Editado por ANWAR SHAH

PRESTACIÓN DESERVICIOS PÚBLICOS

SERIE SOBRE SECTOR PÚBLICO,BUEN GOBIERNO, Y RESPONSABILIDAD

Y RENDICIÓN DE CUENTAS

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����������l papel del gobierno es de la mayor importancia para incidir en el bienestar de los ciudadanos y, para que se ejerza adecuadamente, es esencial contar con herramientas apropiadas de evaluación de la actividad pública para hacer que los gobiernos sean responsables. Al publicar esta serie de volúmenes de calidad excepcional, Anwar Shah y el Banco Mundial han realizado una extraordinaria labor que tiene el potencial de mejorar la calidad de vida de muchos millones de ciudadanos en el mundo y deben ser ensalzados por este esfuerzo”.

— Munir SheikhDeputy Secretary to the Cabinet, Expenditure Review Secretariat, Gobierno de CanadáFormer Associate Deputy Minister of Finances, Gobierno de Canadá���������a prestación eficiente y eficaz de los servicios básicos ha sido siempre una de las principales medidas del buen gobierno y esto es especialmente válido para los países en desarrollo que continúan su empeño por el buen gobierno y la buena prestación de los servicios. El rango de los desafíos a que se enfrentan va desde la simple carencia de recursos y capacidades hasta el eterno problema de la concusión y la corrupción. En el centro de la prestación de servicios sensible está la medición, por parte de los ciudadanos-consumidores y clientes, del desempeño no sólo del servidor público sino también de las instituciones públicas. Es dentro de este contexto que el presente volumen representa una valiosa contribución al discurso continuo en la praxis de la administración pública. Este volumen constituirá fácilmente una de las referencias más útiles y prácticas para los estudiantes y practicantes de la administración pública y el buen gobierno”.

— Alex B. Brillantes, Jr.Director of The Center for Local and Regional Governance,y Decano, National College of Public Administration and Governance,University of the Philippines

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Serie sobre sector público, buen gobierno,y responsabilidad y rendición de cuentas

Prestación de servicios públicos

Editado por Anwar Shah

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The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s)and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or thegovernments they represent.The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. Theboundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volumedo not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsementor acceptance of such boundaries.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del(los) autor(es) yno reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los go-biernos que ellos representan.El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronte-ras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumenno denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de losterritorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras.

This work was originally published by the Word Bank in English as Public Services Delivery in2005. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is respon-sible for the quality of the translation. In case of any discrepancies the originally language willgovern.Publicado originalmente en inglés por el Banco Mundial como Public Services Delivery en2005. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsablede su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original.

© 2005 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank

© 2005 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial1818 H Street, NW

Washington, DC 20433, USA

Todos los derechos reservados

Primera edición en castellano: enero de 2008

Para esta edición:© 2008 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A.Calle 131 A No. 59C-62, Bogotá, Colombiawww: mayolediciones.com

ISBN 978-958-8307-32-9

Traducción al castellano: Ignacio Caviedes HoyosCoordinación editorial: María Teresa Barajas S.Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A.

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

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Contenido

Prólogo IX

Prefacio XI

Agradecimientos XIII

Colaboradores XV

Siglas y abreviaturas XXI

Panorama general XXIII

Anwar Shah

CAPÍTULO 1

Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 1

Alasdair Roberts

Esfuerzos actuales en el control del desempeño del gobierno 4

Dificultades en la ejecución 12

Perspectivas para la planeación del desempeño del gobierno 25

Anexo 1.A Medidas de resultados en el Plan de Oregón 28

Anexo 1.B Medidas de resultados en el Plan de Florida 29

Anexo 1.C Medidas de resultados en el Plan de Alberta 32

Anexo 1.D Medidas de resultados en el Plan de Nueva Escocia 33

Anexo 1.E Borrador de medidas de resultados para el gobierno canadiense 35

CAPÍTULO 2

Una medida simple de buen gobierno 41

Jeff Huther y Anwar Shah

Medir la calidad de la gobernabilidad 41

Impacto de la descentralización fiscal en la calidad de la gobernabilidad 48

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VI Prestación de servicios públicos

Calidad de gobernabilidad y descentralización 54

Conclusión 56

Anexo 2.A Fuentes y calidad de datos y explicaciones sobre el desarrollo

de índices componentes 57

Anexo 2.B Índices compuestos 59

CAPÍTULO 3

Evaluación del desempeño de los gobiernos locales en los países en desarrollo 63

Matthew Andrews y Anwar Shah

Criterios de evaluación 63

Evaluación de la conformidad con la legislación y los procesos 65

Evaluación de la capacidad de respuesta 72

Evaluación de la eficiencia 76

Evaluación de la responsabilidad 78

Conclusión 80

CAPÍTULO 4

Los resultados son importantes. Sugerencias para un primer esfuerzo

de medición de resultados en un país en desarrollo 85

Harry P. Hatry

¿Qué es medición de resultados? 85

¿Por qué medición de resultados? 86

Obstáculos a la medición de resultados en los países en desarrollo 86

Pasos básicos para la implementación de un proceso de medición de resultados 87

Procedimientos básicos de medición de resultados y sus costos 88

Medición del grado de corrupción 97

Medición de tiempos de respuesta 99

Control de calidad de los datos 100

Utilización de los datos de resultados 100

Nota final 101

Anexo 4.A Cuestionario para los hogares 103

Anexo 4.B Procedimientos para observadores entrenados 106

Anexo 4.C Ejemplos de indicadores de desempeño para rastreo

de actividades anticorrupción 111

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Contenido VII

CAPÍTULO 5

Prestación de servicios locales y municipales 115

Harry Kitchen

Alternativas del sector público 115

Prestación de servicios del sector privado 127

Asociaciones público-privadas 139

Resumen 144

CAPÍTULO 6

Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 151

Agnes Soucat, Ruth Levine, Adam Wagstaff, Abdo S. Yazbeck, Charles C. Griffin,

Timothy Johnston, Paul Hutchinson y Rudolf Knippenberg

Canalizar recursos hacia los pobres 154

Llegar a los pobres: Equidad de cobertura en las intervenciones

que atienden las necesidades de los pobres 160

La equidad y el impacto de la financiación del sector de la salud 178

Conclusión 185

CAPÍTULO 7

Medición del desempeño del sector público en la infraestructura 193

Hadi Salehi Esfahani

Naturaleza del problema 195

Selección de indicadores de desempeño 196

Evaluación del desempeño 206

Conclusión 207

Gráficos

4.B.1 Escala de clasificación de observadores entrenados 110

6.1 Marco PRSP. Determinantes de los resultados en el sector de la salud 152

6.2 Pérdidas de DALY por cada 1.000 habitantes, según causas 156

6.3 Ocho pasos hacia una cobertura efectiva para los pobres 162

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VIII Prestación de servicios públicos

Cuadros

2.1 Componentes del índice de gobernabilidad 43

2.2 Clasificación de países según la calidad de la gobernabilidad 46

2.3 Coeficientes de correlación del índice de gobernabilidad 47

2.4 Correlación de gastos subnacionales con indicadores

de calidad de la gobernabilidad 50

2.5 Omisiones de los índices originales 56

4.1 Indicadores de resultados para sistemas escolares de primaria y secundaria 88

4.2 Indicadores de resultados para el bienestar juvenil 89

4.3 Indicadores de resultados para la recolección de desechos sólidos 91

4.B.1 Escala de clasificación de condiciones de vías en Toronto 109

5.1 Prestación de servicios del sector privado versus del sector público en Canadá 130

6.1 Fuentes de datos para la evaluación de la cobertura 163

6.2 Ejemplo de determinantes de cobertura con un paquete central de actividades 164

6.3 Resumen de las preguntas principales que se deben responder

en una evaluación de la financiación de servicios de salud 186

7.1 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de energía 198

7.2 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de

telecomunicaciones 199

7.3 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de transporte 200

7.4 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de agua potable 201

7.5 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de alcantarillado 202

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En las democracias occidentales los sistemas de verificación y balances incorpora-dos a las estructuras de gobierno han formado el centro de la buena gobernabilidady han ayudado a apoderar a los ciudadanos durante más de doscientos años. Losincentivos que motivan a los funcionarios públicos y a los gobiernos –las recompen-sas y sanciones vinculadas a los resultados que contribuyen al desempeño del sectorpúblico– tienen sus raíces en los marcos de responsabilidad del país. Una buenaadministración del sector público y de los gastos oficiales contribuye a determinar elcurso del desarrollo económico y la equidad social, en especial para los pobres y otrosgrupos desfavorecidos, tales como las mujeres y los ancianos.

Sin embargo, muchos países en desarrollo continúan sufriendo con sistemas insa-tisfactorios de gobernabilidad y a menudo disfuncionales, que incluyen búsqueda debeneficios mediante manipulaciones y mala conducta, asignación inapropiada derecursos, sistemas ineficientes de captación de ingresos y prestación débil de servi-cios públicos vitales. Esa gobernabilidad deficiente conduce a resultados deficientespara el acceso de los pobres a los servicios públicos y de otros miembros desfavore-cidos de la sociedad, como mujeres, niños y minorías. Para la atención de estas pre-ocupaciones la comunidad de asistencia para el desarrollo, en general, y el BancoMundial, en particular, están esforzándose continuamente para aprender leccionesde las prácticas que se realizan alrededor del mundo para obtener una mejor com-prensión de lo que funciona y lo que no en el mejoramiento de la gobernabilidad delsector público, en especial con respecto a combatir la corrupción y hacer que los ser-vicios funcionen para la gente pobre.

La presente serie enriquece nuestro conocimiento, proporcionando herramientasy lecciones de las prácticas para mejorar la eficiencia y equidad en la prestación delos servicios públicos y para fortalecer en la gobernabilidad a las instituciones de res-ponsabilidad. En la serie se ponen de relieve marcos de referencia para la creación deentornos de incentivos y presiones para la buena gobernabilidad desde el interior delos gobiernos y más allá de ellos. Se esbozan mecanismos institucionales a fin de

Prólogo

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X Prestación de servicios públicos

facultar a los ciudadanos para exigir a sus gobiernos responsabilidad por los resulta-dos. La serie ofrece una guía práctica sobre gestión por resultados y gestión fiscalprudente. Esboza enfoques para el tratamiento de la corrupción y la mala conducta.Proporciona una guía conceptual y práctica sobre marcos alternativos de prestaciónde servicios para extender el alcance y acceso de los servicios públicos. La serie cubretambién salvaguardias para la protección de los pobres, las mujeres, las minorías yotros grupos desfavorecidos, el fortalecimiento de acuerdos institucionales para voiceand exit,* métodos de evaluación de programas del sector público, marcos para lagobernabilidad sensible y responsable, y federalismo fiscal y gobernabilidad local.

La Serie sobre sector público, buen gobierno, y responsabilidad y rendición de cuen-tas será de interés para funcionarios públicos, practicantes y estudiosos del desarro-llo y quienes se interesen en la gobernabilidad pública en los países en desarrollo.

Frannie A. LéautierVicepresidente

World Bank Institute

* Formas de expresar insatisfacción con un servicio o programa (NT).

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La globalización, la localización y la revolución de la información están facultandoa los ciudadanos para exigir responsabilidad a sus gobiernos. A fin de que dicha res-ponsabilidad sea una herramienta efectiva, se requiere un marco para medir el de-sempeño del gobierno en la prestación de los servicios públicos. El presente libroofrece herramientas de análisis para medir ese desempeño del gobierno en total y delos varios niveles de gobierno, como también para sectores individuales importantes,como salud, infraestructura y servicios locales y municipales. El libro extrae leccio-nes también de los sistemas de medida de desempeño en los países industriales.

El marco fundamental presentado en el libro trata dos temas generales: a) si eladministrador público está haciendo lo correcto, esto es, prestando servicios consis-tentes con las preferencias del ciudadano; b) si lo está haciendo de la manera correc-ta, prestando servicios de una calidad dada a un mínimo costo impositivo para losciudadanos. Para responder estos interrogantes, el libro hace operativas las siguien-tes pruebas empíricas:

• Prueba de eficacia: ¿Hasta qué punto cumplen los programas públicos los ob-jetivos expresados?

• Prueba de eficiencia: ¿Se prestan los servicios públicos con costos mínimospara una cantidad y una calidad dada de servicios?

• Prueba de prestación de servicio alterno: ¿Se expande el acceso a los serviciospúblicos con asociaciones o relaciones contractuales apropiadas dentro delgobierno y más allá de él?

• Prueba alternativa de prestación de servicios: ¿Se expande el acceso a los servi-cios públicos con asociaciones o relaciones contractuales apropiadas dentrodel gobierno y más allá de él? ¿Qué actividades o programas podrían subcon-tratarse en todo o en parte con los sectores privados o voluntarios?

• Prueba de valor monetario: ¿Se utilizan los fondos públicos en la mejor forma?

Prefacio

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XII Prestación de servicios públicos

Se espera que la aplicación de estas pruebas capacite a los administradores públi-cos para autoevaluar sus logros en la creación de valor público, y suministrar a otraspartes interesadas un marco de referencia para juzgar el desempeño del gobierno enla prestación de los servicios públicos. También se espera que la importancia dada aldesempeño del gobierno produzca una mejor prestación de los servicios públicos yun mejor acceso a ellos en los países en desarrollo.

Mis agradecimientos a la Swiss Development Cooperation Agency (Agencia Suizade Cooperación para el Desarrollo) por su apoyo, y a los principales expertos quecontribuyeron con sus artículos; juntos han hecho posible esta serie.

Roumeen IslamGerente, Poverty Reduction and Economic Management

World Bank Institute

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La realización del presente libro ha sido posible gracias a una subvención de la SwissDevelopment Cooperation Agency. El editor agradece al personal de esa agencia porsu guía en el contenido del libro y, en particular, tiene una gran deuda intelectual conWalter Hofer, Werner Thut, Pietro Veglio, Gerolf Weigel y Hanspeter Wyss. El editortambién agradece a la gerencia principal del Operations Evaluation Department delBanco Mundial, al World Bank Institute y a la Cepal (Comisión Económica de lasNaciones Unidas para América Latina y el Caribe) por su apoyo. En particular, gra-cias a Juan Carlos Lerda y Roumeen Islam por su guía y apoyo.

El libro también recibió el beneficio de los comentarios de los diseñadores de po-líticas en el taller conjunto de la Cepal y el Banco Mundial realizado en Santiago deChile, en enero de 2001 y los seminarios PREM (reducción de la pobreza y adminis-tración económica, por sus iniciales en inglés) efectuados en el Banco Mundial. Ade-más, funcionarios expertos de finanzas y presupuesto de un gran número de paísesofrecieron su asesoría sobre el contenido del libro. El editor agradece también a loslíderes académicos que contribuyeron con artículos y a los revisores del banco y ex-ternos por sus comentarios. Matthew Andrews, Azam Chaudhry, Neil Hepburn yTheresa M. Thompson ayudaron durante las distintas etapas de preparación dellibro, ofrecieron comentarios y contribuyeron con resúmenes. Agnes Santos preparóel libro para su publicación. Por último, el libro no estaría completo sin la sobresa-liente supervisión y las contribuciones analíticas de Theresa M. Thompson.

Agradecimientos

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Matthew Andrews. Especialista en administración del sector público, sudafricanocon doctorado en administración pública de la Maxwell School, Syracuse University,Nueva York. Ha trabajado en todos los niveles del gobierno en Sudáfrica y ha publi-cado sobre temas como presupuesto y administración pública, evaluación y econo-mía institucional.

Hadi Salehi Esfahani. Profesor de economía en la Universidad de Illinois en Ur-bana-Champaign. Ha trabajado para el Banco Mundial como economista visitante yconsultor. Recibió su grado de PHD en la Universidad de California, Berkeley. Suinvestigación se concentra en temas teóricos y empíricos sobre la economía políticadel desarrollo. Ha publicado numerosos artículos sobre la función de las institucio-nes políticas y de gobernabilidad en la formación y resultados de las políticas fisca-les, comerciales y reguladoras.

Charles C. Griffin. Es PHD en economía de la Universidad de Carolina del Norteen Chapel Hill (1983) y master en políticas públicas de Duke University (1981). Ter-minó una beca posdoctoral de dos años en demografía económica en Yale, en el Eco-nomic Growth Center (Centro de Crecimiento Económico) (1984-1986). Sus cam-pos académicos son el desarrollo económico y las finanzas públicas. La mayor partede su trabajo profesional ha sido en economía de la salud en países en desarrollo. Suexperiencia operativa y trabajo de investigación en el Banco Mundial se ha enfocadoen la “economía del hogar”, las finanzas del sector público y la demanda de serviciosde salud y educación. Antes de unirse al Banco Mundial en 1992, fue profesor aso-ciado de economía en la Universidad de Oregón, en Eugene y asociado principal deinvestigación en el Urban Institute en Washington, D.C. Además trabajó como con-sultor, principalmente en financiación del sector público y economía de la salud enAsia oriental y meridional. Se unió al Banco Mundial en la Región África, donde tra-bajó sobre África oriental. En septiembre de 1997, fue transferido a la Región deAmérica Latina y el Caribe como especialista líder para la Protección Social, y en di-

Colaboradores

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XVI Prestación de servicios públicos

ciembre de 1998 fue nombrado gerente del sector para Salud, Nutrición y Poblaciónen la misma región. Administró una cartera de unos US$3.000 millones (financian-do unos 30 proyectos). En marzo de 2002 fue nombrado director del sector paraDesarrollo Humano en la Región de Asia meridional, dirigiendo programas delbanco en educación, salud, nutrición, población y protección social para Afganistán,Bangladesh, Bután, India, Maldivas, Nepal, Pakistán y Sri Lanka.

Harry P. Hatry. Director del Public Management Program (Programa de Admi-nistración Pública) en el Urban Institute en Washington, D.C. Tiene muchos años deexperiencia en trabajos sobre medidas y gestión del desempeño con agencias loca-les, estatales y federales y con ONG. Ha ofrecido asistencia en medición de desempe-ño a Albania, Hungría, Indonesia y Tailandia. Ha sido líder en el desarrollo de herra-mientas para la medición del desempeño en una gran variedad de servicios públicos.Su reciente libro, Performance Measurement: Getting Results (Medida de desempeño:obtención de resultados), se ha utilizado ampliamente y se está traduciendo a dosidiomas.

Paul Hutchinson. En la actualidad, profesor asistente de economía en el Depar-tamento de Salud Internacional en la School of Public Health and tropical Medicinede la Universidad de Tulane. Sus principales campos de interés se centran en el acce-so a los servicios de salud y su demanda en países en desarrollo, descentralización delos servicios de salud y temas de financiación de servicios de salud. Estuvo durantedos años en la Misión Residente del Banco Mundial en Kampala, Uganda. Otros pro-yectos incluyen evaluaciones de reducción de mortalidad en los años noventa y de losimpactos de proyectos con financiación de donantes, en la condición de la salud y elcomportamiento de búsqueda de atención en salud.

Jeff Huther. Director de la Office of Debt Management (Oficina de Administra-ción de Deudas) del Tesoro de Estados Unidos. Su dependencia ofrece asesoría en laemisión de valores del Tesoro y sus precios. Su trabajo reciente se ha enfocado enexpandir el mercado de valores del Tesoro con protección de la inflación (TIPS),mejorar la transparencia de los procesos de toma de decisiones del Tesoro, y desarro-llar mejores medidas de la cartera de deudas del Tesoro. Sus primeros proyectos enel Tesoro incluyeron el programa de recompra del Tesoro, el análisis de las implica-ciones de introducir un título a cuatro semanas, comparaciones de los costos de for-mas alternativas de financiación a corto plazo y examen de las implicaciones de sus-pender la emisión de los bonos a 30 años. Antes de trabajar en el Tesoro, estuvodurante dos años en el Tesoro de Nueva Zelanda, contribuyendo a desarrollar unmarco de activos y pasivos para la administración soberana de instrumentos finan-cieros.

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Colaboradores XVII

Timothy Johnston. Actualmente es especialista de mayor categoría en desarrollohumano con base en Burkina Faso, donde ha sido responsable de los programas desalud y VIH/sida del Banco Mundial desde enero de 2003. Anteriormente fue espe-cialista de mayor categoría en evaluación en el Operations Evaluation Department(OED), independiente del Banco Mundial, trabajando principalmente en el sector dela salud. En el OED fue coautor de Investing in Health: Development Effectiveness inHealth, Nutrition, and Population (1999) y autor principal del Annual Review of De-velopment Effectiveness: From Strategy to Results (2000) del OED.

Harry Kitchen. Profesor del Departamento de Economía de la Trent University,en Canadá. Ha publicado ampliamente sobre finanzas públicas, organización guber-namental local y regional y temas de prestación de servicios, y ha asesorado a gobier-nos en países industriales y en desarrollo sobre temas de reforma de sistemas fiscalesy gobernabilidad local.

Rudolf Knippenberg. Doctor de los Países Bajos y PHD de la Johns Hopkins Uni-versity. En la actualidad es asesor principal de Unicef, para la salud en Nueva York,trabajando en aceleración de supervivencia de niños y en los Objetivos de Desarrollodel Milenio (ODM). Ha trabajado extensamente en África, Asia oriental, Brasil eIndia.

Ruth Levine. Economista de la salud con 12 años de experiencia en trabajos sobresalud y financiación de planificación familiar en África oriental, América Latina, elMedio Oriente y Asia meridional. En la actualidad dirige un programa de investiga-ción sobre políticas globales de salud y población en el Center for Global Develop-ment en Washington, D.C. Antes de unirse al centro, diseñó, supervisó y evaluó cré-ditos para el sector de la salud en el Banco Mundial y el Banco Interamericano deDesarrollo (BID). Entre 1997 y 1999, sirvió como consejera sobre sectores sociales enla Oficina del Vicepresidente Ejecutivo del BID.

Alasdair Roberts. Profesor asociado en la Maxwell School of Citizenship andPublic Affairs de la Universidad de Syracuse. También es director del CampbellPublic Affairs Institute. Nativo de Pembroke, Canadá, Roberts es J.D. de la Facultadde Derecho de la Universidad de Toronto y master y PHD en políticas públicas de laHarvard University. De 1990 a 2001, fue profesor en la School of Policy Studies de laQueen’s University, Canadá. Además, ha sido profesor visitante en el Graduate PublicPolicy Institute de la Georgetown University y en el Washington Public Affairs Cen-ter de la University of Southern, California. Fue profesor asociado en el WoodrowWilson International Center for Scholars en 1999-2000, y profesor asociado de pro-grama individual del Open Society Institute, Nueva York, en 2000-2001. Roberts es

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XVIII Prestación de servicios públicos

profesor visitante en la School of Policy Studies en la Queen’s University, miembrodel Consejo Asesor Académico del Secretariado de la Junta del Tesoro de Canadá ymiembro de los consejos editoriales de Public Administration Review y Public Ma-nagement Review.

Anwar Shah. Economista principal y líder del equipo y programa para Goberna-bilidad del Sector Público con el World Bank Institute, y profesor asociado delInstitute for Public Economics, en Edmonton, Canadá. Anteriormente ha servido enlos gobiernos de Canadá y la provincia de Alberta del mismo país, con responsabili-dades de relaciones fiscales federales-provinciales y provinciales-locales, respectiva-mente. Ha sido asesor de los gobiernos de Argentina, Australia, Brasil, Canadá,China, Indonesia, Malasia, México, Pakistán, Filipinas, Polonia, Sudáfrica y Turquíaen temas de federalismo fiscal. Ha sido conferencista en la Universidad de Ottawa,Canadá; Quaid-i-Azam University, Islamabad, Pakistán; Duke University, Durham,North Carolina; Harvard University, Cambridge, Massachusetts; el MassachusettsInstitute of Technology, Cambridge; la Peking University, Beijing, la Wuhan Univer-sity, China; y la University of Southern California, Los Ángeles. Sus actuales intere-ses de investigación son los campos de gobernabilidad, federalismo fiscal, reformafiscal y entorno global. Ha publicado varios libros y monografías sobre estas mate-rias, los que incluyen: The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developingand Transition Economies, publicado por el Banco Mundial en 1994, y un libro de laOxford University Press de 1995, titulado Fiscal Incentives for Investment and Innova-tion. Sus artículos han aparecido en las principales revistas científicas de economía ypolítica. Actúa como árbitro y en juntas asesoras editoriales para revistas influyentessobre economía.

Agnes Soucat. Economista de primera categoría en salud en el Banco Mundial yautora del capítulo sobre salud del libro fuente Poverty Reduction Strategy Paper(PRSP). Fue miembro del equipo de autores del artículo “Hacer que los servicios fun-cionen para los pobres” del Informe sobre el desarrollo mundial 2005. Anteriormente,trabajó en la Región África del Banco Mundial en temas de pobreza y salud, ayudan-do a los países a preparar el contenido sobre salud de sus PRSP. Es doctora con gradode master en nutrición y enfermedades tropicales de la Universidad de Nancy,Francia. Recibió el grado de master en salud pública y de PHD en financiación de ser-vicios de salud en la Johns Hopkins University. Antes de vincularse al Banco Mundialtrabajó en Unicef, Unaids y el International Children Center en París. También traba-jó en forma extensiva en Asia oriental (Camboya, China, Mongolia, Myanmar,Tailandia y Vietnam) y en África (Benín, Burkina Faso, Camerún, Cabo Verde, Costade Marfil, Etiopía, Gambia, Guinea-Bissau, Malí, Mauritania, Níger, Nigeria, Ruanday Senegal).

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Colaboradores XIX

Adam Wagstaff. Economista principal en la Human Development Network (Redde Desarrollo Humano) y el Development Research Group (Grupo de Investigaciónpara el Desarrollo) en el Banco Mundial. Fue profesor de economía en la Universidadde Sussex (RU), donde está en licencia de largo plazo. Ha investigado extensivamen-te sobre pobreza y salud y participado en varios esfuerzos de capacitación en salud ydesarrollo humano para el personal del Banco Mundial y equipos PRSP de países;también contribuyó a trabajo de países sobre temas de políticas de salud en el BancoMundial.

Abdo S. Yazbeck. Es el principal economista de salud en el World Bank Institute,donde encabeza el programa de salud y población. Tiene un grado de PHD en saludy economía laboral y un enfoque de investigación en economía y finanzas de servi-cios de salud, equidad en el sector de la salud, prioridades en el mismo y colabora-ción público-privada. Antes de llegar al Banco Mundial en 1996, enseñó economíaen la Rice University y la Texas A&M University durante cinco años y trabajó tres añosen el sector privado. Su experiencia operativa cubre África, el Medio Oriente, Asiameridional y la ex Unión Soviética.

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SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XX

DALY* Año(s) de Vida Ajustados por DiscapacidadDOTS* Tratamiento Observado Directamente, curso cortoFMI Fondo Monetario InternacionalGAO* Oficina General de Contabilidad de EE.UU.GAP* Responsabilidad del Gobierno para con el PuebloGASB* Junta Gubernamental de Estándares ContablesGIS* Sistema de Información GeográficaGQI* Índice de Calidad GubernamentalHDI* Índice de Desarrollo HumanoIGG* Inspectorado del GobiernoIMCI* Administración Integrada de Enfermedades InfantilesNSI* Iniciativa de Próximos PasosOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosODS* Sustancias Reductoras de OzonoOMS Organización Mundial de la SaludONG Organización no GubernamentalPIB Producto Interno BrutoPNB Producto Nacional BrutoPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPPA Paridad de Poder AdquisitivoPPBS* Sistemas de Planeación, Programación y PresupuestoPRSP* Documento de Estrategia de Reducción de la PobrezaPUMA* Programa sobre Administración Pública y GobernabilidadSPRING* Racionalización de Sistemas y Procedimientos en el GobiernoTEQ* Equivalente Tóxico

* Por sus iniciales en inglés.

Siglas y abreviaturas

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SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXII

La confianza pública en el desempeño del sector público, en cuanto a la prestaciónde servicios coherentes con las preferencias de los ciudadanos, tradicionalmente, seha considerado débil en los países en desarrollo. La razón es que los políticos y buró-cratas muestran mayor interés en actividades de búsqueda de beneficios mediantemanipulaciones, que en prestar los servicios que desean los ciudadanos. La revolu-ción global de la información a fines del siglo XX ha debilitado aún más esta confian-za, ya que faculta a los ciudadanos a tener acceso, transmitir y transformar la infor-mación en formas que los gobiernos no pueden bloquear y en el proceso socava loscontroles de la autoridad. Además, restringe la capacidad de los gobiernos de man-tener información oculta a los ciudadanos. La globalización de la información –TV

satelital, Internet, telefonía y fax– aumenta la conciencia de los ciudadanos de susderechos, obligaciones, opciones y alternativas, y hace más fuertes las demandas demayor responsabilidad del sector público. Así, la medida del desempeño del gobier-no ha adquirido mayor importancia temática en las discusiones y debates populares.

El presente libro se concentra en la medición del desempeño del gobierno en laprestación de los servicios públicos. Para este propósito, sus capítulos presentan ideassobre la medida del desempeño de todo el gobierno y de los sectores seleccionados.

El marco fundamental utilizado en los capítulos trata dos temas generales: a) si eladministrador público hace las cosas correctas –esto es, presta los servicios en con-sistencia con las preferencias ciudadanas– y b) si el administrador público lo hace enla forma correcta –esto es, prestando los servicios con una calidad dada a costos mí-nimos.

En relación con la última pregunta, en el análisis se utilizan las siguientes pruebas:

• Prueba de eficacia: ¿Se logran los objetivos acordados en los programas?• Prueba de eficiencia: ¿Utiliza el administrador público los recursos en forma

económica?• Prueba de prestación de servicio alterno: ¿Encuentra el administrador público

los incentivos correctos para forjar asociaciones o relaciones contractuales

Panorama general

Anwar Shah

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XXIV Prestación de servicios públicos

adecuadas dentro del gobierno y más allá de él? ¿Qué actividades o programasdeben o pueden transferirse en todo o en parte a los sectores privados o volun-tarios?

• Prueba de valor monetario: ¿Recibe el público en general el mejor valor por supago de impuestos?

La primera sección del libro se dedica a la medición del desempeño de gruesocalibre. Se sacan lecciones de los sistemas de medida de desempeño en los paísesindustriales, se presenta una medida simple de la calidad de la gobernabilidad y seofrece un marco para evaluar el desempeño de los gobiernos locales.

La segunda sección trata sobre la medición de la prestación de servicios en lospaíses en desarrollo para sectores seleccionados.

El desempeño del gobierno como un todo

En los últimos años muchos gobiernos han reestructurado sus sectores públicos conla intención de atender los problemas gemelos del endeudamiento y el creciente de-sencanto de la ciudadanía con el gobierno. En muchas jurisdicciones, los esfuerzosde reestructuración han incluido el énfasis en la necesidad de introducir un enfoquede la administración del sector público basado en los resultados o en el desempeño.Típicamente, los esfuerzos en esa introducción se han iniciado a nivel de dependen-cia o departamento. Sin embargo, varios gobiernos de Norteamérica han empezadoa experimentar con la información del desempeño a muy alto nivel. El objetivo esproducir un plan de desempeño que cubra todo el gobierno, que vincule las activida-des oficiales con resultados sociales básicos. El estado de Oregón en Estados Unidosconformó una junta independiente para desarrollar y hacer seguimiento a medidasdel bienestar social de los residentes del estado (158 medidas en 1991, reducidas a 20en 1999). El estado de la Florida, del mismo país, fijó inicialmente 268 indicadoresrelacionados con el progreso de las familias y las comunidades, la seguridad, elaprendizaje, la salud, la economía, el medio ambiente y el gobierno. Recientementeha abandonado el esfuerzo. La provincia de Alberta, en Canadá, ha fijado 27 indica-dores de “medida” de la calidad de vida. Nueva Zelanda produce información sobreel valor neto del gobierno y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) publicaindicadores sobre desarrollo humano.

Los tres primeros capítulos del libro tratan sobre el desempeño total del gobier-no. En el primero, Roberts ofrece una revisión de la experiencia en la implementa-ción de su medida de desempeño en los países industriales. Describe los esfuerzosactuales y considera los probables desafíos básicos que se encuentran en la adopciónde esta innovación. Huther y Shah, en el segundo capítulo, desarrollan un marco dereferencia para medir la calidad de la gobernabilidad y presentan indicadores com-

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pletos sobre ella para una muestra de 80 países. En el tercer capítulo, Andrews y Shahdesarrollan un marco para la evaluación del desempeño de los gobiernos locales.

Lecciones de los países industriales

Alasdair Roberts reflexiona sobre los esfuerzos de medición del desempeño de todoel gobierno en los países industriales y considera los retos que se encuentran en suimplementación. El objetivo del nuevo control del desempeño de todo el gobierno esa) formar un consenso dentro y fuera del gobierno en cuanto a prioridades, facilitan-do así a los gobiernos tomar decisiones de reasignación en un período de reducciónde gastos; b) mejorar la confianza popular en el gobierno, y c) demostrar la inefica-cia de algunas intervenciones gubernamentales, reduciendo con ello la presiónpopular sobre los gobiernos de tomar decisiones irracionales sobre gastos.

Existen cuatro desafíos principales para la implementación del control del de-sempeño de todo el gobierno.

• Diseñar procesos apropiados para seleccionar medidas de resultados: Esto es inhe-rentemente un proceso político. Las comisiones cuasiindependientes que se hanutilizado en algunos estados de Estados Unidos son más independientes de laspresiones de la burocracia, pero tienen menor legitimidad y la legislatura y el eje-cutivo típicamente ignoran su trabajo. En Canadá, los gobiernos han escogido losindicadores ya que cuentan con la legitimidad para hacerlo, pero también puedentener mayor dificultad para hacer declaraciones públicas sobre áreas prioritarias,y pueden ser reacios a prestar atención a unos cuantos indicadores sociales bási-cos por temor de hacer explícitos los criterios por los cuales debe juzgarse su des-empeño en el futuro.

• Recopilar datos confiables sobre dimensiones importantes del bienestar de la socie-dad: Puede ser más difícil para los gobiernos subnacionales más pequeños reco-pilar estas clases de datos por los recortes y la reestructuración gubernamental.Un peligro relacionado es la posible politización de las agencias estadísticas.

• Efectuar conexiones causales entre actividades gubernamentales e indicadores so-ciales: Es un ejercicio analítico difícil para los funcionarios efectuar vínculos cau-sales claros entre sus actividades y los resultados de nivel superior, pues debencontar con los datos necesarios para probar si la cadena causal funciona como seespera y deben poder descontar el efecto de factores exógenos en forma apro-piada.

• Utilizar datos del desempeño para mejorar el debate público sobre las responsabilida-des gubernamentales: Se han enmudecido los medios y la respuesta legislativa a losnuevos datos, lo cual parcialmente se debe al escepticismo sobre la credibilidad dela información proporcionada directamente por los departamentos oficiales.

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XXVI Prestación de servicios públicos

Una revisión de las experiencias de países industrializados muestra que el controldel desempeño de todo el gobierno produce procesos consultivos que ayudan a lasorganizaciones políticas a efectuar un ordenamiento bruto de prioridades, pero nolleva a una mejor evaluación de los méritos de programas alternativos.

Alasdair Roberts concluye que es más probable que el control del desempeño detodo el gobierno sea efectivo cuando: a) se efectúa en comunidades más pequeñas ymás homogéneas y b) la tarea de seleccionar los resultados que se van a medir se leencarga a un organismo que sea parcial o totalmente independiente del gobierno. Enjurisdicciones grandes un enfoque más prudente puede ser hacer énfasis en el desa-rrollo de la información del desempeño por sectores, y promover la producción dedatos que puedan utilizar las ONG para desarrollar puntos de referencia del bienes-tar de la sociedad. Las medidas que cubran los sectores pueden facilitar el tratamien-to de los problemas metodológicos y reducir la sensibilidad política al seleccionarobjetivos.

Una medida simple de buena gobernabilidad

Los debates sobre las funciones, políticas e instituciones del Estado a menudo se obs-taculizan por falta de una definición de buen gobierno. Para ofrecer una medidacuantificable de buen gobierno, Huther y Shah (capítulo 2) desarrollaron un índicede calidad de gobernabilidad para una muestra de 80 países. Ellos aplican el índice aldebate en el nivel apropiado de descentralización fiscal.

Al medir la calidad de gobernabilidad, los autores desarrollaron índices para lacapacidad del gobierno de lograr lo siguiente:

• Asegurar la transparencia política y una vocería para todos los ciudadanos: El ín-dice de participación ciudadana mide libertad y estabilidad políticas.

• Prestar servicios públicos efectivos en forma eficiente: El índice de orientacióngubernamental mide la eficiencia judicial y burocrática y la ausencia de co-rrupción.

• Promover la salud y el bienestar de los ciudadanos: El índice de desarrollo socialmide el desarrollo humano y la distribución equitativa del ingreso.

• Crear un clima favorable para el crecimiento económico estable: El índice de ges-tión económica mide la orientación hacia el exterior, la independencia delbanco central y una razón de deuda a PIB invertida.

Al relacionar el índice de gobernabilidad con el grado de descentralización fiscalpara los 80 países, Huther y Shah no se asombraron de encontrar una relación posi-tiva entre la descentralización fiscal y la calidad de la gobernabilidad. Sin embargo,la fuerza de la correlación es sorprendente.

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Evaluación de desempeño de gobiernos locales

Andrews y Shah (capítulo 3) abordan dos interrogantes importantes que encuentranen los países en desarrollo:

• ¿A qué se asemeja el buen gobierno local en el mundo en desarrollo?• ¿Qué factores deben considerarse al evaluar los gobiernos locales?

La importancia de estas preguntas se deriva directamente del hecho de que la des-centralización se ha hecho cada vez más común en los países en desarrollo en los últi-mos 15 años. A los gobiernos locales se les exige cada vez más mayor injerencia en laprestación de los servicios, el alivio de la pobreza y la facilitación del desarrollo. Dadoel papel importante a que están llamados los gobiernos locales, los gobiernos centra-les y las organizaciones de desarrollo empiezan a preguntarse qué tan bien lo estánhaciendo y cómo pueden mejorar, pero los recursos para realizar tales evaluacionessiguen siendo limitados.

Andrews y Shah intentan identificar criterios para evaluar a los gobiernos localesen los países en desarrollo. En el capítulo se adopta un enfoque mixto de práctica yteoría para identificar dichos criterios de evaluación. El elemento de la práctica se basaen la práctica existente de evaluaciones en el ámbito local en los países desarrolladoscomo Estados Unidos, que típicamente se enfoca en temas de conformidad legal ysalud fiscal. La dimensión de teoría introduce preocupaciones sobre el grado de reac-ción, la eficiencia y la responsabilidad, donde el potencial de ganancia en estas áreasse encuentra en los argumentos fundamentales dominantes a favor de la descentra-lización y la gobernabilidad en el ámbito local. En este enfoque se reconoce que losgobiernos locales de los países en desarrollo se enfrentan a sus propios temas espe-ciales y que los criterios de evaluación identificados para uso en tales entornos debenser fácilmente accesibles, facilitando el análisis basado en la observación y requirien-do recursos limitados.

El primer campo en el que los autores sugieren que la evaluación es vital se rela-ciona con la conformidad legislativa y de procesos. Los gobiernos locales se enfrentana requisitos legislativos y de procesos, relacionados con el establecimiento y manteni-miento de estatutos, generación y recaudo de ingresos, seguimiento de pasos especí-ficos en el desembolso de los recursos, y la prestación de servicios. Es importante eva-luar la conformidad con estos requisitos para garantizar la legalidad de la gobernabi-lidad local y también para ofrecer guía en cuanto a limitaciones temporales y comple-jidades, y aun inconsistencias en el entorno institucional en el que se encuentran losgobiernos. Este conocimiento puede ayudar a los evaluadores a determinar porqué elgobierno local se desempeña como lo está haciendo y a proporcionar recomendacio-nes adecuadas para el remedio o el mejoramiento.

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XXVIII Prestación de servicios públicos

El segundo campo de evaluación es la salud fiscal. Éste es importante para los eva-luadores pues a los gobiernos locales generalmente les exigen (el gobierno nacionalo los gobiernos provinciales o estatales) manejar sus asuntos fiscales con bastantecuidado, asegurando que no gasten en exceso y que sus gastos estén en línea con sumandato representado generalmente en el presupuesto o estipulado en documentosde políticas del ámbito nacional o en la legislación. El criterio más fundamental paraevaluar la salud fiscal es el valor neto del gobierno que incorpora sus flujos de caja,sus ingresos y gastos, y sus activos y pasivos. Este criterio puede derivarse de estadosfinancieros comunes y de presupuestos: déficit y deudas altos y sostenidos, asigna-ciones deficientes (recursos significativos para la administración en lugar de paramantenimiento de capital, por ejemplo) y la disyunción entre asignaciones de pla-neación e implementación. Sin embargo, estos criterios de evaluación de la salud fis-cal son también sólo tan confiables como el presupuesto y el proceso de informaciónfinanciera que determina las cifras financieras. Debido a esto, se instruye a los eva-luadores para examinar no sólo las cifras que reflejan la salud fiscal por el lado de losgastos, sino también los procesos por los cuales se reportan. Además, puesto que laliteratura subraya que los gobiernos locales fiscalmente saludables deben contar consus propias fuentes de ingresos confiables, una evaluación de la salud fiscal debe ana-lizar el tamaño de la base local de ingresos (esto es, el potencial de recursos locales dis-ponibles para el gobierno) y el esfuerzo de ingresos en apariencia (o los recursos loca-les reales conseguidos como porcentaje del potencial).

Andrews y Shah sugieren que la capacidad de respuesta o sensibilidad es un tercercampo en donde se deben enfocar las evaluaciones de los gobiernos locales, argumen-tando que la descentralización en un contexto democrático debe llevar a mayor capa-cidad de respuesta a las demandas del electorado. El nivel de influencia política localen las decisiones de asignación y el nivel de participación cívica en el proceso de tomade decisiones se ven como dos aspectos importantes de los procesos de prestación deservicios de los gobiernos locales, que se relacionan con la capacidad de respuesta.Donde cada una es mayor, se puede esperar un mayor nivel de respuesta del gobiernolocal a las demandas de los ciudadanos. Aparte de estos aspectos de procesos, los auto-res destacan también la evaluación de la capacidad de respuesta en términos de laperspectiva contra la pobreza evidente en las asignaciones de presupuestos.

Como con la capacidad de respuesta, la teoría presenta la eficiencia potencial y lasganancias en responsabilidad como razones de mayor peso para la descentralizaciónde los gobiernos. En consecuencia, los autores argumentan que las preocupaciones encuanto a eficiencia y responsabilidad deberían también propiciar una evaluación delos gobiernos locales en los países en desarrollo. Los criterios específicos de evaluaciónrelacionados con la eficiencia incluyen el costo de producción y el grado de compe-tencia en la producción de servicios. Los criterios relacionados con la responsabilidadincluyen varios que requieren la habilidad de observar procesos de gobernabilidad: la

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información que los ciudadanos tienen sobre la gobernabilidad local (transparencia),el acceso que tienen a los procesos de gobernabilidad y su capacidad de expresar suopinión a los funcionarios, y las leyes y los procesos específicos que los gobiernosadoptan para mejorar o reducir su responsabilidad para con los ciudadanos.

Combinar la discusión de los cinco factores produce un diseño de evaluación, enel cual un gobierno local modelo se conformaría a la legislación en proceso y estruc-tura, mantendría su salud fiscal (en resultados y procesos, y en mantenimiento comovalor neto positivo), haría las cosas correctas (ser sensible) en la forma correcta (conla máxima eficiencia) y sería responsable con sus constituyentes (en procesos y parasus productos y resultados).

Evaluación del desempeño sectorial

Los capítulos restantes tratan sobre la provisión de guías prácticas en el desempeñode prestación de servicios del gobierno, sobre temas de medición que se encuentrancomúnmente en los países en desarrollo (capítulo 4, de Hatry), servicios locales ymunicipales (capítulo 5, de Kitchen), salud (capítulo 6, de Soucat y otros) e infraes-tructura (capítulo 7, de Esfahani).

Enfoque de resultados en educación básica, bienestary recolección y disposición de desechos sólidos

Los administradores de cualquier gobierno o agencia oficial, ya se trate del ámbitonacional o local, necesitan retroalimentación periódica sobre la calidad y el resulta-do de los servicios. En el capítulo 4, Harry Hatry presenta guías prácticas sobre pro-cedimientos de medición de resultados y los pasos básicos para implementarlas. Élrelaciona indicadores de resultados para la educación elemental y secundaria, elbienestar de los jóvenes, el desarrollo infantil y la recolección de desperdicios sólidos.También ofrece una guía sobre el uso de datos de los resultados.

Hatry describe las dificultades que se encuentran al intentar medir los resultadosde programas públicos en los países en desarrollo. A pesar de estos obstáculos, el autorargumenta que es importante desarrollar un programa de medición de resultados yofrece sugerencias tentativas para desarrollar dicho sistema a un costo permisible. Lamedición de resultados es la medida e información regular de los resultados de losprogramas de las agencias públicas. Incluye la medida de los resultados de los progra-mas y la forma como se prestan los servicios (tal como cuánto tiempo se requiere paraobtener el servicio) y también, algunas veces, la eficiencia con la que se presta el ser-vicio (por ejemplo, producto por unidad de insumos).

La medición de resultados sirve para muchos propósitos, inclusive la identifica-ción de áreas problemáticas, la identificación de hasta qué punto ha cambiado la cali-

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XXX Prestación de servicios públicos

dad del servicio después de haberse emprendido acciones de mejoramiento, mejorarel presupuesto de modo que se asignen los recursos para producir el máximo benefi-cio a los ciudadanos, mejorar la responsabilidad de las agencias oficiales para con elpúblico y aumentar la confianza pública en el gobierno.

La puesta en práctica de la medición de resultados es en particular una tarea difícilen los países en desarrollo debido a la limitada tecnología de procesamiento de datos,la falta de personal capacitado, la falta de percepción del gobierno de la necesidad deretroalimentación, la experiencia limitada del gobierno en obtención de retroalimen-tación de los ciudadanos, y los diferentes intereses y grado de apoyo para medición deresultados por parte de los donantes. Medir tiempos de respuesta es particularmenteretador. El tema clave para los países en desarrollo es discernir lo que puede hacerse abajo costo para emprender tal medición, sin comprometer la capacidad de obtener in-formación al menos aproximadamente correcta. El primer paso es que el personal dela agencia identifique la misión y objetivos de cada servicio y, a partir de la declaraciónde la misión, la agencia debe identificar los indicadores que deben utilizarse en lamedición de productos y resultados. En el resto del capítulo se discuten cuatro proce-dimientos básicos de recolección de datos y medición que pueden utilizarse:

• Indicadores y medidas de reemplazo sobre el desempeño en la prestación de ser-vicios a partir de registros de las agencias: Éstos incluyen medidas tales como in-cidencia de una enfermedad, mortalidad infantil, crímenes, accidentes de trán-sito, logros educativos y polución en agua potable. Inicialmente, el esfuerzopuede concentrarse en áreas de gran población por las dificultades de obtenerdatos en áreas rurales.

• Encuestas de retroalimentación de usuarios: Las encuestas de usuarios puedenproporcionar diversas clases de información para la medición de resultados,inclusive clasificaciones por parte de los ciudadanos de satisfacción general conservicios públicos individuales y oportunidad del servicio, información factualsobre la condición, actitudes y comportamiento de los ciudadanos, tales comoutilización de servicios públicos, grado de persecución criminal y corrupción,problemas con los servicios y sugerencias para su mejoramiento, e informacióndemográfica. Estas encuestas son costosas y por tanto puede no ser posible rea-lizarlas con regularidad sin apoyo financiero externo de agencias o de ONG

donantes. Es posible reducir costos exigiendo para los resultados menor preci-sión que un intervalo de confianza de 95%, y hasta realizar una encuesta repre-sentativa.

• Grupos de enfoque: En caso de no ser factibles encuestas de muestras represen-tativas, el gobierno puede acudir a un procedimiento que no ofrezca credibili-dad estadística, pero que pueda ofrecer retroalimentación útil de los ciudada-nos. El gobierno podría invitar a un pequeño número de usuarios a una sesión

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durante la cual se les interrogue sobre su experiencia con el servicio, cómo cali-ficarían a éste en varias características y qué sugerencias tienen para su mejora-miento.

• Evaluación de observadores entrenados de condiciones físicas básicas: En este caso,las agencias públicas mismas controlan y siguen la pista a la condición de ins-talaciones básicas bajo su responsabilidad, incluyendo puntos tales como con-diciones de vías, instalaciones sanitarias, hospitales y edificios escolares. Éstedebería ser un procedimiento de bajo costo, mientras exista personal disponi-ble para efectuar las clasificaciones.

Con respecto al control de calidad de los datos, el autor sugiere que se suministreun entorno en el cual los hallazgos de los datos no sean amenazadores, que se tengacapacitación adecuada y que la oficina auditora del gobierno se responsabilice de revi-sar las muestras de los datos y de los procedimientos de recolección y tabulación.

En general, el autor presume una actitud benevolente del gobierno y asume que lasagencias oficiales en los países en desarrollo intentan activa y vigorosamente mejorarsu desempeño en la prestación de los servicios. Según el grado en que esta actitud seacontradicha en la práctica, gran parte de lo que el autor sugiere puede no producirinformación confiable y útil, lo cual sería una limitación particularmente seria parapaíses con alta incidencia de corrupción. En dichos países, los datos sobre incidenciade corrupción y desempeño oficial son usualmente sospechosos. Además, las sugeren-cias del autor sobre indicadores deben tomarse simplemente como ejemplos ilustra-tivos y adecuarse a las circunstancias individuales de cada país. Muchos de sus indica-dores ilustrativos pueden no ser factibles de implementar en países de ingresos bajos.No obstante, no pueden resaltarse en exceso los méritos de contar con medidas obje-tivas significativas de desempeño en la prestación de servicios en estos países.

Servicios locales y municipales

¿Considera el administrador público los incentivos correctos para forjar asociacioneso relaciones contractuales apropiadas dentro del gobierno y más allá de él? ¿Qué acti-vidades o programas deben o pueden transferirse en todo o en parte al sector priva-do o al voluntario? Harry Kitchen trata estas cuestiones en el capítulo 5, en el contex-to de los servicios locales y municipales.

Argumenta que los servicios municipales pueden prestarse en una variedad de for-mas. Las alternativas oscilan desde la prestación pública en su totalidad hasta la pres-tación privada en su totalidad o una mezcla de estas formas, incluyendo asociacionespúblico-privadas. Para prestación por parte del sector público, en general son débileslos argumentos económicos y políticos en apoyo de organismos de propósito especialindependientes y autónomos o semiindependientes y semiautónomos, en lugar de la

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XXXII Prestación de servicios públicos

municipalidad. Dichos organismos de propósito especial no contribuyen con nadaparticular y su existencia crea, o tiene potencial de crear, problemas de toma de deci-siones y costos innecesarios tanto para los gobiernos locales como para los residentesde la localidad. La eliminación de esos organismos y la transferencia de sus responsa-bilidades a los concejos municipales debe mejorar el grado de mejoramiento de la efi-ciencia del sector público local y su responsabilidad y transparencia. Ciertamente, eli-minaría la confusión sobre quién es responsable de qué y permitiría a los concejoslocales fijar prioridades y ponderar y considerar las compensaciones necesarias altomar decisiones sobre, digamos, gastar en los sistemas de acueducto y alcantarilladoen vez de en vías y transporte público, policía y cuerpos de bomberos, parques loca-les, u otros servicios.

Aunque la prestación de servicios municipales por el sector privado se interpretageneralmente como optar por no tomar parte o entrar en asociaciones público-pri-vadas, incluye también el uso de franquicias, subvenciones por servicios o funcionesespecíficas, cupones, voluntarios y agencias de autoayuda o privadas sin ánimo delucro. La privatización no significa que los gobiernos deban renunciar a la propiedadde los servicios municipales. De hecho, deberían retener el derecho de fijar estánda-res y especificar condiciones y usualmente deberían retener la responsabilidad gene-ral mediante el uso de acuerdos contractuales. La función del sector privado es pres-tar los servicios de acuerdo con las especificaciones y condiciones dispuestas por elgobierno. Kitchen expresa que existen varios estudios de ámbito municipal que com-paran el costo de prestación de servicios por el sector público y por el sector priva-do. En cada estudio, la comparación de costos se hace entre la prestación por elgobierno local y la prestación mediante contrato con el sector privado. Virtualmenteen todos los casos, se han observado ahorros significativos en los costos unitarios enla prestación por el sector privado. Se argumenta que esos ahorros se deben a fuer-zas competitivas presentes en la prestación privada, pero generalmente ausentes enla pública.

Kitchen argumenta que, a pesar de lo abrumador de la evidencia empírica, no hasilenciado algunas críticas y quizá la más fuerte provenga de sindicatos del sectorpúblico, que se sienten particularmente vulnerables por posibles pérdidas de puestosde trabajo y menor poder de negociación. Por otra parte, la contratación tiene elpotencial de aumentar la flexibilidad de la administración en la gestión de la fuerzalaboral, de aumentar la productividad, en especial si se incorporan incentivos a losesquemas de pago; de aumentar la capacidad del administrador de emplear mano deobra especializada cuando se requiera, y de disminuir los costos de nómina del sectorpúblico. Aun cuando ha habido discusión y aplicación relativamente limitadas delpapel de las franquicias, subvenciones, cupones, voluntarios y programas de autoayu-da, y agencias privadas sin ánimo de lucro en la prestación de servicios públicos, esosinstrumentos u organizaciones pueden ser importantes en el futuro, en especial si los

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Panorama general XXXIII

gobiernos reducen o descontinúan algunos servicios. En forma similar, existe mayorevidencia de que crecerá la importancia de las asociaciones público-privadas.

Kitchen concluye que continuará el debate sobre el futuro de la prestación priva-da de servicios públicos. Habrá abogados de la mayor privatización y también críti-cos. Sin embargo, en realidad, la presión política para reducir los gastos del gobiernoy reducir o restringir aumentos en los impuestos y tarifas para los usuarios, obligaráa los gobiernos a recurrir a la prestación por parte del sector privado, en una u otraforma, para una variedad de lo que se conoce comúnmente como servicios munici-pales. De hecho, este cambio ya se ha legislado u ordenado en algunos países.

Salud

En el capítulo 6, Soucat y otros ofrecen varias herramientas (inclusive metodologías,fuentes de datos e indicadores) para analizar el desempeño del sector de la salud, elcual se evalúa según su capacidad de a) canalizar recursos para los pobres por mediode la financiación de intervenciones en su favor; b) llegar a los pobres ofreciendo pro-ductos que influyan en la disponibilidad de servicios de salud de calidad que se utili-cen en la producción hogareña de la salud, y c) minimizar los obstáculos financierosal uso de las intervenciones.

Para que un análisis del desempeño del sistema de salud sea completo, los autoresargumentan que debe considerarse a todos los proveedores de servicios de salud de unpaís, inclusive los proveedores públicos, las ONG y los proveedores privados. En adi-ción, una evaluación integral debe ser multidimensional e incluir varios aspectos decobertura tanto potencial como real. Se describe un modelo jerárquico a fin de reali-zar este análisis, correspondiendo a ocho etapas. Las primeras cinco se refieren a lacobertura potencial e incluyen accesibilidad, disponibilidad de recursos humanos, derecursos materiales, calidad organizativa y capacidad de respuesta del usuario, y res-ponsabilidad social. Las últimas tres etapas miden la cobertura real e incluyen perti-nencia y utilización, continuidad, y calidad técnica. Se ofrecen varias medidas posibleso indicadores para cada una de las ocho etapas y también datos disponibles y suge-rencias para la futura recopilación de los datos. Los datos sugeridos incluyen datossólidos (por ejemplo, el porcentaje de niños vacunados contra una enfermedad comomedida de utilización) y datos de encuestas (tales como interrogar a los pobres sobresu percepción del servicio para medir la capacidad de respuesta del usuario).

Las ocho etapas identificadas por los autores para ofrecer una cobertura efectivaen salud para los pobres son las siguientes:

• Accesibilidad física: Un enfoque para medir la accesibilidad es medir la oferta deservicios relativa a la población servida; por ejemplo, número de clínicas por1.000 habitantes. Sin embargo, en este enfoque no se considera la distribución

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XXXIV Prestación de servicios públicos

de los servicios con respecto a los pobres. Los datos son más significativos si sedistribuyen por distritos para comparar rurales y urbanos o pobres y no po-bres, o si tienen en cuenta el tamaño físico del área servida y su población.Entre las sugerencias para la recopilación y el análisis de datos están la vincu-lación de los mapas de salud con mapas de pobreza y las encuestas de hogares.

• Disponibilidad de recursos humanos: La escasez de personal calificado limita elacceso, especialmente a los pobres. Sugerencias para recopilación de datos in-cluyen recopilación de datos sobre personal de salud en los sectores público,privado y de las ONG.

• Disponibilidad de recursos materiales: La escasez de drogas o equipos obstaculi-za la prestación de servicios de salud. Entre las sugerencias para la recopilacióny el análisis de datos están la recopilación de datos sobre disponibilidad y dis-tribución de equipos, drogas y otros insumos a partir de sistemas de informa-ción sobre salud o de realización de encuestas en una muestra de instalaciones(por ejemplo, encuestas sobre drogas esenciales).

• Calidad organizativa y sensibilidad al usuario: Varios factores influyen en laamigabilidad de los servicios para los usuarios, entre ellos la actitud del perso-nal de salud, las horas de operación, el tiempo de espera, el género del provee-dor de servicio y las formas de pago. Entre las sugerencias para la recopilacióny el análisis de datos en este campo están las encuestas cualitativas, los gruposde enfoque, entrevistas de salida con pacientes, evaluación en el sitio y análisisde la situación. Este último (que fue desarrollado para planeación familiar peropuede adaptarse para otros servicios) combina varias metodologías para reco-pilar información de una muestra de instalaciones y comunidades sobre la dis-ponibilidad de insumos, comportamiento del proveedor, indicaciones de cali-dad de los procesos y percepciones de la comunidad.

• Responsabilidad social: Los miembros del personal de salud en las clínicas ofi-ciales son a menudo insensibles a los pobres porque no tienen una responsabi-lidad directa con ellos. Pueden recopilarse datos sobre la capacidad de lospobres de ejercer influencia en los servicios mediante visitas a una muestra decomunidades e instalaciones, posiblemente por parte de una ONG en colabora-ción con comunidades.

• Pertinencia y utilización de servicios: La utilización, que se define como el pri-mer uso de un servicio por parte de un usuario en un año dado, es un indica-dor básico del punto al cual los pobres entran en contacto con el sistema desalud. Pueden recopilarse datos sobre utilización en sistemas de información desalud (número de visitas, pacientes, vacunas) y encuestas de hogares (parainformación sobre el porcentaje de una población objetivo que utiliza un ser-vicio particular), y vinculando (con un mapa de pobreza) la cantidad de servi-cios producidos en un área específica con niveles de ingresos por áreas.

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Panorama general XXXV

• Continuidad y oportunidad de las intervenciones: Con la oportunidad y conti-nuidad se examina si los usuarios reciben el número necesario de contactospara servicios que requieren intervenciones repetidas y si los servicios sensiblesal tiempo (como los prenatales, maternales y urgencias) se prestan en formaoportuna. Éstos se pueden evaluar observando las tasas de abandono y otrosindicadores de seguimiento, de preferencia utilizando una combinación dedatos de instalaciones y encuestas de hogares.

• Calidad técnica: La capacidad del sector de ofrecer la combinación apropiadade tecnología y empatía a un nivel dado de utilización es clave para asegurarque las intervenciones se conviertan en resultados efectivos. Sin embargo, lacalidad puede ser difícil de medir. Entre las sugerencias para la recopilación yel análisis de datos está la de compilar información sobre tasas de mortalidadprenatal y por malaria, índices de curación de tuberculosis y mortalidad mater-na. En adición, la Topical List of Priority Indicators (Lista por Tópicos deIndicadores Prioritarios) de la OMS para IMCI, a nivel de instalaciones de salud,ofrece un instrumento útil para evaluar la calidad en la gestión de las enferme-dades infantiles.

En el capítulo se considera también cómo pueden canalizarse mejor hacia los po-bres los servicios públicos. Para hacerlo, debe examinarse la eficiencia de asignación(dar prioridad a servicios de salud que son bienes públicos), la equidad de gastos (silas intervenciones benefician a los pobres) y la economía del sistema de salud paralos pobres. La eficiencia en la asignación es el grado en que se financian las interven-ciones efectivas en costos y las de bienes públicos críticos; un ejemplo es la compa-ración de gastar más en servicios preventivos efectivos en costo que en servicioscurativos. En términos de eficiencia de asignación, las inmunizaciones y la adminis-tración de las enfermedades transmisibles merecen la mayor prioridad, seguidas delos servicios básicos y cuidados intensivos. La equidad trata con el grado en que sebenefician los individuos pobres con los servicios públicos en comparación con losricos, y la economía considera el grado en que los gastos en efectivo constituyen unaseria carga financiera para los pobres.

Infraestructura

Grandes partes de la población en muchos países, especialmente los pobres, incurrenen sustanciales costos económicos y humanos debido a la seria escasez de servicios deinfraestructura, en términos tanto de calidad como de cantidad. Para eliminar estaescasez y mejorar el estándar de vida en esos países, los gobiernos deben crear incen-tivos para que los proveedores privados y públicos de servicios inviertan y hagan rea-lizaciones. Hadi Esfahani, en el capítulo 7, argumenta que mejorar la medición del

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XXXVI Prestación de servicios públicos

desempeño es un paso crucial en este empeño. Para este propósito, el problema quedebe resolverse es la recopilación eficiente y sistemática y el procesamiento de infor-mación sobre el desempeño en los servicios de infraestructura. Dado que la naturale-za de los servicios de infraestructura limita la aplicabilidad de medidas simples deproductividad y rentabilidad, deben recopilarse datos sobre una variedad de medidas,tanto cualitativas como cuantitativas. A este respecto puede ser muy útil incluir a lascomunidades para que suministren información sobre productos y retroalimentaciónsobre otras medidas de desempeño. Para que los datos recopilados sean de uso efecti-vo, debe efectuarse una selección de los indicadores de mayor importancia. La expe-riencia reciente sugiere que puede ser mejor concentrarse en algunos indicadoresclave y asegurarse de que los demás satisfagan algunos criterios mínimos. El capítulopresenta dichos indicadores para energía, telecomunicaciones, transporte por carrete-ras, agua potable y servicios de alcantarillado.

La evaluación y utilización de indicadores de desempeño presenta problemas pro-pios. Se debe contar con puntos de referencia (benchmarks) apropiados y, tanto comosea posible, distinguir entre los efectos de los factores exógenos y las consecuencias delas acciones realizadas por los proveedores de servicios. Esto no puede lograrse fácil-mente por medio del análisis cuantitativo e, inevitablemente, se debe depender deljuicio. Asegurar que éste sea bien informado y ampliamente aceptado requiere acuer-dos institucionales apropiados que puedan asegurar que hay expertos participantes enel proceso y que actúan en forma independiente.

Un tema básico en el diseño de las políticas públicas sobre infraestructura es quela información requerida para la medición del desempeño es de costosa obtención,principalmente porque tanto los proveedores de servicios como los usuarios tienenincentivos para utilizar la información bajo su control de manera estratégica. La lite-ratura sobre la medición del desempeño se ha concentrado en este tema y ha intenta-do encontrar la forma de reducir esos costos.

Puede ser difícil medir el desempeño por diversas razones. Por ejemplo, calidad ycosto tienen una variedad de dimensiones que pueden ser difíciles de observar. Otrarazón es la característica de monopolio de muchos servicios públicos: la competenciareduce la necesidad de medir todos los detalles de calidad y costo porque las empre-sas ineficientes y de baja calidad son automáticamente disciplinadas por el mercado;esto es, los de pobre desempeño en eficiencia y calidad también obtendrán beneficiospobres. Sin embargo, cuando el proveedor de servicio es una empresa pública mono-polista, el beneficio ya no constituye una medida suficiente del desempeño. No obs-tante, la competencia puede ser parte de la solución al problema del desempeño en lainfraestructura en áreas donde la tecnología permite que partes de ella se organicenen forma competitiva.

Existe un amplio rango de indicadores cualitativos y cuantitativos para medir eldesempeño en los servicios de infraestructura. Una forma común de establecer cate-

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Panorama general XXXVII

gorías es distinguir entre medidas de activos, insumos, procesos, productos y resulta-dos y luego utilizarlas para definir indicadores de eficiencia, efectividad y productivi-dad. El autor ofrece cuadros de indicadores de ejemplo para la infraestructura enenergía, telecomunicaciones, transporte, agua potable y servicios sanitarios. Dado quehay muchas variables para seleccionar que reflejan calidad y costos, un enfoque haconsistido en restringir las medidas a un conjunto de indicadores muy limitado perocrucial, a fin de no perder de vista lo que realmente importa al público. Sin embargo,el concentrarse en unas pocas medidas puede distorsionar los incentivos de los pro-veedores de servicios y estimularlos a concentrarse sólo en lo que se controla, condetrimento de todo lo demás. Estas preocupaciones han llevado al enfoque del “table-ro balanceado”, que se concentra en unos pocos indicadores cruciales, pero tambiéndeben satisfacerse estándares mínimos para una variedad de otras medidas.

Otra variable que el autor considera importante, pero a la que no se le ha presta-do mucha atención en la literatura, es la flexibilidad: los activos y capacidades dispo-nibles en una organización que le permiten manejar el cambio y aprovechar el nuevoconocimiento y la tecnología.

Al seleccionar indicadores, deben satisfacerse los criterios siguientes: los indicado-res deben ser válidos, confiables, comprensibles, oportunos, resistentes al comporta-miento perverso, completos, no redundantes, enfocados a facetas controlables de des-empeño y sensibles al costo de recopilación de los datos.

Una vez se han seleccionado los indicadores y se han recopilado los datos, puedeiniciarse la tarea de evaluar el desempeño. Evaluar si un nivel dado de una medidaindica buen o mal desempeño requiere una comparación con puntos de referenciaestablecidos basados en la historia de una empresa y la experiencia de otras. Los pun-tos de referencia pueden ser estándares de buenas prácticas definidos por expertos oel desempeño de empresas reales comparables con la que está bajo revisión. Hay grancantidad de literatura en la que se discute cómo se deben seleccionar los puntos dereferencia. El análisis sistemático del papel del “ruido” exógeno en cada situaciónespecífica es un enfoque deseable, pero puede ser demasiado costoso. Pueden utilizar-se tres métodos para evaluar indicadores de desempeño: evaluación por empresaspares, evaluación por juntas con responsabilidad para con los usuarios y accionistas,y evaluación por agencias independientes de clasificación.

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1Temas asociados a la implementacióndel control del desempeño de todo el gobierno

Alasdair Roberts

En los últimos diez años muchas democracias occidentales han reestructurado enforma drástica sus sectores públicos. Las fuerzas que han dirigido esta reestructura-ción son ya familiares. El gasto del gobierno en muchas jurisdicciones creció signifi-cativamente a fines de los años setenta y durante los ochenta, por una combinaciónde razones. Sin embargo, al mismo tiempo, hubo poco apoyo popular a nuevas me-didas tributarias para sufragar el costo del nuevo gasto. El poder tributario de los go-biernos se vio restringido también por la creciente facilidad con que los ciudadanosy los negocios se podían pasar de una jurisdicción a otra. El resultado fue una rápi-da expansión del endeudamiento oficial. Para principios de los años noventa, el costodel servicio de la deuda fue en sí mismo una carga significativa para los tesoros ofi-ciales. Los gobiernos iniciaron esfuerzos sustanciales en reducción de gastos que sedirigieron, según lo expresó el Vicepresidente de Estados Unidos, Al Gore, en 1993,a hacer que el gobierno “trabaje mejor y cueste menos” (Gore, 1993).

Al mismo tiempo, la insatisfacción ciudadana con el gobierno parecía estar cre-ciendo en muchas jurisdicciones. La erosión de la fe en el gobierno puede haber sidocausada más por las tendencias sociales, económicas y culturales generales, que por elcomportamiento de los gobiernos en este período. No obstante, la insatisfacción pue-de haberse agravado también como consecuencia de las difíciles decisiones de reasig-nación que los gobiernos se vieron obligados a tomar para lidiar con el problema delendeudamiento crónico. También puede haberse erosionado la fe en el gobiernocuando los recortes llevaron a la disminución de la calidad de los servicios en el sec-tor público. A fines de los años ochenta, los gobiernos empezaron a responder a losproblemas gemelos de endeudamiento y erosión de la confianza ciudadana haciendo

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más énfasis en la necesidad de identificar e informar sobre medidas de desempeñopara los programas oficiales. La idea de estimular una orientación a resultados den-tro del gobierno se convirtió en un componente clave del nuevo paradigma (OCDE,1996) para reestructurar los sectores públicos que ya estaban establecidos enmuchas naciones. La idea en sí misma no era nueva: tenía precedentes ya desde eluso de los sistemas de planeación, programación y presupuestos (PPBS) en los añossesenta. Pero la atención prestada a la idea en los años noventa en términos decomunicación de los gobiernos con partes interesadas no gubernamentales sí fuenueva. Los gobiernos no sólo estimularon un mayor énfasis en los resultados en losacuerdos administrativos internos, sino que se desviaron de su camino para mos-trar a las audiencias externas que los gobiernos eran conscientes de la necesidad demedir su efectividad, y a menudo tenían éxito en perfeccionarse en los problemaspúblicos.

Se esperaba que la orientación a resultados mejorara el desempeño del gobiernoen una variedad de formas. Internamente, mejores datos sobre el rendimiento de losprogramas permitirían a las agencias centrales y ejecutivos políticos tomar mejoresdecisiones sobre la asignación de recursos escasos. Las medidas de desempeño tam-bién se podrían utilizar como nuevo instrumento para hacer responsables a los ad-ministradores de programas públicos, remplazando los controles basados en aportesque se pensaba desalentaban la eficiencia y la innovación dentro del gobierno. Se es-peraba que la publicación de información sobre datos de desempeño cambiaría tam-bién el comportamiento de los actores no gubernamentales. Los abogados de la in-formación sobre el desempeño esperaban que el debate público se centraría más enla efectividad de los programas como instrumentos para lograr los objetivos sustan-tivos de las políticas, en lugar de procesos administrativos utilizados dentro de esosprogramas. También los abogados pensaban que los ciudadanos estarían impresio-nados por la magnitud del éxito en muchos programas oficiales de remedio de ma-les sociales importantes.

Los primeros intentos de estimular la orientación a resultados dentro del gobier-no típicamente se concentraron en la identificación de medidas de desempeño a ni-vel de dependencias o de programas. La Next Steps Initiative (Iniciativa de PróximosPasos, NSI) del RU, iniciada en 1988, es todavía uno de los ejemplos más avanzados desistema de desempeño basado en dependencias. Bajo la NSI se exige a 130 agenciaspresentar informes públicos anuales sobre su éxito en el logro de objetivos de desem-peño. La Government Performance and Results Act (Ley Oficial de Desempeño yResultados del Gobierno) de EE.UU., adoptada en 1993, se dirigió principalmente a es-tablecer un sistema similar de información sobre desempeño basado en dependenciasdentro del gobierno federal de ese país. Las reformas de planeación de negocios deCanadá y el Improved Reporting to Parliament Project (Proyecto de Información Me-jorada al Parlamento), iniciado en 1995, son ilustraciones adicionales del intento de

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estimular la información sobre el desempeño basada en dependencias dentro de ungobierno nacional. Una gran mayoría de gobiernos subnacionales en Estados Unidosy Canadá ha emprendido iniciativas semejantes (Melkers y Willoughby, 1998).

Pocos gobiernos han intentado llevar la idea de información sobre desempeñoaún más allá. Su intención es complementar los informes de desempeño basados endependencias con un sistema de planeación de desempeño y de información para elgobierno como un todo. El resultado concreto que se persigue es un plan de desem-peño de todo el gobierno que identifique medidas específicas de bienestar societarioconsideradas importantes y evalúe la efectividad del gobierno en el mejoramiento deesas medidas. Se incluyó un requisito legislativo para desarrollar un plan de desem-peño del gobierno general en la Ley Oficial de Desempeño y Resultados del Gobiernode EE.UU. Y el gobierno canadiense se comprometió también con el desarrollo de unplan de desempeño para todo el gobierno en 1995. Varios estados y provincias estántambién experimentando con planes de desempeño para sus gobiernos. Los abo-gados de este ambicioso intento de extender la orientación a resultados al gobiernoesperan que produzca varios beneficios. Se espera que el proceso de esbozar y refinarun plan para todo el gobierno ayude a formar consenso dentro y fuera del gobiernoacerca de las prioridades, facilitando así a los gobiernos tomar decisiones de reasig-nación en un período de reducción de gastos. Los planes anuales podrían mejorartambién la confianza popular en el gobierno, mostrando la conexión entre las accio-nes oficiales y los aspectos de bienestar de la comunidad que el público considera im-portantes. Dichos planes pueden también demostrar la ineficacia de algunas inter-venciones gubernamentales, reduciendo la presión popular a los gobiernos de tomardecisiones irracionales.

Antes de que en los planes de desempeño de todo el gobierno se puedan realizarestos objetivos, los gobiernos deben superar cuatro problemas de implementación.Una experiencia limitada ha mostrado ya que debe tenerse cuidado al diseñar proce-sos para la selección de medidas de desempeño. Puede ser difícil además la recopila-ción de datos confiables que midan el progreso hacia aspectos importantes del bienes-tar de la sociedad, lo mismo que los intentos de deducir vínculos causales entre lasactividades diarias de las oficinas oficiales y los indicadores sociales de alto nivel.También puede ser difícil asegurar que los planes de desempeño de todo el gobiernoejerzan una influencia real en el debate popular general sobre las prioridades delgobierno. La experiencia parece sugerir que es más probable que el control del de-sempeño de todo el gobierno sea efectivo cuando se hace en comunidades máspequeñas y homogéneas, en las que es más fácil lograr acuerdo sobre medidas apro-piadas de resultados. Asociado a la implementación de control de desempeño, el tra-bajo de seleccionar resultados se le deja a un organismo que sea parcial o totalmen-te independiente del gobierno. Al principio, dicho acuerdo parece ser de dudosalegitimidad, en particular si se espera que las medidas de resultados seleccionadas

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ejerzan influencia real en la formación del debate sobre políticas. Sin embargo, unorganismo independiente no está restringido por algunas de las consideracionesburocráticas y políticas que dificultan a los gobiernos seleccionar un grupo estrechode medidas de resultados, e informar con regularidad sobre esas medidas. Al fin y alcabo, sin embargo, aun un esquema de control de desempeño bien diseñado puedecausar sólo impacto limitado en la toma interna de decisiones presupuestales, o en laopinión popular sobre las prioridades del gobierno.

Esfuerzos actuales de control de desempeño del gobierno

Muchos estudiosos de la reforma en el interior de los gobiernos de EE.UU. y Canadáhan observado que las innovaciones institucionales suelen propagarse con un patrónregular. En la primera fase, se intenta una innovación con algún grado de éxito, enuno o dos gobiernos subnacionales. Muchos otros gobiernos subnacionales entoncesreplican la innovación, que eventualmente se consolida en la sabiduría convencionalcomo la forma apropiada de organizar los asuntos gubernamentales. En la últimafase, las jurisdicciones restantes adoptan la forma –si no la sustancia– de la inno-vación, en un intento de racionalizar sus prácticas con las generalmente aceptadas(Rogers, 1983).

El control del desempeño del gobierno es una innovación institucional que puedeeventualmente difundirse por toda Norteamérica en este patrón clásico. Ya ha teni-do notable éxito en una pequeña cantidad de jurisdicciones y muchas otras hanempezado a emular a estos primeros innovadores. Sin embargo, ha habido variacio-nes notables en la práctica en las distintas jurisdicciones. Dos gobiernos nacionaleshan respaldado la idea de planeación del desempeño del gobierno pero no han logra-do verdadero éxito en llevar esta idea a la práctica.

Esfuerzos de gobiernos subnacionales

Oregón

El primer esfuerzo, y el más destacado en planeación de desempeño del gobierno, seinició en el estado norteamericano de Oregón. En 1987, el gobernador demócrataNeil Goldschmidt inició una serie de consultas públicas dirigidas a lograr consensosobre las prioridades a largo plazo del estado. Las consultas tuvieron lugar en el con-texto de un desasosiego económico continuo y enfrentamiento sobre varios temasimportantes, incluido el equilibrio del desarrollo económico y la protección de losrecursos naturales extensos de Oregón. Las consultas llevaron a la publicación de uninforme en 1989, Oregon Shines (Oregón Brilla), en el que esbozó un plan de de-sarrollo general a 20 años para el estado. En el informe se recomendó además el esta-blecimiento de un nuevo organismo, la Oregon Progress Board (Junta para el Pro-

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greso de Oregón), que controlara la implementación del plan. La legislatura estatalestableció la junta en 1989; la encabeza el gobernador y se compone de nueve ciuda-danos principales (Oregon Progress Board, 1998) nombrados por el gobernador.

La legislación que estableció la junta requiere que ésta desarrolle una estrategia dedesarrollo económico y social para el estado que incluya objetivos concretos, e “indi-cadores mesurables de logros… que muestren hasta qué grado se alcanza cada obje-tivo” (Oregon Laws, sección 285A.150). También se exigió a la junta que produjera uninforme bianual que utilizara estos indicadores para evaluar el progreso del estado enla implementación de la estrategia de desarrollo. El primer informe, titulado OregonBenchmarks (Marcas de referencia para Oregón), se completó en 1991 e incluyó 158medidas de bienestar de la sociedad. La junta describió el informe como “una tarjetade informe sobre lo bien que [Oregón] está realizando sus sueños” (Oregon ProgressBoard, 1998). Se publicaron informes revisados en 1993, 1995 y 1997 (las medidas queutiliza la junta actualmente se relacionan en el anexo 1.A.).

La junta reclama que sus informes Benchmarks han causado impacto sustancialen los debates populares y legislativos y la legislatura estatal ha mantenido su apoyocontinuo a la junta. El ejercicio ha atraído también extensa atención fuera del esta-do. La Corporation for Enterprise Development (Corporación para el DesarrolloEmpresarial), una organización nacional no lucrativa que promueve estrategias paradesarrollo económico y social, acreditó los Benchmarks como intentos exitosos deelaborar métodos de responsabilidad que no “simplemente cuentan el número de in-sumos del programa” (Oregon Progress Board, 1998). El programa de la FundaciónFord, Innovations in American Government (Innovaciones en el Gobierno Estado-unidense) otorgó a la iniciativa un premio por innovación en 1994 y la AsociaciónNacional de Gobernadores ha estimulado a otros estados a que inicien ejerciciossimilares de control de desempeño. El vicepresidente Gore dijo, en 1996, queBenchmarks era la “onda del futuro” (National Performance Review, 1996, 57).

Florida

De los ocho gobiernos estatales que han seguido el ejemplo de Oregón, quizás el másavanzado sea Florida.1 Una comisión nombrada por el gobernador republicanoLawton Chiles, Jr. para revisar las actividades del gobierno estatal, observó en 1991que el estado “no tenía medios sistemáticos de medir qué tan bien está actuando en

1 Otros estados que han empezado iniciativas similares son: Connecticut, Hawai, Maine,Minnesota, Carolina del Norte, Texas y Utah. De éstas, la más avanzada parece ser la inicia-tiva de Minnesota, conocida como Minnesota Milestones.

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las áreas generales de interés” (Comisión del Gobierno para el Pueblo del Goberna-dor de Florida, 1991). El gobernador Chiles respondió a este hallazgo nombrando laComisión para la Responsabilidad hacia el Pueblo –conocida comúnmente como laComisión GAP– en diciembre de 1992. La comisión se compone de 15 ciudadanosnominados por el gobernador y ratificados por el Senado estatal (Florida Commi-sion on Government Accountability to the People, 1996).

El mandato de la Comisión GAP, respaldado por la legislatura estatal con suGovernment Performance and Accountability Act (Ley sobre el Desempeño y Res-ponsabilidad del Gobierno) de 1994, es “hacer el seguimiento del impacto de lasacciones de la agencia estatal en el bienestar de los ciudadanos de Florida” (F.S. 14.30,s.10). Su primer informe sobre medidas de referencia, siguiendo el modelo del deOregón, se emitió en febrero de 1996, e incluyó 268 indicadores para hacer segui-miento al progreso de Florida en siete áreas principales: familias y comunidades, se-guridad, aprendizaje, salud, economía, medio ambiente y gobierno. La ComisiónGAP dijo más tarde que:

En un solo documento, … los ciudadanos recibieron la información completa reque-rida para representar un papel activo en dirigir el gobierno hacia mejores resultados.Una parte del marco de medidas de desempeño general de Florida, el Florida Bench-marks Report (Informe de Medidas de Referencia de Florida) ofrece a los ciudadanosla prueba definitiva de gobierno efectivo que trata sobre el bienestar de los ciudadanos.Permite a los habitantes de Florida revisar si el Estado está desempeñándose mejor opeor en los campos en los que invertimos los dineros estatales (Florida Commission onGovernment Accountability to the People, 1996).

La Comisión emitió un segundo informe, Critical Benchmark Goals, en junio de1997. La Comisión GAP ha estrechado su enfoque a 60 medidas críticas y ha sugeridoobjetivos de desempeño en cada medida para los años 2000 y 2010, con base enencuestas de opinión popular (Florida Commission on Government Accountabilityto the People, 1997). Un informe de 1998, Florida Benchmarks, ofrece datos actualiza-dos del desempeño en las 60 medidas críticas (Florida Commission on GovernmentAccountability to the People, 1998), las cuales se presentan en el anexo 1.B.

La prensa popular en Florida ha respaldado el trabajo de la comisión, pero lalegislatura estatal ha sido más ambivalente en su apoyo. El presupuesto de la comi-sión, ya pequeño, fue recortado en forma sustancial en 1995-1996. En la primaverade 1998, los legisladores eliminaron completamente la financiación para la comisión.Sin embargo, el estatuto que autoriza la comisión no ha sido revocado y los comisio-nistas intentan en la actualidad conseguir fondos en el sector privado para continuarsu labor (K. Stanford, comunicación personal, diciembre de 1998).

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Provincia de Alberta

Varias provincias canadienses se han comprometido en esfuerzos serios para intro-ducir informes basados en resultados, aunque primariamente a nivel de agencia odepartamento. Dos provincias canadienses han extendido sus experimentos demodo que incluyan esfuerzos en la planeación del desempeño del gobierno.2 La pri-mera es Alberta, bajo el gobierno conservador del premier Ralph Klein. Su Ley deResponsabilidad del Gobierno, de 1995, obliga al tesorero provincial a publicar un“plan de negocios consolidado” que incluya “medidas que se utilizarán en la evalua-ción del desempeño del gobierno en cada uno de sus negocios centrales”; el tesorerotambién está obligado a publicar un informe anual que presente datos para cada unade las medidas incluidas en el plan de negocios del gobierno (Estatutos de Alberta,G-5.5, ss. 7 y 10). El gobierno de Klein ha identificado tres negocios centrales paratodo el gobierno y utiliza sólo 27 medidas centrales para evaluar el progreso en estastres áreas. Ya se han tabulado cuatro informes anuales sobre estas medidas centrales–tituladas Measuring Up– en la legislatura provincial (Alberta Treasury, 1998). Lasmedidas centrales se relacionan en el anexo 1.C.

En Alberta, el proceso de desarrollar un informe de desempeño de todo el gobier-no se integra estrechamente con la preparación del presupuesto anual. Como el pre-supuesto, el informe se produce dentro de la burocracia de la provincia. No haycomisión independiente que seleccione e informe sobre medidas de desempeño,como en Oregón o en Alberta. Un cuerpo menor de personal dentro de la Oficina depresupuesto y Administración de la provincia asiste al gabinete de Klein en la selec-ción de prioridades y la identificación de medidas.

Provincia de Nueva Escocia

Nueva Escocia, como Alberta, experimentó un período de severa restricción de gas-tos a mediados de la década de 1990, y adoptó también un sistema de planeación yreportes de todo el gobierno que en muchos aspectos fue comparable al de Alberta.El ejercicio de Nueva Escocia se inició como parte del ciclo de elaboración del pre-supuesto provincial y lo dirigieron funcionarios del Departamento de Finanzas de laprovincia. En 1995, se publicó una lista tentativa de 80 medidas de desempeño detodo el gobierno (Nova Scotia Department of Finance, 1995). Una lista refinada, des-arrollada por funcionarios después de consultas informales con representantes deorganizaciones de negocios y otras ONG, contiene 55 medidas. El primer informe

2 Otras dos provincias –Ontario y Quebec– han informado que están considerando iniciativassimilares (Thomas, 1997).

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formal del gobierno sobre estas medidas, Nova Scotia Counts, se publicó en octubrede 1998. Como en otras jurisdicciones, el gobierno de Nueva Escocia argumenta queel acuerdo sobre medidas básicas de resultados ayudará a superar la “planeación adhoc” y el “débil eslabón entre las prioridades del gobierno y los objetivos departa-mentales” (Nova Scotia Priorities and Planning Secretariat, 1998). También sugiereque su informe público “es fundamental para la responsabilidad… Saber dónde esta-mos y cómo progresamos nos dice dónde necesitamos aumentar o redirigir nuestrosesfuerzos” (Nova Scotia Department of Finance, 1998, 1). (Las medidas de NuevaEscocia se relacionan en el anexo 1.D).

Esfuerzos de gobiernos nacionales

Estados Unidos

El creciente interés en la planeación del desempeño de todo el gobierno ha afectadotambién a los gobiernos nacionales. En Estados Unidos, la producción de un plan dedesempeño del gobierno para el gobierno federal fue ordenada por la U.S. Govern-ment Performance and Results Act (Ley de Desempeño y Resultados del Gobiernode EUA), sancionada por el Congreso en 1993. En su informe sobre la ley, el comitéde asuntos del gobierno del Senado explicó que el plan de todo el gobierno era ofre-cer “un solo cuadro cohesivo de los objetivos de desempeño anuales [del gobierno]para el año fiscal” (U.S. Senate, 1993, sección 4). El primer plan fue preparado porfuncionarios de la Oficina de Administración y Presupuesto de los EUA como partede su preparación de la propuesta presidencial de presupuesto para el año fiscal1998-1999 y se publicó en febrero de 1998.

Aunque ha sido descrito por funcionarios estadounidenses como el “primer” plannacional “del mundo” de desempeño de todo el gobierno, el documento es bastantedistinto de los planes preparados por los gobiernos estatales y provinciales. El infor-me no ofrece una lista sucinta de indicadores sociales, como lo hacen los planes esta-tales y provinciales. De hecho, el plan es una reproducción de tres capítulos del pre-supuesto presidencial de 1998: el primero describe el desempeño fiscal de la nación,el segundo describe las iniciativas de reforma administrativa del gobierno y el terce-ro recapitula los compromisos mayores de desempeño desarrollados en los planes dedesempeño departamentales y de agencias (U.S. Office of Management and Budget,1998).

Canadá

El gobierno canadiense ha experimentado también, con éxito muy limitado, en eldesarrollo de un plan de desempeño de todo el gobierno. La oficina central de pre-supuesto del gobierno, el Treasury Board Secretariat (Secretariado de la Junta del

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Tesoro), inició una renovación extensiva de su sistema de administración de gastosen 1995, con el propósito de desarrollar procedimientos de planeación y presupues-to que “se basaran en hechos y fueran orientados a resultados” (Treasury BoardSecretariat, 1995). Como en otras jurisdicciones, el mayor énfasis se hizo en estimu-lar la administración basada en resultados a niveles de departamentos y agencias. Sinembargo, en 1996 el secretariado indicó su interés en desarrollar un sistema de infor-mación de desempeño de todo el gobierno tal como los introducidos en algunosestados y provincias, que hiciera énfasis en “unos pocos indicadores centrales de de-sempeño del gobierno”; dicho sistema, consideraba el secretariado, podría ofrecer“una sola perspectiva completa sobre la información más importante que conformalas prioridades y decisiones del gobierno” (Treasury Board Secretariat, 1996, 2-3). Aprincipios de 1997, el secretariado organizó una serie de discusiones internas enca-minadas a identificar un conjunto de indicadores que sirvieran como base para unplan de desempeño de todo el gobierno.3

En un informe de octubre de 1997, el secretariado reafirmó su interés en el con-cepto, observando que:

Un acuerdo sobre indicadores básicos para la sociedad… contribuiría en forma signifi-cativa a políticas y planeación más efectivas e integradas. Muchas jurisdicciones hanencontrado también que vincular a los ciudadanos a determinar qué es lo importan-te y qué contabilizar puede ser una forma de construir una relación más significativaentre el gobierno y los ciudadanos (Treasury Board Secretariat, 1997, p. 16).

Con todo, al mismo tiempo el secretariado observaba que el desarrollo de indica-dores básicos constituiría “una empresa de varios años” y pareció sugerir que elmétodo más efectivo de desarrollar indicadores sería hacerlo sector por sector. Elsecretariado observó que varios departamentos federales se habían vinculado a ne-gociaciones con provincias, con respecto a ejecución de programas en los que se dis-cutía activamente el desarrollo de medidas de resultados acordadas mutuamente(Treasury Board Secretariat, 1997). Un informe de 1998 del secretariado confirmauna vez más el interés del gobierno en la identificación de “indicadores generales”,pero sugiere que el proyecto tomará varios años (Treasury Board Secretariat, 1998a,

3 El secretariado ha iniciado un ejercicio interno conocido como el Societal Indicators Project(Proyecto de Indicadores Societarios). El gobierno ha comisionado también a una ONG, laCanadian Policy Research Network (Red Canadiense de Investigación sobre Políticas) paraque inicie un proyecto sobre indicadores societarios que pueda servir como base para laselección de medidas de desempeño del gobierno (Canadian Policy Research Network,1998).

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9). Una lista de posibles indicadores esbozada por un grupo interno de trabajo (veren anexo 1.E) no se adoptó en el informe de 1998 (Treasury Board Secretariat,1998b).

Relación con el movimiento de información social

El problema de seleccionar medidas apropiadas de bienestar societario, aunquenovedoso para muchos defensores de la planeación del desempeño del gobierno, esfamiliar dentro de otra comunidad profesional, conocida a menudo como el movi-miento de indicadores sociales o el movimiento de información social. Este movi-miento tiene sus raíces en los intentos, en los años cincuenta de agencias de lasNaciones Unidas, de definir y medir lo que se conocía entonces como el “estándar devida” (Rothenbacher, 1993, 2). Sin embargo, el movimiento ganó dinamismo verda-deramente en Estados Unidos en la década siguiente, impulsado en gran parte por lafrustración de muchos analistas políticos sobre el descuido de serios problemassociales. Estos analistas pensaban que los líderes políticos sufrían de “convenciona-lismo económico” (Gross, 1996, ix), es decir la tendencia a igualar el bienestar socialcon el progreso de un puñado de indicadores macroeconómicos, tales como el cre-cimiento del producto interno bruto (PIB).

Se pensaba que el remedio para este problema era el desarrollo de sistemas deestadísticas sociales, construidos sobre un conjunto más amplio de indicadores debienestar societario. Los primeros defensores, tales como Mancur Olson, esperabanque el desempeño en estas medidas descuidadas podría informarse regularmente enun informe social comparable en su forma al Economic Report of the President(Informe Económico del Presidente) (U.S. Department of Health and Education,1969). Se pensaba que los informes sociales revelarían “los costos sociales del creci-miento” (Noll, 1998) y cambiarían el curso de la formulación de las políticas.Posteriormente, Olson dijo lo siguiente:

Con información mejor y más balanceada… el país podría esperar razonablemente undebate mayor informado y juicios más sabios sobre las opciones que se presentaran ala sociedad. Un informe social podría presentar un conjunto mejor y más amplio deinformación sobre cómo le iba a la sociedad y sobre las elecciones que tendría quetomar (Olson, 1988, 3).

La información social no sólo estimularía la atención hacia un rango más ampliode temas, sino también una mejor planeación social. Se esperaba que los informessociales, según lo observa Franz Rothenbacher, fueran “una herramienta para lamedida y evaluación de la obtención de objetivos nacionales, el anticipo de adverten-cias y la proyección de eventos sociales” (Rothenbacher, 1993, 2).

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Los años setenta y los primeros de la década de 1980 fueron el auge del período delmovimiento de los indicadores sociales (Noll, 1998). Las dependencias estadísticasde muchas democracias occidentales empezaron a producir informes sociales y lasagencias internacionales mantuvieron un interés permanente en ese campo (OCDE,1976, 1982). Sin embargo, el entusiasmo por el concepto se enfrió en los años ochen-ta y la información social se convirtió en una innovación “difundida en forma in-completa”; hubo “distintos signos de declinante interés científico y de menor apoyofinanciero e institucional” (Rothenbacher, 1993, 3, 38).4 Un observador informadosugiere que los esfuerzos de producir un solo informe social completo han sido des-plazados por intentos de desarrollar indicadores sociales apropiados en los sectoresde las políticas. Este enfoque facilita el tratamiento de los problemas conceptuales ytécnicos y también adapta la realidad de que las comunidades de políticas que másdependen de estos indicadores se encuentran ya segmentadas funcionalmente (Felli-gi y Wolfson, 1997).

Existen paralelos claros entre los objetivos y métodos del movimiento de indica-dores sociales y los del movimiento de marcas de referencia en Canadá y EstadosUnidos. Ambos se dirigen a desarrollar e informar sobre un rango de medidas debienestar societario, con la expectativa de que la publicación de esta informaciónmejore la calidad de diseño de las políticas. Sin embargo, a pesar de las similitudes,el movimiento de marcas de referencia surgió sin ninguna aparente percepción de suantecesor o ningún intento de derivar lecciones aprendidas de experimentos anterio-res en información social. Esto puede explicarse con el hecho de que las marcas dereferencia primero se volvieron populares en los gobiernos subnacionales que teníanservicios de estadísticas desarrollados débilmente. Estos gobiernos carecían de perso-nal que, por entrenamiento o asociación profesional, habría conocido los esfuerzosanteriores.

Dentro del gobierno federal de Canadá, en las discusiones sobre el desarrollo deindicadores de desempeño de todo el gobierno han participado representantes delservicio estadístico nacional, Statistics Canada, familiarizados con los primerosintentos de desarrollar informes sociales. A esto puede deberse en parte la relativaprecaución con la que el gobierno canadiense se ha aproximado al desarrollo de unplan de desempeño de todo el gobierno. Podría ser también una explicación parcialde la aparente inclinación del secretariado hacia un enfoque por sectores para el de-sarrollo de medidas de resultados, un enfoque ya adoptado por algunos defensoresde la información social (Treasury Board Secretariat, 1998a).

4 Sin embargo, se ha sugerido que el movimiento goza de un resurgimiento, impulsado por lamisma frustración sobre el “convencionalismo económico” entre los gobiernos, que motivóa sus primeros adherentes (Bronk y Zeesman, 1997).

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Dificultades en la ejecución

Queda por ver si la planeación del desempeño de todo el gobierno demuestra ser unainnovación institucional generalmente adoptada en los gobiernos de Estados Unidosy Canadá. Existe evidencia de algunos partidarios iniciales de que la innovación pro-duce beneficios sociales significativos. Hay, sin embargo, algunos obstáculos seriospara la implementación exitosa de esta clase de planeación, cuatro de los cuales sediscuten en la sección presente.

Procesos para la selección de medidas de resultados

Si un gobierno decide producir un plan que incluya una lista de indicadores societa-rios básicos, entonces una cuestión crucial es cómo deben seleccionarse estos indica-dores. Éste ha demostrado ser uno de los mayores tropiezos, como lo han encontradolos primeros proponentes de la información social. Según observó Mancur Olson, eltrabajo de producir un informe social, “demostró ser una tarea pavorosamente difí-cil” (Olson, 1988, 3), en gran parte por la incapacidad de los especialistas de llegar aun consenso sobre los aspectos de bienestar social en los que se debe hacer énfasis enun sistema de estadísticas sociales (Felligi y Wolfson, 1997; Nolson, 1998).

El problema de selección de indicadores puede haber demostrado ser intratableporque se trata de un problema normativo que una comunidad de especialistas nopuede resolver mediante investigación científica. Se requiere alguna clase de meca-nismo para legitimar la elección de los indicadores. El movimiento de informaciónsocial, que estuvo compuesto principalmente por académicos y profesionales dentrode los servicios estadísticos nacionales, no parece haber desarrollado ningún méto-do efectivo de asegurar el consentimiento popular para la selección de indicadores.El movimiento de marcas de referencia, en contraste, sí ha desarrollado tales meca-nismos. De hecho, los gobiernos subnacionales han desarrollado dos enfoques dis-tintos para la selección de indicadores sociales. El enfoque adoptado por los gobier-nos estatales de Estados Unidos cuenta con una comisión cuasiindependiente, queemprende consultas públicas generales y legislativas. El enfoque adoptado por los go-biernos provinciales canadienses cuenta con la autoridad de un ejecutivo electo, conconsulta informal limitada. En la presente sección se anotarán algunas fortalezas ydebilidades de los dos enfoques. Sin embargo, en ambos se reconoce la selección deindicadores como una decisión política más que estrictamente técnica.

En Oregón y Florida, la tarea de identificar indicadores sociales y objetivos de de-sempeño para esos indicadores se ha delegado a una junta con el propósito de queopere en forma independiente de las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno. LaJunta del Progreso de Oregón está compuesta por nueve individuos nombrados porel gobernador. Aparentemente, la legislación original exigía la ratificación de los

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nombramientos por parte del Senado (Rarick, 1989), pero la legislación actual no laexige. La ley requiere que los nombramientos sean “representantes de la diversidadétnica, cultural, social y económica del pueblo de este estado” (Oregon Laws, sección285A). En la práctica, los gobernadores parecen haber hecho un esfuerzo para inscri-bir a ciudadanos principales que representen a los negocios, los trabajadores y otrasONG. También se ha hecho un esfuerzo para mantener una apariencia de bipartidis-mo; por ejemplo, la gobernadora anterior, Barbara Roberts, nominó para la junta alrepublicano que ella había derrotado en las elecciones para gobernador de 1990(Peirce, 1994). La Comisión GAP de Florida se organiza en forma similar. La ley esta-tal exige que la comisión incluya 15 miembros nombrados por el gobernador y apro-bados por el Senado, de los cuales nueve deben pertenecer al sector privado y seis alpúblico. También se hizo un modesto intento de bipartidismo en Florida: su gober-nador demócrata nombró a dos republicanos para la comisión (Barrett y Greene,1998).

En gran medida, la decisión de establecer una comisión independiente represen-ta un intento de tratar con los desafíos que presenta un sistema de gobierno caracte-rizado por una clara separación de poderes entre las ramas ejecutiva y legislativa. Losreformadores han dicho por muchos años que el presupuesto efectivo a largo plazoes casi imposible en tal sistema por la debilidad relativa del ejecutivo y la indepen-dencia de un gran número de legisladores. Las propuestas convencionales de refor-ma se han concentrado en fortalecer los poderes del ejecutivo en el proceso presu-puestario,5 pero han sido rechazadas por los legisladores como un desgaste obvio desu influencia en el gasto. La renuencia de los legisladores a renunciar a su influenciaen favor del ejecutivo es particularmente fuerte cuando, como ocurrió en Floridahasta 1998, partidos políticos opuestos controlan cada rama del poder.

Las propuestas para otorgar autoridad de planeación a un organismo indepen-diente, tal como la Oregon Planning Board o la Comisión GAP, representan un inten-to de mejorar la racionalidad de la elaboración del presupuesto sin originar preocu-pación de los legisladores sobre el debilitamiento de su autoridad. El éxito del métododepende claramente de la formación de una junta que la rama legislativa considerecomo mayormente autónoma de la legislativa. En Florida, por ejemplo, la ambivalen-cia de la legislatura estatal con respecto a la Comisión GAP puede atribuirse en granparte a su percepción de que la comisión no era verdaderamente neutral (Barrett y

5 Existe una larga lista de dichas propuestas, que incluye las recomendaciones del ComitéBrownlow de 1937 y las dos comisiones Hoover. Las propuestas de reforma presupuestariaefectuadas en 1993 por la National Performance Review son comparables a aquéllas. Históri-camente, los reformadores que han presionado por mayor autoridad para el ejecutivo fueronconocidos como el “movimiento del presupuesto ejecutivo” (Wildavsky, 1987, 53-64).

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Greene, 1998). El éxito de este enfoque depende también de otra particularidad his-tórica: la gran tradición en la política estadounidense, en especial en los ámbitos esta-tal y local, de movimientos no partisanos de “buen gobierno”. Por eso es familiar lanoción de otorgar influencia política a un grupo de ciudadanos principales.

La noción de que estas juntas representan intentos de mejorar el orden en la ela-boración del presupuesto la reconocen otros observadores. Un comentador observaque el ejercicio Oregon Benchmarks “intenta imponer racionalidad en el procesopolítico del presupuesto” (Cincinnati Enquirer, 1994, A12). La National Conferenceof State Legislatures (Conferencia Nacional de Legislaturas Estatales) ha comparadoa la Oregon Board y a otras como ella con “versiones estatales del Ministerio deComercio Internacional e Industria de Japón”, diseñado para dirigir la planeación delEstado en el desarrollo económico (Knickerbocker, 1991, 8).

Al mismo tiempo, la idea de transferir influencia política a un organismo no elec-to origina claramente interrogantes significativos de legitimidad política. Aunquetanto los estatutos de Oregón como los de Florida crean la obligación de nombraruna junta representativa, claramente no existe forma en que dichas pequeñas juntaspuedan representar a todas las dimensiones significativas de la sociedad. Los proble-mas de representación pueden agravarse en políticas mayores y más heterogéneassocialmente que las de Oregón o Florida.6 El método de selección, esto es, el nombra-miento en vez de elección, agrava los problemas de legitimidad.

Las dos juntas parecen haber tratado con problemas potenciales de legitimidad endos formas. Primera, ambos ejercicios de planeación se han formado con base enconsultas públicas generales. La Oregon Planning Board ha dependido fuertementede comités asesores, asesoría de otras organizaciones y reuniones regionales, para laselección y el refinamiento de sus marcas de referencia y también dependen de en-cuestas generales bianuales de opinión pública y encuestas de opinión más pequeñasy especializadas. Segunda, el proceso de planeación incorpora la revisión legislativade las medidas de resultados propuestas. Las marcas de referencia de Oregón fueronrevisadas por 18 comités legislativos y finalmente las aprobó la legislatura estatalcomo un todo (Peirce, 1994).7

Existe otro riesgo con el uso de una junta cuasiautónoma: Que se ignore su tra-bajo en ambas ramas, la legislativa y la ejecutiva, y no tenga efecto real en las decisio-

6 Oregón tiene una población de 3 millones de habitantes y Florida de 13 millones.

7 Hasta cierto punto, el uso de indicadores sociales puede servir también para legitimar el dise-ño de políticas de un organismo autónomo no electo. El punto real puede ser fraguar unterreno común entre las ramas ejecutiva y legislativa y mejorar así la racionalidad de la ela-boración presupuestal. El uso de marcas de referencia definidas cuantitativamente puede ser-vir para darle a esta función una apariencia técnica, más que abiertamente política.

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nes sobre el presupuesto. En un reciente comentario sobre el experimento de Oregónse observa que:

Éste es el talón de Aquiles de Oregón. Mientras las marcas de referencia han causadoun impacto notable en los sectores privado y no lucrativo –y muchos condados hanimitado el esfuerzo y desarrollado sus propias marcas de referencia–, el gobierno esta-tal no ha reorientado sus prioridades de gasto para buscar nuevos objetivos (Osborney Plastrik, 1997a, 104).

El experimento de Florida –que la legislatura estatal finalmente dejó de financiar–puede ilustrar este punto en forma aún más dramática.

Los gobiernos canadienses se basan más en el modelo parlamentario que en el decongreso y en consecuencia no experimentan las mismas dificultades en la elabora-ción del presupuesto. El ejecutivo controla la legislatura y ésta rara vez contraría laspropuestas de gasto propuestas por el ejecutivo. En consecuencia, no existe necesi-dad de mecanismo para formar consenso entre las dos ramas sobre los objetivos alargo plazo. En ambos experimentos provinciales con la planeación del desempeñode todo el gobierno, la selección de indicadores sociales y objetivos de desempeño seha realizado en el interior de la rama ejecutiva.

A primera vista, este enfoque parece resolver dos de los problemas asociados conexperimentos de los gobiernos estatales. El riesgo de que la planeación se separe delpresupuesto parecería reducirse, pues el mismo grupo de actores dentro del ejecuti-vo está presumiblemente tomando decisiones tanto sobre planeación como sobrepresupuesto. Aún más, podría parecer que un ejecutivo electo tuviera más derecho atomar decisiones sobre la selección de indicadores sociales que una junta o comisiónno electa. Sin embargo, este enfoque puede también tener su propia debilidad signi-ficativa.

La primera puede ser la dificultad de definir un conjunto reducido de medidasbásicas de desempeño. Los dos gobiernos estatales han reducido su lista de indicado-res sociales a un pequeño número que se considera son los más centrales para el bie-nestar de la comunidad. El ejercicio Oregon Benchmarks se inició con más de 250medidas, lista que eventualmente se redujo a 92 indicadores, de los cuales se les pres-ta especial atención a 20 como marcas de referencia clave (Oregon Progress Board,1997). Similarmente, la Comisión GAP empezó con una lista de 270 marcas de refe-rencia, pero su enfoque se redujo más tarde a 57 marcas de referencia críticas (FloridaCommission on Government Accountability to the People, 1998). En ambos casos, lareducción de la lista ha requerido necesariamente algunos juicios importantes acercade la importancia relativa de diferentes áreas de políticas.

Para las comisiones independientes puede ser más fácil hacer declaraciones públi-cas sobre áreas prioritarias que para las agencias centrales dentro del gobierno, y esto

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por dos razones. Primera, funcionarios no electos dentro de las agencias centralespueden no tener la autoridad de tomar decisiones profundamente políticas sobrecuál de los muchos indicadores propuestos por otros departamentos y agencias debeconsiderarse como medida básica. La inclinación puede ser mantener una lista ex-pansiva y permitir a los ejecutivos políticos tomar decisiones en cuanto a priorida-des básicas. Pero los ejecutivos políticos pueden encontrar pocos incentivos paraproducir una lista estrecha de indicadores. Una lista neta de indicadores puede com-placer a unos pocos interesados cuyos intereses se han tenido en cuenta, pero disgus-tar a un mayor número de interesados cuyos intereses parecen haberse descuidado.

Existen precedentes que sugieren que éste puede ser un problema serio. En 1974-1975, el gobierno canadiense emprendió un ejercicio de planeación que fue enmuchos aspectos comparable a la clase de esfuerzo requerido para producir un plande desempeño de todo el gobierno. Las agencias centrales efectuaron consultas conministros y funcionarios de departamentos como un intento para acordar priorida-des para el gobierno electo en 1974. Se pensó que una lista breve de prioridades eraesencial para que quienes tomaban las decisiones hicieran uso efectivo de los proce-dimientos PPBS recién introducidos. Hubo fuerte presión ministerial y departamentalpara expandir la lista de prioridades y ni las agencias centrales ni el gabinete pudieronresistir esa presión, y el esfuerzo de articular unas pocas prioridades principales seabandonó eventualmente (French, 1984). Se encontraron dificultades para llegar a unacuerdo interno sobre las prioridades principales durante el desarrollo del plan dedesempeño de todo el gobierno para el gobierno de EE.UU. En un estudio reciente dela General Accounting Office (GAO, Oficina General de Contabilidad) de EE.UU. seanota que el proceso para desarrollar el plan se había “descentralizado”, con el resul-tado de que carecía de una perspectiva “integrada y consistente” sobre prioridades delgobierno (GAO, 1998b, 2, 6).

Una de las razones para la renuencia de los gobiernos a prestar atención a unospocos indicadores sociales básicos es el temor de que al hacerlo habrán hecho explí-citos los criterios de juicio sobre su desempeño en el futuro. Esta preocupación esrazonable: de hecho, uno de los propósitos primarios de los planes de desempeño detodo el gobierno es promover la responsabilidad en esta forma. Pero los gobiernospueden tener preocupaciones legítimas de que una serie de consideraciones porfuera de su control influya en esos indicadores. Estipular objetivos de desempeño –esdecir, el valor deseado de un indicador social en algún momento futuro– realmenteeleva aún más los riesgos políticos.

Esto puede explicar por qué los gobiernos que han producido sus propios planesde desempeño –en lugar de ordenar que lo haga una comisión independiente– hansido renuentes a hacer compromisos sobre el progreso de indicadores sociales, excep-to en términos brutos. Por ejemplo, el plan de desempeño para el gobierno deEstados Unidos incluye muchos compromisos de “empeñarse en”, “promover”, o

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“ayudar a lograr” resultados. Puede ser comprensible que un gobierno evite la espe-cificidad sobre objetivos de desempeño, particularmente cuando el éxito dependecon tanta fuerza de la cooperación de los gobiernos estatales, locales o extranjeros,de los contratistas privados o de una economía saludable. No obstante, existe unadiferencia marcada en el tono en los planes producidos por organismos indepen-dientes, que hacen compromisos mucho más específicos sobre el progreso de losindicadores, incluso, por ejemplo, objetivos precisos para el ingreso per cápita y eldesempleo en el 2000 y el 2010 (Oregon Progress Board, 1998).

Otras dificultades surgen cuando los gobiernos intentan producir sus propios pla-nes de desempeño. Una es el peligro de que el plan de desempeño se convierta enobjeto de enfrentamiento político en lugar de instrumento para la formación de unconsenso social. Un plan asociado estrechamente con un gobierno, si en realidad setoma en serio, será criticado por su desatención hacia ciertos indicadores, la timidezde sus objetivos, o la falta de credibilidad de los datos utilizados para evaluar el pro-greso.8 El plan de Alberta se anticipa a esta dificultad e incluye una declaración delauditor general de la provincia sobre los métodos utilizados para recopilar e informarsobre los datos (Alberta Treasury, 1998). Sin embargo, esto sólo es una solución par-cial al peligro de la politización. Los planes producidos por comisiones aparentemen-te no políticas pueden no atraer tales ataques. Además, las consultas que las comisio-nes emprendan en un esfuerzo para legitimar sus planes pueden ser más efectivas paralograr acuerdos sobre prioridades e indicadores.

Dentro del gobierno canadiense, la tarea de seleccionar indicadores sociales secomplica también debido a tensiones continuas en las relaciones federales-provincia-les. Una decisión del gobierno federal de fijar marcas de referencia en ciertas áreaspolíticas puede interpretarse como una aserción más vigorosa de la autoridad federalen esas áreas. En algunos campos, el gobierno federal negocia también con las provin-cias sobre la devolución de responsabilidades sobre los programas. Estas negociacio-nes se han basado parcialmente en la noción de que las reglas sobre el uso de fondosprovistos federalmente pueden relajarse si los gobiernos provinciales tienen éxito enel logro de resultados estipulados. Una decisión del gobierno federal de seleccionarindicadores sociales y especificar objetivos, como parte de un plan de desempeño detodo el gobierno, podría afectar esas negociaciones y el resultado puede ser estimularun enfoque más incremental, basado en sectores, para la selección de medidas de de-sempeño de todo el gobierno.

8 Aparentemente hubo un largo debate en el interior del gobierno canadiense sobre los riesgospolíticos de especificar objetivos de desempeño medible para un nuevo programa federalimportante, el National Child Benefit (Servicios Nacionales para los Niños) (Greenspon,1997).

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Disponibilidad de información confiable sobre los resultados

Una segunda dificultad que se deberá confrontar para que los gobiernos rastreen eldesempeño de indicadores básicos de bienestar societario es la carencia de buenosdatos para muchos de esos indicadores. Esto puede representar una dificultad par-ticular para gobiernos subnacionales más pequeños cuyas capacidades estadísticasson limitadas. Los gobiernos subnacionales mayores, y aun gobiernos nacionales, pue-den necesitar también desvivirse por las deficiencias de sus sistemas estadísticos.

Una revisión de las marcas de referencia básicas de Oregón (anexo 1.A) puede ilus-trar la dificultad que encuentran los gobiernos subnacionales más pequeños. Las mar-cas de referencia parecen depender significativamente de datos recopilados durantelas actividades administrativas normales de las agencias estatales. Las medidas se refie-ren a actividades que se consideran relacionadas causalmente a mejoras en el bienes-tar; pero no se incluyen medidas directas de bienestar –evidenciadas, por ejemplo, enla opinión popular sobre circunstancias económicas personales, seguridad personal,o calidad medioambiental. La Junta de Planeación de Oregón ha intentado remediarla escasez de datos comisionando sus propias encuestas de población,9 pero éstas pue-den ser demasiado amplias o irregulares para que sirvan de buen fundamento a mar-cas de referencia. En contraste, las marcas de referencia de Florida (anexo 1.B) inclu-yen más indicadores basados en la evaluación de los ciudadanos de sus circunstanciaspersonales. Puede ser que Florida –con mayor población y un gobierno estatal másexpansivo– posea también mayores capacidades estadísticas que Oregón.

Todos los gobiernos subnacionales incluyen también medidas que sólo se puedenrastrear utilizando datos recopilados por agencias estadísticas dentro de los gobier-nos nacionales (MacRae, 1985, 301). (A menor grado, estos gobiernos también cuen-tan con datos recopilados en el curso de las actividades administrativas de otras par-tes del gobierno nacional). Desde luego, los esfuerzos de marcas de referencia de losgobiernos nacionales dependen también directamente del rango y calidad de losdatos disponibles de agencias estadísticas nacionales. Sin embargo, éstas varían encalidad y pueden no ser capaces de generar los datos requeridos si cualquiera de losniveles de gobierno debe medir dimensiones pertinentes de salud de la sociedad. Laspreocupaciones sobre las limitaciones de los sistemas estadísticos nacionales se hanexpresado por muchos años. Aun dentro del dominio de la actividad económica–considerado tradicionalmente como un dominio en el que la recopilación de datoses relativamente buena– se han notado importantes brechas (Prewitt, 1987, 266). Lasbrechas mayores se pueden hallar en otros dominios (Brink y Zeesman, 1997).

9 La Junta para el Progreso de Oregón ha realizado una encuesta bianual de población desde1990, y también realiza encuestas más pequeñas y especializadas, tales como una en 1991sobre alfabetismo (Time Wire Services, 1990).

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Se ha sugerido que los últimos 15 años de reestructuración de gobierno han de-bilitado las capacidades de las agencias estadísticas nacionales. En Canadá, se diceque los recortes dentro del servicio público han eliminado la “masa crítica de capa-cidad analítica” necesaria para hacer efectiva la información social (Deputy MinisterTask Forces on Policy Capacity, 1996; Felligi y Wolfson, 1997, 19). En Estados Unidos,se dice que una combinación de tendencias ha debilitado las capacidades estadísti-cas: recortes, reducciones en las actividades de recolección de datos como parte deintentos para reducir la carga de requerimientos de trabajo de oficina en las ONG ymayores dificultades en recopilación de datos de agencias estatales y locales (Bonnen,1983; Triplett, 1990; Weiss y Gruber, 1987; Morin, 1994). Un crítico sugiere que estastendencias han contribuido a una serie de “errores mayores en la provisión estadís-tica” (Mitchell, 1995). También se menciona que los recortes y esfuerzos en desregu-laciones han reducido las capacidades estadísticas en la agencia estadística del ReinoUnido (Tant, 1995, 261).

Los gobiernos que se han comprometido con la idea del control del desempeñode todo el gobierno deben considerar seriamente si sus capacidades estadísticas sonadecuadas. Un peligro relacionado es la politización de las estadísticas producidaspor las agencias nacionales de estadísticas y de las mismas agencias. Si, como esperanlos defensores, los planes de desempeño se convierten en foco del debate públicosobre las prioridades oficiales, habrá una tendencia natural para algunos actoressociales a cuestionar la forma como se han definido las estadísticas y la exactitud delos datos presentados en los planes. Los ejecutivos políticos, sensibles al hecho de quelas estadísticas de sus planes influyan en los juicios populares sobre su desempeño,pueden también buscar oportunidades para definir estadísticas o presentar resulta-dos en formas favorables. El riesgo es que se debilite la credibilidad de las agencias deestadísticas y también la credibilidad de la información que producen. Esa menor cre-dibilidad podría convertir los planes de desempeño en inútiles como instrumentopara la formación del debate público, o hacer que los gobiernos sean responsables.

El riesgo no es hipotético. Los indicadores económicos ya se utilizan ampliamen-te para evaluar el desempeño gubernamental y en ocasiones se los ha politizado enesta forma. Se han originado debates sobre la manera como se han definido las esta-dísticas para la medición del desempleo, la pobreza y la inflación, con inferencias deque las agencias oficiales han redefinido esas estadísticas en formas que favorecen alos ejecutivos políticos (Tant, 1995). Pueden surgir debates semejantes sobre el rangogeneral de indicadores sociales que es probable se incluyan en los planes de desem-peño de todo el gobierno, en particular si los indicadores no son familiares. La reco-mendación usual es que deben establecerse “fuertes salvaguardas institucionales”(Bonnen, 1983, 188) para dar confianza al público sobre la integridad de los datosproducidos por las agencias nacionales de estadísticas. Pero esta propuesta puedeinducir otros problemas. Los ejecutivos políticos pueden quejarse de que las agencias

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de estadísticas se preocupan por estrechos intereses profesionales –como la necesi-dad de mantener la consistencia en conceptos estadísticos y métodos de recolecciónde datos en el tiempo– y son insensibles a la necesidad de adaptar sus procedimien-tos para satisfacer prioridades contemporáneas (MacRae, 1985).

Vincular actividades gubernamentales a resultados de desempeño

Los defensores de la planeación del desempeño de todo el gobierno esperan que éstamejore la racionalidad de la elaboración oficial del presupuesto y se espera que lohaga en dos formas. Primera, la obligación de seleccionar medidas de resultados con-cretos obligará a quienes toman las decisiones a clarificar nuestras expectativas sobrelos resultados deseados de la acción gubernamental. Segunda, la disponibilidad deinformación sobre los efectos de distintos tipos de acción oficial sobre las medidasde resultados les capacitará para asignar recursos hacia donde tengan mayores pro-babilidades de ser efectivos. Los programas que afecten las medidas de resultados fa-vorablemente se expandirán y los que no, serán eliminados.

Algunos planes de desempeño de todo el gobierno han dado un primer pasohacia la mejora de la racionalidad, intentando identificar actividades que se relacio-nen ampliamente con las medidas de los resultados. (El gobierno de Florida utilizauna página web innovadora para identificar programas relacionados con cada una delas marcas de referencia de la Comisión GAP10). Pero sólo se obtendrán mejoras sus-tanciales en la calidad de la toma de decisiones presupuestal si los funcionarios de lasagencias y los departamentos pueden desarrollar sistemas de gestión de desempeñoque puedan vincular sus actividades a resultados societarios de mayor nivel. Parahacer esto, los funcionarios deben poder especificar la lógica fundamental para eldiseño del programa (Rossi y Freeman, 1993), esto es, la cadena causal que vinculesu trabajo con los cambios en los indicadores sociales. Deben también contar con losdatos necesarios para comprobar si la cadena causal funciona como se espera, ydeben poder descontar el efecto de factores exógenos apropiadamente.

La experiencia muestra que es extremamente difícil que los funcionarios vincu-len con claridad sus actividades y los resultados de niveles superiores, pero eso no espor falta de intentos. El intento de realizar tales vínculos fue central en varios esfuer-zos de reforma presupuestal anteriores, inclusive el más notable de introducir el PPBS

a fines de los años sesenta y principios de los setenta (Carter, Day y Klein, 1994). ElPPBS se introdujo también como “un desarrollo revolucionario en la historia de laadministración pública” (Schick, 1966, 243), pero pronto se hicieron evidentes suslimitaciones. Los departamentos y agencias tuvieron a menudo dificultades para

10 http://www.oppaga.state.fl.us/government/s_gap.asp.

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definir la lógica subyacente a sus programas, recopilar información apropiada y teneren cuenta influencias exógenas (GAO, 1997a, 3). En general, el esfuerzo para vincularactividades y resultados demostró ser “mucho más difícil que lo esperado” (GAO,1997b, 16).

Las dificultades que confundieron los primeros esfuerzos para racionalizar la ela-boración del presupuesto son evidentes también en las iniciativas actuales de refor-mas. La GAO, revisando el primer conjunto de planes de desempeño presentado aconsideración por los departamentos y las agencias federales bajo la Ley de Desem-peño y Resultados del Gobierno de EUA, concluyó que la mayoría “no relacionó lasestrategias y recursos con el desempeño” (GAO, 1998a, 3). Se ha presentado un recla-mo similar sobre muchos de los planes de desempeño recientemente producidos porlos departamentos del gobierno canadiense (Auditor General de Canadá, 1997, s.5.85). Aun en el Reino Unido, considerado algunas veces como el líder en este campo,las agencias ejecutivas rara vez hacen conexiones claras entre su trabajo y los cam-bios en los resultados sociales. Su desempeño se define para propósitos de respon-sabilidad con una combinación de medidas de insumos, actividades y productos(Talbot, 1996).

También se ha sugerido que los desafíos de vincular las actividades departamen-tales a las medidas de resultados pueden haber aumentado en forma sustancial porlos cambios estructurales importantes en el servicio público en los últimos 20 años.Se ha descrito al gobierno estadounidense contemporáneo como un “estado hueco”(Milward, Provan y Else, 1993), que depende más extensamente de la cooperación deterceras partes –gobiernos subnacionales, ONG y contratistas– para la ejecución desus responsabilidades. En tales condiciones, ha sugerido la GAO, la tarea de rastrearlos efectos de las políticas federales podría ser aún más difícil (GAO, 1997b, 17).

La GAO sugiere que una de las barreras a la implementación de información sobreel desempeño en los departamentos y agencias puede ser la escasez de miembros delpersonal calificados en medición de desempeño o en evaluación de programas (GAO,1997a, 1998a). Esta tendencia puede agravarse cuando los departamentos intentencumplir con requisitos de reducción de planta, recortando miembros del personal queno participan directamente en la ejecución de programas. La observación de la GAO

sugiere un remedio potencial: el fortalecimiento de la capacidad analítica en losdepartamentos y agencias. Esto podría mejorar la información sobre el desempeño,pero no de manera radical. Debe reconocerse que éste es un camino ya recorrido porlos gobiernos con anterioridad. El fracaso de esfuerzos anteriores en racionalizar laelaboración del presupuesto llevó también a una expansión de capacidades de evalua-ción de programas durante los años setenta (McQueen, 1992; Henry, 1995). Estomejoró, pero no revolucionó, la calidad de la toma de decisiones en los gobiernos.

La utilidad de un plan de desempeño de todo el gobierno está condicionada aléxito de los esfuerzos, a nivel de oficinas, de establecer conexiones entre sus activida-

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des y los resultados sociales mayores. De otra forma, el público se encontrará a símismo en acuerdo sobre la necesidad de mejorar un indicador social particular, peroincierto sobre qué cambios deben hacerse entonces en las decisiones de gasto delgobierno. La GAO anticipó el problema y observó que:

Las dificultades asociadas con la selección de medidas apropiadas y el establecimien-to de relaciones entre actividades y resultados harán difícil en muchos casos juzgar silos cambios en los niveles de financiación afectarán los resultados de los programasfederales (GAO, 1997b, 3).

Formar el debate público

Los defensores de la planeación del desempeño del gobierno sugieren que la disponi-bilidad de dichos planes formará la opinión pública de varias maneras. La publicaciónde objetivos, se sugiere, se enfocará en la opinión pública y estimulará el consenso so-bre las prioridades sociales. Podría estimular la tolerancia de métodos alternativos deprestación de servicios públicos que, aunque no convencionales en su diseño, se con-sideran efectivos para mejorar los problemas sociales. También podría restaurarse laconfianza en el gobierno, cuando los ciudadanos vean que el gobierno está atento alos resultados y es efectivo en su tratamiento de los problemas. Éstos son objetivosambiguos y no está claro hasta qué punto la planeación del desempeño de todo el go-bierno pueda contribuir a lograrlos.

La experiencia en algunos estados de EE.UU. es estimulante. Se considera que la ini-ciativa original del gobernador de Oregón, Goldschmidt, de elaborar un plan estraté-gico para todo el estado y los esfuerzos continuos de la Oregon Progress Board paradefinir y rastrear las marcas de referencia relacionadas con los objetivos incluidos enese plan han causado un impacto sustancial en la opinión pública. La sucesora deGoldschmidt, Bárbara Roberts, encontró que las marcas de referencia ayudaron amoderar la reacción popular a los recortes del gasto durante la crisis fiscal de 1991 y1992 (Peirce, 1994). El sucesor de Roberts, John Kitzhaber, repitió el ejercicio deplaneación en 1996. Desde 1990, muchos gobiernos de condados y locales han em-prendido ejercicios similares de marcas de referencia (Osborne y Plastrik, 1997b). Elmás significativo de éstos puede ser el ejercicio emprendido en el área de Portland. Losgobiernos locales y regionales establecieron una Portland-Multnomah County Pro-gress Board (Junta para el Progreso del Condado de Portland-Multnomah), siguien-do el modelo de la junta estatal, e iniciaron un ejercicio consultivo que dio comoresultado la selección de 85 marcas de referencia. Se dice que un número más peque-ño de “marcas de referencia urgentes” ha demostrado ser útil para guiar a las autori-dades locales en la elaboración presupuestal (Portland-Multnomah County ProgressBoard, 1998).

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La Comisión GAP de Florida ha logrado un éxito menos resonante, pero parecehaber acumulado un significativo apoyo público. Cuando los legisladores de la Cáma-ra de representantes del estado amenazaron con suspender la financiación de laComisión en la primavera de 1998, muchos periódicos principales del estado publi-caron sus editoriales a favor del trabajo de la Comisión. Según uno de ellos, el infor-me de marcas de referencia “es extremamente útil para los ciudadanos y los políticos”(Tampa Tribune, 1998, 14). Sin embargo, no pareció haber suficiente apoyo popularpara bloquear la propuesta.

Otras experiencias con ejercicios de información sobre desempeño no han demos-trado ser tan promisorias. En Canadá, por ejemplo, los observadores han notado larespuesta sin entusiasmo de los legisladores al mayor volumen de información sobredesempeño que producen ahora las agencias federales y provinciales. Un comentadorsugiere que existe una “brecha de utilización” dentro del Parlamento federal: muchoslegisladores no manifiestan interés en los planes de desempeño e informes produci-dos por los departamentos federales bajo el Improved Reporting to Parliament Pro-ject (Lindquist, 1998). El mismo problema se ha anotado en un informe reciente delAuditor General de Canadá (Auditor General de Canadá, 1997, cap. 5).

Existe evidencia de que éste es un patrón común a muchas jurisdicciones. Segúnun estudio reciente de uso legislativo de información de desempeño en Australia,Nueva Zelanda y el Reino Unido, la “mayor desilusión… es la indisposición o incapa-cidad del Parlamento de utilizar mejor la información cuando se suministra” (Tho-mas, 1996, 3). Esto puede ser aun una dificultad en Estados Unidos, no obstante sutradición de independencia legislativa y el fuerte interés de algunos comités del Con-greso en la implementación de la U.S. Governement Performance and Results Act. Enun estudio de 1997, la GAO encontró que los miembros del personal legislativo “cues-tionaron la validez y utilidad de los datos de resultados en la toma de decisiones ypercibieron un potencial de pérdida de detalle requerido” (GAO, 1997b, 15).

La reacción de los legisladores a la publicación de información sobre desempeñoes importante porque tienen un papel notorio como intermediarios en la comunica-ción de información oficial al público general (MacRae, 1985, 320-323), y tambiénlos periodistas. Pero los medios parecen compartir la indiferencia de los legisladoreshacia la información basada en resultados. “La introducción de informes sobre de-sempeño ha sido un evento periodístico sin pena ni gloria en Ottawa”, dice un obser-vador:

Virtualmente no ha habido información sobre la iniciativa ni sobre el progreso en loscompromisos de resultados identificados en los informes… Los periodistas son cíni-cos sobre la información contenida en los informes de desempeño, viéndolos comodocumentos de comunicación que dejan considerable “espacio de vaivén” (wiggleroom) para los gobiernos (Lindquist, 1998).

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24 Prestación de servicios públicos

Otro informe sugiere que la no atención de los legisladores y periodistas repre-senta la principal barrera para lograr una cultura de administración basada en resul-tados en los gobiernos de Canadá (English y Lindquist, 1998).

Hasta cierto punto, el entusiasmo enmudecido de los legisladores hacia la infor-mación de desempeño es comprensible. La organización de la labor del gobierno tieneimplicaciones para la redistribución de los recursos sociales que con mucha frecuen-cia son más importantes que el logro de objetivos de programas formalmente articu-lados. También existen otras explicaciones de la indiferencia legislativa y mediática.Una es el escepticismo frente a la credibilidad de la información sobre resultadossuministrada directamente por los departamentos del gobierno. En este aspecto hayuna clara diferencia entre la estructura de los ejercicios de información sobre desem-peño canadienses y estadounidenses y varios ejercicios estatales. Los datos suministra-dos por grupos, como la Oregon Progress Board o la Comisión GAP, pueden merecermayor credibilidad porque se considera que estas organizaciones no tienen incentivospara comprometerse en inexactitudes.

En otros estudios se ha sugerido que la participación general del público en la for-mulación de planes y selección de marcas de referencia es necesaria para garantizarque el público, los legisladores y los medios sean receptivos a la información sobredesempeño. La GAO sugiere que esto explica el interés continuo del público en lasmarcas de referencia de Oregón (GAO, 1993). Un estudio canadiense se muestra deacuerdo con esto y contrasta la experiencia de la provincia de Alberta, de la que diceque “ha recibido menos comentario público sobre sus resultados porque no huboproceso de consulta pública antes de su implementación” (Public Policy Forum,1998, 6).

Mancur Olson observa que los primeros esfuerzos en la información social tam-bién se encontraron con limitado interés público y no demostraron ser “un punto departida para los debates y escogencias de la nación” (Olson, 1988, 3). En parte, estopuede ser resultado de una estimación exagerada de lo que era probable que se rea-lizara con la revelación de información sobre las condiciones sociales, sin un reequi-librio de fuerzas dentro de la sociedad civil. Las estadísticas que presentan deficien-cias claras en algún aspecto del bienestar societario pueden constituir noticia por unbreve tiempo (Kingdon, 1984, 95-121). Pero la disposición de los gobiernos a reali-zar las acciones necesarias para atender esas deficiencias depende en gran parte de lahabilidad del electorado que siente esas deficiencias más directamente, para ejercerinfluencia política. Imaginamos que el fracaso de los gobiernos para remediar cier-tas enfermedades sociales es resultado de información deficiente sobre esos proble-mas; pero puede ser que la falta de información sobre esos problemas sea resultadode la debilidad política de ciertos sectores de la sociedad.

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Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 25

Perspectivas de la planeación del desempeño de todo el gobierno

Algunos gobiernos estadounidenses y canadienses, como también los de otras juris-dicciones, han confrontado recientemente muchas amenazas serias a la gobernabili-dad, inclusive restricciones a la autoridad del gasto inducidas por endeudamiento yun desgaste sustancial en el respeto popular por las instituciones públicas. Un rangode innovaciones institucionales –incluida la planeación del desempeño de todo elgobierno– se pone ahora a prueba como mecanismo para responder a esas amena-zas. Los defensores sugieren que estas innovaciones podrían mejorar en forma dra-mática las capacidades oficiales y restaurar la confianza pública. Pero hay aspectos enlos que las reformas actuales no son “innovaciones” del todo, pues algunas veces sonactualizaciones de ideas que ya se han probado. Es probable que los problemas quelimitaron la utilidad de esfuerzos semejantes en reformas presupuestales e informa-ción social obstaculicen los esfuerzos actuales de planeación de desempeño de todoel gobierno.

Existe alguna evidencia de que los ejercicios de planeación son efectivos para for-mar consenso popular sobre la planeación de desempeño de todo el gobierno en losgobiernos subnacionales. Pero la efectividad parece depender de un proceso de pla-neación que los actores no gubernamentales consideran como independiente del eje-cutivo político, y que permite consulta extensiva con todos los sectores de la sociedad.De hecho, no está claro si el uso de indicadores cuantificables del bienestar de la socie-dad es la característica más importante de estos ejercicios de planeación. Las marcasde referencia de Oregón han atraído mucha atención pero puede ser el proceso quellevó a la selección de prioridades de políticas –y no las marcas de referencia mismas–lo que constituya la característica más importante de la innovación de Oregón. Aúnmás, puede ser difícil reproducir este proceso con igual efectividad en jurisdiccionesmás populosas, geográficamente mayores y más heterogéneas demográficamente.Ejercicios consultivos a escala nacional han tenido un récord mucho menos impre-sionante en la formación de consenso sobre prioridades de políticas.

También podemos necesitar atenuar nuestras expectativas sobre la capacidad dela planeación del desempeño de todo el gobierno para mejorar la racionalidad de losprocesos de elaboración de presupuesto en el gobierno. Dicha planeación puede ayu-dar a los políticos a efectuar una ordenación bruta de prioridades, pero la capacidadde hacer cálculos precisos sobre los méritos de programas alternativos puede nomejorar en forma dramática. La tarea de vincular las actividades gubernamentales aresultados para la sociedad de alto nivel puede ser demasiado compleja analítica-mente. Un veterano del movimiento de la información social observó recientemen-te que

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26 Prestación de servicios públicos

Las ideas ambiciosas de utilizar indicadores sociales para contribuir a una racionali-zación del proceso político, a establecer objetivos y prioridades, a evaluar programaspolíticos y a desarrollar un sistema de advertencias tempranas, han demostrado estardemasiado lejos de la realidad. En este sentido, los indicadores sociales han sufrido undestino similar al de otros instrumentos científicos de toma de decisiones políticas,tales como el análisis de beneficio-costo o el [PPBS] (Noll, 1998).

Una cuestión relacionada es si las políticas estarán preparadas para la toma de de-cisiones sustanciales sobre reasignación aun cuando haya buena evidencia de que losprogramas actuales son ineficaces para influir en las medidas de resultados, o que seaprobable que programas alternativos sean más efectivos. Como ya se anotó, los abo-gados de la planeación pueden subestimar las políticas de elaboración de presupues-to y en particular la facilidad con que pueden modificarse las decisiones sobre elgasto en ausencia de electorados bien organizados que se preocupen por resultadospara la sociedad en cuestión. También existe duda sobre si las políticas estarán abier-tas a cambios presupuestales sustanciales en ausencia de una crisis fiscal reconocidapopularmente. La disposición de tolerar decisiones difíciles sobre reasignacionespresupuestales que fue evidente en Canadá y Estados Unidos ya hace tres años se estádisipando, cuando los gobiernos pasan a una nueva era de superávit presupuestales.Un público renuente a soportar el dolor de reasignaciones adicionales de presupues-to puede pasar por alto mejor información sobre efectividad de los programas.11

Una estrategia prudente para los gobiernos de jurisdicciones mayores puede serdesarrollar mecanismos para establecer y publicitar prioridades que no requieren laidentificación de medidas de resultados cuantificables o la especificación de objeti-vos específicos para esas medidas. Un modelo puede ser el enfoque desarrollado porel gobierno de Nueva Zelanda en el que los ministros definen y publican un conjun-to de objetivos de políticas a mediano plazo, conocidos como strategic result areas(áreas estratégicas de resultados). Un conjunto de objetivos departamentales másdetallado, conocido como key results areas (áreas clave de resultados), se desarrollaentonces para cada área estratégica de resultados. Vale la pena anotar que NuevaZelanda –una jurisdicción considerada generalmente como líder en los esfuerzos

11 La revista Governing, comentando sobre la suspensión de la financiación de la Comisión GAP

de Florida, observa: “Entonces está el hecho de que Florida, como muchos estados, estámanejando un excedente significativo ahora, y la presión de mantener una estrecha vigilan-cia sobre los programas estatales ha disminuido. La eficiencia y la efectividad son mucho máspopulares en tiempos difíciles. Cuando hay dinero para llevar a los distritos propios –paracuencas de embarcaciones, digamos, o rampas de salida–, no es probable que sean populareslas personas que cuestionan si esos proyectos contribuyen genuinamente al bienestar generaldel estado” (Barrett y Greene, 1998, 68).

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Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 27

para estimular la administración basada en resultados– no intenta seleccionar indi-cadores cuantificables u objetivos de desempeño específico ni en las áreas estratégi-cas de resultados ni en las áreas básicas de resultados (Boston y Pallot, 1997; NuevaZelanda, 1997). Dicho enfoque tiene por lo menos tres ventajas. Evita los difícilesproblemas técnicos de definir medidas de resultados apropiadas, como también losriesgos políticos de estipular objetivos de desempeño para indicadores que estén sóloligeramente influidos por la acción del gobierno. También se reduce el peligro de lapolitización de estadísticas básicas o de las agencias de estadísticas.

Al mismo tiempo, un gobierno podría estimular el desarrollo y la publicación demedidas de resultados por sectores. Este enfoque puede tener la ventaja de hacer mástratables los problemas metodológicos y de reducir la sensibilidad política del traba-jo de seleccionar objetivos. El enfoque puede ser uno que incluya consulta generalcon los participantes no gubernamentales que tengan interés directo en un área espe-cífica de políticas, y que tienen mayor probabilidad de utilizar indicadores socialesen deliberaciones públicas sobre políticas. Para ser efectivo, dicho enfoque requiereaún capacidad adecuada de recopilación e interpretación de datos en las agenciascentrales de estadísticas y capacidad analítica adecuada en los departamentos delínea. Puede merecer consideración adicional el punto de que la capacidad y la inde-pendencia de los servicios de estadística se hayan debilitado como resultado deesfuerzos recientes en reducción de gastos.

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28 Prestación de servicios públicos

Anexo 1.A Medidas de resultados en el Plan de Oregón

Calidad de los trabajos

• Destrezas de lectura y matemáticas para octavo grado

• Habitantes de Oregón con grado universitario

• Adultos con destrezas intermedias de alfabetismo

• Gasto en investigación y desarrollo en la industria

• Empleo fuera de Portland y del Valle de Willamete

• Exportaciones de manufacturas

• Servicios profesionales exportados (importados)

• Clasificación nacional de Oregón en cuanto a empresas nuevas

• Ingreso personal per cápita relativo al de Estados Unidos.

Seguridad, cuidados y comunidades comprometidas

• Índice de abandono en secundaria

• Uso en octavo grado de alcohol, drogas ilegales y cigarrillos

• Ingresos por debajo del 100% del nivel federal de pobreza

• Crímenes informados en general

• Abuso informado de niños

• Habitantes de Oregón sin seguro de salud

• Voluntariado.

Alrededores saludables y sostenibles

• Congestión de autopistas urbanas

• Preservación de bosques, agricultura y humedales

• Calidad del aire

• Poblaciones de salmón y cabeza de acero.

Fuente: Oregon Progress Board, 1998.

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Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 29

Anexo 1.B Medidas de resultados en el Plan de Florida

Familias y comunidades

• Porcentaje de habitantes de Florida que dijeron que Florida es un buen lugar para vivir

• Porcentaje de niños de Florida que viven en la pobreza

• Número de madres adolescentes de entre 15 y 19 años de edad que dieron a luz por cada

1.000 muchachas de entre 15 y 19 años de edad

• Porcentaje de habitantes de Florida de 65 años de edad o más que viven en la pobreza

• Porcentaje de hogares de ingresos bajos en Florida que gastan más del 30% de su ingreso

en vivienda

• Porcentaje de habitantes de Florida que pensaron que las relaciones raciales en su comu-

nidad eran buenas o excelentes.

Seguridad

• Número de crímenes violentos informados por cada 100.000 residentes de Florida

• Número de crímenes no violentos informados por cada 100.000 residentes de Florida

• Porcentaje de habitantes de Florida que dijeron tener miedo de caminar solos por la noche

en el área cercana a su vivienda

• Número de víctimas de abuso y descuido infantil cuyo maltrato fue verificado o se halló que

tuvo evidencia de haber ocurrido (por cada 100.000 niños de Florida)

• Número de personas asesinadas por un miembro familiar o del hogar por cada 100.000 resi-

dentes de Florida

• Número de personas muertas en accidentes de tráfico relacionados con alcohol por cada

100.000 residentes de Florida

• Número de niños (por cada 100.000 niños de Florida) remitidos al Departamento de Justi-

cia Juvenil de Florida por a) crímenes violentos y b) delitos contra la propiedad

• Número de niños juzgados como culpables de ofensa criminal (por cada 100.000 niños de

Florida).

Aprendizaje

• Porcentaje de estudiantes de escuelas públicas en 8º grado que obtuvieron 4,0 o más en la

prueba Florida Writes!

• Porcentaje de estudiantes de escuelas públicas en 10º grado que obtuvieron 4,0 o más en

la prueba Florida Writes!

• Porcentaje de graduados en colegios de bachillerato públicos de Florida remitidos a recu-

peración en una o más materias después de entrar a a) colegios universitarios comunita-

rios y b) universidades estatales

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30 Prestación de servicios públicos

• Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron la labor de su escuela pública local

como buena o excelente

• Porcentaje de habitantes de Florida que consideraron que la disponibilidad educativa uni-

versitaria de alta calidad y económica era igual o mejor en Florida que en otros estados

• Porcentaje de habitantes de Florida de 25 años de edad o más que tenía al menos un diplo-

ma de bachillerato o GED

• Porcentaje de habitantes de Florida de 25 años de edad o más que tenía al menos un grado

universitario

• Porcentaje de habitantes de Florida de entre 19 y 34 años de edad con nivel medio o alto

de alfabetismo: a) alfabetismo en prosa; b) alfabetismo cuantitativo; c) alfabetismo de

documento.

Salud

• Número de infantes muertos antes de su primer cumpleaños por cada 1.000 nacidos vivos

en Florida

• Porcentaje de bebés en Florida que pesaron menos de 5 libras y 9 onzas al nacer

• Porcentaje de niños de dos años en Florida vacunados

• Tiempo promedio de vida en Florida (en años)

• Número de muertes por cáncer por cada 100.000 residentes de Florida

• Número de casos nuevos de enfermedades transmitidas sexualmente informados por cada

100.000 residentes de Florida

• Número de casos nuevos de sida informados por cada 100.000 residentes de Florida

• Porcentaje de habitantes de Florida sin seguro de salud: a) menores de 18 años; b) de entre

18 y 34 años; c) de entre 35 y 64 años; d) de 65 años o más

• Gasto total de Florida en servicios personales de salud como porcentaje del ingreso perso-

nal total.

Economía

• Cambio porcentual en el número de trabajos de tiempo completo y parcial en Florida

• Índice de desempleo de Florida como porcentaje del índice de desempleo de EUA

• Ingreso personal promedio de Florida como porcentaje del ingreso personal promedio de

EUA

• Salario promedio de Florida como porcentaje del salario promedio de EUA

• Porcentaje de hogares de Florida que pensaron que estaba mejor financieramente que hace

un año

• Porcentaje de habitantes de Florida que viven en la pobreza.

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Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 31

Medio ambiente

• Millones de galones de agua fresca utilizada por día en Florida para uso agrícola

• Galones de agua utilizados por cada residente de Florida suministrados por proveedores

de Florida públicos de agua, tales como acueductos de agua de ciudad o condado

• Porcentaje de aguas de desecho doméstica reclamadas y reutilizadas para agricultura, jar-

dinería u otros propósitos benéficos

• Número de especies de plantas y animales en Florida que presentaron baja en su población

o que viven en hábitat propenso al desarrollo o sujeto a otras perturbaciones: a) plantas y

b) animales

• Porcentaje de áreas naturales de alta calidad en Florida protegidas del desarrollo

• Porcentaje de cuerpos de agua de superficie en Florida donde la calidad del agua fue cali-

ficada como buena: a) lagos, b) arroyos y c) estuarios

• Porcentaje de habitantes de Florida que viven en áreas donde el aire exterior cumple con,

o sobrepasa los estándares de calidad del aire

• Libras de desperdicio sólido municipal recolectado por residente de Florida

• Porcentaje de desperdicio sólido municipal recolectado y reciclado.

Gobierno

• Porcentaje de habitantes de Florida que confiaron en que el gobierno estatal hacía lo

correcto casi siempre o la mayor parte del tiempo

• Porcentaje de habitantes de Florida que confiaron en que el gobierno federal hacía lo

correcto casi siempre o la mayor parte del tiempo

• Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron la labor de su gobierno local como

buena o excelente

• Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron los servicios locales de ejecución de la

ley donde vivían como buenos o excelentes

• Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron la calidad de agua fresca (lagos, arroyos

y ríos) donde vivían como buena o excelente

• Porcentaje de habitantes de Florida que calificaron los servicios sociales donde vivían

como buenos o excelentes

• Porcentaje de habitantes de Florida que votaron en elecciones presidenciales

• Porcentaje de habitantes de Florida que votaron en elecciones no presidenciales.

Fuente: Florida Commission on Government Accountability to the People, 1998.

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32 Prestación de servicios públicos

Anexo 1.C Medidas de resultados en el Plan de Alberta

Ayudar a los habitantes de Alberta a confiar en sí mismos,a ser capaces y cuidadosos

• Expectativa de vida al nacer

• Condición de salud

• Nacimientos de madres menores de 18 años de edad

• Logro educativo

• Alfabetismo y aritmética

• Distribución del ingreso familiar.

Promover la prosperidad de los habitantes de Alberta

• Producto interno bruto

• Creación de puestos de trabajo

• Riqueza de recursos

• Desarrollo de destrezas

• Adopción de nuevas tecnologías

• Costo del gobierno

• Capacidad de infraestructura

• Carga tributaria

• Clasificación del crédito provincial

• Deuda neta

• Clima en el lugar de trabajo

• Comercio de exportaciones.

Preservar la tradición de Alberta

• Índice de criminalidad

• Criminalidad seria de jóvenes

• Sostenibilidad de recursos

• Calidad del aire

• Calidad del agua

• Calidad de la tierra

• Apreciación del legado

• Relaciones intergubernamentales.

Fuente: Alberta Treasury, 1998.

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Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 33

Anexo 1.D Medidas de resultados del Plan de Nueva Escocia

Responsabilidad social

• Perfil educativo de la población

• Índice de graduación en secundaria

• Condición de salud autoinformada

• Tasa de mortalidad prenatal

• Peso saludable

• Índice de criminalidad

• Seguridad nocturna

• Vidas perdidas por causas accidentales

• Índice de accidentes en el lugar de trabajo

• Ingreso disponible

• Composición de la fuerza laboral

• Participación en eventos y actividades

• Actividades cívicas y voluntarias

• Donaciones caritativas

• Capital de las cooperativas

• Distribución geográfica de afiliación a juntas

• Rotación de votantes municipales

• Número de consejos asesores escolares

• Índice de pobreza infantil

• Participación en actividades de ocio

• Optimismo sobre el futuro

• Administración de vías fluviales

• Suministro de aguas municipales seguras

• Participación en programas de reciclaje

• Adultos mayores que viven independientemente

• Prevención de violencia familiar.

Crecimiento económico

• Inversión nueva de capital público y privado

• Índices de empleo y participación

• Cantidad neta de puestos de trabajo nuevos creados

• Cantidad neta de puestos de trabajo nuevos creados de tiempo completo y parcial

• Carga reguladora

• Carga de impuestos corporativos

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34 Prestación de servicios públicos

• Huelgas y paros forzosos

• Ausentismo laboral

• Horas semanales de trabajo

• Educación de la fuerza laboral

• Participación en capacitación patrocinada por la empresa

• Índice de participación en educación y capacitación de adultos

• Producto interno bruto

• Inscripciones de empresas

• Valor agregado en manufactura.

Gobierno sensible

• Empleo, sueldos y salarios del gobierno provincial

• Revisión de programas de departamentos

• Satisfacción pública con los servicios recibidos

• Medidas de resultados de departamentos que cumplen o superan los objetivos

• Encuestas de satisfacción de servicios

• Servicios del gobierno que cumplen estándares de calidad.

Estabilidad fiscal

• Deuda directa neta

• Deuda directa neta y PIB

• Deuda directa neta per cápita

• Cargos que conllevan deuda

• Calificación de crédito

• Presupuesto balanceado

• Tasa efectiva de impuestos personales.

Fuente: Nova Scotia Department of Finance, 1998.

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Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 35

Anexo 1.E Borrador de medidas de resultados para el gobierno canadiense

Una sociedad segura y confiada

• Expectativa de vida al nacer

• Incidencia de ingresos bajos en niños y ancianos

• Trabajadores del conocimiento como porcentaje del empleo total

• Distribución de la población por nivel de alfabetismo

• Índices de criminalidad en Canadá

• Comercio canadiense de bienes y servicios culturales.

Una economía buena y próspera

• Crecimiento neto del empleo en Canadá desde 1989

• Ingreso familiar disponible real

• Cambio porcentual en el producto interno bruto real

• Productividad total de los factores en el G-7

• Población según logros educativos

• Inversión de los negocios en planta y equipo

• Infraestructura de Canadá –clasificación internacional

• Uso de tecnología

• Competitividad de Canadá –clasificación internacional

• Comercio

• Costos de fraudes como porcentaje del PIB, 1994

• Inflación proyectada del IPC, 1997.

Un medio ambiente seguro y saludable

• Nueva oferta canadiense de sustancias reductoras de ozono (ODS)

• Emisión de dióxido de carbono por uso de combustibles fósiles (1958-1994)

• Emisiones de dióxido de azufre en Canadá y Estados Unidos (1980-1994)

• Cambios en la condición de la conservación de especies desde 1978 hasta 1997

• Número de horas que los niveles de ozono a nivel de tierra sobrepasaron los lineamientos

• Descarga de dioxinas y furanos de plantas canadienses de pulpa que utilizan blanqueado-

res de cloro (presentada como equivalentes tóxicos, TEQ)

• Niveles de uso de aguas municipales por sectores, 1983-1994

• Prácticas de control de erosiones

• Porcentaje de distribución de hogares por prácticas, bienes o servicios ambientales de

hogares, 1991 y 1994.

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36 Prestación de servicios públicos

Gobernabilidad sensible y responsable

• Eficiencia y transparencia del gobierno –clasificación de Canadá entre los países del G-7

en 1996

• Razón de déficit federal a PIB

• Clasificación de la deuda federal en junio de 1997

• Impuestos y deuda federal como porcentaje del PIB

• Razón de deuda extranjera a deuda del gobierno federal

• Nivel educativo de los empleados del gobierno federal

• Representación de grupos designados en el servicio público.

Fuente: Treasury Board Secretariat, 1998b.

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2Una medida simple de buen gobierno

Jeff Huther y Anwar Shah

Los debates sobre la función apropiada del Estado y las políticas e institucionesapropiadas para promover esa función se realizan típicamente dependiendo de laevidencia anecdótica en ausencia de una definición cuantificable de buen gobierno.Este capítulo intenta llenar este vacío, desarrollando un calibrador de la calidad delgobierno mediante la construcción de un índice de calidad de gobernabilidad parauna muestra de 80 países.1 Este índice se ofrece como punto de partida para una eva-luación objetiva de varias políticas económicas para promover la calidad de la gober-nabilidad, más que como un indicador preciso y definitivo de esa calidad. Despuésde describir la construcción del índice y los resultados, ofrecemos una aplicación aldebate sobre el nivel apropiado de descentralización de los poderes fiscales.

Esta aplicación proporciona apoyo empírico a los refuerzos teóricos de la litera-tura del federalismo fiscal. De acuerdo con esta teoría se enriquece la calidad de lagobernabilidad; al concordar en forma más estrecha los servicios con las preferenciasciudadanas y hacer que los gobiernos se acerquen más al pueblo que intentan servir,se asegura mayor responsabilidad del sector público. El presente capítulo se organi-za como sigue: La primera sección presenta un enfoque de la medición de la calidadde la gobernabilidad. En la siguiente se aplica esta medición al debate sobre la des-centralización. En la posterior se anotan limitaciones del enfoque y en la última sedestacan las conclusiones principales.

Medir la calidad de la gobernabilidad

La gobernabilidad es un concepto multifacético que abarca todos los aspectos del ejer-cicio de autoridad a través de instituciones formales e informales en la administración

1 Ver Huther y Shah (1998), para una versión anterior de este artículo. Posteriormente ha sur-gido una vasta literatura siguiendo la metodología de Huther y Shah, pero ofreciendo unacobertura más completa de indicadores de gobernabilidad.

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de la dotación de recursos de un Estado. Así, la calidad de la gobernabilidad se deter-mina por el impacto de este ejercicio de poder en la calidad de vida que gozan losciudadanos. Existe una percepción cada vez mayor en la comunidad de desarrollo deque es necesaria una visión integral del entorno habilitador de las instituciones (Ban-co Mundial, 1992, 1994; Picciotto, 1995; Hansen, 1996; Huther, Roberts y Shah, 1997;Shah, 1994, 1995, 1998a, 1998b), sus intereses y políticas, para determinar el impactoneto del Estado en el bienestar de sus ciudadanos.

Aunque ningún índice individual puede capturar conceptualmente todos los as-pectos de este entorno, puede ser útil un enfoque en los aspectos observables básicosde las dimensiones de la gobernabilidad, para ofrecer una perspectiva comparativa so-bre los diferenciales en la calidad de gobernabilidad entre diferentes naciones. Los as-pectos observables básicos de la dimensión de gobernabilidad considerados en el pre-sente capítulo son la voz y salida ciudadana (voice and exit), la orientación del gobier-no, el desarrollo social y la administración económica. De acuerdo con esto, el índicede gobernabilidad que hemos elaborado consta de cuatro índices compuestos, escogi-dos para ofrecer una indicación de la capacidad del gobierno para: a) asegurar latransparencia política y la vocería de todos los ciudadanos; b) ofrecer servicios públi-cos eficientes y efectivos; c) promover la salud y el bienestar de los ciudadanos y d)crear un clima favorable para el crecimiento económico estable. Estos factores estánentre los que cita el folleto del Banco Mundial (1992), Governance and Development,como representantes de los objetivos más importantes que deben fijar los gobiernos.Es importante anotar que éstos son objetivos que todos los gobiernos pueden esperarlograr con independencia de la salud de su país. Al desarrollar estos índices, hemoscontado con indicadores existentes que miden las características sobresalientes decada uno de estos índices (ver cuadro 2.1).

La capacidad de crear un índice de la calidad de la gobernabilidad ha mejoradocon la creación de varios índices de calidad de vida en años recientes. Por ejemplo, uti-lizamos índices publicados previamente que miden la salud, educación, libertad polí-tica y corrupción oficial. El creciente interés en los países en desarrollo como presta-tarios potenciales ha llevado a un incremento en los datos, principalmente a través deencuestas, sobre una amplia variedad de temas institucionales. El índice desarrolladoen el presente capítulo aprovecha este incremento en la disponibilidad de datos, lomismo que las fuentes más tradicionales de información sobre países en desarrollo,tales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI).

Utilizando los objetivos ya descritos, el índice de calidad de gobernabilidad resul-tante (GQI) es

GQI = CPα1 * GOα

2 * SDα3 * EM1-α

1-α

2 -α

3

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Una medida simple de buen gobierno 43

Donde,

CP = PFϑ* PS1-ϑ,

GO = RTK1 * COK

2 * JE1-K1

-K2,

SD = HDΛ* GI1-Λ,

EM = OOM1 * CBM

2 * DB1-M1

-M2.

α, ϑ, K, Λ y M son ponderaciones que indican la importancia relativa de los compo-nentes en la evaluación general del gobierno.

El índice de participación ciudadana se compone de dos índices: uno que evalúael grado de libertad política dentro de un país y otro que evalúa el nivel de estabili-dad política de un país. Con la libertad política se valora la capacidad de los ciuda-danos de influir en la calidad de gobernabilidad que reciben. El índice de estabilidadpolítica se componía de un grupo comercial con la perspectiva de un inversionistaen mente. Esta perspectiva puede subestimar la capacidad de los ciudadanos de par-ticipar en decisiones sobre gobernabilidad en algunos países, pero es un indicadorrazonable de la continuidad de la participación ciudadana.

La orientación de los gobiernos hacia la provisión de bienes y servicios públicosse evalúa mediante tres índices: eficiencia judicial, eficiencia burocrática y ausenciade corrupción. Se ha reconocido el mejoramiento en la eficiencia judicial como pre-rrequisito para el desarrollo de un país por lo menos desde los años sesenta (Blair yHansen, 1994) y los costos de la ineficiencia burocrática y la corrupción se han docu-

Cuadro 2.1 Componentes del índice de gobernabilidad

Nombre del índice Índices componentes

CP Índice de participación ciudadanaPF Libertad políticaPS Estabilidad política

GO Índice de orientación gubernamentalJE Eficiencia judicialRT Eficiencia burocráticaCO Ausencia de corrupción

SD Índice de desarrollo socialHD Desarrollo humanoGI Distribución equitativa del ingreso

EM Índice de gestión económicaOO Orientación al exteriorCB Independencia del banco centralDB Razón deuda/PIB invertida

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mentado bien (De Soto, 1989). Los tres índices se basan en encuestas que intentancalibrar el grado en que los empleados del sector público se concentran en servir alpueblo en lugar de enriquecerse a sí mismos o a sus partidos políticos.

El desarrollo social dentro de un país se evalúa mediante dos componentes cono-cidos ampliamente: el índice de desarrollo humano de las Naciones Unidas (HDI) ylos coeficientes Gini (que cuantifican el grado de desigualdad del ingreso). El HDI

combina estimados de expectativa de vida, niveles de educación promedio e ingresoper cápita. Los coeficientes Gini se basan en encuestas recientes sobre distribución deingreso.

La calidad de la gestión económica del gobierno se evalúa mediante indicadoresde desempeño de política fiscal (razón de deuda a PIB), política monetaria (indepen-dencia del banco central) y política comercial (orientación al exterior). Para las polí-ticas monetaria y comercial estuvimos en capacidad de utilizar índices que capturan,hasta cierto punto, la orientación institucional del gobierno. El índice de indepen-dencia del banco central se basa en la independencia declarada legalmente del bancocentral. El índice de orientación hacia el exterior incluye un componente de percep-ciones del inversionista sobre la receptividad de un gobierno al comercio. Infortu-nadamente, el índice de política fiscal, la razón de deuda a PIB, es una medida parti-cularmente imperfecta de la orientación institucional. Esta limitación se compensahasta cierto punto con la perspectiva histórica que ofrece, pues la deuda es una medi-da acumulativa de las políticas fiscales de un país. Los índices de política fiscal ymonetaria pueden estar sujetos a predisposiciones en contra de los países pobres. Esposible, por ejemplo, que la razón de deuda a PIB pueda estar sesgada contra paísesde rápido crecimiento, independientemente de la calidad de su gestión económica,pues la inversión pública típicamente presenta rendimientos a muy largo plazo. O,concebiblemente, un país con un sistema de recaudo de ingresos desarrollado condeficiencia puede encontrar que la monetización de la deuda sea la forma más efi-ciente de financiación. Sin embargo, ninguno de estos índices se correlaciona confuerza con el ingreso, lo que sugiere que el sesgo, si existe, no es fuerte.

Una cuestión más general con respecto al sesgo es si la agregación de índicesintroduce un sesgo sistemático hacia o contra cualquier país o grupo de países. Porejemplo, ¿significa la mejor disponibilidad de datos de países desarrollados que estospaíses, como grupo, se clasifican en forma más alta o más baja que los países demenor desarrollo? O ¿lleva la composición de estos índices efectuada por académi-cos, personas de negocios y economistas orientados a Occidente, a un sesgo en con-tra de gobiernos que persiguen objetivos alternativos? La respuesta a la primera pre-gunta es que parece ser improbable y la respuesta a la segunda es sí, aunque es másprobable que se desarrollen diferencias ideológicas sobre las ponderaciones aplicadasa cada objetivo en lugar de sobre qué objetivos deben incluirse. El índice es lo bas-

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tante flexible para que se puedan efectuar ajustes con facilidad si se desea argumen-tar, digamos, que la participación ciudadana no es un componente pertinente de lacalidad de la gobernabilidad.

El tema de la ponderación apropiada de cada categoría es claramente un temasensible. Por ejemplo, ¿debe juzgarse un gobierno que crea un clima económico favo-rable pero carece de libertades políticas, como de calidad superior o de calidad infe-rior a otro gobierno que ofrece libertad política pero obstaculiza el crecimiento eco-nómico? En lo posible, nuestra respuesta ha sido dar igual peso a cada una de estascategorías. Esto se hizo en parte para transmitir un sentido de imparcialidad al pro-ceso. Pero de mayor importancia es que este enfoque no hace énfasis excesivo en nin-gún índice individual, lo cual es importante dada la naturaleza de los índices utiliza-dos, pues algunos de ellos son, por necesidad, subjetivos y otros pueden reflejar valo-raciones que varían con rapidez. Igual ponderación significa que los sesgos o errorespotenciales influyen en forma indebida en el índice compuesto.

Con la excepción del índice de desarrollo social, a todos los índices componentesse les dio igual peso. Para el desarrollo social, se le dio al coeficiente HDI, Λ, un pesode 0,8 debido a la naturaleza general y envolvente del HDI (sobre las técnicas de com-pilación, fuentes y limitaciones de estos índices, ver el anexo 2.A). Los resultados sepresentan para 80 países en el cuadro 2.2. Los índices utilizados para formar esteíndice se modificaron de dos maneras. Primero, se invirtieron los índices para los quenúmeros mayores representaban peor gobernabilidad (Gini y razón de deuda a PIB)Segundo, se efectuó un reescalamiento de todos los índices, de forma tal que el pro-medio de cada uno es 50. El índice de orientación hacia el exterior requirió modifi-cación adicional para combinar el índice inicial de 1980-1983 con la velocidad delíndice de integración para 1980-1983 a 1990-1993. En los casos en que el índice sub-yacente no ofrecía una evaluación de países de la muestra, hemos extrapolado losnúmeros índices con base en el desempeño de países comparables (para los índicescomponentes, véase el anexo 2.B).

Existe una correlación alta entre la calidad de la gobernabilidad y el ingreso percápita. Los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-nómicos (OCDE) dominan la categoría superior de gobernabilidad y ninguno apare-ce en las dos categorías de gobernabilidad más pobre. A la inversa, no aparecen paí-ses africanos en la categoría superior de gobernabilidad. La correlación entre el índi-ce de calidad de gobernabilidad y el PIB per cápita parece ser mucho más fuerte de loque sugiere su peso de 6,7% (a través del HDI). Esta alta correlación entre la calidadde gobernabilidad y PIB per cápita origina el tema de la causalidad. Si la demanda dealta calidad de gobernabilidad la impulsa el ingreso per cápita alto, entonces un índi-ce de calidad de gobernabilidad simplemente reflejará el ingreso per cápita. O, si exis-ten condiciones previas necesarias para el ingreso per cápita alto, tales como la orien-

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46 Prestación de servicios públicos

Cuadro 2.2 Clasificación de países según calidad de la gobernabilidad

Índice de calidad Índice de calidadPaís de gobernabilidad País de gobernabilidad

a. Buena gobernabilidad

Suiza 75 Francia 60Canadá 71 República Checa 60Países Bajos 71 Bélgica 58Alemania 71 Malasia 58Estados Unidos 70 Israel 57Austria 70 Trinidad y Tobago 57Finlandia 68 República de Corea 57Suecia 67 Grecia 55Australia 67 España 55Dinamarca 67 Hungría 54Noruega 67 Costa Rica 54Reino Unido 66 Uruguay 54Irlanda 66 Italia 53Singapur 65 Chile 53Nueva Zelanda 64 Argentina 52Japón 63 Jamaica 52

b. Gobernabilidad media c. Gobernabilidad pobre

Rumania 50 Egipto, Rep. Árabe de 40Panamá 50 Marruecos 40Venezuela, R.B. de 50 China 39Sudáfrica 50 Kenia 39Polonia 49 Honduras 38México 48 Indonesia 38Arabia Saudita 48 Camerún 38Jordania 48 Nicaragua 37Perú 48 Nepal 36Omán 48 Pakistán 34Ecuador 48 Nigeria 33Colombia 47 Ghana 32Túnez 47 Zambia 29Federación Rusa 46 Togo 29Brasil 46 Uganda 28Turquía 46 Yemen, Rep. de 28Sri Lanka 45 Senegal 28Paraguay 45 Sierra Leona 26Filipinas 44 Malawi 26Zimbabwe 44 Irán, Rep. Islámica de 26Tailandia 43 Zaire 25India 43 Ruanda 22Costa de Marfil 42 Sudán 20Papúa Nueva Guinea 41 Liberia 20

Fuente: Cálculos de los autores.

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tación económica hacia el exterior y la educación de la fuerza laboral, entonces elingreso per cápita alto reflejará alta calidad de gobernabilidad.

Nos parece probable que la causalidad va en ambos sentidos: algunos componen-tes de la gobernabilidad aumentan la probabilidad de un mayor ingreso per cápita, yéste aumenta la demanda de gobernabilidad de calidad superior. Los desafíos paraquienes postulan una relación entre la calidad de la gobernabilidad y el ingreso queva solamente en una dirección son los casos aislados: ¿Por qué, por ejemplo, es elingreso per cápita de Irlanda tan bajo dada su calidad alta de gobernabilidad? O si lacausalidad se da en el otro sentido, ¿por qué tiene la República Checa tan buenagobernabilidad, dado su ingreso per cápita?

El buen desempeño de los países europeos no se limita a Europa occidental. Lospaíses de Europa central y oriental (como también los latinoamericanos) han com-binado mejoras en la participación ciudadana y la gestión económica con marcasrelativamente altas en desarrollo social. Fuertes patrones geográficos aparecen entodas partes del mundo: los países europeos gobiernan bien, los países africanos ysurasiáticos gobiernan pobremente y los países latinoamericanos y de Asia orientalse sitúan en algún punto intermedio. Una posibilidad que originan estos patrones esque los estándares de esos países para la calidad de la gobernabilidad pueden estarinfluidos por el desempeño de sus vecinos.

En el cuadro 2.3 mostramos coeficientes de correlación para varios factores quepueden influir, o estar influidos por, la calidad de la gobernabilidad, a saber: ingresoper cápita a paridad de poder adquisitivo (PPA), crecimiento del PIB y gasto militar.

La fuerte correlación positiva entre ingreso y calidad de gobernabilidad apoya lasobservaciones causales mencionadas. La correlación negativa del gasto militar con lacalidad de la gobernabilidad no es fuerte estadísticamente, pero sugiere que puede ser

Cuadro 2.3 Coeficientes de correlación del índice de gobernabilidad

Gasto militarÍndice de (como % del Crecimiento anual

gobernabilidad Ingreso gasto del gobierno) (1985-1994)

Gobernabilidad 1,00 0,89 -0,16 0,25(0,00) (0,22) (0,03)

Ingreso 1,00 -0,11 0,26(0,42) (0,03)

Gasto militar 1,00 0,10(0,47)

Crecimiento annual 1,00

Fuentes: Para ingreso y crecimiento, Banco Mundial (1996b); para gastos militares y subnacionales, Fondo Monetario Internacional (1995).

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que sea el gobierno el que se defiende y no el país. La correlación positiva entre la tasade crecimiento económico a 10 años y la calidad de la gobernabilidad apoya el argu-mento de que el enfoque institucional del gobierno es un determinante importante enel desarrollo económico. También, puesto que los países de mayores ingresos en gene-ral no han tenido las mayores tasas de crecimiento en la última década, la correlaciónpositiva entre mayor crecimiento y mejor gobernabilidad sugiere que la buena gober-nabilidad mejora el desempeño económico más que a la inversa.

Impacto de la descentralización fiscal en la calidad de la gobernabilidad

Durante el último medio siglo, los países en desarrollo han seguido, en general, uncamino de centralización y, como resultado, estos países están más centralizados hoyde lo que los países industriales lo estuvieron en sus primeras etapas de desarrollo(Boadway, Roberts y Shah, 1994). El marco económico desarrollado en la literaturasobre federalismo fiscal trata la cuestión del nivel apropiado de centralización, asig-nando la responsabilidad tributaria, del gasto y reguladora a varios niveles de gobier-no y su interfaz con el sector privado y la sociedad civil en general. Este marco argu-menta a favor de la asignación de responsabilidad al nivel más bajo de gobierno quepueda interiorizar beneficios y costos de toma de decisiones para el servicio específi-co (Shah, 1994). El principio subsidiario adoptado por la Unión Europea se aviene aeste punto de vista, requiriendo que la asignación de responsabilidad debe hacerse alnivel más bajo de gobierno a menos que se pueda tener una razón convincente parala asignación a un nivel superior. Varios desarrollos recientes, que se discuten adelan-te, inducen a estos países a tener una segunda opinión sobre este tema y casi todos lospaíses en desarrollo con población de más de 20 millones están repensando sus dis-posiciones fiscales.

Entre los mayores catalizadores del cambio están la caída del capitalismo, los fra-casos de los gobiernos nacionales y subnacionales, la afirmación de los derechos bási-cos en los tribunales, la globalización de las actividades económicas y los efectosdemostración de la Unión Europea (Shah, 1995). La caída del comunismo suscitó uncambio mayor en la organización del gobierno y las fronteras geográficas de algunospaíses. En otros países, los gobiernos nacionales han fracasado en asegurar la equi-dad regional, la unión económica, la independencia del banco central, un ambientemacroeconómico estable o la autonomía local. El historial de gobiernos subnaciona-les ha seguido con mucha frecuencia políticas de tipo “arruina a tu vecino”, o hanbuscado “pasear gratis” sin responsabilidad y, a la búsqueda del propio interés másegoísta, a menudo han socavado la unidad nacional.

Los sistemas judiciales en algunos países aportan también estímulos para el cam-bio, ofreciendo una interpretación más general de los derechos básicos y exigiendo

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que la legislación nacional y subnacional se avenga a los derechos básicos de los ciu-dadanos. El surgimiento de una economía mundial nueva y esencialmente sin fronte-ras complica el cuadro, trayendo nuevos desafíos al federalismo constitucional. Estosdesafíos se originan en el hecho de que cada vez menos estados-nación regulan cier-tas actividades económicas cuando las fronteras se han hecho más porosas y las tec-nologías de la información han debilitado su capacidad de controlar los flujos deinformación. Las políticas y principios de la Unión Europea con respecto a la subsi-diaridad, la armonización fiscal y los chequeos de estabilización están causando tam-bién efectos demostrables en las políticas nacionales.

El impacto general de estas influencias es forzar una reconsideración sobre lostemas de asignación y obligar a una realineación jurisdiccional en muchos paísesalrededor del mundo. En los países en desarrollo, repensar estos acuerdos ha llevadoa la descentralización gradual de responsabilidades a los niveles inferiores en unpequeño pero creciente número de países. Algunos escritores han advertido contratal desplazamiento en la división de poderes en un entorno de país en desarrollo yhan subrayado los “peligros de la descentralización” (Prud’homme, 1995; ver tam-bién Tanzi, 1996). Estos autores han expresado motivos de preocupación que vandesde la mala macroadministración hasta la corrupción, la mayor burocracia inefi-ciente y la ampliación de la brecha entre regiones ricas y pobres bajo sistemas fisca-les descentralizados. Sewell (1996) y McLure (1995) ofrecen réplica a estas preocu-paciones, presentando argumentos conceptuales y evidencia anecdótica en apoyo desus puntos de vista.

En la sección siguiente, reflexionamos sobre varios elementos de los peligros de ladescentralización, con base en la evidencia empírica disponible. Al relacionar la des-centralización con la calidad de la gobernabilidad, se resaltan cuatro aspectos de lacalidad de la gobernabilidad: la participación ciudadana, la orientación del gobier-no, el desarrollo social y la gestión macroeconómica.

Participación ciudadana

La participación ciudadana asegura que los bienes públicos sean coherentes con laspreferencias de los votantes y la responsabilidad del sector público. Dicha participa-ción es posible sólo si se permite la libertad política (voz y salida) y predomina laestabilidad política. Combinamos las clasificaciones individuales de los países enestos indicadores para desarrollar un índice compuesto de participación ciudadana.Encontramos que ambos subíndices están correlacionados positivamente con la des-centralización fiscal. Los coeficientes de correlación del cuadro 2.4 indican que estarelación es significativa estadísticamente, lo que sugiere que la participación ciuda-dana y la responsabilidad del sector público van de la mano con la toma de decisio-nes descentralizada del sector público.

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50 Prestación de servicios públicos

Orientación del gobierno

La orientación del sector público tiene un papel importante en el desempeño de esesector. Si el servicio público se orienta a servir a sus ciudadanos, la ineficiencia buro-crática y la corrupción serán mínimas y el sistema judicial hará respetar con másfuerza la responsabilidad mediante decisiones oportunas y justas en la administra-ción de la justicia. Tal orientación típicamente falta en algunos países en desarrollo,donde el servicio civil presenta un comportamiento de búsqueda de beneficios me-diante manipulaciones y de poder e influencia mediante el mando y el control, ytambién la ineficiencia burocrática y el soborno.

Una clasificación compuesta de países sobre tres indicadores de orientación delgobierno, a saber, eficiencia judicial, eficiencia burocrática y ausencia de corrupción,ofrece un buen indicador de la orientación y el desempeño del sector público. Re-lacionamos el grado de descentralización del gasto con la clasificación de países porindicadores individuales, como también con la clasificación compuesta por la orien-tación del gobierno y encontramos que todas estas correlaciones muestran una aso-ciación positiva y significativa estadísticamente (ver el cuadro 2.4). Esto sugiere quelos países típicamente descentralizados son más sensibles a las preferencias ciudada-nas en la prestación de los servicios, y trabajan más duro para servir al pueblo que los

Cuadro 2.4 Correlación de gastos subnacionales con indicadores de calidad de la gobernabilidad

Coeficientes de correlación de Pearson

Participación ciudadanaLibertad política 0,599**Estabilidad política 0,604**

Orientación del gobiernoEficiencia judicial 0,544**Eficiencia burocrática 0,540**Ausencia de corrupción 0,532**

Desarrollo socialÍndice de desarrollo humano 0,369*Distribución del ingreso (inverso del coeficiente Gini) 0,373*

Gestión económicaIndependencia del banco central 0,327*Inverso de la razón de deuda a PIB 0,263Orientación al exterior 0,523**

Índice de calidad de gobernabilidad 0,617**

* El coeficiente de correlación de Pearson es significativo al nivel de 0,05% (test de dos colas).** El coeficiente de correlación de Pearson es significativo al nivel de 0,01% (test de dos colas).

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países centralizados. Varios casos de estudio corroboran estos hallazgos. Crook yManor (1994) y Meenakshisundaram (1996), basados en una revisión de la experien-cia en el estado indio de Karnataka, y Blair (1996), basado en la experiencia másreciente de Filipinas con la descentralización, concluyen que la gobernabilidad demo-crática descentralizada causó un impacto positivo en la calidad de la gobernabilidad,en especial en la reorientación del gobierno, pasando de un papel de mando y controlal de proveedor de servicios (ver tambén Blair y Hansen, 1994). Landon (1996) reali-zó un estudio de costos educativos en Canadá y concluyó que los regímenes de con-trol locales tuvieron más éxito para controlar los costos administrativos que los regí-menes de control provinciales. Humplick y Moini-Araghi (1996) informan que parauna gran muestra de países la descentralización lleva a menores costos de administra-ción para los servicios de vías. Gurgur y Shah (2002) hallan que la centralización dela autoridad es un determinante importante de la incidencia de corrupción en unamuestra de 30 países. Una síntesis de la literatura reciente presentada sobre este temapor Shah, Thompson y Zou (2004) apoya también esta conclusión (ver tambiénHuther y Shah, 2000; y Shah y Schacter, 2004).

Desarrollo social

Se consideran dos aspectos del desarrollo social: el desarrollo humano y la desigual-dad de ingresos. Para clasificar a los países en términos de sus logros en desarrollohumano, contamos solamente con el índice sobre desarrollo humano de las NacionesUnidas, el cual incorpora expectativa de vida, alfabetismo adulto, inscripciones edu-cativas y PIB per cápita en términos de PPA. La naturaleza equitativa de la sociedad secaptura con una clasificación inversa de coeficientes Gini estimados por Deininger ySquire (1996). El cuadro 2.4 muestra que la descentralización fiscal se correlacionapositivamente con ambos índices y es significativa estadísticamente.

Gestión macroeconómica

Con frecuencia se argumenta que un entorno de políticas públicas descentralizadasdel tipo hallado en los países en desarrollo contribuye “al empeoramiento de los pro-blemas macroeconómicos” (Tanzi, 1996, 305). En lo que sigue reflexionamos conbase en la evidencia empírica disponible sobre aspectos de las políticas monetaria yfiscal para formar una perspectiva sobre el tema.

Política monetaria

La política monetaria es claramente una función central del banco central y debeconfiarse mejor a un banco central independiente (Shah, 1994). La cuestión crítica

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es entonces si la independencia del banco central se compromete o no con un siste-ma fiscal descentralizado. A priori, se esperaría que el banco central tuviera mayorindependencia en un sistema descentralizado ya que dicho sistema requiere clari-ficación de las reglas bajo las que opera un banco central, sus funciones y sus rela-ciones con los varios gobiernos. Por ejemplo, cuando Brasil introdujo en 1988 unaConstitución federal descentralizada, mejoró significativamente la independenciadel banco central (Bomfim y Shah, 1994). Sin embargo, en países centralizados el pa-pel del banco central lo determina típicamente y está influido por el Ministerio deFinanzas. En un caso extremo, las funciones del banco central del Reino Unido, elBanco de Inglaterra, no las define la ley sino que se han desarrollado con el tiempopor una tradición fomentada por el Tesoro del Reino Unido.

Para un examen sistemático de este asunto, relacionamos la evidencia presentadaen Cukierman, Webb y Neyapti (1992) sobre la independencia del banco central conuna porción de los gastos subnacionales en el gasto total. El coeficiente de correla-ción en el cuadro 2.4 muestra una asociación débil, pero positiva, confirmando nues-tro juicio a priori de que la independencia del banco central se fortifica en sistemasdescentralizados. Aumentos en la base monetaria causados por operaciones de salva-mento del banco central a bancos estatales y no estatales representan una fuenteimportante de estabilidad monetaria y un obstáculo significativo a la gestión macro-económica. En Pakistán, una federación centralizada, tanto el gobierno central comolos provinciales se han apoderado de bancos nacionalizados. En Brasil, una federa-ción descentralizada, los bancos estatales han efectuado préstamos a sus propiosgobiernos sin debida consideración de rentabilidad y riesgos. El papel de un bancocentral para asegurar transacciones a prudente distancia entre el gobierno y el sectorbancario mejoraría la estabilidad monetaria con cualquier grado de centralización.

La evidencia empírica presentada sugiere que dichas transacciones a prudentedistancia son más difíciles de lograr en países con estructura centralizada de gober-nabilidad que con estructuras descentralizadas con un mayor conjunto de partici-pantes. Esto es así porque una estructura descentralizada requiere mayor claridad enlos papeles de varios participantes públicos, incluido el banco central.

Política fiscal

En un país centralizado, el gobierno central asume la responsabilidad exclusiva de lapolítica fiscal. En los descentralizados, la política fiscal es responsabilidad comparti-da de todos los niveles de gobierno y el gobierno federal (central) en estos países uti-liza sus poderes del erario (transferencias) y la persuasión moral por medio de reu-niones conjuntas para inducir un enfoque coordinado. Varios escritores (Tanzi,1996; Wonnacott, 1972) han argumentado, sin corroboración empírica, que es pro-

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bable que la financiación de los gobiernos subnacionales sea fuente de preocupacióndentro de los sistemas federales abiertos, porque los gobiernos subnacionales puedensoslayar los objetivos de la política fiscal federal. Tanzi (1996) se preocupa tambiénpor las políticas de creación de déficit y de manejo de deuda de los gobiernos subna-cionales. El trabajo teórico y empírico disponible no ofrece apoyo para la validez deestas preocupaciones. Sobre el primer punto, a nivel teórico, Sheik y Winer (1977)demuestran que son necesarios supuestos relativamente extremos e irrealistas sobreno cooperación discrecional de jurisdicciones locales para concluir que la estabiliza-ción por parte de las autoridades centrales no funcionaría del todo simplemente poresta falta de cooperación. Sus simulaciones empíricas para Canadá sugieren ademásque el fracaso de una política fiscal federal no puede atribuirse en la mayoría de loscasos a comportamiento no cooperador de gobiernos subnacionales. Saknini, Jamesy Sheik (1996) demuestran además que, en una federación descentralizada con eco-nomías subnacionales marcadamente diferenciadas con mercados incompletos ybienes no transados, la política federal actúa como un seguro contra riesgos especí-ficos de la región. Por tanto, las estructuras fiscales descentralizadas no comprome-ten los objetivos perseguidos bajo políticas fiscales centralizadas.

Sobre el segundo punto anotado por Tanzi, la evidencia empírica de varios paí-ses sugiere que, aunque las políticas fiscales federales no se adhieran típicamente alos lineamientos de la Unión Europea de que los déficit no deben sobrepasar el 3%del PIB y la deuda no exceder el 60% del PIB, las políticas de gobiernos subnaciona-les típicamente sí lo hacen. Esto es válido tanto en países federales descentralizadostales como Canadá, como en países federales centralizados tales como India y Pakis-tán. Los países centralizados presentan un comportamiento aún peor en estos indi-cadores. Por ejemplo, Grecia, Turquía y Portugal no cumplen los lineamientos de laUnión Europea. Los resultados del cuadro 2.4 ofrecen una confirmación débil denuestras observaciones empíricas: el coeficiente, aunque positivo, no es significativoestadísticamente al nivel de confianza del 95%.

Orientación hacia el exterior

La liberación económica se acepta ya comúnmente como una piedra angular de labuena gestión económica. El Banco Mundial recientemente ha clasificado a los paí-ses en cuanto a la apertura de sus economías, teniendo en cuenta factores como elproducto nacional bruto (PNB) que se origina en el comercio, exportaciones demanufacturas, inversión extranjera directa como porcentaje del PIB, calificación decrédito y contenido de fabricación de las exportaciones. Este índice se relaciona conel grado de descentralización del gasto y encuentra una relación positiva entre estosdos indicadores.

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Gestión económica

Al combinar los tres aspectos de la gestión económica considerada antes en un índi-ce de calidad de gestión económica, el resultado muestra una asociación positiva conel grado de descentralización fiscal. Esto es de esperarse, porque los sistemas descen-tralizados son más transparentes al definir el papel de varios agentes públicos y fijanun mayor valor en la responsabilidad por los resultados.

Calidad de gobernabilidad y descentralización

Por último, combinamos índices sobre gestión económica, desarrollo social, orien-tación del gobierno y participación ciudadana para derivar un índice general decalidad de gobernabilidad. Este índice se relaciona luego con el grado de descentra-lización fiscal. Dada la correlación positiva entre todos los índices componentes decalidad de gobernabilidad y la composición de los gastos del gobierno, no causa sor-presa la relación positiva entre la descentralización fiscal y la calidad de la goberna-bilidad. Lo que puede sorprender es la fuerza de esta correlación: si se asume que lamezcla de gastos nacionales y subnacionales es una variable explicativa de la calidadde gobernabilidad, la regresión de mínimos cuadrados ordinarios resultante produceun R2 de 0,38 (el coeficiente sobre gastos subnacionales fue 53,07, con un errorestándar de 10,99).

Causalidad

La relación entre el nivel de gastos descentralizados y la calidad de gobernabilidad pa-rece ser estrictamente creciente, pero claramente debe haber alguna forma de curvade Laffer. Es fácil construir casos en que la descentralización completa de gastos lleva-ría a gobernabilidad de menor calidad que donde hay una mezcla de gastos naciona-les y subnacionales. Sin embargo, los datos no muestran que aun los gobiernos másaltamente descentralizados hayan aumentado la descentralización a expensas de dis-minuir la calidad de la gobernabilidad. Esto sugiere que países altamente centraliza-dos pueden mejorar su calidad de gobernabilidad por medio de gastos más descen-tralizados sin el riesgo de comprometerse en descentralización excesiva.

En conclusión, discusiones recientes sobre el nivel apropiado de descentraliza-ción de gastos fiscales han sido principalmente teóricas o anecdóticas (por ejemplo,ver Prud’homme, 1995 y Sewell, 1996). El lado de descentralización de este debatecita ganancias de eficiencia de mayor vocería para constituyentes locales mientras ellado centralizado cita ganancias de eficiencia de economías de escala (a menudo deconsolidar capital humano o físico). La conclusión del valor de mayor descentrali-zación fue informada, examinando la relación de descentralización fiscal a varias

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medidas individuales y compuestas de la calidad de la gobernabilidad. A nivel empí-rico, parece que puede mejorarse la calidad de la gobernabilidad con mayor descen-tralización. Debe anotarse, sin embargo, que este análisis es macroeconómico y nopuede aplicarse a gastos específicos. Aun a nivel teórico, la mezcla apropiada depapeles nacionales y subnacionales, y con ellos los gastos, difiere por sectores (o,aun, por proyectos).

Reservas

Como punto de partida, aceptamos las advertencias ofrecidas por los autores de losíndices individuales que hemos utilizado, las cuales en general anotan que el propósi-to de los índices es dar a conocer una situación general de clasificación de países y noevaluaciones precisas del desempeño relativo de ellos. En adición, en general los auto-res reconocen el potencial de errores en clasificaciones individuales, pues muchos delos índices dependen de juicios subjetivos o encuestas limitadas. Puede argumentarseque la agregación puede compensar los sesgos estadísticos asociados con las técnicasy los sesgos de los índices individuales. Un tema importante es menos econométricoque teórico y se relaciona con las ponderaciones aplicadas a cada índice componente.Nuestro enfoque de aplicar ponderaciones iguales a cada índice componente estáabierto a la crítica de que un componente, digamos participación ciudadana o desa-rrollo social, debe ponderarse con mayor peso que otro, digamos gestión económica.Efectuar ajustes a estas ponderaciones tendría influencia en las clasificaciones de paí-ses individuales, pero nuestra impresión preliminar es que dichos ajustes no afecta-rían las tendencias generales aquí anotadas.

Omisiones

Muchos de los índices utilizados en el índice de gobernabilidad no cubren todos lospaíses que hemos incluido en nuestra muestra. En los casos en que no hubo disponi-bilidad de números índice (ver cuadro 2.5) acudimos a evaluaciones de desempeñosrelativos de países faltantes con el personal del Banco Mundial. La mayoría de loscasos faltantes fueron de África, aunque también faltaron índices de la orientación delgobierno para Europa central. Los estimados de los valores faltantes fueron elabora-dos por miembros expertos del personal del Departamento de Evaluación de Opera-ciones del Banco Mundial (OED).

De los 80 países para los que pudimos construir el índice de gobernabilidad, losdatos de gastos subnacionales estuvieron disponibles sólo para 40. Estos países2 están

2 Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, República Checa, Di-namarca, Finlandia, Francia, Alemania, Hungría, India, Indonesia, Irán, Irlanda, Israel, Italia,

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bastante bien distribuidos en grupos de ingreso per cápita y regiones geográficas, aun-que los países desarrollados están representados con mayor fuerza en este grupo queel grupo mayor para el cual se calculó el índice de gobernabilidad.

Conclusión

Las discusiones y el trabajo político con respecto al papel, alcance y efectividad del go-bierno han tenido lugar típicamente en ausencia de medidas empíricas de calidad degobernabilidad. El presente capítulo introduce una medida que permitirá que tantolos trabajos teóricos como los temas de las políticas se discutan en el marco de una de-finición concreta de calidad de gobernabilidad. La definición que hemos utilizadopuede modificarse con facilidad de modo que refleje distintas opiniones sobre lapertinencia de los componentes utilizados en el índice. También puede estrecharse oampliarse el índice para reflejar diferencias de opinión sobre el papel y alcance delgobierno.

La aplicación de este índice al debate de la descentralización muestra que la polari-zación de opiniones en ausencia de evidencia empírica sólida puede superarse con eluso de una medida apropiada estándar de referencia tal como la utilizada aquí. El usode este índice nos permite llegar a conclusiones no ambiguas sobre los efectos posi-tivos netos de la descentralización fiscal en el desempeño del sector público en unamayoría de países.

Cuadro 2.5 Omisiones de los índices originales

Índice Omitido (%)

Libertad política 6Estabilidad política 28Eficiencia judicial 28Burocracia ineficiente 28Corrupción 20Desarrollo humano 0Coeficiente Gini 19Orientación al exterior 0Independencia del banco central 30Razón de deuda a PIB 21

Kenia, Malawi, Malasia, México, Países Bajos, Noruega, Pakistán, Paraguay, Filipinas, Polonia,Rumania, Sudáfrica, España, Suecia, Suiza, Tailandia, Uganda, Reino Unido, Estados Unidosy Zimbabwe.

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Anexo 2.A Fuentes y calidad de datos, y explicaciones sobre el desarrollode índices componentes

Fuentes de datos

Se describen a continuación varios índices utilizados para la creación del índice de calidad de go-

bernabilidad.

• Libertad política (Haq, 1995). Este índice mide cuatro factores que reflejan la capacidad de un

individuo de ejercer la libertad política: el proceso político del país, sus libertades estatutarias,

la capacidad de un individuo de ejercer la libertad de expresión y el grado de tolerancia de dis-

criminación.

• Estabilidad política, eficiencia judicial, burocracia ineficiente (Mauro, 1995). Estos índices, desa-

rrollados por la Business International Corporation, son inevitablemente subjetivos. Se desa-

rrollaron con la perspectiva de un inversionista en mente, la cual puede llevar a evaluaciones

diferentes de, digamos, eficiencia judicial, a las de un índice con perspectiva menos financie-

ra. Estos índices, que no se han actualizado, se basan en datos anteriores a los de otros índices,

1980-1983.

• Corrupción (Transparencia Internacional y Gottingen University, 1996). Este índice, actua-

lizado con frecuencia, se basa en resultados de encuestas de varios grupos consultores de

evaluación de riesgo, el Global Competitiviness Report y el Institute for Management De-

velopment.

• Índice de desarrollo humano (PNUD, 1996). Este índice, publicado por el United Nations

Development Programme, mide la expectativa de vida, alfabetismo adulto, inscripciones

en entidades de educación primaria, secundaria y terciaria y PIB per cápita en términos de

paridad de poder adquisitivo.

• Coeficientes Gini (Deininger y Squire, 1996). Estos estimativos de la igualdad de ingresos

se basan en encuestas de hogares, que los autores presentan como una mejora sustancial

sobre trabajos anteriores tanto en calidad de datos como en cobertura.

• Orientación al exterior (Banco Mundial, 1996). Este índice utiliza una evaluación inicial de

orientación al exterior efectuada para 1980-1983 y la modifica de acuerdo con la velocidad

del índice de integración calculado para 1990-1993. Los factores que componen el índice

son una razón comercial ajustada por población, la calificación de crédito del país de

Institutional Investor, la inversión extranjera directa como porcentaje del PIB (en términos

de PPA) y la proporción de manufacturas exportadas.

• Independencia del banco central (Cukierman, Webb y Neyapti, 1992). Este índice se compi-

la a partir del examen de 16 aspectos estatutarios de operaciones del banco central, inclusi-

ve el período de ejercicio del presidente, la estructura formal de la formulación de políticas,

los objetivos del banco (según sus estatutos) y las limitaciones sobre préstamos al gobierno.

• Índice de deuda a PIB. Compilado por el FMI (1995a, 1995b) utilizando datos del año más

reciente disponible.

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Calidad de los índices

Para información detallada sobre los índices componentes utilizados, referimos a los interesadosa los trabajos originales para discusiones sobre las fortalezas y debilidades de los índices. En loscasos en que se han producido los índices para varios años (HDI y coeficientes Gini), los autoreshan tenido tiempo de responder críticas de las versiones iniciales. Los índices utilizados de Mauro(1995) los construyó una organización comercial, Business International Corporation, que vendeversiones actualizadas. Presumiblemente, la versión dada al público por Mauro es lo bastante anti-gua para que su valor comercial (y quizás académico) sea bajo. Infortunadamente, una versiónactualizada estuvo fuera del alcance de nuestro presupuesto de investigación.

El índice de libertad política creado por Haq es nuevo tanto en el sentido de que no existenversiones previas y en el de que trata un tema que no había estado anteriormente sujeto a indexa-ción formal. El índice de corrupción se actualiza anualmente y refleja los resultados de variasencuestas sobre la honestidad burocrática. El índice de orientación al exterior es la versión actua-lizada de un índice elaborado por primera vez a mediados de los años ochenta. El índice de inde-pendencia del banco central es relativamente nuevo y representa las características legales delbanco central de un país. Como lo anotan los autores, hay a menudo discrepancias entre la inde-pendencia estatutaria de un banco central y su independencia en la práctica. Los autores intenta-ron capturar este efecto, desarrollando un segundo índice que mide la frecuencia de rotación delos jefes de los bancos centrales. Este segundo índice no se ha incorporado en el presente artículopor el pequeño número de países cubiertos.

Nótese que aunque todos estos índices se han publicado en los últimos tres años, los datos delde Mauro (1995) y del de Cukierman, Webb y Neyapti (1992) son algo anteriores. Esto puede ses-gar resultados a favor o en contra de países específicos que hayan experimentado cambios rápidosdesde principios de los años noventa. Los índices de Mauro, por ejemplo, tienen evaluaciones deLiberia y Nigeria que, dados los eventos más recientes, parecen altas. Los índices no se han ajusta-do para reflejar estos cambios, a fin de preservar la consistencia interna de estos índices.

Ajustes a los índices

Se realizaron los siguientes ajustes a los índices componentes del índice de gobernabilidad:

• Libertad política: promedio desplazado a 50.• Estabilidad política, burocracia ineficiente, eficiencia judicial: promedio desplazado a 50.• Corrupción: sin variación.• Índice de desarrollo humano: promedio desplazado a 50.• Coeficientes Gini: 10 – raíz (Gini), promedio desplazado a 50.• Orientación al exterior: ln* (velocidad de índice de integración) utilizado como cambio

porcentual y luego aplicado al índice inicial; promedio desplazado a 50.• Independencia del banco central: promedio desplazado a 50.• Índice de deuda a PIB: 2 –deuda– PIB, promedio desplazado a 50.

Los promedios se desplazaron así: número índice inicial x 50 / promedio de índice inicial.

* El logaritmo natural (NT).

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Anexo 2.B Índices compuestos

Los índices compuestos se presentan en el cuadro siguiente.

Participación Orientación Desarrollo GestiónPaís ciudadana del gobierno social económica

Buena gobernabilidadSuiza 67 86 65 85Canadá 64 83 66 72Países Bajos 65 86 66 69Alemania 62 74 64 85Estados Unidos 66 80 64 71Austria 65 73 65 78Finlandia 66 83 65 60Suecia 66 83 65 59Australia 61 83 63 65Dinamarca 65 83 64 60Noruega 68 84 64 54Reino Unido 61 78 66 62Irlanda 60 74 63 67Singapur 59 86 60 59Nueva Zelanda 64 88 64 48Japón 62 76 64 52Francia 64 65 62 52República Checa 59 54 62 66Bélgica 62 72 66 40Malasia 54 59 54 64Israel 52 75 61 45Trinidad y Tobago 59 53 58 58Corea, Rep. de 51 52 62 63Grecia 60 47 63 52España 56 52 66 48Hungría 57 52 62 48Costa Rica 62 46 58 51Uruguay 64 53 56 45Italia 59 43 63 52Chile 49 69 57 42Argentina 57 46 55 52

Gobernabilidad medianaJamaica 57 50 49 52Rumania 50 48 55 49Panamá 54 58 55 37Venezuela, R. B. de 55 36 57 55Sudáfrica 52 56 42 50Polonia 55 54 60 32México 49 42 54 48Arabia Saudita 32 48 55 63

(Continúa en la página siguiente)

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Jordania 49 58 52 36Perú 44 53 48 46Omán 40 41 50 62Ecuador 51 42 53 46Colombia 47 40 55 50Túnez 46 40 51 53Federación Rusa 54 32 59 46Brasil 50 37 51 48Turquía 48 38 48 50Sri Lanka 46 51 49 36Paraguay 46 43 46 44Filipinas 44 36 46 52Zimbabwe 46 63 37 34Tailandia 43 30 56 50India 50 37 35 53Costa de Marfil 53 58 29 37Papúa Nueva Guinea 54 29 36 52

Gobernabilidad pobreEgipto, Rep. Árabe de 45 34 45 37Marruecos 38 52 40 32China 38 25 46 56Kenia 42 36 34 44Honduras 45 37 39 33Indonesia 40 24 48 46Camerún 42 42 35 32Nicaragua 46 44 40 24Nepal 45 39 29 35Pakistán 41 24 36 38Nigeria 44 22 32 41Ghana 34 31 37 26Zambia 38 24 31 25Togo 37 22 30 27Uganda 40 24 27 24Yemen, Rep. de 28 28 26 31Senegal 39 22 26 27Sierra Leona 36 22 18 31Malawi 31 28 25 20Irán, Islámica Rep. de 20 14 52 29Zaire 32 18 28 22Ruanda 14 20 29 29Sudán 18 22 29 16Liberia 11 32 24 18

Fuente: Cálculos de los autores.

(Continuación anexo 2.B)

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3Evaluación del desempeño de los gobiernoslocales en los países en desarrollo

Matthew Andrews y Anwar Shah

La descentralización es común en muchos países en desarrollo; en estos países los go-biernos locales se hacen cada vez más numerosos y se les exige mayor participación enla prestación de servicios, el alivio de la pobreza y la facilitación del desarrollo (Mitlin,2000). Dada la importancia del papel que están llamados a representar los gobiernoslocales, los centrales y las organizaciones de desarrollo están empezando a preguntar-se qué tan bien están funcionando (y cómo pueden mejorar). Con esas preguntas setiene el problema de que los criterios para evaluar los gobiernos locales en los paísesen desarrollo siguen siendo de formación deficiente: ¿Cómo es un gobierno local“bueno” en el mundo en desarrollo? ¿Qué factores deben considerarse al evaluar losgobiernos locales en tal entorno?

El presente capítulo se ha escrito a fin de atender tales interrogantes, con el propó-sito de identificar criterios para evaluar gobiernos locales en países en desarrollo. Senecesita un enfoque mixto de teoría y práctica para identificar esos criterios de eva-luación y el elemento de la práctica se basa en la práctica existente de evaluaciones enel ámbito local en los países desarrollados, como Estados Unidos, que típicamente seenfocan en los temas de la conformidad con la legalidad y la salud fiscal. La dimen-sión de teoría introduce preocupaciones sobre la capacidad de respuesta, eficiencia yresponsabilidad, con potencial de ganancias en estos campos subyacentes en los argu-mentos dominantes a favor de la descentralización y la gobernabilidad en el ámbitolocal. El enfoque reconoce que los gobiernos locales de los países en desarrollo se en-cuentran con sus propios temas especiales y que los criterios de evaluación identifica-dos para su utilización en esos entornos deben ser de fácil accesibilidad, facilitando unanálisis basado en la observación (y con requerimientos de recursos limitados).

Criterios de evaluación

La práctica de evaluación de gobiernos locales en países desarrollados se centra gene-ralmente en temas de conformidad y salud fiscal. El enfoque en la conformidad semanifiesta en evaluaciones sobre si las entidades locales efectúan sus operaciones den-

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tro de los parámetros legales que se les han fijado y si adoptan los procesos requeri-dos (sea por la ley o por alguna otra entidad profesional de fijación de normas, talcomo la Governmental Accounting Standards Board (GASB, Junta Oficial de Están-dares Contables). El énfasis en la salud fiscal se refleja en las evaluaciones de la utiliza-ción de los recursos de los gobiernos locales; el foco usual es el nivel de disciplina fis-cal evidente en los procesos de administración financiera.

Los principales mecanismos de evaluación en estos gobiernos locales están inte-grados en los sistemas de gestión financiera y contable y en el proceso de evaluaciónfiscal emprendido por agencias externas de clasificación en países como EstadosUnidos. La influencia de dichos mecanismos y el uso corriente de esta clase de evalua-ción lleva a Foltin a decir que los gobiernos locales de Estados Unidos se han “concen-trado principalmente en la información financiera y otros asuntos financieros… y enel cumplimiento legal” (Foltin, 1999, 43). Aun las evaluaciones recientes en EstadosUnidos y más allá, diseñadas para hacer énfasis en el desempeño, suelen analizar laconformidad con los procesos de buenas prácticas de gestión interna y los resultadosfiscales (algunos ejemplos son los trabajos del Government Performance Project y laGovernment and Public Service Reform Inititiative en Europa central y oriental).

La conformidad legal y con los procesos y la salud fiscal son también criterios im-portantes de evaluación de gobiernos locales en los países en desarrollo. Dado que lasentidades locales se crean por ley y utilizan recursos públicos para realizar sus debe-res, es importante que operen dentro de los parámetros de legislación y aseguren unnivel adecuado de salud y disciplina fiscal. Donde se han emprendido evaluaciones deámbito local en el mundo en desarrollo, estas consideraciones han sido con muchafrecuencia los criterios dominantes (y a menudo los únicos, como se refleja en unaevaluación de 1993 realizada por el Harvard Institute for International Developmenten Indonesia [HIID, 1993]).

Depender de esta práctica dominante es problemático, dado que los argumentosteóricos a favor de la descentralización y la formación de gobiernos locales identificanganancias potenciales de descentralización en otras áreas de interés, capacidad de res-puesta del gobierno, eficiencia y responsabilidad para con la ciudadanía (Tiebout,1956; Oates, 1972; Shah, 1998). Temas relacionados con estos campos requieren tam-bién evaluación, especialmente en los países en desarrollo, donde se crean a menudolos gobiernos locales como reacción a la baja capacidad de respuesta, eficiencia y res-ponsabilidad de los gobiernos centrales. En tales situaciones, se exige a los gobiernoslocales no sólo operar de acuerdo con la legislación y gestionar sus finanzas bien, sinotambién prestar los servicios adecuados (en respuesta a la necesidad ciudadana) en laforma correcta (o más eficiente) y con el mayor grado de responsabilidad para con loselectores.

Combinar las cinco áreas focales produce los siguientes criterios generales paraevaluar gobiernos locales en los países en desarrollo: conformidad con requeri-

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mientos legislativos y de procesos, salud fiscal, capacidad de respuesta, eficiencia yresponsabilidad para con la ciudadanía. Los cinco pueden desagregarse en criteriosmás específicos pertinentes a la experiencia de los países en desarrollo en general.Para asegurar que el enfoque adoptado en el presente capítulo sea pragmático yfacilite el análisis basado en la observación, dichos criterios específicos se producencon referencia a ejemplos de gobiernos locales eficaces e ineficaces en países en de-sarrollo.

Evaluación de la conformidad con la legislación y procesos

Los gobiernos locales en los países desarrollados y en desarrollo se hacen realidad porla acción legislativa. La legislación define los poderes, funciones y responsabilidadesde los gobiernos locales. Como tales, las evaluaciones académicas y de practicantes,de gobiernos locales en los países desarrollados y en desarrollo derivan en formaapropiada sus criterios de evaluación fundacionales de fuentes legales (y cuasilega-les). Estos criterios se concentran típicamente en la conformidad del gobierno localcon la legislación (y otros requisitos formales) con respecto a la fijación y soporte deestatutos, la generación y recaudo de ingresos, el seguimiento de requisitos de losprocesos en el desembolso de recursos y la prestación de servicios.

Existen numerosos estudios de actividad legislativa, en el ámbito local en paísescomo Estados Unidos, en los que generalmente se investiga si los municipios pasan laclase de leyes que se supone deben pasar (usualmente enfocadas en las políticas deámbito local y la regulación de mercados privados). Dichos estudios se han extendi-do también al mundo en desarrollo, evaluando los investigadores si los municipios es-tablecen y mantienen las leyes requeridas y si utilizan sus poderes de fijación de leyespara facilitar el desarrollo en sus jurisdicciones. Un ejemplo positivo de tal análisis serelaciona con el establecimiento de la legislación en Ciudad Cebú en las Filipinas(Unesco, 2001). La ciudad pasó la Ordenanza 1344 para facilitar creativamente el de-sarrollo de vivienda de bajo costo, permitiendo el uso de un fondo fiduciario genera-do por la venta de lotes de propiedad del municipio, exclusivamente para albergue ysus gastos relacionados. La ciudad utilizó también su capacidad de establecer leyespara aumentar la participación de asociaciones de vendedores en la administración delos mercados (reconocida por el Revised Market Code, Código Revisado de Merca-dos). Por último, la ciudad minimizó la ineficiencia burocrática que obstaculizaba laprestación de los servicios, instituyendo las regulaciones de la Racionalización de Sis-temas y Procedimientos en el Gobierno (Spring). Halfani (1997, 188) ofrece un ejem-plo de un municipio que no cumplió su papel legal efectivamente y escribe que “unagran esfera de la vida urbana ha operado por fuera de la autoridad reguladora y direc-tiva del sistema formal” en Nairobi, porque la municipalidad omitió establecer y man-tener las leyes requeridas. En tales situaciones, el incumplimiento del gobierno local

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en su papel de jure puede llevar a la inestabilidad social y la desorganización de lasactividades comerciales.

El mandato legal con que se encuentran los municipios se relaciona también consus actividades de generación de ingresos. Las leyes típicamente limitan tanto la clasede ingresos que pueden generar los gobiernos locales como las formas en que pue-den generar las distintas clases de ingresos. En Estados Unidos los evaluadores debenpreguntar generalmente si los gobiernos generan los ingresos en forma sosteniblelegalmente (de modo que el método de generación no esté en conflicto con la legis-lación). En el debate sobre la Propuesta 13 en California, por ejemplo, se examinó siel proceso de recaudo de impuestos a la propiedad (y de su valuación) era legal, o sitransgredía cláusulas de tratamiento igual en la Constitución nacional. En los paísesen desarrollo la legislación tiende a formar las capacidades de generación de ingre-sos de los gobiernos locales. Se exige a los gobiernos locales que se adhieran a esalegislación. Por ejemplo, en la República de Corea, se da acceso a los gobiernos loca-les a ciertos impuestos (principalmente basados en la regulación y la propiedad), y nose les permite utilizar ninguna clase de impuestos a las ventas o ingresos para generaringresos (Shin y Ha, 1998). En Sudáfrica, los gobiernos locales han establecido unconjunto de instrumentos de cargos para los usuarios identificados en la ley y tienenun límite para los préstamos. La sección 10 de la 1996 Local Government TransitionAct establece que ni el gobierno nacional ni los gobiernos provinciales respaldan lospréstamos municipales: “Cualquier dinero tomado en préstamo por un municipiode acuerdo con esta subsección, y sus intereses, constituirá obligación financiera delmunicipio interesado y se hará con cargo a los ingresos y activos de ese municipio ypagado con ellos” (South African President’s Office 1996, Section 10G8(c)). Es im-portante identificar si los gobiernos en tales situaciones generan ingresos de acuerdocon tales limitaciones pues, si no es así, su desempeño en generación de ingresos noserá sostenible.

En forma semejante, la elaboración del presupuesto del gobierno local y los pro-cesos de proveeduría típicamente los configuran los requisitos legislativos del nivelnacional (o regulaciones formales desarrolladas por agencias cuasilegislativas). En Es-tados Unidos, las regulaciones formales emanan del GASB y otras entidades, requirien-do ciertas clases de procesos presupuestales y estándares de suministro de infor-mación. Sucede así también en los países en desarrollo y un ejemplo es el del 1991Philippines Local Government Code (Código de Gobiernos Locales de Filipinas de1993). El capítulo tercero del código esboza los requerimientos de los procesos de pre-supuesto e información financiera para los gobiernos locales. Por ejemplo, la sección314 requiere (entre otras cosas) que los presupuestos de los gobiernos locales propor-cionen resúmenes de los estados financieros que presenten los ingresos y gastos delaño anterior, estimativos de ingresos para el año siguiente (determinados dentro de

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los parámetros legales), gastos estimados requeridos para realizar todas las funcionesdel gobierno local en el año, todos los hechos esenciales sobre las obligaciones a largoplazo y el endeudamiento de la unidad de gobierno local y otros estados, y datos fi-nancieros considerados necesarios para “revelar con todo detalle practicable la condi-ción financiera de la unidad de gobierno local” (Gobierno de Filipinas, 1991, sección314 b.3.vii). En esta situación es importante preguntarse si los municipios cumplie-ron los requisitos.

Requerimientos similares de procesos en los países en desarrollo se relacionancon la planeación y la participación. En Ciudad Cebú, Filipinas, el gobierno de la ciu-dad respondió positivamente a dichos requerimientos y adoptó varios esquemaspara dar sustancia a asociaciones de acuerdo con el Código de Gobiernos Locales. Elmás común es el tipo especial de proyecto contractual de acuerdo. Por ejemplo, laCebu People’s Multi-Purpose Cooperative (Cooperativa de Propósitos Múltiples delPueblo de Cebú) satisface las necesidades de las microempresas (Etemadi, 2000;Unesco, 2001).

Una experiencia de contraste con esta evidencia positiva de conformidad legislati-va proviene de Dhaka y Bangladesh (Islam y Khan, 1996). Los gobiernos del área me-tropolitana de Dhaka se enfrentaron a legislación significativa que requería planea-ción y participación, pero se registra que los municipios del área no cuentan con nin-gún programa de planeación y no son muy participativos. En forma semejante, enBangladesh unos 120 municipios tienen el mandato de proponer e implementar pla-nes, pero ninguno de ellos tiene departamento de planeación o siquiera un funcio-nario de planeación urbana. Otro ejemplo negativo proviene de Bolivia, en donde laLey de Participación Popular se expidió con el propósito de modificar las estructurasnacionales y locales de poder, exigiendo la participación de grupos de pobres en losprocesos de toma de decisiones de asignación de recursos. Anderson (1999) realizó unestudio social que incluyó entrevistas a funcionarios locales y ciudadanos y encontróque no había habido participación en el municipio de Caiza.

Aparte de los procesos de presupuestación y asignación de recursos, los gobiernoslocales también están frente a mandatos legislados sobre el tipo de servicio al quedeben asignar recursos. La legislación típicamente identifica esas responsabilidadesfuncionales junto con requisitos relativos a la calidad y estándares de los servicios. So-bre este punto, la South African Local Government Transition Act (Ley de Transiciónde Gobiernos Locales) de 1993 ofrece un punto de referencia básica para la evaluacióndel desempeño municipal, identificando los siguientes puntos como deberes del go-bierno local: “suministro de agua potable, purificación de aguas negras, electricidad,por acuerdo de todos los organismos individuales del gobierno local, servicios desalud, servicios de emergencia, administración financiera y cualquier otro servicio so-bre el que se haya logrado acuerdo” (sección 7, (c) (i) (aa)). Los estudios de gobiernos

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locales en este entorno empiezan típicamente con la pregunta “¿prestan los gobiernoslocales estos servicios?” La respuesta general a dicha pregunta es sí, cumpliendo la ma-yoría de los gobiernos por lo menos con el mandato de los servicios básicos (suminis-tro de agua potable, sanidad y electricidad). Pero la legislación en Sudáfrica y otrospaíses estipula con mucha frecuencia responsabilidad funcional adicional, especifi-cando quién debe recibir los servicios y qué servicios estándar deben prestarse. Porejemplo, la Constitución de Sudáfrica obliga al suministro de agua potable, electrici-dad y servicios sanitarios para todos, mientras la mayoría de los gobiernos locales típi-camente atiende menos de los dos tercios de sus electores. Mitlin (2000) sugiere quemuchos gobiernos locales de países en desarrollo incumplirían un requisito legislati-vo de provisión completa de servicios: “Es claro que en la mayor parte de los centrosurbanos, los gobiernos locales dejan de cumplir muchas de sus responsabilidades congrandes sectores de la población de su jurisdicción” (3).

Esta línea de cuestionamiento se presenta en Estados Unidos, donde en las evalua-ciones prácticas y teóricas de gobiernos locales se interroga con frecuencia si las enti-dades locales (juntas escolares) proporcionan el estándar educativo apropiado paratodos los ciudadanos. También es pertinente en países como Tanzania, donde losgobiernos locales tienen una función legal de ofrecer escolaridad primaria (Therkild-sen, 1998). Se exige a los gobiernos locales hacer más que ofrecer educación primaria:están obligados por mandato nacional a ofrecer la misma educación estándar deacuerdo con el mandato, mientras gobiernos locales de “pobre desempeño” ofrecencalidad educativa diversa.

La conformidad legal en áreas como prestación de servicios, desarrollo de proce-sos de presupuesto, actividad de generación de ingresos y actividad reguladora local,proporciona así un fundamento para la evaluación de los gobiernos locales. Esta clasede evaluación también puede ser útil como guía de limitaciones temporales y comple-jidades, y aun inconsistencias con el entorno institucional en el que se encuentra elgobierno local (y que se incluirá en cualquier evaluación). Este conocimiento puedeayudar a los evaluadores a determinar por qué un gobierno local tiene el desempeñoque presenta, y ofrecer asistencia apropiada para correcciones o mejoras. Por ejemplo,en Sudáfrica, los gobiernos locales fracasaron en prestar los servicios a todos los ciu-dadanos en 1996, porque se expandieron territorios en ese año (creando así una limi-tación temporal sobre la capacidad de los gobiernos locales de acatar la legislación).En Tanzania, la prestación del servicio de educación se considera problemática en elsentido de que la legislación simultáneamente otorga responsabilidad significativa alos gobiernos locales para que puedan adecuar la provisión de educación a las necesi-dades locales, y exige la estandarización de la provisión (Therkildsen, 1998). En Nai-robi, el deficiente desempeño regulador de la ciudad se explica como resultado de uncontexto legal “deshabilitador” que limitó el acceso a los recursos para el municipio yle hizo difícil cumplir los requisitos legales (Halfani, 1997).

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Evaluación de la salud fiscal

Los factores de salud fiscal se relacionan estrechamente con los criterios legislativospara evaluar a los gobiernos locales. En la mayoría de los entornos, se exige a losgobiernos locales manejar sus asuntos fiscales cuidadosamente, asegurándose de nogastar excesivamente y de que sus gastos están de acuerdo con su mandato (como serepresenta generalmente en el presupuesto o está estipulado en los documentos depolíticas de nivel nacional o en la legislación).

En países como Sudáfrica dichos requisitos están legislados y se permite a los mu-nicipios y distritos gastar dinero sólo de acuerdo con los presupuestos acordados, yno se les permite ejecutar déficit en sus cuentas operativas. Los municipios que gas-tan en demasía se consideran como pobres en su desempeño, ya que crean una cargafiscal para sus contribuyentes (reduciendo su capacidad de asignar recursos a servi-cios en períodos futuros por los compromisos de servicio de la deuda). Los munici-pios que gastan en forma distinta a lo ordenado también se consideran pobres en sudesempeño, porque su implementación presupuestal no concuerda con los objetivosexpresados (a menos, claro está, que haya razones válidas para la diferencia entre elplan del presupuesto y la implementación).

Los criterios básicos para identificar una deficiente salud fiscal en el lado del gastoson ampliamente conocidos y se observan fácilmente en los estados financieros y pre-supuestos usuales: déficit y endeudamiento altos (y sostenidos), asignaciones pobres(aplicando los recursos significativos a la administración en lugar de al mantenimien-to del capital, por ejemplo) y una disyunción entre las asignaciones planeadas y laimplementación. En términos de estos criterios, la literatura y la prensa popular estánbien provistas de ejemplos de gobiernos de desempeño deficiente. En el 1998 WhitePaper (Informe Oficial de 1998) in South Africa (DPLG, 1998, sección A, 2.2) se re-flexiona sobre esto así: “Con la combinación de acumulación de servicios sin prestar,infraestructura en colapso o en deterioro y solvencia y capacidad crediticia tambiénen deterioro, los municipios están experimentando malestar financiero y, en algunasinstancias, crisis”. Informes de prensa asociados a esta declaración relatan el hecho deque, para septiembre de 1997, los gobiernos locales de Sudáfrica debían 10.000 millo-nes de rands a varias instituciones crediticias y proveedores de servicios tales comoEskom (la productora de electricidad) (Kihato, 1998). Como se reflejó aún más en losinformes de prensa, esta clase de endeudamiento llevó a municipios tales como Nels-pruit (la capital de la provincia de Mpumalanga) a suspender los proyectos de capitaly causó una reducción del 58% en el presupuesto de capital de Johannesburgo, dandocomo resultado “una dramática afectación en la provisión de mantenimiento de lainfraestructura” (Kihato, 1998).

No obstante, no todos los gobiernos son pobres en su desempeño en esta catego-ría. En dos grandes ciudades sudafricanas, Durban y Ciudad de El Cabo, se realizaron

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evaluaciones inicialmente muy favorables, tanto por parte de los gobiernos como dela prensa popular, por sus déficit bajos, gastos altos de capital y servicios, y fuerteadherencia a los objetivos presupuestales expresados. Sin embargo, ambos munici-pios han estado experimentando recientemente algunas dificultades financieras, eje-cutando déficit y presentando vulnerabilidad fiscal. Esto muestra la naturaleza tem-poral específica de los criterios de evaluación de salud fiscal, que pueden presentaruna ciudad saludable en un año (con bajos déficit, por ejemplo) y una ciudad vulne-rable en el siguiente (con altos déficit, por ejemplo).

Los criterios de salud fiscal son también sólo tan confiables como el proceso de in-formación presupuestal y financiera que determina las cifras financieras. En paísescomo China, los ingresos y gastos por fuera de presupuesto de los gobiernos localesfueron extremamente grandes a mediados de la década de 1990, introduciendo “ungrado de no transparencia en los procesos fiscales” (Arora y Norregaard, 1997, 20) yproduciendo déficit y cifras de asignaciones no confiables para juzgar la verdaderasalud fiscal. A los evaluadores en tales casos se les exige examinar no sólo las cifras quereflejan la salud fiscal en el lado de los gastos, sino también los procesos mediante losque se informan los gastos. Niesner (1999, 32) describe este requerimiento de evalua-ción así: “Revisar el cumplimiento con los controles contables, si se han seguido lasreglas, se han fijado los procedimientos, se ha efectuado la contabilidad apropiada yexistían controles funcionando”.

Junto con el requisito de que los gobiernos mantengan la disciplina en el lado delos gastos, la literatura también destaca que los gobiernos locales saludables fiscal-mente deben contar con sus propias fuentes confiables de ingresos (Bird, 1993; Oates,1993). Una evaluación de este aspecto de la salud fiscal requiere analizar el tamaño dela base local de ingresos (los recursos locales potenciales de que dispone el gobierno)y el esfuerzo de ingresos presentado (los recursos locales reales generados como por-centaje de los potenciales). Como con otros aspectos de los criterios de evaluación desalud fiscal, existe una fuerte superposición con la legislación en este campo. La legis-lación a menudo determina el tamaño de la base de ingresos definiendo capacidadestributarias y de cargos a usuarios de los gobiernos locales. Sin embargo, las iniciativaslocales dentro de dichos parámetros legislados tienden a determinar el desempeño entérminos del esfuerzo de ingresos. No es raro encontrar gobiernos locales recaudan-do ingresos en forma ineficiente en países en desarrollo, por ejemplo, utilizando mé-todos obsoletos de evaluación de propiedad o de medidas de acceso a servicios (comoel uso de electricidad).

Los gobiernos que se desempeñan bien en términos de criterios de ingresos por elfactor de salud fiscal se identifican como los que maximizan el tamaño de su base deingresos al tiempo que se aseguran de no crear ineficiencias sociales al gravar impues-tos u otros cargos a los usuarios (Bird, 1993). Ejemplos de tales gobiernos incluyen losde Sudáfrica, que ha desarrollado mecanismos de seguimiento de deudores y políticas

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de deudas para indigentes para asegurar que todos los electores paguen los serviciosrecibidos cuando pueden hacerlo y el uso de Ciudad Cebú de evaluación computari-zada y procedimientos de tasación relacionados con los impuestos a la propiedad.Ejemplos adicionales incluyen el establecimiento en Abidján de comités de vecinospara vincular los recursos de las comunidades a la atención de problemas económi-cos y de infraestructura (DPLG, 2000)1 y la asociación del gobierno con organizacio-nes basadas en comunidades para recaudo de impuestos en la comuna de Sikasso enMalí (Attahi, 1997).2 En todos estos ejemplos se considera que los municipios atien-den sus necesidades de una fuente local fuerte de ingresos, mejorando sus capaci-dades de acceso a la base de ingresos (mediante métodos creativos administrativos ygerenciales).

Una manera adicional como se considera que los municipios hacen esto, es pormedio de pasaje de legislación que mejore el funcionamiento de sus mecanismos tri-butarios y tarifarios. En Kenia, los gobiernos locales cambiaron su sistema de tenermúltiples licencias de negocios a un solo permiso para simplificar su proceso delicencias. Este cambio dio como resultado una expansión de la base tributaria (yahora todas las actividades están incluidas en el instrumento) y un proceso de licen-cias modernizado (reduciendo sus propios costos de recaudo y los de los negocios).El impuesto ha mejorado su condición fiscal aumentando los ingresos (Devas yNelly, 2001).

Estos ejemplos muestran que la salud fiscal se refiere tanto a las cifras registradasen los estados financieros como a los procesos subyacentes a dichas cifras. Tanto lascifras como los procesos son en general accesibles a los evaluadores y forman unafuente convencional de información para la evaluación. Junto con la conformidad ala legislación, los criterios de salud fiscal se utilizan comúnmente para evaluar losgobiernos del mundo en desarrollo. Sin embargo, la literatura sobre descentralizaciónsostiene que un gobierno local saludable en lo fiscal, que gasta con responsabilidad ytiene una fuente local de ingresos confiable y de tamaño apreciable, puede conside-rarse como efectivo sólo si utiliza dichos recursos en forma sensible, eficiente y res-ponsable (Oates, 1972, 1993; Shah, 1998).

1 En este caso los comités comunitarios trabajan con el municipio para mejorar la limpieza delas vías, la recolección de basuras, los servicios de seguridad, el mantenimiento de las vías ysu alumbrado, y el recaudo de impuestos y las tarifas a usuarios asociadas con la prestaciónde tales servicios. Han recaudado US$120.000 en tarifas y han movilizado $20.000 para pro-yectos específicos, incluido el desarrollo de infraestructura.

2 En este caso las organizaciones basadas en comunidades asistieron en el recaudo de impues-tos, y la tasa de recaudo aumentó en un 300% en 10 meses.

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Evaluación de la capacidad de respuesta

Los proponentes de la descentralización argumentan que, en un contexto democráti-co, estas reformas llevan a mayor capacidad de respuesta a las demandas de los elec-tores, teniendo los candidatos que complacer a los votantes (que de hecho son susvecinos). Oates (1993) defiende la causa de las finanzas descentralizadas en la presun-ta sensibilidad de los gobiernos locales al bienestar de sus electores. Estas perspectivasson la base de una buena parte del argumento teórico a favor de la descentralización:los gobiernos locales tienen mayor probabilidad de prestar los servicios adecuadosque los gobiernos de niveles superiores. También ofrecen un atractivo especial en elcontexto de los países en desarrollo, en el que los gobiernos locales se crean a menu-do como reacción a los bajos niveles de capacidad de respuesta de los gobiernos cen-trales. Pero la literatura y la experiencia práctica muestran que no todos los gobiernoslocales son sensibles para con sus electores, aun si están en conformidad con la legis-lación y mantienen altos niveles de salud fiscal (Oates, 1993).

Por ejemplo, en un caso municipal de Sudáfrica, los observadores hallaron que las“decisiones sobre el gasto las dirige a menudo una agenda burocrática y los aportes delos ciudadanos son limitados”, restringiendo el potencial de capacidad de respuestadel gobierno local (Foundation for Contemporary Research, 1999, 45). En el contex-to boliviano, Anderson (1999) observa que los administradores ven la reducción de lapobreza como una barrera a otros objetivos de desarrollo económico e ignoran lasdemandas de los campesinos (Mörner, 1987; Harris, 1995). En ambos casos, la faltade capacidad de respuesta del gobierno local (especialmente para los pobres) resultade la estructura de los procesos del gobierno local y se manifiesta en una actividad degasto subóptima en el ámbito local. Tales procesos y resultados constituyen los crite-rios para evaluar el desempeño en la capacidad de respuesta de los gobiernos localesen los países en desarrollo.

Dada la experiencia en la literatura, dos aspectos del proceso de prestación de ser-vicios de los gobiernos locales requieren atención específica en cualquier evaluaciónde capacidad de respuesta: el nivel de influencia política local en las decisiones de asig-nación y el nivel de participación cívica en el proceso de toma de decisiones. El gradodel enfoque de la pobreza en las asignaciones de los gobiernos locales en los países endesarrollo se identifica como un indicador de resultados clave de la capacidad de res-puesta.

La literatura muestra que la capacidad de respuesta a nivel local se debilita por unalto nivel de influencia política del gobierno central en las decisiones del gobiernolocal sobre prestación de servicios. Benjamin (2000) encuentra que los nombramien-tos políticos y administrativos de gobiernos de mayor nivel crearon una estructurajerárquica en Bangalore que hizo a los gobiernos locales más sensibles a las demandasdel gobierno central y regional que a las necesidades de los electores. Devas y Korboe

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(2000) hicieron un hallazgo similar en su estudio de Kumasi, en Ghana, donde losrepresentantes políticos y administrativos locales estuvieron fuertemente influidospor el gobierno central, al haber sido el presidente del distrito y el 70% de la asam-blea local nombrados por las entidades centrales. Además, hallaron que el gobiernolocal de Kumasi no fue muy responsable o sensible para con sus propios ciudadanos.Sobre este punto, Mitlin (2000, 8) anota que “la influencia de vínculos con niveles degobierno superiores en los gobiernos locales” impide seriamente la capacidad de res-puesta de las entidades locales.3 Según dichos estudios es aparente que la capacidadde respuesta de nivel local mejora donde los políticos y administradores se nombranlocalmente por medio de procesos democráticos regulares, los recursos provienen defuentes locales y a los representantes políticos se les exige incluir a los ciudadanos enlas decisiones de asignación y en la puesta en práctica de actividades de control(Blair, 2000).

Según tales criterios, el condado de Pérez Zeledón en Costa Rica ofrece un ejem-plo de alta evaluación (al menos en cuanto a procesos de capacidad de respuesta deservicios). Un representante del condado defendió el desarrollo de un programa quele otorgaba a los ciudadanos locales autoridad directa sobre fondos discrecionalesasignados a ellos por gobiernos de niveles superiores (Breslin y Campbell, 1999). Estosfondos discrecionales los utilizaban tradicionalmente los representantes para desarro-llar líneas de padrinazgo y clientelismo en sus comunidades, pero ahora se canalizandirectamente a los consejos de distrito para su asignación local. Los consejos de dis-trito deben mostrar evidencia de consulta directa a sus ciudadanos al utilizar los fon-dos. Este requisito es un cambio con respecto al viejo enfoque de arriba hacia abajode decisiones sobre asignaciones de gastos (Breslin y Campbell, 1999). La literaturasugiere que el proceso de asignación de recursos es más sensible y las comunidadespueden ver que el trabajo se encamina a objetivos específicos y se termina (Optiz,1998; BID, 2000). Existe evidencia de que los administradores reciben demandas másprecisas de resultados reales y las entidades públicas del condado son más sensibles yorientadas a resultados que en otros condados, manifestándose en menores tiemposde respuesta relativos a desastres.

El caso de Pérez Celedón habla de la importancia de la participación comunitariaen el mejoramiento de la capacidad de respuesta de los gobiernos locales. Mitlin(2000) argumenta que los gobiernos locales participativos suelen ser también de bue-na capacidad de respuesta. Ella cita varios casos de programas modelo participativos

3 Kharoufi (1997) aporta un ejemplo específico de este efecto en Marruecos. El autor escribeque la estructura jerárquica en la que se localizan los gobiernos locales impide significativa-mente la capacidad de respuesta: “Una multiplicidad de agencias y comisiones puede sernombrada para iniciar proyectos que dan poca importancia a las restricciones locales o a losaspectos generales del problema de renovación urbana” (71).

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a nivel local en los que despertó la voz ciudadana desde todos los ámbitos de la comu-nidad local (no sólo de los ricos), y donde los políticos y administradores locales toma-ron en serio los comentarios de la ciudadanía (registrándolos y respondiendo a todos,por ejemplo). Entre éstos está el programa de ciudades saludables en León, Nicaragua,los programas de medio ambiente y desarrollo en Ilo, Perú y Colombia, y los progra-mas de presupuesto participativo en Belo Horizonte y Pôrto Alegre, en Brasil.

El caso de Pôrto Alegre es un ejemplo excelente de programa participativo quemejora la capacidad de respuesta del gobierno local. El presupuesto participativo enPôrto Alegre (la capital del estado de Rio Grande do Sul) incluye representación ciu-dadana en un Consejo Presupuestal y un Foro Presupuestal. Los representantes de lacomunidad discuten el presupuesto en estos entornos y sus contribuciones las tratauna unidad administrativa desarrollada especialmente, el Gabinete de Planeación(Gaplan), que procesa las demandas comunitarias y las transforma en planes del go-bierno. Un Comité de Coordinación de Relaciones Comunitarias trabaja con el Ga-plan para mantener registros activos de participación y garantizar que la comunidady sus representantes reciban retroalimentación sobre la forma como sus demandasafectan los planes. El número de interacciones ciudadanas con el gobierno por mediode este proceso aumentó de 1.000 en 1989 a 10.000 en 1993, clasificándose el 64,5%de los participantes como pobres.

Este caso puede contrastarse con formas convencionales de participación en es-tructuras de gobiernos locales en países en desarrollo que con mucha frecuencia nomejoran su capacidad de respuesta (especialmente para con los pobres). Por ejemplo,en Sudáfrica, se exige a los gobiernos locales que incluyan ciudadanos en los procesospresupuestales, pero pocas veces lo hacen efectivamente (Putu, 2001; Andrews, 2003).En el municipio de Lichtenburg, donde los niveles de pobreza estaban por encima del50% en 1996, los informes de caso expresan que aunque había mecanismos partici-pativos, los administradores ignoraban selectivamente los aportes de los ciudadanosque surgían en las reuniones públicas: “se excluían las percepciones de problemas queno estaban en línea con los hechos y las cifras o el juicio profesional de funcionariosy consejeros” (DCD-GTZ, 1999: North West Province Study, 4). Existe una historiasimilar para el gobierno local de Thaba Nchu, donde se consideró principalmente elenfoque participativo para “reflejar un enfoque de conformidad” con informaciónrecolectada de grupos desfavorecidos que se “perdían” en el proceso (DCD-GTZ, 1999:Free State Study, 17, 18). En tales casos, aunque las comunidades pobres contaban conlos mecanismos para participar, su participación fue enmudecida y no los apoderó niaumentó la capacidad de respuesta de su municipio a sus necesidades.

Aparte de los aspectos de los procesos que distinguen a los gobiernos locales sen-sibles de los no sensibles, la literatura hace también énfasis en la evaluación de la capa-cidad de respuesta en términos de la perspectiva a favor de los pobres, evidente en lasasignaciones presupuestales. La pobreza es una constante en el mundo en desarrollo,

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y la sensibilidad a las necesidades locales implica obligatoriamente sensibilidad atemas relacionados con la pobreza en tales entornos. En este sentido, Mitlin (2000)observa que todas las municipalidades del mundo en desarrollo tienen un papelimportante en la prestación de los servicios críticos para los pobres, pero que “el papelcrítico de los servicios básicos en la reducción de la pobreza con mucha frecuencia seolvida o se desecha” (5). Autores como Mitlin (2000) y Porio (1997) identifican variosindicadores de la perspectiva a favor de los pobres en los gobiernos locales, inclusivela cantidad gastada en vivienda y rehabilitación o mejoramiento de tugurios y áreasprecarias, la cantidad gastada en desarrollar infraestructura nueva para la prestaciónde servicios básicos (como agua potable, electricidad y sanidad) y la prestación detales servicios en las áreas pobres, y las actividades financiadas localmente dirigidas aestimular empresas pequeñas comerciales informales (tales como la provisión deposada para buhoneros o la mejora de facilidades comerciales callejeras).

Estos indicadores están en general abiertos a la evaluación en un sentido práctico,pudiendo los observadores ver los resultados de las intervenciones de los gobiernoslocales en las áreas pobres. Donde no es evidente que los gobiernos locales presten ser-vicios en áreas pobres (o desarrollen la infraestructura para ellas) o donde los gobier-nos locales reprimen a los comerciantes informales, es obvio que el gobierno no haadoptado una actitud a favor de los pobres. En el contexto del mundo en desarrolloesto es equivalente a decir que el gobierno local ha adoptado una postura de sensibi-lidad limitada (siendo sensible a las demandas de las élites en lugar de a las demandasgenerales de los electores). En las situaciones en que los gobiernos detallan sus pro-cesos de asignación fiscal, tales observaciones basadas en la observación puedencomplementarse con referencia a los presupuestos y estados financieros. Una ONG

llamada Disha (Developing Initiatives for Social and Human Action, Desarrollo deIniciativas para la Acción Social y Humana) tuvo acceso a los presupuestos provin-ciales en India occidental y los analizó para identificar los gastos dirigidos a los gru-pos pobres, principalmente porque el presupuesto provincial era muy detallado y lalegislación permitía el acceso civil a dicho detalle (Disha, 2000). En sus procesos deevaluación, hallaron inicialmente que el gobierno provincial era muy insensible a lasnecesidades de los pobres.4

4 El programa de Análisis de Presupuesto Participativo de Disha ha desmitificado el procesode gobernabilidad a través del análisis presupuestal proactivo, incluyendo ONG que están afavor de los pobres. El análisis presupuestal ha ayudado a hacer responsable al gobierno porlos flujos generales de dinero y las decisiones de políticas. La prensa y grupos activistas loca-les cuentan con un mecanismo para ayudarles a entender lo que hace el gobierno, cerrandoasí la brecha de poder entre los burócratas informados y los ciudadanos no informados(Disha, 2000).

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Evaluación de la eficiencia

Como con la capacidad de respuesta, la teoría presenta a las ganancias potenciales deeficiencia como una de las razones principales para la descentralización de los gobier-nos. Oates (1993, 240) expresa: “El argumento de la base económica para la descen-tralización fiscal es el mejoramiento en la eficiencia económica”. Similarmente, Aroray Norregaard (1997, 4) dicen: “Una base racional importante para establecer ungobierno descentralizado… es mejorar la eficiencia económica”.5 En términos sim-ples, el argumento es que los gobiernos locales no sólo tienen mayor probabilidad quelos de niveles superiores de prestar los servicios adecuados, sino también de ofreceresos servicios en la forma correcta. Pero no todos los gobiernos locales prestan los ser-vicios de manera eficiente. La ciudad de Bamako en Malí fue conocida, por ejemplo,por tener sistemas de sanidad pública particularmente ineficientes, el 90% de los cos-tosos sistemas de drenaje individuales son no funcionales y la mayoría de los residen-tes echaba los desperdicios líquidos a la calle (DPLG, 2000). Esta clase de desperdiciospodría identificarse mediante una evaluación activa de la eficiencia.

La eficiencia del gobierno local tiene varios componentes, que incluyen la eficien-cia de los costos y la competitividad. La literatura de la descentralización asume quelos gobiernos locales prestan los servicios a un menor costo que los gobiernos de nive-les superiores, y en forma competitiva, por la presencia de proveedores alternativos delos servicios (que incluye a otros gobiernos locales) (Tiebout, 1956). Este supuesto sebasa en particular en el argumento de que los ciudadanos pueden expresar su desa-probación de la prestación ineficiente del servicio (mediante mecanismos de vocería),o salir de jurisdicciones ineficientes (a favor de otras jurisdicciones o productores nogubernamentales de su propia jurisdicción). La eficiencia puede evaluarse, bien exa-minando los costos y la competitividad de los resultados fiscales, bien examinando losmecanismos de voz y salida que existen en los gobiernos locales (y su efecto en la pro-ducción y el comportamiento del proveedor).

Por ejemplo, un estudio muestra que la eficiencia de las operaciones de las senti-nas de Bamako mejoró en forma significativa en los años noventa, con registros demenores costos y mejor calidad (y competitividad) del servicio (DPLG, 2000). En ladécada de 1990, el municipio disminuyó el costo del drenaje en un 80% y construyó1.800 sentinas nuevas (DPLG, 2000). Estas ganancias relacionadas en eficiencia y pro-ductividad, según se presentaron en resultados fácilmente identificables, reflejan lasreportadas en las mejores experiencias de gobierno de ciudades de Estados Unidos. Enel caso del barrido de calles residenciales en San Diego, por ejemplo, la regularidad del

5 Otra referencia que enfatiza la importancia de la eficiencia la suministra Bird (1993, 207):“Muchos países en desarrollo están volviendo a varias formas de descentralización fiscalcomo manera de escapar de las trampas de la gobernabilidad inefectiva e ineficiente”.

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servicio aumentó a fines de los años noventa, de una vez por año, a entre 5 y 10 veces,disminuyendo al mismo tiempo los costos (Andrews y Moynihan, 2002). La gananciaes aún mayor en términos de servicios de barrido comercial (mediante los que se lim-pian las vías de las áreas comerciales). Las ganancias en eficiencia en este entorno seidentifican con facilidad porque la ciudad compara directamente los costos y accesoal servicio con alternativas privadas.6

La eficiencia del gobierno local puede evaluarse también en términos de los pro-cesos utilizados en la producción de los servicios. Las ganancias de eficiencia en SanDiego se relacionan mucho con el hecho de que la ciudad adoptó una iniciativa decompetencia administrada para estimular la competencia entre los departamentos deservicio de la ciudad y las empresas privadas de oferta de servicios similares (Andrewsy Moynihan, 2002). Al hacerlo, el gobierno local identificó claramente las opciones desalida de que disponían los ciudadanos (su capacidad de utilizar alternativas privadasen lugar de las entidades municipales). La presión competitiva resultante de dichaidentificación llevó a la ciudad a adoptar un enfoque de marcas de referencia o com-paración contra las alternativas privadas, que facilitó las mejoras internas del servicio.Similarmente, las ganancias de eficiencia en Bamako fueron resultado de un acuerdocreativo de producción entre la ciudad y una ONG llamada Jigui (DPLG, 2000). La ONG

propuso que los residentes respondieran por el 37% de los costos de construcción delas sentinas y el 63% se cubriera por medio de un fondo de desarrollo especial delgobierno. Jugó un papel coordinador con la comunidad y administró las operacionesde las sentinas. Al crear esta colaboración, el gobierno municipal de Bamako formó lacapacidad de prestación alternativa del servicio (por la ONG) y también una fuente decomentarios de la sociedad civil sobre la eficiencia de la prestación del servicio delgobierno. Las nuevas opciones de voz y salida estimularon un desempeño más com-petitivo en la prestación del servicio.

Otros ejemplos de gobiernos locales que producen servicios mediante procesosque mejoraron la eficiencia son los de Ciudad Cebú, Buenos Aires y Ahmadabad.Ciudad Cebú desarrolló un proceso de comparar el desempeño del servicio en pro-yectos municipales (parecido a un proceso de marcas de referencia) y asignó recursosextras a proyectos de buen desempeño y a las ONG con historial de prestación de ser-vicios en áreas relacionadas con el alivio de la pobreza (Etemadi, 1997). Por ejemplo,la Ramón Aboitiz Foundation, Inc. fue subcontratada para administrar el trabajo desocorro y rehabilitación tras el tifón Ruping, en tanto que a la ONG Pagtambayayongse le pidió su intervención para rehabilitar los distritos pobres urbanos. Buenos Airesprivatizó los servicios de agua potable y saneamiento a favor de Aguas Argentinas,creando automáticamente un proveedor alternativo de servicios (Hardoy y Schus-

6 La información pertinente al desempeño de San Diego en estas áreas proviene de una entre-vista con Ed Plank, en agosto de 1998 y de documentación suministrada por él.

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terman, 2000). Aunque la privatización tuvo sus problemas (porque la ciudad no es-tructuró el acuerdo para que incluyera un incentivo a la empresa privada por el servi-cio a los pobres), reflejó todavía un intento de mejorar la eficiencia del gobierno. Laciudad de Ahmadabad adoptó acuerdos innovadores de prestación alternativa de ser-vicios y financiación al incluirse en varias asociaciones estratégicas de desarrollo urba-no. Una de ellas es con el Slum Networking Project (Proyecto de Redes Tuguriales),que trabajó con habitantes de tugurios como socios para redesarrollar una calle(Dutta, 2000). En este caso, el acuerdo creativo de prestación de servicio mejoró la efi-ciencia y facilitó mayor capacidad de respuesta a las necesidades de los electores pobres(el gobierno pudo en este caso producir los servicios adecuados en forma correcta).

Evaluación de la responsabilidad

Junto con la capacidad de respuesta y la eficiencia mejoradas, una mejor responsabi-lidad se ve con frecuencia como una ganancia esperada de la descentralización. Bird(1993) identifica las ganancias en responsabilidad como tema central de los argumen-tos localistas. Estas ganancias se esperan en gran parte porque la descentralizacióntraslada la autoridad del gobierno más cerca del pueblo (Shin y HA, 1998). Sin em-bargo, como sucede con la capacidad de respuesta y la eficiencia, las ganancias en res-ponsabilidad no siempre son evidentes en los gobiernos locales. Dichas gananciasrequieren evaluación para establecer un punto de vista efectivo de la calidad de la go-bernabilidad local.

La palabra responsabilidad se usa más en relación con los procesos de gobernabili-dad cuando se refiere a la responsabilidad política para con los ciudadanos.7 En tér-minos de la teoría de la descentralización, se da por entendido que los representantesson más responsables para con sus electores. La teoría supone que los electores loca-les tienen la capacidad de exigir que sus representantes respondan por sus acciones ysu desempeño, y de sancionarlos o recompensarlos en consecuencia. Empero, estosólo es posible donde la representación política es muy local y los ciudadanos tieneninformación sobre el desempeño del gobierno y canales de voz y salida que puedanutilizar en forma efectiva para asegurar la responsabilidad de sus representantes, locual no sucede con muchos gobiernos, de los que los ciudadanos típicamente carecende información sobre su desempeño y de los mecanismos necesarios para expresaruna respuesta.

Los gobiernos comúnmente interiorizan la información y encumbran el saber delas élites técnicas, empresariales y políticas sobre el conocimiento “tiempo-lugar” localde los participantes de raíz popular y los electores. Tales enfoques de reducción de

7 En este sentido, responsabilidad significa “hacer responsables a los individuos y organizacio-nes por el desempeño, medido éste tan objetivamente como sea posible” (Paul, 1996, 37).

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transparencia (y los mecanismos asociados con ellos) acentúan un límite oficial y nooficial al acceso ciudadano de información –ésta no se suministra a grupos socialesporque no se valora o requiere su aporte en el proceso de gobernabilidad–, y legitimala exclusión de los ciudadanos (especialmente de los pobres) de la toma de decisiones.Refuerza un modelo hacia adentro, empresarial, de gobierno y prohíbe la responsabi-lidad a nivel local.

Los casos en que la responsabilidad del gobierno local ha mejorado en años recien-tes son notablemente distintos, presentando altos niveles de difusión de informacióna la sociedad en general. En algunos casos la información se difunde por medio de lasONG (como en la Bangalore’s Report Card [Paul, 1996] y las actividades de desmi-tificación presupuestal de Disha [2000]). En otros casos, los mismos gobiernos loca-les reportan sobre la información del desempeño o el detalle de los procesos en pun-tos de reunión muy públicos (Hong Kong es un ejemplo sobresaliente [Lana, 1997]).El Código de Gobierno Local de 1991 de Filipinas exige que los gobiernos localesinformen sobre el desempeño, facilitando vínculos de responsabilidad fuertes entrelos ciudadanos y sus representantes. La sección 316(h) del código exige a los gobier-nos locales

realizar exámenes de revisión y generales semestrales de costos y realizaciones contraestándares de desempeño aplicados al emprender proyectos de desarrollo. Se suminis-trará una copia del informe al jefe del ejecutivo local y al Sanggunian interesado, y sepublicará en lugares claramente visibles y de acceso público en las provincias, ciuda-des, municipios y barangays (Gobierno de Filipinas, 1991, sección 316 h).

En tales casos, el acceso a la información sobre desempeño (en especial cuando seha comparado con las marcas, contra los objetivos o alternativas comparables) facili-ta un desafío de los ciudadanos contra la “cultura oscurantista y remota de la burocra-cia, y refuerza las nociones democráticas sobre las obligaciones de los funcionarios ofi-ciales y representantes electos como servidores públicos” (Jenkins y Goetz, 1999, 605).

No obstante, para que los ciudadanos puedan hacer responsables a los gobiernoslocales, necesitan canales a través de los cuales puedan montar tales desafíos (y res-ponder a la información que reciben). Ello se facilita con mecanismos fuertes de con-trol, evaluación, y de voz y salida, de los cuales carecen notablemente muchos gobier-nos locales (Paul, 1992, 1996). El más básico de estos mecanismos es el proceso deelección política regular (en el que los ciudadanos tienen oportunidad de expresar surespuesta a cualquier evidencia que tengan sobre el desempeño de sus representantespolíticos). Los gobiernos locales en países como Nigeria carecen aun de este mecanis-mo; el gobierno central nombra los representantes y los ciudadanos tienen capacidadlimitada de expresar aprobación o desaprobación sobre el desempeño del gobiernolocal (Onibokun, 1997). Los representantes políticos en tales entornos no son respon-

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sables para con los ciudadanos locales, en gran parte porque faltan los mecanismosque facilitan la influencia ciudadana. En contraste, ciudades que serían candidataspara una evaluación alta, según los criterios de la responsabilidad, tienen procesoselectorales activos u otros mecanismos de vocería que pueden usar los ciudadanospara exigir a sus representantes responsabilidad por el desempeño. Ciudad Cebú, porejemplo, facilita el vínculo del ciudadano mediante mítines, foros, audiencias con elalcalde, participación en organismos locales de planeación y creación de entidades decontrol ciudadano (Etemadi, 2000). La voz de los ciudadanos se registra en formaactiva en dichos entornos, y en muchos casos hay evidencia de que los funcionarioslocales responden directamente a los participantes a través de esos entornos (paraindicar cómo afectó su aporte las decisiones o los resultados en el proceso de gober-nabilidad).

Un campo final en donde la literatura sugiere cada vez más que la responsabili-dad requiere evaluación se relaciona con la innovación en el ámbito local. Enmuchos gobiernos locales la privatización y otras formas de producción de serviciosse buscan en formas más bien irresponsables, lo que conduce a bajos niveles de pres-tación de servicios para los electores. Ciudad Benín en Nigeria privatizó algunos ser-vicios, por ejemplo el de disposición de desechos sólidos. El sistema privatizado dejómucho que desear, evidenciando patrones regresivos de acceso a los servicios (Ogu,2000). El problema en Ciudad Benín no estuvo en la idea de la privatización, sino enel hecho de que el gobierno pareció considerar esta clase de innovación como unaforma de evadir la responsabilidad (lavándose las manos de la responsabilidad de laprestación del servicio después de la privatización). La lección es que las solucionesinnovadoras a los problemas del sector público deben desarrollarse dentro del con-texto de la responsabilidad general y también deben evaluarse en el mismo contexto.Esto es particularmente importante en áreas de ingresos bajos, donde las solucionesdel mercado a problemas públicos deben desarrollarse extremamente bien a fin deevitar efectos regresivos.

Conclusión

En el presente capítulo se plantearon los siguientes interrogantes: ¿Cómo es un go-bierno local bueno en el mundo en desarrollo? ¿Qué factores deben considerarse alevaluar los gobiernos locales en tal entorno? Para responderlos se identificaron cincofactores que constituyen los criterios generales en los que deben concentrarse losevaluadores de gobiernos locales. Combinando la discusión de cada factor, un go-bierno local modelo:

• Se ajustaría a la legislación en proceso y a su estructura.• Mantendría su salud fiscal (en resultados y procesos).

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• Realizaría las acciones correctas (sería sensible o tendría buena capacidad derespuesta).

• Las realizaría en la forma correcta (con la máxima eficiencia).• Sería responsable ante sus electores (en los procesos y por sus productos y

resultados).

Esta visión del gobierno local se fundamenta en la práctica y en la teoría, y losejemplos de buenos y malos gobiernos presentan algún detalle de lo que debe ser entérminos de cada factor. Cada uno de los cinco factores (conformidad legislativa,salud fiscal, capacidad de respuesta, eficiencia y responsabilidad) es multidimensio-nal y requiere evaluación en términos de procesos y de resultados. Se argumenta quedicha evaluación proporciona una visión más completa, aplicada y apropiada de lacalidad del gobierno local en los países en desarrollo que otras alternativas, que típi-camente se concentran sólo en la conformidad legislativa y la salud fiscal. El enfoquede evaluación se ha diseñado también para facilitar la evaluación basada en la obser-vación, de modo que las partes interesadas puedan identificar los buenos gobiernoslocales en el mundo en desarrollo, por lo que observan.

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4Los resultados son importantes.Sugerencias para un primer esfuerzo de medición de resultados en un país en desarrollo

Harry P. Hatry

El director técnico de un equipo de fútbol requiere un registro de anotaciones co-rriente del juego. Lo necesita para determinar si se requiere un cambio de estrategiau otra acción y, posteriormente, averiguar si esos cambios produjeron los resultadosdeseados.

El gerente de un negocio privado requiere retroalimentación regular sobre la ren-tabilidad del negocio de modo que pueda determinar si se requieren acciones y, poste-riormente, si esas acciones condujeron a los resultados deseados.

En forma similar, los administradores de cualquier gobierno y cualquier agenciaoficial, sea en el ámbito del gobierno nacional o local, necesita retroalimentación re-gular sobre la calidad y los resultados de los servicios a los ciudadanos.

¿Qué es la medición de resultados?

La medición de resultados es la medida regular y la información de los resultados delos programas de las agencias públicas. La medición debe efectuarse por lo menosanualmente, pero preferiblemente con mayor frecuencia, como cada trimestre. Lasagencias podrían ser dependencias del gobierno nacional o dependencias subnaciona-les. La medición de resultados ha empezado a utilizarse también en algunos países, enONG privadas para revisar los resultados de sus servicios.

La medición de resultados incluye la medida de los resultados de los programas yla calidad de la forma como se presta el servicio (como cuánto tiempo le toma a losusuarios obtener el servicio). Algunas veces se utiliza el término medición de resulta-dos también para incluir la medida de la eficiencia con que se presta el servicio. El tér-mino eficiencia se define como la razón entre la cantidad de insumos y la cantidad de

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producto realizado. Los insumos pueden expresarse en unidades monetarias o can-tidad de tiempo empleado. La palabra producto tradicionalmente se refiere a la can-tidad de producto físico de los programas de la agencia (tal como el número demetros de vías reparadas). Sin embargo, en la medición de resultados, significa rela-cionar la cantidad de insumos con la cantidad de resultados producidos, lo cual pro-porciona indicadores como gastos por metro de vías mejoradas a condición satisfac-toria o mejor.

¿Por qué medición de resultados?

La medición de resultados es útil para varios propósitos gubernamentales básicos yvitales:

• Ayuda a los administradores de servicios a aplicar los recursos disponibles aáreas problemáticas identificadas por la información de los resultados, y ahacer el mejor uso de recursos limitados.

• Suministra información a los funcionarios públicos en cuanto a la magnitud de“ganancia” o “pérdida” del programa, ayudando así a prestar mejores serviciosa los ciudadanos, motivando a los empleados públicos a mejorar continuamen-te la calidad y los resultados de los servicios que se prestan.

• Identifica hasta qué grado han cambiado la calidad y los resultados del serviciodespués de haberse efectuado actividades para su mejoramiento.

• Ayuda para la elaboración del presupuesto, de modo que se asignen los recur-sos para que haya mayor probabilidad de producir el máximo beneficio a losciudadanos.

• Hace más responsables a las agencias públicas por los resultados ante los fun-cionarios electos y el público.

• Puede aumentar la confianza pública en el gobierno.

Obstáculos a la medición de resultados en los países en desarrollo

Los países en desarrollo encuentran con frecuencia obstáculos para poner en prácti-ca la medición de resultados, entre los que están:

• Disponibilidad limitada de fondos para los servicios y para la medición deresultados.

• La tecnología de procesamiento de datos es muy limitada (tanto hardware co-mo software), por lo que se requiere el uso de procedimientos manuales, quepueden ser inexactos y consumen considerablemente mayor tiempo.

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Los resultados son importantes 87

• Los miembros del personal (en especial los de agencias operativas) típicamen-te cuentan con poca capacitación formal y pericia en las técnicas cuantitativasque se requieren para la medición de resultados.

• En los niveles más altos, los funcionarios oficiales tienen poca comprensión yapreciación de la importancia de obtener retroalimentación sobre la calidad ylos resultados del servicio.

• El personal del gobierno tiene experiencia muy limitada en la obtención deaportes de los ciudadanos (los clientes de sus servicios). Los aportes se requie-ren inicialmente para identificar qué características del servicio deben medir-se y, posteriormente, obtener retroalimentación de los usuarios sobre la cali-dad del servicio y los resultados que reciben.

• Los países en desarrollo típicamente dependen de múltiples donantes quepueden tener intereses y grados de apoyo distintos para la medición de resul-tados.

A pesar de todas estas limitaciones, es probable que la mayoría de los países endesarrollo puedan –y deban– poner en práctica al menos una versión cruda de medi-ción de resultados. Aun los gobiernos que ejercen control estricto sobre la poblacióndeben emprender medición de resultados, si están verdaderamente interesados en elbienestar de los ciudadanos y no se preocupan sólo por mantener el poder. (Estosgobiernos pueden restringir la información de los hallazgos. Sin embargo, en tantopersigan que los servicios sean tan útiles como sea posible a los ciudadanos, deberíantambién poner en práctica un proceso de medición de resultados).

Independientemente de la pobreza de un país, mientras su gobierno esté prestan-do servicios al público, las agencias públicas deben intentar ese trabajo en forma tanbuena como les sea posible; esto es, producir calidad y resultados del servicio tanaltos como les sea posible. Para hacerlo, las agencias necesitan información objetiva,válida y confiable sobre su desempeño en la prestación de servicios de calidad. Cla-ramente, la medición de resultados no puede demandar tantos recursos que el servi-cio se deteriore en lugar de mejorar. La cuestión clave es qué puede hacerse a bajoscostos y emprender tales medidas, sin comprometer la capacidad de obtener infor-mación sobre los resultados al menos aproximadamente exacta. Éste es el tema delresto del presente capítulo.

El punto clave es que cualquiera que sea el servicio que esté prestando una agen-cia, casi siempre debe mejorar en calidad y resultados, sin recursos adicionales. Lainformación sobre los resultados debe capacitar a las agencias para hacer mejoras ytambién justificar en mejor forma sus solicitudes de recursos.

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88 Prestación de servicios públicos

Pasos básicos para la implementación de un proceso de medición de resultados

Para poner en práctica la medición de resultados, el personal de la agencia debe enprimer lugar identificar cuidadosamente la misión y los objetivos de cada uno de losservicios de la agencia. A partir de estas declaraciones de misión y objetivos, la agen-cia debe identificar los resultados e indicadores que va a utilizar para medir esos resul-tados. Los cuadros 4.1, 4.2 y 4.3 ofrecen ejemplos de programas dirigidos a la educa-ción, el bienestar infantil y la limpieza de calles. Cada uno ofrece una declaración deobjetivos, una lista de resultados que se origina en los objetivos, e indicadores espe-cíficos para cada resultado. Se incluyen también fuentes potenciales de datos paracada resultado y tipos de procedimientos de recopilación de datos. Las fuentes dedatos y los procedimientos de recopilación se discuten en la sección siguiente.

Cuadro 4.1 Indicadores de resultados para sistemas escolares de primaria y secundaria

Objetivo: Proporcionar a los niños educación que conduzca al aprendizaje que a su vez produzca adultosjóvenes capaces de trabajar y vivir en una sociedad moderna.

Indicadores de resultados Fuentes de datos

1. Tasas de asistencia y ausentismo: número y tasas de estudiantes-día Registros escolares

2. Tasas de desgaste y abandono Registros escolares

3. Número de estudiantes-días reales Registros escolares

4. Porcentaje de estudiantes promovidos al grado siguiente Registros escolares

5. Número de estudiantes graduados o promovidos Registros escolares

6. Resultados de puntajes de pruebas académicas Pruebas

7. Porcentaje de estudiantes que obtiene una cantidad especificada de ganancia de puntaje en pruebas durante el año escolar Pruebas

8. Número de incidentes destructivos de violencia en los campos escolares Registros escolares

9. Porcentaje de padres que clasifican a sus hijos como habiendo mejorado o que tienen buenos o excelentes hábitos de trabajo y estudio Encuestas de padres

10. Porcentaje de estudiantes que, años después de haber completado x años de escolaridad (p. ej., dos años), continúan su educación o están empleados Encuestas de estudiante

Fuente: Esta lista se compendió a partir de GASB, 1989. (Service Efforts and Accomplishments Reporting: Its Time Has Come for Elementary and Secondary Education.Norwalk, Connecticut: Governmental Accounting Standards Board).

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Los resultados son importantes 89

Cuadro 4.2 Indicadores de resultados para el bienestar juvenil

Objetivo 1: Asegurar el bienestar (seguridad) físico y emocional de los niños

Indicadores de resultados finales Fuentes de datos

1. Número y porcentaje de niños a) con heridas “serias” y b) fallecidos Registros de la agencia

2. Número y tasa de a) abuso informado y b) descuido informado Registros de la agencia/de padres primerizos Clasificación de

observador entrenado

3. Número y tasa de a) re-abuso y b) redescuido identificados Registros de la agencia

4. Número y porcentaje de niños que indican disturbio emocional“severo”

5. Porcentaje de niños que informan temor “sustancial” por factores Encuestas de niñosinternos del hogar (p. ej., por problemas físicos o mentales ensu lugar actual de residencia)

6. Número y porcentaje de niños en el sistema que posteriormente Registros de la agencia/tuvieron que ser trasladados de una residencia por preocupaciones Clasificación de de seguridad (incluidos los casos en que la decisión fue dejarlos observador entrenadoen el propio hogar)

7. Número y porcentaje de problemas de salud “serios” relacionadoscon la seguridad.

Indicadores de resultados intermedios Fuentes de datos

8. Porcentaje de niños en el sistema que tiene vacunación “adecuada” Registros de la agencia

9. Número de casos en que la intervención “requerida” requerida se Registros de la agenciapostergó más allá de un tiempo especificado “apropiado” distribuidopor categoría de razones, tales como “no había espacio disponible”.

Objetivo 2: Estimular/apoyar/asegurar el desarrollo apropiado de los niños, incluyendo destrezaspara la salud, la educación y sociales.

Indicadores de resultados finales Fuentes de datos

1. Número y porcentaje de niños que contrajo enfermedad u otras Registros de la agenciacondiciones de salud que deterioraron el desarrollo o redujeron sucapacidad de funcionar normalmente. (Para niños en edad escolar,también podría usarse un indicador como “número/porcentaje queestuvo ausente más de x días por enfermedad”)

2. Número y porcentaje de niños que cumplió con las curvas de Registros de la agenciacrecimiento normal y con las expectativas de altura y peso

3. Número y porcentaje de niños que presentó destrezas sociales Registros de la agencia“apropiadas para su edad”

(Continúa en la página siguiente)

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90 Prestación de servicios públicos

4. Número y porcentaje de niños en preescolar que logró “presteza Pruebas/Clasificación depara la escuela” de acuerdo con las pruebas, etc. observador entrenado

5. Número y porcentaje de niños que progresó en la escuela de acuerdo Registros de la agenciacon su desarrollo “normal”, como promoción y/o aprobación de todos los cursos

6. Número y porcentaje de niños con al menos un problema “severo” Registros de la agenciade delincuencia escolar en el último año escolar

7. Número y porcentaje de niños que abandonó la escuela antes Registros de la agencia

de completar x años

8. Número y porcentaje de niños que obtuvo “destrezas básicas para Pruebas/Clasificación dela vida” y “autosuficiencia”, según lo indicó su desempeño en observador entrenadolos últimos años escolares en pruebas seleccionadas de destrezas, p. ej., lectura, escritura, aritmética, destrezas vocacionales, etc.

9. Número y porcentaje de quienes llegaron a ser jóvenes adultos Encuesta de“autosuficientes”, “independientes”. (Este indicador requiere adultos jóvenesencuestas de seguimiento a jóvenes, quizás uno o dos años después de haber terminado la escuela, para determinar si tienen un trabajo regular o se encuentran en educación posescolar).

10. Número y porcentaje de quienes indicaron un nivel razonable de Pruebasautoestima, según indicaciones de varias escalas de autoestima desarrolladas para niños de distintas edades)

Indicadores de resultados intermedios Fuentes de datos

11. Número y porcentaje de niños que fueron vacunados “totalmente” Registros de la agencia

12. Número y porcentaje de niños a quienes se ha practicado exámenes Registros de la agenciamédicos/dentales “regulares”

(Continuación cuadro 4.2)

Procedimientos básicos de medición de resultados y sus costos

Más adelante se presentan ejemplos de procedimientos que los gobiernos de los paí-ses en desarrollo pueden utilizar para obtener información básica sobre la calidad delservicio y los resultados.

Cuentas de incidentes mayores

Probablemente los primeros datos sobre resultados que la mayoría de los gobiernosy sus agencias rastrean con regularidad son las cuentas de incidentes clave, los quesean de mayor importancia para el gobierno, y se obtienen –en lo posible– de losregistros de las agencias. Éstos incluyen cuentas tales como:

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Los resultados son importantes 91

• Incidencia de distintas enfermedades, por categorías.• Incidencia de mortalidad infantil, por causas.• Número de crímenes reportados a las agencias de la ley, por categorías.• Número de accidentes, heridas y muertes en tráfico de vehículos, por causas.• Niveles de logros educativos, tales como el número de niños que completan

una cantidad específica de años de escolaridad.• Contenido de polución de fuentes de suministro de agua potable.

Éstos son ejemplos de datos que la mayoría de los gobiernos busca recopilar. Sinembargo, los países en desarrollo no cuentan con procedimientos sistemáticos pararecopilar y procesar dicha información, por lo menos no desde todas las localizacio-nes de la jurisdicción gubernamental. El establecimiento de estos procedimientos derecopilación de datos puede representar un problema para algunos países en desarro-llo, pero debe procurarse. Aun si las fuentes de datos no son completamente confia-bles, es deseable y apropiado establecer aunque sea procedimientos rudimentariospara la recopilación de datos. Indicadores como los antes relacionados son indicado-res básicos de la calidad de vida de los ciudadanos de cualquier país o ciudad. Inclu-sive es preferible actuar con sistemas manuales rudimentarios a no intentar ningunarecopilación sistemática de datos.

Inicialmente, puede concentrarse el esfuerzo en las mayores áreas de poblacióndebido a las dificultades de obtener los datos en áreas rurales remotas. Un sistema enel que se procesan los datos de sólo las ciudades más grandes del país es preferible aotro que omite completamente la información. Tales datos deben servir para dirigirmuchas decisiones sobre la asignación de recursos escasos.

Encuestas de retroalimentación de usuarios

Una herramienta muy útil para el gobierno puede ser la encuesta a los usuarios, puesse trata de una forma principal de obtener retroalimentación verosímil y razonable-mente precisa de los usuarios de los servicios del gobierno. Las encuestas deben rea-lizarse en forma razonablemente buena y profesional y así pueden suministrar dis-tintos tipos de información para la medición de resultados, como los siguientes:

• Clasificación por parte de los ciudadanos de su satisfacción general con los ser-vicios públicos individuales (ofreciendo así datos para indicadores de resulta-dos, tales como el porcentaje de usuarios encuestados que clasificó un servicioparticular como “excelente” o “bueno” en lugar de “aceptable” o “deficiente”).

• Clasificación de los usuarios de las características específicas de esos servicios,tales como su oportunidad y utilidad (ofreciendo así datos para indicadores deresultados, tales como el porcentaje de usuarios encuestados que clasificó una

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92 Prestación de servicios públicosC

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94 Prestación de servicios públicos

característica particular del servicio, por ejemplo la oportunidad, como “exce-lente” o “buena” en lugar de “aceptable” o “deficiente”.

• Información factual sobre condiciones, actitudes y comportamiento de los ciu-dadanos, tales como su salud, ingresos y uso de servicios públicos (como trans-porte público) y grado de persecución de crímenes y de pagos extras (sobor-nos) requeridos para obtener los servicios (suministrando así datos para indi-cadores de resultados como el porcentaje de ciudadanos que han sido víctimasdel crimen por lo menos una vez durante los últimos seis meses).

• Razones de los problemas de los ciudadanos con servicios específicos (solicita-das a encuestados que dieron respuesta negativa a preguntas sobre sus expe-riencias con servicios particulares), suministrando así información útil sobreproblemas que requieren atención.

• Sugerencias para el mejoramiento de los servicios, que pueden ofrecer guíasespecíficas a los administradores públicos.

• Información demográfica sobre la población encuestada (ayudando así a iden-tificar qué grupos de población han tenido problemas particulares con servi-cios, de manera que la atención pueda dirigirse hacia ellos).

El anexo 4.A ofrece un ejemplo de un cuestionario de encuesta para usuarios uti-lizado en Uganda. Incluye preguntas sobre la calidad de los servicios recibidos por losciudadanos y sobre la corrupción experimentada por ellos.

Las encuestas a ciudadanos, cuando se realizan apropiadamente, suministran re-troalimentación razonablemente representativa, lo que es improbable en otras fuen-tes de retroalimentación ciudadana, como reuniones abiertas, discusiones grupales ytabulaciones de reclamos recibidos por una agencia (pues sólo algunas personas acu-den a dichas reuniones y sólo algunas están dispuestas a reclamar o saben hacerlo).

Para algunos servicios una agencia realizaría encuestas a partir de muestras detodos los hogares (para servicios para los que se puede esperar que la mayor parte delos hogares tengan experiencia de primera mano). Para servicios que atienden sólo apequeñas partes de la población, sólo debe encuestarse a quienes han sido usuariosdel servicio (tales como familias que hayan recibido atención de salud maternal, ofamilias con granjas que hayan recibido asistencia técnica sobre prácticas agrícolas).Cabe realizar encuestas a individuos, hogares o negocios y es probable que estos últi-mos sean usuarios de muchos servicios públicos.

Uno de los usos principales de las encuestas de usuarios es obtener retroalimenta-ción regular a fin de rastrear tendencias y evaluar el grado de mejoramiento, despuésque el gobierno haya cambiado su enfoque de prestación del servicio.

¿Pueden permitirse los países en desarrollo realizar tales encuestas, especialmentecon regularidad (por ejemplo, anualmente)? Puede no ser factible para muchos paí-ses en desarrollo efectuarlas regularmente sin apoyo externo. Las encuestas indepen-

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Los resultados son importantes 95

dientes en gran escala en las que se utilizan empresas profesionales usualmente no soneconómicas.

Organizaciones de donantes tales como el Banco Mundial han apoyado en el pasa-do tales encuestas. Por ejemplo, el Banco Mundial ha auspiciado encuestas de presta-ción de servicios en varios países, las que han suministrado retroalimentación demuestras representativas de ciudadanos sobre percepciones de calidad de servicios in-dividuales y sobre el grado de corrupción que los ciudadanos han encontrado inten-tando obtener servicios públicos.

Otras fuentes posibles de ayuda para encuestas a ciudadanos son las ONG que ten-gan interés en la medición de uno o más servicios. Las ONG podrían ofrecer entrevis-tadores, entrada de datos o asistencia en tabulación, análisis de datos y preparación deinformes.

Una opción menos costosa es que el gobierno realice las encuestas por cuenta pro-pia. En países con mano de obra disponible y económica, puede ser factible para ungobierno utilizar personal temporal o permanente para llevar a cabo las entrevistas dela encuesta. Sin embargo, la agencia pública todavía probablemente necesitará algunaasistencia externa en el desarrollo del cuestionario y un plan de muestreo razonable-mente representativo, con el fin de asegurarse de que no estén sesgadas.

Después de haberse respondido los cuestionarios, la agencia pública necesitaráprocesar la información y tabularla con precisión. En los países desarrollados y algu-nos países en desarrollo, dicho procesamiento y tabulación puede realizarse con com-putadores, utilizando entrada de datos manual o automática de los cuestionarios. Sino hay disponibilidad de dichos equipos en la agencia, se tendrán que realizar lastabulaciones en forma manual, lo que consume considerablemente más tiempo y esprobable que lleve a mayor número de errores.

Para sostener los costos de la encuesta, las agencias públicas deberán encuestar sólopequeñas muestras de los usuarios servidos. No es probable que sea factible para unaagencia grande intentar encuestar a la población completa de la nación o de una ciu-dad, salvo en circunstancias muy especiales y no frecuentes, como censos cada 10 años.

En los países desarrollados, algunas veces las agencias fijan requisitos estrictos deprecisión a las encuestas, los cuales pueden significar que se requieran muestras gran-des. Es improbable que se requiera tal precisión en los países en desarrollo (y aunpuede ser excesiva en los desarrollados). Por ejemplo, exigir que las encuestas ofrez-can una confianza del 95% de que los datos de la encuesta estén dentro de dos o trespuntos porcentuales del verdadero valor para la población, probablemente demanda-rá considerables costos extras que son excesivos e innecesarios. Los gobiernos y susagencias pueden formar sus propias capacidades de encuestas con el tiempo. Los pri-meros años pueden incluir encuestas pequeñas y procedimientos más aproximadosde lo que sería preferible. Sin embargo, es mejor estar aproximadamente correcto queser exactamente ignorante.

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96 Prestación de servicios públicos

Grupos de enfoque

En caso de no ser factibles las encuestas muestrales representativas pequeñas, el go-bierno puede recurrir a un procedimiento que no ofrezca credibilidad estadística peroque pueda suministrar alguna retroalimentación de los ciudadanos. Este método es eluso de grupos de enfoque con usuarios de servicios particulares y en él la agencia invi-ta a un pequeño número de usuarios, tal vez unos 10 a 15, a una sesión de dos horas.En la sesión, se interroga a los participantes sobre su experiencia con el servicio, cómolo calificarían en varias características y por qué dieron esas calificaciones. También seles puede solicitar sugerencias para el mejoramiento del servicio. Los funcionarios ofi-ciales pueden pensar que estos ciudadanos sólo solicitarán más servicio (costoso). Sinembargo, es muy probable que los participantes discutan opciones que no requieranrecursos adicionales.

La agencia puede sostener varias de dichas reuniones en distintas localizacionespara conseguir una variedad de puntos de vista. Las sesiones deben incluir, hastadonde sea posible, personas con distintas características demográficas, como sesionescon participantes muy pobres y otras con participantes más ricos. Deben estar repre-sentadas las áreas rurales y urbanas. En la mayor parte de los países en desarrollo,muchos grupos étnicos reciben servicios y las reuniones deben incluir cada uno de losprincipales grupos étnicos, quizá en distintas sesiones.

Los hallazgos de las reuniones de grupos de enfoque son principalmente cualitati-vos, no cuantitativos. No obstante, la información obtenida debe suministrar retroali-mentación a la agencia sobre lo adecuado de la prestación del servicio y donde parez-can ser necesarias las mejoras. Los usuarios de los grupos de enfoque deben entenderque las sesiones no ofrecen datos estadísticamente confiables, tales como los que pue-den obtenerse en encuestas sistemáticas de muestras representativas de usuarios.

Evaluación del observador entrenado de condiciones físicas básicas

Las agencias públicas deben monitorear y rastrear la condición de instalaciones bási-cas que estén bajo su responsabilidad. Esto se aplica a condiciones tales como lassiguientes:

• Condición de uso de las vías.• Condición de las instalaciones de agua potable y alcantarillado, y de los equipos.• Condición de los hospitales e instalaciones de atención a largo plazo.• Condición de los edificios escolares y los salones de clase.• Limpieza y condición sanitaria de las calles y vecindades.• Presencia de ratas e insectos.• Condición exterior de los hogares.

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Los resultados son importantes 97

Con el fin de tomar estas medidas, la agencia necesita desarrollar una escala decalificación bien definida, que identifique en términos específicos cada categoría decalificación para cada condición que la agencia desee monitorear. Varias agencias hanutilizado escalas que utilizan fotografías para representar distintos niveles de condi-ción de las vías, limpieza de las calles y condición de salones de clase y viviendas. Paradesarrollar una escala fotográfica de calificación, la agencia debería:

• Tomar muchas fotografías de las condiciones de las instalaciones que deseaevaluar.

• Seleccionar fotos que representen cada una de quizá tres, cuatro o cinco cate-gorías de calificación (utilizando una escala que califique las condiciones, talescomo “excelente” a “deficiente”).

• Poner a prueba los procedimientos con el personal que probablemente realiza-rá las calificaciones.

Las calificaciones de observadores entrenados pueden hacerse usualmente conpersonal de bajo costo, que podría ser personal permanente, empleados temporales,personal de contrato, o voluntarios. La agencia debe proveer la capacitación adecua-da en el uso de las escalas de calificación a cada persona que vaya a efectuar las obser-vaciones.

Los datos de las calificaciones de todas las instalaciones, o de una muestra, se agre-gan entonces a fin de proporcionar totales generales. Este procedimiento tambiénofrece medición de resultados razonablemente confiable sobre la condición de insta-laciones individuales. Así, el procedimiento puede utilizarse para identificar dóndeasignar los recursos limitados en la mejor forma (como instalaciones donde la necesi-dad parece ser mayor y se pueda obtener el mayor rendimiento en el uso de los recur-sos escasos).

La factibilidad de este procedimiento en un país en desarrollo depende del gradode disponibilidad de personal de bajo costo para realizar las calificaciones. Este proce-dimiento no es un procedimiento sofisticado. Las tabulaciones de la información pue-den hacerse en forma manual, aunque con menos precisión que si la agencia públicapudiera utilizar programas automatizados. El anexo 4.B ofrece más detalles sobre losprocedimientos para evaluaciones de observador entrenado.

Medición del grado de corrupción

La corrupción en la prestación de servicios públicos es una de las grandes preocupa-ciones de hoy para muchos países y donantes. Dondequiera que haya dinero de pormedio es probable que exista alguna corrupción. Los gobiernos deben tomar medidas

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98 Prestación de servicios públicos

para reducirla al mayor grado posible. Para rastrear el éxito de los esfuerzos antico-rrupción los gobiernos (a través de sus agencias anticorrupción) deben rastrear sugrado de ocurrencia. Así, los indicadores del grado de corrupción en puntos particu-lares en el tiempo deben formar parte de los sistemas de medición de desempeño enlos países en desarrollo.

El anexo 4.C es una muestra del conjunto de indicadores que parece apropiadopara el rastreo de una agencia anticorrupción con base regular anual. Es más proba-ble que tal medición sea factible en países cuyos líderes presionan activamente lareducción de la corrupción y que cuentan con una oficina de auditoría o inspeccióngeneral independiente. Los datos para muchos de estos indicadores provendrían delos registros de la agencia anticorrupción. Cada gobierno deberá establecer procedi-mientos para registrar los datos requeridos. Es probable que pocos indicadores seancostosos de recopilar, pero a causa de su sensibilidad, también es probable que algu-nos sean controvertidos.

La obtención de datos de este último grupo de indicadores del anexo 4.C (19-22)requiere encuestas de hogares y negocios. El cuestionario presentado en el anexoincluye preguntas a los encuestados sobre sus experiencias personales con la corrup-ción, ofreciendo así datos para los indicadores 19 a 22 del anexo. Como se discutióantes, las encuestas ciudadanas requieren recursos especiales. En esa discusión ano-tamos formas de mantener los costos en bajos niveles. Es posible que haya mayornecesidad de que las encuestas que cubren temas de corrupción las efectúen organi-zaciones profesionales externas al gobierno, para que ofrezcan credibilidad. Elgobierno puede financiar la encuesta mientras no le imponga restricciones indebi-das, aunque los fondos también podrían provenir de agencias donantes. Como seanotó, el Banco Mundial ha patrocinado varias y también se anotó que una ONG

podría estar dispuesta a auspiciar la realización de la encuesta.Estas encuestas deberían hacerse a una muestra representativa de los hogares. Se

puede realizar una encuesta por separado a una muestra representativa de los nego-cios. Los mismos negocios causan a veces la corrupción y, por eso, puede esperarseque algunas respuestas de ellos sean deshonestas. No obstante, los gobiernos puedenprobablemente aprender mucho de las respuestas generales. Aquí se supone que lamayoría de los negocios preferiría no involucrarse en actividades de corrupción. Unelemento importante de las encuestas con interrogantes sobre la experiencia de losencuestados con la corrupción es garantizar la confidencialidad de las respuestas, loque puede ser difícil en algunos países si los patrocinadores de la encuesta no pue-den utilizar una organización confiable y profesional.

Estas encuestas no capturan todos los aspectos de la corrupción, sino sólo aqué-llos de los cuales la muestra de ciudadanos y negocios tenga conocimiento de prime-ra mano y estén dispuestos a incluirlos en las respuestas. No es probable que los

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Los resultados son importantes 99

negocios identifiquen sus propios intentos de corrupción, tales como incidentes desoborno entre el personal del gobierno e individuos u organizaciones del sector pri-vado. Los indicadores de corrupción 1 a 18 del anexo 4.C cubren sólo incidentes quellaman la atención del gobierno. Las encuestas de hogares y negocios acuden a ciu-dadanos y negocios para obtener información no reportada.

Medición de tiempos de respuesta

Algunos gobiernos que han establecido un proceso de medida de desempeño empe-zaron con indicadores de tiempos de respuesta. El tiempo de respuesta es el tiempotranscurrido desde que se efectúa una solicitud de servicio hasta que la organizacióndel servicio proporcionó una respuesta. Los datos de tiempos de respuestas son enparticular importantes para servicios de emergencia, tales como solicitudes ciudada-nas a las agencias de policía y bomberos relacionadas con crímenes, incendios y nece-sidades de urgencia de atención en salud. Usualmente también, los ciudadanos tie-nen preocupación significativa con los tiempos de respuesta para muchos otros ser-vicios, tales como el tiempo necesario para registrarse, recibir pagos de asistencia,obtener permisos y recibir respuesta de cualquier solicitud al gobierno.

Los tiempos de respuesta a solicitudes de servicios individuales se agregan poste-riormente para proporcionar indicadores, tales como tiempos promedio de respues-ta o porcentaje de solicitudes para las cuales el tiempo de respuesta sobrepasó X

horas. La cantidad X la selecciona la agencia como su estándar particular.El rastreo de los tiempos de respuesta puede parecer simple a primera vista. Sin

embargo, es probable que consuma más tiempo de lo que parece. Una agencia ope-rativa debe registrar la hora en que se recibe inicialmente una solicitud de servicio yluego, nuevamente, la hora en que se suministró el servicio. En los países desarrolla-dos, se utilizan dispositivos automáticos de registro para las respuestas de bomberosy policías a llamadas por servicios. En los países en desarrollo, el uso de tales dispo-sitivos automáticos puede todavía estar muy distante. Mientras tanto, sin embargo,una agencia puede establecer procedimientos manuales. Los miembros del personalregistrarían estas horas y posteriormente recopilarían y tabularían las horas manual-mente. Este procedimiento es complicado por la necesidad de emparejar las horas desolicitud y prestación del servicio para solicitudes individuales. Si transcurre usual-mente un tiempo sustancial (como varios días, o aun varias horas) entre las solicitu-des y las prestaciones del servicio, debe ponerse cuidado para emparejar la hora derespuesta con la de la solicitud particular.

La medición del tiempo de respuesta es particularmente crítica en algunos servi-cios (tales como el servicio de urgencias). Para la mayoría de los demás servicios, esprobable que la medición del tiempo de respuesta sea secundaria en comparación

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100 Prestación de servicios públicos

con las otras mediciones descritas. Aunque los tiempos de respuesta son importan-tes para los usuarios y por eso deben rastrearse de manera que se puedan efectuarmejoras), tales datos no dicen nada sobre el resultado del servicio que recibió elusuario, ni de cuánto tiempo toma obtener el servicio.

Control de calidad de los datos

Un tema importante de cualquier proceso de medición de resultados es mantener laintegridad de los datos de modo que sean razonablemente precisos y verosímiles paralas personas externas, tales como funcionarios electos, ciudadanos y miembros de losmedios de comunicación.

Con procedimientos manuales de recolección o tabulación, son particularmentealtas las oportunidades de imprecisión y de manipulación de los datos y se requierenmétodos para reducir el potencial de imprecisiones y manipulaciones. Una necesidades ofrecer un entorno en donde los hallazgos de los datos no amenacen a los emplea-dos si los datos no parecen ser buenos. Una segunda necesidad es la capacitación ade-cuada de los responsables de suministrar y tabular los datos a fin de evitar errores ymalas interpretaciones. Por último, y tal vez lo más importante para la credibilidad delas personas externas a la agencia, la oficina de auditoría del gobierno puede hacerseresponsable de revisar por lo menos muestras de los datos y revisar periódicamentelos procedimientos de recolección y tabulación.

Estas medidas contribuirán a estimular a las agencias públicas a aumentar loscuidados en la recolección y tabulación de los datos y a reducir las tentaciones demanipularlos. También ayudarán a identificar la recolección y tabulación de datosimplementada con deficiencia y los procedimientos de su información de modo quepuedan realizarse mejoras.

Utilización de los datos de resultados

En una de las primeras secciones del presente capítulo se identificó por qué debenrecopilarse datos de resultados y su principal propósito, lo que incluyó la determina-ción de asignaciones presupuestales y la ayuda a los administradores de servicios amejorar sus programas.

El presupuesto basado en resultados (o basado en el desempeño, como se lo cono-ce más popularmente en los países desarrollados) está aún en su etapa de desarrollo.Para la mayoría de los resultados, la relación entre la cantidad de insumos (fondos otiempo de personal) y los resultados no se conoce. (Por ejemplo, ¿cuánta financiaciónadicional se requeriría para aumentar los niveles de satisfacción por un servicio par-ticular en cinco puntos porcentuales?) No obstante, si una agencia cuenta con datosdisponibles, éstos deben ser útiles para identificar dónde es probable que se requieran

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Los resultados son importantes 101

más las mejoras. Por ejemplo, si se producen resultados deficientes para un grupodemográfico particular y no para otros, esto sugeriría que se debe otorgar mayor aten-ción al servicio prestado a ese grupo.

Es probable que los datos regulares de resultados sean de uso considerable a losadministradores públicos para tomar decisiones sobre acciones a lo largo del año. Estoserá particularmente así si los datos se recolectan en forma periódica durante el año,como cada mes o cada tres meses. Por ejemplo, la ciudad de Nueva York ha rastrea-do la limpieza de las calles en la ciudad durante muchos años. Su departamento desanidad utiliza esa información para asignar las cuadrillas de limpieza y ello ha lle-vado a reducciones sustanciales en el número de áreas con calles muy sucias. Otroejemplo: si han estado creciendo las tasas de abandono de las escuelas en algunas lo-calizaciones o con algunos grupos demográficos, los administradores pueden deter-minar las causas e intentar corregirlas al mayor grado posible.

Un uso importante de los datos es su revisión: los administradores pueden soste-ner sesiones del tipo “¿cómo vamos?” con su personal poco después de haberse pre-parado y difundido cada informe de desempeño. Dichas reuniones pueden constituiruna forma excelente de obtener aportes de miembros del personal sobre la causa delos problemas identificados en el último informe y de obtener sugerencias para accio-nes correctivas. En sesiones posteriores, los miembros del personal buscarían verhasta qué punto las acciones realizadas han llevado a las mejoras buscadas en losresultados.

Como se indicó antes, un uso principal de los datos sobre resultados es examinartendencias en el tiempo, ya sea entre meses o trimestres o entre años. Tal informaciónayuda a los administradores y sus agencias a determinar si están ganando o perdien-do el juego.

Un punto final es que los formatos de informes sobre desempeño pueden causarimpacto sustancial en el uso y la posibilidad de utilización de la información sobre eldesempeño. Los informes deben ser claros, concisos, atractivos y comprensibles. Unaexcelente forma de presentar los datos de resultados es mapearlos por localizacióngeográfica (región, distrito, vecindad) para indicar aquellas que tienen mayor necesi-dad de mejoramiento. Los mapas son fáciles de entender y son atractivos visualmen-te. Por ejemplo, en un mapa una agencia puede sombrear las áreas de una ciudad parapresentar distintos niveles de limpieza de cada parte de la ciudad: mientras más oscu-ro el sombreado, más sucias las calles. La ciudad puede utilizar los datos para asignarlas cuadrillas de las calles. Examinando el sombreado de períodos anteriores de infor-mación, el lector puede rápidamente evaluar los cambios que se han producido en eltiempo. Los datos de los últimos años podrían mostrar, por ejemplo, una disminucióncontinua en el número de áreas sucias. Los datos provenientes de cualquier fuentepueden presentarse con mapas, en tanto puedan codificarse geográficamente losdatos.

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102 Prestación de servicios públicos

Nota final

Un tema importante que ha causado problemas en los países desarrollados, y proba-blemente lo hará en los países en desarrollo, es el malentendido de que los datos deresultados de un sistema de medición de resultados indican automáticamente que laagencia y sus administradores son primariamente responsables de los resultados ob-servados. Si los resultados no son tan buenos como se esperaba, los funcionarios deniveles superiores (y los medios de comunicación) llegan a la conclusión de que esfalla de la agencia. Esto coloca al personal de la agencia muy a la defensiva, y producecomo resultado temores y la tentación de manipular y utilizar mal los datos.

Los funcionarios públicos de todos los niveles y los miembros de los medios debenestar informados de que, como con el resultado de un juego de fútbol y las utilidadesnetas de un negocio privado, los datos sobre resultados indican sólo resultados y noindican por qué se produjeron. Usualmente muchos factores por fuera del control delos administradores de la agencia afectan los resultados. Por ejemplo, las condicioneseconómicas mundiales, las condiciones inusuales del tiempo y las acciones de losusuarios pueden afectar muchos resultados y estar más allá del control de la agencia.

La información de medidas sobre resultados origina importantes cuestiones quelos funcionarios de la agencia deben atender. Los funcionarios de la agencia entoncesdeben identificar razones de por qué los resultados son menores a lo esperado y em-prender acciones requeridas para su mejoramiento.

En los países en desarrollo, la escasez de fondos será inevitablemente una razónimportante de una parte significativa de los problemas sobre resultados. No obstante,las agencias públicas en los países en desarrollo son todavía las responsables de apro-vechar al máximo los recursos. Deben utilizar sus recursos escasos en forma tan sabiacomo les sea posible para producir servicios cuya calidad y resultados sean tan bue-nos como sea posible. El uso efectivo y eficaz de los recursos disponibles, sin impor-tar lo pequeños que puedan ser, debe ser el objetivo de las agencias públicas y de supersonal. La medición regular y confiable de la calidad del servicio y los resultadosdebe constituir una herramienta importante de los administradores de agenciaspúblicas para producir el uso más efectivo y eficaz de los recursos escasos.

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Los resultados son importantes 103

Anexo 4.A Cuestionario para los hogares

1. Sexo y edad del jefe del hogar

2. Anotar el sexo del encuestado

¿Cuál es la relación del encuestado con el jefe del hogar?

3. ¿Qué nivel educativo tiene el jefe del hogar?

4. ¿Cuál es la ocupación del jefe de la familia?

5. ¿Cuántos miembros componen el hogar en total?

¿Cuáles son la edad y el sexo de cada uno, empezando por el más joven?

<Para los menores de 20 años, registrar si están o no en primaria>

<Hacer las preguntas siguientes para cada hijo que esté en primaria (hasta 4 hijos

en primaria)>.

<Preguntar por hijos registrados en UPE y en escuelas asistidas por el gobierno>.

6. ¿En qué curso está el niño?

7. ¿Cuántas veces (si alguna) ha tenido que repetir algún curso?

8. ¿Qué tipo de pagos ha efectuado por la educación del niño en el año anterior?

Libros, lapiceros, etc.

Uniformes, zapatos

Transporte a la escuela

Pensiones oficiales

Pagos adicionales a la matrícula al colegio

Pagos extraordinarios directamente a profesores

9. ¿Está satisfecho con la enseñanza (aparte de pensiones extras privadas) que recibe el niño en

el colegio?

<satisfecho>

<ni satisfecho ni insatisfecho>

<insatisfecho>

10. ¿Cuánto tiempo hace que cualquier miembro del hogar tuvo contacto con:

La policía central?

¿El sistema judicial (magistrados, cortes y superiores)?

¿URA?

¿Los servicios públicos de salud?

¿La administración local? (inclusive policía LA, cortes LP, impuestos locales)

<Escriba la respuesta en meses (si es menos de un año) o años desde el primer contacto>

<Hacer las preguntas 10 a 33 para el ÚLTIMO contacto para CADA UNO de los servicios con-

tactados>

<Si no se contactó ningún servicio, pasar a la pregunta 34>

11. ¿Qué servicio fue?

12. Sexo y edad de la persona que tuvo contacto con el servicio

13. ¿Contactó usted el servicio? O ¿por qué lo contactaron?

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104 Prestación de servicios públicos

14. ¿Cómo hizo/tuvo su primer contacto para ayudarle en sus tratos con ellos?

15. ¿Cómo tuvo/hizo su primer contacto con el servicio?

(contacto personal/carta/teléfono/por amigo o pariente)

16. ¿Tuvo algún contacto en el servicio que le ayudara en su trato con ellos?

17. ¿Cuánto tiempo pasó para que le atendieran su problema?

<n/d si el servicio se hizo a través del contacto>

<en horas, si menos de un día; en días, si uno o más>

18. ¿Ha terminado su trato con el servicio?

19. ¿Cuánto tiempo tomó completar su trato con el servicio?

<si no ha terminado aún, tiempo transcurrido hasta ahora; en días, si menos de un mes; en

meses, si uno o más>

20. Si visitó el servicio en su trato con ellos, ¿cuántas visitas hizo (usted u otros miembros del

hogar o alguien en su nombre)?

21. ¿Está satisfecho con la rapidez del servicio?

<satisfecho>

<ni satisfecho ni insatisfecho>

<insatisfecho>

22. ¿Estuvo satisfecho con el comportamiento del personal del servicio para con usted?

<satisfecho>

<ni satisfecho ni insatisfecho>

<insatisfecho>

23. Cuando contactó por primera vez al servicio, ¿qué información le suministró el servicio

sobre su utilización?

(ninguna/oral/escrita/oral y escrita)

<si ninguna, pasar a la pregunta 25>

24. ¿Fue útil la información que le suministró el servicio?

<muy útil>

<algo útil>

<totalmente inútil>

25. ¿Sabía cómo presentar un reclamo sobre el servicio?

26. ¿Hizo algún reclamo por el servicio?

27. ¿Cuántas personas distintas le atendieron en su trato con el servicio?

28. ¿Utilizó la ayuda de un intermediario o agente al tratar con el servicio?

<si no, pasar a la pregunta 30>

29. ¿Cuánto tuvo que pagar al intermediario?

<escribir el equivalente monetario>

30. ¿Tuvo que pagar algo extra en dinero o especie (aparte de los cargos oficiales) a personas del

servicio para que trataran su problema?

<si no, pasar a la pregunta 33>

31. ¿Le solicitó la persona interesada dinero o especie o pagó por su propia iniciativa?

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Los resultados son importantes 105

32. ¿Cuánto tuvo que pagar extra a los trabajadores del servicio para que trataran su problema?

<escribir el total del pago extra en equivalente monetario>

33. Si no efectuó pagos extra a los trabajadores del servicio:

¿Se le solicitó algún pago extras, en dinero o especie, pero se rehusó a hacerlo?

¿Ofreció usted algún pago extra pero le fue rechazado por el trabajador?

<PARA TODOS LOS HOGARES>

34. ¿Qué piensa sobre la práctica de pagar extras (sobornos) a los trabajadores del servicio para

obtener un servicio a cambio?

35. ¿Qué formas de corrupción piensa que ocurren en este distrito?

36. ¿Piensa que existe algún problema de corrupción en los servicios públicos de este distrito?

<mucho problema>

<algún problema>

<ningún problema>

37. ¿Ha mejorado este problema, seguido igual o empeorado en los últimos dos años?

<mejorado>

<seguido igual>

<empeorado>

38. ¿Qué departamentos o agencias oficiales de este distrito son los más corruptos, en su opi-

nión?

<permitir hasta tres respuestas>

39. ¿Qué departamentos o agencias son los menos corruptos?

<permitir hasta tres respuestas>

40. ¿Qué piensa que debe hacer el gobierno nacional para resolver el problema de la corrupción

en los servicios públicos?

41. ¿Qué piensa que debe hacer el gobierno local de este distrito para resolver el problema de la

corrupción en los servicios públicos?

42. ¿Qué piensa que pueden hacer las mismas comunidades para ayudar a resolver el problema

de la corrupción en los servicios públicos?

43. ¿Ha oído alguna vez sobre el Cuerpo de Inspección del Gobierno (el IGG)?

<si no, pasar a las preguntas 44 a 46>

44. ¿Qué hace el IGG?

<permitir hasta tres respuestas>

45. ¿Ha presentado algún reclamo al IGG?

46. ¿Está satisfecho con la forma como el IGG trató su problema?

<satisfecho>

<ni satisfecho ni insatisfecho>

<insatisfecho>

Fuente: El cuestionario fue auspiciado por el Banco Mundial y el país de Uganda. Los resultados se informan en la “Uganda

National Integrity Survey 1998: Final Report” (agosto de 1988), CIET Internacional.

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106 Prestación de servicios públicos

Anexo 4.B Procedimientos para observadores entrenados

Pueden utilizarse observadores entrenados para calificar una variedad de resultados importantes

que pueden documentarse por la vista u otro sentido físico de un observador. Su forma familiar es

la de funciones de inspección, tales como para edificios, salud y seguridad de la alimentación. Un

requisito clave para la medición del desempeño es que las escalas de calificación y los procedimien-

tos ofrezcan clasificaciones razonablemente precisas.

Se puede mantener un alto grado de precisión si los procedimientos ofrecen:

• Un sistema bien definido de clasificación

• Entrenamiento y supervisión adecuados de los observadores y el proceso

• Un procedimiento para revisar periódicamente la calidad de las clasificaciones.

Las clasificaciones del observador entrenado, si se hacen en forma apropiada, reducen la subje-

tividad en la evaluación de las condiciones físicas, tales como la limpieza de las calles. Las escalas de

evaluación, si se desarrollan apropiadamente, proporcionan a los observadores entrenados criterios

específicos contra los cuales evaluar las condiciones en forma confiable. Sin tales criterios comunes

para evaluar las condiciones, es probable que distintos observadores otorguen distintas calificacio-

nes a una condición. Las escalas de calificación bien definidas reducen la subjetividad en la evalua-

ción de las condiciones.

El objetivo es que diferentes observadores, en momentos diferentes, otorguen aproximadamen-

te la misma calificación a condiciones similares.

Aplicaciones de calificaciones de observadores entrenados

Para que las calificaciones de un observador se apliquen a un resultado particular, el resultado

debería:

• Ser mesurable mediante observación física, a través de cualquiera de los cinco sentidos: vista,

oído, olfato, gusto o tacto (si bien la mayoría de las aplicaciones en el sector público, hasta

ahora, han utilizado la vista)

• Poder clasificarse en una escala que identifique variaciones en la condición.

Ejemplos de resultados en los que se han utilizado las calificaciones del observador entrenado para proporcionar datos

• Limpieza de vías y callejones

• Condición de las vías

• Condición de los parques

• Condición de instalaciones como escuelas, asilos, hospitales

• Condición de viviendas

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Los resultados son importantes 107

• Calidad de alimentación suministrada en instalaciones de apoyo oficial (cabe utilizar gusto,

olfato y vista)

• Capacidad de usuarios minusválidos de realizar actividades de la vida diaria, después de reci-

bir el servicio público.

Ventajas de los procedimientos de observadores entrenados

• Pueden ofrecer clasificaciones confiables y razonablemente precisas de condiciones que de otra

forma son de difícil medición.

• Los datos pueden utilizarse para asistir a los programas en la asignación de sus recursos duran-

te el año, si se hacen las clasificaciones en forma periódica (por ejemplo, el New York City

Sanitation Department ha utilizado regularmente por muchos años clasificaciones de observa-

dores entrenados de limpieza de las calles, para asignar sus cuadrillas de limpieza de calles).

Desventajas de los procedimientos del observador entrenado

• Son procedimientos intensivos en mano de obra que requieren tiempo de personal para efec-

tuar las clasificaciones.

• Las clasificaciones deben revisarse periódicamente para garantizar que los observadores se

adhieren a los procedimientos.

• El personal del programa puede no estar cómodo con la utilización de este procedimiento, al

no ser muy común.

Tipos de sistemas de clasificación de observador entrenado

Se pueden utilizar varios tipos de clasificación de observadores entrenados, los cuales incluyen los

que emplean:

• Sólo descripciones escritas.

• Sistemas de clasificación fotográfica que utilizan fotografías como escalas de clasificación.

• Otras escalas visuales, como escalas que utilizan dibujos o videos en lugar de fotografías.

• Combinaciones de los tipos anteriores.

A continuación se describe brevemente cada tipo.

Sistema de observadores entrenados que utiliza sólo descripciones escritas

Éste es el tipo de sistema más simple de clasificación. Sólo depende de las descripciones escritas de

cada grado utilizado en la escala de clasificación. Estas descripciones deben ser bastante específicas

sobre lo que constituye cada clasificación particular, para mantener la precisión de las clasificaciones.

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108 Prestación de servicios públicos

Un ejemplo abreviado de una escala escrita para “limpieza de edificio (o calle)” es el siguiente:

• Grado 1: Limpio. El edificio (la calle) está completa o casi completamente limpio; están presen-

tes un máximo de tres piezas de basura por piso (cuadra).

• Grado 2: Moderadamente limpio. El edificio (la calle) se encuentra en gran parte limpio; se

observan pocas piezas aisladas de basura y sucio.

• Grado 3. Moderadamente sucio. Están presentes algunas basuras o sucios dispersos.

• Grado 4. Sucio. Bastante basura o sucio presente en varias localizaciones del edificio (en la calle).

Una clasificación escrita tiene tres ventajas:

• Es la forma más simple de escala de clasificación.

• Es el procedimiento más familiar, el que usualmente utilizan las agencias públicas, que utilizan

clasificaciones de observadores entrenados, tales como para inspecciones.

• También ayuda a las agencias a identificar necesidades de asignación de recursos, por localiza-

ciones específicas donde hay problemas.

El cuadro 4.B.1 ilustra un uso adicional, muy importante, de tal información de resultados. La

ciudad de Toronto utilizó estas clasificaciones de condiciones de las calles para determinar qué

reparaciones eran necesarias en cada localización, como se anotó en la columna del lado derecho.

Las desventajas de los sistemas de clasificación escritos son las siguientes:

• La información escrita para cada grado de clasificación debe ser muy específica para garanti-

zar una precisión razonable, de manera que distintos clasificadores otorguen aproximadamen-

te el mismo grado a una condición particular.

• Puesto que cada grado debe ser definido con mucha claridad, es probable que el programa

tenga que gastar una cantidad de tiempo considerable en el desarrollo de las clasificaciones.

• Este procedimiento puede utilizarse para medir resultados sólo si el resultado se puede expre-

sar como condición observable físicamente.

Sistemas de observadores entrenados que utilizan escalas fotográficas

Las escalas fotográficas pueden ser muy útiles para ofrecer definiciones claras de cada grado de cla-

sificación. Se utilizan fotos preseleccionadas para representar los distintos grados en la escala de

clasificación. A cada observador entrenado (y entrenado en el uso) se le da un conjunto de fotos,

quizá cuatro, por cada grado de la escala.

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Los resultados son importantes 109

Sistemas de observadores entrenados que utilizan otras escalas visuales

Las escalas de clasificación visual pueden también utilizar dibujos o diseños que representen cada

grado en una escala de clasificación. El gráfico 4.B.1 es un ejemplo de una escala de clasificación

que usa diseños para representar condiciones de edificios escolares, en este caso la condición de las

paredes de los salones escolares. Fue utilizada por el sistema escolar de la ciudad de Nueva York para

rastrear la condición física de sus escuelas y ayudar a tomar decisiones sobre reparaciones.

Cuadro 4.B.1 Escala de clasificación de condiciones de vías en Toronto

Grado Condición Descripción Comentarios

9 Excelente Sin defectos

8 Buena Sin daños, uso normal y Trabajo recién construidopequeñas grietas

7 Aceptable Daños ligeros, requiere relleno de Grado promedio para los pavimentos grietas o nivelaciones ligeras y aceras de la ciudad de Toronto

6 Reparar 10% del costo de reemplazo completo El pavimento requiere revestimiento preventivo. Nivel de tolerancia para lospavimentos de la ciudad de Toronto

5 Reparar 25% del costo de reemplazo completo Elegible para programa de reconstrucción

4 Reparar 50% del costo de reemplazo completo Condición de grado 4. Nivel de tolerancia para cunetas y aceras de la ciudad de Toronto

3 Reparar 75% del costo de reemplazo completo Reconstrucción total probablemente indicada

2 Reparar Más del 75% del costo de reemplazo Requiere reconstrucción completacompleto

1 Imposible de reparar

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110 Prestación de servicios públicos

Valor de escala 1

Condición de las paredesde los salones de clase del colegio

Valor de escala 3

Valor de escala 5

Valor de escala 4

Valor de escala 6

Valor de escala 2

Valor de escala 0

Gráfico 4.B.1 Escala de clasificación de observadores entrenados de la ciudad de Nueva York

Fuente: Departamento de Educación de la Ciudad de Nueva York.

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Los resultados son importantes 111

Anexo 4.C Ejemplos de indicadores de desempeño para rastreo

de actividades anticorrupción

Muchos de los siguientes indicadores deben distribuirse por características, tales como tipo de re-

clamo/incidente, severidad de reclamo/incidente (como cantidad de fondos implicada o nivel de

funcionario sospechoso implicado), distrito, fuente del caso, unidad organizativa responsable de

manejar inicialmente el caso y dificultad o complejidad del caso (por ejemplo, si fue de dificultad

o complejidad considerable, media o baja).

1. Número de reclamos de corrupción recibidos y hallados después de ameritarse la investiga-

ción preliminar. Nota: los reclamos de corrupción deben excluir otras clases de reclamos, tales

como retrasos o errores en elaboración de pensiones u otros pagos no debidos a elementos re-

lacionados con corrupción. Éstos son problemas muy importantes, pero diferentes. Este

número se verá afectado por los esfuerzos de conseguir que los ciudadanos y los negocios in-

formen sobre actividades corruptas. Es probable que sea un problema por al menos los dos

primeros años de un programa para estimular a más ciudadanos y negocios a que informen

incidentes de corrupción.

2. Número y porcentaje de reclamos de corrupción recibidos que no se investigaron.

3. Número de casos de los que se obtuvo evidencia suficiente para proceso y se efectuó un

arresto.

4. Número y porcentaje de casos para los que se evaluó y realizó una sanción razonable; esto es,

número y porcentaje de casos investigados que se resolvió con éxito.

5. Número y porcentaje de casos no procesados por deficiente práctica en la investigación, tal

como acumulación de evidencias.

6. Número y porcentaje de casos no procesados exitosamente por práctica deficiente durante la

etapa de procesamiento.

7. Valor monetario de suministros faltantes o mal utilizados y de equipo encontrado durante

auditorías.

8. Porcentaje de líderes públicos que no han declarado públicamente sus activos.

9. Cantidad de fondos recuperados mediante a) acción administrativa, o b) acción legal.

10. Valor del dinero recuperado y propiedad incautada y confiscada por prácticas corruptas.

11. Número y porcentaje de casos perdidos.

12. Porcentaje de casos de reclamos cuyo tiempo desde el recibo de reclamo hasta el inicio de la

investigación sobrepasó X días.

13. Porcentaje de casos de reclamos cuyo tiempo desde el recibo de reclamo hasta el fin de la

investigación sobrepasó Y días.

14. Porcentaje de casos de reclamos cuyo tiempo desde el recibo hasta la resolución final en la

corte (sin contar tiempo de apelaciones) sobrepasó Z días.

15. Número de empleados oficiales despedidos por actividades de corrupción.

16. Número y porcentaje de casos oficiales trastornados en apelaciones.

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112 Prestación de servicios públicos

17. Porcentaje de recomendaciones sustantivas hechas a agencias y departamentos individuales

(en estudios especiales) implementadas por la agencia o departamento.

18. Número de casos que no pudieron investigarse por carencia de personal o fondos (quizá dis-

tribuidos por distritos).

19. Porcentaje de ciudadanos, hogares y negocios de una encuesta representativa que informó

haber efectuado pagos extras por uno o más servicios (distribuidos por servicios y distritos).

20. Porcentaje de ciudadanos, hogares y negocios de una encuesta representativa que informó

pensar que la corrupción en su distrito era menor de lo que había sido hace 12 meses.

21. Porcentaje de ciudadanos, hogares y negocios de una encuesta representativa que informó que

haría reclamo (al inspector general u otro funcionario público) si se le solicitaba soborno.

22. Porcentaje de ciudadanos, hogares y negocios de una encuesta representativa que informó a)

haber visto u oído uno de los espacios radiales o televisivos sobre corrupción, haber examina-

do algún folleto anticorrupción o haber participado en un taller o seminario sobre corrup-

ción; y b) haber emprendido alguna acción requerida por el material presentado (como infor-

mar solicitudes de soborno de funcionarios públicos).

Implementación de un proceso de observadores entrenados

Los siguientes son los pasos necesarios para implementar un proceso de observadores entrenados:

1. Decidir qué condiciones deben clasificarse.

2. Desarrollar una escala de clasificación para cada condición. Utilizar fotografías y lineamientos

escritos según sea apropiado.

3. Determinar qué localizaciones o usuarios deben clasificarse, cuándo y con qué frecuencia. Las

clasificaciones pueden aplicarse a todas o a algunas seleccionadas. Si se cuenta con recursos sufi-

cientes sólo para clasificar algunas localizaciones, seleccionarlas utilizando muestreo aleatorio

de manera que las localizaciones o clientes seleccionados sean representativos.

4. Seleccionar y entrenar a los observadores. Se puede emplear personal del programa o aun estu-

diantes y voluntarios. Las clasificaciones más técnicas, como las de riesgos de seguridad, nece-

sitarán personas con mayor entrenamiento profesional.

5. Poner a prueba la escala y los observadores en un número pequeño de localizaciones para ase-

gurar que clasificadores entrenados en forma razonable otorguen aproximadamente las mismas

clasificaciones.

6. Establecer procedimientos para supervisar a los observadores, registrando los datos que reco-

lectan, y transcribiendo y procesando datos.

7. Realizar las clasificaciones con la frecuencia deseada.

8. Desarrollar y difundir informes sobre los hallazgos. Los informes serán más informativos si pre-

sentan el número y porcentaje de localizaciones que caen en cada categoría de grado. Evitar

informar sólo puntajes promedio, lo que puede ocultar información importante sobre distri-

bución. También, en los informes, mostrar cambios en las clasificaciones con relación a perío-

dos anteriores.

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Los resultados son importantes 113

9. Establecer procedimientos para revisar en forma sistemática los grados de los observadores

entrenados para asegurar el control de calidad y la precisión del proceso. Por ejemplo, el super-

visor podría revisar periódicamente una pequeña muestra de grados efectuados por cada obser-

vador.

Los que siguen son pasos adicionales requeridos para un sistema de clasificación fotográfica:

1. Tomar un número grande de fotos en localizaciones representativas de las condiciones del

rango que se va a clasificar. Estas fotos deben mostrar los tipos actuales de condiciones que el

programa desea evaluar.

2. Seleccionar un conjunto de etiquetas familiares, cada una representando una condición que el

programa espera encontrar (tal como limpio, moderadamente limpio, moderadamente sucio y

sucio, para observaciones de limpieza). Seleccionar un panel de jueces compuesto de personas

de distintos antecedentes no asociadas con actividades de medición. Solicitar a los jueces orde-

nar las fotos por grupos que representen cada condición.

3. Para cada nivel de condición, seleccionar las cuatro o cinco fotos que mayor número de jueces

identificó como representante de ese nivel. Entonces pueden usarse estas fotos como la escala

de clasificación.

4. Entrenar a los observadores en el uso de escalas fotográficas. Efectuar pruebas de campo a la

escala con observadores entrenados para establecer si hay suficiente acuerdo entre ellos sobre

los grados. Si no, revisar los procedimientos.

5. Desarrollar la escala final. Empacar las copias de las fotos seleccionadas en un kit para cada

observador entrenado.

Existe disponibilidad a precios bajos de pequeños computadores de mano que pueden progra-

marse de forma tal que los observadores entrenados puedan registrar electrónicamente sus grados

(tan pronto como los marcan). Tales herramientas pueden reducir en forma considerable la can-

tidad de trabajo administrativo requerido después. Por ejemplo, la Ciudad de Nueva York ha esta-

do utilizando tales procedimientos para informar con regularidad sobre la condición de los edifi-

cios de la ciudad (incluidos los colegios) para satisfacer requerimientos legislativos. Una ONG, el

Fondo para la Ciudad de Nueva York (organización privada de interés público) ha utilizado com-

putadores de mano para recolectar datos sobre varias condiciones observables físicamente en

muestras de localizaciones dentro de la Ciudad de Nueva York. Las condiciones observadas inclu-

yen, entre otras, señales defectuosas de las calles, vehículos abandonados, presencia de roedores o

alimañas y alumbrado público defectuoso. Esta información se utiliza para identificar condicio-

nes específicas y sumarias en varios distritos comunitarios de la ciudad.

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5Prestación de servicios locales y municipales

Harry Kitchen

Los servicios municipales y locales pueden prestarse en una variedad de formas. Lasalternativas van desde la prestación completamente pública hasta la completamenteprivada o una mezcla de las dos, incluidas las asociaciones público-privadas.

La prestación del sector público puede hacerse con responsabilidad del concejolocal o ayuntamiento, o responsabilidad asignada a alguna clase de organismo inde-pendiente o cuasiindependiente de propósito especial, o a una empresa de gobiernolocal.1 Las alternativas en el sector privado incluyen contratación, franquicias, subven-ciones, cupones, voluntarios, organizaciones de autoayuda y agencias no lucrativas.

El presente capítulo examinará y evaluará estas opciones concentrándose en los in-centivos e implicaciones de eficiencia inherentes a cada estructura (Kitchen, 1993) enlugar de catalogar su frecuencia de uso.2 En lo posible, se ofrecerá también un suma-rio breve de la evidencia empírica sobre las diferencias en costos en estas estructurasalternativas.

Alternativas de sector público

En esta sección se compara la prestación de servicios mediante un organismo oempresa gubernamental local separada, efectuando la prestación el propio gobiernolocal.3

1 Los organismos de propósito especial y empresas de gobierno local tienen estructuras y obje-tivos similares y aquí se puede referir a ellas como empresas de negocios o empresas.

2 Debe anotarse que no hay forma práctica y útil de catalogar la frecuencia de uso de cadaopción.

3 Una versión anterior del material de la primera parte de este capítulo aparece en Kitchen(2001).

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116 Prestación de servicios públicos

Responsabilidad local/municipal

Los gobiernos locales o municipales son directamente responsables de un rango deservicios públicos para los cuales no suelen utilizarse tarifas o precios. Las calles ycarreteras locales, el alumbrado público, la protección de los bomberos y la policía ylos parques de las vecindades casi siempre se financian con impuestos locales, subven-ciones de gobiernos de niveles superiores y otros ingresos generados localmente. Enmuchos países, los gobiernos locales o municipales son responsables también de losservicios por los que cobran tarifas o precios, tales como agua, alcantarillado, recrea-ción, transporte público, etcétera. Personal del gobierno local generalmente compar-te para todos los servicios municipales la contabilidad, auditoría, servicios legales,empleados municipales y equipos de capital. En cuanto a la gobernabilidad, los con-cejos locales son responsables de tomar las decisiones sobre políticas para todos losservicios, incluidas las compensaciones por gastos en un servicio en lugar de otro.

Empresas de gobiernos locales

El universo de lo que constituye una empresa de negocios local cubre un rango am-plio. No existe una sola definición ni éstas son uniformes y lo que generalmente suce-de es que cada organismo o empresa es responsable por la provisión de algún(os)bien(es) o servicio(s) mercadeable(s), que tenga(n) características de bien privado ypor el cual se puede cobrar una tarifa o precio por unidad. Esto explica, al menos enparte, por qué la electricidad, el agua, el alcantarillado y el transporte público son amenudo (aunque no siempre) responsabilidad de las empresas de gobiernos locales uorganismos de propósito especial y por qué las calles y carreteras, el alumbrado públi-co, las aceras, la protección contra incendios y los parques de los barrios –serviciosque tienen características de bienes públicos y por los cuales no se pueden cobrar tari-fas o cargos específicos por unidad– son responsabilidad de los propios gobiernoslocales.

Cada empresa opera generalmente como una entidad de negocios de funciona-miento aparte, algunas veces con independencia del concejo elegido localmente yalgunas veces bajo alguna clase de control o afiliación de gobierno con el concejo ele-gido localmente. Cada una suele ser responsable por un solo servicio (agua, electrici-dad, alcantarillado, etc.). Usualmente, cada organismo tiene su propio cuerpo degobierno independiente o cuasiindependiente (del concejo local) responsable detodas las políticas que afectan la empresa. Cada una tiene su propio sistema contabley financiero, frecuentemente tiene su propia fuerza laboral y equipo de capital, y esresponsable del control y la información sobre sus propias actividades.

En Nueva Zelanda, Norteamérica y Europa, las empresas de los gobiernos localesson responsables de relativamente pocos servicios locales. Aún más, casi todos ellos se

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Prestación de servicios locales y municipales 117

proveen en un entorno donde generalmente no hay alternativas o no existen compe-tidores. Estos servicios a menudo incluyen uno o más de los siguientes: electricidad,teléfonos, agua y alcantarillado, aeropuertos municipales y vivienda social. En con-traste, en otros países las empresas de los gobiernos locales son las responsables demuchos servicios más y algunas pueden competir con el sector privado. Por ejemplo,los gobiernos subnacionales de la Federación Rusa han acudido por mucho tiempo alas empresas estatales para financiar muchos servicios esenciales. En 1992, se estimóque el 40% de los gastos presupuestales subnacionales de Rusia provinieron de contri-buciones de empresas (Martínez-Vásquez, 1994). En la mayoría de los pueblos conuna sola empresa, el porcentaje fue mucho más alto, llegando algunos a casi el 100%.En el nivel subnacional en Rusia, por ejemplo, los ingresos de las empresas locales sonimportantes porque ayudan a financiar servicios básicos que no podrían financiarsecon la base tributaria local (Bahl y Wallich, 1995). Un papel de generación de ingre-sos de similar importancia para las empresas de gobiernos locales se ha informado enColombia (Bird, 1984).

Las empresas de los gobiernos locales pueden separarse en las que operan en unentorno donde no existen competidores y las que compiten en forma abierta con elsector privado. Para las primeras, hay un solo proveedor monopolista del sector públi-co. Por ejemplo, los servicios de agua y alcantarillado de un municipio son respon-sabilidad de una agencia, una empresa de servicios separada o una empresa de nego-cios, algunas veces bajo la gobernabilidad directa del municipio y algunas otras bajola estructura de gobernabilidad de una junta o comisión de propósito especial quesuele tener rasgos y características semejantes a las de una entidad de negocios sepa-rada. De manera parecida, la electricidad es responsabilidad de una agencia, lo mismoque el transporte público, etc. Además, los servicios con costos altos de infraestructu-ra, como agua, alcantarillado y electricidad, tienen características de monopolio natu-ral.4 Otros, como el transporte público, no pueden beneficiarse con economías deescala en el rango completo de producción (no son monopolios naturales) pero sesuministran, sin embargo, en un entorno protegido. En resumen, no hay competen-cia para muchos de esos servicios (electricidad, agua, alcantarillado) y sólo compe-tencia limitada e indirecta para otros (automóviles que compiten con transporte pú-blico, por ejemplo).

Para los bienes o servicios suministrados públicamente que compiten con el sectorprivado, se presenta en primer lugar la cuestión de si el sector público debería par-ticipar. La respuesta es que no existe una base racional económica sólida para la

4 Un monopolio natural se representa con mucha frecuencia con los servicios de utilidadeslocales (agua, alcantarillado y gas natural, donde es de responsabilidad municipal). Su carac-terística predominante para propósitos analíticos aquí es que presentan costos unitariosdecrecientes en el rango completo de producción (economías de escala).

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118 Prestación de servicios públicos

prestación por parte del sector público, aunque dicha prestación se ha defendido conbase en la generación de ingresos para el gobierno local. Algunos ejemplos son la par-ticipación del sector público en panaderías, talleres de pintura, floristerías, clubes de-portivos, cultivo de champiñones y negocios de artesanías en Rusia (Kurlyandskaya,Nikolayenko y Golovanova, 2001).

¿Por qué utilizar empresas de gobiernos locales?

Se ha adelantado una serie de argumentos en defensa de utilizar organismos de pro-pósito especial o empresas de gobiernos locales para servicios específicos.

Primero, en algunos países, o provincias, estados o regiones dentro de los países,los requerimientos legislativos estipulan que los servicios específicos deben ser res-ponsabilidad de un organismo o empresa separada, generalmente bajo una estruc-tura gobernante llamada comisión, junta o empresa de servicios. Así sucede con ladistribución municipal de electricidad en Ontario, Canadá, donde todas las decisio-nes sobre políticas se toman en una corporación privada, o en una junta directivanombrada por el municipio que opera a distancia e independientemente del conce-jo local.

Segundo, donde los gobiernos locales son libres de escoger sus estructuras gober-nantes para la provisión de bienes y servicios locales, con mucha frecuencia la tradi-ción juega un papel en la confianza en empresas separadas; esto es, siempre se hahecho de esa forma y no existe razón para cambiar.

Tercero, estos organismos se han defendido con base en que funcionarios electos onombrados que dirigen empresas de un solo propósito tomarán mejores decisionesque políticos municipales elegidos en forma directa, quienes deben tomar decisionesy hacer elecciones y compensaciones sobre un vasto rango de funciones del gobiernolocal. Se argumenta que es más probable que un consejo gobernante de un solo pro-pósito esté compuesto por expertos y por ello es capaz de tomar mejores decisionescuando se compara con políticos elegidos localmente y funcionarios oficiales, que tie-nen pesadas cargas de trabajo y tiempo insuficiente para planear, administrar y super-visar todas las funciones de gobierno. El argumento lo apoyan quienes aseguran queen general las empresas públicas financieramente independientes son mejor dirigidas,honestas y eficientes, en tanto que se aduce que las empresas de servicios gobernadaspor concejos locales son marcadamente peores en cada uno de esos aspectos y es pro-bable que se dirijan con pérdidas financieras.

Cuarto, en algunos países se utilizan las empresas como una forma de escapar acontroles rígidos (de un nivel superior de gobierno) que se aplican a lo que gastan losgobiernos locales y la forma en que lo hacen, las personas que emplean y para quélabores, la cantidad que se les paga, ingresos a los que tienen acceso y los términos alos que puede obtener crédito, etc.

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Prestación de servicios locales y municipales 119

Quinto, las empresas de gobiernos locales pueden ser preferidas en los países enlos que los niveles superiores de gobierno comparten ingresos tributarios localespero no comparten los ingresos generados por las empresas locales (Martínez-Váz-quez y Boex, 2001).

Sexto, estos organismos se utilizan en algunos países para proveer empleo.Séptimo, existe la percepción en la mente de muchos políticos y una gran parte de

la población de que las empresas locales de negocios son más eficientes y responsablesen su operación porque se manejan más en forma de negocios –venden un producto,lo entregan, retienen el ingreso y cubren todos los costos– cuando se comparan conotros servicios prestados por el municipio que no se venden a tarifas, cargos o preciosespecíficos.

Por último, los políticos y administradores locales prefieren algunas veces las em-presas de negocios porque suele haber menos reclamos de los ciudadanos por losingresos generados por la venta de bienes y servicios por lo que se considera unaempresa de negocios que por el aumento de los impuestos locales para generar lamisma cantidad de dinero. Más directamente, parece ser más aceptable políticamen-te establecer una empresa local de negocios y vender un bien o servicio para generaringresos que aumentar los impuestos. Puede preferirse también generar ingresos conla venta de bienes y servicios en empresas del gobierno local si los gobiernos muni-cipales se encuentran con restricciones legislativas sobre su capacidad de aumentarlos impuestos.

Criterios para evaluar empresas locales

Para evaluar el papel de estos organismos y cómo deberían estructurarse, se requie-re un conjunto de criterios. Para este propósito, los siguientes son apropiados: efi-ciencia en la asignación o económica, responsabilidad, transparencia y facilidad deadministración.5 Los temas de imparcialidad son importantes pero de poca perti-nencia en esta discusión. La imparcialidad se asocia con la forma en que se financianservicios específicos (argumentos de “beneficios recibidos”6) o con temas de distri-bución de ingresos (argumentos de “capacidad de pago”7), no con la agencia (empre-sa o gobierno local) responsable del servicio.

5 Éstos son los mismos criterios utilizados en la evaluación de los asuntos financieros munici-pales. Sin embargo, su aplicación a la prestación de servicios locales, difiere algo de su apli-cación a los asuntos financieros locales.

6 Sobre una discusión del modelo de beneficios de las finanzas locales, ver Bird (1993).

7 Sobre una discusión de redistribución de ingresos y cómo se debe manejar, ver Boadway yKitchen (1999, capítulo 8).

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120 Prestación de servicios públicos

Eficiencia económica (o de asignación)

Esta eficiencia se alcanza dentro del sector público local cuando todas las responsa-bilidades del servicio se organizan y asignan, de modo que la sociedad obtiene lamayor ganancia posible por el uso de todos los recursos (insumos) a su disposición.En otras palabras, si la dependencia de empresas del gobierno local lleva al uso demenores recursos de los requeridos si el gobierno local prestara el mismo servicio,entonces sería más eficiente8 en términos de asignación, que una empresa local pres-tara el servicio porque la sociedad colectivamente estaría mejor. Sin embargo, si laexistencia de una o más empresas presenta barreras o impedimentos a la toma efi-ciente de decisiones en el sector público local y lleva a un mayor uso de los recursos(malgasto), se podría estimar que las empresas locales asignan mal los recursos yresultan más costosas para la sociedad colectivamente.

Responsabilidad

En la prestación de servicios del sector público local, se alcanza la responsabilidadcuando el usuario o contribuyente puede identificar quién es responsable de qué ypuede vincular a la unidad gobernante responsable del servicio directamente con sufinanciación. Donde sólo hay una unidad gobernante, los contribuyentes sabenquién es responsable de qué y a quién contactar si desean causar impacto en la tomade decisiones. Donde hay varias unidades de gobierno local responsables de un rangodiverso de servicios, los usuarios o contribuyentes pueden confundirse y no saberquién es responsable de qué y cómo causar impacto en la toma de decisiones.

Transparencia

La transparencia se alcanza cuando los ciudadanos o contribuyentes tienen acceso aforos de información y toma de decisiones, de manera que el público general sabe

8 La eficiencia económica es más que eficiencia técnica; esta última es una condición necesa-ria pero no suficiente de la eficiencia económica. La eficiencia técnica existe cuando una uni-dad productora (empresa, gobierno, comisión) opera en forma tal que no es posible asegu-rar ningún producto adicional dados los insumos disponibles (trabajo, material y capital) yel nivel de tecnología. En otras palabras, se alcanza la eficiencia técnica cuando se maximizael producto por unidad de insumo o se minimiza el costo por unidad del producto. Debeanotarse que esto no tiene que ver con si un bien o servicio genera mayores o menores bene-ficios netos que otro bien o servicio. Simplemente se concentra en el empleo eficiente de losinsumos en la producción de un bien o servicio específico. Por último, cuando el nivel de tec-nología avanza, un proceso de producción eficiente técnicamente conduce a una mayor pro-ducción con los mismos insumos.

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qué sucede y puede juzgar si es apropiado. Los vehículos o instrumentos para mejo-rar la transparencia deben incluir legislación que requiera que quienes toman lasdecisiones en el sector público consulten al público y se reporten a él anualmente enactividades planeadas, en la observancia forzosa de las regulaciones por parte de losfuncionarios y en la compra de los insumos mediante acuerdos contractuales conpersonal interno o el sector privado. La legislación podría incluir la publicaciónanual de medidas de desempeño del sector público local, suministrando así informa-ción a los ciudadanos locales para efectuar comparaciones de eficiencia y eficaciaintermunicipal. Todo este esfuerzo se encamina a reducir el riesgo de corrupción ha-ciendo disponible estatutariamente la información y asegurando que todas las deci-siones sobre políticas públicas se tomen en forma transparente y abierta.9

Facilidad de administración

La facilidad de administración es una extensión de los criterios de eficiencia y res-ponsabilidad. El sistema más fácil de administrar es el que no es confuso y no requie-re cantidades innecesarias de tiempo y esfuerzo en las consultas, correspondencia yreuniones para tomar las decisiones.

¿Juegan las empresas de los gobiernos locales un papel único?

¿Realiza una empresa del gobierno local la prestación de servicios u otra función queno pueda realizar del todo o tan eficientemente el gobierno local (concejo municipalo local) directamente? Utilizar los criterios mencionados puede arrojar alguna luzsobre el asunto. Al principio, se asegura que la mejor estructura de gobierno y la másdeseable socialmente se logra cuando los concejales elegidos localmente tienen la res-ponsabilidad de la toma de decisiones por la prestación de todos los bienes y servi-cios.10 Quizás esto se ilustre mejor señalando una variedad de problemas –reales ypotenciales– que surgen frecuentemente cuando algunos poderes de toma de decisio-nes del sector público local son responsabilidad de empresas de gobiernos locales. Porejemplo, si una empresa de gobierno local puede tomar decisiones sobre políticas ytiene control de financiación sobre bienes y servicios específicos y si opera en formaindependiente o semiindependiente del concejo elegido localmente responsable devarios otros bienes y servicios, existe menos incentivo o posibilidad de lograr eficien-

9 Esto corresponde al FMI (2001).

10 Sobre una discusión de la importancia de distinguir entre toma de decisiones o gobernabi-lidad y prestación de servicios, ver Savas (1987, capítulo 6), Osborne y Gaebler (1992),Kolderie (1986), Wunsch (1991), Ostrom, Schroeder y Wynne (1993), Batley (2001), Freire yStren (1994) y Banco Mundial (1994).

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122 Prestación de servicios públicos

cia, transparencia y responsabilidad del sector público local. De la misma manera, sise malgastan recursos adicionales y tiempo en alcanzar acuerdos y coordinar políticasentre estas unidades gobernantes competidoras, será más costoso de lo que debería seradministrar el sistema.

Como se anotó, el apoyo para las empresas del gobierno local descansa, parcial-mente al menos, en la afirmación de que los individuos nombrados o elegidos para lajunta de gobierno de una empresa pueden gobernar con más eficiencia y eficacia quelos políticos elegidos localmente, que son responsables por un rango de bienes y servi-cios del sector público local. Se argumenta que estos servicios deben mantenerse libresde interferencia política. Sin embargo, este enfoque para el gobierno municipal tan bá-sicamente corrupto y no representativo de las demandas del consumidor es un princi-pio pobre sobre el cual se organiza la responsabilidad de los servicios municipales.

Además, los argumentos que soportan la remoción de políticas parecen ser unintento de sustituir políticas especiales por políticas generales, o un retiro de la luchapara cambiar las decisiones políticas de la comunidad. Y si se entiende la política enel sentido peyorativo de patronazgo e influencia partidista o personal, la independen-cia de las empresas de gobiernos locales no garantiza libertad de pillaje, sino que másbien abre posibilidades para métodos de autoenriquecimiento por sí misma. Los espe-cialistas técnicos en muchas funciones y sus respectivos grupos de soporte de ciuda-danos pueden pensar que su función es tan importante para el bienestar general y losmétodos implicados tan técnicos, que sólo se pueden realizar sus objetivos si se losprotege contra interferencias de no profesionales (Bird, 1980). Sin embargo, las polí-ticas prácticas implican compromiso en el proceso de toma de decisiones. Deberíahaber expertos y grupos de intereses especiales disponibles para asesoramiento en taltoma de decisiones, pero no es necesario que sean ellos los responsables de las polí-ticas. En casos en que los proponentes de una actividad encuentren la situación po-lítica existente desagradable, debe resistirse la alternativa tentadora de evitar la par-ticipación a favor de perseguir mejoras políticas básicas.

Otra argumentación dudosa de los abogados de las empresas de gobiernos localeses su afirmación de que financiar bienes y servicios específicos con tarifas o cargos ausuarios o a través de precios del sector público es más semejante a los negocios y, portanto, preferible, si la realiza una empresa de negocios independiente o semiindepen-diente, más bien que si se financia en la misma forma pero bajo la gobernabilidad deun concejo electo localmente. Tal argumento pasa por alto la naturaleza esencialmen-te política de la toma de decisiones con respecto a muchos servicios apoyados en todoo en parte por cargos a los usuarios o precios del sector público. No hay razón de porqué un servicio apoyado por los usuarios no pueda operarse como un negocio auto-sostenible bajo un departamento del ayuntamiento.

La existencia de varias empresas independientes o semiindependientes complica algobierno local hasta el punto en que los ciudadanos no pueden entender su estructu-

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Prestación de servicios locales y municipales 123

ra o determinar quién es responsable de qué. El debilitamiento del concejo municipalmediante la remoción de algunas responsabilidades, combinado con la incapacidadde los ciudadanos de entender al gobierno (quién es responsable de qué) produce elresultado de pérdida de responsabilidad, falta de transparencia y menor interés públi-co en el gobierno local. Cuando la organización municipal se hace más difusa esmenos accesible al control político. También, las agencias en las que el gobierno localestá fragmentado son a menudo sólo indirectamente responsables al público, en par-ticular si sus miembros son nombrados [y no electos]. La fragmentación del gobier-no en empresas separadas complica aún más los problemas de integración y coordi-nación administrativa.

Sin embargo, se ha criticado el poner bajo la responsabilidad del gobierno del con-cejo local todas las decisiones sobre gobernabilidad y políticas para las empresas loca-les (la gestión diaria debe dejarse a los administradores, con independencia de laestructura gobernante), porque los políticos locales de algunos países aparentementeutilizan esas empresas como puestos de empleo para familiares, amigos y compinches.Si las responsabilidades de gobierno para las operaciones de las empresas se dejaran alas empresas locales, se ha sugerido que podrían minimizarse estas prácticas de em-pleo potencialmente ineficientes e injustas. Existen al menos dos razones de por quéesto podría no ser cierto. Primero, no hay nada inherente a la estructura de gobiernode una empresa de gobierno local u operación del concejo local que sugiera que cual-quier agencia sea más o menos susceptible a este tipo de abuso de empleo. Segundo,donde esto es un problema, su resolución debería incluir la implementación de polí-ticas de empleo justas, efectivas y transparentes que impidan esta clase de comporta-miento nepotista.

De las empresas que existen, muchas gozan de considerable autonomía e inde-pendencia financiera. De hecho, existe una tendencia en ellas de ser pequeños go-biernos en sí mismas con la característica inherente de que son independientes, y noestán subordinadas en ninguna forma a los políticos municipales electos. Esto puedellevar a un ambiente sobre el que los residentes y contribuyentes tienen poco controly que es, por consiguiente, ineficiente políticamente. Para las financiadas parcial-mente con subvenciones o impuestos locales, no hay a menudo vínculo directo entreel organismo que formula las políticas (es decir, el que toma las decisiones sobre elgasto) y los ingresos (impuestos locales) que recaudan los concejos municipales y tie-nen que utilizarse para financiar las agencias. Cuando quiera que las decisiones sobregastos e ingresos tales como éstos se toman independientemente, es probable que elsistema sea menos responsable o transparente11 e incapaz de asignar sus recursos efi-cientemente en todos los servicios municipales competidores. Cuando las agencias se

11 Sobre una discusión de la importancia de este vínculo entre ingresos y gastos, ver Bossons,Kitchen y Slack (1993).

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124 Prestación de servicios públicos

financian totalmente con las ventas de su producto, hay mayor probabilidad de quesean independientes y se alejen más de las decisiones de gobierno del concejo local.

Cuando existe un gran número de empresas independientes de un sólo propósito,la coordinación de actividades interrelacionadas es difícil y, en algunos casos, imposi-ble de alcanzar (Kitchen, 1989). Los intentos de los políticos elegidos localmente deofrecer servicios se frustran con frecuencia o se hacen más difíciles por las decisionestomadas en estas empresas independientes sobre las cuales los políticos tienen pococontrol, si acaso tienen alguno. Por ejemplo, acciones realizadas por las empresas deelectricidad, agua potable y alcantarillado, y las autoridades de transporte públicopueden entrar en conflicto con el esfuerzo de planeación general del concejo.

La estructura institucional, a la que podemos referirnos como monopolio localiza-do, crea un impedimento potencial para la búsqueda de fuerzas competitivas si seimpide a los concejos municipales tomar todas las decisiones que afectan al munici-pio en la forma más responsable, transparente y eficiente. Esto puede suceder, porejemplo, cuando un municipio dilata todas las decisiones sobre gasto y financiaciónhasta que una empresa del gobierno local haya determinado su nivel de gasto y finan-ciación. Por ejemplo, una decisión de una empresa de acueducto separada, para reem-plazar o rehabilitar una línea de agua o una cañería maestra de alcantarillado (servi-cios subterráneos), puede afectar la oportunidad de un municipio para revestir omejorar una carretera o calle local (servicios sobre la superficie), lo cual a su vez,puede afectar la forma como el municipio asigna sus recursos a otros servicios muni-cipales (en términos tanto de oportunidad como de su elección de alternativas com-petidoras).12 En forma semejante, si una decisión de una empresa local de tomar unpréstamo para financiar la rehabilitación o provisión de infraestructura de capitalnueva excluye o inhibe la capacidad del concejo local, de tomar préstamos para otrosproyectos de capital (quizá por límites de endeudamiento), entonces no se asignan losrecursos con eficiencia.

En general, donde los concejos municipales son responsables directamente de unservicio, suele haber mayor presión hacia la responsabilidad pública (Kitchen, 1975)y responsabilidad política. La mayor responsabilidad pública a su vez lleva a mayor

12 La información se recopiló en entrevistas con funcionarios municipales de Ontario. Se hanobservado resultados semejantes para gastos de juntas escolares y policiales (ambos bajoestructuras de gobierno independientes del gobierno municipal) en Ontario, donde las deci-siones sobre el gasto y los resultantes requerimientos de impuestos a la propiedad de estosdos organismos locales independientes, con frecuencia, excluyen gastos municipales sobrelos cuales tiene control el concejo municipal. Se argumenta que la exclusión ocurre porquelos concejos municipales son reacios a aumentar los impuestos a la propiedad (para gastosmunicipales) y provocan la ira de la ciudadanía local, si las decisiones de gastos de juntasescolares y policiales han dado como resultado mayores impuestos a la propiedad por sus ser-vicios específicos. Ver Tassonyi y Locke (1994) y Knapton (1993).

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Prestación de servicios locales y municipales 125

presión para reducir costos,13 mejorar la eficiencia y justificar los aumentos de gastos.Al compararse con la gobernabilidad bajo un concejo municipal, la mayoría de lasempresas están libres del centro de atención pública de las elecciones municipalesprincipales y consecuentemente aún más alejadas de estas presiones políticas impor-tantes. Las elecciones de delegados, en las que ocurren elecciones más que nombra-mientos, son en general asuntos monótonos que pasan virtualmente desapercibidospor el público y a menudo resultan en aclamaciones. La apatía de los votantes sedesarrolla en las elecciones municipales, pero el deseo general de controlar los costosen el ayuntamiento se extiende a todos los departamentos, mientras tal presión seejerce con menor frecuencia en una empresa separada. Parcialmente por esta razón,muchas juntas de gobierno de empresas locales se introducen calladamente en el“síndrome de la estampilla”, y permiten que los gerentes dominantes, competentestécnicamente, tomen las decisiones de políticas.

Conectada a la idea de responsabilidad política está la flexibilidad financiera dis-ponible a cada tipo de organización. Debe mantenerse un grado suficiente de apalan-camiento político y responsabilidad directa para con el público sobre la gobernabili-dad de los servicios públicos locales; de otra manera, existe la fuerte tentación paraestas organizaciones de vincularse a una expansión no garantizada o invertir en acti-vos nuevos que están muy fuera de línea con la inversión en otras funciones munici-pales. Las operaciones del concejo municipal parecen satisfacer dicha condición mu-cho más que las operaciones de empresas locales separadas, y la libertad financierade estas últimas puede permitir mayor indulgencia en la construcción de imperios(Kitchen, 1995) y malgasto en los recursos.

Una fuente importante de economías, disponible para las operaciones dirigidaspor un concejo municipal y a menudo no disponibles a empresas de un solo propó-sito, proviene de la oportunidad para que cierto personal, instalaciones y equipo decapital se vinculen a funciones múltiples. Primero, los servicios prestados por el mu-nicipio pueden compartir espacio de oficinas en el ayuntamiento, mientras que lasempresas separadas generalmente se establecen en edificios aparte. Segundo, un ser-vicio con gobierno municipal fácilmente comparte tareas administrativas y operati-vas con otros departamentos en el ayuntamiento (por ejemplo, servicios contables ylegales), mientras las operaciones de empresas separadas tienden a establecer suspropias instalaciones administrativas y operativas. En la estructura de estas últimas,es menos probable que se logren economías de escala y ahorros en costos que en lasprimeras. Tercero, existen oportunidades para asociar equipo de capital y trabajo enoperaciones gobernadas por el municipio, y hacerlo permite la reducción de horas

13 Los resultados de Kitchen (1976) indicaron que los costos de suministro de agua, medianteuna empresa de acueducto separada, fueron significativamente mayores que los del suminis-tro mediante un departamento directamente responsable ante el concejo municipal.

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ociosas de capital y trabajo por medio de la oportunidad de transferir equipo y per-sonal a distintas funciones cuando surge la necesidad. Como sucede con muchos desus departamentos, el ayuntamiento puede lograr economías de escala en el uso depersonal y equipo no especializado. Esta fuente de ahorros es más importante paramunicipalidades más pequeñas que para las más grandes porque es mucho más pro-bable que las operaciones a menor escala encuentren indivisibilidades en insumos decapital y trabajo. Sin embargo, las empresas de gobiernos locales tienen tendencia aadquirir un complemento separado de trabajo y equipo. Como regla general, estosinsumos no se utilizan para otras funciones del gobierno municipal. En muchoscasos, en especial para el equipo de capital, hay considerable tiempo ocioso y falta deuso de una parte del equipo de capital (Kitchen, 1975).14

En resumen, los argumentos económicos y políticos a favor de empresas de gobier-nos locales independientes y autónomas o semiindependientes y semiautónomas sonen general débiles. Dichas empresas no parecen contribuir con nada único. Su exis-tencia crea o tiene potencial de crear problemas de toma de decisiones y costos inne-cesarios para los gobiernos y los residentes locales. La eliminación de esas empresasdebe aumentar el grado de mejoramiento en eficiencia, responsabilidad y transparen-cia del sector público local. Ciertamente, eliminaría la confusión en cuanto a quién esresponsable de qué y permitiría a los concejos locales fijar prioridades y ponderar yconsiderar las compensaciones necesarias en la toma de decisiones sobre los méritosrelativos de gastar en sistemas de acueducto y alcantarillado, vías, transporte público,policía, bomberos, parques locales y otros servicios públicos.

Desde luego que toda esta discusión supone que operamos en un mundo mejor yque las actuales estructuras de toma de decisiones podrían cambiar. Infortunadamen-te, el cambio puede no ser posible para muchas empresas y en muchos países. Las em-presas de gobiernos locales están arraigadas sólidamente en los servicios del sectorpúblico local y continuarán utilizándose aun cuando haya disminuido su importan-cia en algunos países en la última década,15 principalmente debido a los tipos de pro-blemas de toma de decisiones descritos.

Gobernabilidad de las empresas de gobiernos locales

Aun cuando los argumentos a favor de las empresas de gobiernos locales no seanfuertes, estas empresas seguirán siendo las responsables de un rango de bienes y ser-

14 Kitchen (1975); para ilustración y discusión más reciente, ver Armstrong y Kitchen (1997,134-139).

15 En Ontario, la dependencia de comisiones de empresas de servicios (empresas locales) parael suministro de agua disminuyó de 112 empresas separadas en 1990, a 41 en 2000 y a 15 en2001 (Sancton y Janik, 2001, cuadro 3).

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vicios locales en muchos países. Entonces, aquí la discusión se concentrará en laspolíticas diseñadas para mejorar la eficiencia, responsabilidad y transparencia de laestructura de gobernabilidad de esas agencias.

La gobernabilidad se refiere al organismo político responsable de tomar todas lasdecisiones sobre políticas. No se refiere a la gestión cotidiana del gobierno local o desus empresas,16 y no se refiere a la prestación de servicios pues ésta puede manejarseen varias formas. Puesto que uno de los mayores objetivos del sector del gobiernolocal debería ser diseñar una estructura de gobernabilidad general que, en principioy tan estrechamente como sea posible en la práctica, satisfaga los criterios ya descri-tos, se alcanza mejor si todos los poderes de decisión del sector público local se leotorgan a un concejo local electo en forma democrática. En efecto, entonces, haybuenas razones para gobernar todos los organismos de propósito especial con elmismo organismo que gobierna el ayuntamiento. Al hacer esto se crea un ambienteen donde sería más fácil coordinar todos los servicios y funciones municipales y tam-bién se minimizarían los conflictos entre las políticas de las empresas locales y las delos concejos locales. En principio, un sistema en el que los concejos locales tengan laresponsabilidad de tomar decisiones sobre compensaciones apropiadas que debanhacerse para todos los gastos locales, reduce las posibilidades de conflicto entre agen-cias locales que buscan promover intereses especiales y el municipio que intentamantener la línea en los impuestos, restringir los gastos o alterar su selección entreaquellos servicios sobre los cuales tiene control sustancial.

Con el otorgamiento al concejo de todos los poderes de decisión sobre políticaspúblicas municipales, inclusive los sensibles políticamente y los no tan políticamentesensibles, deberían mejorar la responsabilidad local y la sensibilidad hacia los contri-buyentes (Municipality of Metropolitan Toronto, 1988); Stenning y Landau, 1988). Aldetenerse uno a pensar en ello, un organismo independiente a cargo de un serviciobásico como acueducto, alcantarillado, electricidad, policía y otros parecidos, que pue-da fijar sus propias tarifas o determinar sus propios impuestos a la propiedad, sus pro-pias políticas y formular y aprobar sus planes a largo plazo, tiene considerable controlsobre el rango de los demás servicios municipales, sobre el gobierno de una comu-nidad y sobre cómo y dónde se desarrolla residencial, comercial e industrialmente.

Prestación de servicios del sector privado

La opción más obvia de prestación de servicios para el sector privado es la de con-tratación, pero no es la única. La participación del sector privado puede incluir tam-

16 En Nueva Zelanda se ha legislado que las responsabilidades de diseño de políticas de los con-cejos municipales electos deben estar desligada de la gestión cotidiana de la autoridad (Pallot,1998).

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bién el uso de franquicias, subvenciones, cupones, voluntarios y autoayuda (Savas,1982; Hatry, 1983). Recientemente ha venido aumentando el interés en las asociacio-nes público-privadas como opción aceptable para financiar servicios, en especial endonde pueda haber costos de capital o infraestructura sustanciales. Dado que cadaopción representa una forma única de prestación de servicio, se discuten a continua-ción las fortalezas y debilidades en eficiencia potencial.

Contratación

En el Reino Unido, se exige ahora que las autoridades locales participen en licitacio-nes competitivas para la prestación de los servicios municipales. En Nueva Zelanda,la legislación introducida a principios del decenio de 1990 causó un impacto signifi-cativo en la forma como se prestan los servicios, pero no llegó tan lejos como paraexigir la licitación competitiva. Allí, la prestación de servicios exclusivamente pordependencias de los concejos locales disminuyó del 70% en 1989 al 26% en 1994,mientras que la prestación por parte de unidades de negocios aumentó del 2 al 18%(Department of Internal Affaires, 1994). Los servicios centrales de agua potable, sis-temas de alcantarillado, control de aguas tormentosas y drenaje los prestan unidadesde negocios en más del 50% de los concejos, mientras la mayoría de ellos, que pres-ta servicios legales, recolección de desechos, silvicultura comercial y disposición dedesechos, utiliza proveedores externos (Pallot, 1998).

Dado que la moda actual es defender la privatización de los servicios públicos lo-cales, primariamente a través de contratación, deben anotarse las ventajas en eficien-cia de esta acción. En esencia, se argumenta que efectuar contrataciones mediante lici-taciones competitivas mejora el entorno competitivo y lleva a costos operativos porunidad menores para el agente que presta el servicio. Los contratistas tienen incenti-vos para ser eficientes y se les imponen sanciones si no lo son. No es necesario que lacontratación sea sólo con el sector privado y de hecho podría aplicarse igualmente aempresas y gobiernos que contratan entre sí y también con organizaciones no lucra-tivas y voluntarias (Bish, 1986).

Los contratos se otorgan típicamente por medio de un sistema de licitación com-petitiva en el cual normalmente se selecciona al licitante con el menor precio. En adi-ción, algunas jurisdicciones han adoptado una política por la cual las regiones, conda-dos o ciudades se subdividen y se licitan los contratos para una serie de subregioneso áreas para los servicios en los que no existen economías de escala. El propósito esestimular a las empresas más pequeñas a participar en las licitaciones –situación queno se daría si todos los contratos fueran grandes– y permitir, en algunos casos, quecuadrillas municipales compitan con el sector privado para ganar un contrato. Estoofrece estímulo para una mayor competencia y a la postre ahorros en costos y mayor

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eficiencia. De hecho, en algunas ciudades de Estados Unidos, no es raro encontrar em-pleados del gobierno municipal compitiendo con el sector privado por la responsabi-lidad de la prestación de un servicio. Donde así se ha hecho, se han conseguido con-siderables ahorros en costos y ganancias en eficiencia, junto con mejores niveles deservicios (Goldsmith, 1997, 1998).

Los contratos más exitosos suelen ser los que se basan en resultados mensurables(desperdicios sólidos, reciclaje y parecidos) primariamente porque es más fácil con-trolar la cantidad del producto. Además, la elaboración de contratos en términos deresultados en lugar de insumos deja al contratista libre para organizar la operación yobtener los objetivos de resultados en la forma más eficiente posible (Bish, 1986).

Muchos políticos y administradores de gobiernos locales que no son fuertes defen-sores de la contratación han argumentado que la calidad del servicio es inevitable-mente inferior en el sector privado. Esta preocupación sobre la deficiencia en la cali-dad ha ocasionado sugerencias para el establecimiento de un sistema de control queasegure que se mantenga la calidad en niveles aceptables. Sin embargo, no existe razóna priori para pensar que el control del sector público sea más efectivo o eficaz que unapolítica de licitaciones competitivas para la prestación de servicios con una base rela-tivamente frecuente (anual, bianual, o aun cada tres años, por ejemplo). La licitación,por sí misma, puede crear incentivos para que la empresa mantenga la calidad si deseaser candidata para la continuación de su contrato al vencerse el término inicial.

La mayor parte del trabajo empírico sobre contratación sugiere que los costos ope-rativos unitarios son inferiores en las operaciones realizadas por empresas privadas.Aunque el grueso de estos estudios se ha efectuado en Estados Unidos y Europa(Borcherding, Pommerehne y Schneider, 1982; Hike, 1992), se han realizado estudiossimilares en otros países. Por ejemplo, en Nueva Zelanda se informa que los ahorrosen costos por la contratación oscilan entre el 45% y el 60% en el caso de recolecciónde desechos en Dunedin, y entre el 15% y el 30% en otros servicios en Dunedin yChristchurch (Douglas, 1994; Williamson, 1994). En Canadá, varios estudios sobrediversos servicios (recolección, reciclaje y disposición de desperdicios sólidos, opera-ciones de transporte público y mantenimiento de instalaciones eléctricas) presentanresultados parecidos (ver el cuadro 5.1). Resultados semejantes se han notado en unexamen de la participación del sector privado en tres servicios urbanos (recolecciónde desechos, suministro de agua y de electricidad) en países en desarrollo (Batley,2001). En un estudio adicional en el que se compilaron resultados de 203 estudiosseparados sobre contratación (sin consideración de si se convocaron unidades del sec-tor público a licitar) se concluyó que se reportaron ahorros del orden del 20% conmayor frecuencia, sin sacrificios en la calidad del servicio (Domberger y Jensen,1997). Por último, según una evaluación crítica de varios estudios, el sector privadoes más eficiente en la recolección de desechos, la protección contra incendios, los ser-

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Cuadro 5.1 Prestación de servicios del sector privado versus del sector público en Canadá

Servicios estudiados: autor / año Alternativas de prestación Resultados

Servicio de buses: Kitchen (1992)

Mantenimiento de instalaciones eléctricas: Kitchen (1996)

Recolección de desechos: Kitchen (1976)

McDavid, Richards yDoughton (1984)

McDavid (1985)

Tickner y McDavid(1986)

McRae (1994)

McDavid y Eder(1997)

McDavid (2001)

Dependencia municipal versus serviciosde contratación privada en municipiosde Ontario.

Empresas de servicios para contrataciónde mantenimiento de instalacionesversus mantenimiento interno enmunicipios de Ontario.

48 ciudades canadienses. Empresasmunicipales versus contratación privada.

Comparación de costos antes ydespués de que Richmond, B.C.cambiara de recolección privada apública.

Encuesta de recolección privada versus municipal de desechos sólidosresidenciales en 107 municipios canadienses.

Información detallada de encuestasobre resultados, insumos y costos para recolección privada versus públicade desechos residenciales obtenida en100 municipios.

Comparación de cargos por recolecciónde desechos sólidos comerciales oindustriales en tres comunidades deCentral Vancouver Island.

327 respuestas a cuestionarios paraencuesta sobre servicios de recolecciónde desechos sólidos en municipioscanadienses.

327 respuestas a cuestionarios paraencuesta sobre servicios de recolecciónde desechos sólidos en municipioscanadienses.

Costos por km significativamentemenores en la operación de contratación privada.

Servicio contratado significativamentemenos costoso.

Proveedores municipales más costososque empresas privadas.

La recolección de desechos sólidosresidenciales cayó de US$46,24 porhogar en 1982 a US$30,63 en 1983.

En los municipios con un único agentede prestación (público o privado) la recolección fue 51% más costosa en las operaciones municipales. En los municipios con combinación de operadores públicos y privados, el sector público fue 12% más costoso.Diferencias atribuidas a productividadmucho mayor en las operaciones privadas.

En promedio, los recolectores privadosfueron 28% menos costosos.

Dependiendo del tamaño delcontenedor y la frecuencia derecolección, los servicios municipalesfueron entre 16 y 67% más altos quelos precios del sector privado.

Para todo Canadá, la recolección delgobierno fue 22,3% más costosa porhogar que la de los contratistas pri-vados.

• En promedio, los proveedorespúblicos presentan costossuperiores a los de los contratistasprivados.

(Continúa en la página siguiente)

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vicios de limpieza y el tratamiento de aguas negras intensivo en capital, en tanto quelos resultados fueron menos concluyentes para suministro de agua potable y ferroca-rriles (Tang, 1997).

En breve, la conclusión de estos estudios es que la mayor parte de las ganancias eneficiencia debidas a la contratación se ha conseguido más a consecuencia de un mayorradio de acción para la competencia que del hecho de que el servicio fuera prestadopor un contratista privado (Bish, 2001; Donohue, 1989; Jonson, 1988). Además, losresultados sugieren que donde no predominan las economías de escala, la creación dezonas de prestación crea un entorno más competitivo del que existe donde sólo hayun agente para la prestación que sirva a todo el municipio (Bartone, 2001). Sinembargo, introducir o aumentar la rivalidad puede no ser posible sin la existencia dealguna propiedad privada. En otras palabras, algún grado de privatización mediantela contratación puede ser una condición necesaria pero no suficiente para mejorassustanciales en el desempeño (Vickers y Yarrow, 1991).

Aunque la mayor parte de los estudios se han concentrado en la contratación deservicios individuales, existe alguna experiencia en Estados Unidos con ciudades que

Basureros: McDavid y Laliberte(1998)

Reciclaje residencial: McDavid y Laliberte(1999)

Comparación de costos operativos de72 basureros públicos y privados enCanadá.

Comparación del sector privado versuspúblico de 132 agentes de reciclaje.

• En los municipios donde larecolección se divide en privada ypública, ambas presentan menorescostos que el promedio nacional ylos proveedores privados menoresque los públicos.

• Los municipios que licitancompetitivamente los contratos desu recolección de desechos sólidosgozan de costos por hogarsignificativamente menores.

Los costos operativos de lasoperaciones privadas fueron inferiores:US$15,75 por tonelada contraUS$23,48 por tonelada.

El costo neto por tonelada esvirtualmente idéntico para losproveedores públicos y privados, salvoen siete comunidades donde compitendirectamente los públicos contra losprivados. Aquí, se informaronsustanciales ahorros en costos para losprivados al compararse con lospúblicos.

(Continuación cuadro 5.1)

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contratan la mayoría de las responsabilidades de servicios. Estas ciudades han forma-do la Association of Contract Cities (Asociación de Ciudades Contratantes) y se con-centran en California. Este grupo ha generado un entorno altamente competitivo deservicios locales con una vasta red de productores y acuerdos contractuales. Las ciu-dades compran y venden entre sí y empresas privadas compiten activamente entreellas y con los productores del gobierno por los contratos (Bish, 1986; Frontier Cen-tre for Public Policy, 1997). Según un análisis empírico de estas ciudades contratan-tes, éstas reciben los servicios a menores costos que las ciudades no contratantes enel condado de Los Ángeles (Deacon, 1979).

Mientras parecen predominar reducciones en costos potenciales debido a la ma-yor competencia, se entiende bien que los sindicatos se oponen generalmente a lacontratación (ver Dijkgraaf, Gradus y Melenberg, 2003, p. 54; Canadian Union ofPublic Employees, 1985). En particular, su preocupación es la pérdida de empleo desus miembros y el grado al que la contratación debilite el sindicato, fragmente lafuerza laboral, soslaye las provisiones de acuerdos colectivos y reduzca los costos la-borales con consecuentes oportunidades de beneficios para los negocios (ver Cassidy,1994). En adición, los ahorros en costos y mejor eficiencia anotados en los estudiosempíricos no se aceptan universalmente pues, según se argumenta, no consideranalgunos ítems importantes de los costos. En particular, los críticos han argumentadoque la contratación produce costos adicionales debidos al tiempo y dinero gastadosen el bosquejo, la negociación y el control de un contrato.17 El contratante debe capa-citar y supervisar a los empleados del contratista para garantizar la productividad, yse incurre en costos adicionales por el despido de los empleados después de habersecontratado sus servicios (ver Sauter, Weisman y Percy, 1988). Han surgido otras pre-ocupaciones porque los empleados no se identifican con la empresa y porque tienenclientes múltiples y no otorgan prioridad al cliente actual (Cassidy, 1994).

Estas preocupaciones y críticas se compensan, sin embargo, con varias ventajas:mayor flexibilidad de administración en la asignación de recursos humanos; mayorproductividad y eficiencia, en particular si se paga a los trabajadores con base en in-centivos; mejor capacidad de empleo de pericia especializada cuando se requiere;menor rotación; y mayor variedad para el empleado (Cassidy, 1994; Dijkgraaf, Gra-dus y Melenberg, 2003).

Franquicias

Existe una franquicia cuando una empresa privada presta un servicio a los residen-tes de un área geográfica específica y cuando los usuarios (consumidores o clientes)

17 Sobre una discusión en cuanto al diseño de contratos junto con sistemas de controles eficien-tes, ver David (1988).

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pagan (precio o tarifa) directamente al proveedor. Las franquicias pueden ser exclu-sivas (un proveedor) o no exclusivas (muchos proveedores).

Si se prestan los servicios mediante franquicias exclusivas, puede haber necesidadde regular los precios.18 Se pueden imponer otras regulaciones para garantizar elcumplimiento de estándares de calidad o de medidas de desempeño y que todos losusuarios de un área específica (servida por la franquicia) tengan acceso al servicio silo pagan. Para franquicias exclusivas mayormente intensivas en capital, no licitadascon frecuencia y no sujetas a fuerzas competitivas (como agua potable y aguas ne-gras), es esencial la adherencia a estándares de desempeño,19 junto con contratos cui-dadosamente redactados, especificando los términos y condiciones del acuerdo. Paraservicios que no son intensivos en capital (recolección de desechos, por ejemplo) lalicitación frecuente por el derecho a prestar el servicio (semejante a la contratación)debería asistir en el mantenimiento de las fuerzas competitivas necesarias para asegu-rar calidad alta y costos bajos.

Para servicios prestados por franquicias no exclusivas, es probable que sean menosnecesarias la regulación de precios y las actividades de control. Lo atractivo de estaestructura organizativa es principalmente una función del número de empresas im-plicadas y, por tanto, del grado del grado de competencia creado. A mayor cantidadde empresas, entorno más competitivo y, por tanto, mayor el incentivo para mejorarla eficiencia, disminuir costos y ofrecer servicios de calidad.

Un posible problema con las operaciones de franquicias es que algunos usuarios(quizá familias de ingresos bajos) puedan descontinuar el consumo o uso de ciertosservicios. Si los usuarios consideran muy alto el precio del servicio, pueden decidir noutilizarlo o hallar un sustituto. Esto ha ocurrido principalmente en comunidadespequeñas en las que se ha privatizado y pasado a franquicia la recolección de desechossólidos. Esto no sólo podría ocasionar condiciones no sanitarias e imponer externali-dades a quienes pagan, sino también servicio de menor calidad o mayores costos paralos usuarios existentes si desaparecen las economías de escala. Por eso, el uso de unaoperación de franquicia en lugar de contratación puede no ser deseable por razonesde eficiencia, en especial para servicios de los que pueden originarse externalidadesnegativas porque los individuos eligen no utilizar el servicio.

Donde se consideran las franquicias, es crítico un acuerdo de franquicia entre elconcejo local y el proveedor. Es el documento legal central por el que se obligan ambas

18 Para una discusión de regulación de precios, ver la sección sobre asociaciones público-priva-das más adelante en el presente capítulo.

19 Este aspecto se trata en la parte sobre control en la sección sobre asociaciones público-priva-das más adelante en el presente capítulo.

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partes y que puede hacerse cumplir. Este acuerdo debe incluir, entre otros ítems, lossiguientes:

• Términos de pago por la tarifa de la franquicia.• Principios y prácticas que deben seguirse en la fijación de los precios.• Todos los estándares y medidas de desempeño que deben cumplirse.• Una lista y descripción de todos los informes financieros y de desempeño que

se deben suministrar regularmente al concejo local y al público.• Procedimientos que se deben seguir al renegociar estándares y condiciones del

acuerdo.• Para servicios en los que el concejo local retiene la propiedad de los activos de

capital, las condiciones de su devolución al final del período de acuerdo.

Subvenciones para servicios específicos

Con mucha frecuencia los gobiernos locales otorgan subvenciones a varios grupos yactividades comunitarias, incluidos grupos de voluntarios, organizaciones caritativas,actividades recreativas y culturales y juntas especiales, tales como juntas de escenariosdeportivos y de bibliotecas. Algunas subvenciones son ad hoc en tanto que otras seotorgan anualmente, aunque a los solicitantes de las anuales se les exige a menudo lasolicitud cada año. En términos de eficiencia, se justifican las subvenciones si el servi-cio prestado a través de la agencia que la recibe se presta con menores costos o mayoreficiencia que si lo prestara el gobierno municipal directamente. Por ejemplo, si lasubvención es para una organización de voluntarios, puede ser menos costoso prestarel servicio a través de este tipo de organización que a través de un organismo u orga-nización del ayuntamiento.

Las subvenciones a juntas involucradas en la prestación de un servicio se hacentípicamente para cubrir el total o parte de los costos operativos (por ejemplo, juntasde bibliotecas). Nuevamente, en términos de eficiencia, esta política puede ser apro-piada si el servicio puede prestarse a menores costos que bajo la responsabilidaddirecta del gobierno local. Desde luego, en esta declaración está implícita la condiciónde que los presupuestos para estas juntas debe determinarlos el concejo local en com-petencia con el rango de los demás servicios prestados por el gobierno local.

En realidad, las subvenciones de los gobiernos locales casi nunca se otorgan paramejorar la eficiencia productiva, sino, en general, por una de estas dos razones: apa-ciguar a grupos específicos persuasivos en apelar a la conciencia social de los conce-jos locales para apoyar su causa; o prestar un servicio particular a través de una juntaespecial (de una biblioteca, por ejemplo) que está alejada por lo menos un paso de laresponsabilidad directa del concejo.

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Cupones

Los cupones constituyen aún otra forma de privatizar la prestación de los serviciospúblicos, distribuyéndolos directamente el gobierno municipal a ciudadanos que seha estimado son elegibles para un servicio particular. El usuario entonces entrega elcupón al proveedor privado de su elección. El proveedor, a su vez, envía el cupón algobierno para su pago (que, con toda probabilidad, será una cantidad constante endólares por cada cupón del mismo tipo).

Es particularmente importante determinar el valor en efectivo del cupón (esto es,el valor que el gobierno paga a cada empresa), pues el valor puede afectar la eficien-cia de la producción y prestación del proveedor. Deben estipularse la cantidad y cali-dad del servicio prestado. Por ejemplo, si el valor en efectivo del cupón es igual alcosto promedio de cada unidad ofrecida o prestada por la empresa o al promedioponderado de los costos asumidos por todas las empresas, el esquema puede penali-zar a los productores más eficientes. Para superar este problema, el valor en efectivopor unidad debe ser igual al costo del proveedor más eficiente. La ventaja de este plande pago es que la empresa altamente eficiente puede reducir los costos del gobiernoy, por consiguiente, del contribuyente.

Un sistema de cupones puede ofrecer incentivos para la diversidad y de ahí, paraun gran número de productores, aumentando así las alternativas disponibles a losresidentes. Por esta razón, la prestación de servicios, como el cuidado de niños, ser-vicios a las amas de casa, hogares de adopción y hogares de grupos, se podrían adap-tar bien a un sistema de cupones. Los cupones se utilizan con frecuencia para eltransporte público de receptores de bienestar e incapacitados y en ocasiones paragastos médicos.

Una variación potencial de aumentar las alternativas de los tenedores de cuponeses el aumento en la calidad del servicio y en la eficiencia que debería causar. Sinembargo, este resultado dependería de la efectividad de la red de información esta-blecida entre los tenedores de cupones. Si la red es efectiva, la existencia de fuerzascompetitivas debería ocasionar mejoras en la calidad del servicio y reducir los costosprestacionales. La reducción de éstos, sin embargo, puede compensarse parcialmen-te con los costos mayores de control y administración, por ejemplo, para impedir lafalsificación de los cupones.

Aunque se pueden encontrar algunos problemas administrativos y de control coneste enfoque, debería estimularse la experimentación con un sistema de cuponespara ciertos servicios. Inicialmente, puede intentarse con los cupones en aquellasáreas en donde el gobierno provee asistencia a agencias no gubernamentales, talescomo servicios sociales para familias de ingresos bajos.

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Voluntarios

Los gobiernos utilizan voluntarios en muchos países para la prestación de serviciosespecíficos. Típicamente se observa asistencia no remunerada en lugares tales comobibliotecas, hospitales y programas de ayuda de maestros, donde normalmente a losvoluntarios se asignan tareas que de otra forma no podrían realizarse.

Los municipios más pequeños de Canadá y Estados Unidos tienen frecuente-mente departamentos de bomberos voluntarios o una combinación de bomberosvoluntarios y profesionales. De hecho, en un estudio sobre 104 departamentos debomberos municipales en municipios de Canadá en 1981 y 1982 se concluyó que losdepartamentos de bomberos que emplean una combinación de bomberos de tiem-po completo y parcial (voluntarios) en comunidades de hasta 50.000 habitantesgozaban de los beneficios de menores costos del servicio sin sacrificio en la eficacia(McDavid, 1986). En comunidades de más de 50.000 habitantes, la eficacia tendía adisminuir con una fuerza mixta. De la misma forma, la eficacia de un departamentocon bomberos de tiempo parcial solamente se reducía porque los bomberos, en pro-medio, gastaban más tiempo en llegar al incendio.

Dado que la fuerza laboral existente no se reemplaza usualmente (al menos enprimera instancia) con voluntarios, no cabe presumir que el uso de voluntarios redu-cirá los costos de la prestación en forma inmediata. De hecho, puede haber algunoscostos de administración en el mantenimiento de un personal voluntario; por ejem-plo, los programas de entrenamiento, guías y requerimientos de coordinación gene-ral consumen tiempo de los miembros regulares del personal.

Aunque a corto plazo puedan ser menores los costos, la dependencia de volunta-rios puede también reducir los costos a largo plazo, en especial si sirven como susti-tutos de los empleados remunerados. Se originan ahorros adicionales en costos,tanto a corto como a largo plazo, si el uso de voluntarios permite servicio extra o máshoras de servicio, por ejemplo, como con la ayuda voluntaria en las bibliotecas. Sicon ese uso mejora la calidad de los servicios existentes, depende de la calidad de losvoluntarios y de la percepción de los receptores (por ejemplo, puede percibirse queel uso de voluntarios en hospitales mejora la calidad de la atención hospitalaria).

Un problema potencial en el uso de voluntarios surge si sólo están disponibles adeterminadas horas (por ejemplo, fines de semana o en las noches), o si no son con-fiables, lo que puede suceder porque no se les remunera. Problemas y costos adicio-nales pueden aparecer si es necesario un sistema de contratación continua para dotarde personal al programa de voluntarios.

Grupos de autoayuda

El concepto de autoayuda se relaciona estrechamente con el de uso de voluntarios. Losprogramas de autoayuda se diseñan de manera que los individuos o vecindades pres-

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ten servicios para ellos mismos. Ejemplos típicos en Norteamérica incluyen “vigilan-cia de la vecindad” y programas de block parent (hogar seguro), inundaciones y man-tenimiento de superficies exteriores de patinaje sobre hielo en parques de barrios. Lapopularidad de estos programas ha aumentado en los últimos años. En algunos de losmayores municipios los residentes de ciertas calles o barrios se han organizado colec-tivamente (y suministrado fondos) con el propósito de contratar empresas de seguri-dad para reducir la incidencia de crímenes y, en general, mejorar la seguridad para losresidentes. Aquí, los usuarios prestan y pagan directamente el servicio.

Es un asunto debatible que los grupos de autoayuda (para muchos servicios) esténdispuestos a organizarse por su propia cuenta y, por supuesto, en primer lugar es pro-bable que dependa de la severidad de la razón para organizarse. Por ejemplo, es másprobable que se organicen los ciudadanos para propósitos de protección que paramantener un parque del vecindario. A menos que se demuestre que disminuirán loscostos de la prestación y mejorará la calidad para los beneficiarios (por ejemplo, conmayor seguridad), no es probable que los individuos acuerden emprender la activi-dad. En adición, está el problema obvio de operar un sistema de prestación si surgenarribistas. Es probable que sea más aparente este problema si para establecer ciertosservicios se requieren costos apreciables. Dados estos problemas potenciales, se maxi-mizarán las ganancias en eficiencia sólo si la mayoría de los residentes de una juris-dicción dada se ponen de acuerdo para cooperar.

A la inversa, si los gobiernos pueden convencer a grupos o vecindarios estableci-dos de pasarse a prestación por su propia cuenta para sustituir una adición a los ser-vicios públicos existentes, entonces se podrían obtener ahorros significativos en laprestación de servicios específicos. No obstante, estos ahorros pueden compensarseparcial o totalmente con mayores costos de personal asociados con su prestación.

Problemas adicionales y costos mayores pueden originarse si los grupos de autoa-yuda deciden, después de un período corto, terminar su actividad y volver a la pres-tación pública del servicio, posiblemente presionando más para que los políticos loca-les presten el servicio a través del sector público local. Es claro que tal indecisiónpodría crear ineficiencias y costos más altos. Para evitar estos costos, puede requerir-se asistencia parcial del gobierno, no sólo durante las primeras etapas de la prestaciónsino permanentemente. De hecho, con frecuencia esto es lo que se practica con elmantenimiento de superficies exteriores de patinaje sobre hielo en los barrios, en losmunicipios canadienses: el gobierno local paga a menudo pequeños honorarios pordía a un residente del vecindario para asegurar el mantenimiento del hielo para losresidentes.

Agencias privadas no lucrativas

Agencias privadas no lucrativas han prestado en forma tradicional varios servicios enmuchos países y algunos ejemplos comunes de esto en Norteamérica son organizacio-

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nes como Alcohólicos Anónimos, Ejército de Salvación y United Way (Vía Unida).Pueden observarse ahorros en costos cuando estas organizaciones ofrecen serviciosque de otra forma los tendría que ofrecer el gobierno local. Sin embargo, surgen trespreocupaciones potenciales con la dependencia del sector no lucrativo. Primero, pue-de ser difícil asegurar un servicio de alta calidad, ya que puede depender de la califi-cación de las personas que trabajan en la agencia. Segundo, sin una fuente confiabley continua de fondos, estas organizaciones no son proveedores estables de los servi-cios. Tercero, quizá más filosóficamente, está la importante cuestión de si el sectorpúblico está renunciando a su responsabilidad pública, dependiendo de agencias nolucrativas (con ninguna o muy poca asistencia financiera de los gobiernos munici-pales) en la prestación de servicios, como bancos de alimentos y asilos.

Combinación de sistemas de prestación de servicios

En adición a la gran cantidad de sistemas totalmente públicos y totalmente privadosde prestación de servicios, cada vez más se prestan los servicios mediante una com-binación de dichas organizaciones. La combinación puede ser de una agencia degobierno (empresa de negocios del gobierno local o departamental) para otra agen-cia gubernamental, o puede ser que el sector privado ofrezca parte del servicio (gene-ralmente mediante contratación) para una dependencia o agencia oficial. Este uso desistemas mixtos de prestación ha aumentado en forma sustancial en el último dece-nio. En algunos casos, la combinación de sistemas se diseña a fin de aprovechar aho-rros provenientes de las economías de escala o del radio de acción en la prestaciónde varios servicios. Estas economías se atribuyen a eficiencias que pueden obtenerseal servir a una población o área geográfica mayor. Sin embargo, en otros casos, lacombinación se utiliza para superar problemas de deseconomías de escala porqueningún gobierno municipal tiene el tamaño más eficiente para ofrecer todos los ser-vicios públicos. Además, al introducir mayor competencia en los sistemas de presta-ción, la combinación puede resolver preocupaciones sobre problemas de eficienciacreados por proveedores monopolistas de servicios.

Se dan ejemplos en los que un gobierno contrata una unidad oficial adyacente ygeneralmente de mayor tamaño en servicios, tales como mantenimiento y repara-ción de vías, operación y mantenimiento de instalaciones eléctricas municipales,reparación y servicio de vehículos de obras públicas, operación de servicios de trans-porte, servicios administrativos contables y legales, gestión de desechos sólidos yotros parecidos. La mayoría de los proyectos de construcción de los gobiernos, in-cluidos edificios, vías, redes de agua potable y alcantarillado y ciertos servicios pro-fesionales, tales como diseño de ingeniería, estudios de consultoría y asesorías lega-les, se contratan al sector privado.

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Asociaciones público-privadas

Aunque las decisiones sobre políticas y financiación de infraestructura del sectorpúblico deben a la postre ser responsabilidad del concejo, eso no significa que elorganismo deba poseer los activos y prestar el servicio (ver Savas, 1987, cap. 6;Osborne y Gaebler, 1992; Kolderie, 1986; Wunsch, 1991; Ostrom, Schroeder yWynne, 1993; Batley, 2001; Freire y Stren, 1994 y Banco Mundial, 1994). La propie-dad de los activos y la prestación de servicios pueden manejarse en varias formasincluido algún tipo asociación público-privada.20 En la presente sección se discutenlas implicaciones principales de éstas.

En la última década o algo así, ha habido mayor interés en la provisión de infraes-tructura del sector público mediante asociaciones público-privadas (Hrab, 2003a,2003b), en particular para servicios que tienen costos de capital sustanciales. A modode ilustración, el 85% de los encuestados oficiales por el Canadian Council for Pu-blic-Private Partnerships (Consejo Canadiense para Asociaciones Público-Privadas)anotó que su gobierno estaba aumentando su utilización de ese tipo de asociaciones(Martin, 2001). Se han notado tendencias semejantes en otros países (Szalai, 2001).Esta participación puede tener formas distintas, incluso iniciación o planeación deproyectos, construcción, operación, propiedad y financiación. Estas asociaciones pú-blico-privadas constituyen una forma de contratación e incluyen la participacióndirecta de un sector en una empresa de capital de riesgo controlada por el otro sec-tor. Ambos socios contribuyen con fondos o servicios a cambio de ciertos derechoso ingresos futuros.

Las asociaciones público-privadas pueden tener diferentes formas, como las si-guientes:

• El sector privado opera la empresa de servicios por una tarifa y asume la res-ponsabilidad de los costos de capital.

• El sector privado arrienda o compra la empresa de servicios al sector público,la opera y cobra tarifas de servicios.

• El sector privado construye o desarrolla una empresa de servicios o ensanchao renueva una empresa existente de servicios y luego la opera por un ciertonúmero de años.

• El sector privado construye la infraestructura requerida, opera la empresa poralgún período especificado y luego la transfiere al gobierno.

• El sector privado construye y opera la empresa y responde por la financiaciónde capital. El sector público regula y controla la operación.

20 El uso de asociaciones público-privadas para financiar infraestructura de capital se discuteen Kitchen (2004).

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• El sector privado construye la infraestructura y luego transfiere la propiedadal sector público.

Las asociaciones público-privadas presentan algunas ventajas. En adición a sumi-nistrar una fuente de fondos de capital, habilitan al sector público para recurrir a lapericia y destrezas del sector privado (Conference Board of Canada, 2003) a fin de mi-nimizar los costos. Esta ventaja puede tener especial importancia para los municipiospequeños que encuentran mayor dificultad que los grandes para atraer la pericia.Tercero, la inclusión del sector privado tiende a ocasionar operaciones más innovado-ras y eficientes que si el sector público presta el servicio por su cuenta (Probyn, 1997).

Como la mayor parte de las opciones, las asociaciones público-privadas tambiéntienen desventajas. Primero, puede existir algo de incertidumbre sobre si el sector pri-vado podrá representar su papel, en especial si existe riesgo de bancarrota en el sectorprivado en la prestación de servicios locales esenciales. Segundo, hay pérdida poten-cial de control al sector privado. Tercero, puede haber una compensación de costos decapital pagados por adelantado por costos operativos futuros; por ejemplo, el costoanual de financiación del sector privado de un proyecto puede resultar ser mayor delo que habría sido el costo de financiación del sector público (De Luca, 1997; Probyn,1997). Y por último, la financiación del sector privado puede incluir respaldo finan-ciero o crédito del gobierno y, por consiguiente, imponer una carga potencial al sec-tor público.

La experiencia con las asociaciones público-privadas sugiere que, en general, lamayor parte han producido ahorros en costos (Snack, 1996; Mann, 1999), mejoras eneficiencia y servicios expandidos, dándose las mejoras más notables en presencia decompetencia significativa (Harris, 2003; Hrab, 2003a). Aun donde no ha predomina-do la competencia y la prestación del servicio ha seguido siendo en gran parte mono-polista, la evidencia sugiere que donde el sector privado asume el riesgo, la participa-ción privada ofrece mejores resultados que cualquier alternativa verosímil del sectorpúblico (Harris, 2003). Es también evidente que las asociaciones público-privadas sonmás apropiadas para la infraestructura que presta servicios con características debienes privados.

Para una jurisdicción de gobierno que considere una asociación público-privada,deben hacerse y responderse las siguientes preguntas (Bartone, 20019; Carr, 1996):

• ¿Hasta dónde es posible describir estándares objetivos y medidas de desempe-ño para el servicio?

• ¿Existe la competencia? Esto es, ¿hay dos o más contratistas capaces y dispues-tos a prestar el servicio?

• ¿Sería posible reemplazar al proveedor privado si la empresa sale del negocio osu desempeño está por debajo del estándar?

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• ¿Ha sido subcontratado el activo en cuestión en otro sitio?• ¿Hasta dónde puede el gobierno controlar el desempeño del contratista?• ¿Qué impacto causaría la subcontratación en los empleados actuales?• ¿Cuánta oposición podría haber a la privatización?• ¿Es legal la participación del sector privado en el activo en cuestión?• ¿Cuánto tiempo tomará estructurar y poner en práctica la privatización?

Si las respuestas a estas preguntas sugieren que es apropiada una asociación públi-co-privada, queda todavía una pregunta más, y es “¿qué papel debe representar el go-bierno?”.

¿Cuál es el papel del gobierno local?

Puesto que las asociaciones público-privadas para la mayoría de los proyectos deinfraestructura física son monopolistas y dado que prestan servicios que fueron opudieron ser prestados por el sector público, es probable que exista un papel para elgobierno local. Los gobiernos locales no necesitan participar en la construcción delactivo ni deben participar en la gestión y prestación cotidiana de los servicios ofreci-dos por este activo. En cambio, el gobierno debería, por medio de un acuerdo con-tractual cuidadosamente redactado, fijar los términos y condiciones de la prestacióndel servicio, su financiación y calidad y establecer estándares o medidas de desempe-ño para su cumplimiento. Inclusive podría fijar la estructura de los precios que seutilizará (precio por volumen para agua y alcantarillado, peajes para carreteras, tari-fas para disposición de desechos sólidos, etc.). En adición, la participación del go-bierno podría ser fijar un sistema regulador de precios o introducir prácticas de con-trol que pueden incluir la fijación de medidas de desempeño.

Regulación de precios

Aunque es probable que los proveedores del sector privado se opongan a esquemasreguladores de precios (Mann, 1999), su soporte se fundamenta en la premisa de quees necesario proteger a los usuarios y contribuyentes de aumentos ineficientes e injus-tos de precios, cuando las decisiones sobre la responsabilidad del servicio y su finan-ciación se toman en un entorno no competitivo (KPMG y CMS Cameron McKenna,2002). Fijar un sistema regulador, sin embargo, es una tarea compleja. ¿Cuándo debenregularse los precios? ¿Quién debe regularlos? ¿Cómo deben regularse?

• ¿Cuándo? La práctica corriente en muchos países es inconsistente cuando setrata de regulación de precios locales. Por ejemplo, se regulan los precios paraservicios específicos de gobiernos locales (por ejemplo, electricidad), pero nopara otros servicios en el mismo país (agua y alcantarillado, transporte pú-

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blico). La base racional tras este tratamiento diferencial está lejos de ser clara.La práctica parece basarse en la tradición y en lo que se hace en otras partes enoposición a cualquier base racional económica. Sin embargo, cabe presumir, ladefensa de la regulación de los precios es más fuerte en casos en que las presio-nes competitivas tanto en términos de toma de decisiones (falta de oportuni-dad del concejo local para tomar decisiones sobre las compensaciones paratodos los bienes y servicios locales) como de producción y prestación del ser-vicio son más débiles, como en mercados no disputables.

• ¿Quién? ¿Debe ser la regulación responsabilidad del concejo gobernante o deun organismo independiente establecido por él? De estas opciones, el uso de unorganismo regulador independiente operando a prudente distancia de todoslos niveles de gobierno, nombrados los expertos en conjunto por los gobiernoslocales y superiores y versados aquéllos en los detalles financieros, presupues-tales y operativos, puede servir mejor a los ciudadanos. Ciertamente, puede mi-nimizar la oportunidad de interferencia del sector público en las actividadesdiarias del proveedor del sector privado.

• ¿Cómo? ¿Qué marca de referencia o criterio debe utilizarse para determinar elprecio apropiado? ¿Debe basarse el precio en los costos financieros o los eco-nómicos? ¿Debe basarse en un estándar definido de servicio y, si es así, cuál esese estándar?

No es fácil responder a estas preguntas. En general, los esquemas reguladores deprecios tienen dos prototipos comunes: tasa de retorno y regulación de límite de pre-cio (Szalai, 2001). Cuando se utiliza la tasa de retorno, el regulador define un nivel debeneficio justo y razonable, y la empresa tiene oportunidad de aumentar el preciohasta el punto en que logra su nivel de máximo beneficio. Dado que el beneficio razo-nable se contabiliza como porcentaje de la base del activo, la empresa tiene incentivopara invertir más de lo necesario a fin de aumentar la base del activo y, por consi-guiente, el beneficio. Con este esquema de regulación de precios existen otras preocu-paciones porque existe poco incentivo para que el proveedor sea eficiente y vigilanteen el control de los costos, pues a los proveedores en general se les permite recuperartodos los costos. El seguimiento de este precio consume tiempo y es costoso porquedemanda que los reguladores revisen la utilidad de todas las inversiones, de maneraque las innecesarias se descuenten de la base del activo, lo que es una tarea formida-ble, por decir lo menos.

Los esquemas reguladores de precios con límites de precio se concentran en crearincentivos para que la empresa aumente la eficiencia.21 Con este esquema se ajusta el

21 Para una discusión más detallada, ver KPMG y CMS Cameron McKenna (2002, parte V).

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precio regulado cada año por la tasa de inflación menos la tasa de la ganancia espe-rada en eficiencia. Si la empresa reduce sus costos por medio de innovación tecnoló-gica o eficiencias en producción, obtiene beneficios extras. Si no lo hace, incurre endéficit. Una dificultad mayor con este esquema es la de establecer una medida de efi-ciencia. La práctica ha consistido en comparar indicadores de desempeño aplicables auna empresa o empresa de servicios con indicadores semejantes de empresas o em-presas de servicios de otros municipios, o tomar el promedio de todas las empresassimilares de un país, ajustado por la geografía y otros factores que afectan el costo. Ladiferencia entre un proveedor específico y el grupo de comparación puede denomi-narse déficit de eficiencia (brecha). Donde resulta un déficit, no siempre se espera quese corrija inmediatamente. Puede tomar algunos años, con la condición de que sereduzca un porcentaje específico del déficit cada año. Por ejemplo, el regulador delagua potable en el Reino Unido exige que las empresas menos eficientes reduzcan el50% de la brecha anualmente. Nuevamente, tal regulación, para ser efectiva y eficien-te, requiere un alto grado de conocimiento y competencia por parte del regulador.

Donde los costos son menores que lo esperado bajo regulación de límite de pre-cios, los propietarios de la infraestructura física obtendrán beneficios inesperada-mente altos. Una solución aquí es dar a cada usuario un reembolso (al final del añofiscal) igual a la participación de las utilidades de ese usuario (el cual puede denomi-narse dividendo de patrocinio). Otra posibilidad, aunque menos preferible económi-camente porque recompensaría a usuarios que no utilizaron el servicio en el año enque se obtuvo el beneficio, sería utilizar estos beneficios para reducir los precios alaño siguiente.

Control

Donde se utilizan las asociaciones público-privadas, los gobiernos pueden deseartambién controlar la actividad y el desempeño de los proveedores del sector privadomediante el uso de medidas de desempeño. Aunque éstas son relativamente nuevaspara el sector público o para proveedores privados de servicios para el sector públi-co, su importancia se reconoce ampliamente y ha sido así por algún tiempo (Hatry,1999). Una medida de desempeño, si se fija correctamente, registra el producto, másque el insumo, del gasto en programas o servicios específicos.

La puesta en práctica de un sistema de medidas de desempeño tiene varias venta-jas. Permite a proveedores y usuarios comparar el desempeño en el tiempo y en agen-cias y municipios similares, lo que se conoce como benchmarking. Refuerza la res-ponsabilidad porque usuarios y contribuyentes están en mejor posición de evaluarlos servicios prestados dado el costo de producirlos y, por tanto, en mejor posiciónde juzgar si la prestación del servicio es eficaz y eficiente. Mejora la transparencia,pues los ciudadanos pueden observar y controlar las actividades en forma más estre-

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cha. Las medidas de desempeño refuerzan la responsabilidad empresarial (Solano yBrams, 1996) y ofrecen a menudo incentivo para estimular la creatividad del personaly su productividad. Por último, ayudan a los proveedores a desarrollar presupuestoscon base en costos y beneficios económicos realistas en lugar de patrones históricos(incrementalismo).

Las medidas de desempeño también se utilizan para determinar la efectividad dela prestación del servicio. La efectividad mide el grado al que una actividad contribu-ye al logro de metas, objetivos, o fines expresados. Por ejemplo, una actividad comola construcción de una carretera puede ser muy eficiente en términos de costo porkilómetro, pero su efectividad dependerá de la utilidad de la carretera en aportar con-veniencia, seguridad y economía al transporte vehicular. Cuando no es posible unaevaluación directa de los beneficios que se originan en servicios locales, la demandapor servicios sujetos a estándares de calidad podría medirse por medio de encuestasa ciudadanos, estudio de las condiciones económicas locales, informe sobre el núme-ro de solicitudes, cuentas de peticiones o reclamos recibidos, o evaluaciones de exper-tos. En esta forma, puede estimarse una medida del valor del servicio prestado. Así, laefectividad medirá el éxito, no sólo de hacer las cosas, sino de hacerlas a satisfacciónde los ciudadanos.

Las medidas de desempeño se exigen ahora para un amplio rango de servicios entodos los municipios y sus agencias en Ontario, Canadá. Más de 100 municipios detoda Norteamérica participan ya en un programa de medidas de desempeño desa-rrollado por la International City/County Management Association (Asociación In-ternacional de Administración de Ciudades y Condados) (Ontario Ministry of Mu-nicipal Affairs and Housing, 2003). Estos municipios comparten sus resultados demedidas de desempeño anualmente. Compartir información sobre medidas de de-sempeño debe ayudar a mejorar la eficiencia, la responsabilidad y la transparencia delos socios del sector privado mientras se informen los resultados a los usuarios cadaaño. Esta información puede tener una variedad de formas, incluido el envío porcorreo a todos los usuarios y residentes a través de las cuentas de impuestos a la pro-piedad o facturas de servicios, notas en los periódicos locales y colocaciones en lossitios web de los municipios.

Resumen

Los servicios municipales pueden prestarse en una variedad de formas. Las alternati-vas van desde la prestación completamente pública hasta la completamente privadapasando por una combinación de ambas, incluidas las asociaciones público-privadas.Para la prestación del sector público, los argumentos económicos y políticos a favorde organismos independientes y autónomos o semiindependientes y semiautónomosde propósito especial son generalmente débiles. Estos organismos no contribuyen con

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nada único y su existencia crea o tiene potencial de crear problemas de toma de deci-siones y costos innecesarios tanto para los gobiernos locales como para los residenteslocales. Eliminar los organismos de propósito especial y transferir sus responsabilida-des a los concejos municipales debe mejorar al punto que puedan mejorarse la efi-ciencia, responsabilidad y transparencia del sector público local. Hacerlo, significaríaciertamente eliminar la confusión sobre quién es responsable de qué y permitiría a losconcejos locales fijar prioridades y ponderar y considerar las compensaciones necesa-rias en la toma de decisiones sobre los méritos relativos de realizar gastos en sistemasde acueducto y alcantarillado, vías, transporte público, policía, bomberos, parqueslocales y otros servicios.

Aunque la prestación por parte del sector privado de los servicios municipales seinterpreta en general como contratación o formar asociaciones público-privadas, in-cluye también el uso de franquicias, subvenciones para servicios o funciones específi-cas, cupones, voluntarios, grupos de autoayuda y agencias privadas no lucrativas. Laprivatización no significa que los gobiernos deben renunciar a la propiedad de los ser-vicios municipales y, de hecho, deben mantener el derecho de fijar estándares y espe-cificar condiciones y en general deben retener toda la responsabilidad mediante el usode acuerdos contractuales. El papel del sector privado es prestar los servicios según lasespecificaciones y condiciones proyectadas por el gobierno.

En varios estudios al nivel municipal se comparan los costos de prestación de ser-vicios por los sectores público y privado. En cada estudio, la comparación de costos sehace entre la prestación por parte del gobierno local y la prestación por medio de con-tratación con el sector privado. Virtualmente en todos los casos, se han observadoahorros significativos en los costos unitarios en la prestación del sector privado. Seargumenta que estos ahorros se deben a las fuerzas competitivas presentes en la pres-tación por parte del sector privado, pero en general ausentes en la del sector público.

Aunque pueda ser tan abrumadora la evidencia empírica, no ha silenciado a algu-nos críticos. Quizás el criticismo más fuerte provenga de los sindicatos del sectorpúblico, que se sienten particularmente vulnerables por las posibles pérdidas de tra-bajo y el menor poder de negociación. No obstante, la contratación tiene potencial deaumentar la flexibilidad de la administración de los recursos humanos, de aumentarla productividad (especialmente si se crean incentivos en los esquemas de pago), demejorar la capacidad de un administrador de contratar pericia especializada cuandosea necesaria y de disminuir los costos de nómina del sector público.

Aunque ha existido discusión y aplicación relativamente limitadas del papel de losprogramas de franquicias, subvenciones, cupones, voluntarios y autoayuda, y agenciasprivadas no lucrativas en la prestación de los servicios públicos, estos instrumentos uorganizaciones pueden ser importantes en el futuro, en especial si los gobiernos redu-cen o descontinúan algunos servicios. Similarmente, hay evidencia creciente de quelas asociaciones público-privadas tendrán mayor importancia.

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En cuanto al futuro de la prestación de servicios públicos por parte del sector pri-vado, el debate continuará. Habrá defensores de mayor privatización, como tambiénhabrá críticos. En realidad, sin embargo, la presión política para reducir los gastos ofi-ciales y reducir o restringir los aumentos en los impuestos y tarifas de servicios, obli-gará a los gobiernos a recurrir a la prestación del sector privado en una u otra forma,para una variedad de aquello que actualmente se conoce como servicios municipales.De hecho, este cambio ya está en la legislación o en el mandato de algunos países.

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6Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres

Agnes Soucat, Ruth Levine, Adam Wagstaff, Abdo S. Yazbeck, CharlesC. Griffin, Timothy Johnston, Paul Hutchinson y Rudolf Knippenberg

El presente capítulo presenta información pertinente a los planeadores y diseñado-res de políticas, interesados en la evaluación del desempeño de sus sistemas de saluden la atención de las necesidades de salud de los pobres. Están en disputa la formacomo los países asignan sus recursos limitados a actividades que beneficien a lospobres, la eficiencia con que el sistema de salud de un país transforma esos recursoslimitados en oferta efectiva de servicios que maximicen la salud de los pobres, y si lospobres utilizan los servicios de salud disponibles. Por eso uno de los propósitos deeste capítulo es describir metodologías, fuentes de datos e indicadores que puedanutilizarse para analizar el desempeño de los servicios de salud en el mejoramiento delos resultados en salud, nutrición y población de los hogares pobres.1 Mediante estasvaloraciones, los planeadores podrán identificar las áreas que dentro del sector de lasalud operan en forma ineficiente e injusta, permitiéndoles así diseñar las estrategiasmás apropiadas.

El capítulo se centra principalmente en las características de la oferta de serviciosde salud descritas en la parte Sistema de salud y sectores relacionados del marco presen-tado en el gráfico 6.1, que incluye características del mercado, factores institucionalese incentivos que afectan a los proveedores de servicios de salud y los factores que afec-tan los mercados para insumos de la salud, tales como drogas, equipos y, quizá lo másimportante, el trabajo.

La oferta de servicios de salud se forma en parte por las políticas y acciones del go-bierno, específicamente los recursos de que dispone un país y la manera como elgobierno fija las prioridades en el sector de la salud dentro de su programa de desa-rrollo. Además, los gobiernos tienen alternativas sobre cómo asignar en la mejor

1 Este capítulo se ha adaptado del capítulo sobre salud, nutrición y población del Poverty Re-duction Strategy Sourcebook, que se encuentra disponible en www.worldbank.org/poverty/strategies/sourtoc.

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forma sus recursos dentro del sector de la salud –entre distintos tipos de servicios desalud, entre distintos modos de financiación y prestación de servicios y entre distin-tos tipos de servicios–, todos los cuales tienen implicaciones para el mejoramiento dela salud de los pobres.

A su vez, el impacto de la oferta de servicios de salud en los resultados depende defactores al nivel de los hogares (Mosley y Chen, 1984; Vega y otros, 2000; Wolfe yBehrman, 1982). Los factores de los hogares y la oferta de servicios se combinan parainfluir en el comportamiento individual. El foco del presente capítulo es atender losproblemas del lado de la oferta. Sin embargo, evaluar el desempeño del sistema desalud implica necesariamente contar con un cuadro preciso de lo que sucede con lospobres, incluida la valoración de su nivel de utilización de los servicios y las barrerasque existen para esa utilización (Cebu Study Team, 1991; Wagstaff, 200b). A menudoel examen de las barreras a la búsqueda de atención se concentra en la capacidad delos pobres de adquirir servicios básicos de salud. En realidad, el que los pobres utili-cen los servicios de salud es función no sólo de su economía sino de una ampliavariedad de factores, tales como accesibilidad, calidad de los servicios (medida segúnla disponibilidad de personal básico, suministros, y equipo y provisión de tratamien-tos adecuados), recursos de los hogares y conocimiento y percepción de los indivi-duos sobre qué servicios son necesarios y cuándo (Wong y otros, 1987; Panis y Lillard,1994). A su vez, el impacto de los servicios de salud depende a la postre de cómo losindividuos y los hogares transforman los diversos insumos de salud, incluidos los ser-vicios, en resultados actuales (Mosley y Chen, 1984; Schultz, 1984; Acheson, 1998;DFID, 1999; Hughes y Dunleavy, 2000).

En suma, evaluar el desempeño de los sistemas de salud en la prestación de servi-cios a los pobres depende de tres interrogantes relacionados (descritos en los recua-dros del gráfico 6.1):

• ¿Eligen los sistemas de salud hacer lo “correcto”, prestando los servicios demayor beneficio potencial para los pobres y promoviendo políticas que alien-tan su uso por parte de los pobres? (Políticas y acciones oficiales).

• ¿Qué tan bien prestan esos sistemas de salud los servicios “correctos” con susrecursos limitados? (Sistemas de salud y sectores relacionados).

• ¿Realmente utilizan los pobres los servicios de salud y mejoran con ese uso losresultados? (Hogares y comunidades).

Es importante reconocer que esta visión general no abarca todos los temas posi-bles, ni se ha organizado en forma que corresponda directamente a la teoría econó-mica. Su intención es ser una guía práctica que le permita a un analista en un entor-no de datos relativamente escasos entender dónde se encuentran las deficienciasprincipales en los acuerdos sobre financiación de los servicios de salud y, en particu-

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154 Prestación de servicios públicos

lar, cómo se relacionan las deficiencias con la sensibilidad del sistema a las necesida-des de los pobres.

Por eso el foco del presente capítulo se sitúa en el grado al que las intervencionesen salud, nutrición y población contribuyen a mejorar los resultados en la salud de lospobres y reducen las consecuencias para su bienestar financiero, con respecto a lasenfermedades y la búsqueda de servicios. Así, el desempeño de los servicios de saludse evalúa de acuerdo con la capacidad de:

• Canalizar los recursos hacia los pobres, financiando las intervenciones a sufavor.

• Llegar a los pobres proporcionando resultados básicos que influyan en la dis-ponibilidad de los servicios de salud de calidad, que se utilizarán en la produc-ción de salud en los hogares.

• Minimizar los obstáculos financieros al uso de las intervenciones.

El capítulo se ha organizado en términos de estos tres criterios. En la siguiente sec-ción se observa cómo se pueden tomar decisiones sobre canalización de recursoshacia los pobres. La segunda sección ofrece un marco de evaluación de la capacidadde prestación de servicios a los pobres de un sector de salud. La última ofrece infor-mación importante sobre la evaluación de si los pobres se benefician con los serviciosde salud y la identificación de impedimentos adicionales al mejoramiento de losresultados en la salud.

Canalizar recursos hacia los pobres

Los gobiernos pueden practicar varias funciones para mejorar los resultados en saludpara los pobres. La primera es atender un conjunto de fallas de mercado inherentes alos sistemas de salud, a saber: asegurar la provisión de bienes públicos e intervenirpara mejorar los efectos de enfermedades catastróficas que empobrecen los hogaresen ausencia de mercados de seguros de funcionamiento apropiado (Musgrove, 1996;Filmer, Hammer y Pritchett, 1998). La segunda función está determinada socialmen-te: promover la equidad asegurando que todos los miembros de la sociedad –especial-mente los pobres– tengan acceso a servicios básicos de salud que permitan un nivel desalud mínimo aceptado socialmente.

Las dos funciones no son mutuamente excluyentes. La atención de las fallas delmercado relacionadas con los bienes públicos puede causar efectos que beneficien enmejor proporción a los pobres. Los pobres, por definición, son más vulnerables a lacarga financiera en que pueden incurrir debido a enfermedades serias y por eso esprobable que se beneficien con sistemas que reducen el riesgo financiero de enferme-dades potencialmente catastróficas.

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Atención a las fallas del mercado

Los gobiernos deben hacer elecciones sobre cómo utilizar sus recursos limitados en laatención de prioridades competitivas. Un área en donde la intervención del gobiernoes prioritaria es la de la financiación de bienes públicos, los servicios de salud públicaque protegen a muchas personas simultáneamente. Es improbable que existan merca-dos para estos servicios porque no se puede excluir a quienes no pagan. En la salud,los principales ejemplos de tales bienes y servicios son el control vectorial, la regula-ción y estandarización, la supervisión de las enfermedades y la educación en temas desalud. En estrecha relación con los bienes públicos están los bienes cuasipúblicos:aquellos que producen beneficios que se extienden más allá de los usuarios directosde los servicios. Los ejemplos más comunes son el tratamiento de la tuberculosis, lasenfermedades transmitidas sexualmente y otras enfermedades transmisibles, la admi-nistración de vacunas y la provisión de servicios de agua potable y alcantarillado segu-ros. Los bienes cuasipúblicos ofrecen beneficios –inmunidad, menor exposición aenfermedades, alivio de enfermedades– a los usuarios directos de los servicios y almismo tiempo reducen el riesgo de exposición a enfermedades en la población gene-ral. No es probable que esos bienes, si bien pueden ofrecerse en forma privada, se pro-porcionen a niveles óptimos socialmente. En contraste, los bienes privados son aque-llos para los cuales los beneficios los obtienen íntegramente sus usuarios directos, eincluyen servicios tales como atención curativa intensiva de enfermedades crónicas ono transmisibles.

En ausencia de intervención del gobierno, es improbable que se ofrezcan bienespúblicos y bienes que producen externalidades positivas o que se ofrezcan a niveles óp-timos socialmente. Los proveedores privados no podrán resarcir sus costos por insu-mos al ofrecer esos servicios, y los mercados no revelarán el verdadero valor para losusuarios de la prestación de esos servicios. Sin embargo, es probable que se desarro-llen mercados para bienes privados (en ausencia de barreras a la entrada y otros impe-dimentos), porque los proveedores pueden obtener compensación por el valor de susrecursos cuando tratan a los pacientes. Pero aunque es más probable que los merca-dos ofrezcan bienes de salud privados, su calidad clínica puede ser bastante variable.

Aunque los conceptos de bienes públicos, cuasipúblicos y privados puedan sonara jerga económica esotérica, son de considerable pertinencia para los servicios desalud que se dirigen a los pobres, pues muchos de los principales problemas de saludque afectan a los pobres incluyen intereses de salud pública, que requieren serviciosde salud que no se pueden prestar en forma adecuada en ausencia de financiación ofi-cial. Por ejemplo, en el África subsahariana, más de 70% de la pérdida de años de vidaajustados por discapacidad (DALY) se debe a enfermedades transmisibles como tuber-culosis, enfermedades transmitidas sexualmente y VIH/sida, diarrea, infecciones in-fantiles evitables con vacunas y otros problemas de salud pública (ver el gráfico 6.2).

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En contraste, en los países relativamente más ricos de América Latina y el Caribe,menos de la mitad de los DALY perdidos se debe a enfermedades transmisibles; en laseconomías de mercado establecidas, sólo 9% de los DALY perdidos se debe a proble-mas de salud pública.

Otro campo de preocupación pública (tratado con más detalle adelante en “Laequidad y el impacto de la financiación del sector de la salud”) es de las fallas del mer-cado de los seguros. Una característica única del sector de la salud es la incertidumbreque existe con respecto a la probabilidad de enfermedad de un individuo y de ahí asus necesidades esperadas de servicios de salud. Los mercados de seguros puedenabordar esta incertidumbre agrupando los riesgos financieros de eventos catastróficosde individuos o grupos, reduciendo con ello el riesgo de cualquier individuo particu-lar. Sin embargo, los mercados privados de seguros pueden no funcionar apropiada-mente en circunstancias en que:

• Los aseguradores privados pueden negar la cobertura a quienes probablemen-te más la necesitan (a menudo los pobres).

• Los individuos menos saludables expulsan a los saludables del mercado deseguros (selección adversa).

• El contar con el seguro alienta a los individuos a no evitar riesgos o a consumiren exceso recursos de salud (riesgo moral).

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Fuente: Banco Mundial, 1993.

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• Los doctores, cuyos ingresos pueden estar atados a los niveles de atención queprestan, tratan más de lo debido a los pacientes y aumentan los costos de losservicios de salud (demanda inducida por el proveedor).

El funcionamiento impropio de los mercados de seguros es de importancia parti-cular para los pobres, quienes tienen menor probabilidad de costear tratamientos deenfermedades catastróficas o eventos adversos de salud (Gertler y Sturm, 1997; Fil-mer, Hammer y Pritchett, 1998). Por eso los gobiernos tienen un papel importante,cual es el de regular los mercados de seguros de salud, legislar la seguridad social opromover algún otro mecanismo de administrar los riesgos financieros de enferme-dades catastróficas.

Mejorar la eficiencia del gasto público

Debido a estas fallas del mercado, los gobiernos ofrecen generalmente una variedadde intervenciones que a menudo incluyen servicios clínicos de bajo costo con bene-ficios mayormente privados, para asegurar que los pobres tengan acceso a niveles mí-nimos de servicios de salud, los cuales pueden ser gratuitos o subsidiados. Es impro-bable que dichos servicios se justifiquen por razones de seguros –evasión de riesgoscatastróficos–, sino más bien por razones de alivio para los pobres (Pradhan, 1996).Pero, paradójicamente, los sistemas de salud gratuitos o intensamente subsidiadospueden ser regresivos realmente en su subsidio de los pobres y los no pobres, porqueestos últimos suelen obtener más beneficios de los servicios de salud.

Para atender estas fallas de mercado y objetivos de alivio de la pobreza, en el WorldDevelopment Report 1993: Investing in Health (Banco Mundial, 1993) se abogaba porun paquete esencial de salud pública y servicios de atención personal dirigidos amejorar la eficiencia en la asignación: asignar los recursos a los servicios de salud conel mayor beneficio general para la sociedad en el mejoramiento de la salud.2 El paque-te central recomendado ofrece una guía para los países en su asignación de recursospero requiere adaptación a circunstancias y condiciones de salud locales.

Los métodos apropiados de selección entre una variedad de prioridades general-mente implican el análisis de los costos y beneficios sociales (Eastwood y Lipton,

2 Algunas de las intervenciones básicas en salud que pueden causar impacto significativo en lacondición de la salud de los pobres son educación en temas de salud, complementos demicronutrientes, gestión integrada de enfermedades infantiles (IMCI), vacunas, planeaciónfamiliar, programas de maternidad segura, prevención de la malaria y gestión de casos, ges-tión de casos de tuberculosis, prevención de VIH y atención básica, promoción de la nutri-ción basada en la comunidad, control de uso del tabaco y otras prioridades de salud públicay de atención personal.

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2000). El análisis costo-beneficio social evalúa los costos y beneficios totales de lasalud y otros no referentes a la salud de las intervenciones en salud. Sin embargo,demanda hacer elecciones difíciles en cuanto a cómo fijar un valor monetario a lasganancias en salud. El análisis de efectividad de costos es más directo –y también deuso más frecuente–, pero sólo evalúa las ganancias en salud de una intervención. Sinembargo, el análisis de efectividad de costos tiene limitaciones fuertes, siendo la másnotable que puede otorgar prioridad a actividades que ya están siendo atendidas pormercados o activi-dades privadas que no responden a las necesidades de los gruposmás pobres, para quienes el suministro de servicios apropiados puede ser de menorefectividad en costos. En adición, este análisis, como el de costo-beneficio, hace valo-raciones implícitas de las vidas humanas.

Desde el punto de vista de la pobreza, el gasto en salud se consideraría más efi-ciente en cuanto a asignación si corresponde bien al predominio e incidencia de con-diciones que causan mala salud grave –los campos en donde los beneficios potencia-les de las intervenciones son mayores– en los grupos más pobres. Esto, claro, estácondicionado a las intervenciones que mejoran realmente esas condiciones. El gastose consideraría menos eficiente en cuanto a asignación si se concentra en serviciosque ofrecen atención a grupos más ricos y no afecta la carga de enfermedad de lospobres.

Como consecuencia, el tema central de asignación sobre salud y pobreza es la cues-tión de si las actividades de salud pública que benefician a los pobres se financian ade-cuadamente por parte del gobierno, lo que requiere contar con información sobrepatrones de gastos –por tipos de actividades y por todos los actores del sector de lasalud–, y conocer los impactos de esos gastos en la salud. Se requiere tener informa-ción detallada sobre la carga de enfermedad de la población y el uso esperado de losservicios por parte de individuos distintos, pobres y no pobres.

Enfoque analítico de la evaluación de la eficiencia en la asignación

Para determinar si el gobierno ofrece los bienes y servicios con mayor impacto en lasalud –aparte de lo que atiende el sector privado–, el analista puede examinar la dis-tribución de los gastos del gobierno a partir de los últimos períodos presupuestales entodos los servicios de salud. Una herramienta básica para hacer eso es el sistema decuentas de salud (conocido también como cuentas nacionales de salud), un métodopara clasificar las actividades e insumos del sector de la salud en forma estandarizada.Con esta metodología se recopila información sobre las fuentes de fondos, institucio-nes financieras y los usos finales de los fondos. Realizados inicialmente por la OCDE,los ejercicios de cuentas de salud se han llevado a cabo en muchos países en desarro-llo, y está surgiendo una metodología adaptada para entornos de datos deficientes(Berman, 1996). Métodos parecidos se han aplicado al nivel subnacional.

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Una vez recopilados los datos sobre gastos del gobierno, se pueden utilizar dis-tintos métodos para evaluar la eficiencia de asignación de esos gastos. Al nivel mássimple, los analistas pueden observar la distribución relativa de los gastos en servicioso niveles de servicios para notar la parte del total que se dedica a cada uno. Se puedenefectuar comparaciones diferentes y se puede desagregar el gasto según funciones, co-mo servicios curativos, preventivos y bienes de salud pública. Además, pueden desa-gregarse los gastos en las funciones centrales de salud pública (esto es, bienes públi-cos puros de control de enfermedades transmisibles, supervisión y otros); bienescuasipúblicos (atención prenatal, servicios de planificación familiar y otros bienes conbeneficios de salud pública); y bienes privados puros (atención curativa aguda y cró-nica).

Debido a patrones epidemiológicos y demográficos, los pobres utilizan en mayorproporción ciertos tipos de servicios de salud; por esa razón, es más probable que losfondos empleados en esos servicios se dirijan a poblaciones de ingresos bajos. Éstosincluyen ciertos tipos de control y tratamiento de enfermedades transmisibles (porejemplo, tuberculosis); prevención y tratamiento de deficiencias nutritivas; atenciónprenatal y de parto para embarazos de alto riesgo y otras.

Un método alternativo de evaluar la eficiencia en la asignación consiste en que elanalista compare el patrón de gastos del gobierno (y privados) en salud, con estima-tivos de la carga de enfermedades para las principales categorías de enfermedades. Losinconvenientes de este método son ser extremamente intensivo en datos y, como seanotó antes, puede ignorar respuestas potenciales del lado de la oferta del sector pri-vado a los cambios en el sector público en los gastos y también la distribución de lacarga de enfermedades en categorías de ingresos (Jha, Ransom y Bobadilla, 1996).

Otras dos dimensiones de eficiencia se pueden relacionar también con los servi-cios a los pobres:

• Eficiencia técnica: Niveles menores de atención pueden favorecer más a los po-bres. Típicamente, el gasto en instalaciones de atención primaria se comparacon el gasto en hospitales y particularmente en atención terciaria. Se utiliza conmucha frecuencia una categoría separada para programas de salud pública nobasados en instalaciones de servicios de salud. El gasto en hospitales, en oposi-ción a las actividades de atención en niveles inferiores o de salud pública, tien-de a favorecer a las poblaciones y condiciones urbanas de ingresos mayores ycon beneficios mayormente privados (Castro-Leal y otros, 1999).

• Eficiencia de insumos: La asignación relativa de gastos recurrentes y de capitalpuede ocasionar que los servicios no sean funcionales en áreas pobres. Unhallazgo común en muchos países ha sido que invierten en desproporción encapital nuevo, como instalaciones de salud, mientras invierten menos de lonecesario –o subestiman– los gastos recurrentes asociados con esas inversiones.

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Como consecuencia, las instalaciones dirigidas a servir a los pobres carecen depersonal e insumos no salariales.

En casi todos los entornos, la conclusión a que se llega de tales análisis es que el go-bierno no cumple con sus responsabilidades básicas de financiación en forma óptima,en gran parte debido a las múltiples demandas competidoras de recursos muy limita-dos. La implicación es que se pueden lograr ganancias sustanciales en resultados ensalud con reasignaciones internas de presupuesto (Griffin, 1992).

Indicadores básicos

• Gasto público per cápita para salud, por regiones.• Porcentaje de gasto público asignado a distintas funciones de salud: atención

curativa intensiva, atención curativa crónica, atención preventiva y actividadesde salud pública, por tipos de proveedores (públicos, privados, no guberna-mentales) y por regiones.

• Porcentaje de gastos públicos asignados a servicios primarios, secundarios, ter-ciarios y programas de salud pública, por tipos de proveedores (públicos, pri-vados, no gubernamentales) y por regiones (en sistemas descentralizados).

Llegar a los pobres: Equidad de cobertura en las intervencionesque atienden las necesidades de los pobres

En esta sección se perfila una jerarquía de determinantes que afectan la probabilidadde que los servicios de salud satisfagan las necesidades de los pobres. Se examinan enforma breve metodologías y datos necesarios para evaluar cada uno de los determi-nantes. El análisis es particularmente pertinente para evaluar la capacidad de un paísde ofrecer un paquete central de intervenciones en salud, que pueda atender los pro-blemas principales de salud de los pobres.

Cabe organizar estos determinantes en ocho pasos simples (ver gráfico 6.3). Losprimeros cinco representan cobertura potencial (accesibilidad, disponibilidad derecursos humanos, de insumos materiales, calidad organizativa y responsabilidadsocial), en tanto que los últimos tres representan cobertura actual (pertinencia y uti-lización de servicios, oportunidad y continuidad, y calidad técnica). Adelante se dis-cuten los posibles indicadores para cada uno de estos determinantes. Hasta dondesea posible, los analistas que evalúan cada uno de estos determinantes deben incluirinformación sobre todos los posibles proveedores y fuentes de servicio –públicos,ONG y servicios privados–, con el fin de obtener un panorama completo de la pres-tación de los servicios de salud y permitir comparaciones de eficiencia y calidad.

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Muchos de estos determinantes en la jerarquía no son específicos de la oferta deservicios para los pobres, sino que reflejan rasgos institucionales de los servicios ofi-ciales de salud, en general. Sin embargo, como muchas de las personas no pobres delos países en desarrollo optan por no utilizar el sistema de servicios de salud pública,o al menos pueden permitirse no utilizarlo, la carga de calidad baja o de servicios ofi-ciales no disponibles puede recaer desproporcionadamente en los pobres, que puedencontar con menos alternativas médicas modernas en los servicios del gobierno (Las-prilla y otros, 1999), Parker y Pier, 1999).

Evaluar cada componente de los pasos necesarios para una cobertura efectiva re-quiere información detallada de una variedad de fuentes, la mayor parte de las cualesexiste o está en proceso de desarrollarse en la mayoría de los países en desarrollo. Porejemplo, para evaluar la accesibilidad física se requiere tener información sobre la dis-tribución de los servicios médicos y de la población, y es probable que adquirir dichainformación se requiera combinar datos de los ministerios de Salud y de las oficinasdel censo nacional. Los sistemas de información sobre salud a menudo contienen in-formación sobre cantidades y flujos de drogas y equipos, y sobre niveles de personal,que puede utilizarse para evaluar la disponibilidad de recursos humanos y materiales(aunque estos datos generalmente no incluyen información sobre fuentes no públicasde servicio). Las encuestas sobre instalaciones, tomadas en una muestra aleatoria deellas, pueden ofrecer un cuadro más detallado de estos elementos. Esas encuestas sepueden combinar con entrevistas de salidas y revisiones de comportamiento del tra-tamiento para evaluar la calidad organizativa y técnica.3

A la postre, sin embargo, probablemente adquirir los datos requerirá que se reco-pilen a partir de los beneficiarios objetivo de los servicios de salud mediante encues-tas de hogares basadas en la población. Éstas ofrecen información sobre una muestraaleatoria de la población, incluidos usuarios y no usuarios de los servicios. De hecho,las encuestas basadas en la población tienen dos ventajas principales sobre los siste-mas de información de salud: recolectan información detallada sobre característicasantecedentes de los hogares y su comportamiento sobre la búsqueda de servicios desalud, y recolectan información sobre los hogares que pueden tener contacto limita-do con los sistemas de salud, particularmente los pobres. Lo que es de mayor impor-tancia, datos sobre ingresos de los hogares o patrones de consumo, o sobre la propie-dad de las familias de activitos básicos, pueden utilizarse para establecer categorías dehogares en distintos cuartiles de ingresos, permitiendo así comparaciones de serviciosde salud, observando el comportamiento y los resultados en salud en los diferentes

3 Una revisión útil de técnicas y procedimientos de recopilación de datos para encuestas sobreinstalaciones, incluida la realización de entrevistas de salida y la observación directa del tra-tamiento, es Quick Investigation of Quality (QOQ): A User’s Guide for Monitoring Quality ofCare (MEASURE Evaluation, 2000).

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162 Prestación de servicios públicos

grupos de ingreso. Las encuestas nacionales de hogares por lo general incluyen lasWorld Bank’s Living Standards Measurment Surveys (Encuestas de Medición de Es-tándares de Vida del Banco Mundial), las Unicef ’s Multiple Indicator Cluster Surveys(Encuestas Agrupadas de Indicadores Múltiples de Unicef) y las ORC/Macros’s Demo-graphic and Health Surveys (Encuestas Demográficas y de Salud ORC/Macro), que sellevan a cabo regularmente en unos 100 países. En el cuadro 6.1 se presentan algunosde los instrumentos de recopilación de datos y los pasos en la jerarquía para los quepueden ser aplicables.

En el cuadro 6.2 se ofrece un ejemplo de la jerarquía y sus implicaciones para eva-luar un programa de vacunación infantil, incluidos los insumos de requisito asocia-dos con el programa.

Resultados de los pobres

Otros sectores

Cobertura de servicios de salud

Factores de los hogares

Calidad técnica

Oportunidad y continuidad

Pertinencia y utilización

Responsabilidad social

Calidad organizativa

Disponibilidad de recursos materiales

Disponibilidad de recursos humanos

Accesibilidad física

Gráfico 6.3 Ocho pasos para una cobertura efectiva para los pobres

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Accesibilidad física

Un tema fundamental para muchos países es el acceso físico a las intervenciones esen-ciales en salud y a los servicios de salud para los pobres, incluidas las actividades desalud impulsadas por la comunidad y las de nutrición. El acceso sigue siendo un temaclave en la mayoría de los países de bajos ingresos, en los que la mayor parte de lapoblación –y la mayor parte de los pobres– residen a menudo en áreas rurales a con-siderable distancia de los servicios básicos de salud.

El efecto de la mayor distancia a los servicios de salud es significativo, pues es me-nos probable que los individuos utilicen servicios lejanos o que implican gran canti-dad de tiempo para su acceso. En muchos estudios se ha encontrado que la distanciade un proveedor de servicios de salud influye en el uso de los servicios más que otrosfactores tales como el precio. Según un estudio de Akin y otros (1996) la distancia delproveedor fue el determinante más significativo del uso de una persona de servicioscurativos, más que el precio u otras características de las instalaciones. Dor y Van derGaag (1988) en Costa de Marfil hallaron que la distancia y los costos del tiempo impi-den el comportamiento de búsqueda de atención en forma idéntica a la de los costosmonetarios. Similarmente, el trabajo que originó el Poverty Reduction Strategy Paper(PRSP, Documento de Estrategia de Reducción de la Pobreza), en Burkina Faso, citóevidencias de encuestas de que el 40% de los usuarios de centros de salud tenía que

Etapa

Accesibilidad físicaRecursos humanosRecursos materialesCalidad organizativaResponsabilidad socialUtilizaciónOportunidad y continuidadCalidad técnica

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Cuadro 6.1 Fuentes de datos para la evaluación de la cobertura

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164 Prestación de servicios públicos

Cuadro 6.2 Ejemplo de determinantes de cobertura con un paquete central de actividades

Etapas Ejemplo de indicador para EPI Ejemplo de insumos

Accesibilidad

Disponibilidad de recursoshumanos

Disponibilidad de recursosmateriales

Calidad organizativa

Responsabilidadsocial

Pertinencia yutilización

Oportunidad ycontinuidad

Calidad técnica

Proporción de madres de niños de entre 12 y23 meses de edad que viven a menos de unahora o 5 kilómetros de un centro de saludfijo con vacunación semanal, o menos de 30minutos de un punto de asistencia mensual.

Proporción de madres de niños de entre 12 y23 meses de edad que viven a una hora omenos de un puesto de prestación deservicios donde haya un técnico en saludcalificado ofreciendo vacunación.

Proporción de madres de niños de entre 12 y23 meses de edad que tienen acceso a unpuesto de vacunación con disponibilidadcontinua de vacunas, jeringas y agujas.

Proporción de madres de niños de entre 12 y23 meses de edad que tienen acceso a unpuesto de vacunación donde se prestan otrosservicios básicos integrados, como controldel crecimiento, distribución ORT ycomplementos de vitamina A.

Proporción de madres de niños de entre 12 y23 meses de edad que tienen acceso a unpuesto de vacunación donde lascomunidades realizan control semestral decobertura de vacunación y participan enrastrear activamente a los incumplidos.

Proporción de niños de entre 12 y 23 mesesde edad que han recibido al menos unavacuna.

Proporción de niños de entre 12 y 23 mesesde edad que han recibido el tratamientocompleto de vacunas en las fechasapropiadas, en el primer año de vida y con elespaciamiento debido.

Proporción de niños de entre 12 y 23 mesesde edad que han recibido el tratamientocompleto de vacunas con las técnicasapropiadas.

• Instalaciones y proveedores de salud(públicos, ONG, privados).

• Trabajadores de puestos de salud yclínicas móviles.

• Transporte (público y privado).• Vías y comunicaciones.

• Personal (público, ONG, privado).

• Farmacéuticos, suministros,inventarios de artículos de consumo(fuentes públicas y privadas).

• Equipos.• Mantenimiento (por ejemplo,

cadena de frío en funcionamiento).

• Entrenamiento, supervisión,equipos, incentivos al personal.

• Representación de la sociedad civil• Participación de usuarios y

comunidades en la gestión, control, etc.

• Contactos de pacientes internos yexternos.

• Servicios en las instalaciones.• Herramientas de gestión.

• Adecuación de mantenimiento deregistros, servicios de asistencia,seguimiento. Incentivos al personal;conocimiento de usuarios.

• Entrenamiento, supervisión,protocolos bien definidos.

• Disponibilidad de drogas y equipos.

Fuente: Knipenberg y otros, 1997.

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caminar por más de una hora para llegar al centro. El trabajo que soporta el PRSP deMozambique citó evidencia de encuestas de que 38% de las personas que habían esta-do enfermas, pero no habían buscado atención, no lo había hecho por la lejanía de lasinstalaciones locales.

Por eso, un indicador clave del desempeño del sector de la salud es la proximidadfísica de los servicios de salud para los pobres, lo que se puede medir en varias formas.La primera es medir la oferta de servicios en relación con la población servida (porejemplo, el número de hospitales para una población dada), o como proporción delas instalaciones de puestos de prestación de servicios (por ejemplo, el número o por-centaje de instalaciones que ofrecen planificación familiar, vacunación o serviciosprenatales). Se pueden utilizar estándares internacionales (tales como los desarrolla-dos por la Organización Mundial de la Salud [OMS]) o estándares locales (determina-dos mediante investigación operativa local).4 Para comparaciones, este método puedeutilizarse para distintos niveles de agregación o regiones distintas dentro de un país,tales como distritos o áreas urbanas o rurales. Sin embargo, este método puede serlimitado ya que no tiene en cuenta la distribución de los pobres en las regiones.

El segundo método es medir la proporción de la población que vive a una distan-cia dada de un tipo particular de instalación de salud (por ejemplo, 10 kilómetros) ode un tipo particular de intervención, preferiblemente desagregado por niveles de in-greso o por regiones. Un tercer método, estrechamente relacionado es medir el tiem-po que requiere un cliente para llegar a una instalación o puesto de prestación de ser-vicios (por ejemplo, menos de una hora).

Recopilación y análisis de datos

Para el primer método descrito se requiere información detallada sobre los insumosbásicos en el sector de la salud, por regiones, como el número de instalaciones de dis-tintos tipos y los servicios que se ofrecen, o el número de camas. Ésta se combina coninformación sobre la población total que vive en esas áreas, la cual está disponiblegeneralmente en las oficinas del censo nacional. Luego pueden compararse las razo-nes de insumos a tamaños de población en las distintas regiones.

Para el segundo y tercer métodos, se requiere información detallada sobre las loca-lizaciones de los hogares y los servicios de salud. Un mecanismo que cada vez es máscomún para determinar dichas localizaciones son los sistemas de información geográ-

4 Sin embargo, un problema es que estos estándares rara vez se desarrollan en el contexto de unpaquete de presupuesto realista para el sector. Alcanzar objetivos con especificación previa deinsumos no debería sustituir el diagnóstico cuidadoso de las principales restricciones que seencuentran en el sector, y la forma más eficiente de lograr los objetivos de los resultados.

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fica (SIG) que utilizan sistemas de posicionamiento global para trazar las localizacio-nes de las instalaciones y una muestra de los hogares en mapas digitalizados.5 Se pue-den entonces calcular las distancias ya sea como distancias euclidianas o, si se com-binan con información sobre vías y tipos de vías, como distancias a lo largo de víasprincipales. Se pueden realizar cálculos estándar utilizando software fácilmente dis-ponible, tales como la proporción de una muestra de la población que vive a distan-cias especificadas de los proveedores de salud.

Como mínimo, tal información sobre las localizaciones de hogares y servicios desalud se puede utilizar para desarrollar representaciones geográficas de la distribuciónde los servicios de salud relativa a la distribución de la población. Los mapas deberíanespecificar, si es posible, la localización de instalaciones fijas, puestos de salud, clíni-cas móviles y trabajadores de los puestos para servicios públicos y no gubernamenta-les, así como las principales vías y barreras naturales, tales como los ríos. Muchos paí-ses han desarrollado o están en proceso de desarrollar inventarios de instalaciones desalud y mapas de planeación.

La información de encuestas de hogares cabe utilizarla para calcular el porcentajede pobres con acceso a los servicios, y determinar hasta qué punto la limitación deacceso físico es una restricción importante para los pobres.6 Dado que la pobreza noestá distribuida en forma pareja, es de utilidad ensamblar datos sobre disponibilidadtanto a nivel regional como nacional. Estos métodos cuantitativos pueden comple-mentarse con encuestas a beneficiarios o enfoques de evaluación participativa en co-munidades pobres, a fin de evaluar si los pobres perciben el acceso físico como unproblema principal.

Indicadores básicos

• Hospitales, centros de salud, dispensarios, o clínicas móviles por cada 10.000 habi-tantes, por regiones.

• Porcentaje de población, por regiones, que vive a 5 km o menos o a una hora decamino de un hospital, centro de salud, dispensario o clínica móvil.

5 Los SIG permiten el vínculo de una amplia variedad de información, pero requieren equiposespeciales y personal capacitado para su operación y sostenimiento. Sin embargo, un crecien-te número de ministerios de Salud está utilizando SIG y la entrada de datos, y su análisis sepodría efectuar a contrato con el sector privado o una ONG.

6 Las encuestas demográficas y de salud y las encuestas de medida de estándares de vida, porejemplo, incluyen preguntas sobre los activos de los hogares y la disponibilidad de serviciosesenciales en la comunidad, haciendo posible compilar tabulaciones para la accesibilidad porniveles de ingresos o activos.

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Disponibilidad de recursos humanos

Los países de ingresos bajos se ven asediados por una variedad de problemas que res-tringen la oferta de personal capacitado en salud. Los problemas principales son amenudo la incapacidad del sector público de remunerar adecuadamente y capacitar alos trabajadores de la salud y la deficiente distribución de esos trabajadores en insta-laciones urbanas y rurales o en distintos niveles de instalaciones. Las restricciones a laoferta de personal de salud, a su vez, limitan la capacidad del sector público de ofre-cer servicios básicos de salud a los pobres.

En muchos países, la escasez de fondos deja al sector público con incapacidad depagar a trabajadores de salud a niveles competitivos con las prácticas privadas o consalarios ofrecidos en otros países. Según un estudio reciente llevado a cabo por el Ant-werp Tropical Institute, la remuneración real del personal de salud en entornos urba-nos (públicos o privados) era aproximadamente cinco veces el salario promedio delsector público. Para los cirujanos, esta cifra podía llegar a ser hasta siete veces mayor(Banco Mundial, 2001).

Otros problemas se relacionan con la incapacidad de distribuir al personal en for-ma apropiada dentro de un país. En particular, las áreas rurales se enfrentan confrecuencia a la escasez de personal porque los trabajadores tienden a preferir vivir ytrabajar en áreas urbanas, donde las comodidades familiares y las oportunidades pro-fesionales son mayores. Muchas parteras entrenadas en países del África francófonase consideran a sí mismas como de mayor calificación para trabajar en áreas ruralesy se quedan en las ciudades capitales.

Un último problema se relaciona con el concepto de eficiencia técnica: la idea deque los recursos deben utilizarse para producir el máximo nivel de resultados con elmínimo de insumos. Esto es de pertinencia particular para la gestión de recursos hu-manos, pues muchos sistemas de salud tienen trabajadores que, bien están ociososuna buena parte del tiempo, o están ausentes de su trabajo. La implicación es queestos miembros de personal pueden reasignarse –o removerse– sin que se reduzca elnúmero de pacientes tratados.

La magnitud del problema es considerable. Por ejemplo, los autores del informeVoices of the Poor (Voces de los pobres) para Somalilandia (Narayan y otros, 1999)notaron que “los habitantes rurales decían que rara vez veían trabajadores de la saluden sus localidades. Si alguien ha sido entrenado para las villas y otras áreas principa-les de pastoreo por las agencias internacionales, ya no es funcional”.7

Para los pobres esto significa que mientras hay estructura física disponible para laprestación de los servicios, la ausencia o disponibilidad limitada de personal de salud

7 Ver www.worldbank.org/poverty/voices.

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puede reducir la disponibilidad general de los servicios, aumentar las líneas de espe-ra, y a la postre reducir la probabilidad de que se utilicen los servicios requeridos.

Recopilación y análisis de datos

Como sucede con el acceso geográfico, la distribución del personal de salud debemedirse en relación con la distribución de la población. Un indicador clave sería elnúmero de doctores, enfermeras, parteras o personal esencial por cada 10.000 habi-tantes, por regiones. Cabe utilizar esta información para observar la distribucióngeográfica de los trabajadores de la salud, nuevamente con información de SIG si esposible, revelando así dónde existen serios problemas de asignación. En forma alter-nativa, como con la accesibilidad física, se podría calcular la proporción de la pobla-ción que vive a una cierta distancia o tiempo de una instalación que cuente con undoctor, enfermera o especialista, con información de un sistema de posicionamientoglobal sobre la localización de los hogares y las instalaciones.

Los sistemas centrales de información sobre salud pueden tener datos sobre la dis-ponibilidad y distribución del personal, aunque a menudo sean incompletos o noconfiables. Las encuestas de una muestra de instalaciones o grupo de trabajadores desalud pueden ofrecer información más detallada y confiable sobre el número de tra-bajadores y el tiempo empleado en la prestación de servicios. También se puede soli-citar a los funcionarios distritales o provinciales la compilación de tabulaciones de ladisponibilidad de personal. En adición, pueden utilizarse encuestas cualitativas a finde averiguar si la carencia de personal la ven los pobres como un problema mayor; ylas encuestas son particularmente útiles para averiguar si el ausentismo del personalconstituye un problema.

Indicadores básicos

• Doctores, enfermeras y parteras por cada 10.000 habitantes, por regiones.• Porcentaje de la población, por regiones, que vive a 5 km o menos o a una hora o

menos de camino de una instalación con médico, enfermera o especialista.

Disponibilidad de recursos materiales

Los servicios de salud deben tener también capacidad de garantizar la disponibilidadcontinua de insumos materiales esenciales, incluidas las medicinas, suministros yequipos. Aunque puedan estar presentes instalaciones de salud, nutrición y poblacióny ser accesibles físicamente en un área, puede haber carencia de recursos de bienes deconsumo esenciales para la intervención, o no haber disponibilidad con frecuencia.En un estudio realizado en Costa de Marfil (ICC, 1997) se mostró, por ejemplo, que

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no había disponibilidad de cotrimoxazole y otros cuatro medicamentos esenciales enlas clínicas de salud pública más de la mitad del tiempo.

Aún si hay disponibilidad de drogas en las instalaciones, pueden ser ineficaces, seaporque haya expirado su fecha de vencimiento o por no haberse mantenido en formaapropiada en ambiente controlado. Estos problemas resultan de una inadecuada lo-gística y gestión de farmacéuticos y de suministros.

Los gobiernos pueden mejorar también la eficiencia de los mercados para insumosbásicos con varios mecanismos, los que incluyen un mejor sistema de abastecimientomediante ofertas competitivas, uso de listas de medicinas esenciales y promoción demedicamentos genéricos de bajo costo y calidad alta. Estas medidas pueden reducirlos costos de los insumos, liberando con ello recursos para otras actividades.

Un problema adicional –y creciente– es el surgimiento de la falsificación de lasmedicinas. Gran parte de este problema se origina en la regulación deficiente delgobierno, pero también se relaciona con una característica básica de los mercados dela salud, cual es la de la asimetría informativa entre proveedores y usuarios, que tie-nen capacidad limitada de verificar la eficacia y contenido de los fármacos y quedependen, por tanto, de la supervisión oficial para asegurar la calidad apropiada.

Recopilación y análisis de datos

El desarrollo de indicadores sobre la disponibilidad de insumos críticos por niveles deservicios puede ayudar a valorar el grado de inadecuación de los recursos materiales.Pueden vincularse a datos sobre distribución de los pobres y no pobres en la pobla-ción. Se pueden trazar mapas que muestren la distribución de disponibilidad de me-dicinas y vacunas y vincularlos a mapas de pobreza, para identificar si la escasez esmás común en áreas más pobres o más remotas.8

Sistemas centrales de información sobre salud pueden contar con datos sobre dis-ponibilidad y distribución de equipos, medicamentos, vehículos y otros insumos,aunque con mucha frecuencia son incompletos o no confiables.9 La realización deencuestas de muestras de instalaciones puede ofrecer información más detallada yconfiable sobre la disponibilidad de insumos básicos, y se han desarrollado metodo-

8 Mejorar la calidad y disponibilidad de los farmacéuticos y el personal de salud es difícil y re-quiere con mucha frecuencia reformas estructurales. La referencia es al equipo del PRSP paranotas técnicas sobre farmacéuticos y recursos humanos.

9 Las estadísticas oficiales a menudo ofrecen información sobre disponibilidad de fármacos,medicinas, y programas de control del crecimiento y vacunación, etc. Aparte de ser medidasbrutas de la calidad, estas estadísticas pueden también pintar un cuadro más bello de la cali-dad de lo que se garantiza. En una encuesta sobre instalaciones en Costa de Marfil se encon-tró una divergencia sustancial entre las med icinas que se suponía estaban disponibles –de

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170 Prestación de servicios públicos

logías específicas para hacerlas (por ejemplo, encuestas sobre fármacos esenciales). Sepodría solicitar a funcionarios distritales o provinciales la compilación de tabulacio-nes de insumos básicos en sus áreas. Estudios al nivel de instalaciones de la frecuenciade falta de inventarios de fármacos esenciales pueden ofrecer pistas sobre la magnitudde estos problemas. Si se identifica la escasez de medicamentos como problema signi-ficativo, el reto más difícil es tratar de comprender por qué persiste. La financiacióninadecuada de insumos puede ser parte del problema, pero rara vez es la única razón.

Para entender cómo afectan estas fallas a la población pobre, nuevamente puedenser de utilidad las encuestas y entrevistas de salida a fin de averiguar si los pobres per-ciben la ausencia de medicinas o de suministros como un problema mayor, y si inhi-be el uso de los servicios de salud. Por ejemplo, se citó la evidencia de las encuestas dehogares en el trabajo de soporte del PRSP de Mozambique. Se mostró que aunque unaproporción relativamente pequeña de enfermos que no buscó atención citó la falta demedicinas como la razón para no buscarla, quienes la buscaron fueron casi todos resi-dentes rurales.

Encuestas e inspecciones de instalaciones de salud son útiles también. El trabajo defundamento del PRSP de Burkina Faso informó que, al inspeccionarse, a cerca del 20%de las instalaciones se les habían agotado las vacunas esenciales y, en el 24% de los cen-tros de salud, los refrigeradores de almacenamiento de vacunas no funcionaban. ElPRSP de Mauritania informó que la escasez de medicamentos fue la razón más impor-tante del bajo uso de los servicios.

Las encuestas también pueden ofrecer información útil en cuanto a si los pobrescompran medicinas en fuentes distintas a donde lo hacen los ricos. En África (Benín)e India, por ejemplo, fue más probable que los pobres compraran medicinas en elmercado y menos probable en una droguería formal.

Indicadores básicos

• Porcentaje de instalaciones –por niveles y regiones– con disponibilidad de medi-camentos esenciales, vacunas, suministros y equipos.

Calidad organizativa y capacidad de respuesta al usuario

Otra dimensión clave del desempeño es el grado al que los servicios públicos, priva-dos y de las ONG son sensibles a las preocupaciones de los usuarios y al que se pres-

acuerdo con los registros del gobierno– y las que realmente lo estaban según la encuesta. Apesar de lo crudo de la medida de calidad, la encuesta reveló algunas brechas preocupantesentre las áreas rurales pobres y las áreas urbanas en mejor condición en la proporción de ins-talaciones con programas de vacunación y control del crecimiento.

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tan los servicios en forma que se estimule la utilización apropiada de intervencionespertinentes (OMS, 2000). Varios factores influyen en la amigabilidad de los servicios,incluidas la actitud de los miembros del personal de salud, las horas de operación, elespacio y la comodidad del área de espera y de los pabellones, el tiempo de espera, elgénero del proveedor del servicio, las formas de pago y la eficiencia de las remisiones.Por ejemplo, los pobres pueden verse forzados a esperar más que los pacientes quepagan o pueden estar sujetos a amonestaciones verbales del personal de la salud. Estosfactores afectan a su vez fuertemente la percepción de calidad de los usuarios y sondeterminantes importantes para el uso de los servicios, en particular porque conmucha frecuencia los usuarios no son buenos jueces de la calidad clínica.

Es probable que la calidad organizativa varíe entre los proveedores públicos, pri-vados y de ONG por localización geográfica (puede ser peor en áreas pobres) y posi-blemente por tipo y nivel de servicio (clínicas versus hospitales distritales o atenciónprenatal versus tratamiento de infecciones transmitidas sexualmente). Puede medirseobjetivamente (por ejemplo, tiempo promedio de espera, tiempo empleado con losproveedores) o cualitativamente (por ejemplo, preguntando a los pobres cómo perci-ben la calidad de los diferentes tipos de servicio).

Recopilación y análisis de datos

La medición de la calidad organizativa depende de una mezcla de herramientas cua-litativas y cuantitativas. Este tipo de información rara vez está disponible en los siste-mas rutinarios de información sobre salud.

Las encuestas cualitativas, grupos de enfoque, o entrevistas de salida a los pobres(y a los no pobres, para efectos comparativos) pueden ser ilustrativas. Los temas po-drían incluir el tratamiento del personal, lo apropiado de la atención y las percepcio-nes de la calidad. Se deberían realizar discusiones en forma separada con hombres ymujeres y, posiblemente, con adolescentes y adultos, ya que sus preocupaciones po-drían ser distintas. Por ejemplo, en muchos países las mujeres informan ser tratadascon rudeza o aun con abuso en la prestación del servicio en las clínicas oficiales; o lasmujeres y los adolescentes evitan buscar la atención para infecciones transmitidassexualmente en las instalaciones públicas por preocupaciones de privacidad. Las en-trevistas de salida ofrecen información útil sobre las interacciones proveedor-usuario,pero no llegan a quienes no utilizan los servicios, para quienes la percepción de unacalidad organizativa baja puede haber impedido el uso de los servicios en primer lu-gar. La recopilación de información de los no usuarios puede, por tanto, requerirencuestas de hogares y métodos basados en la comunidad.

La evaluación en el sitio de varios aspectos de la organización del servicio puedecompararse con los problemas identificados por los usuarios. La observación direc-ta del tratamiento por parte de observadores bien entrenados puede utilizarse para

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172 Prestación de servicios públicos

desarrollar medidas objetivas basadas en el servicio (tiempo promedio de espera, ob-servaciones del comportamiento del proveedor, limpieza de las instalaciones) y luegocompararse con percepciones de los usuarios. La información recopilada se puedeutilizar para construir escalas e índices de calidad, permitiendo comparaciones dedistintos tipos de servicios.

En el campo de la planificación familiar se han desarrollado metodologías de aná-lisis de situación que combinan varias metodologías para recopilar información deuna muestra de instalaciones y comunidades sobre disponibilidad de insumos, com-portamiento de los proveedores, indicadores de calidad de procesos y percepción demiembros de la comunidad.10 El enfoque de análisis de situación puede adaptarsepara otros servicios.

Indicadores básicos

• Tiempo promedio de espera, por tipos de instalaciones (pública, privada y no gu-bernamental) y por regiones.

• Porcentaje de usuarios de instalaciones, por niveles, tipos (pública, privada y nogubernamental) y por regiones, información sobre tratamiento del personal, dis-ponibilidad de drogas y calidad de servicio como “buena” o “excelente”.

Responsabilidad social

Es más probable que el sistema de salud o los servicios particulares de salud sean sen-sibles a los pobres si éstos pueden ejercer influencia en los sistemas de salud o en losproveedores, o tener vocería en ellos. El personal de salud en las clínicas oficiales es amenudo insensible a los pobres porque no tiene responsabilidad directa con ellos, yporque su remuneración y avance profesional no se vinculan con frecuencia a su de-sempeño.

Existen varios caminos potenciales para que los pobres participen y tengan voce-ría. El primero es la gestión directa de los servicios de clínicas locales, mediante cen-tros comunitarios de salud o fondos rotatorios de medicinas, siguiendo la experienciade la Bamako Inititative, apoyada por la OMS y la Unicef y adoptada por muchos paí-ses de Asia y África (Knippenberg y otros, 1997; Wilson y otros, 1999). Segundo, lospobres pueden vincularse al control del desempeño de instalaciones o proveedores

10 El Consejo de Población y la United Nations Family Planning Association (Asociación dePlanificación Familiar de las Naciones Unidas) tienen información adicional sobre estas he-rramientas.

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mediante la representación en una junta del distrito o de la instalación, mediante unsistema efectivo de querellas, o por medio de intermediarios, como líderes políticoslocales, organizaciones religiosas u ONG. Algunos países también han desarrollado ypublicado una declaración de derechos de pacientes, para fortalecer la capacidad delos usuarios de demandar servicios de calidad. Una tercera vía es a través de la movi-lización de comunidades para actividades de promoción de la salud, tales como pre-vención de la malaria o mejor suministro de agua potable.

Debe tenerse en mente, sin embargo, que aun cuando existan mecanismos forma-les de participación, los proveedores de salud dominan todavía los comités y procesosparticipativos debido a su mayor educación y pericia. Además, debido a las actitudesde la sociedad o a normas culturales, las mujeres o ciertos grupos étnicos pueden que-dar excluidos de la toma de decisiones y por eso pueden tener poca vocería parainfluir en la naturaleza y calidad de los servicios de salud. Un problema de crecientereconocimiento en procesos de participación comunitaria es la posibilidad de captu-ra local por élites locales que influyen en la toma de decisiones, para sus propiasganancias en lugar del mayor bienestar de la comunidad.

Recopilación y análisis de datos

Como sucede con la calidad organizativa, es probable que los mecanismos para medirel nivel de participación de las comunidades y de los pobres en los sistemas de saluddependan de una mezcla de fuentes cualitativas y cuantitativas, incluidas las discusio-nes de grupos comunitarios de enfoque, las encuestas de hogares y los mecanismos deevaluación rápida, mezcla que incluye varios pasos, el primero de los cuales es evaluarel grado de existencia de mecanismos para que los pobres ejerzan influencia en losservicios en general y en las intervenciones específicas. El siguiente paso es determi-nar si esos mecanismos realmente influyen en la calidad de los servicios prestados alos pobres. También pueden utilizarse diversas categorías de participación para medirel grado de participación por nivel y por tipo de servicio, inclusive información com-partida, consultas, colaboración y toma de decisiones compartida.

Evaluaciones de vocería y participación en servicios de salud pueden incorporarsea la evaluación participativa general para el PRSP. Se necesitaría recopilar informaciónmediante visitas a una muestra de comunidades e instalaciones. Preguntas pertinen-tes podrían ser, entre otras, las siguientes:

• ¿Qué porcentaje de instalaciones de salud tienen alguna clase de comité desalud comunitaria o junta de salud asociada con ellas? ¿Se reúnen éstos con re-gularidad?

• ¿Se percibe a los comités de salud como representativos de la comunidad y delos pobres en particular, o están dominados por élites locales?

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• ¿Existe alguna diferencia mensurable entre la sensibilidad al usuario de losservicios por los que los pobres tienen alguna representación y por los que no?¿Qué factores explican las diferencias?

• ¿Son sensibles los líderes locales a los pobres y es la calidad de los servicios desalud un asunto de preocupación para los líderes locales?

• Si los pobres tienen relativamente poca influencia, ¿existen estructuras insti-tucionales tradicionales o modernas sobre las que se puedan basar o hacer oírsu voz?

Indicadores básicos

• Porcentaje de instalaciones o comunidades con juntas administrativas de saludcomunitaria, por regiones.

• Porcentaje de juntas de salud comunitaria con miembros femeninos o de gru-pos étnicos minoritarios, por regiones.

• Porcentaje de miembros de salud local elegidos, por regiones.

Pertinencia de la producción y utilización de intervenciones en salud

La producción de servicios de salud de alta calidad y accesibles es de poco valor si nolos utilizan las personas que los necesitan, en particular los pobres. Como ya se discu-tió, muchas de las intervenciones que forman parte de un paquete central de serviciosesenciales atienden los problemas principales de salud que tienen los pobres. Aumen-tar la accesibilidad y disponibilidad de personal, suministros y equipos –pasos decobertura uno a cuatro– probablemente aumentará la calidad y el suministro de losservicios. Sin embargo, los pobres deben ser también lo bastante conscientes de losbeneficios de los servicios –su eficacia y ganancias de salud a largo plazo– y valuarlosrelativamente más que los demás bienes y servicios que podrían consumir con sus re-cursos y tiempo limitados. Los datos de series de tiempo sobre la utilización de servi-cios de salud, por categorías de servicio y grupos de ingresos, por eso son esencialespara medir los impactos de los cambios en la disponibilidad y calidad de los servicios.

Recopilación y análisis de datos

La utilización puede medirse en términos de volumen total de servicios prestados ocomo porcentaje de una población objetivo dada, que utiliza la intervención. Estasformas diferentes de medir la utilización requieren distintas fuentes de datos, así:

• Los sistemas de información sobre salud usualmente recopilan datos sobre usode servicios, incluidas las visitas de pacientes externos e internos, vacunas, usua-rios de atención prenatal, partos, usuarios de planificación familiar, etc. Sin em-

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bargo, con mucha frecuencia se omite informar una parte de los datos y por esofrecuentemente no pueden utilizarse para calcular tasas de utilización basadasen la población. Además, dependiendo de la participación de mercado del sec-tor público para esos servicios, pueden representar sólo una fracción del total deusuarios en la población, sin haberse recopilado información sobre los no usua-rios, ni sobre características de los usuarios, incluido su nivel de ingresos. Noobstante, pueden todavía ser útiles para el análisis de tendencias si se compilanen series de tiempo, haciendo comparaciones entre regiones o instalaciones,cuando hay información disponible sobre el nivel de pobreza del área servida.

• Las encuestas de hogares pueden ofrecer información más detallada sobre laspoblaciones hacia las que se dirigen las intervenciones, incluidos usuarios y nousuarios de los servicios y hogares pobres y no pobres. De tales encuestas, pue-de calcularse el porcentaje de una población objetivo que utiliza servicios par-ticulares (por ejemplo, porcentaje de partos por instalación, porcentaje deadultos con infecciones transmitidas sexualmente que solicita atención), comotambién la distribución de usuarios por tipos de proveedores, públicos, priva-dos, no gubernamentales, o farmacias. Usuarios y no usuarios pueden estratifi-carse por niveles de ingresos, que es un paso importante para el análisis de inci-dencia de beneficios, que se discute adelante. Además, dichas encuestas puedenutilizarse para examinar las razones de uso y no uso de instalaciones particula-res por diferentes grupos de ingresos.

• La cantidad de servicios producidos en un área específica se puede vincularmediante un mapa de pobreza al nivel de ingreso de la población del área. Talmapeo de equidad de producción de resultados se realiza actualmente en formarutinaria en Mozambique.11

El examen de tendencias y patrones de uso, en particular con respecto a los pobres,puede ayudar a identificar restricciones sobre el funcionamiento del sistema. Lasrazones del no uso de los servicios de salud no pueden valorarse sólo por el lado delos servicios. Aún así, cuando la utilización es baja –a pesar de una accesibilidad altay de la disponibilidad de servicios alta–, los analistas deberán explorar los datos deencuestas sobre las razones de la no utilización de las intervenciones. Es probable queéstas incluyan aspectos como precios, calidad percibida, aceptación cultural o facto-res de hogares tales como educación.

11 En Mozambique se construye un índice utilizando información basada en servicios sobre laproporción de niños vacunados, la de mujeres que utilizan servicios prenatales y el númerode visitas de pacientes externos e internos.

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Indicadores básicos

• Producción de servicios básicos incluidos en paquetes de servicios esenciales, porregiones, clasificadas por niveles de pobreza.

• Porcentajes de pobres y no pobres que utilizan varios servicios de salud incluidosen paquetes de servicios esenciales.

Oportunidad y continuidad

Muchos servicios de salud requieren no sólo que se utilicen, sino que se utilicen enciertos momentos o que se realicen contactos repetidos para que el tratamiento seaefectivo. Varias vacunas básicas de la infancia –polio y difteria, tos ferina y tétano–deben efectuarse en ciertos momentos de la vida de un niño, empezando no antes delas seis semanas de vida, y deben estar seguidas de vacunas posteriores a intervalos deno menos de cuatro semanas. Para la tuberculosis, una sola atención de tratamientoobservado directamente de curso corto (DOTS), no es eficaz. Para que una persona secure completamente y no se desarrolle una resistencia a la medicina se requieren tra-tamientos repetidos por seis meses. Para otras intervenciones tales como atenciónobstétrica de urgencia, el momento es crítico. Con demasiada frecuencia las interven-ciones se suministran sólo en parte, o en mal momento o demasiado tarde.

La continuidad del servicio es un reto organizativo y un indicador importante dela efectividad del sistema porque requiere la habilidad de rastrear y hacer seguimien-to a los usuarios. Para los pobres, para quienes los niveles de utilización de serviciosbásicos pueden ya ser bajos, la oportunidad y continuidad de uso del servicio es unreto adicional para asegurar que reciban atención en salud efectiva.

Recopilación y análisis de datos

Los análisis de la oportunidad y continuidad apropiadas de los servicios de salud sonsimilares a los de la utilización del servicio esbozados antes. Sin embargo, el enfoquese sitúa en cambio en los servicios críticos esenciales para los que la oportunidad esvital para la efectividad. La continuidad puede evaluarse observando las tasas deabandono y otros indicadores de seguimiento, de preferencia utilizando una combi-nación de datos sobre instalaciones y encuestas de hogares.

Indicadores básicos

• Tasas de abandono de vacunación contra difteria, tos ferina y tétano para los po-bres y los no pobres.

• Porcentaje de pobres y no pobres que completan programas de tratamiento detuberculosis o DOTS.

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• Porcentaje de embarazadas que efectúan el número recomendado de visitas paraatención prenatal.

Calidad técnica

El último paso en la jerarquía para mejorar los resultados en la salud para los pobreses asegurar que los servicios de salud sean de una calidad suficiente tal que, si se utili-zan, conduzcan a un mejoramiento en los resultados de la salud. La capacidad del sec-tor para ofrecer la combinación apropiada de tecnología y empatía a un nivel dado deutilización es vital para asegurar que las intervenciones se conviertan en resultadosefectivos.12, 13 La calidad técnica depende del tratamiento efectivo del proveedor y de susupervisión, la existencia de protocolos de tratamiento apropiado, lo adecuado de losinsumos críticos y también de otros factores, tales como la carga de trabajo del pro-veedor. La calidad técnica puede ser baja aun cuando los usuarios expresen satisfac-ción con los servicios, lo que puede ser un problema particular en un sector privadoregulado con deficiencia. Para servicios para los que una alta proporción de la ofertade mercado la prestan fuentes privadas o no gubernamentales, los recolectores de da-tos deben esforzarse para recopilar información sobre todos los tipos de proveedores.

Recopilación y análisis de datos

Evaluar la capacidad del sector de producir resultados de buena calidad técnica usual-mente requiere observación directa del comportamiento del proveedor, para compa-rar prácticas existentes con protocolos estándar. En adición, varios indicadores son

12 Ejemplos sorprendentes del impacto de la baja calidad de los servicios se encuentran en lasalud maternal. La utilización de la atención prenatal es bastante alta en toda África, pero lapertinencia y la calidad y eficacia de los servicios son tan bajas que a pesar de la gran deman-da, los resultados maternales mejoran muy poco. En Gambia, un programa tradicional deasistencia de partos llevó a un mayor aumento en la utilización de servicios de obstetricia yaún así no causó impacto en los resultados, pues las mujeres que llegaban al servicio hospi-talario morían allí por falta de sangre, materiales y cirujanos. En igual forma para la tubercu-losis; sabemos que las personas solicitan la atención en salud cuando tienen tos crónica y fie-bre. Pero los servicios fallan con mucha frecuencia en el reconocimiento del diagnóstico y enla prescripción y seguimiento de tratamientos apropiados.

13 En Burundi, sólo el 3% de los niños con diarrea fueron evaluados correctamente y sólo el13% fue rehidratado correctamente. En contraste, en Vietnam, las cifras fueron 78% y 67%respectivamente. En Indonesia sólo el 2% de los casos de neumonía se gestionó en formacorrecta y sólo el 4% de los enfermeros fue asesorado correctamente. Las cifras para Chinafueron 73% y 75% respectivamente.

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particularmente sensibles a la calidad técnica, entre los que están la tasa de mortali-dad prenatal, tasa de mortalidad por malaria, tasas de curación de tuberculosis y mor-talidad materna. Estudios de seguimientos de las muertes maternas o prenatalesarrojan luz sobre si las deficiencias en la calidad clínica contribuyeron a los resultadosdeficientes. Hay instrumentos más sofisticados disponibles para evaluar la calidadmediante encuestas sobre instalaciones para algunos resultados de salud, nutrición ypoblación. La Topical List of Priority Indicators for IMCI (Integrated Management ofChildhood Illnesses) at Health Facility Level (Lista por Tópicos de Indicadores Prio-ritarios para IMCI (Gestión Integrada de Enfermedades Infantiles) a Nivel de Instala-ciones de Salud) proporciona un instrumento útil para evaluar la calidad de la gestiónde enfermedades infantiles.14 Las encuestas efectuadas utilizando este instrumentosugieren algunas variaciones muy grandes en la calidad entre los países. Estos datosse podrían vincular a un mapa de pobreza o a una encuesta de hogares para adqui-rir un sentido de cómo le va a los pobres del país en comparación con los no pobres.

Indicadores básicos

• Porcentaje de pacientes que reciben tratamiento según lineamientos estándarnacionales, por tipos de instalaciones o por regiones.

• Tasas de mortalidad por malaria o por casos de enfermedades específicas.• Tasas de curación de tuberculosis.• Tasas de mortalidad maternal.

La equidad y el impacto de la financiación del sector de la salud

Un aspecto de los mercados de la salud se asemeja al de mercados de otros bienes yservicios, a saber, que los no pobres suelen beneficiarse más con los servicios de saludque los pobres (Wagstaff, Paci y Van Doorslaer, 1991; Van Doorslaer y Wagstaff, 1992;Wagstaff, 2000a; Whitehead, 2000; Gwatkin, 2000). Como se anotó, existen muchasrazones por las cuales los no pobres utilizan más los servicios de salud, de las cualesno es la menos importante su mayor capacidad de pago. Es probable que su mayorutilización se asocie también con un mayor acceso (pues los no pobres tienden a viviren áreas urbanas) y una apreciación mayor de los beneficios de los servicios de salud.Para promover la equidad de los resultados en la salud para los pobres, los gobiernosdeben hacer compensaciones por estos factores (César y otros, 1999).

Los gobiernos tienen numerosas opciones de asegurar que los pagos menores norepresenten una barrera insuperable para los pobres en la utilización de los servicios.

14 Ver http://www.worldbank.org/poverty/strategies/sourtoc

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Típicamente, los pobres en los países en desarrollo pueden contar con que el gobier-no subsidie una parte de sus servicios de salud por medio de ingresos tributarios ge-nerales. Pero tanto los impuestos (Kakwani, 1997) como los subsidios (Wagstaff yotros, 1999) pueden ser regresivos. Cuando se cobran tarifas, se puede eximir a lospobres de ellas mediante esquemas de cláusulas de exención de pago de tarifas, perola evidencia en el éxito de la exención a los pobres es mixta (Creese y Kutzin, 1997;Leighton y Diop, 1999).

En forma alternativa, los gobiernos pueden asegurar las condiciones para el fun-cionamiento adecuado de estrategias de riesgos compartidos mediante varios meca-nismos, incluida la regulación adecuada de mercados de seguros privados, promociónde esquemas de seguro social y desarrollo de planes locales de prepago. Elaborar estosesquemas de prepago a favor de los pobres, requerirá usualmente, sin embargo, algúnnivel de subsidio a los pobres porque las primas pueden ser tan regresivas como lastarifas a los usuarios (Theodore y otros, 1999). La oportunidad de tales contribucio-nes puede ayudar también, permitiendo a los pobres el pago de primas pequeñas enlos momentos en que reciben sus ingresos de los productos agrícolas y luego pagarmenores cargos o no pagar cuando utilizan los servicios cubiertos bajo el esquema.

En esta sección, sugerimos maneras de responder a cuatro preguntas básicas rela-cionadas con la equidad de la financiación de la salud, a saber:

1. ¿Beneficia el gasto del gobierno en salud a los ricos o a los pobres?2. ¿Ofrecen los mecanismos de financiación de la salud incentivos o desincentivos

a los trabajadores de la salud para que respondan a los pobres?3. ¿El costo de los servicios de salud crea o reduce barreras a los pobres para su

uso apropiado de esos servicios?4. ¿Protege el sistema de financiación de servicios de salud a los pobres de crisis

de ingresos cuando se enferman, o los expone a ellas?

Primera pregunta. ¿Beneficia el gasto del gobierno en salud a los ricos o a los pobres?

Es probable que varios factores afecten a quien recibe mayores beneficios de los ser-vicios de salud y ellos incluyen muchos de los factores descritos en los ocho pasos parala cobertura efectiva, incluidos la mezcla de servicios, su acceso y su calidad.

Pueden destacarse tres temas principales. Primero, muchos gobiernos buscan ofre-cer cobertura universal de un amplio rango de servicios de salud y, en ese esfuerzo,encuentran que “artículos de importancia” tales como grandes hospitales para la ense-ñanza absorben la mayor proporción de los recursos, dejando poco para serviciosbásicos, que no cuentan con un electorado organizado.

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Segundo, los hospitales suelen localizarse en áreas urbanas, de modo que se mini-miza el tiempo de viaje para el mayor número de personas. Esto con mucha frecuen-cia significa que los hospitales están más cerca de los no pobres –que suelen vivir enáreas urbanas– que de los pobres, que viven en mayores proporciones en áreas rura-les. Por eso, en general los servicios de salud son más accesibles a los no pobres que alos pobres.

Tercero, los no pobres casi siempre consumen más servicios de salud que los po-bres, tanto porque cuentan con mayores recursos para gastar en salud, como porquea menudo valoran la buena salud o son más conscientes de la necesidad de los servi-cios de salud que los pobres.

Enfoque analítico

Existen varias formas de mirar cómo benefician los gastos del gobierno a diferentessubgrupos de la población, notablemente los pobres y los no pobres. El enfoque máscomún es el análisis de incidencia de beneficios, mediante el que se comparan gruposde ingresos en términos de la cantidad de subsidio en salud que reciben (Castro-Lealy otros, 1999; Yaqub, 1999). En adición a la información sobre el gasto en salud segúntipos de servicios y tipos de instalaciones, el análisis de incidencia de beneficios re-quiere información, usualmente de encuestas de hogares, sobre la utilización de losservicios de salud por individuos de distintos niveles de ingresos o de distintas áreasgeográficas con varios niveles de pobreza.

El primer paso en un análisis de incidencia de beneficios es estimar las cantidadesque el gobierno ha gastado en los principales tipos de servicios de salud. Esto fue dis-cutido ya en el contexto de la eficiencia en la asignación y la revisión de los gastos. Elsegundo paso es estimar la utilización de esos mismos servicios según quintiles de in-gresos a partir de datos de encuestas de hogares sobre servicios básicos; por ejemplo,visitas anuales totales por tipo de proveedor, uso de servicios curativos en las dossemanas anteriores a la encuesta, uso de servicios prenatales, servicios de parto yvacunas en la niñez. El tercer paso es utilizar los resultados de los dos primeros cálcu-los para estimar la cantidad de dinero que se ha distribuido a cada uno de los quinti-les de ingreso en forma de servicios de salud. Esto se hace usualmente dividiendo losgastos totales en cada tipo de servicio entre el número de usuarios en cada quintil,produciendo así el subsidio per cápita a los usuarios en diferentes quintiles. El pasofinal es pasar estas cantidades a porcentajes del gasto total. Los estimados resultantesindicarán la proporción del gasto total en salud capturada por cada uno de los quin-tiles de ingreso. Estos estimados se pueden calcular en forma separada para distintasclases de servicios de salud (por ejemplo, hospitales contra instalaciones periféricas).

Con mucha frecuencia se presentan dificultades con el análisis del gasto público.Dado que los presupuestos del sector público se organizan a menudo de acuerdo con

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los insumos en lugar de los productos, alguna parte del análisis puede ser molesta. Enla mayoría de los países el gasto público se encuentra distribuido en desproporción enlos servicios de salud para mejorar sectores de la población. Como se anotó, esto sedebe en parte a la distribución urbano-rural de los pobres y los no pobres y a la con-centración de servicios más costosos en las áreas urbanas, en adición a la mayor dis-posición y capacidad de pago de servicios de salud de los no pobres. Los desglosessegún tipos de servicios de salud usualmente muestran que los servicios hospitalarios,que son más costosos por paciente que los primarios de nivel inferior, los utilizan endesproporción las poblaciones urbanas de mayores ingresos. En contraste, los servi-cios de salud primarios ofrecidos en instalaciones periféricas generalmente los utili-zan las poblaciones rurales y más pobres.

Indicadores básicos

• Gasto público, privado y no gubernamental per cápita, por regiones.• Gasto público, privado y no gubernamental per cápita, por quintiles de ingreso.

Segunda pregunta. ¿Ofrecen los mecanismos de financiación de la salud incentivos o desincentivos a los trabajadores de la salud para que respondan a los pobres?

Existen varias formas de financiar los servicios de salud, cada una de las cuales tieneimplicaciones por su sensibilidad a los pobres. Los principales tipos de mecanismosde pago a proveedores son:

• Tarifas por servicios, en las cuales la cantidad recibida por el proveedor depen-de solamente del volumen y los precios unitarios de los servicios.

• Pago por caso, en el cual se paga a los proveedores una cantidad fija por diag-nóstico estándar, con base en supuestos sobre protocolos de tratamiento y suscostos.

• Capitación, en la cual se paga a los proveedores una cantidad fija con base enla cantidad de pacientes a su cuidado e información general sobre su combina-ción de casos, con independencia de las necesidades de salud de los pacientes.

• Salario, en el cual los proveedores reciben un salario negociado (o, en el sectorpúblico, un salario basado en una programación de servicio civil).

• Presupuesto fijo.

Cada uno de estos mecanismos de pago tiene distintas implicaciones para la efi-ciencia, calidad y sensibilidad a los pobres. Por ejemplo, los sistemas de pago en losque el proveedor obtiene un ingreso mayor cuando presta servicios de mayor precio

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(por ejemplo, tarifa por servicio) tienden a ser menos favorables a los pobres que lossistemas en los que no existe relación directa entre el precio de los servicios y el ingre-so del proveedor. En contraste, en los sistemas de pago por caso y capitación, le va me-jor a los proveedores cuando la utilización de los servicios de salud no sobrepasa lacantidad esperada durante las negociaciones efectuadas a priori sobre reembolsos percápita. El lado negativo de los sistemas de capitación está en que generalmente creanincentivos para limitar el tratamiento. Esta limitación puede afectar a los pobres enforma desproporcionada según el grado de su mayor necesidad de salud, a menos quelas tasas de pago por caso y capitación se ajusten por clasificación de riesgos, y el in-greso sea un criterio para esa clasificación.

Indicadores básicos

• Porcentajes de pobres y no pobres que utilizan servicios en los que los proveedo-res se financian con mecanismos de tarifa por servicio, pago por caso, capitación,salario u otro.

• Gasto promedio, por tipos de servicios y de proveedores, para pobres y no pobres.

Tercera pregunta. ¿El costo de los servicios de salud crea o reduce barreras a los pobres para su uso apropiado de esos servicios?

En adición a los factores ya discutidos de calidad, costos de tiempo y preferencias deservicios de salud, la demanda de servicios de salud depende de los precios que debanpagar los usuarios de los servicios relativos a sus ingresos. Mayores pagos en efectivoen forma de tarifas por servicios a los proveedores, copagos que acompañan el reem-bolso de seguros o tarifas de usuarios en instalaciones oficiales, pueden afectar el usode los servicios por parte de los pobres.

Enfoque analítico

Un analista interesado en examinar el impacto de los precios, en el uso de los pobresde los servicios esenciales, deseará utilizar datos de encuestas de hogares sobre gastosen salud e ingresos para estimar, por ejemplo, la proporción de ingreso discrecionaldedicado a servicios de salud según niveles de ingreso, o la razón de tarifa promediopor unidad de uso a ingreso del hogar. En un análisis simple, pueden efectuarse com-paraciones del tipo antes de y después de. Específicamente, los evaluadores puedenobservar el nivel de utilización por cada grupo de ingreso antes de la introducción detarifas –o antes de un cambio en sus niveles– y luego observar cómo cambia la utiliza-ción en cada grupo de ingreso después del cambio de precio (Diop, Yazbeck y Bitran,1995; Litvack y Bodart, 1993; Soucat y otros, 1997).

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Sin embargo, las comparaciones de tipo antes de y después de deben considerar-se con precaución si no tienen en cuenta el rango total de reacciones de los usuariosal cambio de precio. Con frecuencia, las reducciones en la demanda de servicios pú-blicos por un aumento de precio se consideran sólo como consecuencias negativas.Sin embargo, es probable que cualquier aumento de precio se asocie con dos tipos decomportamiento del consumidor: desviación de la demanda y reducción de la de-manda; ambas tienen distintas implicaciones para la evaluación de cambios en elbienestar de los consumidores. Para algunos individuos, un aumento de preciosignificará que el valor que le dan a los servicios del sector público –relativo a lasalternativas– no está ya de acuerdo con el precio cargado y pasarán a utilizar otrosproveedores de servicios médicos, privados o no gubernamentales (desviación de lademanda). Para muchos servicios, aquellos con beneficios privados, esta desviaciónpuede ser una buena cosa porque libera recursos oficiales para concentrarlos enotros servicios de salud pública, de quizá mayor prioridad. Sin embargo, son de ma-yor preocupación los individuos que cesan de utilizar los servicios de salud al aumen-tar el precio, o que se cambian a proveedores no médicos con menor eficacia en lostratamientos. Aun aquí, debe tenerse cuidado al interpretar reducciones en la de-manda, ya que los cambios en la demanda de servicios esenciales deben ponderarseen forma distinta a los cambios en la demanda por otros servicios de salud. Estasconsideraciones señalan la necesidad de distinguir el impacto del precio en los diver-sos tipos de servicio, ponderados por medida de calidad.

En ausencia de información de tipo antes de y después de, los evaluadores puedenobservar si hogares de diferentes niveles de ingreso se ven obligados a tomar en prés-tamo o a vender activos del hogar para satisfacer sus necesidades de salud, en particu-lar por eventos catastróficos. Alternativamente, podrían examinar la proporción degastos en salud de los gastos totales del hogar.

En estudios más sofisticados se puede utilizar el análisis de regresión para exami-nar simultáneamente los impactos de varios factores que afectan la demanda, inclui-do el precio, para diferentes grupos de ingreso y diferentes categorías de edad (Gross-man, 1972). Estos análisis tienen la ventaja de producir medidas cuantificables de losimpactos de varios factores –precio, ingreso, educación, calidad de servicio, distancia–en la utilización y no utilización de los servicios de salud. Se pueden calcular elastici-dades de demanda –los cambios porcentuales en el uso de los servicios relativos a loscambios porcentuales en los precios– para determinar el grado de respuesta de pobresy no pobres a cambios en precios de diferentes servicios o en diferentes tipos de ins-talaciones (Schwartz, Akin y Popkin, 1988; Dor y Van der Gaag, 1985).

También puede utilizarse el análisis de regresión para estimar el efecto del precioy el ingreso del hogar en la utilización de los servicios. Un efecto estimado grande delingreso para grupos específicos sugeriría que el ingreso bajo es una barrera seria en labúsqueda de servicios de salud apropiados. A partir de estas medidas pueden simu-

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larse varios escenarios de políticas, que incluyan preguntas tales como “¿cómo cam-biaría la utilización del servicio (para distintos grupos de ingreso) si a) el precio sefijara en cero; b) todos vivieran a 5 km o menos de una instalación de salud conservicios esenciales, o c) hubiera disponibilidad de medicamentos y suministros todoel tiempo?”. Con estas simulaciones, quienes diseñan las políticas y planean puedenestablecer prioridades a diferentes reformas del sector de la salud. Tales análisis sehan utilizado en varios contextos para mostrar que los efectos potencialmente nega-tivos de aumentar los precios pueden compensarse con mejoras en la calidad (Mwa-bu, Ainsworth y Nyamete, 1993; Alderman y Lavy, 1996), que los precios causan im-pactos distintos en los pobres y los no pobres (Gertler y Van der Gaag, 1990), que losefectos de los precios monetarios pueden pesar menos que los costos en tiempo deutilizar los servicios (Akin y Hutchinson, 1999) y que la elasticidad de la demandapuede ser mayor para los niños que para los adultos (Sauerborn, Nougtara y Latimer,1994).

Indicadores básicos

• Precio promedio del servicio relativo al ingreso mensual promedio, por quintilesde ingreso.

• Elasticidades de demanda para distintos quintiles de ingreso, por tipos de serviciosesenciales y niveles de servicios; esto es, cambio porcentual en el uso de los servi-cios por cambios porcentuales en:- Precio- Indicador de calidad (personal, disponibilidad de drogas y equipos)- Distancia del hogar al proveedor- Educación- Edad

Cuarta pregunta. ¿Protege el sistema de financiación de servicios de salud a los pobres de crisis de ingresos cuando se enferman, o los expone a ellas?

Un tema separado es el de si los pagos en efectivo impulsan a los hogares a la pobre-za o a la mayor pobreza. La evidencia que compara los estándares de vida de los hoga-res antes y después de los pagos en efectivo sugiere, como es lógico, que para hogaressin cobertura de seguros, los pagos en efectivo representan un golpe financiero mayory que pueden ser lo bastante grandes para marcar la diferencia entre tener un están-dar de vida por encima de la línea de pobreza absoluta o por debajo de ella.

Los efectos en el empobrecimiento de las enfermedades pueden ir hasta la pérdi-da de ingresos por parte del individuo que ha caído enfermo (y sus cuidadores) y alos gastos relacionados con los servicios de salud. Según un estudio en Indonesia, de

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hecho, en general la pérdida de ingresos por discapacidad más que la carga de gastosmédicos fue lo que llevó al empobrecimiento de los hogares (Gertler y Sturm, 1997).

Enfoque analítico

La evaluación del acceso financiero y la economía requiere la comparación de losprecios actuales de los servicios con la capacidad de pago de los hogares y los patro-nes de uso a precios dados. Esto requiere relacionar datos sobre utilización de serviciosy gastos de los hogares con datos sobre los precios de los servicios. Las estadísticasdel gobierno pueden en principio ofrecer datos sobre los precios fijados a diferentesservicios y las categorías para las que existen exenciones, si las hay. En la práctica, lasencuestas sobre instalaciones ofrecen información más precisa sobre ambos, al me-nos porque los programas con exenciones pueden estar sujetos –y a menudo ése essu propósito– a interpretación e implementación local.

Cabe realizar análisis más simples comparando el precio promedio de los servicioso los gastos médicos anuales promedio con el ingreso promedio mensual o anual deun hogar pobre. Esto último puede ser de particular importancia para evaluar lospotenciales desahorros por enfermedades catastróficas. La disposición de pago puedeestimarse también a partir de estudios contingentes de valoración. En estos estudiosse interroga directamente a los individuos mediante encuestas sobre el valor que ledarían a tipos particulares de servicios. Se pueden utilizar las encuestas de hogarespara recopilar información sobre participación en esquemas de seguros y prepago.

Indicadores básicos

• Porcentaje de gastos médicos anuales promedio del total de gastos de los hogares,por quintiles de ingreso.

• Porcentaje de la población cubierta con planes de seguro, por quintiles de ingreso.• Porcentaje de clínicas con programas de exención de tarifas para los pobres y otros

grupos de población vulnerables.• Porcentaje de pobres exentos de pago de tarifas.

Conclusión

En el presente capítulo hemos presentado un método para evaluar, en forma de segui-miento de pasos, si existen las condiciones para que un sistema de salud oficial res-ponda a las necesidades de los hogares pobres –o la población como un todo–, y deno ser así, dónde se presentan brechas. Esta estrategia se resume en el cuadro 6.3, quepresenta los interrogantes básicos que deben hacer los planeadores y diseñadores depolíticas al evaluar sus sistemas de salud, describe los enfoques analíticos para atenderesos interrogantes y sugiere algunas fuentes posibles de datos.

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Esta estructura de diagnóstico se extiende desde cómo eligen los gobiernos asignarlos recursos para la salud, hasta la eficiencia de los sistemas de salud en el uso de esosrecursos, incluida la identificación de impedimentos potenciales para una oferta efec-tiva de servicios de salud y, por último, hasta si el sistema de salud causa un impactomensurable en el comportamiento de la salud que afecta los resultados en la salud delos pobres. El valor de esta estructura de diagnóstico es que permite a los observado-res que ven resultados particulares de salud –por ejemplo, que los pobres tienen peorsalud que los ricos– entender precisamente dónde y cómo contribuye el sistema desalud a esos diferenciales e identificar formas promisorias de corregir las deficienciasdel sistema. La estructura de diagnóstico también utiliza mecanismos de recopilaciónde datos de los que ya se dispone comúnmente en muchos países, sólo requiere quese dé a los datos los usos sugeridos aquí.

Cuadro 6.3 Resumen de las preguntas principales que se deben responderen una evaluación de la financiación de servicios de salud

Tema / pregunta Enfoque analítico Datos requeridos

Fallas delmercado

Eficiencia en laasignación

Identificar bienes públicos, fallas de mercadoen los servicios de salud; fijar prioridades con base en costos y beneficios; determinarsi se financian completamente, dadas las asignaciones corrientes del presupuesto.

Comparar gasto público con datos sobrecarga de enfermedades para observar si:a. Existe correspondencia razonable entre

el gasto y el impacto de la enfermedad.b. Las intervenciones no están

completamente atendidas por otrosproveedores.

c. Las intervenciones son efectivas en costo.

Gastos del sector público, desglosados por tipo de servicios desalud o de instalaciones.

Gastos del sector público, desglosadospor tipo de servicios de salud• Carga de enfermedades• Costos locales• Estimados internacionales de

efectividad en costos paraintervenciones seleccionadas

Paso 1. Canalizar recursos hacia los pobres y atender las fallas del mercado

Eficienciatécnica,adecuación de insumos y sensibilidad al usuario

Determinar:a. Si los servicios para los pobres son accesi-

bles y hay disponibilidad adecuada derecursos humanos y materiales

b. Si las comunidades tienen “voz”c. Si los pobres utilizan los servicios en

momentos y a intervalos apropiados

• Calidad de la instalación,localización y disponibilidad delservicio

• Participación comunitaria eindicadores de influencia

• Utilización de los servicios de salud,niveles de ingreso y resultados ensalud

Paso 2. Determinar obstáculos a la cobertura para intervenciones que atiendan las necesidades de los pobres

(Continúa en la página siguiente)

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Distribución delgasto público alos pobres

Impacto de losmecanismos depago aproveedores enla capacidad derespuesta a lospobres

Impacto delprecio de losservicios de saluden la utilizaciónde los pobres

Impacto delmecanismo definanciación dela salud en laprotección dehogares pobrescontra crisiseconómicas

Análisis de incidencia de beneficios

Identificación de mecanismos de pago aproveedores y evaluación cualitativa de suimpacto

Evaluación de los precios de los servicios desalud que deben pagar los hogares pobresEstimativos de elasticidad del precio de lademanda

Identificación de grado de agrupación deriesgo con varios acuerdos de financiación

• Datos de gastos del sector público,desglosados por tipos de serviciode salud

• Datos a nivel de hogares sobreutilización de servicios de salud porgrupos de ingreso

• Información proveniente deinformantes clave sobremecanismos de pago aproveedores

• Investigación internacional sobrelas implicaciones de losmecanismos de pago aproveedores

• Precios directos e indirectos deservicios de salud privados

• Datos a nivel de hogares sobreutilización de servicios de salud porgrupos de ingreso

• Información proveniente deinformantes clave sobre grado deagrupación de riesgos

• Gasto de los hogares por eventode salud, relativo a los ingresos

• Mecanismos de financiación de loshogares para enfrentar eventoscalamitosos tales como préstamoso venta de activos

Paso 3. Determinar el impacto de los gastos y mecanismos de financiación en los pobres

Fuente: “Benín y Guinea”. Internacional Journal of Health Planning and Management 12 (supl. 1).

(Continuación cuadro 5.1)

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188 Prestación de servicios públicos

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7Medición del desempeño del sector público en la infraestructura

Hadi Salehi Esfahani

La elevación y el mantenimiento del estándar de vida en cualquier economía depen-den de la adecuación de los servicios de infraestructura en términos de cantidad y ca-lidad.1 A diferencia de muchos otros productos, los servicios de infraestructura, talescomo agua potable, electricidad, transporte y telecomunicaciones son típicamenteindispensables para los hogares y los negocios. Además, a menudo representan unagran parte del costo de vida y de los costos de los negocios. Como resultado, cuandosu oferta es escasa o su producción es costosa, es probable que se afecten mucho laproducción y el estándar de vida. Este tema tiene particular importancia desde elpunto de vista de las políticas públicas porque los mercados privados para los servi-cios de infraestructura están sujetos a fallas que requieren regulación o producciónpública. Bajo cualquier forma de intervención gubernamental, mejorar la eficienciadepende de la disponibilidad de información en cuanto a la cantidad y calidad de losservicios producidos y el costo de producción. En este sentido, la medición del de-sempeño en actividades de infraestructura constituye un factor central para asegurarla provisión adecuada de estos servicios esenciales y, a la postre, para servir de apoyoa mejores estándares de vida.

Un tema clave en el diseño de las políticas públicas sobre infraestructura es quela información requerida para la medición del desempeño es costosa, de modo queel gobierno debe decidir cuánta y qué tipo de información vale la pena recopilar. Laliteratura sobre medición de desempeño se ha centrado en este tema y se ha intenta-do comprender qué clase de condiciones reducen el costo de recopilar y utilizar in-

1 La relación entre capital de infraestructura y crecimiento económico ha sido controvertida. Envarios estudios empíricos se han encontrado rendimientos altos en la inversión en infraes-tructura (Aschauer, 1989; Easterly y Rebelo, 1993; Canning, Fay y Perotti, 1994; Sánchez-Ro-bles, 1998; Esfahani y Ramírez, 1999). Pero se ha cuestionado la solidez de los resultados enotros estudios empíricos y encuestas (Munnell, 1992; Tatom, 1993; Gramlich, 1994). No obs-tante, parece difícil negar que es improbable mantener altos estándares de vida sin serviciosde infraestructura de buen desempeño.

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194 Prestación de servicios públicos

formación para cada tipo de servicio. La tarea ha sido difícil porque el análisis debetener en cuenta el hecho de que los proveedores de servicios y los usuarios tienen in-centivos para utilizar la información bajo su control en forma estratégica. Al respec-to, las soluciones para mejorar la medición del desempeño deben ir más allá de la sim-ple elección de indicadores y deben prestar atención a las formas como se organizanlas tareas y funciones en la provisión de servicios de infraestructura. En el presentecapítulo revisamos los problemas de medición del desempeño en la infraestructurapública y examinamos las posibles soluciones.

La literatura sobre medición del desempeño en infraestructura pública es relati-vamente pequeña, pero existe una vasta literatura sobre los servicios públicos engeneral que puede aplicarse al análisis de la infraestructura pública. En las pasadasdécadas, esta literatura se ha beneficiado con la investigación activa sobre medicióndel desempeño, en especial a la luz de numerosos experimentos alrededor del mundoen la reorganización de burocracias basadas en criterios de desempeño. Ha habidotambién fusión de las lecciones de los estudios de prácticas y gestión de los negocios.Estos aspectos convierten a la literatura sobre los servicios públicos en una fuenterica de ideas para nuestra tarea. Empero, debe señalarse que a pesar de los avancesrecientes, la literatura sobre servicios públicos está aún en forma de conocimientoacumulado, más que como conjunto de proposiciones teóricas rigurosas apoyadaspor observaciones empíricas y pruebas estadísticas (Word y Marshall, 1993).

Una razón de esta situación puede ser el hecho de que el desempeño en los servi-cios públicos es difícil de analizar porque los resultados de muchos servicios son difí-ciles de medir o aun de definir. Por ejemplo, no está claro cómo puede medirse elresultado de un Ministerio de Asuntos Exteriores cuando el objetivo del ministerio(ampliar el país los intereses nacionales alrededor del mundo) es difícil de definir conalguna claridad (Wilson, 1989). Una manifestación de estas dificultades es que en laliteratura sobre servicios públicos se hace una distinción entre productos y resultados,refiriéndose los primeros a lo que se hace realizando tareas y los últimos mostrandolas consecuencias de los productos para el logro de objetivos de políticas. Para los ser-vicios de infraestructura, los objetivos y productos, están, en principio, mejor defini-dos y una vez se ha medido el producto, su resultado puede inferirse con facilidad.Como resultado, el tema básico en la evaluación del desempeño de la infraestructuraes hacer que la recopilación de información sea más efectiva en costos.

Abundan las discusiones y bibliografías sobre medición del desempeño en los ser-vicios públicos, tanto impresas como en Internet, y adelante revisamos varias de ellas.Para referencias y vínculos más extensivos, véanse los sitios web de la Nacional Part-nership for Reinventing Government (http://www.orau.gov/pbm/links/npr1. html),el National Center for Public Productivity (http://www.ncpp.us/), la GovernmentalAccounting Standards Board (GASB) (http://www.gasb.org/), el Program on PublicManagement and Governance (PUMA) de la Organización para la Cooperación y el

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Medición del desempeño del sector público en la infraestructura 195

Desarrollo Económicos (OCDE) (http://www.oecd.org/about/0,2337, en_2649_34275_1_1_1_1_1,00.html) y las Experiences on Performance Measurement del Banco Intera-mericano de Desarrollo (http://www.iadb.org/roundtable/index_files/ex.htm).

En la sección siguiente se empieza analizando la naturaleza del problema, en laque le sigue se discute la elección de indicadores y acuerdos organizativos para elprocesamiento más eficiente de la información, y en la sección final se saca la con-clusión.

Naturaleza del problema

En la superficie, la medición del desempeño en infraestructura pública puede parecerdirecta. Por ejemplo, para resolver problemas de suministro de agua, puede pensarseen medir la cantidad, calidad y costo de los servicios prestados de agua potable. Sinembargo, varios factores obstaculizan la medición, incluidos, para empezar, los quecausan fallas del mercado. Por ejemplo, la calidad y el costo tienen una variedad dedimensiones que pueden ser difíciles de observar. En el caso de los servicios de aguapotable, la calidad depende de la amabilidad del personal para con los usuarios y laprontitud de las respuestas a los problemas que surgen en varias partes del sistema, yla probabilidad de futuras averías en el sistema en términos de riesgos para la salud yde interrupción del servicio. Por el lado de los costos, para los observadores (distintosa los que realizan las tareas) es difícil determinar si se utilizan con eficiencia los insu-mos y si los administradores y trabajadores han sido lo bastante innovadores. Aunqueel personal de producción pueda conocer la información sobre todos estos detalles, almenos por pequeñas partes, la recopilación de la información y su síntesis puedenrepresentar una tarea sumamente costosa. Y así sucede particularmente porque los in-dividuos que tienen la información necesaria pueden obtener beneficio si la retieneno la representan mal. Existen problemas semejantes en el caso de los demás serviciosde infraestructura y dificultan la tarea de la medición del desempeño.

El factor que hace que estos problemas sean particularmente serios en el caso dela infraestructura pública es la característica monopolista que tienen comúnmentedichos servicios. Cuando se ofrece un servicio en un mercado competitivo, no esnecesario conocer todos los detalles de calidad y costo. Desde el punto de vista de losconsumidores, la calidad deficiente o el costo alto de un proveedor particular de unservicio es un asunto insignificante, ya que otros proveedores pueden satisfacer susdemandas. Esto castiga a las empresas ineficientes en términos de rentabilidad, quees un buen indicador del desempeño. Desde luego, cuando una empresa de propie-dad pública se encuentra con restricciones suaves de presupuesto, los administrado-res no se preocupan mucho por el fracaso, pero el gobierno contará con una vara demedida razonable con la cual evaluar la empresa y disciplinar a los administradoressi le parece bien hacerlo. Esto no es posible normalmente en condiciones monopo-

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196 Prestación de servicios públicos

listas porque, para los consumidores, mostrar insatisfacción con el servicio no es tanfácil como cambiar de proveedor. El monopolio también hace que las circunstanciasde la empresa sean únicas y reduce la utilidad de la rentabilidad como medida de de-sempeño. Por ejemplo, una empresa de acueducto local que experimente costos altospuede reclamar que las condiciones del suministro de agua o la geografía local sondesfavorables, aun cuando pueda ser posible disminuir los costos con la inversión dealgún esfuerzo empresarial.

¿Por qué es el monopolio un problema común en los servicios de infraestructura?El principal factor son los altos costos del capital fijo, en especial en las redes que pres-tan tales servicios, que ocasionan economías de escala. Por ejemplo, colocar las tube-rías o cables para llevar agua o electricidad o telecomunicaciones a los hogares en unalocalidad requiere un gran costo de capital. Para crear competencia en tales situacio-nes, con mucha frecuencia tiene que duplicarse la red, lo que en muchos casos es unaproposición muy costosa. Naturalmente, hay partes del servicio de infraestructuraque cabe organizar en forma competitiva y las nuevas tecnologías cada vez más hacenque esto sea posible. En otras partes, por supuesto, la solución al problema del desem-peño en la infraestructura es poner en práctica la competencia y permitir que el mer-cado genere la información pertinente y seleccione los operadores eficientes. Sin em-bargo, esta opción no está disponible, o está todavía muy distante para la mayor partede los servicios de infraestructura, en especial en las comunidades más pequeñas.

Dadas las dificultades mencionadas para utilizar medidas resumidas informativas,tales como rentabilidad o para obtener indicadores directos de calidad y costo, la cues-tión de políticas sobre infraestructura pública debe enfocarse en la selección de indi-cadores más efectivos en costo y las formas como las actividades de infraestructurapuedan organizarse para mejorar el flujo de información y los incentivos de produc-ción.

Selección de indicadores de desempeño

Existe un amplio rango de indicadores para medir el desempeño en cualquier servi-cio de infraestructura. En la literatura sobre servicios públicos, tales indicadores sedividen en categorías en muchas formas distintas. Una forma común es distinguirentre medidas de activos, insumos, procesos, productos y resultados y luego utilizar-los para definir indicadores de eficiencia, eficacia y productividad (Boyle, 1989;Ammons, 1995; Nacional Center for Public Productivity, 1997). Las definiciones delprimer conjunto de variables son más o menos semejantes a las utilizadas por los eco-nomistas. Activos son la capacidad de prestar servicios; por ejemplo, capacidad degeneración de energía y de procesamiento de agua. Insumos son los recursos (seanfinancieros, físicos o humanos) consumidos por una actividad particular; por ejem-plo, tiempo de personal, materiales, activos utilizados y los parecidos. Los indicadores

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de procesos se refieren a los pasos dados en la prestación de un servicio; por ejemplo,las tareas realizadas y el punto al que siguen los procedimientos requeridos. Productosse refiere a los servicios realmente prestados o ejecutados; por ejemplo, electricidadgenerada, fallas reparadas en líneas telefónicas, etc. Resultados son los impactos de unservicio en sus receptores; por ejemplo, la contribución de los sistemas de agua pota-ble y alcantarillado a la salud de la población.

No se hace mucho énfasis en los indicadores de activos en la literatura sobre ser-vicios públicos. De hecho, existe un énfasis opuesto en que los defensores de la medi-ción del desempeño se deberían distanciar de las preocupaciones tradicionales sobrelos insumos y concentrarse en los productos y la eficiencia. Naturalmente, la aten-ción al desempeño es crucial. Sin embargo, el desarrollo y el mantenimiento de acti-vos deberían ser una parte importante de las medidas de desempeño seleccionadasporque los activos indican potenciales de ofrecer un flujo alto de producto en el futu-ro. El examen de los activos y el desempeño actual es práctica común en la evalua-ción de los negocios privados.

Las semejanzas con las definiciones económicas son mucho menores para elsegundo conjunto de variables: eficiencia, efectividad y productividad. En la literatu-ra de servicios públicos, eficiencia se define como la cantidad de producto por unidadde un insumo utilizado en el proceso; por ejemplo, el número de reparaciones de víaspor días-empleado involucrados en la tarea. Efectividad es el grado en que los resulta-dos cumplen los objetivos fijados para la actividad; por ejemplo, el porcentaje de víasmantenidas en buena condición relativo a los objetivos de las políticas. Por último,productividad es la combinación de eficiencia y efectividad: los resultados alcanzadospor cada dólar de costos; por ejemplo, el porcentaje de vías mantenidas en buena con-dición por cada dólar de costos. La diferencia más conspicua de estas definiciones enrelación con las de la economía es la inversión de los conceptos de eficiencia y pro-ductividad. Para evitar confusión en el presente capítulo, nos preocuparemos princi-palmente de los productos en lugar de los resultados, y definiremos la productividadcomo la razón producto-insumo y la eficiencia como el costo total por unidad de pro-ducto.

La literatura sobre servicios públicos diferencia también entre indicadores cuan-titativos y cualitativos. Los indicadores cuantitativos son medidas cardinales directasde producto, tales como el número de llamadas telefónicas efectuadas en una red deteléfonos. Los indicadores cualitativos son medidas ordinales basadas en encuestas deopinión y evaluaciones subjetivas; por ejemplo, índices de satisfacción del consumi-dor y encuestas de opinión de expertos. Ambos tipos de indicadores son importan-tes porque aunque los indicadores cuantitativos pueden utilizarse como evidenciaobjetiva y sólida, no pueden capturar muchos aspectos de la calidad del producto.Para obtener datos sobre el último tipo de variables, se debe contar con medidas cua-litativas, que pueden ser subjetivas e imperfectas, pero no obstante informativas.

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198 Prestación de servicios públicos

Los cuadros 7.1 a 7.5 proporcionan ejemplos de indicadores para activos, produc-tos y procesos, y eficiencia y productividad en servicios típicos de infraestructura.Los indicadores relacionados en esos cuadros son en su mayoría agregados. Existenindicadores mucho más detallados que pueden especificarse para cada uno de estosservicios. Por ejemplo, en servicios de agua potable, el número de metros leídos oreparados apropiadamente es también indicador de producto. Además, es posibleespecificar medidas más detalladas del proceso de producción. Por ejemplo, en ser-vicios de alcantarillado, se puede construir un indicador de las clases de tratamientoaplicado a las aguas negras y los detalles procedimentales seguidos en esos tratamien-

Cuadro 7.1 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de energía

Productos / procesos Productividad / eficiencia Activos

kWh generados

kWh entregados

Días sin energía, por varios tipos de clientes

Tiempo de respuesta de solicitud de reparaciones

Porcentaje de reparaciones sin fallar en un año

Número de reclamos de usuarios porcada 1.000 hogares servidos por mes

Porcentaje de procedimientos operativos seguidos correctamente

Calificación de satisfacción del consumidor (encuesta)

Calificación de satisfacción deempleados y otros participantes

Calificación de expertos de la calidad del servicio

Costo por kWh

kWh generados por empleado (u hora laboral)

Tasa de utilización de la capacidad

Pérdida del sistema(porcentaje de generación de energía perdida en latransmisión)

Calificación de satisfacción del consumidor y otrasmedidas de calidad relativas al costo por kWh

Calificación de expertos de la productividad/eficiencia

Capacidad generadora

Número de empleados

Educación y experiencia de los empleados

Calificación de expertos de la calidad de los activos(tecnología, mantenimiento,confiabilidad, etc.)

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Medición del desempeño del sector público en la infraestructura 199

tos. Como se verá más adelante, tales indicadores son más importantes en los servi-cios en los que la calidad o cantidad del producto es difícil de medir, y se debe con-tar con la forma como se realiza una tarea para garantizar un nivel mínimo de servi-cio (Boyle, 1989).

Un tercer tipo de variable que es importante considerar, pero que ha recibido pocaatención en la literatura, es la flexibilidad, la cual cabe evaluar con base en el tipo de

Cuadro 7.2 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de telecomunicaciones

Productos / procesos Productividad / eficiencia Activos

Tráfico de telecomunicaciones: cantidad y minutos de llamadas

Llamadas realizadas: cantidad y minutos de llamadas

Días sin servicio por varios tipos de clientes

Tasa de fallas de la línea

Tasa de restauración

Porcentaje de reparaciones sin fallar en un año

Número de reclamos de usuarios por1.000 líneas por mes

Porcentaje de procedimientos operativosseguidos correctamente

Calificación de satisfacción del consumidor(encuesta)

Calificación de satisfacción de empleadosy otros participantes

Calificación de expertos de la calidad delservicio

Tasa de compleción de llamadas

Cantidad y minutos dellamadas procesados porempleado

Líneas telefónicas porempleado (u hora laboral)

Costo total por línea

Calificación de satisfacción delconsumidor y otras medidasde calidad relativas al costopor línea

Calificación de expertos de laproductividad/eficiencia

Longitud de cables instalados(varios tipos)

Capacidad de circuitos einterruptores de intercambio(varios tipos)

Número de empleados

Educación y experiencia de los empleados

Calificación de expertos de lacalidad de los activos(tecnología, mantenimiento,confiabilidad, etc.)

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200 Prestación de servicios públicos

activos y destrezas disponibles en una organización y por el grado de entrenamientoe investigación y desarrollo que se lleva a cabo regularmente (Maskell, 1994). Talesindicadores son importantes porque las condiciones de demanda y oferta están suje-tas a cambios. Los proveedores de servicios de infraestructura deberían poder afron-tar tales cambios y aprovechar constantemente el nuevo conocimiento y tecnología.

Dada la lista de posibles variables para medir el desempeño, la cuestión es cuálesson más apropiadas y en las que vale la pena centrarse y si se debería rastrear a todaslas medidas posibles. Idealmente, sería bueno pensar en unas pocas medidas o unasola que resumiera toda la información pertinente al desempeño. Los economistas,

Cuadro 7.3 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de transporte

Productos / procesos Productividad / eficiencia Activos

Tráfico (vehículos-millas por día)

Días con servicio limitado o sin serviciopara varios tipos de vías / ferrovías

Daños en vías y ferrovías por 1.000 kmpor año

Duración de reparación

Porcentaje de reparaciones sin fallar en un año

Número de reclamos de usuarios por 1.000 líneas por mes

Porcentaje de procedimientos operativos seguidos correctamente

Calificación de satisfacción del consumidor (encuesta)

Calificación de satisfacción de empleados y otros participantes

Calificación de expertos de la calidad del servicio

Tráfico por dólar de costototal (capital ymantenimiento)

Tráfico por empleado (u hora laboral)

Calificación de satisfacción delusuario y otras medidas decalidad relativas al costo porunidad de tráfico

Calificación de expertos de laproductividad/eficiencia

Longitud de vías y ferrovías(varios tipos)

Anchura y calidad de las víasvarios tipos)

Número de empleados

Educación y experiencia de los empleados

Calificación de expertos de la calidad de los activos(pavimento, mantenimiento,confiabilidad, etc.)

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Medición del desempeño del sector público en la infraestructura 201

Cuadro 7.4 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de agua potable

Productos / procesos Productividad / eficiencia Activos

Metros cúbicos de agua procesados

Metros cúbicos de agua entregados

Sustancias de agua y organismoscontrolados

Erupciones de riesgos de salud en elsistema de agua por año

Días sin servicio, por varios tipos de clientes

Número de cortes del sistema por km de tubería

Tasa de restauración

Porcentaje de reparaciones sin fallar en un año

Número de reclamos de usuarios por1.000 líneas por mes

Porcentaje de procedimientos operativosseguidos correctamente

Calificación de satisfacción del consumidor (encuesta)

Calificación de satisfacción de empleados y otros participantes

Calificación de expertos de la calidad del servicio

Agua no contabilizada

Metros cúbicos de aguaentregados (o procesados) porempleado (u hora laboral)

Costo del metro cúbico deagua entregado

Costo del metro cúbico deagua entregado incluyendocostos de riesgos de salud enel sistema de acueducto parala población

Calificación de satisfacción delusuario y otras medidas decalidad relativas al costo pormetro cúbico de aguaentregado

Calificación de expertos de laproductividad/eficiencia

Longitud de la tuberíainstalada (varios tipos)

Capacidad de procesamientode agua (varios tipos)

Número de empleados

Educación y experiencia de los empleados

Calificación de expertos de lacalidad de los activos(tecnología, mantenimiento,confiabilidad, etc.)

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202 Prestación de servicios públicos

Cuadro 7.5 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de alcantarillado

Productos / procesos Productividad / eficiencia Activos

Metros cúbicos de desechos líquidos procesados

Toneladas de desechos sólidos procesados

Erupciones de riesgos ambientales y de salud en el sistema de alcantarilladopor año

Sustancias desechadas y organismoscontrolados por la descarga del sistema

Días sin servicio, por varios tipos de clientes

Número de cortes del sistema

Tasa de restauración

Porcentaje de reparaciones sin fallar en un año

Número de reclamos de usuarios por1.000 líneas por mes

Porcentaje de procedimientos operativosseguidos correctamente

Calificación de satisfacción del consumidor (encuesta)

Calificación de satisfacción de empleadosy otros participantes

Calificación de expertos de la calidad del servicio

Metros cúbicos de desechoslíquidos (o toneladas dedesechos sólidos) procesadospor empleado (u hora laboral)

Costo del metro cúbico dedesechos líquidos (o toneladade desechos sólidos)procesado

Costo del metro cúbico dedesechos líquidos (o toneladade desechos sólidos)procesado incluyendo costosde riesgos de salud

Calificación de satisfacción del usuario y otras medidas de calidad relativas al costopor metro cúbico de desechoslíquidos (o tonelada dedesechos sólidos) procesado

Calificación de expertos de laproductividad/eficiencia

Longitud de la tuberíainstalada (varios tipos)

Capacidad de procesamientode desechos (varios tipos)

Número de empleados

Educación y experiencia de los empleados

Calificación de expertos de lacalidad de los activos(tecnología, mantenimiento,confiabilidad, etc.)

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Medición del desempeño del sector público en la infraestructura 203

por ejemplo, comúnmente asumen que las empresas privadas miden su desempeñocon base en la rentabilidad a largo plazo. Aunque éste es un supuesto teórico razona-ble, en la práctica aun las empresas privadas tienen dificultad en pensar en un soloindicador de este tipo, porque no hay formas claras de medir la rentabilidad futuraesperada. Por ello las empresas privadas constantemente sopesan su estrategia denegocios y mueven los indicadores a sacudidas, tales como participación del merca-do, valor superior de clientes escogidos y otros parecidos, como posibles indicadoresde su rentabilidad a largo plazo. En el contexto de los servicios públicos, este aspectose hace más complicado por el hecho de que la rentabilidad financiera no es necesa-riamente un buen indicador del desempeño, lo que significa que es necesario escogerun grupo de índices, y asegurarse de que su combinación proporcione suficiente in-formación para evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos de las políticas.

Dado que debe seleccionarse una multiplicidad de variables, un tema básico es laselección del número y el rango de indicadores. Un enfoque ha sido restringir las me-didas a un conjunto muy limitado, pero crucial, de indicadores. El argumento sub-yacente a este enfoque es que con demasiadas variables para considerar, puede per-derse de vista lo que realmente importa al público. El enfoque en pocas medidaspuede también distorsionar los incentivos de los proveedores de servicios y estimular-los a concentrarse en lo que se está controlando con detrimento de todo lo demás. Unefecto lateral importante de tal desarrollo es que quienes controlan y gestionan el sis-tema de incentivos para los servicios públicos pueden dejar de observar algunas seña-les tempranas de desempeño porque los productores tendrán incentivos para ocultarlas fallas desplazando sus deficiencias hacia aspectos del servicio no controlados.

Esta preocupación ha llevado en años recientes a la idea de un balanced scorecard(tanteador balanceado) (Kaplan y Norton, 1996; National Partnership for Reinvent-ing Government, 1999). Aquí el argumento es que aunque uno se concentre en unospocos indicadores cruciales, también debe mantener la vista en una variedad de ca-libradores, más o menos en la misma forma como los conductores desarrollan lahabilidad de mantener la vista en los indicadores del panel de instrumentos al tiem-po que concentran la mirada hacia delante. Los detalles de la mayoría de los panelesde instrumentos pueden no ser importantes dentro de cierto rango. Pero un buensistema de señales de panel de instrumentos asegura que el conductor reciba unanotificación rápida al empezar a aparecer un problema. Esto es lo que se supone debehacer un balanced scorecard diseñado apropiadamente (Kaplan y Norton, 1996). Pue-de prestarse atención significativa a unos pocos indicadores, pero también debencumplirse estándares mínimos para varias otras medidas. El costo en recursos delúltimo conjunto de indicadores puede mantenerse bajo, porque se necesita una can-tidad muy limitada de datos en cuanto a sus detalles.

Sea que se utilice un balanced scorecard o un conjunto más enfocado de variables,sigue pendiente la cuestión sobre la naturaleza de los criterios que deben utilizarse,

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a fin de seleccionar indicadores para lo cual debe controlarse por su desempeño. Enla literatura reciente sobre servicios públicos se han adoptado mayoritariamente loscriterios de Ammons (1995), que pueden resumirse como sigue:

• Válidos: Los indicadores deben reflejar lo que se supone que se mide.• Confiables: Los indicadores deben tan precisos y objetivos como sea posible.• Comprensibles: Cada indicador debe tener un significado claro.• Oportunos: Debe ser posible compilar y utilizar los indicadores con prontitud,

de modo que sean valiosos para propósitos de incentivos y políticas.• Resistentes al comportamiento perverso: Los indicadores no deben ser fáciles de

manipular y no deben distorsionar los incentivos de los operadores para con-centrarse en las variables observadas en detrimento de objetivos menos obser-vables, pero más valiosos.

• Completos: Los indicadores deben capturar las dimensiones de mayor impor-tancia desde el punto de vista de los objetivos de las políticas.

• No redundantes: Los indicadores deben ser parsimoniosos y evitar duplicacio-nes, de manera que se minimice el tiempo requerido para analizarlos y respon-der a ellos.

• Enfocados en facetas controlables de desempeño: Aunque los productos siempreestén influidos por factores distintos a los controlados por los proveedores deservicios, para la medición del desempeño es más deseable utilizar indicadoresque destaquen mejor los aspectos controlables.

• Sensibles al costo de recopilación de datos: Entre el conjunto de indicadores quegeneralmente cumple los criterios anteriores, es más práctico y menos costosoobtener datos para algunos que para otros. La selección de indicadores debeequilibrar el valor de los indicadores frente a sus costos.

A estos criterios, algunas fuentes (por ejemplo, la Governmental Accounting Stan-dards Board, 1994) han agregado los de comparabilidad y consistencia, los cuales sig-nifican que los indicadores de desempeño para un proyecto de servicio público debenser sistemáticos y consistentes en el tiempo y comparables con los mismos serviciosen otras partes, otros servicios semejantes o normas o estándares establecidos enforma externa. Naturalmente, puede ser necesario revisar las medidas de desempeñoy modificarlas o reemplazarlas de modo que reflejen los cambios en las circunstan-cias. Pero es importante asegurarse de que a los indicadores se les pueda dar uso efec-tivo formando una historia de ellos, o haciéndolos comparables con la informacióngenerada en otras entidades.

Otra consideración es la naturaleza de los clientes, los mecanismos de consulta ylos usos para los que se recopilan los datos (por ejemplo, recompensar a los provee-dores de servicios y proporcionar información a la ciudadanía). Cuando los clientes

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están bien organizados y bien educados (por ejemplo, empresarios formales), puedenser más sofisticadas e informativas las medidas cualitativas que les ofrecen retroali-mentación. La utilización de los indicadores es importante también, pues si se van ainformar los datos a los ciudadanos, es deseable ofrecerles datos que puedan ser mejorevaluados y refinados con sus reacciones. Desde luego, tales datos pueden no ser demucha utilidad si sólo se reportan a una agencia burocrática (no acompañada de lareacción ciudadana) para fijar recompensas a los proveedores de los servicios.

Aunque todos estos criterios son importantes, principalmente representan unalista de chequeo de consideraciones para la selección de indicadores y no estrategiaspara elecciones apropiadas en distintas circunstancias. Esta limitación es hasta ciertopunto inevitable, dado nuestro conocimiento limitado de lo que funciona mejor endiferentes situaciones (Wood y Marshall, 1993). Sin embargo, hay algunos aspectosdel servicio que parecen prestarse al análisis sistemático con respecto a la selección decriterios de desempeño. En particular, los productos e insumos en algunos serviciospueden medirse con menos precisión que en otros servicios. Esto puede requerir eluso de indicadores procedimentales de medidas de cantidad y calidad que a la postreson importantes para los resultados (Boyle, 1989). Por ejemplo, la calidad del produc-to en los servicios de telecomunicaciones se presta a la medición mucho más fácil-mente que en servicios de alcantarillado en los que el grado de los riesgos ambientaly de salud causados por el mal manejo de las tareas son difíciles de medir, y usualmen-te sólo son observables cuando hay brotes de polución o epidemias. Como resultado,aunque el costo unitario puede ser un buen indicador del desempeño en las teleco-municaciones, los servicios de alcantarillado necesitan evaluarse con los procedimien-tos seguidos en el tratamiento de aguas negras.

Dado nuestro conocimiento limitado sobre qué indicadores funcionan mejor queotros en cada situación, existe la clara necesidad de efectuar alguna experimentaciónen la selección de medidas de desempeño. Como lo sugiere la National Partnership forReinventing Government (1999), uno debería adaptar y no adoptar. Generalmente nopuede adoptarse una buena práctica exactamente en la forma como se hizo en otraorganización, pero puede adaptarse a las necesidades organizativas de cada tipo deservicio. Debe mantenerse la flexibilidad y experimentar con conjuntos alternativosde medidas.

Para concluir, una serie de indicadores puede ayudar a evaluar el desempeño encada tipo de servicio de infraestructura, y así mismo hay una serie de criterios paraseleccionar entre ellos. Nuestro conocimiento de cómo aplicar esos criterios en situa-ciones específicas es todavía bastante limitado y la selección de indicadores sigue sien-do principalmente un arte. Por eso, es importante mantener un punto de vista ampliosobre las opciones y estar abiertos a experimentos que puedan ayudar a mejorar lacorrespondencia entre los indicadores y las características del servicio.

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206 Prestación de servicios públicos

Evaluación del desempeño

Dado un conjunto de indicadores disponibles para los productos e insumos de unproyecto, la cuestión es entonces cómo debe evaluarse la información que ofrecen.Puesto que medidas financieras, tales como la rentabilidad no bastan para evaluar eldesempeño en los servicios de infraestructura, deben buscarse otras medidas de efi-ciencia y productividad. Pero para evaluar si un nivel dado de una medida indicabuen o mal desempeño, debe contarse con las comparaciones. Para este propósitodeben establecerse marcas de referencia con base en la historia de una empresa y laexperiencia de otras.

Las marcas de referencia pueden reflejar eficiencia y productividad o procedi-mientos de buenas prácticas, dependiendo de qué tipo de indicadores sean más apro-piados para la evaluación del desempeño. También, las marcas de referencia puedenconstituir estándares de buenas prácticas definidos por expertos o el desempeño deempresas reales comparables con la que está en revisión. Existe una gran cantidad deliteratura en la que se discute cómo deben seleccionarse las marcas de referencia y serevisa la experiencia de varios países.2 Sin embargo, como en el caso de la selecciónde indicadores, el conocimiento existente está aún más en forma de listas de chequeoque de relaciones sistemáticas (Helgason, 1997).

Un tema clave en las comparaciones contra las marcas de referencia es la funciónde factores exógenos que afectan el proceso de producción y los productos. Este temaes importante pues los proveedores de servicios pueden no tener capacidad de asu-mir muchos de los riesgos que presentan los factores exógenos. Como resultado, silas medidas de desempeño se van a utilizar con propósitos de incentivos, debe discer-nirse todo lo que sea posible, entre los hechos y la suerte de los proveedores. Esta ta-rea, claro, no es fácil y puede requerir mucho conocimiento sobre el proceso y la im-portancia de las circunstancias. El análisis sistemático del papel del ruido exógeno encada situación específica es un enfoque deseable, pero puede resultar ser muy costo-so. Una solución a este problema es utilizar juicio experto para evaluar los indicado-res de desempeño.

Existen al menos tres maneras de hacer esto. Primera, el punto de comparaciónen la evaluación de una empresa pueden ser empresas pares de igual forma que elpunto de comparación para los artículos académicos es su publicación. Por ejemplo,a empresas de acueducto en distintas localizaciones puede solicitarse que se revisenentre sí, preferiblemente en forma anónima. Cuando el número de entidades sepa-radas vinculadas a tareas similares de infraestructura en el mismo país es pequeño,

2 Para revisiones y referencias, véase el sitio web del programa sobre administración pública dela OCDE, en http://www.oecd.org/ e ingresar PUMA.

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se puede internacionalizar el ejercicio e incluir proveedores de servicios de otros paí-ses (Helgason, 1997).

Segunda, a los servicios de infraestructura pueden asignarse juntas responsablespara con los usuarios y los accionistas de la empresa. La tarea de controlar y evaluarel desempeño puede delegarse al juicio de la junta. Naturalmente, para garantizarque la tarea se haga en forma apropiada, deben existir mecanismos que aseguren laparticipación en las juntas de individuos con la pericia apropiada.

Tercera, puede vincularse a agencias independientes de clasificación para evaluarlas actividades de los servicios de infraestructura. Cuando no existen dichas agencias,el gobierno puede ofrecer beneficios y estimularlas a entrar y desarrollar la pericianecesaria para ese propósito. Los grupos de defensa del consumidor y ONG puedenestar dispuestos a encargarse de tales tareas. Sin embargo, dichos grupos son conmucha frecuencia defensores efectivos de los interesados y ofrecen información va-liosa sobre los servicios públicos (Paul, 1999), y puede ser mejor que mantengan esepapel y permitan que el juicio lo realice un tercer partido independiente. Esto se haconfirmado en revisiones de empresas de acueducto y alcantarillado efectuadas porel Operations Evaluations Department del Banco Mundial (1994), que muestran quetales empresas tienen mayor éxito en países con regulación fuerte pero a distanciaprudente, del sector.

Los tres acuerdos pueden mejorar la evaluación y ayudar a aumentar los efectosde los incentivos que tales indicadores de desempeño pueden tener en los proveedo-res de servicios. Pero algunos pueden ser más costosos que otros, y algunos puedenadaptarse mejor a determinadas situaciones que otros. Con base en el grado de espe-cialización que se pueda lograr con un nivel dado de esfuerzo, es probable que lasagencias de clasificación sean menos costosas y que las evaluaciones con empresaspares sean más costosas. Sin embargo, cuando los proveedores del servicio están dis-persos y son muy diversos, las juntas de servicios pueden encontrarse en mejor posi-ción de tener en cuenta la información local. En tales situaciones es posible mejorarel papel de las juntas de servicios creando agencias de liquidación (information clear-inghouses) de información que suministren información de marcas de referencia a lasjuntas y les posibiliten tomar decisiones mejor informadas. El United Nations De-velopment Programme (UNDP)-World Bank Water and Sanitation Program (2000)ofrece una discusión detallada y sugerencias útiles para este propósito.

Conclusión

Grandes partes de la población en muchos países, en especial los pobres, asumen cos-tos económicos y humanos sustanciales debido a la seria escasez de servicios de in-fraestructura, tanto en términos de cantidad como de calidad (Banco Mundial,1994). Para eliminar esta escasez y mejorar el estándar de vida en esos países, los go-

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208 Prestación de servicios públicos

biernos deben crear incentivos para que los proveedores públicos y privados realiceninversiones y las ejecuten. Hemos argumentado que mejorar la medición del desem-peño es un paso crucial en este esfuerzo. Para este propósito, el problema que deberesolverse es la recopilación eficiente y sistemática de información sobre el desempe-ño en los servicios de infraestructura. Puesto que la naturaleza de éstos limita la per-tinencia de las simples medidas de productividad y rentabilidad, deben recopilarsedatos sobre una variedad de medidas, tanto cuantitativas como cualitativas. Con res-pecto a esto, puede ser muy útil incluir a las comunidades para que proporcioneninformación sobre los productos y retroalimentación sobre otras medidas de desem-peño. Para hacer que los datos recopilados sean de uso efectivo, debe determinarsequé indicadores son más importantes que otros. La experiencia reciente sugiere quepuede ser mejor concentrarse en algunos indicadores básicos y asegurar que los de-más cumplan algunos criterios mínimos.

La evaluación y la utilización de indicadores de desempeño presentan problemaspor sí misma. Debe contarse con marcas de referencia apropiadas y, tanto como seaposible, distinguir entre el efecto de factores exógenos y las consecuencias de accio-nes realizadas por los proveedores de los servicios. Esto no puede lograrse fácilmen-te mediante el análisis cuantitativo e, inevitablemente, hay que contar con el juicio.Asegurar que éste sea bien informado y ampliamente aceptado requiere acuerdosinstitucionales apropiados que garanticen que hay expertos participando en el pro-ceso y que actúan en forma independiente.

Por último, es evidente, a partir de una revisión de la literatura actual, que elconocimiento existente sobre la selección de indicadores de desempeño y los meca-nismos de evaluación son más bien precipitados. Hay mucho de sabiduría popularen cuanto a lo que funciona y a lo que no. Pero estas ideas no se generalizan y no pue-den transferirse sistemáticamente de un caso a otro. Hay una clara necesidad demayor investigación en este campo.

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Editado por ANWAR SHAH

PRESTACIÓN DESERVICIOS PÚBLICOS

SERIE SOBRE SECTOR PÚBLICO,BUEN GOBIERNO, Y RESPONSABILIDAD

Y RENDICIÓN DE CUENTAS

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����������l papel del gobierno es de la mayor importancia para incidir en el bienestar de los ciudadanos y, para que se ejerza adecuadamente, es esencial contar con herramientas apropiadas de evaluación de la actividad pública para hacer que los gobiernos sean responsables. Al publicar esta serie de volúmenes de calidad excepcional, Anwar Shah y el Banco Mundial han realizado una extraordinaria labor que tiene el potencial de mejorar la calidad de vida de muchos millones de ciudadanos en el mundo y deben ser ensalzados por este esfuerzo”.

— Munir SheikhDeputy Secretary to the Cabinet, Expenditure Review Secretariat, Gobierno de CanadáFormer Associate Deputy Minister of Finances, Gobierno de Canadá���������a prestación eficiente y eficaz de los servicios básicos ha sido siempre una de las principales medidas del buen gobierno y esto es especialmente válido para los países en desarrollo que continúan su empeño por el buen gobierno y la buena prestación de los servicios. El rango de los desafíos a que se enfrentan va desde la simple carencia de recursos y capacidades hasta el eterno problema de la concusión y la corrupción. En el centro de la prestación de servicios sensible está la medición, por parte de los ciudadanos-consumidores y clientes, del desempeño no sólo del servidor público sino también de las instituciones públicas. Es dentro de este contexto que el presente volumen representa una valiosa contribución al discurso continuo en la praxis de la administración pública. Este volumen constituirá fácilmente una de las referencias más útiles y prácticas para los estudiantes y practicantes de la administración pública y el buen gobierno”.

— Alex B. Brillantes, Jr.Director of The Center for Local and Regional Governance,y Decano, National College of Public Administration and Governance,University of the Philippines

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