Univerzitet u SarajevuFakultet za Javnu upravu

-Teorija Uprave - Birokratska vlast - pojam, znaaj, nain nastanka i vrenja te posljedice

Mentor: Student: Edin Mujezinovi

Sarajevo, 2013.Sadraj

Uvod31. Pojam i definicija birokratske vlasti41.1. Dva glavna znaenja rijei Birokratija41.2. Historijski tipovi birokratske vlasti42. Max Weber52.1. Obiljeja Weberova ideala birokracije52.2. Glavne ideje Max Webera62.2.1. Interpretativna i razumijevajua (Verstehen) sociologija62.2.2. Sociologija i povijest62.2.3. Idealni tipovi72.2.4. Tipovi djelovanja72.2.5. Oblici vlasti72.2.6. Birokracija82.2.7. Racionalizacija92.2.8. Protestantska etika i duh kapitalizma92.2.9. Kritika93. Osnovne karakteristike birokracije po Weberu103.1. Pravna nadlenost i precizna podjela rada103.2. Hijerarhija autoriteta (komandiranje i kontrola)103.3. Kontinuitet103.4. Profesionalizam113.5. Pravila123.6. Impersonalnost i objektivnost134. Naini nastanka birokratske vlasti134.1. Prvi nain nastanka134.1.1. H. Jacoby134.1.2. V. Kocijan144.2. Drugi nain nastanka145. Posljedice birokratske vlasti155.1. Pozitivne osobine moderne birokratske vlasti155.2. Negativne osobine birokratske vlasti15Zakljuak16Uvod

Birokracija je termin kojim se oznaava vladavina uprave, zapravo administrativnog osoblja koje radi po uredima (biroima) dravne uprave, ali i svake velike organizacije. Oni nisu izabrani na nekim izborima, ali kako dugo rade na istim poloajima esto imaju veu mo i znanje od svojih pretpostavljenih legalno izabranih politikih voa.Ukratko reeno, birokracija je administracija svih organa drave, od lokalne do nacionalne razine. Pojam se odnosi na tip organizacije, koju karakteriziraju njeni slubenici koji rade pod jedinstvenim pravilima i procedurama, sa jasnom hijerarhijskom strukturom zapovjedanja. Svi oblici vlasti neke drave osnivaju vlastitu birokraciju koja upravlja njenim ministarstvima, agencijama, uredima, komisijama i odjelima.Danas se rijei birokracija i birokrat sve ee upotrebljavaju u pogrdnom smislu za neefikasnu javnu upravu i loeg, sporog i nemotiviranog inovnika.Pretjerana birokratizacija drutva stavlja pravila iznad ovjeka i uglavnom se odnosi prema njemu kao prema objektu.

Birokratski ured1. Pojam i definicija birokratske vlasti Birokratska vlast je efektivna ili formalna vlast osoba koje profesionalno kao poziv vre upravnu slubu. Birokrata je inovnik ili slubenik po pozivu kome prinadlei ili formalna vlast unutar ili izvan upravne institucije ili organizacije. (1)

1.1. Dva glavna znaenja rijei BirokratijaPrvo Birokratija- kao odreeni tip upravne organizacije bez obizira na posebna obiljejaDrugo Birokratija- kao skup negativnih pojava u svakodnevnom poslovanju upravnih organizacija. (1)

1.2. Historijski tipovi birokratske vlasti1. Patrimonijalna-teokratska-tehnokratska-birokratska vlast starog Egipta2. Ideokratska-birokratska vlast Kineskog Carstva3. Teokratska-birokratska vlast rimokatolike crkve4. Robovsko-feudalna-birokratska vlast zapadno-evropskih sila5. Kolonijalna-birokratska vlast Rusije6. Revolucionarno-komunistika birokratska vlast7. Racionalno-legalistika birokratska vlast (1)

2. Max Weber

Max Weber je tijekom svojih historijsko-sociolokih izuavanja formulirao obiljeja birokracije toliko precizno i duboko da je postavio temelje svim daljnjim razradama.

Weber razvija ideju birokracije kao alternativu organizacijskoj praksi predindustrijskog svijeta. Birokracija je racionalna i moralna alternativa svakidanjoj praksi nepotizma i neobuzdane zloupotrebe vlasti u feudalizmu. (slika br.1)

Slika br.1. Max Weber

2.1. Obiljeja Weberova ideala birokracije

1) Stalna podjela rada kojom se uspostavlja stabilan sustav nadlenosti kao dunosti izvravanja i ovlasti zapovijedanja.2) Jasno odreenje slubene hijerarhije s pojedinanom sferom nadlenosti.3) Kandidati za slubu selekcioniraju se na bazi tehnikih kvalifikacija4) Slubenici su imenovani, a ne izabrani, nagraeni su stalnom plaom u novcu, njihov slubeni rad odvojen je od privatnog rada, sluba im je primarno zanimanje i odrednica karijere.5) Unaprijeenja se daju prema senioritetu ili postignuu i ovise o prosudbi nadreenog.6) Uinak ureda je stvaranje opih pravila i rjeavanje pojedinanih sluajeva. U voenju ureda oekuje se striktna disciplina i kontrola. (4)Birokracijom i njezinom pojavom najvie se bavio njemaki sociolog Max Weber (1864. -1920.), koji je opisao idealne karakteristike birokracije i ponudio objanjenje za povijesnu pojavu birokratskih institucija. One su bilo nuno zlo, ali ipak puno naprednija forma upravljanja od dotadanjih.Po Weberu birokracija je tehniki najdotjeranija forma organizacije, zbog svoje specijalizirane strunosti, sigurnosti, kontinuiteta i jedinstva. Birokracija se kao poeljni oblik organizacije, pojavila s rastom novane privrede (to je u konanici rezultiralo razvojem kapitalizma). Njoj je za njeno poslovanje (novane transakcije) trebala bezlina, pravno potkovana i racionalna uprava. Ubrzo nakon tog su nastale i brojne korporacije (dioniarska drutva) ija je birokratska organizacija bila opremljena obraivati razliite zahtjeve kapitalistike proizvodnje efikasnije od malih proizvoaa. (1)2.2. Glavne ideje Max Webera2.2.1. Interpretativna i razumijevajua (Verstehen) sociologijaWeber je svoje stajalite vrsto povezivao s ljudskim djelovanjem, koje je razgraniavao od ponaanja. Razlika lei u tome da ljudi djeluju pridajui znaenja tom istom djelovanju, a zadaa je sociologije interpretacija tih znaenja: [s]ociologija je znanost koja nastoji interpretativno razumjeti drutveno djelovanje kako bi dola do uzorono-posljedinih zakljuaka o smjeru i uincima djelovanja. Pod djelovanjem podrazumijeva se ljudsko ponaanje, s tim da mu individua koja djeluje pridaje odreeno subjektivno znaenje.Weberova je interpretativna sociologija djelomino pod utjecajem tada popularne hermeneutike, odnosno discipline koja se u izvornom obliku odnosi na prouavanje znaenja u tekstovima. Weber, meutim, trai znaenje u ljudskom ponaanju odnosno djelovanju. U tom smislu on koristi termin razumijevanja (njem. Verstehen), koji je jedna od glavnih karakteristika sociologije. Bitno je pritom da Weber sociologiju razumumijevanja ne smatra intuitivnom i subjektivnom; ona za njega podrazumijeva racionalnu proceduru, odnosno sistematizirano i rigorozno istraivanje. (3)2.2.2. Sociologija i povijestZbog svog irokog obrazovanja i razliitih interesa, Weberova se istraivanja mogu smatrati interdisciplinarnima. Meutim, on je nastojao ocrtati konture nove discipline odnosno sociologije usporeujui je s drugim disciplinama, poput povijesti. Weber ih je vrlo otro razlikovao: ...sociologija kao znanost tei formuliranju koncepata i generalizaciji zajednikih karakteristika empirijskih procesa. To ju razlikuje od povijesti koja je usmjerena na uzrono-posljedinu analizu i objanjavanju individualnog djelovanja, struktura i osoba koji su znaajni za kulturu. Usprkos jasnom razlikovanju, Weber je u svom radu vrlo esto kombinirao ta dva pristupa dajui svojim konceptima povijesnu dubinu i obilje specifinih karakteristika. Na tom su tragu njegova istraivanja svjetskih religija i protestantske etike.2.2.3. Idealni tipoviU kontekstu njegova interesa za razvoj koncepata, Weber raspravlja o idealnim tipovima. Idealni su tipovi instrumenti koji predstavljaju glavne karakteristike nekog predmeta istraivanja. Idealni tipovi ne postoje u empirijskoj stvarnosti, ve se radi o apstrakcijama koje moraju biti korisne u drutvenoj analizi. Weber je smatrao da nije dovoljno stvarati teorijske koncepte bez ikakvog temelja u stvarnosti. On dri da se u drutvenoj analizi treba kretati induktivno, odnosno od stvarnog svijeta iz kojeg se paljivom analizom definiraju odreeni koncepti i pravila. Iako se temelje na emprijskoj i povijesnoj stvarnosti, idealni se tipovi ne mogu pronai u istom obliku, ve slue za daljnja istraivanja i usporedbe.2.2.4. Tipovi djelovanjaWeber se koristio svojom metodom idealnog tipa kako bi razvio etiri glavna tipa ljudskog djelovanja: instrumentalno-racionalno, vrijednosno-racionalno, afektualno i tradicionalno djelovanje. Za instrumentalno-racionalno djelovanje karakteristino je da akter kalkulira izmeu razliitih sredstava za postizanje odreenog cilja ili svrhe. Drugi oblik racionalnog djelovanja, odnosno vrijednosno-racionalno djelovanje takoer je usmjereno kalkuliranju mogunosti za ostvarivanje odreenog cilja. Meutim, kod tog su tipa djelovanja ograniena odreenim vrijednostima koja su sama sebi svrha. Nadalje, afektualno ili emotivno djelovanje odreeno je neposrednim emocijama prema nekome ili neemu, bez razmatranja mogunosti djelovanja ili moguih posljedica djelovanja. Konano, tradicionalno je djelovanje vie voeno navikama i naslijeem nego svijeu i proraunatim djelovanjem. U skladu s idejama o idealnim tipovima, oblici djelovanja za Webera jesu teorijski konstrukti koji se u istom obliku ne mogu pronai u stvarnosti. U stvarnosti djelovanje uvijek podrazumijeva mjeavinu razliitih tipova. (3)2.2.5. Oblici vlastiWeberova definicija na jasan nain identificira mo kao drutveni fenomen, odnosno kao fenomen koji nastaje na temelju drutvenog djelovanja i drutvene interakcije. Mo je prema Weberu vjerojatnost da e pojedinac ili odreena skupina nametnuti i provesti svoju volju usprkos otporu drugih. Mo moe biti legitimna ili nelegitimna, a Weber se najvie zanimao za legitimne oblike moi, odnosno vlast. Legitimna vlast takoer se moe podijeliti u tri idealna tipa: racionalnu, tradicionalnu i karizmatsku. Racionalna se vlast temelji na vjerovanju u legalnost pravila te pravu onih koji imaju vlast i da na temelju tih pravila izdaju naredbe. Primjeri takvog oblika vlasti jesu ustavne republike i parlamentarne monarhije. Tradicionalna se vlast pak temelji na svetosti tradicije i legitimnosti onih koji vre vlast u ime tradicije. Primjeri su gerontokracija, patrijarhalizam i patrimonijalizam. Posljednja, karizmatska vlast temelji se na odanosti sljedbenika posebnom karakteru, junatvu ili posebnim moima te normativnom poretku onih koji posjeduju te karakteristike. (3)2.2.6. BirokracijaIako su birokracije postojale kroz povijest, Weber je primarno zainteresiran za birokracije u modernim zapadnim drutvima. Birokracije se mogu pronai u razliitim drutvenim institucijama koje ine moderna drutva, poput vlada u nacionalnim dravama ili tvrtki koje ine temelj kapitalizma. Birokracije karakteriziraju brojni imbenici:1) organizacija slubenih funkcija (ureda) na temelju odreenih pravila; 2) svaki ured ima specifinu sferu utjecaja, skup obaveza za obavljanje odreenih funkcija, autoritet za provoenje tih funkcija i sredstva prisile za obavljanje odreenog zadatka;3) uredi su organizirani u hijerarhijski sustav; 4) slubenici se odabiru na temelju tehnikih kvalifikacija i prikladnog treninga; 5) slubenici ne posjeduju sredstva proizvodnje;6) slubenici nisu vlasnici svog poloaja jer je poloaj dio organizacije; 7) administrativni akti, odluke i pravila se pismeno formuliraju i pohranjuju. Svrha je birokracije uinkovito obavljanje odreenih organizacijskih zadaa, to se postie racionalnim organiziranjem drutvenih poloaja i uloga. Meutim, birokracije takoer mogu biti iracionalne i neuinkovite jer su slubenici ogranieni abstraktnim pravilima i emocionalno indiferentnim uzorcima ponaanja. (3)

2.2.7. Racionalizacija Birokratizacija je za za Webera dio ireg drutvenog procesa racionalizacije koji zahvaa sva podruja modernih drutava. Weber nikada nije iznio jedinstvenu i nedvosmislenu definiciju racionalizacije, ali se u njegovim djelima moe primijetiti odreena bojazan prema hegemoniji racionalno-legalne vlasti i instrumentalno-racionalnog djelovanja. Tu je bojazan opisao u konceptu eljeznog kaveza, odnosno potpuno racionaliziranog drutva u kojemu pojedinci ne mogu izbjei snanim birokratskim organizacijama.2.2.8. Protestantska etika i duh kapitalizmaJedna od najutjecajnijih Weberovih knjiga je Protestantska etika i duh kapitalizma iz 1905. godine. Ona je dio ireg Weberova interesa za svjetske religije i posebno sociologiju religije. Weber je bio zainteresiran za otkrivanje korijena kapitalistikog sustava. U tom je sustavu elja za ostvarivanjem profita i stjecanjem bogatstva temeljni pokreta. Weber je korijene takvog vrijednosnog odreenja pronaao u protestantskim crkvama, prvenstveno kalvinizmu. Protestantska je etika za razliku od primjerice katolike, koja naglaava onosvjetska bogatstva, naglaavala ovosvjetovne vrijednosti poput rada, odricanja, ali i stjecanja bogatstva radom i odricanjem od luksuza. Weber smatra da se takav etiki svjetonazor pojavio u Americi i Europi tijekom 18. stoljea. Za razliku od ostalih drutava u kojima se na stjecanje bogatstva gledalo s moralnom osudom, protestantizam je stjecanje profita pretvorio u etiku vrijednosti samu po sebi. To je odigiralo kljunu ulogu u razvoju kapitalizma na Zapadu.2.2.9. KritikaRitzer iznosi etiri glavne kritike Weberova rada. Prvo, Weberova metoda razumijevajue sociologije teko je provodiva. Usprkos tome to se Weber zalae za rigoroznu interpretativnu sociologiju, povezanost izmeu te metode i njegovih irokih uvida teko je ponovljiva. Drugo, Weberu nedostaje jasno teoretizirana makrosociologija. Naime, njegova sociologija kree od drutvenog djelovanja, a najveim se dijelom bavi irokim drutvenim procesima i pojavama poput birokratizacije, racionalizacije i kapitalizma. Tree, nedostaje mu kritika teorija jer Weber ne ostavlja prostor za konstruktivnu promjenu. To je vidljivo u konceptu eljeznog kaveza prema kojemu su pojedinci zarobljeni u sve racionaliziranijem svijetu. I konano, to takoer proizlazi iz prethodnoga, njegova je teorija pesimistina jer usprkos naglaavanja individualnog znaenjam, Weber smatra da smo zarobljeni u svijetu koji sve manje ima smisla.3. Osnovne karakteristike birokratske vlasti po Weberu

3.1. Pravna nadlenost i precizna podjela rada

Pravna nadlenost je kljuni element birokratske organizacije, koja je sastavljena od pojedinanih odjela s jasno definiranim odgovornostima. U osnovi tog koncepta je specijalizacija svakog pojedinog odjela i pojedinca u njemu, - svatko je zaduen za odreeni dio posla, za koji je specijaliziran i obuen, i za koji je odgovoran organizacijskoj hijerarhiji. Takva podjela rada omoguuje odjelima i njihovim slubenicima da ovladaju svojim poslom do detalja i da zadatke obavljaju rutinski. Iako je takva podjela rada vrlo efikasna, ona moe dovesti do brojnih patolokih pojava, jer se esto problemi koji nisu u djelokrugu rada nekog od ureda ili pojedinog slubenika u njemu - odbijaju rjeiti ve se prebacuju iz odjela u odjel. (2)

3.2. Hijerarhija autoriteta (komandiranje i kontrola)

Birokracija ima jasnu liniju zapovijedanja i kontrole. Birokratska organizacija formirana je strogo hijerarhijski, sa piramidalnom strukturom odgovornosti, koja ide od vrha prema dnu. Autoritet je ljepilo koje dri na okupu raznolikost i sprjeava odjele u nedozvoljenim radnjama. Ta karakteristika birokratske organizacije ima najvie kritiara, vrlo je rairena predoba da hijerarhijska organizacija ubija svaku kreativnost i potencira ulizniko ponaanje prema nadreenima, koji rade na temelju predpostavki to njihov nadreeni od njih oekuje.

3.3. Kontinuitet

Kontinuitet je jo jedan kljuni element birokratske organizacije. Racionalna pravno utemeljena uprava zahtijeva jedinstvena pravila i procedure sa pisanim pravilama i slubenim ponaanjem. Birokratska upornost da sve arhivira (sve svoje prole radnje) daje i samoj organizaciji memoriju, pa ona moe slijediti sve svoje presedane i standardne operativne postupke. Sposobnost da koristi standardne operativne postupke prilikom svakog novog predmeta svog rada, ini birokratsku organizaciju efikasnom i ekonominom. To omoguuje i samoj organizaciji kontinuitet, a time i nezavisnost od bilo kakvog konkretnog vodstva. U cjelini, kontinuitet je od vitalnog znaaja za organizacijsku sposobnost birokracije, jer ona tim uva svoj identitet, pa ak i svoju kulturu. Bez arhive, bilo bi nemogue odravati postupke utemeljene na zakonitosti. Ipak kontinuitet takoer ima i svoju negativnu stranu, jer se organizacija moe ponaati predvidljivo i konzervativno ili to je jo gore samo refleksno. Kontinuitet takoer moe dovesti birokraciju da ponovlja postupke i radnje koje mogu biti nepravilne i loe, pa vremenom mogu kumulirati do usijanja.(2)3.4. ProfesionalizamProfesionalizacija uprave, jedan od osnovnih elemenata birokracije, pa se od njenih slubenika zahtijeva puno radno vrijeme posveeno iskljuivo svojim upravljakim odgovornostima. Dravna sluba u vladinim tijelima - esto se smatra trajnom vladom - koja stvarno vlada, za razliku od prolaznih politiara koji slue samo za ogranieno vrijeme, na zadovoljstvo birakog tijela u demokratskim politikim sistemima.Po poduzeima i drugim nevladinim birokratskim organizacijama, radi profesionalni kadar menadera. Profesionalizacija poveava strunost i kontinuitet takvih organizacija. ak i kad su organizacije privremeno obezglavljene ili ih zadesi previranje u rukovodstvu, profesionalni kadar pomae u odravanju organizacijske ravnotee. Vrline profesionalizacije su jasne, bez profesionalnog kadra, organizacija e patiti od krize izazvane nekompetencijom. Profesionalizacija time doprinosi vrhunskoj tehnikoj strunosti, za koju je Weber tvrdio da je upravo ona - zatitni znak birokratske organizacije.Unato vrlinama, profesionalizacija takoer nosi potencijalne rizike. esto profesionalni kadar rukovodeih strunjaka sam postaje tajni izvor moi, jer ima vrhunska znanja u odnosu na one koji su njegovi nominalni ali samo privremeni nadreeni. Na temelju veeg organizacijskog iskustva, poznavanja detalja i poznavanja materije, profesionalni birokrati mogu ostvariti snaan utjecaj na odluke svojih nadreenih rukovodilaca (izabranih politiara), i praktiki manipulirati njima po vlastitoj volji. Postojanje snanih birokrata postavlja pitanja povjerenja i odgovornosti, naroito u demokratskim sistemima, gdje su birokrati nominalno samo sluge (agenti) svojih voa, ali njihovo superiorno poznavanje materije do u detalje, stavlja ih u poziciju nezamjenjivosti. Osim toga, iako stalni kadar funkcionera donosi strunost i poznavanje materije do detalja i tako olakava donoenje odluka, on takoer produbljuje uroeni konzervativizam birokracije. Stalni birokratski kadar je obino skeptian prema novinama, jer je bit birokratske organizacije, da nekadanje novine pretvara u svakodnevnu rutinu. Profesionalni birokrati, bili oni u javnom ili privatnom sektoru, takoer imaju tendenciju da favoriziraju organizacijski status quo, jer su njihova ulaganja (npr., kolovanje i status) vezani uz to. Dakle to je kadar profesionalniji, to se vie opire vanjskim uticajima. (2)3.5. Pravila Pravila su krvotok birokratske organizacije, pruajui joj racionalni i kontinuirani temelj za njene postupke i operacije. Arhiva organizacije daje joj uvid u prikupljena pravila. Birokratske odluke i prije svega - postupci su utemeljeni na kodificiranim pravilima i presedanima. Iako veina ljudi ne voli pravila, jer ih sputavaju, postojanje pravila je karakteristika pravno-racionalnih autoriteta, dajui im poziciju u javnosti - da njihove odluke nisu proizvoljne, da standardizirane postupke nije lako zaobii, te da se pravila moraju potovati. Pravila su sr birokracije, ali su takoer prokletstvo lidera koji ele napraviti nagle promjene. (4)

Slika br.2. Pravila birokracije (4)Pravila onemoguuju proizvoljno ponaanje, ali ona takoer mogu biti strahovita konica za rjeavanje problema. Gomilanje pravila ponekad dovodi do bujanja nedosljednosti, pa procedure potrebne za izmjenu bilo kojeg elementa statusa quo - moe postati izuzetno teak zadatak, zbog slijepog robovanja pravilima, to je karakteristika birokracije. Zbog tog se i misli da strogo pridravanje pravila ograniava sposobnost birokracije da se prilagodi novim okolnostima. Nasuprot tome - trite, moe raditi s vrlo malo pravila, ali se brzo prilagoava novonastalim situacijama. Ipak veina velikih poslovnih organizacija su organizirane po birokratskom modelu, jer hijerarhija i podjela odgovornosti smanjuju trokove donoenja odluka.(2)3.6. Impersonalnost i objektivnost

Birokrati se prema strankama odnose kao prema objektima, a ne kao prema osobama, jer su osjeaji iskljueni iz slubenog djelovanja i nesmiju utjecati na odluke.IKarl Marxse bavio prouavanjembirokracije, po njemu ona ne pripada klasi kapitalista - jer nema sredstva za proizvodnju, a nije ni proleterijat, ve je samo posrednik izmeu jednih i drugih. Ali je svojim poloajem privilegirani sloj, koji u ime viih drutvenih interesa, koristi autorit drave da u tajnosti ostvari svoje ciljeve. Tako da je imaginarna drava u dravi. (2)

4. Naini nastanka birokratske vlasti

Birokraciji, kao obliku upravljanja i vlasti, pristupa se znanstveno na dva naina:

4.1. Prvi nain nastanka

Po prvom birokracija je totalna i fatalna odreujua sila, a po drugom birokracija je neutralna pojava vezana za odreene uvjete rada i ivota. U prvom pristupu birokracija je totalna pojava koja proima cjelinu drutva, odreuje smjer njegova kretanja i sudbine svih pojedinaca. (5)

4.1.1. H. Jacoby

Jedan od nekoliko predstavnika ovoga pristupa je H. Jacoby kada kae: Pojam birokracije odnosi se na neosporivuinjenicu da ljudima u njihovu postojanju upravljaju i usmjeravaju ih centralni uredi i da oni ne mogu izbjei to upravljanje, usmjeravanje i manipulaciju; tovie, stalno su im potrebne. K tome jo dodaje: Birokratski duh proima drutvo i pretvara birokratske funkcionere u predstavnike Onog koje, ma u kakvom se mitskom ogrtau pojavljivalo, manipulira svakim. (5)

4.1.2. V. Kocijan

Drugi predstavnik ovoga pristupa je V. Kocijan i on na tragu Gouldnera (1964) kae: Birokratski sustav organizacije okarakteriziran je prvenstveno postojanjem. Mijo Bilii; Birokracija kao oblik i faza organizacijske socijalne strukture niza relativno vrstih, zaaranih krugova koji izviru iz centralizacije i neosobnosti, a stranicu dalje dodaje da u birokratskom sustavu zbog krutosti odreenja zadatka i rasporeda poslova, te zbog sloene mree meuljudskih odnosa dolazi do manjkave komunikacije s okruenjem i izmeu skupina, a to pojedinci i grupe koriste ne za poboljanje sustava ve za stjecanje boljeg poloaja u borbi za mo unutar organizacije i zato zatvoreni krug birokracije ostaje nerjeiv. (5)

4.2. Drugi nain nastanka

Po drugom pristupu birokracija je djelomina i neutralna pojava koja nastaje u jednim i nestaje u drugim okolnostima. Birokracija ima slabih i dobrih strana, ali u cjelini gledano moe se kontrolirati i javlja se zakonito kada u odreenim uvjetima hoemo neke ciljeve i vrijednosti pa tada moramo htjeti i birokraciju. Ako hoemo racionalno djelovanje u razmjerima drutva, tada moramo uspostaviti socijalnu organizacijsku strukuru kojoj kostur daju hijerarhija, autoritet, podjela rada, formalna pravila i procedure kako je tvrdio M. Weber. Uz to moramo prihvatiti i odreeni stupanj formalizma, izbjegavanja odgovornosti, gomilanje autoriteta, prikrivanje nesposobnosti i sl. Birokracija je oblik socijalne organizacijske strukture koji ima odreena opa i odreena prolazna obiljeja. Svaka organizacija kao drutveno bie prolazi u svom razvoju vie faza, a jedna od njih je birokratska.Ovaj drugi pristup birokraciji kao obliku i fazi socijalne strukture ini nam se istinitiji, trajniji i vredniji. To emo nastojati pokazati u daljnjem izlaganju. (5)

5. Posljedice birokratske vlasti

1. sve vei broj i utjecaj upravnih organizacija2. izolacija uprave unutar drutva3. zatvaranje rukovodeeg sloja uprave i sve rjee promjene4. prisilna pasivizacija stanovnitva (6)5.1. Pozitivne osobine moderne birokratske vlasti Pravna drava Ispravnost Standardizovanje Djelotvornost Ekonominost Objektivnost (3)

5.2. Negativne osobine birokratske vlasti Bezlinost Usiznjenost Samoizolovanje Tajnost Solidarnost Istrajavanje na tradiciji Lagodnost Slijepo dranje pravilima (3)

Zakljuak

Max Weber je utemeljio pristup birokraciji kao neutralnoj socijalnoj pojavi koja nastaje u odreenim uvjetima i ima dobre i loe strane. Dobre strane su u njenoj racionalnosti (razvidnost podjele zadataka i pojedinanih ovlasti, struna selekcija, stalna plaa, slubeno odvojeno od privatnog, unapreenje prema postignuu, mjerenje uinka, odravanje discipline i kontrole), a slabe strane birokracije su neka iskrivljenja i neeljene posljedice njenog ustroja (prosjenost, bezosjeajnost, mehaniko postupanje, neprilagodljivost).Birokratska socijalna struktura organizacije odreena je hijerarhijom autoriteta, podjelom rada i koordinacijom, te uspostavom odreene sloenosti, centralizacije i formalizacije. Birokratski autoritet pri rasporeivanju poslova ili kanjavanju je krut, specijalizacija zadataka je ustaljena i malo promjenjiva, a birokratska koordinacija oslanja se u velikoj mjeri na pravila i procedure. U birokratskim organizacijama sloenost je velika i komunikacija oteana, formalizacija je takoer visoka jer su poslovi i postupci vrlo precizno opisani i odreeni.

Birokratske organizacije su nisko centralizirane to znai da se (provedbene) odluke donose na niim razinama, ali uz stalnu kontrolu iz centra. Stoga se birokratska socijalna struktura ne moe u potpunosti podvesti pod mehaniki tip socijalne strukture organizacije (kao to to npr. ini S. Robbins), ve je ona poseban trei tip. Ta posebnost se iskazuje u usporedbi kvantificiranih obiljeja sloenosti, formalizacije i centralizacije, ali u biti proizlazi iz nekih kvalitativnih osnova. Birokratska socijalna struktura odreena je poslovima koji zadiru u prava i interese ljudi, kod kojih postoje vee mogunosti zakidanja i otrog reagiranja i izraena potreba stalne kontrole. Mehanika i organska socijalna struktura odreene su poslovima koji su usmjereni na strojeve i materijale, kod njih nema tolikih mogunosti interesnog zakidanja i estokog reagiranja, pa nije potrebna ni poveana kontrola niih od viih. Specifinost birokratskog ustroja potvruje se i kada se birokracja javlja kao faza ivotnog ciklusa.

ivotne cikluse organizacija autori razliito nazivaju, ali u osnovi imamo cikluse rasta i cikluse inercije/opadanja. U prvoj fazi organizacija se od male i jedinstvene poveava do velike i diferencirane. U tom rastu organizacija u drugoj fazi treba centralizirano rukovodstvo, pa kad centar poinje guiti mogunosti uspjenog djelovanja dijelova, nastupa potreba za treom fazom decentralizacije. Kada decentralizacija doe do stupnja suvie heterogenog djelovanja koje umanjuje uspjenost, organizacija dolazi u etvrtu fazu formalizacije ili birokracije. Ako na opu formaliziranost i bezlino djelovanje djelatnici reagiraju nepovoljno, izlaz je u prijelazu u fazu suradnje. Faza suradnje trai kvalitativnu promjenu socijalne strukture (reafirmaciju osobnosti, prepoznatljive poslove i odgovornosti, jaanje uzajamnog povjerenja, stalno motiviranje djelatnika) i ako ta promjena ne uspije organizacija upada u tekoe s neizvjesnim ishodom. Ta Greinerova faza suradnje ima utopijskih elemenata i zato nam je realistiniji Adizes kad smatra da iz birokratske faze organizaciju moe izvui rukovodstvo koje objedinjuje nove ideje, spremnost na rizik, zajednitvo u djelovanju, orijentaciju na rezultate i razumnu mjeru pravila i procedura.

Literatura

(1) E. Pusi: Nauka o upravi,kolska knjiga, Zagreb, 1993.god. (str. 90 97)

(3) M. uri: Sociologija Maksa Vebera,Naprijed, Zagreb, 1987. god (str 173 179)

(4) M. Petrovi, Nauka o upravljanjukao predpostavka upravne politike, Centar za publikacije, Ni, 2006 (str. 105 124)

5) htpp:// www.pravo.unizg.hr/_.../korupcija_u_tri_lekcije%5B1

6) htpp://www.pravo.unizg.hr/_.../UPRAVNA_ZNANOST_PREDAVANJA_OZUJ.U

1