei de
informaţii necesare stabilirii probabilităţilor de manifestare a stărilor condiţiilor
obiective, iar variabilele sunt parţial necontrolabile se face avându-se în vedere
următoarele reguli: regula pesimistă (A.Wald) – varianta optimă este cea care prezintă
cele mai mari avantaje, din gama de variante considerate dezavantajoase; regula
optimistă – varianta optimă este cea cu cele mai mari avantaje, în cea mai favorabilă
stare a condiţiilor obiective; regula optimalităţii; regula proporţionalităţii
(Bayes-Laplace) varianta optimă este cea pentru care media utilităţilor este cea mai
mare, sau media consecinţelor este cea mai favorabilă; regula minimizării regretelor
(Savage) – varianta cea mai bună este cea pentru care regretul de a nu fi ales varianta
optimă este cel mai mic.
Deciziile colective se pot optimiza folosindu-se: algoritmul Deutch-Martin;
metoda Electre Tridimensională – pentru optimizarea deciziilor multicriteriale de grup,
în care decidenţii au preferinţe diferite asupra utilităţii variantelor.
Acumularea şi prelucrarea cunoştiinţelor cu mijloacele inteligenţei artificiale în
vederea fundamentării, adoptării şi supervizării deciziilor manageriale se pot realiza cu
ajutorul instrumentului informatic denumit sistem expert unde managerul este utilizator
final al acestui sistem şi se implică în calitate de factor de autoritate şi responsabilitate
în pilotarea procesului de informatizare, de introducere a sistemului expert în structura
condusă. Potrivit lui Durkin, sistemul expert reprezintă un program informatic capabil
să modeleze abilităţile de rezolvare de probleme ale expertului uman atât sub aspectul
cunoştinţelor, cât şi al raţionamentului. Sistemul expert fiind disponibil, permanent, în
timp şi spaţiu, neperisabil, cu o performanţă şi viteză stabilă şi un cost suportabil
reprezintă avantaje nete faţă de utilizarea repetată a expertului uman.
Alegerea soluţiei optime de decizie din mai multe variante posibile se poate
realiza cu ajutorul instrumentului denumit analiza cost-beneficiu, în situaţii în care pot
să apară evenimente cu un anumit grad de certitudine / incertitudine. Pentru o mai mare
relevanţă, aceasta poate fi combinată cu metoda arborelui decizional (o prezentare
arborescentă, din ce în ce mai detaliată / ramificată, a alternativelor posibile de a
acţiona într-o anumită situaţie, precum şi estimarea costurilor, pe baza unor coeficienţi
de probabilitate a apariţiei unui anumit eveniment).
Un alt instrument de analiză îl reprezintă Regula 80/20, sau principiul lui
Pareto. Potrivit acestui instrument există un dezechilibru înnăscut între cauze şi
rezultate, între intrări şi ieşiri şi între eforturi şi recompense. Mai concret, regula are
următorul conţinut: 80 % din rezultate, ieşiri sau recompense decurg din 20 % din
cauze, intrări sau eforturi.
Titular de disciplină,
Lect. univ. dr. STĂNCIULESCU SORIN