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1. Gestin por Resultados yPresupuesto Basado en Resultados son sinnimos?

Habitualmente no se realiza una clara diferenciacin entre los trminos Gestin por Resultados y Presupuesto Basado en Resultados, entremezclando los mismos y utilizndolos en forma indistinta como sinnimos. Considerando que estos trminos tienen un alcance muy diferente, en este apartado se intenta realizar una clara separacin entre ambos conceptos. Con respecto a la Gestin por Resultados, es posible plantear como sus principales objetivos, en primer lugar, focalizar la gestin pblica en un modelo que priorice los resultados obtenidos por las polticas pblicas sobre el exclusivo cumplimiento de las normas y procesos. Para el logro de este objetivo es necesario dotar a las autoridades de las instituciones pblicas con herramientas flexibles de gestin de sus recursos humanos, financieros y materiales. Esto significa otorgar a los directivos pblicos de mayor poder de decisin sobre la utilizacin de sus recursos financieros, mayor autonoma en las decisiones relativas a los funcionarios que se desempean en la organizacin. A su vez, la Gestin por Resultados implica incorporar incentivos, tanto monetarios como no monetarios, para los funcionarios pblicos, as como

mecanismos de sancin, dirigidos a promover un mejor desempeo2 .2 Esta definicin se basa en Robinson (2007)

Estos principios generales de la Gestin por Resultados se reflejan bsicamente en la definicin y utilizacin de indicadores de desempeo relacionados a las distintas actividades del aparato pblico y la implementacin de incentivos, sanciones y ciertas flexibilidades en la gestin para los directivos pblicos, con el fin de mejorar los resultados del Sector Pblico.

De esta forma, la implementacin de una Gestin por Resultados implica reformas y cambios en la mayor parte de los sistemas de gestin pblica. A modo ilustrativo, la Gestin por Resultados implica cambios en a lo menos los siguientes sistemas de gestin:

Planificacin estratgica

Gestin de los Recursos Humanos

Administracin Financiera

Compras y contrataciones pblicas

Sistemas de incentivos y sanciones para los Directivos Pblicos

Sistemas de monitoreo y evaluacin de programas y polticas pblicas

Sistema de control y auditoria (internos y externos)

Por su parte el Presupuesto Basado en Resultados3 consiste en promover la implementacin de un proceso presupuestario que tiene como objetivo que los decisores claves consideran en forma sistemtica los objetivos previstos y los resultados alcanzados por los programas y las polticas pblicas a lo largo de todo el ciclo (formulacin, aprobacin, ejecucin y monitoreo y evaluacin)4 .

Para lograr este objetivo es necesario cumplir con requisitos bsicos para implementar los conceptos de un Presupuesto Basado en Resultados. En primer lugar, se debe contar con informacin sobre los objetivos y metas de los programas y polticas pblicas, tanto los esperados como los efectivamente logrados. Estos objetivos y metas generalmente se presentan en forma de indicadores de desempeo. Tambin deben estimarse informacin sobre los recursos presupuestarios asociados al logro de estos objetivos y metas. A su vez, contar con informacin sobre los resultados finalmente alcanzados en el mbito de intervencin de los programas y polticas pblicas, es otro requisito bsico. Es necesario considerar que estas iniciativas son parte de las variables que explican los resultados finales, pero existen bajas probabilidades de conformar una relacin lineal entre acciones de los programas y polticas pblicas y los resultados en los beneficiarios finales.

En segundo lugar, se requiere que el proceso presupuestario este diseado para facilitar el uso de informacin de desempeo en las decisiones de asignacin de recursos. Un proceso presupuestario realizado sobre la base de estimaciones de recursos de baja calidad, o fuertemente influenciado por las modificaciones que puede llegar a introducir el Congreso en forma unilateral sobre los niveles de recursos y gastos, as como sobre la distribucin entre las distintas iniciativas que conforman el presupuesto, tendr bajas probabilidades de introducir en forma consistente informacin sobre desempeo en el ciclo presupuestal.

De esta forma, el Presupuesto Basado en Resultados implica reformas principalmente en los sistemas de planificacin, de administracin financiera, de monitoreo y evaluacin y los sistemas de control. As, los sistemas de gestin involucrados en la implementacin de iniciativas de Presupuesto Basado en Resultados son un subconjunto de los sistemas de gestin contemplados en la implementacin de una Gestin por Resultados.

Por lo tanto, la Gestin por Resultados y el Presupuesto Basado en Resultados tienen una estrecha relacin, pero no son sinnimos: la Gestin por Resultados es ms amplia que el Presupuesto Basado en

3 En la prctica suele utilizarse en forma indistinta los trminos Presupuesto por Resultados, de mayor difusin, y Presupuesto Basado en Resultados. Considerando la definicin y la forma de implementacin de este concepto, en este documento se opta por utilizar el trmino Presupuesto Basado en Resultados,

4 Esta definicin es utilizada en trminos similares por la literatura especializada. Ver por ejemplo Marcel (2009), Arizti P. et al (2010),

Robinson (2007) y Arenas de Mesa et al (2010)

Resultados. Esta diferenciacin es muy relevante a la hora de definir, disear e implementar iniciativas de fortalecimiento del sector pblico, considerando que los recursos y esfuerzos involucrados en cada tipo de iniciativa, as como los apoyos y resistencias, pueden diferir sustancialmente. Este documento se focaliza en los desafos y retos para la implementacin de un Presupuesto Basado en Resultados (PBR). En las prximas secciones profundizan aspectos relativos a sus principales y caractersticas, as como a las bases tcnicas para su implementacin, considerando las diversas iniciativas lanzadas en los pases de Amrica Latina en los ltimos aos.

2. Presupuesto Basado enResultados: Principales Definiciones Conceptuales

La implementacin de un PBR implica contar con un proceso presupuestario que tiene como objetivo que los decisores claves consideran en forma sistemtica los objetivos previstos y los resultados alcanzados por los programas y polticas pblicas para la toma de decisiones. Pero la implementacin de un PBR puede realizarse de varias formas. El cuadro N 1 contiene una clasificacin esquemtica de tipos de PBR.

CUADOR 1TIPOS DE PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOSPresupuesto Basado en ResultadosMecanismo de Asignacin de Recursos

iii) Directoiv) Indirecto

Nivel de Institucionalizacin dentro del Ciclo Presupuestarioi) Instituciona

lizadoRelacin mecnica entre indicadores de desempeo y asignaciones presupuestariasInformacin de desempeo es incorporada, junto a otros datos, para analizar la informacin de los resultados del desempeo. Las decisiones de asignaciones presupuestarias se apoyan sobre

la base de indicadores de

desempeo, pero no en forma

directa y ni exclusiva

ii) Ad hocDesarrollo de acciones puntuales (ej.: evaluaciones de impacto) para programas y actividades determinadasPresentacin de informacin de desempeo solo como apoyo para las asignaciones y debates presupuestarias

Fuente: Elaboracin propia en base a Arizti P., Brumby J., Manning, N. et al (2010)

Considerando estos tipos analticos de PBR, y en base a la situacin de los pases de Amrica Latina en este campo, el tipo de PBR que implica una institucionalizacin en la utilizacin de informacin de desempeo en el ciclo presupuestario, combinado con su utilizacin de forma referencial, o indirecta en el proceso de asignacin de recursos parece ser el ms adecuado para su implementacin. Un PBR con estas caractersticas permite la utilizacin sistemtica e institucionalizada pero no exclusiva ni mecnica - de informacin de indicadores de desempeo en todo el ciclo presupuestario, con el fin de mejorar la eficiencia en la asignacin de recursos y la eficiencia operativa de las instituciones pblicas, en un marco de solvencia fiscal y transparencia.

Sin embargo, es necesario tener mucha precaucin en la definicin del mbito de aplicacin del PBR. En trminos generales el PBR tiene mayor aplicacin en el ciclo presupuestario de instituciones que brindan bienes y servicios mixtos y/o preferentes (ej. raciones alimentaras, prestaciones medicas, transferencias condicionadas de ingresos), y menor utilidad en instituciones que proveen bienes pblicos puros (ej. relaciones diplomticas, defensa), donde la relacin costo-beneficio de establecer indicadores de desempeo no resulta tan obvia. A su vez, considerando la situacin social de Amrica Latina con gran parte de su poblacin en situacin de pobreza e indigencia, afectando principalmente a los nios, focalizar esfuerzos en la implementacin de PBR en el gasto social, compuesto principalmente por bienes pblicos mixtos y preferentes, es una estrategia que permite generar mayor valor agregado a la gestin pblica para la sociedad.

La implementacin de un PBR implica reformas concretas sobre el ciclo presupuestario. Por ejemplo implica cambiar de un ciclo presupuestario que se basa en la formulacin, discusin, ejecucin y evaluacin de partidas presupuestarias (salarios, viticos, insumos), con bajo nivel de participacin de las reas productivas en el presupuesto, a un ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y servicios (productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos (ej. raciones alimentaras, becas, vacunas), que cuenta con un mayor nivel de participacin de los gerentes pblicos a cargo de estas iniciativas. En este esquema, los gerentes pblicos son los responsables principales de definir su solicitudes presupuestarias en base a niveles de produccin de bienes y servicios (insumo => producto), en lugar de delegar esta responsabilidad a las reas financiero contable de las instituciones. Este cambio de enfoque genera un aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es posible asignar recursos en funcin de prioridades de polticas, analizando el impacto de los aumentos / disminuciones de recursos sobre los niveles de produccin de bienes y servicios pblicos.

GRAFICO 1UTILIZACIN DEL PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS EN EL CICLO PRESUPUESTARIO

Fuente: Elaboracin propia en base Arizti, P; Lafuente, M, Manning, N, y Rojas F. (2009)

Implementar un PBR implica una profunda transformacin del ciclo presupuestario. Esta transformacin busca incorporar de manera sistemtica y oportuna informacin sobre indicadores de desempeo y resultados de los programas y polticas pblicas en el proceso de asignacin de recursos. Pero esta iniciativa debe realizarse sobre sistemas de gestin, que apoyan el ciclo presupuestario, los cuales deben brindar bases tcnicas solidas. Y en especial debe considerarse al sistema de administracin financiera, sistema que da soporte de forma integral la implementacin de un PBR, a la vez que promueve mejoras transversales en la gestin pblica.

3. El rol de los Sistemas Integrados de Administracin Financiera en la gestin moderna de las finanzas pblicas

Un instrumento central para el manejo responsable de la poltica fiscal es contar con informacin oportuna sobre los gastos e ingresos del sector pblico, que permitan tomar decisiones en el momento indicado, as como ejecutar iniciativas que promuevan la eficiencia del gasto pblico, como las que pueden ser impulsadas por iniciativas de PBR.

Una de los instrumentos centrales para generar informacin de la gestin financiera y sobre el desempeo del sector pblico son las tecnologas de la informacin. En especial los sistemas computarizados de informacin que procesan, almacenan y exponen informacin sobre la gestin de las finanzas pblicas. Este tipo particular de sistemas de informacin habitualmente se denomina Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF), USAID (2008), concepto que hace referencia al uso de tecnologas de la informacin y comunicaciones en la gestin financiera con el fin de apoyar las decisiones presupuestarias, las responsabilidades fiduciarias y la mejora del desempeo de las agencias pblicas, as como la preparacin de los estados y reportes financieros del sector pblico.El alcance del SIAF suele cubrir desde la formulacin y ejecucin presupuestaria, hasta la contabilidad y la generacin de reportes financieros y no financieros (Diamond y Khemani, 2005). En un contexto de mayor estabilidad fiscal y mayor demanda por bienes y servicios pblicos de calidad actualmente tambin se comenz a demandar en forma creciente a los SIAF informacin sobre desempeo, metas y resultados de las iniciativas financiadas por el presupuesto pblico, con el fin de apoyar las iniciativas de fortalecimiento de la gestin pblica.

En forma ms precisa, un SIAF se compone de un conjunto de subsistemas que operan interrelacionados y asumen un enfoque comprehensivo de la administracin financiera, constituyendo una herramienta para el logro de una gestin de los recursos pblicos eficaz, eficiente y transparente en un marco de solvencia fiscal. Desde esta perspectiva, el SIAF no debe ser considerado como un fin en s mismo, sino como un instrumento para el apoyo de la poltica fiscal, para la modernizacin del estado.

Uno de los objetivos centrales de un SIAF es la generacin de informacin que facilite la toma de decisiones. Para que ello sea posible, es necesario que la informacin cumpla con tres condiciones bsicas: ser oportuna; relevante y confiable. Si la informacin cumple con estas tres caractersticas bsicas acta como insumo central para la toma de decisiones relativas a la poltica fiscal y para promover un desarrollo ms slido y sustentable de las iniciativas de mejora de la gestin pblica. A su vez, contar con ms y mejor informacin fortalece el monitoreo y control de la gestin presupuestaria tanto a nivel agregado como a nivel de agencias.

Los beneficios de contar con informacin de mayor calidad se enmarcan en una perspectiva moderna de la gestin del gasto pblico, la cual busca cumplir con tres objetivos centrales: a) Disciplina fiscal, b) Eficiencia la asignacin de recursos, y c) Eficiencia operacional. (Schick, 1998)5 . Para el logro de cada uno de estos objetivos intervienen en forma combinada reglas, roles e informacin. Cada uno de estos aspectos es necesario pero no suficiente si acta de forma aislada. Por ejemplo, puede producirse que existan reglas claras y roles definidos para la gestin del gasto pblico, pero su efectividad se vea directamente afectada por debilidades en la calidad de la informacin. Ello no solamente impacta negativamente en el logro de los objetivos antes sealados, sino adems afecta la toma de decisiones relativas al gasto pblico en general. En ese marco, el SIAF es una herramienta que permite la gestin sistemtica e integrada de los recursos pblicos, y la informacin generada por el sistema acta como

instrumento que facilita la toma de decisiones, coadyuvando al logro de una gestin del gasto ms eficaz, eficiente y transparente.

3.1. Principales Caractersticas y Atributos de un SistemaIntegrado de Administracin FinancieraEn la mayora de los pases en desarrollo, los procesos de contabilidad y ejecucin presupuestaria de los recursos pblicos suelen encontrarse apoyados en sistemas de informacin financiera que presentan importantes debilidades en materia de cobertura de la administracin pblica, integracin univoca de plan de cuentas contables y categoras presupuestarias, as como problemas de actualizacin tecnolgica y mantencin en su funcionamiento. Ello impacta negativamente sobre la cantidad y calidad de la informacin relativa a la formulacin presupuestaria, la ejecucin y el monitoreo y control del gasto, lo cual, a su vez, tiene efectos negativos en la gestin del gasto pblico en general. (Diamond y Khemani,

2005)6 .5 A Contemporary Approach to Public Expenditure Management. World Bank Institute, Governance, Regulation, and Finance Division, Washington D.C (1998)

6 Introducing Financial Management Information System in Developing Countries, IMF WP 05/196. Washington DC (2005).

Estas debilidades en materia de informacin financiera obstaculizan tanto la gestin eficiente de los recursos como la transparencia y el control sobre el gobierno, afectando negativamente la percepcin relativa a problemas de governance en dichos pases. Frente a estas dificultades, muchos pases en desarrollo, tendencia que se observa en Amrica Latina, iniciaron procesos de implantacin de SIAF, o de mejoramiento de los mismos en aquellos casos en los cuales ya contaban con ellos. En base a la literatura especializada, y considerando las nuevas potencialidades y funcionalidades de un SIAF, su implementacin presenta tres ventajas centrales7:

i) una registracin y procesamiento de las transacciones financieras del gobierno ms oportuna, confiable y segura. Esta situacin es consecuencia de la automatizacin del manejo de la informacin en sistemas de informacin.

ii) una mejor gestin de la poltica fiscal en base a informacin que permite dar cuenta de la posicin financiera en un momento determinado en forma oportuna a partir de la conformacin de una base de informacin precisa y continuamente actualizada.

iii) la provisin de informacin financiera, no financiera y de desempeo que contribuye al mejoramiento de la eficacia y eficiencia de la gestin pblica.

De este modo, contar con informacin financiera, no financiera y de desempeo comprehensiva opera como insumo bsico que contribuye al fortalecimiento de la planificacin, seguimiento y evaluacin del gasto pblico en particular y de la gestin pblica en general.

El logro de estas ventajas potenciales por la implementacin de un SIAF implica que este se disee, construya e implemente sobre la base de tres principales caractersticas:

i) El SIAF debe ser una herramienta de gestin que posea la capacidad y flexibilidad necesaria para cubrir tanto los requerimientos y demandas de los organismos rectores de las finanzas pblicas, como son el Ministerio de Finanzas/Hacienda y los rganos Superiores de Control (Contraloras y/o Sindicaturas), como de los Ministerios Sectoriales. A su vez, el SIAF debe convertirse en una herramienta que promueva la modernizacin del sector pblico al adoptar un rol destacado en apoyar las reformas para el mejoramiento de los sistemas de gestin pblica, en especial de aquellos que promuevan mejoras al desempeo del sector pblico.

ii) El SIAF debe proveer un amplio rango de informacin financiera, no financiera y de desempeo para promover una mejor toma de decisiones por parte de los directivos pblicos. As, la informacin financiera es bsica para la gestin del presupuesto pblico, pero la informacin relativa, por ejemplo, al tamao de la dotacin de personal y los rangos de remuneracin tambin es informacin no financiera muy relevante. A su vez, la informacin sobre desempeo es un requisito central en la implementacin de un Presupuesto Basado en Resultados, donde las decisiones requieren informacin relativa a los objetivos y metas de los programas, los tipos de bienes y servicios producidos as como tambin los indicadores mediante los cuales se miden la eficacia y eficiencia de los programas y polticas pblicas.

7 Los puntos siguientes se desarrollan en base a Diamond y Khemani (2005) y M. Makon(2000) .

iii) Considerando que el SIAF es un sistema de informacin tecnolgico, que procesa, almacena y genera informacin para todos los actores usuarios de esta informacin, es necesario asegurar el acceso al sistema para ingresar y consultar la informacin que cada tipo de usuario precisa para desarrollar sus respectivas funciones, bajo un esquema de definicin de funciones operativas, tcticas y estratgicas. En este aspecto en particular, las tecnologasde informacin y comunicacin juegan un rol central, al permitir una utilizacin generalizada del SIAF con bajo costo de acceso mediante internet a un grandes grupos de usuarios, con gran dispersin geogrfica, a la vez que permiten generar perfiles de usuarios con distintos privilegios funcionales y de acceso a informacin de menor o mayor nivel de agregacin y consolidacin.

Todos estos atributos conceptuales de un SIAF se plasman en un sistema de informacin concreto, el cual est compuesto por un conjunto de subsistemas, o mdulos, los cuales se rigen por principios generales y reglas de negocio que ordenan su funcionamiento.

En trminos generales un SIAF se compone de un conjunto de subsistemas ncleo que operan interrelacionados (Makon, 2000). En primer lugar se encuentra el subsistema de presupuesto, el cual contiene, al igual que los otros subsistemas, un conjunto de polticas, normas, procedimientos, reglas de validacin y funcionalidades aplicables a las distintas etapas del proceso presupuestario (formulacin, ejecucin y monitoreo y evaluacin). Su rol es actuar como herramienta de apoyo a la ejecucin de programas y polticas a corto y mediano plazo, reflejados en la ley de presupuesto de cada ao. Por su parte, el subsistema de crdito pblico apoya las operaciones que realiza el Estado a fin de captar medios de financiamiento y para lo cual se genera endeudamiento. El subsistema de tesorera gestiona la administracin de los recursos pblicos, tanto desde el punto de vista de su percepcin como las gestiones necesarias para cancelar las obligaciones contradas por el Estado. En este subsistema la implementacin de una Cuenta nica del Tesoro que optimice la gestin financiera de los recursos pblicos es un punto central. Por su parte, el subsistema de contabilidad registra y realizar la valuacin los hechos econmicos que afectan el patrimonio de las organizaciones pblicas. Estos cuatro subsistemas conforman el ncleo central de un SIAF.

A su vez, el SIAF cuenta con el apoyo de un conjunto de subsistemas complementarios, los cuales se interrelacionan con los subsistemas del ncleo central, y generan transacciones que son registradas en el SIAF, a la vez que brindar apoyo a los procesos de negocio especficos que soportan. As, el subsistema de gestin de recursos humanos es responsable de la administracin de la dotacin de personal con el que cuentan las organizaciones pblicas. El subsistema de compras y contrataciones apoya las operaciones que realizan las organizaciones pblicas destinadas a la adquisicin de obras, bienes y servicios necesarios para la gestin de las organizaciones. Estas operaciones generan compromisos y obligaciones, las cuales deben registrarse en forma oportuna, y sujetas a las disponibilidades presupuestarias, en el SIAF. Por su parte los subsistemas de inversin pblica tienen una relacin de intercambio de informacin con el SIAF, al proveerle informacin sobre los proyectos de inversin y recibir datos sobre la ejecucin financiera de los mismos. Por ltimo, el subsistema de administracin de bienes interviene en los procesos de administracin de los bienes fsicos del Estado, ya sean pblicos o privados, muebles o inmuebles, y puede formar parte de los subsistemas ncleos al tener una estrecha relacin con el subsistema de contabilidad, con el fin de registrar eventos econmicos que afectan el patrimonio.

Una adecuada interoperacin entre los subsistemas ncleo y los subsistemas complementarios permite una gestin pblica ms eficiente, al evitar, por ejemplo, la doble registracin de la informacin en distintos sistemas. A su vez, fortalece el ambiente de control sobre las finanzas pblicas, generando una directa relacin entre las operaciones que implican obligaciones para el Estado y la disponibilidad presupuestaria, evitando la generacin de deuda flotante no registrada, que distorsiona la situacin fiscal.

Con respecto a los principios generales y reglas de negocio que enmarcan la administracin financiera pblica, si bien existen marcos conceptuales en los cuales algn subsistema particular acta como eje central del SIAF, como por ejemplo existen SIAF donde el subsistema de tesorera opera como eje, mientras que en otros casos es el subsistema de contabilidad (Makon, 2000), una visin ms actual plantea como marco conceptual la integracin e interrelacin entre todos los subsistemas que conforman un SIAF. En este enfoque, se presta especial atencin a la integracin univoca y automtica entre el Plan de Cuentas Contables y el Clasificador Presupuestario, as como al diseo y desarrollo de un modulo destinado a definir distintos niveles de desagregacin y captura de la informacin de acuerdo a las demandas y necesidades de los distintos niveles del sector pblico.

En otras palabras, las funciones centrales del SIAF tienen que ver con una visin moderna de gestin de los recursos pblicos, cuyos objetivos son la promocin de mejoras en la gestin operativa, as como tambin el fortalecimiento de la transparencia, la rendicin de cuentas y la solvencia fiscal. Para ello, el SIAF requiere la generacin constante de informacin confiable, oportuna y relevante, lo cual constituye un medio para la toma de decisiones. Esto exige que la informacin capturada por el SIAF surge ligada a los procesos de gestin habituales de las entidades pblicas, para que a partir de su registracin financiero contable efectivamente facilite la toma de decisiones relativas al presupuesto pblico.

3.2. Avances y principales desafos para la modernizacin de losSIAF en Amrica LatinaSi bien en la mayor parte de los pases de Amrica Latina ya se cuenta con SIAF, a medida que los marcos conceptuales y metodolgicos relativos a la administracin financiera van experimentado avances, como por ejemplo las iniciativas para implementar PBR, y las aplicaciones informticas desarrollan nuevas innovaciones desde el punto de vista tecnolgico, se abre una importante ventana de oportunidad para iniciar procesos de modernizacin tendientes a la mejora de sus funcionalidades y capacidades de procesamiento y cobertura.

Sin embargo, estos procesos de mejora deben considerar al menos cuatro aspectos claves para lograr sus objetivos. La experiencia de puesta en marcha de proyectos de reforma y actualizacin de los SIAF en los pases de la regin, permite establecer una serie de condiciones que no deberan soslayarse a la hora de iniciar procesos de ese tipo. Es necesario tener presente que estas condiciones no garantizan por s solas una reforma exitosa de los SIAF. Sin embargo su ausencia condiciona fuertemente las posibilidades de xito.

i) Apoyo de las Mximas Autoridades. Para el desarrollo de un proyecto de fortalecimiento de la gestin financiera del sector pblico es un pre requisito contar con el apoyo de las autoridades polticas del Ministerio de Hacienda, especialmente de las Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos. Estos actores son los usuarios finales de la informacin generada por el SIAF a nivel global. Contar con informacin oportuna, relevante y confiable es una potente herramienta para el manejo de la poltica fiscal, tanto en pocas de restricciones como de expansiones econmicas. A su vez, en el aparato estatal el rol de los Ministerios de Hacienda suele ser preponderante sobre el resto de los Ministerios Sectoriales. Por esta razn una iniciativa lanzada y apoyada por las autoridades econmicas tiene mayores probabilidades de xito, considerando a su vez que estos proyectos tienen una duracin promedio de 4/6 aos8.

ii) Definicin Detallada de Aspectos Conceptuales y Tecnolgicos. Una clara definicin del modelo conceptual de integracin entre la contabilidad y el presupuesto es el primer elemento a desarrollar, accin que debe ser seguida por el modelado y optimizacin del ciclo presupuestario completo (formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin). Este modelo conceptual implica una profunda revisin de las principales normas de gestin financiera, (por ejemplo la gestin del gasto en base devengado, la utilizacin de los momentos de compromiso, devengo y pago) y su modificacin en los casos que resulte necesario. En segundo lugar, este modelo conceptual debe contemplar las formas de relacin entre asignaciones financiera (inputs) y productos estratgicos (outputs). De esta forma ser posible agregar valor a la gestin presupuestaria ms all de una correcta registracin financiera contable del gasto pblico. Con respecto a los aspectos tecnolgicos, es necesario hacer un levantamiento en el mercado sobre los aplicativos disponibles que pueden cubrir los requisitos definidos a nivel conceptual, ya sea a nivel de todo el ciclo presupuestario o para una etapa en particular. Por lo general, la gestin presupuestaria del sector pblico presenta ciertas particularidades, producto de representar un proceso de economa poltica y darle un fuerte peso a las asignaciones presupuestarias, que los aplicativos de marcado suelen no cubrir en su totalidad, al estar fuertemente focalizados en la contabilidad patrimonial. Pero una combinacin de aplicativos de mercado con soluciones desarrolladas a medida es posible, en especial en funcionalidades de de proyecciones o simulaciones de escenarios alternativos. A su vez, es necesario definir la plataforma tecnolgica y mantener la misma a lo largo de todo el proyecto. La tecnologa evoluciona a muy rpida velocidad, pero modificar la plataforma tecnolgica en el medio del desarrollo de un proyecto genera grandes riesgos para su concrecin.

iii) Participacin y apoyo de Organismos Internacionales: la participacin de instituciones multilaterales tiene dos grandes beneficios. En primer lugar, brindan apoyo financiero para el desarrollo del proyecto, los cuales implican un volumen considerable de recursos, al representar habitualmente proyectos cercanos a varios millones de dlares. En segundo lugar, y ms importante que el aspecto financiero en ciertas ocasiones, los Organismos Internacionales brindan asistencia tcnica, promueven la implementacin de procesos de gestin de proyectos y realizan un seguimiento objetivo por parte de un tercero sobre el avance del proyecto. Considerando que estos proyectos pueden exceder el mandato de un gobierno, la participacin de un actor externo fuertemente involucrado en el proyecto brinda un paraguas para su desarrollo y ayuda a asegurar a las autoridades polticas una correcta utilizacin de los recursos.

8 Dener (2010)

iv) Planificar resultados de corto plazo. La reforma debe lograr resultados en el corto plazo que contribuyan a sostener el respaldo poltico y que permitan generar compromiso en los diversos actores involucrados. Estos resultados deberan traducirse en mejorar concretas en la gestin de los recursos y en la posibilidad de generar informacin agregada ms oportuna y confiable. Estos resultados de corto plazo pueden ser una buena oportunidad para coordinar iniciativas de PBR con las iniciativas tendientes a fortalecer un SIAF, en especial en temas de inteligencia de negocios en la utilizacin de datos para generar ms y mejores reportes gerenciales.

Estas condiciones ponen de relieve que las reformas requieren ser llevadas adelante sobre la base de requisitos de orden tcnico pero sin desconocer la importancia de las condiciones contextuales y polticas. Las reformas no pueden ser desplegadas exclusivamente sobre las innovaciones del sistema de informacin y desarrollos conceptuales y metodolgicos, sino que debe tener tanto el respaldo del mximo nivel poltico como el compromiso de los cuadros burocrticos del Estado, para lo cual es necesario definir una adecuada estrategia de gestin del cambio. Tener presente esta combinacin de factores contribuye en gran medida a llevar adelante exitosamente los procesos de modernizacin y mejoramiento de los SIAF.

Analizando en particular nuestra regin, es posible sealar que durante la dcada del 70 comenzaron introducirse las primeras reformas de los sistemas de administracin financiera (como por ejemplo en Brasil y Ecuador), pero fue a partir de los aos 90 cuando en Amrica Latina se impuls masivamente este proceso en pases tales como Argentina y Paraguay. Este proceso continu extendindose durante la dcada del 2000 a pases tales como Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, y Repblica Dominica. Ello fue posible gracias al gran impulso que recibieron tanto los desarrollos conceptuales y metodolgicos como el avance de la tecnologa, en especial los avances en la industria del software y del hardware, y en el uso masivo de internet.

Sin embargo, a pesar de la importancia que revisten los SIAF en el marco de una poltica fiscal responsable y en el mejoramiento de la calidad de gasto pblico, su nivel de desarrollo en la regin es dispar.

3.3. Estado actual y desafos pendientes de los SIAF en AmricaLatinaEn forma estilizada es posible definir tres grandes generaciones de SIAF en la regin. La primera generacin de estos sistemas tuvo como principal objetivo generar informacin sobre ejecucin presupuestaria en base caja y la consolidacin de los balances contables de la administracin pblica. El subsistema de Tesorera tiene un rol preponderante sobre el resto de los subsistemas. A nivel de tecnologas de la informacin (TICs), estos sistemas son principalmente desarrollados en un esquema cliente/servidor, presentando una serie de dificultades para lograr una amplia cobertura institucional y la captura de informacin en forma oportuna. Por lo general este sistema es administrado por la Tesorera General. Esta primera generacin de SIAF en la regin estaba funciona bajo las premisas de una gestin de las finanzas pblicas en base caja.

Una segunda generacin de sistemas, en especial los desarrollados a partir de la dcada del 90 presentan una visin ms integrada entre los distintos subsistemas que conforman la gestin financiera. En particular el subsistema de Presupuesto tomar mayor protagonismo, con el fin de registrar en forma oportuna los compromisos y obligaciones que asume el sector pblico. As, el SIAF apoya de mejor forma la gestin de las finanzas pblicas, brindando en formar automtica ya no solo informacin sobre los pagos y cobros efectivos del gobierno, sino que tambin genera informacin sobre los compromisos y obligaciones presentes y futuros, y realiza la registracin contable en forma automtica e integrada con el presupuesto. A su vez, en ciertos casos se incorpora informacin sobre indicadores fsicos asociados a la ejecucin financiera del presupuesto. Desde el punto de vista de las TICs, los avances en materia de software, capacidades de procesamiento de grandes volmenes de datos y la introduccin masiva de internet brinda un mejor soporte tecnolgico incrementando su perfomance y posibilidades de cobertura institucional y geogrfica. En esta segunda generacin de SIAF son las Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos, quienes asumen el liderazgo del desarrollo y administracin de estos sistemas.

Por ltimo, es posible plantear el incipiente desarrollo de una tercera generacin de SIAF. Esta tercera generacin busca continuar consolidando los avances en materia de gestin presupuestaria y contable de las generaciones anteriores. A su vez incorpora de manera integral, a nivel conceptual, instrumentos de control de gestin y evaluacin que promuevan un mejor desempeo del sector pblico en el marco de un Presupuesto Basado en Resultados. Esta tercera generacin realiza un uso ms intensivo de los avances tecnolgicos, en especial en cuanto a la capacidad de procesamiento y niveles de cobertura institucional y geogrfica, junto a la utilizacin de potentes herramientas de manejos de datos destinadas a generar mltiples y flexibles reportes. A nivel institucional, las Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos continan liderando estos procesos, pero con un mayor participacin de las reas de planificacin y evaluacin de la gestin.

As, considerando estas tres generaciones de SIAF en la Amrica Latina - primera generacin (SIAF), segunda generacin (SIAF 1.0), y tercera generacin (SIAF 2.0) - es posible clasificar en forma estilizada a un grupo de pases de la regin en tres grupos relacionados al nivel de desarrollo de su SIAF. El primer grupo, conformado por Uruguay y Mxico, tiene en funcionamiento sistemas de tipo SIAF. El segundo grupo, conformado por Per, Argentina, Paraguay, Repblica Dominicana y Colombia opera con sistemas SIAF 1.0, mientras que Chile est desarrollando un sistema SIAF 2.0.

Considerando al rol central de los SIAF en la gestin de la informacin presupuestaria, iniciativas tendientes a mejorar la calidad del gasto pblico y la gestin pblica deben combinar en forma adecuada el fortalecimiento del SIAF y el impulso del PBR para lograr reformas sustentables en el tiempo. A su vez, estas iniciativas deben contemplar mejoras en otros sistemas que apoyan una adecuada implementacin de un PBR.

4. Sistemas de Gestin que generan las bases tcnicas para implementar Presupuesto Basado en Resultados

La adecuada implementacin del PBR implica fortalecer los sistemas de planificacin y de evaluacin y control, as como la estructura y clasificadores del presupuesto y el marco fiscal de mediano plazo.

4.1 Sistema de PlanificacinCon respecto al sistema de planificacin, es necesario su fortalecimiento en dos dimensiones: nivel global y nivel institucional. El proceso de planificacin a nivel del Gobierno General de las polticas pblicas es central para una mejor gestin pblica, al definir claramente las autoridades las polticas prioritarias y sus metas. Esta actividad genera el marco general para la planificacin institucional Por su parte, la planificacin institucional apoya la gestin eficiente de las instituciones pblicas, determinando en forma precisa, a lo menos:

- Los objetivos estratgicos, alienados con su Misin y las prioridades del Gobierno.

- Los indicadores de desempeo, y sus metas para cada ejercicio fiscal, definiendo explcitamente los niveles de bienes y/o servicios a proveer, proceso clave para fortalecer la elaboracin de los indicadores relativos al PBR.

Un requisito fundamental en las actividades de fortalecimiento de los sistemas de planificacin es determinar con claridad y precisin su articulacin con el ciclo presupuestario.

4.2 Estructura programtica del PresupuestoExisten diversas formas de estructurar el presupuesto pblico. Las ms utilizadas son la clasificacin de tipo institucional y la clasificacin programtica del presupuesto, las que se combinan con la distribucin del gasto en tems presupuestarios (personal, consumo, transferencias, etc.) Es necesario sealar que el PBR puede considerarse como una enfoque para la gestin del presupuesto, pero no es una forma de estructurar el presupuesto. Por lo tanto, considerando el enfoque de PBR, una clasificacin en programas presupuestarios tiene las cualidades necesarias para apoyar en forma adecuada su implementacin.

Sin embargo, es preciso aclarar ciertas particularidades de los programas presupuestarios. Por una parte, existen Programas Presupuestarios asociados a funciones esenciales del Estado, donde la presupuestacin se realiza principalmente en base al sostenimiento de capacidad instalada. En estos casos la oportunidad, el costo y la posibilidad de establecer indicadores desempeo asociados al presupuesto no son obvios, por lo tanto la aplicacin de PBR se ve limitada. Por otra parte, existen Programas Presupuestarios asociados a la provisin de Bienes Pblicos mixtos y/o preferentes, donde es posible establecer claramente la relacin entre insumos y productos, y asociar indicadores de desempeo. En estos casos, es necesario velar por que el nmero de indicadores sea acotado y estn relacionados a los productos presupuestarios de los programas presupuestarios

Existen dos conceptos centrales en el presupuesto por programas, que es necesario definir con precisin:

insumos y productos.

Insumos: son los recursos humanos, materiales (bienes de consumo), maquinarias/equipo y servicios no personales que se requieren para el logro de un producto (bien o servicio). Un punto importante es diferenciar entre gasto en insumos y costo en insumos.

- Gasto en insumos: valor monetario de los insumos adquiridos durante un ejercicio fiscal.

Refleja los recursos reales ejecutados en un ao fiscal.

- Costo en insumos: valor monetario de los insumos efectivamente utilizados en la produccin durante el ao presupuestario con independencia del perodo en que fueron adquiridos.

Por ejemplo, la asignacin de recursos para comprar maquinaria durante un ejercicio presupuestario, expresa el monto del gasto para ese insumo, pero no representa el costo del mismo imputable a la produccin que participar durante el ejercicio fiscal. En este caso, el costo es el valor de depreciacin por el uso de las maquinarias durante un ao.

Un aspecto central en relacin a la estimacin de los costos unitarios de produccin de los bienes pblicos es evaluar con precisin donde agrega valor su estimacin. Existen bienes pblicos donde la estimacin de sus costos unitarios es posible de estimar y agregan valor al proceso presupuestario, como por ejemplo en educacin y salud (costos de ciertos tratamientos por paciente o costos por alumnos). Pero existen bienes pblicos donde la estimacin de sus costos unitarios de produccin es de difcil estimacin, por ejemplo el costo unitario de un proceso judicial puede variar entre un tipo de proceso y otro, o en ciertos casos es necesario estimar una capacidad mnima de provisin de servicios, como por ejemplo servicios de seguridad, donde la utilidad de estimar los costos unitarios no es tan obvia. (Robinson, 2002)9 . Esta situacin debe ser considerada especialmente cuando se inician procesos de implementacin de PBR.

Productos: Son los bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente diferente, de la combinacin de insumos en un proceso productivo. Los bienes o servicios producidos poseen caractersticas cualitativas y en la mayora de los casos pueden cuantificarse. Ejemplo: raciones alimentaras, programas de vacunacin, construccin de caminos, etc.

Estos conceptos son centrales para la implementacin de un PBR, ya que la correcta definicin de los programas presupuestarios, los insumos y productos son elementos bsicos para la utilizacin de indicadores de desempeo en el ciclo presupuestario.

4.3 Marco Fiscal de Mediano Plazo (MTEF)El Marco Fiscal de Mediano Plazo es un instrumento que contiene la distribucin entre las instituciones pblicas, y hasta un cierto nivel de detalle, de los recursos financieros del Estado que se prevn recaudar en un perodo mayor al ao, por lo general de tres a cinco aos, con sujecin al plan estratgico del gobierno y al marco fiscal de mediano plazo. Generalmente el MTEF es aplicado en los pases desarrollados. (EE.UU, Reino Unido, Australia)10 . El MTEF puede tener distintos niveles de desagregacin: i) asignaciones a nivel de asignaciones presupuestarias (Argentina) o ii) programa financiero agregado (Chile).

El MTEF es un instrumento central para apoyar la implementacin del PBR. Al brindar un marco fiscal de mediano plazo contribuye a disminuir la incertidumbre sobre las asignaciones presupuestarias superiores al ejercicio fiscal vigente, permitiendo planificar a nivel institucional en un marco de mayor certidumbre, ejecutar los programas presupuestarios en un horizonte temporal de mediano plazo. A su vez, otorga mayor previsibilidad que permite avanzar en el logro de los resultados establecidos por los programas pblicos, permitiendo considerar los costos de mediano plazo de los programas y polticas pblicas.

9 Es posible relacionar esta situacin con la definicin utilizada habitualmente de bienes pblicos puro y bienes pblicos mixtos y/o preferentes utilizada en Finanzas Pblicas.

10 Para ms detalles ver Martirene R.(2006) y Filc G y Scartascini C. (2010)

4.4 Sistemas de EvaluacinUno de los mayores desafos para implementar PBR es mantener la informacin de los Indicadores de Desempeo simple, accesible y de fcil utilizacin. Es necesario evitar el riesgo de implementar Sistemas de Evaluacin muy sofisticados en el primer o segundo ao de implementacin, los cuales pueden no producir a los resultados esperados. En una primera etapa, como sealan Last y Robinson (2009), es posible realizar evaluaciones de escritorio sobre las siguientes dimensiones:

1. Importancia del objetivo del programa y relacin con las prioridades gubernamentales

2. Informacin disponible sobre la efectividad y eficiencia del programa

3. Marco Lgico del programa

4. Mecanismos de coordinacin con otros programas / instituciones

Este tipo de evaluaciones brindan valiosa informacin de desempeo, generando de esta forma informacin que se puede incorporar al ciclo presupuestario en un enfoque de PBR.

De esta forma, es posible plantear que la implementacin de un PBR implica contar con bases solidas en un conjunto de sistemas e instrumentos de gestin pblica que apoyen su adecuada implementacin y permitan alcanzar los beneficios esperados.

5. Principales ConclusionesImplementar un Presupuesto Basado en Resultados es un proceso complejo, que implica introducir una serie de cambios y mejoras tanto el ciclo presupuestario como a sistemas e instrumentos de la gestin pblica. El PBR promueve la utilizacin institucionalizada y sistemtica pero no en forma exclusiva ni mecnica de informacin de indicadores de desempeo en todo el ciclo presupuestario, con el fin de mejorar la eficiencia en la asignacin de recursos y la eficiencia operativa de las instituciones pblicas, en un marco de solvencia fiscal y transparencia. Para su implementacin es muy importante contar con bases tcnicas slidas en forma previa, en especial en lo relativo al sistema de administracin financiera, al sistema de planificacin y al sistema de evaluacin. Pero como ocurre con las reformas institucionales, o de segunda generacin, la forma de implementacin ser propia de cada pas en base sus caractersticas particulares de incentivos, actores y marco normativo.

RECUADRO 1PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOSEn base a los conceptos desarrollados es posible plantear un esquema bsico para la implementacin del Presupuesto

Basado en Resultados, el cual contiene la siguiente secuencia:

1.Definicin y planificacin de la poltica pblica a ser implementada, explicitando el resultado final esperado y el plazo para su logro.

2.Definicin de la lnea de base de la poblacin objetivo que permita evaluar ex post los resultados de la poltica pblica.

3. Coordinacin de las instituciones pblicas que producen bienes / servicios relevantes para el resultado esperado.

4. Identificacin de los Programas Presupuestarios asociados (expresin que se puede reflejar en la Ley de

Presupuesto)

5.Definicin de los indicadores de desempeo asociados a productos y procesos relativos a los programas presupuestarios identificados.

6. Identificacin de las asignaciones presupuestarias asociadas a estos productos y procesos.

7. Asignacin de recursos presupuestarios para cada ejercicio fiscal.

8. Evaluaciones de medio trmino que incorporen informacin de desempeo al ciclo presupuestario.

9.Evaluacin final, al trmino del plazo previsto en base a informacin de indicadores de desempeo, evaluaciones de impacto, evaluaciones institucionales y factores exgenos

En un marco de mayor estabilidad fiscal y una creciente demanda por mejor calidad de los bienes pblicos, el presupuesto enfrenta el desafo de promover una mayor igualdad entre los ciudadanos, generando logros concretos. As, iniciativas como el Presupuesto Basado en Resultados, el fortalecimiento de los sistemas de gestin pblica y las herramientas presupuestarias, son instrumentos que ayudan a promover y priorizar acciones destinadas a disminuir las brechas sociales de nuestra regin.

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