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NÚMERO 240 / AÑO XXIV / MARZO 2015
86 Aniversario del PRICésar Camacho
Secrecía y transparencia en la administración públicaOmar Guerrero
La nueva ley de transparenciaGuillermo Deloya
El poder legislativo y la distribución de la función judicial en el Estadomexicano (parte 2)Rafael Coello Cetina
El tiempo de las mujeres en MéxicoIvonne Ortega
Mujer indígenaLeopoldo Enrique Corona
Empatía en sociedadLaura García Coronel
SECRECÍA y TRANSPARENCIAAdministración Públicaen la
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a transparencia y rendición de cuentas son dos herra-mientas de los Estados democráticos para elevar el nivel de confianza de los ciudadanos en su gobierno.
Esa consideración, que es profunda convicción del actual Presidente de la República, quedó manifiesta desde el Pacto por México, y paso a paso se ha ido materializando. El 7 de febrero del año 2014, se publicó la reforma a diver-sos artículos constitucionales en materia de transparencia gubernamental, acceso a la información y protección de datos personales en posesión de las autoridades, órganos y organismos de todos los órdenes de gobierno, así como personas físicas, morales o sindicatos que reciban o ejerzan recursos públicos y sean considerados sujetos obligados, que establecerá las bases, principios generales y proce-dimientos a los que se deberán ajustar las leyes federal y locales. En este mes de marzo ya está en su tramo final la aprobación de la Ley secundaria que precisará los distin-tos aspectos de dicha reforma. Con ello se acredita una vez más la capacidad de cumplir los compromisos asumi-dos por el Lic. Enrique Peña Nieto.
La intención de la reforma constitucional fue la de forta-lecer las atribuciones del organismo federal garante del derecho de acceso a la información pública y la protec-ción a los datos personales, en aras de generar un sistema
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de coordinación entre las entidades y la Federación para lograr los mismos estándares de transparencia y acceso a la información en el país, que progresivamente, alcancen los más altos niveles en los tres órdenes de gobierno.
La nueva ley, sin lugar a dudas amplía considerablemente el conjunto de los sujetos obligados, los tres poderes del Estado y los tres órdenes de gobierno, como el Poder Le-gislativo, Ejecutivo y Judicial y en el ámbito federal, estatal o del Distrito Federal y municipal; entes, organismos, en-tidades de interés público y privado, sindicatos, partidos políticos, universidades.
En el caso de los partidos políticos, la Ley General prevé un listado de obligaciones de transparencia que estos tienen directamente con el Instituto Nacional Electoral, en lo sucesivo INE; sin embargo derivado de la amplia-ción de los sujetos obligados, los partidos políticos no tendrán ningún tratamiento especial, por lo que debe-rán atender las consideraciones que se vierten en la Ley General a efecto de atender el procedimiento de ac-ceso a la información, contemplando de igual forma las consideraciones que para el caso se emitan en la ley federal. Se establecen facultades para emitir criterios de interpre-tación que estime pertinentes el Instituto garante, a efecto de orientar los asuntos similares en que incurren las partes involucradas. Define el procedimiento de clasificación de información como reservada o confidencial, atendiendo a sus características particulares, procesos de fiscalización en trámite, juicios en proceso, averiguaciones previas, in-formación clasificada por tener algún impacto en la segu-ridad nacional o en la estabilidad económica. Considera el procedimiento de prueba de daño y prueba de interés público que se tengan que acreditar, respecto de aque-llas personas particulares que como sujetos obligados, sea necesaria la entrega de información.
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Se señala la obligatoriedad de los servidores públicos, en los diversos órdenes de gobierno de documentar la gestión pública para el ejercicio de sus atribuciones y facultades como principio generador de información, con el propósi-to de desarrollar uno de los principios básicos para garanti-zar el cumplimiento efectivo del ejercicio del derecho a la información, que es la generación, creación o documen-tación relativa al ejercicio de atribuciones y facultades de los sujetos obligados, a fin de contrarrestar las tendencias o acotar los casos para declarar la inexistencia de la informa-ción, en perjuicio del derecho fundamental del ciudadano para acceder a la misma. Igualmente se regula lo corres-pondiente a la declaratoria de existencia e inexistencia de información, así como los procedimientos que sancionan la declaratoria de inexistencia de manera falsa.
Este mes de marzo también es significativo porque se cele-bra el aniversario 86 del Partido Revolucionario Institucional. En efecto, el 4 de marzo de 1929, amplios grupos de la so-ciedad mexicana decidieron transitar de la época de los caudillos y fundar el México de las instituciones, haciendo un pacto por la política, y fundando un Partido sumador que dio cauce a las causas sociales. Con el PNR, el PRM y el PRI, surgió una tradición: un modo civilizado de superar las diferencias, una forma moderna de entender la vida públi-ca, un mecanismo para ir en pos del progreso. Así nació la cultura política mexicana y en ella tuvo su lugar ese arqui-tecto político llamado PRI. Su obra está a la vista de todos.
Marzo también es significativo por conmemorar el día in-ternacional de la mujer, en el PRI se ha avanzado en el reconocimiento de una igualdad sustantiva y fuimos pio-neros en proponer igualdad de género en las candidatu-ras de elección popular. En este proceso electoral todos los partidos ya hicieron lo mismo.
Por todo ello, en esta edición se incluyen artículos que re-flexionan sobre los temas señalados.
PRESENTACIÓN
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86 Aniversario del PRICésar Camacho
Secrecía y transparenciaen la administración públicaOmar Guerrero
La nueva ley de transparenciaGuillermo Deloya
El poder legislativo y la distribución de la función judicial en el Estado mexicano (parte 2)Rafael Coello Cetina
El tiempo de las mujeres en MéxicoIvonne Ortega Pacheco
Mujer indígenaLeopoldo Enrique Corona
Empatía en sociedadLaura García Coronel
La mujer de hoy: educación perinatalGabriela Oria Barros
DIR
EC
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RIO
César CamachoPresidente del Comité Ejecutivo Nacional
Ivonne Ortega PachecoSecretaria General del Comité Ejecutivo Nacional
Jesús A. Rivero CovarrubiasCoordinador del Comité Nacional Editorial
y de Divulgación
Roberto F. Morales CuadrielloCoordinador Técnico y Enlace Administrativo
Roberto Rives SánchezDirector Editorial
Luz del Carmen Dávalos MurilloRaúl Fraga Juárez
Omar Guerrero OrozcoSergio Elías Gutiérrez Salazar
Arturo Huicochea AlanísRicardo Uvalle BerronesEmilio Vizarretea Rosales
Consejo Editorial
José Apolinar VelázquezYelena Olivera GarcíaSergio Saenz Maciel
Diseño: Varia Visual Creativos
Roberto Alonso ValenciaLuis Enrique Gutiérrez Canul
Eduardo Hernández AcevedoCarlos Salomo Ruíz
Distribución
Examen, revista mensual, marzo de 2015. Publicación editada por el Comité Nacional Editorial y de Divulgación del Partido Revolucionario Institucional (PRI).Av. Insurgentes Norte No. 59, Edificio 2, Subsótano, Col. Buenavista, Delegación Cuauhtémoc, 06359, México, D.F.
teléfonos: 5729-9669 / 5729-9600 ext. 4636, E-mail: [email protected]
Número de Certificado de Reserva. 04-2007-092009272900102 Número de certificado de licitud de título: 14113
Número de certificado de licitud de contenido: 11686 ISSN: En trámite
Imprenta: Promodel México S. de R.L. de C.V. Rómulo O Farril 2 BIS Olivar de los Padres, Álvaro Obregón, Distrito Federal 01780
El tiraje de este número de Examen es de 6,000 ejemplares, marzo de 2015. México
El material de este número puede reproducirse siempre y cuando se cite fuente y autor
Los artículos firmados son de la exclusiva responsabilidad de los autores y no representan necesariamente la opinión del PRI
Autorización como correspondencia de Segunda Clase, publicación periódica, registro No. 010-0190,características 228731209, del Servicio Postal Mexicano
Se publica en cumplimiento de lo ordenado por la Ley General de Partidos Políticos en su artículo 25, numeral 1, inciso H.
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acer política es hacer patria, y ha-cer patria es trabajar por lo que más queremos.
Por eso hoy, en evocación oportuna, podemos decir que no acababa de pacificarse el país cuando emergió el Partido Nacional Revolu-cionario.
El 4 de marzo de 1929, una muy buena parte de la sociedad mexicana hizo un pacto por la política y por la paz. Fundó un Partido sumador que dio cauce a las causas sociales.
Con el PNR, el PRM y el PRI, surgió una tradi-ción: un modo civilizado de superar las diferen-cias, una forma moderna de entender la vida pública, un mecanismo para ir en pos del pro-greso. Así nació la cultura política mexicana.
El Partido sustituyó a los hombres fuertes por ins-tituciones robustas; habituó a generaciones de mujeres y hombres a creer en un futuro posible y a confiar en un régimen mejor.
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INTERVENCIÓN DEL DR. CÉSAR CAMACHO
86Aniversario del PRIMiércoles, 04 de marzo de 2015
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86 ANIVERSARIO DEL PRI
Desde entonces, a los mexica-nos nos gusta creer y confiar; creer en nosotros mismos y con-fiar en los demás.
Creer para crecer, confiar para prosperar; creer en la democra-cia y confiar en la justicia social.Creer en el bienestar de todos y confiar en la participación de cada uno para conquistarlo.
Creer en la Ley y confiar en las instituciones.
Los priistas sabemos que creer nos hace fuertes, y confiar nos hace grandes.
Lo hemos hecho en otro tiempo, lo estamos haciendo ahora.
Por eso ¡Creemos en México, y confiamos en los mexicanos!
No obstante, hoy que conmemoramos el 86 aniversario de la organización política en la que más gente cree, y en la que ha confiado la mayoría, la política está puesta a prueba.
Circunstancias de dentro y fuera; unas que han desgarrado el tejido social, otras que han dificultado el crecimiento económico; todas han puesto en entredicho la eficacia del po-der público; han provocado incertidumbre al punto de la desconfianza.
Esta incómoda falta de certeza es comprensi-ble, si tenemos presente que estamos mucho más que en una época de cambio; que vivi-mos un cambio de época.
Somos protagonistas de un proceso histórico que atraviesa una crisis evolutiva; un momento difícil, en el que coinciden cosas de un pasado que ya no queremos, con otras de un futuro que aunque anhelamos, no hemos alcanzado del todo.
Momento fluctuante, de incertidumbre y ten-sión, en el que aflora un criticismo entendible,
que demanda, sí decisiones, pero exige mu-cho más: compromisos y resultados.
Éste es el desafío de la política y de los políticos de nuestro tiempo: refrendar nuestras creen-cias colectivas y afianzar nuestra confianza en México.
Los priistas sabemos que es trabajando, escu-chando a la gente, ofreciéndole explicaciones razonables, siendo audaces en las propuestas y eficaces en los resultados, como vamos a es-tar a mano con la sociedad.
Dialogando sin discutir, defendiendo sin pelear; es decir, haciendo política, para reemprender el proyecto en el que todos creemos.
Porque sabemos que el camino por el que hemos optado, aunque sinuoso, conduce a la seguridad con justicia, al crecimiento con igualdad y a la libertad con paz social.
Los priistas no tenemos duda; creemos en nuestro proyecto de nación liberal, social y democrático, y para concretarlo, confiamos en el gobierno vanguardista que encabeza el Presidente transformador: Enrique Peña Nieto.
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NACIONAL
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Estamos convencidos de que no podemos perder tiempo, los mexicanos tenemos prisa y queremos avanzar sin pausa.
Al inicio del siglo, seis años de inmovilidad ge-neraron desencanto, y seis más de violencia engendraron inseguridad. Fue una docena trágica en la que el gobierno se detuvo y Mé-xico se atrasó, lo cual impuso mucho más que la necesidad de cambiar, la urgencia de trans-formar.
En dos años de gobierno emanado del PRI, en el país ha ocurrido lo que no sucedió en dos sexenios.
Cinco ejes del Plan Nacional de Desarrollo trazan una ruta clara, realista y ambiciosa. Un México incluyente, en el que cada quien pueda realizar su propio proyecto de vida; educación de calidad, para competir y ganar en el mundo global; un México próspero, que ofrezca posibilidades de desarrollo para todos; hacerlo con responsabilidad global para que sigamos siendo protagonistas en el mundo; y, sobre todo, porque lo merecemos: un México en paz.
Es esta la visión de un go-bierno que sabe a dónde se dirige y, sin detenerse, está resolviendo los impondera-bles. Que ha puesto tras las rejas a prácticamente to-dos los indiciados en la tra-gedia de Ayotzinapa, y ha atrapado a los criminales más buscados.
Un gobierno que continúa esforzándose por impulsar el crecimiento económico y la multiplicación de oportuni-dades; acelerando la imple-mentación de las reformas educativa, en telecomuni-caciones y energética. Re-formas que trazan el perfil de un país adelantado, exi-toso y con perspectiva de futuro esperanzador.
Un gobierno decidido a no perder el ritmo y, cuanto antes, multiplicar resultados.
¡Hay rumbo, hay destino, hay líder y hay par-tido!
Por nuestra parte, los priistas hemos emprendi-do una transformación de fondo, actitudinal, para recuperar la razón original de la existen-cia del Partido, además de imprimirle una vi-sión de futuro.
En la XXI Asamblea Nacional del PRI soltamos lastres, abrimos candados, actualizamos posi-ciones, abrimos de par en par las puertas del Partido a la sociedad; se transformó, siendo esencialmente el mismo.
Refrendamos nuestro compromiso con esa ma-yoría, que con la dignidad de siempre, está lista para asumir la preeminencia que nunca había tenido en política; por eso vamos con las incan-sables y generosas mujeres de México.
Establecimos un nuevo pacto con quienes no sólo poseen vitalidad, sino predisposición para revolucionar; quienes ejercen sin cortapisa su
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86 ANIVERSARIO DEL PRI
legítimo derecho a la esperanza: creemos en los jóvenes de este país.
Estoy convencido, porque conozco al priis-mo nacional, de que vamos a hacer historia, porque la protagonista de este episodio es la militancia digna, responsable; que asume compromisos y garantiza lealtades; que cami-na con aplomado propósito; que en lugar de expresar “yo quiero”, afirma “nosotros hace-mos”, “podemos lograrlo”.
Militantes tan cuantiosos que, ni sumados los de todos nuestros adversarios se nos acercan; militantes con los que el Partido adquiere ros-tro, que saben que juntos hacemos presente, y unidos lo podemos todo.
Cultivando la unidad, ésa que forma parte de nuestro ADN colectivo; unidad que surge de nues-
tra diversidad, que parte del respeto y la inclusión del otro, para sumar ideas de todos y accionar con eficacia en forma conjunta. Unidad calcula-da que se concibe con la cabeza, unidad emo-cionada que se desarrolla con el corazón.
No hay casualidad, por éstas y muchas más razones, ¡vamos a ganar! Por la fuerza de nues-tros sectores y el dinamismo de nuestras orga-nizaciones, con la suma de los esfuerzos de nuestra estructura territorial, vamos a multipli-car los resultados.
Vamos a ganar porque nuestras propuestas le-gislativas y de gobierno fueron compiladas en un ejercicio sin precedente de participación social.
Vamos a ganar las gubernaturas, las curules y los ayuntamientos, demostrando que nuestras
candidatas y candidatos, mujeres y hombres con pres-tigio que acaban de formu-lar un auténtico juramento laico y han sellado su com-promiso con la comunidad y con México, con toda la consideración y el respeto al electorado, lograrán per-suadir y sabrán comprome-terse, dotados de actitud para competir y de aptitud para triunfar.
Por el triunfo y sin triunfalis-mos, podemos afirmar que vamos a ganar, para repre-sentar con fidelidad la as-piración de los mexicanos. Esa aspiración de hacerle frente con eficacia a la inse-guridad, a la corrupción y a la impunidad. Esa expresión aspiracional que busca im-pulsar decisiones para hacer crecer la economía, multipli-cadora de bienestar y pros-peridad.
Tenemos, al igual que la gente, la convicción de que
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la rendición de cuentas y la transparencia no son un tema de moda, sino un asunto de vida, de vida en democracia.
Eso será merecernos la victoria y hacer que gane la patria, ¡porque la patria es tricolor!
Compañeras y compañeros, de los que me en-orgullece ser de la familia ampliada:
La historia del Partido es, como la de las perso-nas, trayectoria de momentos luminosos y de tiempos difíciles, pero el balance es evidente-mente positivo. Esto, que a 86 años, nos permi-te afirmar que el PRI es creador de instituciones benéficas para el país, y que ha ejercido en cada capítulo de la historia, el gobierno con profundo sentido social.
Así es el PRI, la organización más duradera y exitosa; la que en su 86 aniversario entiende a la Revolución como evolución; evolución hacia una sociedad de derechos plenos y de
oportunidades para todos, en un país que sea fuerte, en un país signado por la observancia y la fidelidad al Estado de Derecho; y, muy subrayadamente, un sitio en el que vivamos en concordia; ése es justamente el país con el que soñamos y con el que trabajamos, com-prometidos como estamos, con el líder: Enri-que Peña Nieto.
Y si con el surgimiento del Partido, la Revolu-ción se convirtió en síntesis de anhelos y reali-zaciones, ahora, transformado, el PRI refrenda que su misión central es servir a la Nación, y pasar de la potencia al acto.
Por eso hoy festejamos trabajando, esperamos haciendo, conmemoramos comprometiéndo-nos, y recordamos viendo con optimismo ha-cia adelante.
Con 86 años, más grande que nunca, el PRI no sólo está presente en todo el país, ¡el PRI late fuerte en el corazón de México! ¡Que viva el PRI!
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Secrecía y Transparenciaen la Administración Pública
Omar Guerrero*
* Doctor en administración pública, autor de 30 li-bros y numerosos artículos especializados, miem-bro del SNI nivel III.
Para la experiencia mexicana, los últimos años, y especialmente los últimos meses, han sido generosos en reflexiones y dis-
cusiones legislativas sobre la transparencia, en cuanto materia, sujetos obligados, derechos ciudadanos, ventajas y otras cualidades más.
En el periodo 2002 al 2015 se llevaron a cabo dos reformas constitucionales (2007 y 2014), dos leyes (2002 y 2015) y un reglamento (2003), lo que arroja un nuevo ordenamiento cada tres años.
La expedición de una ley de transparencia su-pone la apertura, a la luz pública, de un cúmu-lo de negocios públicos y al mismo tiempo la definición de límites de materias que se apar-tan de los ojos de la ciudadanía.
El secreto ha quedado incluido como una par-te de la ley, sin que se haga una conceptua-
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ción de su naturaleza, su función y sus alcances. Hoy en día los legisladores, los politólogos y los administrativistas casi han dejado de ocuparse de su examen. Antaño, sin leyes de transparen-cia, existía un estudio minucioso del secreto, e incluso era develado en los temarios de los li-bros de política y de Administración pública. Empecemos por esto y seguiremos con la otra.
El sEcrEto
El secreto juega un papel central en la Adminis-tración pública. Incluso Max Weber lo observa-ba como una característica de la burocracia de su tiempo (década de 1920), porque en ese entonces el eminente pensador estaba haciendo el retrato más fiel del servicio civil alemán, el más célebre del mundo occiden-tal. La causa de la supervivencia del secreto la encuentra en el propósito de la burocracia por incrementar la preeminencia de su saber pro-fesional, manteniendo en la sombra no sólo sus conocimientos, sino también sus intenciones. Por consiguiente, la burocracia es un sistema que inherentemente excluye la publicidad, y oculta su sabiduría y su actividad (Weber, 1921:744).
El secreto que guarda deliberadamente esa sabiduría profesional se llama misterio, arcana,
y tiene el doble papel funcional de cubrir la erudición administrativa como un arte poseído por los ini-ciados y al mismo tiempo disimular sus designios. De aquí el hecho de que Karl Marx comentara que el nombramiento del funcionario pú-blico alemán, implica un bautizo, es decir, el paso del saber profano al saber sagrado.
El examen del secreto contribuye a su comprensión y a la prevención de sus riesgos. Antaño también se le consideraba inherente a una ad-ministración pública efectiva. De modo que un funcionario no sólo debe ser rápido de pensamiento, sino estar íntimamente relacionado con los misterios del arte secretarial (Kai-Kaus, 1082:201). El secreto es,
desde este punto de vista, un arte que se re-serva deliberadamente dentro de la razón de Estado; y sólo es accesible a muy pocos de los funcionarios pues, como si se tratara de una multitud de médicos, la variedad de opiniones podría causar la muerte del enfermo (Anóni-mo, en Escudero, 1976:1198).
El secreto demanda que la información reser-vada incluya a pocos enterados, porque sólo de tal modo se puede conservar. Así pues, ge-neralmente se recomendaba que no sólo las personas ajenas a la administración pública debieran desconocer los secretos habidos en-tre el gobernante y el primer ministro, sino inclu-so los otros funcionarios; porque “en el servicio de los gobernantes es cosa muy importante no revelar secretos” (Sari, 1720:67-68).
La literatura administrativa otomana es reve-ladora sobre la reserva de la información. Se dice, por ejemplo, que en el servicio de los go-bernantes es un hábito noble respetar los se-cretos de los demás, así como no revelar los propios. Metafóricamente se aconseja que se esconda un secreto “aún en botón”, porque cada secreto que va más allá de dos personas se hace público. En efecto, cuando un secreto pasa entre los labios se vuelve conocido para todos.
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SECRECÍA Y TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
En suma, una administración que guarda el secreto funciona mejor que otra que no lo hace. El régimen eficaz funciona en secreto, pues tiene efectos positivos. El secreto fue calificado como la llave de la prudencia y santuario de la sabiduría (Britaine, 1726:27). Es más, es una condición inherente a todo sistema burocrático, es decir, dotado con un servicio administrativo profesional y estable. El desarrollo administrativo ha progresado merced al secreto. Otra causa funcional del secreto radica en su papel para mantener la armonía en el interior de la administración pública. La concordia entre los funcionarios es un suceso necesario porque el gobierno no es sólo una máquina colosal y compleja, sino un arsenal de misterios el cual, una vez desconcertado, no es fácil de encausar en su ruta (Palafox y Mendoza, 1946:50). En el seno de la administración pública se debe actuar con sigilo porque, como es definido, el secreto es el sustento de decisiones políti-cas; es decir, es aquello que antes de efec-tuarse no llega a la “noticia común” (Ramírez de Prado, 1617:25). Sin el secreto, inútiles son las virtudes morales del funcionario, superflua la ciencia del gobierno e infructuosa su fide-lidad; pues el secreto es el “fundamento del gobierno público” (Anónimo, en Escudero, 1976:1266).
Tan intenso es el vínculo entre la administración pública y el secre-to, que uno de sus funcionarios deriva del mismo. Ciertamente, el secretario debe ser discreto por-que la parte más esencial en su cargo es, precisamente, guardar el secreto. De aquí su nombre “para que en sus oídos le sona-se a todas horas su obligación”, toda vez que la lengua y la plu-ma son peligrosos instrumentos del corazón (Saavedra Fajardo, 1640:551). El cargo de secretario proviene de las experiencias ad-ministrativas romanas, heredadas a los bizantinos, cuyas oficinas se llamaban sekretikoi (lugar del se-creto) y sus funcionarios eran los secretarios.
sEcrEto y podEr
Obviamente la política se ha regido por el se-creto como principio de efectividad, según se aprecia típicamente en la doctrina de la razón de Estado.
Un pensador afirma crudamente que, no es siempre la justicia la que establece los reinos, ni la virtud la que distribuye las coronas. Tam-bién el crimen puede presidir el origen de los reinos, pues existe una naturaleza indife-rente a Dios y Satán que también explica las libertades, las servidumbres, los partidos, las guerras, las revoluciones y las sectas (Ferrari, 1860: V-VI). Fue entonces cuando “424 escri-tores” enseñaron las argucias del arte inhe-rente a las maneras de los reyes, el arte de sorprender a los pueblos, de adular a los su-periores, de reducir a los rebeldes y de domi-nar las turbulencias. El arte político, en suma, debe producir grandes efectos de pequeñas causas y modificar la fortuna de los Estados por suerte de nigromancia política. Fue de tal modo, como de la labor de los pensadores políticos, se exhumó de la antigüedad aque-lla doctrina misteriosa que señala el sacrificio de víctimas humanas, a la ciega divinidad de la salud pública.
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En el mundo árabe, los espejos de príncipes an-teceden esos conceptos. En sus páginas se tra-ta de preparar a los secretarios, gobernadores y reyes en los secretos relativos a las prácticas del gobierno, por lo que además del mane-jo de las técnicas, métodos y procedimientos para mejorar la cobranza de impuestos o la tramitación de la cancillería; el temario com-prende los artificios, tácticas y estratagemas que conducen al acceso, ejercicio y mante-nimiento del poder político. Por lo tanto, se en-seña a fraguar la intriga, conservar el secreto e intimidar la conducta de los funcionarios. La supervisión de los oficiales públicos, el buen funcionamiento del correo público y la vigilan-cia sobre los inspectores, es posible merced a un fino sistema de espionaje que encubre la telaraña política.
En esa literatura también se enaltece la figu-ra del primer ministro, para quien no se deben guardar secretos importantes. Porque el buen ministro es el guardián de los secretos del rey y de él depende el manejo ordinario de los nego-cios y los ingresos, así como la prosperidad del reino y la tesorería (Al Ghazali, 1105:106- 107). En efecto, como “callar es el vínculo mejor y más seguro para el manejo de los negocios”, no puede ser ministro quien no frena su lengua (Lipsio, 1589:81).
De lo expuesto se corrobora que cuando me-nos, todavía un siglo atrás, se considera al se-creto como un ingrediente de efectividad de la Administración pública, tema casi obviado en el abundante caudal de la literatura admi-nistrativa a lo largo del siglo xx, salvo por Weber y algunos autores.
La pregunta lógica es, naturalmente, ¿hasta qué punto se ganó y se perdió con el soslayo de ese tema que parece ser central? El secre-to se ha dejado de estudiar como mecanismo de la Administración pública. Cuando el se-creto subsiste, se perfecciona y se perpetúa; y lo hace sin que sepamos hasta qué grado y hasta dónde alcanzan sus efectos. Paradójica-mente, los pensadores de antaño que fueron expertos en el secreto lo hicieron público, y se empeñaron en demostrar su eficacia y utilidad. El tema del secreto fue un capítulo usual en los
libros de política de antaño, en una diversidad de países. Existe, sin embargo, un texto de polí-tica dedicado expresamente al análisis del se-creto en sus diversas modalidades.
El análisis del secreto alcanza su cenit en la lite-ratura apologética de los misterios de Estado, como fórmula por la cual, el soberano, afirma su poder. La arcana consiste en un catálogo de prácticas envueltas en el misterio para garan-tizar el mantenimiento del dominio (Habermas, 1962:89). Se trata de una interpretación del se-creto que se aleja del “misticismo” con que se le mira, para enfocarlo más en el sentido de un silencio cauteloso, que distingue su uso en la diplomacia, el sigilo en los inventos industriales o el secreto profesional (Schmitt, 1921:45-46).
Naturalmente las disciplinas militares han he-cho gala de este tipo de misterios en sus ma-nuales, desde épocas remotas (Frontinus 84 d.C.). La arcana, consiguientemente, consiste en un secreto de la hechura o fabricación que, en nuestro caso, se refiere a las decisiones de gobierno. La cúspide del secreto está ocupa-da por las arcanis republicarum o misterios de la república, consistentes en planes y prácticas políticas secretas conservadas en absoluta re-serva (Bobbio, 1985:35). Tienen este carácter reservado debido a que su control asegura la existencia del régimen y de su portador, y por consiguiente deben ser contrastadas con aquellas decisiones que operan a la luz del día. Estos misterios encubren a las razones más ín-timas y ocultas, que aseguran la dominación y son las fuerzas propulsoras internas del Esta-do; habida cuenta de que la política, como otras ciencias, tiene secretos y usa el fraude, los ardides y la astucia, que deben ocultarse del modo en que se emplean.
La teoría de las arcanas profesa que el poder funciona más eficientemente en la medida que esté más escondido de la mirada indiscreta del ciudadano, esto es, cuando más invisible es (Bobbio, 1985:35). Ella se basa en el hecho de que el resultado del ejercicio del poder, es de-cir, su efectividad, tendrá más éxito cuanto más rápidos e imprevisibles son los mecanismos de acción. De existir algún control público, aún sea mínimo, frena la hechura de decisiones y aborta
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SECRECÍA Y TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
la sorpresa. La efectividad del poder está ase-gurada por la existencia de un locus vedado al público: un gabinete secreto que trabaja en la penumbra, donde se toman las decisiones. Por lo tanto, contribuye a su efectividad la no-pu-blicación previa de las decisiones, así como la permisibilidad para la simulación y disimulación, sino más bien su publicación a posteriori en for-ma de máximas de Estado. Ellas expresan pú-blicamente las causas, razones, manifiestos y declaraciones que sirven para legitimar la ac-ción (Naudé, 1639:102-104).
La arcana implica una metodología políti-ca consistente en la disposición del soberano para ocultar las decisiones que tomará y ha-cerlas conocer solamente por medio de su im-plementación (Bobbio, 1985:37). En efecto, el secreto se opera disimulando o simulando para encubrir decisiones tomadas y presentarlas de manera diversa a como son. El disimulo del sa-ber poseído sirve para adquirir los medios, que facilitan la realización de decisiones debida-mente maduradas (Donato, 1760:287-290). Asi-mismo es menester el uso del disfraz, es decir, un artificio que facilita alcanzar fines políticos, en la medida que encubre los verdaderos de-signios, y permite realizar cambios necesarios según lo dicte la coyuntura, o seguir el curso original como se proyectó.
La invisibilidad de los procesos de gobierno se ha perpetuado porque, con el paso del tiem-
po, el secreto se perfecciona. De manera que actualmente la victoria del poder visible sobre el poder invisible jamás concluye, porque este último inventa nuevas formas de ocultarse. Las arcanas se transfiguraron en secreto de Esta-do, es decir, en las actas y documentos reser-vados que el Estado moderno define como su derecho de cubrir, e incluso castigar su publi-cación.
Esta moderna arcana es considerada como un instrumento esencial del poder, un secreto de Estado que incluso se legitima en casos excep-cionales previstos por la ley (Bobbio, 1985:37). En efecto, el principio de publicidad constitu-cional y particularmente el de la ley mexicana del 2002, tiene evidentemente excepciones a considerar. El capítulo III trata de la informa-ción reservada y confidencial. En el artículo 13 se establece lo siguiente: Como información reservada podrá clasificarse aquélla cuya di-fusión pueda:
“I. Comprometer la seguridad nacional, la se-guridad pública o la defensa nacional;
II. Menoscabar la conducción de las nego-ciaciones de las relaciones internacionales, incluida aquella información que otros Esta-dos u organismos internacionales entreguen con carácter de confidencial al Estado Mexicano;
III. Dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria del país;
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IV. Poner en riesgo la vida, la seguridad o la sa-lud de cualquier persona; o,
V. Causar un serio perjuicio a las activida-des de verificación del cumplimiento de las leyes, prevención o persecución de los delitos, la impartición de la justicia, la recaudación de las contribuciones, las operaciones de control migratorio, las es-trategias procesales en procesos judiciales o administrativos mientras las resoluciones no causen estado”.
Las materias contenidas en el artículo refieren, de un modo general, funciones básicas del Estado: política interior, relaciones exteriores, justicia, hacienda y defensa. Este es el locus in-herente al principio del secreto, la seguridad interior y los nervios de la tranquilidad pública, como fueron heredados por las monarquías a los regímenes republicanos y que persisten en ellos.
El sEcrEto En la administración pública dE hoy
El examen de la antigua literatura relativa al secreto pareciera representar un mundo admi-nistrativo opaco, ya ido, o que debiera dejarse del todo. Y sin embargo, la literatura moderna referente a la secrecía, si bien hace patente
nuevos modos del secreto, conserva material que parece legado por el pasado.
Hoy en día, desde el punto de vista de la in-formación gubernamental, todo régimen detenta dos capítulos separados, diversos, complementarios y mutuamente excluyentes: Uno se conserva y perpetúa en la penumbra, el otro funciona a la luz del sol. Uno se oculta, el otro se muestra. Pero entre ambos capítulos existe una franja fronteriza que se ha estado moviendo de la oscuridad hacia la luz, pero con frecuencia se retorna al punto de partida y más al fondo, fortaleciendo la hermeticidad allí imperante. La zona opaca de la vida de las naciones, como fue retratada, no es cosa del pasado, sino un rasgo de la actualidad. Todos los Estados disponen de instituciones de inteligencia que laboran en la sombra y cuyas actividades se mantienen ocultas de un modo deliberado. El asunto es saber cuál debe ser la extensión del perímetro de la opacidad esta-tal, y la medida más adecuada parece ser el espacio de los derechos del hombre y el ciu-dadano.
Uno de los motivos observables en el mundo moderno radica en la demanda de los admi-nistradores por mantenerse en la penumbra, so
pena de estar sometidos a la pre-sión de los grupos de interés; y si bien es cierto que este argumento es general en las filas de los servi-dores del gobierno, se acentúa y glorifica en los ramos de la de-fensa, la diplomacia y la política interior (Debbasch, 1972:663-664). Paradójicamente, el escrutinio pú-blico y la apertura democrática son las causales esgrimidas por los servidores públicos en su reclamo de secrecía. Es cierto que antaño la secrecía estuvo asociada a los regímenes oligárquicos, como Ve-necia, cuyos inquisidores siempre fueron anónimos; o la antigua Sui-za que tuvo un Consejo Secreto. Dos siglos atrás, los regímenes par-lamentarios aún tenían sesiones secretas, haciendo que Bentham afirmara que la sospecha siempre
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SECRECÍA Y TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
acompaña al misterio (Goldsch-mitt, 1951:401-416).
A diferencia del pasado, hoy en día una visión más amplia de la secrecía demanda su análisis, no sólo con relación a la publicidad, sino también con la privacidad, porque se trata de un triángu-lo móvil que se desplaza hacia cada una de sus partes.
Una sociedad no puede ser abso-lutamente pública porque podría dañar los derechos individuales, ni enteramente privatizada en provecho del interés de pocos; ni tampoco hermética del todo, su-mida en la opacidad del secreto.
Es sabido que la democracia re-quiere publicidad, pero también debemos saber que algunas de sus policies necesitan secrecía. El hEcho Es simplE: como antaño su EfEctividad dEpEndE dE la rEsErva dE su hEchura (Thompson, 1999:182, 192-193). La democracia necesita, en ciertos casos y por algún tiempo, de cierto tipo de secrecía, y ello es incluso de-seable porque la publicidad no es un hecho absoluto en los procesos de gobierno.
Como lo hemos podido observar, la justifi-cación usual de la vigencia del secreto es el mantenimiento del interés público, que se con-sidera como el más importante de la sociedad moderna. También hemos anotado que nor-malmente sus nichos son la política interior, la seguridad nacional y la diplomacia. Con miras en ese interés se esgrime la necesidad de man-tener la eficiencia de la administración pública y el interés tanto de individuos, como de orga-nizaciones, del mismo modo como se hacía si-glos atrás (Goldschmitt, 1951:32-33). Incluso, la integridad moral y profesional de los servidores públicos es asegurada por la secrecía, prin-cipalmente de conformidad con la tradición ministerial británica. El anonimato les releva del deber de informar al público y mantener contactos con el exterior, de un modo similar a como se realizaba antaño, cuando el secreto era un deber inquebrantable del funcionario.
Incluso la idea weberiana del secreto como un modo de auspiciar el desarrollo del saber buro-crático, así como de preservar en el silencio las intenciones de los servidores civiles, fue inter-pretado por Robert Merton como un síntoma del ritualismo que convierte los medios en fines. En efecto, el secreto pasaría de ser un medio, para tomar la forma de una finalidad adminis-trativa y su causa sería la inercia burocrática. Dicho de otro modo, el secreto no encubre ne-cesariamente la sabiduría administrativa, sino sus deficiencias. Sin embargo, el hecho a des-tacar es que desde mediados de la década de 1970, el grado de secrecía aumentó, entre otros factores, por motivo del incremento de la actividad del gobierno, y en especial, de la re-gulación en una variedad de campos (Rourke, 1957:545-546). De aquí que los servidores civi-les, desde entonces, estén manteniendo en se-creto más expedientes que antaño, toda vez que a mayor complejidad del gobierno, mayor es la interacción y cruzamiento de información confidencial.
Debemos hacer énfasis en que el grado de se-crecía no es general en la civilización occiden-tal, ni tampoco en su nivel de transparencia.
Es variable, en efecto, según el país del caso, por ejemplo, entre el Reino Unido, los Estados
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Unidos y Canadá; pues es mayor en el prime-ro y menor en el último de los países. Sin em-bargo, en esas naciones, por lo general, la administración pública sigue siendo definida por el ciudadano como anónima, sin rostro e impermeable, porque desconoce los proce-dimientos y las razones que dan origen a sus actividades (Rowat, 1965:479-498). En el Reino Unido, como en otros países, la secrecía ha sido “amamantada con la ley monárquica”, lo cual contrasta con el país más transparente del mundo, Suecia, donde predomina el prin-cipio de publicidad. Allí un documento público no es sólo el que expide la autoridad, sino tam-bién el que recibe. No se debe olvidar que en este último país los primeros antecedentes da-tan de 1766, con la Ley de Prensa y el Derecho de Acceso a las Actas Públicas, impulsada por el diputado Anders Chydenius, inspirado en una institución china llamada Buró de Censura Imperial.
Ayer y hoy permanece latente el problema central del secreto: la dificultad para calcular sus defectos indeseables, en parte porque su origen se remonta a los regímenes monárqui-cos precedentes, en parte porque ha sido re-forzado por el crecimiento y complejidad de la Administración pública contemporánea. Al final de cuentas, este hecho hace que el secreto sea incompatible de muchos modos con la democracia moderna y al mismo tiem-po demanda su coexistencia con la transpa-rencia.
publicidad y transparEncia
Antaño el tema principal de la política no ha sido tanto la revelación de los mecanismos del poder, sino su encubrimiento. La marea co-menzó a cambiar en el siglo XVIII, a partir de la polémica sobre la publicidad de la vida po-lítica, que resulta triunfante merced a la Ilustra-ción y la Revolución francesa, si bien es cierto que algunos pensadores ya se habían adelan-tado en el propósito de “profanar los secretos de la filosofía política” (Bodin, 1583:IV).
Fue, pues, el ánimo de abrir las instituciones po-líticas a la vista de la ciudadanía, el fundamen-to conceptual que propició que una sociedad
alejada de los asuntos públicos se situara en el centro de los mismos.
Los nuevos tiempos comienzan con la cons-trucción de los derechos políticos (Fischbach, 1968:43-45), tanto en el ámbito de la vida pú-blica, como en la esfera de la vida individual. Destaca, por un lado, el papel de legitimación dado por el Derecho público al Estado, y por el otro, el desarrollo de la protección de los de-rechos individuales. Hasta entonces, como el secreto dominaba a la administración estatal por el dictado de la política interior, a la razón era inaccesible el dominio público (Habermas, 1962:73-74).
La Revolución francesa ha dejado una huella imperecedera. Fue un huracán que no dejó nada intacto, un cambio global como ningu-no antes ni después por su éxito y, sobre todo, por sus consecuencias en el presente (Ellul, 1974:72). Como fue explicado por un autor, “una revolución es la ruina rápida en pocos años de instituciones que habían empleado si-glos en arraigarse y que parecían tan estables y tan inmutables que los reformadores más fo-gosos apenas osaban atacarlas en sus escritos; es la caída y la pulverización en un corto nú-mero de años de todo lo que constituía hasta la esencia de la vida social, religiosa, política y económica de una nación, el abandono de las ideas adquiridas y de las nociones corrien-tes sobre las relaciones tan complicadas entre todas las unidades del rebaño humano” (Kro-potkine, 1909:13-14).
Esta definición fue formulada con base en el modelo francés de finales del siglo XVIII. A partir de entonces, la sociedad ya no podía descan-sar sus bases en el secreto, sino en instituciones abiertas a la vista y el examen de la ciudada-nía.
Ciertamente Kant fue de los primeros en resal-tar la relación existente entre moral y transpa-rencia: “toda acción relativa al derecho de otros es contraria al Derecho y a la ley, si su máxima […] no permite publicidad”.
Sin embargo, Bentham le otorga a la publici-dad un significado que permite tender puen-
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tes de continuidad a lo que actualmente se le atribuye a la transparencia. En su Essay on Political Tactics (1791), Bentham argumenta que la publicidad confiere a la esfera guberna-mental cuatro beneficios funda-mentales:
1) Contiene a los funcionarios públicos dentro de su obliga-ción.
2) Fortalece la confianza de la ciudadanía y favorece su consentimiento en las deci-siones y acciones del gobier-no.
3) Proporciona a los electores la facultad de obrar con conocimiento de causa.
4) Proporciona al gobierno la facultad de aprovecharse de las luces del público.
la nuEva sociEdad
Como Hegel lo entendió, la Revolución fue el hecho más extraordinario de la historia huma-na porque, por primera vez, los hombres trata-ron de hacer racionalmente la historia “con la cabeza”. De aquí aquella expresión suya de que hasta entonces todas las cosas andaban “de cabeza” (Imaz, 1941:XXXVIII).
La historia se comenzó a construir a través de los trabajos de la Asamblea Nacional (julio 9-agosto 27 de 1789), en la cual sus integran-tes usaron sus cabezas para diseñar al mundo emergente. Fue de tal modo como, desde en-tonces, se movió a la humanidad 180 grados, comenzando con el hecho de que lo que an-taño eran derechos se convirtieron en debe-res, y a la inversa.
Antaño la vida estatal era más opaca porque las instituciones estaban basadas en derechos emanados de sí misma, y sólo a ellos respondía. A partir de la Revolución, los derechos fueron entendidos como la contraparte de los debe-res. Como fue entonces explicado: “cuando hablamos de derechos, siempre debemos unir-les la idea de deberes; los derechos se hacen deberes por reciprocidad” (Paine, 1795:85).
El corolario fue los Derechos del Hombre y el Ciu-dadano, los cuales, además de otros emanados de su espíritu, son vigentes en la mayoría de las constituciones políticas del mundo. Desde enton-ces ha sido patente la conveniencia de explici-tar una declaración de los derechos y “expresar las verdades eternas de donde deben fluir todas las instituciones” (Lafayette, 1781:105).
Se trata de la sindéresis de los primeros princi-pios de esos derechos, en los cuales se funda-menta la sociedad moderna. En los trabajos de la Asamblea Nacional estuvieron presentes las ideas de hombres prominentes de la Ilustración, como Jean-Jacques Rousseau y el barón de Montesquieu, destacaron asimismo personajes de gran estatura como Lafayette, Mirabeau (hijo) y el abate Sieyés.
La Asamblea estableció las bases de la socie-dad moderna, la propia de nuestro tiempo, como lo advirtió Hegel en su filosofía de la his-toria, que de tal modo llega a su término. La nueva sociedad tiene como fundamento la voluntad popular que se manifiesta por prin-cipio en el derecho del pueblo para revisar y reformar su constitución política, no existiendo régimen eterno sin la voluntad popular (Sieyés, 1789:126). En efecto, el pueblo tiene, en todo tiempo, el derecho de cambiar la forma de gobierno.
La ley sufre una reconceptualización funda-mental, pues como se define su carácter, ella significa que todo aquello que no está prohi-
Lafayette
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bido está permitido para los particulares, ella no se establece para consentir, sino para sólo impedir. Paralelamente se proclama que todo ciudadano tiene derecho a la justicia imparcial, exacta y pronta, tanto para su persona como para sus cosas, y se procede a la supresión de los tribunales especiales. De manera que la so-ciedad moderna es de suyo igualitaria, porque se suprimen los privilegios y todo miembro de la sociedad tiene derecho a la protección del Es-tado. A tal derecho corresponde el deber de concurrir a la prosperidad del Estado y contri-buir a los gastos necesarios en la proporción de
los bienes poseídos; sin que por ello se pretenda algún favor o exención por motivo de rango o empleo.
Los privilegios son con-trarios a la libertad y a los derechos de todos los ciudadanos, toda vez que también son perjudi-ciales al interés general de la sociedad. El privi-legio fue definido como una dispensa para el que lo obtiene y un des-aliento para los demás, cuyo objeto es dispensar de la ley o conceder un derecho exclusivo: “lo que constituye el privi-legio es estar fuera del derecho común” (Sieyés, 1788:125).
Dichos privilegios entra-ñan un orden estamental heredado por el medie-vo, que anclan las bases de la vieja sociedad y son opuestos a la igual-dad social. Particular-mente, Mirabeau anota que la igualdad civil no es idéntica a las propie-dades o las distinciones, pues consiste en que to-dos los ciudadanos están
igualmente obligados a someterse a la ley y tienen igual derecho a su protección (Mira-beau, 1789:218-219). De modo que en Francia los títulos nobiliarios fueron abolidos, y en Mé-xico no se conceden, junto con las prerrogati-vas y los honores hereditarios (artículo 12 de la Constitución) (Rives, 2011).
En fin, se destierra todo prejuicio en el servicio público, pues ningún ciudadano debe ser ex-cluido de cargo alguno en razón de lo que Sie-yés llama “defecto de nacimiento”; toda vez que se debe preferir en el servicio público a los
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más capaces. Hegel lo explicó diáfanamente: como entre el cargo y la persona no existe un nexo natural inmediato, los individuos que los pueden ocupar no están predeterminados por la naturaleza ni el nacimiento. (Hegel. p. 301 ).
Ciertamente, siendo los hombres iguales ante la ley, todos los ciudadanos son igualmente ad-misibles en todos los empleos en la medida de sus talentos y capacidad (Mirabeau, 1789:218-219). Esta propuesta fue recogida en el artículo 6° de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano casi de manera idéntica. En fin, la tortura fue abolida, se prohibieron las multas excesivas y exorbitantes, y se proscribió la con-fiscación de bienes de los condenados.
Dentro del derecho de tránsito se reconoce que todos los hombres tienen el derecho de abandonar el Estado en el que han nacido, y escoger otra patria, así como circular por todo el territorio del país. En las Constituciones mexi-canas de 1857 y 1917, artículo 11, se establece ese derecho en forma plena (Rives, 2011).
En los trabajos de la Asamblea Nacional tam-bién se declaró que todo ciudadano es libre de emplear sus brazos, su industria y sus capita-les según le plazca.
Se trata de la libertad de trabajo e industria, sin la cual es inexplicable el servicio público moderno. Este trascendental derecho fue re-cogido en al artículo 4° de las Constituciones de 1857 y 1917 (Rives, 2011). Paralelamente desaparecen las onerosas cargas munici-pales impuestas a los ciudadanos obliga-toriamente y sin remuneración alguna, que contradicen el espíritu de la libertad de tra-bajo. Se patentiza que no existe profesión y oficio que se pueda estimar como degradan-te y vil. Toda ocupación queda, de tal modo, salvaguardada de la infamia, el desprecio y la degradación.
En fin, se decreta el derecho que tiene todo hombre al honor, es decir a la estima de sus semejantes, y lo garantiza contra la calumnia. Uno más de los grandes progresos provenien-tes de los trabajos de la Asamblea es la laici-dad, pues se garantiza que ningún hombre
puede ser molestado por sus opiniones religio-sas, siempre y cuando se ajuste a las leyes y no perturbe el orden público (art. 24 de la Consti-tución mexicana).
En suma: de los trabajos de los asambleístas emerge un hombre que es libre de pensar, ha-blar, escribir y publicar sus pensamientos, así como ir, venir, permanecer, salir y dejar el terri-torio del Estado.
De entre este conjunto de libertades, garantías y prerrogativas, deseamos destacar la liber-tad de prensa. En efecto, el hombre tiene el derecho de comunicar a otros seres humanos sus pensamientos y sus sentimientos, hacerlos imprimir, explotarlos lucrativamente, hacer-los circular libremente por correo o por cual-quier otra vía, con la condición de no atacar los derechos del prójimo. La libertad de prensa es el apoyo más firme a la libertad pública; sin embargo, las leyes deben conciliarla con los medios que aseguren el castigo de quienes pudieran abusar de ella, difundiendo discursos sediciosos o calumnias contra los particulares. Francisco Zarco define a la libertad de pren-sa como la más preciosa de las garantías del ciudadano, sin la cual son inexistentes otras libertades y derechos (Zarco, 1916:99). Cier-tamente las ideas sólo pueden moverse con plenitud si están arropadas por la libertad de pensamiento. En las libertades liberales hay una jerarquía y todas desembocan en la de pensamiento, por eso las constituciones mexi-canas del siglo XIX resultaban contradictorias en se punto, pues si bien se declaraba libertad de pensar, se exigía profesar la religión católi-ca, hasta que las leyes de reforma resolvieron el dilema. Se separó el Estado de la Iglesia y con ello obtuvo su soberanía.
Suele decirse que el pensamiento es libre por-que al ser humano no se le puede impedir que piense lo que quiera, pero en el entendido que disimule lo pensado. De hecho, los confines de su experiencia y su fuerza imaginativa son los límites últimos de su actividad mental.
Sin embargo, socialmente hablando, esta liber-tad natural de pensar tiene exiguo valor por ser incluso dolorosa para el pensador, si no puede
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comunicar sus pensamientos, porque no tiene valor alguno para el prójimo. Algunos hombres prefirieron enfrentarse a la muerte, como Só-crates, antes que callar sus pensamientos; por-que la libertad de pensamiento, en un sentido valedero, abraza la libertad de expresión.
En los países civilizados modernos, la libertad de expresión se observa como natural por-que estamos tan acostumbrados a ella que la consideramos como un derecho igualmente natural. Sin embargo, este derecho, en pers-pectiva histórica, es una conquista reciente, se trata de las libertades de los modernos, tal como señaló Constant, al compararlas con las libertades de los antiguos, y cuyo cami-no, hasta su logro, recorrió “lagos de sangre” (Bury, 1913:7-8).
La transparencia, que también se podría juz-gar como un hecho natural, es una derivación de la sociedad moderna construida, así como de las libertades y derechos que le son inhe-rentes. Por ello fue inexistente en tiempos pasa-dos, o cuando menos limitada, y hasta ahora explayada en plenitud. La transparencia en la sociedad es la que se extiende a la trasparen-cia en la Administración pública.
la nuEva administración pública
La Asamblea Nacional redefine del todo a la administración pública, que está situada sobre nuevos principios, del todo diversos a los pre-cedentes.
Destaca principalmente el concepto moderno de funcionario, que es definido como un “man-datario público” independientemente de su puesto, porque no ejerce una potestad que le pertenezca como propia, porque es el “poder de todos”, y solamente se le ha confiado, no enajenado, pues la voluntad popular es inalie-nable. De manera que la función pública no es patrimonio del funcionario, porque el ejer-cicio del poder público no es un derecho, sino un deber. Lo único que distingue al funcionario es que tiene más deberes que los otros ciuda-danos. La idea de un gran deber a cumplir, es decir, brindar una gran utilidad a los otros, es lo que origina y justifica el respeto a los hombres
que desempeñan cargos administrativos. En suma, la función pública no es patrimonio de quien la ejerce, ni su ejercicio es un derecho, sino un deber; de aquí que los funcionarios pú-blicos en todas las categorías son responsables de sus prevaricaciones y de su conducta (Sie-yés, 1788:123-143).
La Asamblea Nacional determina un principio esencial del servicio público: la responsabi-lidad por el desempeño, no sólo en términos de honradez, sino de eficiencia. Todo lo que al funcionario público no le está permitido, le está prohibido.
Los cargos públicos, entonces, no son un pri-vilegio de la corona, sino funciones estableci-das para el bien de todos; son propiedad del cuerpo político, no de aquellos que los ejer-cen, y los funcionarios no son sino los manda-tarios de la nación. Particularmente fue Sieyés quien insistió en definir la responsabilidad del funcionario público, así como su obligación de rendir cuenta de su conducta. Esta rendición, que aparece repetidamente en los trabajos de la Asamblea, es una más de sus dádivas a la Administración pública moderna. De aquí que la sociedad tenga el derecho de pedir cuentas de su administración a todo funciona-rio público, y así se refrenda en el artículo 15 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano. Consiguientemente, los minis-tros y todos los agentes son responsables de sus gestiones ante la nación o sus representantes. Se condena la venalidad en los cargos, par-ticularmente en la judicatura, por ser incom-patible con un gobierno libre, toda vez que ninguna función pública debe ser hereditaria ni patrimonio de los que la ejercen. Con todo lo mencionado, la Asamblea estableció la ga-rantía social, es decir, la acción de toda la ciu-dadanía en pro del goce y conservación de los derechos. Su base es la división de poderes, los límites determinados al ejercicio de las fun-ciones públicas, establecidos claramente por la ley y la exigencia de responsabilidad a los funcionarios públicos (Bonnin, 1821:130).
He aquí el origen inmediato de la transparen-cia, es decir, la responsabilidad y la rendición de cuentas, porque la translucidez adminis-
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trativa es inexistente sin la res-ponsabilidad del funcionario y su obligación de rendir cuenta de su desempeño. De hecho, José María Luis Mora así lo conside-ra dando énfasis al principio de responsabilidad del funcionario público por motivo de “uso o abu-so” del poder público que ejerce; pues sin responsabilidad no pue-de haber una buena administra-ción, y en el entendido de que no sea ilusoria, sino efectiva (Mora, 1937:694-696). Los funcionarios son mandatarios de la nación y de-ben rendir cuenta de sus obliga-ciones, toda vez que es ella la que cubre sus sueldos.
El servicio público dejó de ser un negocio provechoso para las oli-garquías y una carga onerosa para el contribuyente, comen-zando por la demanda de que el número de puestos estuviera rigurosamente limitado a lo necesario y paralelamente se suprimieran las dignidades, pues es absurdo que en el Estado haya puestos carentes de funciones. El hecho de que todo servicio es remunerado, implica que las pensiones a expensas del tesoro pú-blico deben ser solicitadas a título de recom-pensa, o bien, como un auxilio de caridad al funcionario existiendo causa fundada, no como derechos ni privilegios. Las recompen-sas pecuniarias suponen servicios eminentes o prolongados, que son prestados a la cosa pública por hombres que no pueden ya ser empleados con utilidad y que no tienen for-tuna alguna para su manutención (Sieyés, 1788:197-198).
Asimismo, la percepción de las rentas públicas se sujeta a una contabilidad rigurosa estable-cida sobre reglas fijas y fáciles de conocer, para que los contribuyentes obtengan pronta justicia; toda vez que los salarios de los reco-lectores de rentas deben estar estrictamente determinados. En efecto, como la economía en la administración de los gastos públicos es un deber riguroso, el sueldo de los funcionarios del Estado debe ser moderado y no debe exis-
tir recompensas más que por auténticos servi-cios prestados.
En suma: el gobierno tiene como objeto la felicidad general y es establecido no para el interés de los que gobiernan, sino para el interés de los gobernados. Cuando los go-bernados no tienen respuesta del gobierno a sus demandas, sobreviene la revolución. Y aquí reside una ventaja de la democra-cia sobre el autoritarismo: en cualquier ré-gimen, absolutista, despótico o autoritario, donde el jefe de gobierno es impune -por la propia incapacidad de las instituciones para llamarlo a cuentas- podría ser cierta-mente derrocado y penalizado, pero no por la vía legal e institucional, sino a través de una revolución que deponga al régimen. Ejemplos de ello son el destronamiento y decapitación de Carlos I, derrocado por la revolución encabezada por Cromwell; y de Luis XVI con la revolución social de 1789; destino similar tuvieron la caída de Nicolás II de Rusia, el destierro de Porfirio Díaz, Anas-tasio Somoza de Nicaragua, el Shah de Irán. En todos los casos esos gobernantes habían dejado de gozar del respaldo y aceptación de sus pueblos.
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En un régimen democrático, se tiene la posibili-dad de poder remover a los servidores públicos sin necesidad de derramamiento de sangre. Por ello, Karl Popper define a la democracia en función de su capacidad institucional para llamar a cuentas a los gobernantes: “El nuevo problema ya no se formularía preguntando ¿quién debe gobernar?, sino mediante una pregunta muy diferente: ¿cómo debe estar constituido el Estado para que sea posible des-hacerse de los malos gobernantes sin violencia y sin derramamiento de sangre?”.
En este contexto, y como hemos visto en su evolución de la secrecía a la publicidad, del absolutismo a la democracia; la transparencia en la función pública se tradujo en un cambio de paradigma para los gobiernos constitucio-nales. Antaño, con el secreto como regla ge-neral, la información que fluía al público era más el resultado de una concesión de la au-toridad que el ejercicio de un derecho ciuda-dano. El acceso a la información sobre asuntos públicos era más un instrumento discrecional al servicio del poder político que un mecanismo
de control o participación social. Más que un libre acceso ciudadano, era una información que el gobierno decidía hacer del conoci-miento de la sociedad, en cierto sentido ello se parecía mucho más a la publicidad que a la verdadera transparencia. Los flujos de informa-ción dependían –como en la publicidad– de los formatos, contenidos y oportunidades resul-tantes del interés de los gobiernos emisores de los mensajes, y no del ejercicio de un derecho. En publicidad, la información que fluye es la que conviene al emisor. En cambio, cuando prevalece la transparencia, la información flu-ye a los ciudadanos, incluso en contra de la voluntad e interés del gobierno, mediante le-yes y órganos garantes capaces de oponerse con éxito a la resistencia de las autoridades.
límitEs a la transparEncia y causalEs dE rEsErva
La transparencia en sí misma no es una ga-rantía de que el poder público actuará co-rrectamente. La transparencia no es un fin en sí mismo, ni tampoco un objetivo absoluto en el que siempre más, sea igual a mejor. La re-velación al público de determinada informa-ción conlleva sacrificios de bienes jurídicos o de objetivos colectivos meritorio cuyo debi-do resguardo exige, en ocasiones, la reserva o secreto de determinada información. Los funcionarios públicos no pueden transparen-tar o hacer públicas ciertas decisiones sobre preparativos militares o policiales, movimientos de tropas, construcción de penales, procesos judiciales, operación de los servicios de inteli-gencia, planes de vigilancia para descubrir operaciones y tácticas delictivas. Es posible que el gobierno deba ocultar decisiones de política económica: planes de devaluación o informes sobre una salida masiva de capitales, sin pagar altos costos de diverso tipo.
El límite efectivo entre la reserva y la publici-dad nunca termina de fijarse, ya que la valo-ración social, tanto de la transparencia como de los bienes jurídicos o valores amparados por las causales legales de reserva o secreto de la información en poder del Estado, no son está-ticos, y en todo caso refleja los cambios experi-mentados en el sistema de creencias y valores sociales (Duverger 1976: 28-30).
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SECRECÍA Y TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
¿Bajo qué supuestos o causas se debe reservar la información gubernamental? No hay un cri-terio único o modelo prevaleciente, hay dife-rencias de país a país, sin embargo, se pueden establecer algunos aspectos generales.
1. Lo primero que debe suceder es que cual-quier causal de reserva tenga naturaleza legal, debe estar definida en la legislación, precisando las causales que admiten reser-var información en poder del Estado y pros-criben la invocación de causales originadas en fuentes normativas infra legales.
2. Dado el carácter de derecho ciudadano, lo relativo a recibir información, la transparen-cia es la regla general que solo cabe limitar de modo excepcional y solo en cuanto sea estrictamente necesario para preservar los bienes jurídicos amparados por las reservas legales. Ferreiro afirma que de este principio se deriva la aplicación de los siguientes cri-terios:
a) Test de daño, que exige fundar con suficiente plausibilidad la afectación concreta que la revelación de cierta in-formación pueda generar respecto del bien jurídico tutelado por la causal legal de reserva. El daño debe ser considerado cierto, probable, específico y material. Las afectaciones triviales, o la mera referen-cia o alusión del documen-to solicitado a una materia sensible, no basta para en-tender acreditada la afec-tación.
b) Test de interés público, que supone ponderar el inte-rés que pudiese suponer la revelación de cierta infor-mación, a cuyo respecto resulta aplicable una cau-sal de reserva o secreto. En caso que el interés público asociado a la reserva pre-valezca sobre el interés –pri-vado o estatal-- amparado por la causal de reserva, de-berá preferirse la difusión de
la información. El test de interés público supone un análisis cualitativo y casuís-tico, que permitirá doblegar la aplica-ción de una causal de reserva cuando se considere predominante el beneficio social de la transparencia.
c. Divisibilidad, principio según el cual si un documento contiene información cuyo acceso deba denegarse por causa le-gal, y otra que admita ser difundida, se entregará la última reservando aquella. Evitar que la reserva de la información se extienda más allá de lo estrictamente necesario, para el resguardo de los bie-nes jurídicos que ella protege.
3. Las causales legales de reserva deben ser alegadas y probadas por los órganos que detentan y niegan la información solicita-da. Dado que la transparencia es la regla general y la reserva es excepcional, esta debe ser probada por quien la invoca. En los casos en que se decida invocar una causal, deberá asumirse la carga de pro-bar su pertinencia, demostrando el modo en que, plausiblemente, la revelación de la información solicitada dañaría los bienes
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jurídicos tutelados por la reserva. Cabe señalar que, así como la reserva debe probarse por quien la alegue, el interés público asociado a la transparencia se presume.
4. Los conceptos jurídicamente indeter-minados resultan ser un desafío para el intérprete. Rasgo distintivo de las cau-sales de reserva es su naturaleza legal, en ello reside la garantía ciudadana de que las excepciones a la transparencia hayan sido definidas por el legislador. Sin embargo, la concreción de este propó-sito no ha sido uniforme en las distintas legislaciones sobre la materia. Así, por ejemplo, muchos países han optado por establecer, con detalle y en extensas enumeraciones, las materias que deben reservarse. Otros han optado por señalar pocas causales, pero de alcance gene-ral.
En aquellas legislaciones que han optado por definiciones más precisas de las cau-sales de reserva, tales como las de Esta-dos Unidos, Canadá, Inglaterra y México, son inevitables las referencias a causales más o menos amplias o generales. Por ello, y pese al esfuerzo de la ley por ser precisa, detallada o casuística, siempre será necesario el trabajo del intérprete para subsumir o calificar una situación de hecho dentro del marco del presupuesto
legal. Este trabajo hermenéutico será tanto más desafiante mientras más indetermina-do sea el concepto asociado a la reserva. Así, por ejemplo, conceptos como interés, seguridad nacional, o derechos de terce-ros, suelen ofrecer un espectro interpretati-vo tan amplio que el rol de quien aplica la ley tiende a ser más decisivo que la propia definición, en este caso laxa, del legislador. En la ley inglesa del 2000, se contemplan 23 excepciones o causales de reserva en las secciones 21 a 43, mientras que en el caso norteamericano la FOIA de 1966 contiene nueve excepciones.
5. ¿Deben revisarse judicialmente las decisio-nes de los órganos garantes?
Este planteamiento ha generado diversos debates buscando equilibrar dos extremos en conflicto: el principio de la revisión judi-cial, por un lado, y la necesidad de dirimir con celeridad las contiendas asociadas a un derecho, como el de acceso a la infor-mación, cuya eficacia depende esencial-mente de la oportunidad.
En efecto, el derecho de acceso debe ma-terializarse con prontitud para asegurar su eficacia y sentido. Se trata de un derecho asociado al control social, a la participa-ción ciudadana, un derecho instrumental al servicio de otros derechos. Y cuando se generan controversias relacionadas al ac-ceso a la información suele, surgir un litigio
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SECRECÍA Y TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
desigual entre un Estado, una autoridad que niega información y, que mediante la interposición de recursos consigue, al me-nos, dilatar su entrega, y un solicitante que, en la medida en que el conflicto escale en tribunales, ve diluida la expectativa de un acceso fácil, oportuno y gratuito a la infor-mación pedida.
Resulta claramente disuasivo para el ejer-cicio ciudadano del derecho de acceso a información, la certeza de tener que en-frentar un proceso largo y costoso para in-tentar doblegar el rechazo inicial del propio Estado. El paso del tiempo corre en contra de la transparencia y reduce no solo el in-centivo a buscar información, sino la utili-dad y vigencia de la información a la que finalmente se pueda acceder.
una administración pública transparEntE
La administración pública será tan transparen-te, cuanto lo pueda desear la ciudadanía, sin que la persona acredite su interés o justifique el uso de la información, toda vez que el acceso es gratuito.
La administración pública descorrerá sus velos por sí misma, mediante mecanismos de acceso
a la información y procedimientos de revisión expeditos, y para tal efecto se crearán organis-mos especializados e imparciales dotados con autonomía operativa, de gestión y decisión. In-cluso, la administración pública, a través de las personas de los “sujetos obligados”, preserva-rá los documentos en archivos actualizados y publicará, a través de los medios electrónicos, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.
De manera que la transparencia es una pro-longación y corolario del derecho a la informa-ción que, al mismo tiempo, es la extensión del derecho de imprenta, y la responsabilidad y rendición de cuentas.
Si bien, la transparencia es observable como un problema de eficiencia administrativa, por cuanto devela los intríngulis y la opacidad del mundo burocrático, su valor es mucho más trascendental por tratarse de un dere-cho nacido de la supresión del absolutismo y el advenimiento de la sociedad moderna. Su conceptualización, como principio, recla-ma el conocimiento de esa sociedad cuyos fundamentos en los trabajos de la Asamblea Nacional, como lo observamos, plantean un
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cambio de 180 grados con referencia a la so-ciedad estamental precedente. De hecho, la transparencia es su consecuencia a través del derecho de imprenta, que un activista revolu-cionario define como la libertad en sí del espíri-tu humano, y uno de los resortes de la libertad civil que descorrió “el velo que ocultaba a la opresión” (Saint-Just, 1791:114).
La transparencia es inexistente sin una admi-nistración pública formalizada con base en deberes, toda vez que funciona bajo una ley que determina sólo hacer lo que se le permite. Por lo mismo es responsable y debe rendir cuen-tas de sus actos ante la ciudadanía. De otro modo no tendría que ser transparente, invo-cando como principio de secrecía que osten-ta la razón de Estado, soslayando el principio de publicidad. Todo esto, empero, sería imposible si el ser humano no tuviera derechos inheren-tes a su persona, en este caso, la libertad de pensamiento, y por lo tanto de expresión y de imprenta. No habría, entonces, quien con su derecho esgrimido exigiera información sobre la gestión de los asuntos públicos.
En efecto, la transparencia debe perfeccionar una administración pública responsable, mejo-rar la rendición de cuentas de los funcionarios públicos y superar el nivel de la gestión interna. Pero, ¿cuáles son los resultados esperables? Hasta ahora la regla del secreto prevalece,
dejando menos margen a la regla de la pu-blicidad. Sin embargo, con el ensanchamien-to de la democracia, la regla deberá tender a la publicidad y el secreto deberá ser la ex-cepción –y operar en forma regulada, hasta donde sea posible–. Aun admitiéndose excep-ciones a la regla de la publicidad, el principio del secreto pareciera cada vez más carente de razón alguna que lo justifique. Sin embargo, todavía existente, perfeccionado y perpetuo, más bien debemos abocarnos a entender al secreto y vigilar sus alcances.
La relación de opuestos entre el secreto y la publicidad es uno de los problemas centrales de la democracia moderna, cuando obser-va a la administración pública desde su punto de vista, porque hasta en las repúblicas los ser-vidores tienen secretos que guardar (Dimock y Dimock, 1964:346-348). El control provisto por las democracias es posible cuando los informes del gobierno son completos y veraces, para que ilus-tren a la sociedad, toda vez que es cierto que el gobierno no debe retener informaciones que el público tiene derecho a conocer.
Hoy en día se corre menos riesgo al abrir la Administración pública a la publicidad, some-tiéndola a la influencia de los grupos de pre-sión, que perpetuar un régimen de secreto. El principio de publicidad es igualmente un an-tídoto a la tendencia tecnocrática de la ad-
ministración pública, porque puede prevenir los errores re-sultantes de consideraciones puramente técnicas, habida cuenta de que las decisiones se aplican a los hombres, no a las cosas. Asimismo, hay que resaltar que la transparencia es una forma de conocer la realidad administrativa, pues gracias a ella las faltas y extra-víos en los procesos adminis-trativos emergen claramente y se pueden corregir con la intervención oportuna de los órganos de control. Según lo aprecia un autor, la publi-cidad permite a la adminis-tración purificarse, guardar
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contacto con los administrados y reformarse (Debbasch, 1972:663-664).
Sin lugar a dudas las lecciones históricas y ex-periencias internacionales, a la par de la evolu-ción singular de cada país llevaron a los Estados socialistas a adoptar medidas similares, ejemplo claro de ello y de gran relevancia, son las re-formas impulsadas por Gorbachov en la Rusia de los ochenta. El líder proclamaba para su país y el mundo: perestroika y glasnost, cuyos sig-nificados son reestructuración y transparencia. Hoy existen más de 100 países con una ley de transparencia y acceso a la información, o algo similar.
La idea que de la Administración pública debe ser transparente es un tema actual y de máxima importancia. Se trata de que esa ad-ministración sea susceptible de ser mirada en sus entrañas, e incluso, en sus más recónditos sitiales. Sin embargo, el tema es de máxima importancia. Esta idea ha sido impulsada por organismos internacionales, principalmente el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y la Organización para la Coo-peración y el Desarrollo Económico (OCDE). Este esfuerzo en pro de la traslucidez adminis-trativa pública se remonta a finales de la dé-cada de 1980, cuando la OCDE publicó una obra emblemática de esos tiempos donde, a través del concepto responsividad, propuso la reorientación de la Administración pública ha-cia el ciudadano convertido en cliente (OECD, 1987:32-33).
la ExpEriEncia mExicana En transparEncia
No está de más insistir en que nuestro país se sumó a la corriente liberal forjada en el siglo XVIII y culminada con los trabajos de la Asam-blea Nacional, ello se puede observar princi-palmente en la Constitución de 1857 y con mayor rigor y amplitud en los 24 artículos ini-ciales de la Constitución de 1917, que incluyen los derechos, libertades, garantías de los indi-viduos.
En México el origen inmediato de la transpa-rencia es el artículo 6° constitucional, donde se establece que la manifestación de las ideas
no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, salvo en el caso de que ataque a la moral o los derechos de tercero, se provo-que algún delito o se perturbe el orden públi-co. En 1977 se le añadió que el derecho a la información estará garantizado por el Estado.
El artículo 7° complementa al precedente por cuanto declara que es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquiera materia; y que ninguna ley ni autoridad pue-den establecer previa censura, ni exigir fianza a las autoridades o impresores, ni coartar la li-bertad de imprenta que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, la moral y la paz pública (Rives, 2011).
Ello trajo consigo diversas interpretaciones de su profundidad y alcance y, al mismo tiempo, una serie de foros, consultas, mesas redondas y debates para dilucidar la naturaleza de este derecho. En primera instancia, el derecho a la información se limitó a los procesos electorales, específicamente a la apertura de los partidos a los medios de comunicación, que derivaron en nuevas propuestas y proyectos de leyes regla-mentarias del artículo 6 constitucional. En ellos se establecía el carácter público de las accio-nes de gobierno y por ende el derecho de los ciudadanos a acceder a la información. El 2 de diciembre de 1999, el derecho a la información se reconoció como garantía individual limitado únicamente por razones de seguridad nacional y el respeto de los derechos de terceros.
Un paso aún mayor en favor del derecho a la información con la publicación de la Ley Fede-ral de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en junio de 2002 y la publicación de su Reglamento el 11 de junio de 2003. Ello son nuevas disposiciones sobre la transparencia a la vez que sobre el secre-to administrativo, por contener capítulos que tratan de la información reservada. Entonces tenemos que la transparencia se explica por el secreto y el secreto por la transparencia.
Los fundamentos conceptuales de la transpa-rencia y del secreto son históricos, pues se for-jaron en curso del tiempo y no responden tanto a modelos formales, como a la representación
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de instituciones de nuestro tiempo. En efecto, ambos subsisten y coexisten hoy mismo, y así lo harán en la medida en que las instituciones que en ellos se expresan, permanezcan y tien-dan a perpetuarse. Pero hay una diferencia fundamental: hace dos siglos el secreto era ilimitado, no se hallaba contenido en marcos formales; hoy en día, llamado “secrecía”, re-posa en marcos formales y está apegado a normas de publicidad y transparencia.
Su artículo 1° define a la Ley como de orden público, pues “tiene como finalidad proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constituciona-les autónomos o con autonomía legal, y cual-quier otra entidad federal”.
En el artículo siguiente, sin embargo, apunta que toda la información gubernamental a que se refiere la ley es pública, y los particulares tendrán acceso a la misma en los términos que ésta señala. Es decir, esa información es públi-ca, pero sus usuarios son personas particulares.
No existe, pues, una relación gobierno-público que es el requisito del principio de publicidad, a pesar de que el artículo 6° señala que en la interpretación de la ley se favorecerá por este principio de la información en posesión de los sujetos obligados. De modo que la Ley no se refiere a ciudadanos, sino a particulares, para los cuales el gobierno es algo ajeno, al cual sólo podrá observar a través de su propia ini-ciativa, más que por la iniciativa del gobierno.
Llama la atención la cláusula II del artículo 4°, que habla de transparentar la gestión pública mediante la difusión de la información que ge-neran los sujetos obligados; así como la cláu-sula IV que menciona el favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados. Hay que hacer notar que la cláusu-la V, que se orienta a mejorar la organización, clasificación y manejo de los documentos, es de suyo inimplementable.
Esta labor sólo es posible a través de una Ley General de Archivos que no existe.
La cláusula VI es particularmente díscola con el ciudadano, porque lo margina del escena-rio de la hechura de la policy, manteniendo en reserva la información contenida en las opiniones, recomendaciones o puntos de vis-ta que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, hasta no ser adop-tada la decisión definitiva que deberá estar documentada. Hay pues una evidente con-tradicción con el artículo 4°, cláusula II, que habla de transparentar la gestión pública mediante la difusión de la información que generan los sujetos obligados. Al respecto de-bemos enfatizar que la gestión es propiamen-te un proceso interno, y el ámbito que toda Administración pública tiene a preservar en la penumbra. Se trata de conservar la reserva de lo que Carl Schmitt llama “el secreto de fabricación”.
El 20 de julio del año 2007, el artículo 6 constitu-cional fue objeto de una nueva modificación que insertó un segundo párrafo, con siete frac-ciones que, en suma, establecen los principios fundamentales que dan contenido básico al derecho de acceso a la información, por los cuales se rigen, a partir de entonces, la Fede-ración, el Distrito Federal, los estados y sus mu-nicipios.
La modificación fue resultado de la necesidad de incorporar aspectos que en la aplicación de la ley de transparencia no garantizaban el ejercicio pleno de este derecho. De su conte-nido, se destacan los aspectos que distinguen esta reforma.
“…Para el ejercicio del derecho de ac-ceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regi-rán por los siguientes principios y bases):
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y muni-cipal, es pública y solo podrá ser re-servada temporalmente por razones de interés público en los términos que
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fijen las leyes. En la inter-pretación de este dere-cho deberá prevalecer el principio de máxima pu-blicidad.
II. La información que se re-fiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.
III. Toda persona, sin necesi-dad de acreditar interés alguno o justificar su uti-lización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos per-sonales o a la rectifica-ción de éstos.
IV. Se establecerán meca-nismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especiali-zados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.
V. Los sujetos obligados deberán preser-var sus documentos en archivos admi-nistrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos dis-ponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.
VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán ha-cer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales.
VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la informa-ción pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.”
Los elementos más relevantes de esta adición constitucional son los relacionados a la obli-gatoriedad de entregar la información en po-der de los organismos públicos, el principio de máxima publicidad, la existencia de un órgano
con capacidad de decisión, la necesidad de que los órganos gubernamentales organicen los documentos en archivos y la posibilidad de sancionar aquéllos que incumplan este man-dato.
Si bien es cierto que esta reforma tuvo como principal propósito regular el ejercicio del de-recho de acceso a la información, en el fondo trasciende a la rendición de cuentas. El princi-pio de publicidad de la información guberna-mental modifica la práctica secular del secreto administrativo y obliga a un replanteamiento completo de la manera de gestionar la infor-mación en las organizaciones gubernamen-tales. La obligación de todos los organismos, órganos, entidades y autoridades federales, estatales y municipales, es generar informa-ción completa y actualizada sobre sus indica-dores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos, publicada en Internet sin que medie una solicitud de acceso. Es su obligación man-tener archivos administrativos actualizados y, por ende, de documentar toda acción guber-namental.
La reforma incluye al INEGI y al Sistema Na-cional de Información Estadística y Geográ-fica, mismo que debe organizarse conforme a los principios de accesibilidad a la informa-ción, transparencia, objetividad e indepen-dencia; los datos contenidos en el Sistema
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serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley, constituyendo la fuente y el mecanismo central para la generación, captación, procesamiento y publicación de la información que debe servir para la toma de decisiones y la evaluación de la acción gubernamental. La función del gobierno requiere una adecuada programación, se-guimiento y control de los recursos para una buena rendición de cuentas. Hasta enton-ces, los esquemas presupuestarios y conta-bles en los tres órdenes de gobierno eran incompatibles, generando heterogeneidad en la aplicación de los procedimientos de planeación, programación, presupuesta-ción, ejecución, control y seguimiento del gasto público. Esto quiere decir que cada gobierno estatal define libremente sus siste-mas contables a través de ordenamientos jurídicos, principios contables y normativi-dad propios. La situación es aún más gra-ve a nivel municipal donde sólo unos pocos municipios cuentan con sistemas de conta-bilidad actualizados. En ocasiones, la conta-bilidad se reduce a simples informes de flujo de ingresos y egresos, y hay casos de ausen-cia absoluta de registros confiables.
Por ello, la adición a la fracción XXVIII del ar-tículo 73 constitucional, faculta al Congreso federal para expedir leyes en materia de con-tabilidad gubernamental permitiendo la pre-
sentación homogénea y comparable de la información financiera, de ingresos y egresos, así como la patrimonial en los tres órdenes de gobierno. La Ley General de Contabili-dad Gubernamental (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31-XII-2008) crea el marco institucional para desarrollar gra-dualmente los criterios generales que regirán la contabilidad gubernamental, la emisión de información financiera y la creación del sistema en esta materia, siendo aplicable a todos los entes públicos de los tres órdenes de gobierno.
Respecto de la fiscalización de los recursos, la reforma a los artículos 79, 116 y 122 constitu-cionales, establece que esta función debe ser ejercida conforme a los principios de anuali-dad, posterioridad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad. Así se estable-cen dos tipos distintos de fiscalización de los recursos y entes federales. La primera se re-fiere al ejercicio de los ingresos y egresos, así como el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos. La segunda, y ésta es la novedad, a las auditorías de desempeño en el cumplimiento de los objetivos de los progra-mas federales.
La reforma también alcanzó los artículos 116 y 122, relativa a las entidades de fiscalización que debían ser creadas por las legislaturas de
los estados y la Asamblea Le-gislativa del Distrito Federal, las cuales gozan de autono-mía técnica y de gestión.
En materia de evaluación del desempeño, la Constitución señaló, (artículo 134) que esta función debe ser desempeña-da por instancias técnicas que establezcan la Federación, los estados y el Distrito Federal.
En el 2014 se lleva a cabo otra reforma constitucional en materia de transparencia a los artículos 6, 73, 76, 89, 105, 108, 110, 111, 116, 122, en los siguientes términos:
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Artículo 6. A. Para el ejercicio del dere-cho de acceso a la información, la Fe-deración, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas compe-tencias, se regirán por los siguientes prin-cipios y bases:
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autóno-mos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cual-quier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de inte-rés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho de-berá prevalecer el principio de máxi-ma publicidad. Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones, la ley de-terminará los supuestos específicos bajo los cuales procederá la decla-ración de inexistencia de la informa-ción.
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedi-mientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante los organismos autónomos especializados e impar-ciales que establece esta Constitu-ción.
V. Los sujetos obligados deberán pre-servar sus documentos en archivos administrativos actualizados y pu-blicarán, a través de los medios electrónicos disponibles, la infor-mación completa y actualizada sobre el ejercicio de los recursos pú-blicos y los indicadores que permi-tan rendir cuenta del cumplimiento de sus objetivos y de los resultados obtenidos.
VIII. El organismo autónomo previsto en esta fracción, se regirá por la ley en
materia de transparencia y acceso a la información pública y protección de datos personales en posesión de sujetos obligados, en los términos que establezca la ley general que emita el Congreso de la Unión para estable-cer las bases, principios generales y procedimientos del ejercicio de este derecho. En su funcionamiento se regirá por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcia-lidad, eficacia, objetividad, profe-sionalismo, transparencia y máxima publicidad.
El organismo garante tiene competencia para conocer de los asuntos relaciona-dos con el acceso a la información pú-blica y la protección de datos personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Ju-dicial, órganos autónomos, partidos polí-ticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal; con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que co-rrespondan a la Suprema Corte de Justi-cia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité integrado por tres ministros. También conocerá de los recursos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autó-nomos especializados de los estados y el Distrito Federal que determinen la reser-va, confidencialidad, inexistencia o ne-gativa de la información, en los términos que establezca la ley.
El organismo garante federal de oficio o a petición fundada del organismo garante equivalente del estado o del Distrito Federal, podrá conocer de los recursos de revisión que por su interés y trascendencia así lo ameriten.
La ley establecerá aquella información que se considere reservada o confidencial.
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Las resoluciones del organismo garan-te son vinculatorias, definitivas e ina-tacables para los sujetos obligados. El Consejero Jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Su-prema Corte de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, sólo en el caso que dichas resoluciones pue-dan poner en peligro la seguridad nacio-nal conforme a la ley de la materia.
El organismo garante se integra por sie-te comisionados. Para su nombramien-to, la Cámara de Senadores, previa realización de una amplia consulta a la sociedad, a propuesta de los grupos parlamentarios, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presen-tes, nombrará al comisionado que deba cubrir la vacante, siguiendo el proceso establecido en la ley. El nombramien-to podrá ser objetado por el Presidente de la República en un plazo de diez días hábiles. Si el Presidente de la República no objetara el nombramiento dentro de dicho plazo, ocupará el cargo de comi-sionado la persona nombrada por el Se-nado de la República.
En caso de que el Presidente de la Re-pública objetara el nombramiento, la Cámara de Senadores nombrará una nueva propuesta, en los términos del pá-rrafo anterior, pero con una votación de las tres quintas partes de los miembros presentes. Si este segundo nombramien-to fuera objetado, la Cámara de Sena-dores, en los términos del párrafo anterior, con la votación de las tres quintas partes de los miembros presentes, designará al comisionado que ocupará la vacante.
Los comisionados durarán en su encar-go siete años y deberán cumplir con los requisitos previstos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Consti-tución, no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docen-tes, científicas o de beneficencia, sólo podrán ser removidos de su cargo en los
términos del Título Cuarto de esta Cons-titución y serán sujetos de juicio político.En la conformación del organismo garan-te se procurará la equidad de género.
El comisionado presidente será designa-do por los propios comisionados, median-te voto secreto, por un periodo de tres años, con posibilidad de ser reelecto por un periodo igual; estará obligado a rendir un informe anual ante el Senado, en la fe-cha y en los términos que disponga la ley.
El organismo garante tendrá un Conse-jo Consultivo, integrado por diez conse-jeros, que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores. La ley determinará los procedimientos a seguir para la presentación de las pro-puestas por la propia Cámara. Anual-mente serán sustituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo periodo.
La ley establecerá las medidas de apre-mio que podrá imponer el organismo ga-rante para asegurar el cumplimiento de sus decisiones.
Toda autoridad y servidor público estará obligado a coadyuvar con el organismo garante y sus integrantes para el buen desempeño de sus funciones.
El organismo garante coordinará sus ac-ciones con la entidad de fiscalización superior de la Federación, con la enti-dad especializada en materia de archi-vos y con el organismo encargado de regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadís-tica y geográfica, así como con los or-ganismos garantes de los estados y el Distrito Federal, con el objeto de forta-lecer la rendición de cuentas del Estado Mexicano.
Artículo 105. ... La Suprema Corte cono-cerá de los siguientes asuntos:
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SECRECÍA Y TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se re-fieran a la materia electoral, se susci-ten entre:
l) Dos órganos constitucionales autóno-mos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionali-dad de sus actos o disposiciones ge-nerales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo ga-rante que establece el artículo 6o. de esta Constitución.
II. De las acciones de inconstitucionali-dad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución. Podrán ejercitarse por:
h) El organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebra-dos por el Ejecutivo Federal y apro-bados por el Senado de la República, que vulneren el derecho al acceso a la información pública y la protección de datos personales. Asimismo, los or-ganismos garantes equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y el órgano garante del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político, los comisionados del organismo garante establecido en el artículo 6o. constitucional.
Artículo 111. Para proceder penalmente contra los comisionados del organismo garante establecido en el artículo 6o. constitucional.
Artículo 116. ...
VIII. Las Constituciones de los Estados es-tablecerán organismos autónomos, especializados, imparciales y cole-
giados, responsables de garantizar el derecho de acceso a la información y de protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados, conforme a los principios y bases es-tablecidos por el artículo 6o. de esta Constitución y la ley general que emi-ta el Congreso de la Unión para esta-blecer las bases, principios generales y procedimientos del ejercicio de este derecho.
A la fecha de elaboración de este artículo se había aprobado en el Senado (18 de marzo) una nueva Ley de Transparencia, la cual fue enviada a su colegisladora para la discusión, votación y aprobación correspondiente.
Es de destacar que en ella se amplían las posibilidades que los ciudadanos tendrán para demandar el cumplimiento de las obli-gaciones de transparencia por parte de las entidades públicas y de toda persona, tanto física como moral, que reciba y haga uso de recursos públicos. Con base en el principio de máxima publicidad, el Senado diseña un Sistema Nacional de Transparencia, integra-do por el Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública; los orga-nismos garantes de las entidades federati-vas; la Auditoría Superior de la Federación; el Archivo General de la Nación; y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía. El IFAI encabezará y coordinará el Sistema Nacio-nal de Transparencia.
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Se incorporan nuevos sujetos obligados a entregar información pública: Poderes de la Unión, distintos niveles de gobierno (federal, estatal, municipal, DF), las legislaturas loca-les, los organismos autónomos INE, CNDH, Banco México, etc), partidos políticos, sindi-catos, fideicomisos y fondos públicos, ade-más de cualquier persona que ejerza fondos públicos. Deberán mostrar los contratos y convenios que tienen con las autoridades y la relación detallada de los recursos públicos económicos, en especie, bienes o donativos que reciban.
A fin de uniformar los procedimientos de clasi-ficación de la información, se señalan condi-ciones por las cuales, de manera excepcional, ésta se podrá clasificar como confidencial (por tratarse de datos personales), o reservada (si afecta la seguridad nacional y el interés públi-co). Toma en cuenta las pruebas de daño y de interés público, define un procedimiento de verificación del cumplimiento de solicitudes de información y establece sanciones por viola-ciones a las normas. Se establecen penas cla-ras para los sujetos obligados que, de manera falsa, realicen declaratorias de inexistencia de información.
Se considera improcedente reservar informa-ción cuando se trate de violaciones graves a derechos humanos o delitos de lesa humani-dad.
Los órganos garantes pueden hacer valer, de manera efectiva, sus resoluciones, e incluso acudir ante una resolución de la Suprema Cor-te.
Epílogo
El secreto está más formalizado hoy en día, pero bajo nuevas modalidades, algunas que son exitosamente evasivas, y en ciertos aspec-tos es más recóndito que antaño. Asimismo su estudio, actualmente es amplio y erudito, pero limitado a su efecto sobre la transparencia, así como a su influjo sobre la misma. Pero como antaño, se ha resignado a no penetrar en el “proceso de fabricación”, renunciando a aus-cultar la anatomía administrativa, así como sus procesos fisiológicos. Aún no aparece el ta-lento que antaño develó al secreto y lo mos-tró como el conjunto de fuerzas motrices del Estado actuando en la sombra. Se necesita de más politólogos y administradores públicos interesados en estudiar y entender al secreto,
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SECRECÍA Y TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
pues de otro modo no comprenderemos del todo a la transparencia.
El propósito que dio vida a este trabajo es la identificación y desarrollo los principios con-ceptuales de la transparencia en la Administra-ción pública. Como lo hemos podido observar a través de las páginas precedentes, esos prin-cipios están plasmados en los derechos del ser humano y la ciudadanía, así como en debe-res de la Administración pública. Los derechos son los propios de libertad de pensamiento, de expresión y de imprenta; los deberes se refie-ren a la responsabilidad en la administración del Estado y a la rendición de cuentas de los servidores públicos. Se trata de la sindéresis, de los primeros y supremos principios que rigen el devenir de la Administración pública de nues-tros días, que la hacen diversa, en efecto, de la precedente a la que reemplazó.
fuEntEs dE información
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Lade
Nueva LeyTransparencia
L
Dr. Guillermo Deloya Cobián*
* Presidente del Instituto de Capacitación y Desa-rrollo Político, A.C. (ICADEP) del PRI.
a corrupción y la opacidad constituyen un fenómeno mundial. En México hay una profunda percepción social de que
se trata del factor que genera ineficiencias y deseconomías. La llamada “captura del Esta-do” se traduce en una concepción patrimo-nialista del poder político, que a su vez afecta la vida democrática, erosiona la credibilidad y legitimidad de los gobiernos, y reduce los in-gresos fiscales.
La urgente estrategia contra la corrupción es una política de principios con razones éticas para fortalecer la legalidad, cerrar espacios a la corrupción y reforzar los procesos de control, fiscalización y auditoría. La actual administra-ción gubernamental encabezada por Enrique Peña Nieto, sigue dando muestras de que un gobierno abierto, transparente, con rendición de cuentas, es una prioridad en la agenda pú-blica.
Las acciones anunciadas por el gobierno mexi-cano tienen el respaldo de la OCDE para su implementación: se creará la Unidad Especia-lizada de Ética y de prevención de conflictos
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de interés, se acotarán los márgenes de discre-cionalidad sobre las normas, se instrumentará un protocolo entre contratistas y funcionarios; se certificarán funciones en los distintos niveles de decisión, se agilizará la tramitología a tra-vés de la red digital, se disminuirá el conflicto entre contratistas y funcionarios y se mejorarán sus mecanismos de colaboración. Además, se ampliará la lista de proveedores y se abrirán los procesos a la participación de la sociedad civil.
Al iniciar el mes de marzo, la Cámara de Di-putados aprobó la iniciativa que crea el Siste-ma Nacional Anticorrupción, lo que implicará reformar 13 artículos de la Constitución Políti-ca y establecer bases de coordinación institu-cional en los tres órdenes de gobierno. Fueron incluidas iniciativas anteriores y se sumaron las voluntades de los partidos, para que nacieran fortalecidos los mecanismos del Estado mexi-cano para combatir esa calamidad histórica.
El Senado de la República también aprobó una nueva Ley de Transparencia, misma que turnó para su análisis y discusión a la Cámara de Diputados. El escenario más probable es que antes de terminar este periodo ordinario de se-siones dicha Ley será aprobada y turnada al Poder Ejecutivo para su publicación y entrada en vigor. Dada su importancia consideramos relevante exponer los aspectos medulares de ella, que se presentan a continuación:
El 2 de diciembre de 2014, integrantes de los Grupos Parlamentarios del Partido Revolucio-nario Institucional, Partido Acción Nacional,
Partido de la Revolución Democrática y del Partido Verde Ecologista de México, (Arely Gómez González, Laura Angélica Rojas Her-nández, Alejandro de Jesús Encinas Rodríguez, Pablo Escudero Morales, María Marcela Torres Peimbert, Dolores Padierna Luna, Isidro Pe-draza Chávez, Angélica de la Peña Gómez, Armando Ríos Piter y Zoé Robledo Aburto,de forma respectiva), presentaron ante el Pleno del Senado de la República, la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
En ella también se incluyeron las diversas ob-servaciones y comentarios de dependencias como la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, del Ins-tituto Nacional de Estadística y Geografía, del Abogado General de la Universidad Nacional Autónoma de México, del Representante en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, de la Con-ferencia Mexicana para el Acceso a la Informa-ción Pública, así como de organizaciones de la sociedad civil, especialistas y académicos.
El dictamen señala 50 obligacionEs dE trans-parEncia comunes para todos los sujetos obli-gados, a fin de que sean contempladas en la ley federal y en las leyes de las entidades fe-derativas, para que las pongan a disposición del público y las mantengan actualizada en los respectivos medios electrónicos la informa-ción, de las que destacan:
El marco normativo. Su estructura orgánica completa. Las facultades de cada área. Las metas y objetivos de las áreas de conformidad con sus programas operativos. Los indicado-res relacionados con temas de interés público o trascendencia social. Los indicadores que permitan rendir cuenta de sus objetivos y re-sultados. El directorio de todos los servidores públicos. La remuneración bruta y neta de todos los servidores públicos. Los gastos de re-presentación y viáticos, junto al informe corres-pondiente. El número total de las plazas y del personal de base, confianza y por honorarios. Los resultados de las evaluaciones de desem-peño de los servidores públicos. La informa-
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ción en versión pública, de las declaraciones patrimoniales. El domicilio de la Unidad de Transparencia y la dirección electrónica don-de se reciban las solicitudes de información. Las convocatorias a concursos para ocupar cargos públicos y los resultados. La informa-ción de los programas de subsidios, estímulos y apoyos, informando los programas de trans-ferencia, de servicios, de infraestructura social y de subsidio. Las condiciones generales de trabajo, contratos o convenios que regulen las relaciones laborales del personal de base o de confianza, así como los recursos públicos económicos que sean entregados a los sin-dicatos. La información curricular, así como, en su caso, las sanciones administrativas. El listado de servidores públicos con sanciones administrativas definitivas. La información fi-nanciera sobre el presupuesto asignado, en términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental. La información relativa a la deuda pública contraída. Los montos destina-dos a gastos relativos a comunicación social y publicidad oficial. Los informes de resultados de las auditorías al ejercicio presupuestal. El resultado de la dictaminación de los estados financieros. Los montos, criterios, convocato-rias y listado de personas físicas o morales que se les asigne o permita usar recursos públicos o confieran atribuciones para realizar actos de autoridad. Los contratos y convenios ce-lebrados, sus modificaciones y en su caso, la migración de asignaciones. Las concesiones, permisos, licencias o autorizaciones otorgados. La información de los resultados sobre proce-dimientos de adjudicación directa, invitación restringida y licitación de cualquier naturaleza. Las estadísticas que generen en razón de sus facultades, competencias o funciones. Infor-me de avances programáticos o presupuesta-les, balances generales y su estado financiero. El padrón de proveedores y contratistas. Los convenios de coordinación de concertación con los sectores social y privado. El inventario de bienes muebles e inmuebles en posesión y propiedad. Las recomendaciones emitidas por los órganos públicos garantes de dere-chos humanos, así como las acciones que han llevado a cabo para su atención. Las resolu-ciones y laudos que se emitan en procesos o procedimientos seguidos en forma de juicio. Los mecanismos de participación ciudadana. Los programas que ofrecen. Las actas y reso-luciones del Comité de Transparencia. Todas las evaluaciones a programas financiados con
recursos públicos. Los estudios financiados con recursos públicos. Los anteproyectos de leyes y disposiciones administrativas. El listado de ju-bilados y pensionados y el monto que reciben. Los ingresos recibidos por cualquier concepto. Donaciones hechas a terceros en dinero o en especie. El catálogo de disposición y guía de archivo documental. Las actas de sesiones ordinarias y extraordinarias, opiniones y reco-mendaciones de los Consejos Consultivos. El listado de solicitudes a las empresas concesio-narias de telecomunicaciones y proveedores de servicios o aplicaciones de Internet para la intervención de comunicaciones privadas, el acceso al registro de comunicadores y la loca-lización geográfica en tiempo real de equipos de comunicación. Cualquier otra información que sea de utilidad o se considere relevante que responda a las preguntas hechas con más frecuencia por el público.
El dictamen con proyecto de ley del Senado, considera un capítulo de obligaciones de trans-parencia específicas de ciertos sujEtos obliga-dos, entre los que se encuentran los Poderes Ejecutivos, los Poderes Legislativos y los Poderes Judiciales de los tres órdenes de gobierno; el Instituto Nacional Electoral y los organismos pú-blicos locales electorales; los organismos de de-rechos humanos, tanto nacional como locales; los organismos garantes de la transparencia, el derecho de acceso a la información y la pro-tección de datos personales; las instituciones de educación superior públicas dotadas de autonomía; los partidos políticos nacionales y locales; los fideicomisos y fondos públicos; las autoridades administrativas y jurisdiccionales en materia laboral; y los sindicatos que reciban y ejerzan recursos públicos; así como de toda persona física o moral que reciba o ejerza re-cursos públicos.
Se establece como información rEsErvada, aquella que:
Atente contra un interés legítimo de la segu-ridad nacional; pueda causar un daño sig-nificativo a las negociaciones y relaciones internacionales; sea entregado al Estado mexi-cano expresamente con ese carácter o el de confidencial por otro u otros sujetos de dere-cho internacional público; pueda dañar la es-tabilidad financiera, económica o monetaria del país; ponga en riesgo la vida, seguridad o salud de una persona; obstruya las actividades
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de verificación, inspección y auditoría; obstru-ya la prevención o persecución de los delitos; afecte al proceso deliberativo en trámite, has-ta que no sea adoptada la decisión definitiva; obstruya los procedimientos para fincar respon-sabilidad a los servidores públicos; y afecte los derechos del debido proceso.
Igualmente, se indica que la información no po-drá clasificarsE como rEsErvada:
Cuando se trate de violaciones graves de de-rechos humanos o delitos de lesa humanidad, calificadas así por autoridad competente o, cuando, por la trascendencia social de las violaciones así lo considere el órgano garante competente, atendiendo criterios cuantitati-vos como el número, intensidad, amplitud, ge-neralidad, frecuencia o su prolongación en el tiempo, o bien, la combinación de varios de estos aspectos; o criterios cualitativos atendien-do a la especificidad del caso. De igual forma, cuando, en procesos deliberativos, estrategias procesales, procedimientos de valoración y toma de decisiones, se trate de cuestiones de interés público y quede salvaguardada la infor-mación confidencial, al finalizar dicho proceso y se haya tomado la decisión final; y cuando se trate de información relacionada con actos de corrupción.
Los solicitantes podrán interponer un rEcurso dE rEvisión ante el organismo garante o ante la Unidad de Transparencia que corresponda, el cual procederá en contra de las siguientes re-soluciones:
La clasificación y la declaración de inexistencia de la información. La declaración de incompe-tencia del sujeto obligado. La entrega de infor-mación incompleta o que no corresponda con lo solicitado. La falta de respuesta a una solici-tud dentro de los plazos establecidos. La entre-ga de información en una modalidad o formato distinto al solicitado, o en un formato incom-prensible. Por los costos o tiempos de entrega. La falta de trámite a una solicitud. La negativa a permitir la consulta directa. La falta, deficiencia o insuficiencia de fundamentación y/o motiva-ción; o la orientación a un trámite específico.
Se establecen como causas dE sanción por in-cumplimiento de las obligaciones de transpa-rencia, al menos las siguientes:
1.La falta de respuesta a las solicitudes de in-formación; 2. Actuar con negligencia, dolo o mala fe durante la sustanciación de las solici-tudes; 3. Incumplir los plazos de atención; 4. Usar, sustraer, divulgar, ocultar, alterar, mutilar, destruir o inutilizar, total o parcialmente, la in-formación que se encuentre bajo custodia de los sujetos obligados; 5. Entregar información in-completa o en una modalidad de envío o de entrega diferente, o sin la debida motivación y fundamentación; 6. No actualizar la informa-ción correspondiente; 7. Declarar la inexisten-cia de información cuando el sujeto obligado deba generarla; 8. Declarar la inexistencia de información cuando exista total o parcialmen-te en sus archivos; 9. No documentar el ejerci-cio de sus facultades, competencias, funciones o actos de autoridad; 10. Realizar actos para intimidar a los solicitantes o inhibir el ejercicio de su derecho; 11. Denegar información que no se encuentre clasificada como reservada o confidencial; 12. Clasificar información con el carácter de reservada; 13. No desclasificar la información como reservada cuando los moti-vos que dieron origen a la reserva, ya no existan o haya fenecido el plazo; 14. No atender los re-querimientos; o 15. No acatar las resoluciones emitidas por los organismos garantes, en ejerci-cio de sus funciones.
La Ley General propuesta establece basEs, prin-cipios gEnEralEs y procEdimiEntos para El EjErcicio dEl dErEcho dE accEso a la información, regulando los siguientes contenidos:
1. Establece los principios que regirán todos los procedimientos que se lleven a cabo para el ejercicio del derecho de acceso a la in-formación.
2. Obliga a todos los sujetos obligados a do-cumentar todos los actos que realicen con motivo de sus funciones.
3. Identifica como sujetos obligados, a toda autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fi-deicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o reali-ce actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal.
4. Establece obligaciones en materia de trans-parencia, procedimientos, plazos para atención y resolución de solicitudes de transparencia.
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5. Establece un listado de obligaciones de transparencia, adicionales a las obligaciones comunes, para los sujetos obligados de los Poderes Ejecutivos Federal, de las Entidades Federativas y municipales; de los Poderes Legislativos Federal, de las Entidades Fede-rativas y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; de los Poderes Judiciales Federal y de las Entidades Federativas; de los órganos autónomos; las instituciones de educación superior públicas; de los partidos políticos nacionales y locales; de los fideicomisos y fondos públicos; de las autoridades adminis-trativas y jurisdiccionales en materia laboral, así como de los sindicatos que reciban y ejer-zan recursos públicos.
6. Otorga al Instituto Nacional la facultad para emitir criterios orientadores de interpreta-ción en las resoluciones de solicitudes de transparencia.
7. Establece el procedimiento de clasificación de información, ya sea como reservada o confidencial, para la información que por sus características particulares no pueda ser publicada, determinando con toda clari-dad las excepciones a la publicidad.
8. Considera la prueba de daño y prueba de interés público, para determinar la clasifica-ción de información, a efecto de realizar un análisis y estudio para verificar la oportuni-dad para clasificarla.
9. Obligatoriedad de los servidores públicos de los diversos órdenes de gobierno de docu-mentar la gestión pública para el ejercicio de sus atribuciones y facultades, como principio generador de información; es decir, se esta-
blecerá la obligación de que los servidores públicos y todos los sujetos obligados deban documentar la información relativa al ejerci-cio de sus atribuciones y facultades conferi-das en las leyes respectivas, con el propósito de desarrollar uno de los principios básicos para garantizar el cumplimiento efectivo del ejercicio del derecho a la información, que es la generación, creación o documentación re-lativa al ejercicio de atribuciones y facultades de los sujetos obligados, a fin de contrarrestar las tendencias o acotar los casos para decla-rar la inexistencia de la información, en perjui-cio del derecho fundamental del ciudadano para acceder a ella.
10. Regula la existencia e inexistencia de infor-mación, así como aquellos casos en que determine la declaratoria de inexistencia de manera improcedente.
11. Establece los procedimientos para resolver los recursos de revisión, así como aquellos recursos relacionados con las materias de seguridad nacional y asuntos jurisdicciona-les de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
12. Regula el procedimiento de segunda instan-cia, mediante el recurso de revisión ante el órgano garante federal, respecto de las re-soluciones que emitan los organismos garan-tes locales, en el cual se establecen plazos, notificaciones, requerimientos y resolución.
13. Homologa los requerimientos para presentar una solicitud de información, procedimien-tos y plazos de acceso a la información ante los organismos garantes de todos los sujetos obligados.
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14. Plazos y términos del informe anual que debe rendir el Consejo del Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Pro-tección de Datos Personales, ante el Senado de la República.
Asimismo se incluye en el dictamen en comento: La creación de un Sistema Nacional de Trans-parencia, cuya finalidad será:
Coordinar y evaluar las acciones relativas a la política pública transversal de transparencia, y protección de datos personales. Su Integración está compuesta por: el IFAI; los organismos ga-rantes de entidades federativas; la Auditoría Superior de la Federación; el Archivo General de la Nación; y el INEGI. Contará con un Con-sejo Nacional conformado por sus integrantes y será presidido por el Presidente del Instituto. Los órganos garantes serán autónomos, espe-cializados, independientes, imparciales y cole-giados, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con plena autonomía técnica y de gestión. El Órgano Garante Nacional y Federal es el Instituto y entre sus funciones estarán:
Conocer y resolver recursos de revisión por su interés o trascendencia. Conocer y resol-ver los recursos de inconformidad. Encabezar y coordinar el Sistema Nacional de Transpa-rencia. Interponer acciones de inconstitu-cionalidad. Imponer medidas de apremio y sanciones.
El sistema contará con una plataforma nacio-nal de transparencia, electrónica, que permita cumplir con los procedimientos y obligaciones, que estará compuesta por al menos:
I. Sistema de solicitudes de acceso a la informa-ción; II. Sistema de gestión de medios de impug-nación; III. Sistema de portales de obligaciones de transparencia; y, IV. Sistema de comunicación entre organismos garantes y sujetos obligados.
la garantía dEl dErEcho dE accEso a la informa-ción Es una atribución quE corrEspondE a los trEs órdEnEs dE gobiErno, y no exclusivamente a la Federación, por lo que, para las comisiones dictaminadoras, la expedición de una Ley Fe-deral en la materia no resulta suficiente, toda vez que el campo de aplicación de las leyes federales corresponde únicamente al ámbito competencial de la Administración Pública Federal. Las comisiones dictaminadoras del Senado coincidieron en que una Ley General resulta el dispositivo normativo pertinente para establecer las bases, principios y procedimien-tos del ejercicio del derecho de acceso a la información.
El dictamen considera pertinente precisar que por documEntos sE EntiEndE a:
Todos los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuer-dos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades, fun-ciones y competencias de los sujetos obligados, sin importar su fuente o fecha de elaboración. Asimismo, es importante establecer que éstos pueden estar en cualquier medio, sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático u holográfico.
Respecto de las obligaciones de transparen-cia comunes para todos los sujetos obliga-dos, estas comisiones dictaminadoras estiman oportuno que éstos publiquen la siguiente in-formación:
• El marco normativo, en el que incluya las leyes, códigos, reglamentos, decretos de creación, manuales administrativos, reglas de operación, criterios, políticas, entre otros. • Su estructura orgánica completa, a fin de conocer las atri-buciones y responsabilidades de cada servidor público o prestador de servicios profesionales. • Las facultades de cada área. • Las metas y objetivos, acorde a sus programas operativos.
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• Los indicadores relacionados con temas de interés público o trascendencia social que rea-licen; así como aquellos que permitan rendir cuenta de sus objetivos y resultados. • El direc-torio de todos los servidores públicos, especifi-cando el nombre, cargo o nombramiento, nivel del puesto, fecha de alta en el cargo, núme-ro telefónico, domicilio y dirección de correo electrónico oficiales. • La remuneración bruta y neta de todos los servidores públicos por suel-dos, de base, de confianza o sindicalizados, o en cualquier otro esquema laboral, incluyendo todas las percepciones, prestaciones, gratifica-ciones, primas, comisiones, dietas, bonos, estí-mulos, ingresos y sistemas de compensación, y señalando su periodicidad. • Los gastos de representación y viáticos, y el objeto de la co-misión correspondiente. • El total de plazas y de personal de base, confianza y por honorarios, especificando las vacantes por nivel de puesto de cada unidad administrativa. • Las contrata-ciones de servicios profesionales por honorarios, señalando los nombres de los prestadores de servicios, los servicios contratados, el monto de los honorarios y el periodo de contratación. • Los resultados de las evaluaciones de desem-peño de los servidores públicos. • La versión pú-blica de las declaraciones patrimoniales de los Servidores Públicos que así lo determinen. • El domicilio y la dirección electrónica de la Uni-dad de Transparencia. • Las convocatorias a concursos para ocupar cargos públicos y sus re-sultados. • La información de los programas de subsidios, estímulos y apoyos, en el que se infor-me los programas de transferencia, de servicios, de infraestructura social y de subsidio, especifi-cando: a) Área; b) Denominación del progra-ma; c) Período de vigencia; d) Diseño, objetivos y alcances; e) Metas físicas; f) Población bene-ficiada estimada; g) Monto aprobado, modi-ficado y ejercido, así como su programación presupuestal; h) Requisitos y procedimientos de acceso; i) Procedimiento de queja o in-conformidad ciudadana; j) Mecanismos de exigibilidad; k) Mecanismos e informes de eva-luación, y seguimiento de recomendaciones; l) Indicadores con nombre, método de cálculo, unidad de medida, dimensión, frecuencia de medición y nombre de las bases de datos uti-lizadas; m) Formas de participación social; n) Articulación con otros programas sociales; o) Reglas de operación o documento equivalen-te; p) Informes periódicos sobre la ejecución y los resultados de las evaluaciones; y q) Padrón de beneficiarios que contenga el nombre de la persona física o moral beneficiaria, el monto,
recurso, beneficio o apoyo otorgado, unidad territorial y, en su caso, edad y sexo.
• Las condiciones generales de trabajo, con-tratos o convenios que regulen las relaciones laborales del personal y los recursos públicos económicos, en especie o donativos, que sean entregados a los sindicatos y que ejerzan como recursos públicos. • La información curricular y las sanciones administrativas de que haya sido objeto. • El listado de servidores públicos san-cionados, especificando la causa de la san-ción. • Los servicios que ofrecen señalando los requisitos para acceder a ellos. • Los trámites, requisitos y formatos que ofrecen. • La informa-ción financiera sobre el presupuesto asignado, y los informes del ejercicio trimestral del gasto. • La información relativa a la deuda pública. • Los montos destinados a gastos de comunica-ción social y publicidad oficial desglosada por tipo de medio, proveedores, número de con-trato y concepto. • Los informes de resultados de las auditorías que se realicen a cada sujeto obligado, y las aclaraciones correspondien-tes. • El resultado del dictamen delos estados financieros. • Los montos, criterios, convoca-torias y el listado de personas físicas o morales a quienes se les asigne o permita usar recursos públicos o confieran atribuciones para realizar actos de autoridad, así como los informes so-bre el uso y destino de dichos recursos. • Los contratos y convenios celebrados y sus modi-ficaciones; • Las concesiones, permisos, licen-cias o autorizaciones otorgados, especificando los titulares, su objeto, el nombre o razón social del titular, la vigencia, el tipo, términos, condi-ciones, monto, y los bienes, servicios y/o recur-sos públicos correspondientes. • Los resultados de los procedimientos de adjudicación directa, invitación restringida o licitación, incluyendo la versión pública del expediente respectivo y de los contratos celebrados, que contenga: - De li-citaciones públicas o procedimientos de invita-ción restringida: 1. La convocatoria o invitación emitida, así como fundamentos para llevarla a cabo; 2. Los nombres de los participantes o in-vitados; 3. El nombre del ganador y las razones que lo justifican; 4. El área solicitante y la res-ponsable de su ejecución; 5. Las convocatorias e invitaciones emitidas; 6. Los dictámenes y fallo de adjudicación; 7. El contrato y sus anexos; 8. Los mecanismos de vigilancia y supervisión, con los estudios de impacto urbano y ambiental; 9. La partida presupuestal de conformidad con el clasificador por objeto del gasto; 10. Origen de los recursos especificando si son federales,
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estatales o municipales, y el tipo de fondo de participación o aportación respectiva; 11. Los convenios modificatorios, precisando el objeto y la fecha de la celebración; 12. Los informes de avance físico y financiero sobre las obras o servicios contratados; 13. El convenio de termi-nación; y 14. El finiquito.
- De las adjudicaciones directas: 1. La propues-ta enviada por el participante; 2. Los motivos y fundamentos legales que la justifiquen; 3. La autorización del ejercicio de la opción; 4. Las cotizaciones, especificando proveedores y montos; 5. El nombre de la persona física o moral adjudicada; 6. La unidad administrativa solicitante y la responsable de su ejecución; 7. Número, fecha y monto del contrato y el pla-zo de entrega o de ejecución de los servicios u obra; 8. Los mecanismos de vigilancia y su-pervisión, incluyendo los estudios de impacto urbano y ambiental; 9. Los informes de avance sobre las obras o servicios; 10. El convenio de terminación; y 11. El finiquito.
• Los informes y las estadísticas que generen, con la mayor desagregación posible. • Infor-me de avances programáticos o presupuesta-les, balances generales y su estado financiero. • Padrón de proveedores y contratistas. • Los convenios de coordinación de concertación con los sectores social y privado. • Inventario de bienes muebles e inmuebles en posesión y propiedad. • Las recomendaciones emiti-das por órganos públicos nacionales u orga-nismos internacionales garantes de derechos humanos, y las acciones para atenderlas. • Las resoluciones y laudos emitidos en procesos o procedimientos. • Los mecanismos de par-ticipación ciudadana. • Los programas que ofrecen, incluyendo la población, objetivo y destino, así como los trámites, tiempos de res-puesta, requisitos y formatos para acceder a los mismos. • Las actas y resoluciones del Co-mité de Transparencia correspondiente. • Las evaluaciones y encuestas a programas finan-ciados con recursos públicos; • Los estudios financiados con recursos públicos. • El listado de jubilados y pensionados, y el monto que reciben. • Los ingresos recibidos señalando el nombre de los responsables de recibirlos, ad-ministrarlos y ejercerlos, así como su destino. • Las donaciones hechas a terceros en dinero o en especie. • El catálogo de disposición y la guía de archivo documental. • Las actas de sesiones ordinarias y extraordinarias, así como
las opiniones y recomendaciones que emitan los Consejos Consultivos. Para efectos estadís-ticos, el listado de solicitudes a las empresas concesionarias de telecomunicaciones y pro-veedores de servicios o aplicaciones de Inter-net para la intervención de comunicaciones privadas, el acceso al registro de comunica-dores y la localización geográfica en tiempo real de equipos de comunicación, que con-tenga exclusivamente el objeto, el alcance temporal y los fundamentos legales del reque-rimiento, así como, en su caso, la mención de que cuenta con la autorización judicial corres-pondiente.
Toda vez que el órgano garante federal es el encargado de coordinar el Sistema Nacional y sus determinaciones serán también de alcan-ce nacional, se propone que dicho organismo debe ser nombrado instituto nacional dE trans-parEncia, accEso a la información y protEcción dE datos pErsonalEs.
Para la clasificación de información resulta im-portante que se realice una prueba de daño, a fin de justificar toda negativa de acceso a la información por parte de los sujetos obliga-dos; sin embargo es necesario también incluir la prueba de interés público, con el objeto de evitar la publicación de información confi-dencial, estableciendo condiciones para des-clasificar la información, como la necesidad, idoneidad y proporcionalidad.
Se consideró procedente que el directorio de los servidores públicos no incluya la fotogra-fía de los mismos, ya que según el criterio 5-09 emitido por el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, la fotogra-fía es un dato personal; Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció al respecto en la siguiente tesis aislada (53 “DE-RECHO A LA VIDA PRIVADA. SU CONTENIDO GENERAL Y LA IMPORTANCIA DE NO DESCON-TEXTUALIZAR LAS REFERENCIAS A LA MISMA.”, Tesis: 1a. CCXIV/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, Diciembre de 2009, pág. 277) el derecho de poder tomar libremente ciertas decisiones atinentes al propio plan de vida, el derecho a ver protegidas ciertas manifes-taciones de integridad física y moral, el dere-
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LA NUEVA LEY DE TRANSPARENCIA
cho al honor o reputación, el derecho a no ser presentado bajo una falsa apariencia, el derecho a impedir la divul-gación de ciertos hechos o la publicación no autorizada de cierto tipo de fotografías, la protección contra el espio-naje, la protección contra el uso abusivo de las comunica-ciones privadas, o la protec-ción contra la divulgación de informaciones comunicadas o recibidas confidencialmen-te por un particular.
En cuanto a los aspectos de la rEsErva financiEra, Económi-ca y monEtaria, la fracción III del artículo 13 de la actual Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, es-tablece que aquella información cuya difusión pueda dañar la estabilidad financiera, econó-mica o monetaria del país, podrá clasificarse como reservada. La Ley Modelo de Acceso a la Información Administrativa de la Organiza-ción de los Estados Americanos (OEA), seña-la en la fracción III y IV de artículo 7 que una solicitud de información puede ser rechazada cuando pueda afectar intereses públicos pre-ponderantes; cuando se trate de información que pudiera afectar el funcionamiento del sis-tema bancario o financiero; así como cuando se trate información cuya revelación pueda causar perjuicios económicos.
Los países con las mayores calificaciones de transparencia, de acuerdo con la Encuesta de Presupuesto Abierto 201257, publicada por el In-ternational Budget Partnership, reconocen en su legislación qué información en materia finan-ciera, económica y monetaria que debe ser reservada; por ejemplo: Nueva Zelandia, Sudá-frica, Reino Unido, Suecia, Noruega, Francia, Es-tados Unidos, Corea del Sur, República Checa, Rusia, Eslovenia, Brasil y Alemania.
Para las comisiones dictaminadoras del Se-nado, revelar la información en materia de política monetaria y cambiaria podría ocasio-nar reacciones prematuras en inversionistas o
agentes económicos, que podrían derivar en serias afectaciones a la economía, incluso irre-versibles, en caso que la información se revele de manera inoportuna. Asimismo, de revelar información sobre administración de reservas de activos internacionales, las instituciones y agentes financieros que ofrezcan los instru-mentos de inversión respectivos podrían tomar ventaja de dicha información, ante lo cual se podrían elevar los costos de transacción para el Banco Central o reducir las oportunidades de inversión de dichos activos.
Por otro lado, gran parte de la información que las autoridades recopilan sobre las operacio-nes de las instituciones financieras, requiere ser protegida bajo secreto bancario y financiero, así como industrial; y si llega a ser revelada, puede ocasionar graves daños en la seguri-dad de los particulares o en la conducción de las propias instituciones, o podría ocasionar reacciones prematuras de los ahorradores e inversionistas que pondrían en riesgo la subsis-tencia de dichas instituciones.
Tema central fue la aplicación de la pruEba dE daño, al respecto señala que el sujeto obliga-do deberá justificar que la divulgación de la información represente un riesgo real, demos-trable e identificable de perjuicio significativo al interés público o a la seguridad nacional; que el riesgo de perjuicio que supondría la di-vulgación supere el interés público general de
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que se difunda; y que la limitación se adecue al principio de proporcionalidad y represente el medio menos restrictivo disponible para evi-tar dicho perjuicio.
La generación indiscriminada de pruebas de daño podría atentar contra el principio de claridad, sencillez y fácil comprensión, pues una prueba de daño suele abordarse con ele-mentos técnicos o léxico especializado. Por lo anterior, las comisiones dictaminadoras pon-deraron la posibilidad de que las pruebas de daño se hicieran ante una instancia posterior; a quien debiera exponer con mayor rigurosi-dad los motivos de la clasificación; máxime que esto no obstaría para el cumplimiento de la debida motivación y fundamentación, clara, sencilla y de fácil comprensión con un lenguaje sencillo.
En tal virtud resulta fundamental idEntificar plEnamEntE la difErEncia EntrE la fundamEnta-ción y motivación, y la pruEba dE daño. Por ello, para las comisiones unidas fue impor-tante analizar los alcances que puedan re-presentar a la efectividad y operatividad de la función pública la aplicación de la prueba de daño en cada caso; así como las implicaciones de tener que, además de fundar y motivar las resoluciones, aplicar la prueba de daño.
El sistEma sancionador de la ley, debiera tra-tarse de un sistema mixto, a fin de que, en caso de que sea un servidor público el res-ponsable de incumplir con las obligaciones de transparencia; el organismo garante co-rrespondiente deba remitir a la autoridad competente, un expediente que contenga todos los elementos que sustenten la respon-sabilidad administrativa, acompañado de la denuncia correspondiente; no obstante, las comisiones unidas consideran importante que la autoridad que conozca del asunto informe al organismo garante sobre la conclusión del procedimiento y de la ejecución de la san-ción, a efecto de que exista un mecanismo de control e información.
No podemos soslayar que en el caso de par-tidos políticos, debe ser al Instituto Nacional Electoral, o bien, los organismos locales de las entidades federativas, las cuales resuelvan lo conducente, sin perjuicio de las sanciones es-tablecidas en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Del proyecto de Ley presentado por el Sena-do a su colegisladora rescatamos los siguientes artículos:
Artículo 5. no podrá clasificarsE como rEsErvada aquElla información quE Este rElacionada con violacio-nEs gravEs a dErEchos humanos o dElitos dE lEsa humani-dad, de conformidad con el derecho nacional o los tratados internacionales de los que el Esta-do mexicano sea parte.
Artículo 18. los sujEtos obligados dEbErán documEntar todo acto que derive del ejercicio de sus facul-tades, competencias o funciones.
Artículo 20. Ante la negativa del acceso a la información y su inexistencia, el sujeto obligado deberá demostrar que la información solicita-da está prevista en alguna de las excepciones contenidas en esta Ley, en las leyes federales o, en su caso, demostrar que la información no se refiere a alguna de sus facultades, competen-cias o funciones, o bien, las razones por las cua-les en el caso particular no ejercieron dichas facultades, competencias o funciones.
Artículo 75. … las institucionEs dE Educación su-pErior públicas dotadas de autonomía deberán
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LA NUEVA LEY DE TRANSPARENCIA
poner a disposición del público y actualizar la siguiente información: I. Los planes y programas de estudio según el sistema que ofrecen, ya sea escolarizado o abierto, con las áreas de cono-cimiento, el perfil profesional de quien cursa el plan de estudios, la duración del programa con las asignaturas, su valor en créditos; II. Toda la información relacionada con sus procedimien-tos administrativos; III. La remuneración de los profesores, incluyendo los estímulos al desem-peño, nivel y monto; IV. La lista con los profeso-res con licencia o en año sabático; V. El listado de las becas y apoyos que otorgan, así como los procedimientos y requisitos para obtenerlos; VI. Las convocatorias de los concursos de opo-sición; VII. La información relativa a los procesos de selección de los consejos; VIII. Resultado de las evaluaciones del cuerpo docente, y IX. El lis-tado de instituciones incorporadas y requisitos de incorporación.
Artículo 76. … los partidos políticos nacionales y locales, las agrupaciones políticas nacionales y las personas morales constituidas en asociación civil creadas por los ciudadanos que pretendan postular su candidatura independiente, según corresponda, deberán poner a disposición del público y actualizar la siguiente información: El padrón de afiliados o militantes de los parti-dos políticos, que contendrá exclusivamente apellidos, nombre o nombres, fecha de afilia-ción y entidad de residencia; II. Los acuerdos y resoluciones de los órganos de dirección de los partidos políticos; III. Los convenios de par-ticipación entre partidos políticos con orga-nizaciones de la sociedad civil; IV. Contratos y convenios para la adquisición o arrenda-miento de bienes y servicios; V. Las minutas de las sesiones de los partidos políticos; VI. Los responsables de los órganos internos de finan-zas de los partidos políticos; VII. Las organiza-ciones sociales adherentes o similares a algún partido político; VIII. Los montos de las cuotas ordinarias y extraordinarias aportadas por sus militantes; IX. Los montos autorizados de finan-ciamiento privado, así como una relación de los nombres de los aportantes vinculado con los montos aportados; X. El listado de apor-tantes a las precampañas y campañas polí-ticas; XI. El acta de la asamblea constitutiva; XII. Las demarcaciones electorales en las que participen; XIII. Los tiempos que les correspon-den en canales de radio y televisión; XIV. Sus documentos básicos, plataformas electorales y programas de gobierno y los mecanismos
de designación de los órganos de dirección en sus respectivos ámbitos; XV. El directorio de sus órganos de dirección nacionales, es-tatales, municipales, del Distrito Federal y, en su caso, regionales, delegacionales y distrita-les; XVI. El tabulador de remuneraciones que perciben los integrantes de los órganos a que se refiere la fracción anterior, y de los demás funcionarios partidistas, que deberá vincular-se con el directorio y estructura orgánica; así como cualquier persona que reciba ingresos por parte del partido político independiente-mente de la función que desempeñe dentro o fuera del partido; XVII. El currículo con fo-tografía reciente de todos los precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, con el cargo al que se postula, el distrito elec-toral y la entidad federativa; XVIII. El currícu-lo de los dirigentes a nivel nacional, estatal y municipal; XIX. Los convenios de frente, coa-lición o fusión que celebren, o de participa-ción electoral que realicen con agrupaciones políticas nacionales; XX. Las convocatorias que emitan para la elección de sus dirigentes o la postulación de sus candidatos a cargos de elección popular y, en su caso, el registro correspondiente; XXI. Los responsables de los procesos internos de evaluación y selección de candidatos a cargos de elección popular, conforme a su normatividad interna; XXII. In-formes sobre el gasto del financiamiento pú-blico ordinario recibido para la capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres; XXIII. Las resoluciones dictadas por los órganos de control; XXIV. Los montos de financiamiento público otorgados men-sualmente, en cualquier modalidad, a sus órganos nacionales, estatales, municipales y del Distrito Federal, así como los descuentos correspondientes a sanciones; XXV. El estado de situación financiera y patrimonial; el in-ventario de los bienes inmuebles de los que sean propietarios, así como los anexos que formen parte integrante de los documentos anteriores; XXVI. Las resoluciones que emitan sus órganos disciplinarios de cualquier nivel, una vez que hayan causado estado; XXVII. Los nombres de sus representantes ante la autoridad electoral competente; XXVIII. Los mecanismos de control y supervisión aplica-dos a los procesos internos de selección de candidatos; XXIX. El listado de fundaciones, asociaciones, centros o institutos de investi-gación o capacitación o cualquier otro que reciban apoyo económico de los partidos po-
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líticos, así como los montos destinados para tal efecto, y XXX. Las resoluciones que dicte la autoridad electoral competente respecto de los informes de ingresos y gastos.
Artículo 79. los sindicatos que reciban y ejerzan recursos públicos deberán mantener actualiza-da y accesible, de forma impresa para consul-ta directa y en los respectivos sitios de Internet, la información aplicable del artículo 70 de esta Ley, la señalada en el artículo anterior y la si-guiente:
I. Contratos y convenios entre sindicatos y auto-ridades; II. El directorio del Comité Ejecutivo; III. El padrón de socios, y IV. La relación detallada de los recursos públicos económicos, en espe-cie, bienes o donativos que reciban y el informe detallado del ejercicio y destino final de los re-cursos públicos que ejerzan.
Por lo que se refiere a los documentos que obran en el Expediente de registro de las asociaciones, únicamente estará clasificada como información confidencial, los domicilios de los trabajadores se-ñalados en los padrones de socios.
Los sujetos obligados que asignen recursos públicos a los sindicatos, deberán habilitar un espacio en sus páginas de internet para que éstos cumplan con sus obligaciones de trans-parencia y dispongan de la infraestructura tec-nológica para el uso y acceso a la Plataforma Nacional. En todo momento el sindicato será el
responsable de la publicación, actualización y accesibilidad de la información.
Artículo 101. Los Documentos clasificados como reservados serán públicos cuando: I. Se extingan las causas que dieron origen a su clasificación; II. Expire el plazo de clasificación; III. Exista re-solución de una autoridad competente que de-termine que existe una causa de interés público que prevalece sobre la reserva de la informa-ción, o IV. El Comité de Transparencia considere pertinente la desclasificación de conformidad con lo señalado en el presente Título.
La información clasificada como reservada se-gún el artículo 113 de esta Ley, podrá perma-necer con tal carácter hasta por un periodo de cinco años. El periodo de reserva correrá a partir de la fecha en que se clasifica el docu-mento.
Excepcionalmente, los sujetos obligados, con la aprobación de su Comité de Transparen-cia, podrán ampliar el periodo de reserva hasta por un plazo de cinco años adicionales, siempre y cuando justifiquen que subsisten las causas que dieron origen a su clasificación, mediante la aplicación de una prueba de daño.
Para los casos previstos por la fracción II, cuan-do se trate de información cuya publicación pueda ocasionar la destrucción o inhabilitación de la infraestructura de carácter estratégico
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LA NUEVA LEY DE TRANSPARENCIA
para la provisión de bienes o servicios públicos, o bien se refiera a las circunstancias expuestas en la fracción IV del artículo 113 de esta Ley, y que a juicio de un sujeto obligado, sea necesa-rio ampliar nuevamente el periodo de reserva de la información; el Comité de Transparencia respectivo deberá hacer la solicitud correspon-diente al organismo garante competente, de-bidamente fundada y motivada, aplicando la prueba de daño y señalando el plazo de reser-va, por lo menos con tres meses de anticipa-ción al vencimiento del periodo.
Artículo 102. Cada Área del sujeto obligado elaborará un índice de los Expedientes clasifi-cados como reservados, por Área responsable de la información y tema. El índice deberá ela-borarse semestralmente y publicarse en Forma-tos Abiertos al día siguiente de su elaboración. Dicho índice deberá indicar el Área que gene-ró la información, el nombre del Documento, si se trata de una reserva completa o parcial, la fecha en que inicia y finaliza la reserva, su justi-ficación, el plazo de reserva, y, en su caso, las partes del Documento que se reservan y si se encuentra en prórroga. En ningún caso el índi-ce será considerado como información reser-vada.
Artículo 113. como información rEsErvada podrá clasificarsE aquella cuya publicación:
I. Comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional y cuente con un propósito genuino y un efec-to demostrable; II. Pueda menoscabar la conducción de las negociaciones y relacio-nes internacionales; III. Se entregue al Estado mexicano expresamente con ese carácter o el de confidencial por otro u otros sujetos de derecho internacional, excepto cuando se trate de violaciones graves de derechos hu-manos o delitos de lesa humanidad de con-formidad con el derecho internacional; IV. Pueda afectar la efectividad de las medidas adoptadas en relación con las políticas en materia monetaria, cambiaria o del sistema financiero del país; pueda poner en riesgo la estabilidad de las instituciones financieras sus-ceptibles de ser consideradas de riesgo sisté-mico o del sistema financiero del país; pueda comprometer la seguridad en la provisión de moneda nacional al país, o pueda incremen-tar el costo de operaciones financieras que realicen los sujetos obligados del sector públi-
co federal; V. Pueda poner en riesgo la vida, seguridad o salud de una persona física; VI. Obstruya las actividades de verificación, ins-pección y auditoría relativas al cumplimiento de las leyes, o afecte la recaudación de con-tribuciones; VII. Obstruya la prevención o per-secución de los delitos; VIII. La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso delibera-tivo de los servidores públicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar documentada; IX. Obstruya los procedimientos para fincar responsabilidad a los Servidores Públicos, en tanto no se haya dictado la resolución administrativa; X. Afec-te los derechos del debido proceso; XI. Vulne-re la conducción de los Expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos segui-dos en forma de juicio, en tanto no hayan causado estado; XII. Se encuentre contenida dentro de las investigaciones de hechos que la ley señale como delitos y se tramiten ante el Ministerio Público, y XIII. Las que por dispo-sición expresa de una ley tengan tal carác-ter, siempre que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta Ley y no la contravengan; así como las previs-tas en tratados internacionales.
Artículo 116. Se considEra información con-fidEncial la que contiene datos personales concernientes a una persona identificada o identificable. No estará sujeta a temporali-dad alguna y sólo podrán tener acceso a ella los titulares de la misma, sus representantes y los Servidores Públicos facultados para ello. Se considera como información confiden-cial los secretos bancario, fiduciario, indus-trial, comercial, fiscal, bursátil y postal, cuya titularidad corresponda a particulares, sujetos de derecho internacional o a sujetos obliga-dos cuando no involucren el ejercicio de re-cursos públicos. Asimismo, será información confidencial aquella que presenten los parti-culares a los sujetos obligados, siempre que tengan el derecho a ello de conformidad con lo dispuesto por las leyes o los tratados inter-nacionales.
Resumido lo anterior, esperemos a analizar los cambios que haya considerado la Cá-mara de Diputados, pero esto nos muestra un avance realmente significativo de lo que está valorando el Poder Legislativo para la vida nacional.
Poder Legislativoy la distribución de la función Judicial
en el Estado Mexicano (Parte 2)
Rafael Coello Cetina*
El
* Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Juez de Distrito.
3. Bases constitucionales sobre la distribución de la función jurisdiccional en el Estado Mexi-cano. Para abordar el análisis de los términos en que se distribuye la función jurisdiccional en el orden constitucional del Estado Mexicano, es conveniente comenzar por precisar el o los principales criterios a los que se atenderá para tal fin, pues aun cuando el primero de ellos puede consistir en considerar en qué términos le corresponde a los poderes u órganos fede-rales, locales, municipales y del Distrito Federal resolver las controversias que se susciten entre las personas que se sujetan al orden jurídico del Estado Mexicano. Lo cierto es que para facilitar el abordaje de esta materia de estudio, resulta conveniente que, después de fijar algunas ba-ses que rigen el reparto de esta relevante fun-ción entre las referidas entidades, se atienda a la rama del derecho en la que incide la con-troversia respectiva, dado que, como se verá, el respectivo sistema de administración de jus-ticia se integra por diversos subsistemas que se han desarrollado atendiendo a la materia de la que conocen los tribunales u órganos del Es-
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EL PODER LEGISLATIVO Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN JUDICIAL
tado correspondientes, dan-do lugar a que se genere la impresión de que, en algu-nas ocasiones y en ciertos aspectos, cada subsistema o incluso las jurisdicciones es-pecializadas que lo integran, carecen de una adecuada articulación.
Conviene agregar que se hará referencia a un subsis-tema de administración de justicia, para referirse a uno o más tribunales u órganos diversos que conocen de la o de las diferentes vías que pueden o deben seguirse para resolver conflictos de la misma o similar naturaleza, en la inteligencia de que en cada subsistema existe uno o más órganos a los que les corresponde emitir las resoluciones que pongan fin a la contienda respectiva, es decir, las definitivas e inatacables. Como se advertirá, los órganos terminales de esos sub-sistemas pertenecen a la Federación y, por lo regular, por mandato constitucional, están empoderados para actuar en el orden supe-rior del orden jurídico del Estado Mexicano, específicamente para ejercer atribuciones de carácter constitucional.
Esta relevante función de órganos termina-les llevará a reflexionar sobre las funciones de control constitucional que asisten a todos los tribunales del Estado Mexicano y, por conse-cuencia lógica, a los que gozan de ese tipo de atribuciones pero no constituyen, formalmen-te, tribunales. Incluso, una vez precisados los rasgos distintivos de los referidos subsistemas, será conveniente analizar la trascendencia que tienen sobre los tribunales respectivos las determinaciones adoptadas por los diversos de carácter extranjero o internacional.
En esa virtud, en el presente capítulo se hace referencia a las bases constitucionales de la distribución de la función jurisdiccional entre la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal (DF); a los subsistemas de ad-
ministración de justicia del Estado Mexicano y, en su caso, a las jurisdicciones especializa-das que los integran; a las funciones de con-trol constitucional que asisten a los tribunales y otros órganos del Estado Mexicano; así como al impacto que tienen en ese orden jurídico las sentencias de los tribunales extranjeros e internacionales.
3.1 Bases del federalismo jurisdiccional del Esta-do Mexicano.
El sistema de distribución de funciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, se sustenta en el principio estable-cido en el artículo 124 de la CPEUM, conforme al cual “las facultades que no estén expresa-mente conferidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reserva-das a los Estados”, el cual sirve de guía para fijar el alcance de los diversos preceptos de esa Norma Fundamental que tienen como fi-nalidad distribuir competencias entre las enti-dades políticas del Estado Mexicano, a saber, la Federación,1 los Estados, los Municipios y el D .F.; además, en adición a ese principio, en di-versos preceptos constitucionales se faculta o empodera al Congreso de la Unión para erigir-se en distribuidor de atribuciones entre esas en-tidades políticas, a través de una ley general.2
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Por ello, el sistema federal del Estado Mexicano se sustenta en dos mecanismos de distribución de atribuciones: uno de rango constitucional y otro legal.3
En ese contexto, a nivel constitucional es posi-ble referirse a facultades: 1. Constitucionales, las que permiten reformar la CPEUM, suspen-der la vigencia de algunas de sus disposiciones o fijar su alcance con efectos vinculatorios al conocer de un medio de control de la consti-tucionalidad;4 2. Nacionales, las que dan lugar a reformar las normas que se encuentran por debajo de la CPEUM;5 pero que integran la Ley Suprema de la Unión, por lo que trascienden a todos los órdenes jurídicos parciales que co-rresponden a las diversas entidades políticas del Estado Mexicano (Federación, Estados, Municipios y D.F.) y 3. Federales exclusivas, las reservadas a los Poderes y entes públicos fe-derales; 4. Coincidentes, las que por mandato constitucional pueden ejercerse tanto por las autoridades federales como por las locales, municipales o del D.F., pero dentro de sus ám-bitos de competencia; 5. Locales exclusivas, las reservadas expresamente a los Estados o las que sin presentar esta particularidad, no se han conferido expresamente a las autoridades federales, no son materia de una ley general6 ni se han reservado a los Municipios; 6. Muni-cipales exclusivas, las reservadas expresamen-te a los Municipios; 7. Municipales propias, las
conferidas a los Municipios que pueden ejer-cerse por el Estado al que pertenecen en tan-to aquéllos no las ejerzan;7 8. Exclusivas del D.F., reservadas a los Poderes u órganos de gobier-no del Distrito Federal;8 y 9. Concurrentes, las que por determinación constitucional son dis-tribuidas en una ley general expedida por el Congreso de la Unión.
Como se advierte, esta clasificación de las atri-buciones de las entidades políticas del Estado Mexicano no atiende a la naturaleza de la nor-ma general en la que se prevén, sino en primer lugar, a la índole del orden jurídico al que tras-cienden, es decir, si al constitucional, al inferior a éste pero de trascendencia a todos los ór-denes parciales (federal, locales, municipales y del D.F.) o si únicamente al orden parcial al que pertenece el Poder u órgano que ejerce-rá la atribución respectiva y; en segundo lugar, tratándose de estas últimas, si son de ejercicio exclusivo, propio, coincidente o concurrente, respecto de las referidas entidades políticas.
Una vez precisado lo anterior, para contar con una visión completa de este complejo sistema de reparto de atribuciones y su trascendencia al ámbito jurisdiccional, es importante distinguir la forma en que estas facultades exclusivas, coincidentes o concurrentes, operan respecto de las funciones normativas, jurisdiccionales y operativas de los Poderes u órganos que inte-
gran a cada una de las referidas entidades políti-cas.
Al respecto cabe señalar, que cuando en la CPEUM, por lo que se refiere a las facultades exclusivas y coincidentes, o en las le-yes generales que expide el Congreso de la Unión, en relación con las con-currentes, se determina a qué entidad política co-rresponde establecer el marco jurídico que rija en las materias respectivas, es decir, si la regulación correspondiente será ex-
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EL PODER LEGISLATIVO Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN JUDICIAL
pedida únicamente por la Federación, por los Estados, por los Municipios o por de-terminado Poder u órgano de gobierno del Distrito Fe-deral, o por cada una de estas entidades políticas al tenor de la distribución de competencias normativas, realizada en la respectiva normativa constitucional o general, ello conlleva, im-plícitamente, que la com-petencia para aplicar el marco jurídico desarrollado al efecto le asiste, en prin-cipio, a las autoridades que pertenecen a la misma enti-dad política a la que corres-ponde el órgano que emitió las normas generales, salvo disposición constitucional o general en con-trario.
Por ende, la normativa que desarrolla el ám-bito competencial asignado a la Federación en la CPEUM o en las leyes generales, cuya emisión lógicamente corresponde a los Po-deres o entes federales, en principio sólo es aplicable por los Poderes o entes públicos de la propia Federación, por lo que la interpre-tación y aplicación de la normativa del resor-te federal, corresponde a las dependencias y entidades de la administración pública fe-deral o a los tribunales del Poder Judicial de la Federación, o a los diversos entes públicos federales dotados de autonomía constitucio-nal.
En ese orden, la facultad asignada a una en-tidad política para regular una determinada materia, lleva implícita la atribución para que los órganos que la integran sean los compe-tentes para llevar a cabo su interpretación y aplicación, al ejercer funciones materialmente administrativas o jurisdiccionales.
De este principio se sigue que la regulación emitida por la Federación, bien sea por el Con-greso de la Unión, el titular del Poder Ejecutivo Federal o cualquier otro Poder, órgano o ente
público federal, es aplicable únicamente por las autoridades federales, salvo disposición constitucional en contrario, tratándose de atri-buciones distribuidas en la propia CPEUM, o salvo disposición establecida en contrario en una ley general, para el caso de las concurren-tes.
En la misma lógica, el marco jurídico estable-cido por los Poderes y demás órganos que integran a los Estados de la República, está destinado, en principio, a ser aplicado por las respectivas autoridades estatales; sin menos-cabo de que por mandato constitucional, la normativa local rija a las autoridades munici-pales,9 o incluso al Poder legislativo estatal se le empodere desde la propia CPEUM10 para desarrollar las bases generales de la adminis-tración municipal.
En ese contexto, de lo previsto en la referida Norma Fundamental, es posible advertir que están dotados de facultades materialmente jurisdiccionales para conocer de los siguientes medios de control de la constitucionalidad los Poderes u órganos del Estado Mexicano. En relación con el juicio de amparo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), los Tribu-nales Colegiados de Circuito (TCC), los Tribu-nales Unitarios de Circuito (TUC) y las Salas de
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los Tribunales Superiores de Justicia;11 respecto de la validez de los Decretos que restrinjan o suspendan el ejercicio de derechos humanos o de sus garantías, la SCJN; en relación con la consulta popular, la SCJN resolverá sobre la constitucionalidad de la materia de la consul-ta y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) sobre la validez de las reso-luciones emitidas al respecto por el Instituto Na-cional Electoral; respecto de las controversias constitucionales y las acciones de inconstitu-cionalidad, así como la validez de la norma-tiva expedida por el Consejo de la Judicatura Federal, la SCJN; en cuanto a los medios de impugnación en materia electoral, las Salas del TEPJF; en relación con la responsabilidad política por violaciones graves a la CPEUM, y la solución de cuestiones políticas entre los Po-deres de un Estado que interrumpan el orden constitucional, el Senado de la República; y, por lo que se refiere a la validez de los actos de los órganos del Estado en relación con el ejer-cicio de los derechos fundamentales de acce-so a la información pública y la protección de datos personales, tanto el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos (IFAI), como los organismos autóno-mos de los Estados, responsables de garantizar esos derechos.
En el ámbito nacional, las funciones de carác-ter jurisdiccional se ejercen, esencialmente, por
los tribunales internacionales y diversas instan-cias que se han reconocido o establecido por el Estado Mexicano al celebrar diversos trata-dos internacionales, entre aquéllos y de mane-ra destacada, la Corte Interamericana sobre los Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Penal Internacional y, entre las referidas instancias, los Paneles de los tratados de libre comercio o los diversos tipos de arbitraje internacional. Cabe señalar que en el ámbito de las leyes ge-nerales emitidas por el Congreso de la Unión, no se ha establecido una jurisdicción concu-rrente que permita una plena coparticipación de tribunales federales y locales, como sucede en la iniciativa de reforma constitucional rela-tiva a la creación de la jurisdicción ambiental del Estado Mexicano, referida al pie en nota previa.
A su vez, en el ámbito jurisdiccional federal, es posible considerar como jurisdicciones de la competencia exclusiva de tribunales federa-les a la militar, sustentada en los artículos 13 y 73, fracción XIV, de la CPEUM y a la agraria, en términos de la fracción XIX del diverso 27 de esa Norma Fundamental. Incluso, cabe des-tacar la existencia de algunas acciones o ma-terias reservadas a los tribunales federales en la propia CPEUM, como es el caso de las ac-ciones colectivas, al tenor del párrafo tercero de su artículo 17; o bien diversas que son de la regulación exclusiva de la Federación, como
es el caso de las mercantiles, pero que por mandato consti-tucional pueden ser conocidas por los tribunales locales cuan-do únicamente trasciendan a intereses particulares, lo que permite al legislador federal precisar en qué supuestos, por trascender más allá de esos intereses, la competencia res-pectiva es exclusiva de los juz-gadores federales.12
Por lo que se refiere a la exis-tencia de funciones jurisdiccio-nales exclusivas de los Estados de la República, si bien al tenor del artículo 124 constitucio-nal existe la posibilidad de en-
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contrar alguna materia de juzgamiento que pudiera re-gularse y desarrollarse en el ámbito local, lo cierto es que resulta complejo considerar que la Federación no pu-diera conocer de la misma cuando se involucraran, por ejemplo, servidores públicos federales o materias propias de esta entidad política, lo que lleva a considerar que en lugar de ese tipo de atri-buciones, las que jurídica-mente pueden generarse son las coincidentes entre la Federación y los Estados, es decir jurisdicciones previstas tanto a nivel federal como local, pero con diverso ám-bito competencial, aten-diendo a la regulación federal o local que rija las conductas materia del conflicto respectivo.
En ese orden, como jurisdicciones coincidentes destacan la penal, la civil, la de lo contencioso administrativo, la laboral ordinaria, y la laboral burocrática. Importa señalar que mención ex-presa requiere la laboral ordinaria en virtud de que aun cuando la competencia para regular las relaciones jurídicas respectivas es exclusiva de la Federación, como se precisa más adelan-te, por mandato constitucional, a las juntas loca-les de Conciliación y Arbitraje, les corresponde conocer de los conflictos laborales, salvo los re-servados expresamente a la Federal de Conci-liación y Arbitraje.
También es importante señalar que, por lo que se refiere a las sanciones por responsabilidades administrativas de los titulares de los tribunales del Estado Mexicano, se ha desarrollado un sistema de facultades coincidentes entre la Federación y los Estados, en virtud del cual el Consejo de la Judicatura Federal resuelve lo conducente respecto de los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, en tanto que, en la mayoría de los Estados, esa función material-mente jurisdiccional corresponde a los Conse-jos de la Judicatura locales o a un órgano del respectivo Tribunal Superior de Justicia.
En términos similares, respecto de los servidores públicos de los demás Poderes y órganos tanto federales como locales e incluso municipales, de manera coincidente se ejercen funciones materialmente jurisdiccionales por las autori-dades encargadas de substanciar y resolver los procedimientos respectivos.13
Las facultades coincidentes entre la Fede-ración y los Estados también trascienden al ejercicio de facultades materialmente juris-diccionales depositadas en diversos Poderes y órganos constitucionales autónomos. Así, en el caso de las responsabilidades políticas de los servidores públicos, si bien en el artícu-lo 110 de la CPEUM se faculta al Senado de la República para resolver sobre la existencia de una responsabilidad de esa naturaleza respecto de los servidores públicos federales de mayor jerarquía e incluso en relación con algunos servidores públicos locales por vio-laciones graves a la Constitución e indebido manejo de recursos federales, ello no obsta para que en las Constituciones locales tam-bién se establezca, a cargo de las legislaturas locales, una facultad análoga para resolver sobre la responsabilidad política en que incu-rran determinados servidores públicos, por lo regular titulares de Poderes u órganos consti-tucionales autónomos locales, con motivo de
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que en ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.14
En la misma lógica destacan las facultades materialmente jurisdiccionales que se han otorgado de manera coincidente al IFAI y a los órganos constitucionales autónomos de los Estados, responsables de garantizar los de-rechos de acceso a la información pública y a la protección de datos personales ya que, en principio, a cada uno de éstos les corres-ponde conocer de los recursos que se inter-pongan en contra de las resoluciones de los sujetos obligados, del ámbito federal o local, según corresponda, que determinen la reser-va, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información; ello, sin menoscabo de que exista la posibilidad de que lo determi-nado por los referidos constitucionales autó-nomos locales, pueda ser impugnado ante el propio IFAI, lo que implica dotar a éste último de atribuciones de órgano terminal en la ma-teria, pero no permite desconocer el carác-ter coincidente de la función materialmente jurisdiccional que se ejercerá por los órganos mencionados.
En otro orden de ideas, a pesar de la referida distribución de funciones jurisdiccionales, dada la colaboración estrecha que debe existir en-tre los Poderes y órganos del Estado Mexicano, la propia CPEUM establece los supuestos o los mecanismos que permiten la aplicación de la normativa federal por los tribunales locales o por las autoridades administrativas locales o municipales,15 es decir, diversas excepciones al citado principio de reparto de competen-cias dentro del sistema federal, para lo cual se utilizan dos caminos diversos, uno acotado, en virtud del cual en la propia norma constitucio-nal se determina con precisión el ámbito de la esfera competencial federal, en relación con el cual podrán participar las autoridades loca-les y uno diverso, ilimitado, en el cual se deja en manos del legislador ordinario y, en su caso, a la celebración de convenios, determinar el ámbito de la esfera federal en la cual podrán actuar las autoridades de diverso orden jurídi-co parcial.
En cuanto al ámbito operativo o administrativo, la posibilidad de que los Estados y los Muni-cipios ejerzan atribuciones federales, se ha sujetado constitucionalmente a que se cele-bre el convenio respectivo y a que esa posi-
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bilidad se prevea en ley, por lo que es en el caso de la función jurisdiccional, en donde se pre-sentan normas constitucionales que precisan la forma en que los tribunales locales conocen de asuntos de carácter fede-ral; sin menoscabo de que ello acontezca también en leyes generales cuando la función ju-risdiccional se rija por una legis-lación de esa índole.
En ese orden, tomando en cuenta que a los tribunales fe-derales les corresponde en prin-cipio conocer en exclusiva de los conflictos sobre la aplicación de la normativa federal, es im-portante señalar que los tribu-nales locales podrán conocer de conflictos federales en los siguientes supuestos: 1. En las materias concurrentes e incluso coincidentes,16 las leyes genera-les o las estrictamente federales, llegan a establecer supuestos en los que los jueces locales pueden conocer y resolver sobre delitos federales; 2. A elección del actor podrán promoverse ante los jueces del orden común, juicios civiles o mercantiles, sobre el cumplimiento y aplicación de leyes fe-derales que sólo afecten intereses particulares; 3. En el ámbito laboral la aplicación de la le-gislación federal, sustantiva y adjetiva, corres-ponde a los tribunales de los Estados con las salvedades indicadas en la fracción XXXI del apartado A del artículo 123 de la CPEUM y 4. En el ámbito penal, al reservarse al Congreso de la Unión la competencia para establecer la legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas, los jueces locales resolverán sobre los delitos loca-les pero conforme a una regulación adjetiva nacional.
En complemento a estos supuestos, en las leyes generales también se faculta a los juzgadores locales a aplicar normativa general, como es el caso de los delitos de narcomenudeo, al te-
nor del artículo 474 de la Ley General de Salud; de los delitos de secuestro, conforme al diverso 23 de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro; y de los de-litos en materia de trata de personas, como lo prevé el diverso 5º de la Ley General para Pre-venir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Mate-ria de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos delitos.
En cuanto a la posibilidad de que un tribunal federal aplique normativa local, destaca que los jueces federales pueden conocer de deli-tos locales cuando: 1. Los delitos locales ten-gan conexidad con delitos federales;17 2. Se trate de delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menosca-ben el derecho a la información o las liberta-des de expresión o imprenta.18
Cabe señalar que no se considera como un supuesto en el que la jurisdicción federal, en ejercicio de su competencia estrictamente federal, conoce de la interpretación y apli-
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cación de normativa local, cuando un tri-bunal inserto en el PJF conoce de un medio de control de la constitucionalidad y lleva a cabo una actividad de esa naturaleza, pues en este supuesto no estará actuando propia-mente como autoridad federal sino, en razón del empoderamiento o especial fuerza jurídi-ca que le confiere la CPEUM, como un tribu-nal del orden jurídico constitucional.
Otro aspecto relevante del reparto de la fun-ción jurisdiccional en el seno del Estado Mexi-cano, se refiere al establecimiento de órganos que en el ámbito municipal diriman controver-sias relacionadas con el alcance de las nor-mas generales de carácter municipal o de los actos en los que se concreta lo dispuesto en ellas. En cuanto a la entidad política en la que recae la facultad constitucional para estable-cer a esos tribunales u órganos, atendiendo a lo previsto en los artículos 17, párrafos segun-do y sexto; 41, párrafo primero; 115, fracción II, inciso a); 116, fracciones III y V; así como 124 de la CPEUM,19 se advierte que constituye una facultad exclusiva de los poderes legislativos locales establecer los órganos encargados de dirimir las controversias entre la administración pública municipal y cualquier persona que se sujeta al respectivo orden parcial municipal, dado que ello implica configurar en ley la es-fera competencial de esos órganos, de tal forma que se garantice su autonomía; en la inteligencia de que las autoridades federales carecen de alguna atribución expresa para legislar al respecto y de que en el referido in-ciso a) de la fracción II del artículo 115 consti-
tucional, se precisa que será el legislador local el que establezca los órganos para dirimir las controversias entre la administración pública municipal y los particulares.20
En abono a lo anterior, y quizá de mayor re-levancia para el tema, materia de análisis, es la posibilidad de establecer una auténtica ju-risdicción municipal que no se limite a dirimir controversias entre las autoridades de ese ni-vel de gobierno y los particulares, sino incluso las que se presenten entre éstos o algunas de naturaleza penal, dada la relevancia de que las autoridades más cercanas a la población cuenten con las herramientas jurídicas para dirimir las contiendas que cotidianamente se presentan entre los justiciables.
En relación con esta posibilidad, debe des-tacarse que el legislador local cuenta con atribuciones para desarrollar, en ejercicio de su libertad de configuración, un modelo de tribunales ordinarios municipales en el que conjugue los atributos de independencia y au-tonomía de los órganos que integran los Pode-res Judiciales locales y la estrecha vinculación que debe existir entre la sociedad y los gobier-nos municipales.
Al respecto, es de destacarse la regulación que en su momento rigió en diversos Estados de la República, como es el caso de las le-yes orgánicas del Poder Judicial del Estado de México21 y Municipal del propio Estado,22 en las cuales, especialmente durante las dé-cadas de los setentas y ochentas del siglo
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pasado, se desarrolló un sistema de justicia municipal basado en Jueces Menores Muni-cipales y Jueces Populares. Los Jueces Me-nores Municipales eran competentes para conocer, en procedimiento verbal o escri-to, de los asuntos civiles o mercantiles cuya cuantía fuera de cien hasta mil pesos, con excepción de algunos juicios como los de in-matriculación, juicios posesorios y sucesorios; además, en materia penal conocían de los delitos con sanción de apercibimiento, multa de hasta 500 pesos y prisión que no excedie-ra de 6 meses. Por su parte, los Jueces Po-pulares conocían en procedimiento verbal o escrito de asuntos civiles o mercantiles cuya cuantía no superara cien pesos y en materia de seguridad pública de las faltas al Bando Municipal que expidiera el Ayuntamiento.
Importa señalar que originalmente los Jueces Menores Municipales eran electos popular y directamente, tomaban protesta ante el Ayuntamiento respectivo y el nombramiento o remoción del personal a su cargo era rea-lizado por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado, aunado a que debían laborar en el horario fijado por este último; a pesar de lo anterior, el sistema de desig-
nación se modificó, dejando en manos del referido Tribunal Superior los nombramientos respectivos. En cuanto a los Jueces Populares su designación correspondía al Ayuntamien-to respectivo. Cabe señalar que los referidos juzgadores municipales fueron suprimidos con motivo de la emisión de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de México publica-da el 8/09/1995 en la Gaceta del Gobierno de esa entidad, y prácticamente fueron sustitui-dos por los jueces de cuantía menor, como se puede advertir del análisis de las atribuciones que les fueran conferidas en el artículo 83 de ese ordenamiento.
En relación con el ejercicio de esta relevante función exclusiva de los poderes legislativos locales para desarrollar una auténtica jurisdic-ción municipal, derivada del residuo compe-tencial que les corresponde en términos de lo previsto en el artículo 124 de la CPEUM, se es-tima conveniente reflexionar sobre los términos en que los órganos jurisdiccionales dotados de plena autonomía e integrados por juzgadores independientes, podrían desarrollar la impor-tante labor jurisdiccional respecto de los pro-blemas que cotidianamente se presentan en el ámbito municipal, siendo pertinente analizar
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cuál ha sido el resultado de que esta función se haya depositado en servidores públicos mu-nicipales,23 lo que puede afectar el desarrollo de una función jurisdiccional que reúna los atri-butos de autonomía e independencia.
En otro orden de ideas, para concluir con las bases del reparto de la función jurisdiccional entre la Federación y los Estados, importa te-ner presente la situación que se presenta en el caso de atribuciones de esa naturaleza del Senado de la República y del IFAI.
En el caso del Senado de la República destaca lo señalado en el artículo 110, párrafo segun-do, de la CPEUM, al tenor del cual, aun cuando ese órgano legislativo estime que un servidor público local sí incurrió en responsabilidad po-lítica, ello no dará lugar a que se imponga la sanción respectiva, pues la determinación será declarativa para que se comunique a la respectiva legislatura local y se “proceda con-
forme corresponda”. Entonces, al tratarse de conductas ilícitas de carácter federal, “viola-ciones graves a esta Constitución Federal o a las leyes que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos fede-rales” pero cometidas por servidores públicos locales de una destacada posición jerárquica, llama la atención que la autoridad federal no imponga la sanción correspondiente, lo que al parecer da lugar a que, por mandato consti-tucional, sólo la autoridad legislativa local sea la competente para interpretar y aplicar la normativa federal respectiva, lo que además puede provocar que su determinación no sea definitiva ni inatacable, a diferencia de las emitidas al respecto por el Senado de la Re-pública.
Otro interesante supuesto sobre el reparto de atribuciones materialmente jurisdicciona-les en la CPEUM se presenta en el caso del IFAI, al cual, en virtud de las reformas consti-
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tucionales publicadas en el DOF el 7/II/14, se le confieren atribuciones propias de un tribu-nal constitucional, al dotarlo de una especial fuerza jurídica para conocer de los conflictos relacionados con el alcance del derecho de acceso a la información y la conducta asu-mida en relación con esa prerrogativa funda-mental por una autoridad local, aun cuando sus decisiones no son definitivas e inatacables, y ello no obste para que un órgano ajeno a un tribunal dirima controversias de naturaleza constitucional y trascienda a los órdenes jurí-dicos locales.
En efecto, en el artículo 6º, apartado A, párra-fos cuarto, parte final, y quinto, de la CPEUM, se faculta al IFAI para conocer de los recursos que interpongan los particulares respecto de los organismos autónomos especializados de los Estados y del Distrito Federal que determi-nen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información, así como atraer los recursos de revisión de la competencia de esos órganos garantes que por su interés y tras-cendencia lo ameriten. Como se advierte, a este organismo constitucional autónomo se le han conferido atribuciones materialmente ju-risdiccionales que no se limitan al ámbito estric-
tamente federal, sino que se le ha facultado para trascender a los órdenes jurídicos locales al ejercer funciones de control constitucional propias de un auténtico tribunal constitucional, en la inteligencia de que sus determinaciones no son definitivas e inatacables para los parti-culares que se puedan ver afectados con sus decisiones, bien sea por una afectación al de-recho de acceso a la información o al diverso de privacidad, lo que abre un amplio campo para que se genere un diverso control constitu-cional sobre uno previamente ejercido. Por el momento basta con señalar la trascendencia que este peculiar modelo genera para la distri-bución de competencias entre la Federación y las diversas entidades políticas del Estado Mexicano.
En ese contexto, como corolario artículo es importante tomar en cuenta que en la CPEUM se establece como un principio que rige la dis-tribución de atribuciones entre las entidades políticas del Estado Mexicano, que la facul-tad asignada a una entidad política para re-gular una determinada materia lleva implícita la atribución para que los tribunales y demás órganos que la integran sean los competen-tes para llevar a cabo su interpretación y
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1 Es importante tomar en cuenta que conforme a la interpretación sistemática de los artículos 3º, frac-ción IX; 6, apartado A, fracción VIII; 26, Apartados B y C; 27, fracción XIX; 28, párrafos sexto, décimo cuarto y décimo quinto; 41, Base III, Apartado A; 49; 73, fracción XXIX-H; 79, fracción I; 90, párra-fo segundo; 102, apartados A y B; de la CPEUM y diversos transitorios del Decreto de reformas a ésta, publicado en el Diario Oficial de la Fede-ración (DOF) el 20/XII/13, la Federación, entidad política del Estado Mexicano cuyas atribuciones corresponden al orden jurídico parcial federal, se integra por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Ju-dicial, las entidades de la administración pública paraestatal federal, las empresas productivas del Estado, los tribunales autónomos ajenos al Poder Judicial (Tribunal Agrario y Tribunal Federal de Jus-ticia Fiscal y Administrativa) y los órganos consti-tucionales autónomos (Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación, Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales [IFAI], Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, Banco de México, Comisión Federal de Competencia Económica, Instituto Federal de Competencia Económica, Instituto Nacional Electoral, Fiscalía General de la República y Comisión Nacional de los Derechos Humanos).
2 Al respecto, consultar la tesis del Pleno de la SCJN que lleva por rubro y datos de identificación: “LE-YES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL” (Novena Época, Tesis: P. VII/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (SJF) Tomo XXV, Abril de 2007, p. 5), en la cual se considera que las normas constitucionales que empoderan al Congreso de la Unión para emi-tir leyes generales facultan a dicho órgano para ex-pedir normas generales, que no están destinadas a regular únicamente en el ámbito federal, pues por habilitación constitucional tienen como función destacada distribuir funciones entre los diferentes órdenes jurídicos parciales del Estado Mexicano.
3 Para un análisis de la evolución del sistema federal del Estado Mexicano, especialmente en el ámbito de la administración pública, consultar Rives Sán-chez Roberto, Génesis y Evolución del Federalismo en México, Tomo VI, en INAP 200 años de Adminis-tración Pública en México, 2013.
4 Se trata de las que permiten desarrollar el orden constitucional, bien sea modificando o adicionan-do las normas generales que integran la CPEUM (artículo 133), o suspendiendo la vigencia de al-gunas de sus disposiciones (artículo 29), e incluso las que permiten conocer de un medio de control de la constitucionalidad (artículos 29, párrafo últi-mo; 35, fracción VIII, 76, fracción VI, 99, 100, párra-fo octavo; 103, 105, fracciones I y II, 107 y 110). Es importante señalar que para el ejercicio de estas atribuciones se empodera a los Poderes Federales e incluso locales, como sucede en el caso de las legislaturas locales respecto de las reformas a la CPEUM, por lo que no se trata de facultades asig-nadas a una entidad política del Estado Mexica-no para el desarrollo de su propio orden parcial, pues su finalidad no es modificar el orden jurídi-co parcial al que corresponde cada una de esas entidades, sino trascender a la definición del al-cance de esa Norma Fundamental. No se incluye como facultad constitucional la consistente en in-terpretar y aplicar las normas de la CPEUM al ejer-cer atribuciones ordinarias, ya que se trata de una facultades coincidentes que deben ejercer todos los órganos del Estado Mexicano al realizar cual-quier conducta, con el objeto de que prevalezca el principio de supremacía constitucional.
5 En este rubro se ubican las atribuciones que permi-ten aprobar tratados internacionales en cualquier materia, incluso los que contienen normas sobre derechos humanos, así como ejercer atribuciones
aplicación, al ejercer funciones materialmen-te jurisdiccionales; en la inteligencia de que, por una parte, las funciones de esta natura-leza pueden ser de carácter constitucional cuando se conoce de medios de control de la constitucionalidad, lo que sucede al em-poderarse a determinados tribunales del PJF o al Senado de la República y, actualmente, incluso, a un órgano constitucional autóno-mo, al otorgarles una especial fuerza jurídica para trascender al orden jurídico superior, aun cuando de origen se trate de autoridades del orden jurídico parcial federal y, por otra parte, en la propia CPEUM se establece una distribu-ción de funciones jurisdiccionales que permi-te distinguir entre las de carácter nacional, las exclusivas de la Federación y las coincidentes entre la Federación y los Estados.
Además, los tribunales federales y locales con base en la habilitación expresa respectiva, pre-vista en un precepto constitucional o en una ley general, pueden conocer de juicios que se rigen tanto en lo sustantivo o únicamente en lo adjetivo, por un marco jurídico diverso al de la entidad política a la que pertenecen, dando lugar a los indicios de la conformación de un sistema de colaboración judicial.24 Incluso, es importante reconocer la libertad de configura-ción que asiste a los poderes legislativos de los Estados para desarrollar una jurisdicción muni-cipal que atienda a los problemas cotidianos que se presentan en cualquier sociedad.
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que trascienden al orden jurídico de más de una entidad política, como es el caso de la necesaria para emitir leyes generales o de las que corresponden al Conse-jo de Salubridad General, el cual en términos de la fracción XVI del artículo 73 de la CPEUM, emite disposiciones generales que vá-lidamente rigen más allá del ám-bito federal; incluso, destacan en este rubro las de discutible cons-titucionalidad otorgadas en una ley general a un órgano creado o facultado en ésta para distribuir funciones entre las entidades po-líticas, o para regular los términos en que éstas ejercerán sus atribu-ciones, dando lugar a una dele-gación de la función distribuidora depositada en el Congreso de la Unión. Como un ejemplo notorio destacan las atribuciones del Consejo Nacional de Armonización Contable previstas en los artículos del 6º al 9º de la Ley General de Contabilidad Guber-namental, o las del Ejecutivo Federal para formular bases de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno para la regulación de las zonas de de-sarrollo turístico sustentable previstas en el artículo 4º, fracción VII, de la Ley General de Turismo, cuya validez se reconoció por una mayoría de seis votos de los Ministros integrantes del Pleno de la SCJN al resolver el 24/01/13 la acción de inconstitucionali-dad 71/2009. También constituyen facultades na-cionales las que permiten a un Poder Federal inter-venir o trascender en el orden jurídico de entidades políticas diversas a la que pertenecen, como es el caso de la declaración de desaparición de Pode-res, de la solución de cuestiones políticas entre los poderes de un Estado o de la aprobación de la estrategia nacional de seguridad pública, las que corresponden al Senado de la República (artículo 76, fracciones V, VI y XI, de la CPEUM).
6 El sistema de reparto de atribuciones, vía ley ge-neral, puede afectar las facultades exclusivas de la Federación, de los Estados o de los Municipios, al incidir en aspectos de una materia que por mandato constitucional corresponden en exclusi-va a alguna de esas entidades políticas; es decir, lo que la CPEUM ya confirió a una entidad política no debe desconocerse a través de lo previsto en una ley general.
7 Es el peculiar supuesto previsto en el inciso e) de la fracción II del artículo 115 de la CPEUM.
8 Importa recordar que el orden jurídico parcial del D.F. se sustenta en un Estatuto de Gobierno expe-dido por el Congreso de la Unión y que en térmi-nos de lo previsto en el artículo 122 de la CPEUM, destaca por ser ejercido por los Poderes Legislati-vo y Ejecutivo Federales y por los órganos de go-bierno del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa,
el Jefe de Gobierno y el Tribunal Superior de Justi-cia.
9 En este supuesto se ubica la regulación estableci-da por las legislaturas locales, que trasciende a la prestación de los servicios públicos municipales, la cual es de carácter estatal al corresponder a los Estados sentar la normativa que rija la prestación de esos servicios públicos, o la establecida por aquéllas en materia de asentamientos humanos, como deriva del artículo 115, fracciones III, párra-fo segundo y, V, de la CPEUM.
10 En este caso se trata de un ámbito municipal, cuyo desarrollo corresponde por mandato consti-tucional a las legislaturas locales como se advier-te en la fracción II, del artículo 115 de la CPEUM, y cuya aplicación corresponde, por ende, a las autoridades municipales, salvo disposición de la CPEUM en sentido contrario que dé lugar a la par-ticipación de las autoridades locales en el desa-rrollo del orden municipal, como sucede cuando las autoridades estatales asumen la prestación de un servicio público municipal al tenor del inciso d) de la citada fracción II.
11 Al respecto, consultar la fracción XII del artículo 107 de la CPEUM. Cabe señalar que se trata del único ejemplo de una facultad jurisdiccional de carácter constitucional que puede ejercerse de manera concurrente por tribunales federales y lo-cales, lo que representa una ventaja importante para los justiciables y en relación con la cual se profundiza en la iniciativa de reformas a los artí-culos 73 y 99 de esa Norma Fundamental, para la creación de una jurisdicción ambiental nacional, presentada por la entonces diputada María Euge-nia Jiménez Valenzuela, visible en la Gaceta Par-lamentaria de la Cámara de Diputados, número 2612-VI, martes 14 de octubre de 2008.
12 La competencia exclusiva de la Federación para conocer de asuntos mercantiles se precisa en los
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artículos 53 Bis, fracciones II a VII, de la Ley Orgáni-ca del Poder Judicial de la Federación.
13 Importa destacar que en la reforma constitucional aprobada por la Cámara de Diputados el 25 de febrero de 2015, que da lugar al llamado sistema anticorrupción, se propone conferir la atribución para imponer las sanciones por responsabilidad administrativa grave tanto al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, actualmente de Justicia Fiscal y Administrativa, y a los tribunales locales de Justicia Administrativa, actualmente de lo Con-tencioso Administrativo.
14 Al respecto consultar los artículos 160, fracción I; 163 y 164 de la Constitución Política del Estado de Coahuila, así como los diversos 97 y 98 de la Cons-titución Política del Estado de Jalisco.
15 En el ámbito operativo o administrativo, la posibili-dad de que las autoridades administrativas locales o municipales apliquen normativa federal se prevé en el artículo 116, fracción VII, de la CPEUM, al te-nor del cual aquéllas podrán convenir la asunción de las atribuciones federales, en términos de ley, cuando el desarrollo económico y social lo hagan necesario; es decir, para tal fin, resulta indispensa-ble la celebración de un convenio previsto en un acto formal y materialmente legislativo.
16 Supuesto previsto en el párrafo último de la frac-ción XXI del artículo 73 de la CPEUM, el cual fue objeto de interpretación al resolver el 22/XI/2007 la acción de inconstitucionalidad 37/2006 para concluir que incluso en el caso de los delitos re-lacionados con materias coincidentes, como es el caso de la materia de justicia para adolescen-tes, el Congreso de la Unión puede facultar a los jueces locales para conocer de delitos federales, como sucede en el artículo 500 del Código Fede-ral de Procedimientos Penales.
17 En relación con esta competencia destaca, en-tre otras, la tesis jurisprudencial de la Primera Sala de la SCJN que lleva por rubro y datos de identi-ficación: “CONEXIDAD DE DELITOS. EL EJERCICIO DE LA FACULTAD COMPETENCIAL, PREVISTA EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XXI, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO IMPLICA UNA INVASIÓN DE ESFERAS COMPETENCIALES NI LA FEDERALIZA-CIÓN DE DELITOS LOCALES” (Décima Época, SJF, Libro XXIV, Septiembre de 2013, Tomo 1, Tesis: 1a./J. 88/2013 (10a.), Página: 706).
18 En relación con estos delitos locales que pueden conocer los jueces federales, surge la interrogan-te sobre si por lo que se refiere a esas conductas el Congreso de la Unión, puede emitir amnistías en términos de la fracción XXII del artículo 73 de la CPEUM, pues aun cuando se trata de delitos “cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la Federación”, lo cierto es que no son de na-turaleza federal sino local.
19 A esta conclusión se arriba en la sentencia dicta-da por el Pleno de la SCJN al resolver el 14/06/12 la controversia constitucional 61/2010.
20 Cabe señalar que este precepto constitucional deberá interpretarse de manera armónica con el nuevo texto de la fracción V del artículo 116 de la CPEUM, aprobado el 26 de febrero de 2015 por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, que probablemente se apruebe dentro del pa-quete de reformas constitucionales que integran el llamado nuevo sistema anticorrupción, ya que en esa fracción se precisa que los Tribunales de Justicia Administrativa de los Estados tendrán a su cargo dirimir las controversias que se susciten incluso entre la administración pública municipal y los particulares, lo que lleva a reflexionar sobre la situación en la que se encontrarán los tribuna-les de lo contencioso administrativo municipal creados en algunos Estados al tenor del inciso a) de la fracción II del artículo 115 de esa Norma Fundamental, el cual al parecer no será modifi-cado en virtud de la referida reforma constitucio-nal (Al respecto destaca el caso de los Tribunales de Justicia Administrativa Municipal regulados en los artículos del 176 al 190 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado y Municipios de Nuevo León).
21 Al respecto consultar la Ley Orgánica del Po-der Judicial del Estado de México publicada el 30/01/1975 en la Gaceta del Gobierno de la re-ferida entidad así como su reforma publicada el 13/03/1982 en el mismo medio de difusión.
22 En especial destaca lo previsto en los artículos del 107 al 112 de la Ley Orgánica Municipal del Esta-do de México publicada el 18/07/1973 en la Ga-ceta del Gobierno de esa entidad federativa.
23 Un ejemplo de esta naturaleza se presenta con los llamados Oficiales Calificadores, quienes, por ejemplo, conforme a lo previsto en el artículo 150 de la vigente Ley Orgánica Municipal del Estado de México, pueden llegar a conocer, mediar, conciliar y ser árbitro en los accidentes ocasiona-dos con motivo de tránsito vehicular, cuando exis-tan daños materiales a propiedad privada y, en su caso lesiones, en términos de los tipos penales previstos en el artículo 237 del Código Penal de esa entidad; en la inteligencia de que en ejercicio de esa atribución, esos servidores públicos munici-pales podrán emitir laudos que constituyen cosa juzgada y pueden hacerse efectivos en la vía de apremio.
24 Se estima que la situación actual se encuentra alejada de un adecuado sistema de colabora-ción judicial, al no existir las bases constitucionales o legales para que exista una importante articula-ción entre los diversos tribunales del Estado Mexi-cano, debiendo destacarse que los avances de coordinación entre los Poderes Judiciales Federal y locales, así como con otros tribunales ajenos a esos Poderes, son de menor grado que los exis-tentes entre la administración pública federal y la local, por lo que existe un amplísimo campo de oportunidades para fortalecer el sistema de admi-nistración de justicia del Estado Mexicano.
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El tiempo de lasen México
Mujeres
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Ivonne Ortega Pacheco*
* Secretaria General del PRI.
l 8 de marzo se conmemoró el Día Inter-nacional de la Mujer, en un contexto glo-bal en el que aún subsisten prácticas que
prevalecen la exclusión y la discriminación, e incluso la violencia de género, lo que nos mar-ca el camino para seguir en la búsqueda de una igualdad plena y en la defensa de los de-rechos de todas las mujeres.
En nuestro país, la ruptura de modelos cultu-rales discriminatorios para las mujeres ha sido cuesta arriba, pero poco a poco hemos ido venciendo resistencias nacidas siglos atrás, en otro mundo prácticamente. Hoy tenemos avances, pero no podemos decirnos satisfe-chas.
No obstante, una brecha que se ha venido acortando es la participación de las mexica-nas en la toma de decisiones, desde el hogar (al 2012, según el INEGI, 22.3% de los hogares en nuestro país eran jefaturados por mujeres) hasta los cargos de elección popular, hecho destacado en la última reforma político-elec-toral propuesta por el presidente Enrique Peña Nieto y aprobada por el Congreso de la Unión.
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Debido a esta reforma, para las elecciones de este año, los partidos políticos inscribieron al mis-mo porcentaje de candidatas mujeres que de candidatos varones a la Cámara de Diputados, hecho que también se vio reflejado en las elec-ciones locales en las entidades que renuevan sus Congresos, incluso en algunos Estados esta con-dición se ha dado en candidaturas a alcaldías.
Mi partido, el PRI, ha inscrito a dos mujeres como candidatas a gobernadoras por los Es-tados de Nuevo León y Sonora: Ivonne Álvarez García y Claudia Pavlovich Arellano. Con ta-lento de sobra y con la sensibilidad que toda mujer mexicana posee, mis compañeras de partido darán una gran batalla en la contien-da electoral: propuestas claras y concretas para solucionar los problemas de la gente y, sobre todo, un juego limpio.
Otros partidos han inscrito al menos a cinco mujeres más como candidatas a las guberna-turas de Michoacán, Campeche, Guerrero y San Luis Potosí, y esto es un dato positivo: en este proceso electoral, al menos siete muje-res estarán compitiendo, de igual a igual, con candidatos varones por una gubernatura.
Pero hay un asunto que no puedo dejar pa-sar. Como parte de mis tareas como secreta-ria general del CEN del PRI, he acudido con profunda emoción y solidaridad de género a actos de campaña en Nuevo León y Sonora, y he constatado que nuestras candidatas han recibido ofensas provenientes, seguramente, de sectores que no ven con agrado el empo-deramiento de la mujer, lo cual es lamentable.
El mismo 8 de marzo, acompañé a Claudia Pavlovich Arellano a un evento con compañe-ras simpatizantes de su campaña, y ahí con-firmé lo que sé en el fondo de mi corazón: las mujeres mexicanas crecemos ante la ofensa,
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EL TIEMPO DE LAS MUJERES EN MÉXICO
y coincidí con las presentes en que por cada insulto y por cada amenaza que nuestra can-didata reciba, las mujeres sonorenses respon-derán con votos, porque quien ofende a una nos ofende a todas.
No es la primera vez que hay resistencia a la candidatura de una mujer. En mi campaña a gobernadora de Yucatán, en 2007, recibí ataques ofensivos, e incluso uno de mis rivales promovió pintas in-sultantes en mi contra. Nuestra respuesta fue el juego limpio y ganamos la elección.
Pero antes que mí, o que Ivon-ne en Nuevo León y Claudia en Sonora, otras mexicanas reci-bieron ataques en la lucha por la igualdad de género, y nues-tras carreras políticas han cre-cido con el fuerte respaldo de quienes nos antecedieron: Elvia Carrillo Puerto, Hermila Galindo, Raquel Dzib, Margarita García, Aurora Meza, Matilde Montoya, Aurora Jiménez, María Lavalle, Alicia Arellano (madre de Clau-
dia Pavlovich Arellano), Griselda Álvarez y mu-chas más que dieron ejemplo de pundonor y han marcado el camino de la lucha hacia la igualdad.
Acotación. He sido la última mujer gobernado-ra en México. Ya es tiempo de que haya más gobernadoras, diputadas, alcaldesas. Es tiem-po de las mujeres mexicanas.
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MujerIndígenaLeopoldo Enrique Corona Orencio*
ste 2015, en la conmemoración del Día Internacional de la Mujer, las Na-ciones Unidas destacan que se pon-
drá de relieve la Declaración y la Plataforma de Acción de Beijing, una hoja de ruta histó-rica firmada por 189 gobiernos hace 20 años, que marca una agenda para la materializa-ción de los derechos de las mujeres.
De esta declaración destaco algunos puntos referentes al tema de la mujer indígena, consi-derando que el objetivo fundamental de esta conmemoración es hacer una invitación a la reflexión, precisamente para materializar los derechos de las mujeres y en especial de las mujeres más vulneradas, las mujeres que viven “discriminación múltiple”, que es la discrimina-ción por ser mujeres, por formar parte de mino-rías, por ser trabajadoras del hogar, migrantes, adultas mayores e indígenas.
En el contexto mundial esta plataforma de acción destaca que: el pasado decenio ha presenciado un reconocimiento cada vez ma-
* Subsecretario de Acción Indígena del CEN del PRI
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MUJER INDÍGENA
yor de los intereses y preocupaciones propios de la mujer indígena, cuya identidad, tradiciones culturales y formas de organización social me-joran y fortalecen las comunidades en que vive.
Propone adoptar medidas especiales para pro-mover y fortalecer políticas y programas para las mujeres indígenas que permitan su plena parti-cipación, respetando su diversidad cultural con el propósito de mejorar sus condiciones de vida.
En los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2015 se propone “dar autonomía a las mujeres y promover la equidad entre mujeres y hom-bres”, además destaca que dos terceras par-tes de los analfabetos del mundo son mujeres y 80 por ciento de los refugiados son mujeres y niños. Desde la Cumbre de Microcréditos de 1997, se han hecho progresos para dar auto-nomía a las mujeres pobres, casi 19 millones de mujeres pobres se beneficiaron tan sólo en el año 2000.
Las mujeres indígenas sufren una forma de dis-criminación todavía más cruda y dolorosa, las
cifras son altas dando muestra de esta lace-rante realidad.
Diversos estudios revelan que el acceso a más y mejores oportunidades de desarrollo econó-mico y social es más limitado en las comunida-des rurales, en donde habita gran porcentaje de la población indígena.
Cifras del censo de población de 2010 mues-tran que la tasa de asistencia escolar de la po-blación femenina rural de 5 a 14 años es de 93%, esta proporción disminuye cuando la niña rural es hablante de lengua indígena, la cifra muestra que el 88.6% asiste a la escuela, 4.4 puntos porcentuales menos.
Esta diferencia aumenta en el grupo de niñas de comunidades rurales de 15 a 19 años, en el que el 44.4% asisten a la escuela, pero cuando la jo-ven es hablante de lengua indígena el porcen-taje es de 38.2%. La diferencia aumenta a 6.2%.
La población femenina rural en el rango de 5 a 14 años que sabe leer y escribir es de 76.5%,
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comparativamente las niñas rurales hablantes de lengua indígena de la misma edad que sa-ben leer y escribir es del 66.4%.
El porcentaje de mujeres mayores de 15 años que saben leer y escribir es de 81%, cuando la mujer hablante de alguna lengua indígena que sabe leer y escribir es del 59.9%.
Considerando que la educación es un ele-mento fundamental para alcanzar desarrollo, progreso social y económico, además de ser un derecho humano fundamental; así como el erradicar el hambre y la pobreza, el primer Objetivo del Desarrollo del Milenio, destaca la importancia de la estrategia de inclusión y bienestar social de la Cruzada Nacional Con-tra el Hambre.
Los indicadores en educación, acceso a la sa-lud, mortalidad, oportunidades de desarrollo, acceso a créditos y pobreza son siempre más altos para la población indígena y aún mayo-res para las mujeres.
Resumiendo estos indicadores, a partir del di-seño metodológico del Coneval que deter-mina la pobreza multidimensional, que es la situación de una persona cuando no tiene ga-rantizado el ejercicio de al menos uno de sus derechos para el desarrollo social y sus ingre-sos, siendo insuficientes para adquirir los bienes y servicios que se requieren para satisfacer sus necesidades, se presenta lo siguiente:
Que mientras la pobreza extrema a nivel nacio-nal es del 10.5%, en el ámbito rural es del 26.7% y en la población indígena del 39.2%. Dentro de la población indígena la pobreza extrema es 28.7% mayor que el promedio nacional.
El Instituto Nacional de las Mujeres y la Co-misión para el Desarrollo de los Pueblos Indí-genas, junto con muchas dependencias de todos los niveles de gobierno, organizaciones de la sociedad civil, organismos internaciona-les, empresarios y particulares, realizan grandes esfuerzos para cambiar esta situación, pero es imperativo redoblar esfuerzos e incentivar y promover el trabajo colectivo.
El sentido de la conmemoración del Día In-ternacional de la Mujer es crear conciencia e invitar a la participación, para alcanzar la equidad y la igualdad. Más allá de intereses privados, sociales y de partido, es un llamado a la conciencia nacional y mundial.
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Laura García Coronel
ctualmente nos encontramos inmer-sos en una sociedad capaz de pensar única y exclusivamente en lo que nos
afecta de manera individual, pero incapaz de comprender y experimentar lo que viven otras personas a nuestro alrededor.
A todos nos ha pasado que vamos por la calle juzgando el comportamiento de los demás sin saber con anterioridad su historia o la razón por la cual actúan de tal manera.
Hemos perdido la empatía hacia los demás, nos hemos centrado en nuestro ego llegando a ser una sociedad ensimismada y desensibili-zada, capaz de pasar inadvertida ente situa-ciones de injusticia, violencia o sufrimiento.
Si ponemos en práctica la empatía como so-ciedad, comenzando desde nuestro núcleo familiar, podremos hacer el cambio global.
A
EmpatíaEn SociEdad
“Las tres cuartas partes de las miserias y malos entendidos en el mundo
terminarían si las personas se pusieran en los zapatos de sus adversarios y
entendieran su punto de vista”
Mahatma Gandhi
* Lic. en Ciencias de la Comunicación.
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La empatía es de suma importancia, es conside-rada una destreza básica en la comunicación interpersonal. Algunos científicos consideran que tiene un rol mediador dentro de la cultura, ya que permite evaluar las diferentes conduc-tas sociales que afectan la capacidad de com-prender y respetar las diferencias.
¿Qué es la empatía? Según la Real Academia Española la empatía se define como la “Iden-tificación mental y afectiva de un sujeto con el estado de ánimo de otro.”1
La Psicología por su parte la define como “Ha-bilidad, propia del ser humano, que nos per-mite comprender y experimentar el punto de vista de otras personas o entender algunas de sus estructuras del mundo, sin adoptar necesa-riamente esta misma perspectiva.”2
Tanto para Freud como para Ferenczi la empa-tía es un procedimiento intelectual, no afectivo. Es una participación intelectiva, “es una habi-lidad para imaginarse uno mismo en el lugar del otro, mediante este proceder, entender sus ideas, sus acciones, sus deseos y sus sentimien-tos”.3
Como podemos ver, la empatía no es otra cosa más que la habilidad básica de comuni-cación interpersonal, que nos permite enten-der a otras personas, infiriendo en su pensar y sentir, generándonos sentimientos de simpatía y comprensión respecto a su situación actual, logrando con esto relaciones interpersonales exitosas.
Las personas empáticas se ajustan a diversas situaciones, tienen la habilidad de escuchar y saben cuando hablar, Influyen y regula las emociones de otros, escuchan con atención, están abiertas a discusiones y al diálogo, son flexibles y abiertas a nuevas ideas, ofrecen apoyo y son solidarias, están a favor del tra-bajo en equipo, dan solución a los problemas, invitan a la cooperación y participación, con-fían, orientan y enseñan, se comunican abier-tamente y son autocríticos.
La Empatía facilita el desenvolvimiento y pro-greso de las relaciones personales entre dos o más individuos, permitiendo comprender las diferencias tanto sociales como culturales.
Ahora bien, si analizamos la Empatía y los be-neficios de esta para mantener relaciones in-terpersonales exitosas, nos daríamos cuenta que es altamente aplicable para la mejora de nuestra estructura social, ya que si se logra em-plear de la manera adecuada, nos facilita el progreso de las relaciones personales, situán-donos en el lugar de la otra persona y logran-do entender lo que el individuo está sintiendo.Ser empáticos no significa estar de acuerdo con el sentir y pensar del otro, significa tratar de respetar su posición aceptando sus propias creencias y motivaciones, recordando que la mala comunicación sólo termina cuando las personas logran entender el punto de vista de los demás.
Si los individuos carecen de esta habilidad y nos les resulta fácil interpretar las emociones,
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EMPATÍA EN SOCIEDAD
sus relaciones perso-nales pueden verse afectadas, ya que se pueden percibir como personas que no saben escuchar, insensibles, frías y poco conecta-das con el sentir ajeno.
La Empatía debe ser fomentada como una habilidad estratégica para alcanzar el bien-estar social y para que ésta sea identificada como tal, los individuos deben de entender el valor que esta tiene en su vida diaria, la impor-tancia de salir de nues-tra burbuja y comenzar a interactuar con el sentir y con la forma en la que cada persona visualiza su entorno.
Es de suma importancia demostrar que se es empático y esto se logra cuando física y psicológicamente le prestamos atención a la comunicación verbal y no verbal que nos pro-
yecta cada sujeto, cuando demostramos que estamos dispuestos a conversar temas que no son de nuestro interés, ocupándonos sólo en entender el porqué la otra persona la vive de tal manera, cuando no juzgamos ni descalifi-camos comportamientos tratando de ver las situaciones bajo la perspectiva del otro.
Tomando en cuenta lo anterior y basándonos en que el humano es un ser altamente sociable que siempre se encuentra formando parte de algún grupo, ya sea la-boral, familiar o social, la empatía es una valiosa habilidad que nos permite relacionarnos de mejor manera con el otro, haciéndole sentir que su forma de percibir el mundo es válida.
Si construimos sociedades empá-ticas podríamos lograr el creci-miento de cada uno de nosotros, ya que al estar abierto a el punto de vista de alguien más, nuestro panorama se expande permitién-donos visualizar al mundo no sólo desde nuestra perspectiva, sino que ésta se retroalimenta con la
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de cada integrante de nuestro circulo social.
Si analizamos la aplicación de la empatía en nuestro entorno fa-miliar, nos daríamos cuenta que al demostrar más interés hacia el sentir y pensar de cada uno de los integrantes lograríamos una mayor sensación de bienestar, ya que to-dos se sentirían parte al considerar-se entendidos y valorados y como consecuencia se tendrían familias más funcionales y dispuestas a cooperar unos con otros.
En cuanto a lo laboral podríamos contar con equipos de trabajo más sólidos e integrales que cuenta con bases sociales firmes que ayudan al mejor desempeño y logro de metas.
Ahora bien, si desde la infancia se inculca y desarrolla esta habilidad, haremos seres huma-nos más sensibles y receptivos al sentir ajeno, logrando con esto, sociedades altamente hu-manas y respetuosas que trabajan en equipo para obtener un beneficio en común, viéndo-
1 04/03/2015 http://lema.rae.es/drae/?val=empat% C3%ADa
2 04/03/2015 http://www.freelancecolombia.com/articulos/liderazgo-la_asertividad_y_la_empatia.php
3 04/03/2015 http://saludypsicologia.com/3700/em patia-y-resonancia-empatica/
se disminuida la violencia, la apatía y los malos entendidos.
En conclusión podríamos afir-mar que por medio de la buena interpretación de las necesidades de los demás podemos regular nuestra for-ma de actuar, logrando indivi-duos más sensibles, consientes y altruistas, familias más fun-cionales y equipos de trabajo más enfocados, obteniendo sociedades más humanas y consientes de que existen ha-bilidades que nos sirven como arma para lograr el beneficio propio, pero sobre todo para hacer el cambio y evolucionar como individuos y sociedad.
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La educaciónPerinatalGabriela Oria Barros LCCE, FACCE, CD.*
E n nuestro querido México urgen accio-nes concretas para mejorar la atención materno infantil. La mortalidad materna
sigue siendo muy alta 50 en 100 000, cifra que varía según la fuente consultada y es muy im-pactante reconocer que no fuimos capaces como país de alcanzar la meta del milenio propuesta para el 2015 en cuanto a reducir la mortalidad materna.
Es necesario implementar un modelo de atención diferente para lograrlo, pues lo más valioso de un país, en mi opinión, somos los ciu-dadanos que lo formamos, todo lo demás, la economía, el trabajo, la infraestructura, todas las actividades productivas y el sistema de sa-lud deben estar a nuestro servicio, para las per-sonas, para los ciudadanos.
La atención a la maternidad tiene muchas áreas por mejorar ya que es ahí donde inicia la vida de cada uno de los mexicanos. Es vital para México cuidar a las embarazadas ade-cuadamente, otorgándoles los servicios de
* Coordinadora académica de la Especialidad en Educación Perinatal de la Universidad Anáhuac.
La mujer de hoy:
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salud que requieran así como los apoyos ne-cesarios en los casos en que en su familia no existan por razones de ausencia o de pobreza.Asegurarse que estén bien alimentadas y ten-gan acceso a la atención prenatal y a una buena atención del parto para cuidar su salud y la de su hijo por nacer.
Pero no sólo es necesario el acceso real a estos servicios, sino que además es verdaderamente urgente que las parejas embarazadas reciban educación perinatal pues de esta manera po-drán participar de forma activa e informada en el cuidado de su salud, lograrán tener un mayor aprecio de su maternidad y de su pa-ternidad y serán capaces de tomar decisiones asertivas y responsables.
Tenemos que apostarle a la educación y ésta debe iniciar desde el embarazo, sen-tando la pauta para continuar con ella en las subsecuentes etapas de la vida de la fa-milia.
Cuando se educa a una pareja, se educa a una familia entera y es que tanto el padre como la madre son el centro de su familia y elementos fundamentales en cuanto a la transmisión de los conocimientos, la cultura y los valores familiares que posean.
Uno de los retos más importantes para cual-quier pareja es el nacimiento de sus hijos ya que con su llegada todo cambia para poder-
los recibir, acoger y criar adecuadamente. Es por ello que tener la oportunidad de prepara-se para el parto es de enorme beneficio para entender el proceso, para saber que hacer y sobre todo para reconocer la trascenden-te misión que se les ha encomendado para hacerse cargo de un nuevo ser humano que llega a la vida y es su hijo.
Actualmente existen en toda la republica mexicana profesionales de la salud que son especialistas en educación perinatal que es-tán capacitados para diseñar e impartir cur-sos dirigidos a las parejas gestantes con los que se les prepara para tener un embarazo saludable, un parto normal y una lactancia exitosa. Y es que es necesario que ellos re-conozcan, confíen y respeten la capacidad innata que tienen las mujeres para dar a luz y para amamantar a sus hijos, porque es la manera más segura de proteger la salud de ambos. De igual manera que el hombre identifique su papel de padre y asuma las responsabilidades que tiene para con su es-posa y su hijo.
El apoyo que el hombre ofrezca a su mujer tie-ne mucho que ver con la posibilidad de llevar un embarazo sano y feliz, así como de lograr que ella tenga un buen parto, por ello los dos deberían estar bien preparados y ser los pro-tagonistas de esta importante etapa para su familia.
Los profesionales de la sa-lud, así como los padres deben conocer el nuevo modelo de atención que la Organización Mundial de la Salud propone y que Lamaze International recoge concretándo-lo en seis prácticas de atención para favorecer el parto normal, seguro y saludable. Estas reco-mendaciones están ba-sadas en la evidencia científica mas reciente. Las enumero y explico a continuación:
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LA MUJER DE HOY
1. Permitir que el parto inicie por sí mismo, es decir saber esperar con paciencia a que la mujer presente síntomas de estar en trabajo de parto de forma espontánea, evitando el uso rutinario de medicamentos y maniobras para inducirlo. Esta práctica es mas saluda-ble, pues es frecuente que inducir el parto resulte en bebés de bajo peso, ya que pues a veces no se sabe con certeza la edad del embarazo y un bebé que nace antes de tiempo tiene mayores dificultades para en-frentar la vida extrauterina y más probabili-dades de requerir incubadora o cuidados intensivos.
2. Asegurarse de que la mujer en trabajo de parto tenga la posibilidad de moverse y cambiar de posición de acuerdo a sus ne-cesidades, tantas veces como lo requiera, es decir evitar confinarla acostada en cama, que pueda ponerse de pie, caminar, sen-tarse, ir al baño, usar la regadera o la tina, ponerse de rodillas o cuclillas, ya que el mo-vimiento favorece el parto normal y le ayuda a enfrentar mas fácilmente la incomodidad, el cansancio y el dolor que se presenta du-rante las contracciones uterinas en el parto.
3. Que la mujer en trabajo de parto este acom-pañada por su marido, por algún familiar que ella elija o por una doula (acompañan-te profesional en el parto). Esta sencilla prác-tica facilita enormemente el parto, pues la mujer cuenta con el apoyo y consuelo de al-guien querido, lo que evita que se sienta sola e indefensa incrementando su confianza en su capacidad de dar a luz.
4. El trabajo de parto debe realizarlo evitan-do intervenciones médicas rutinarias ya que éstas solo deben utilizarse en casos especí-ficos y por indicación médica justificada. Concretamente esta práctica de atención se refiere a que el personal de salud juzgue cuidadosamente cuando es realmente ne-cesario utilizar las intervenciones comunes en el parto como son la inducto-conducción de las contracciones, el enema para evacuar, la tricotomía o rasurado del vello púbico, la ruptura artificial de la fuente o membranas, el bloqueo peridural, la episiotomía, los fór-ceps y la operación cesárea entre otras.
Y es que el uso indiscriminado de interven-ciones médicas cuando realmente no son
necesarias lejos de representar un beneficio pueden ser contraproducentes para la di-námica del trabajo de parto y para la salud de ambos la madre y su hijo.
Ciertamente algunas mujeres presentan dificultades serias en el parto y practicar-les una operación cesárea puede salvar-les la vida a ellas o a sus hijos, sin embargo, estos casos son los menos por lo que la Organización Mundial de la Salud sugiere que la cesárea tenga un índice máximo del 15%.
A pesar de ello en nuestro país el índice nacional es extremadamente alto, del 42% según datos de la secretaria de salud y en los hospitales privados es frecuente obser-var que a 8 de 10 mujeres se les practica la cesárea y por supuesto en muchos de los casos de forma electiva sin que realmen-te exista un problema grave de salud que la justifique. México tiene el primer lugar mundial en cesáreas.
Aunque sabemos que la cesárea es una operación quirúrgica cada vez más segura, su abuso pone en riesgo la salud y la vida de las madres por lo que su uso indiscrimina-do por elección debe ser evitado.
La educación perinatal permitirá a las ma-dres identificar aquellas circunstancias que se salen de lo normal y requieren vigilancia médica, tratamiento e intervenciones parti-cipando en la toma de decisiones para te-ner una atención oportuna.
5. Las posiciones verticales para el parto fa-vorecen la normalidad del nacimiento por lo que la mujer debe ser animada a pujar durante la etapa de expulsión en aque-lla posición que más le acomode y que pueda intercambiarlas para ayudarse a si misma a dar a luz a su bebé. Me refie-ro específicamente a que se le permita a las madres a pujar sentadas, en cuclillas a hincadas, sosteniéndose de una cuerda gruesa que pende del techo de algunas salas de partos o en la tina en agua, evi-tando la posición tradicional que todavía es muy usada en los hospitales llamada de litotomía en la que la mujer se encuentra acostada sobre su espalda con las piernas abiertas inmovilizadas sobre unos estribos fijos, posición en la que se le dificulta mu-
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cho dar a luz y requiere más ayuda del personal de salud e incluso de más inter-venciones que si se le permite pujar en alguna otra posición más cómoda para ella.
6. Por último la Organización Mundial de la Salud recomienda que en cuanto naz-ca el bebé permanezca con su madre en contacto piel a piel evitando separarlo de su madre por lo menos durante la primera hora de vida o hasta que amamante por primera vez ya que esta sencilla practica tiene enormes beneficios en salud.
Cuando el bebe está con su madre en contacto piel a piel, el organismo mater-no produce el pico más alto de occitocina que es una hormona fabulosa que facilita el apego entre el bebé y su madre; además sus efectos hacen que la placenta sea ex-pulsada con más facilidad y previene una hemorragia que comprometa la salud o la vida de la madre.
Otra enorme ventaja para el recién nacido es que cuando la madre lo toma dándole
la bienvenida al mundo, lo abraza, lo acaricia y le permite que busque su pezón para ser amamantado, el bebé se coloniza con las bacterias de su madre iniciándose la formación de su micro bioma, es decir, su cuerpo dará la bienvenida a las bacterias buenas que lo protegerán de las agresiones del ambiente por el resto de su vida, será un bebe que se enferme menos pues estará mucho más protegido.
La naturaleza está perfectamente bien diseñada y en la primera hora contem-pla que el recién nacido reciba el ca-lostro de su madre que es la primera secreción que el pecho ofrece y que es rica en anticuerpos además de ser un excelente laxante que ayudará al bebé a expulsar el meconio que es su primera evacuación que es de consistencia pas-tosa y de color negro.
Permitir que el bebé permanezca con su madre favorece el sano y armonio-so inicio de la lactancia y la madre ex-
perimenta un sentimiento de seguridad en sí misma, pues aprende a amamantar de forma sencilla como si siempre lo hubiera hecho y despliega toda la potencia de su maternidad con un sentimiento de “contigo para siem-pre”.
Por esta misma razón conviene generalizar el alojamiento conjunto del bebé con su madre durante la estancia hospitalaria como suce-de en los hospitales públicos en México desde hace muchos años.
Sólo a través de la educación los padres de familia y el personal de salud podrán cono-cer y comprender a fondo estas recomen-daciones que se basan en las investigación científica mas actualizada, para ponerlas en practica con seguridad y confianza preser-vando la normalidad del proceso del naci-miento.
Este es un nuevo modelo de atención ideal para las madres sanas y los partos normales que dicho sea de paso son la mayoría.
Transformandoa México