Perfil Contemporneode laAdministracin Pblica

Perfil Contemporneode laAdministracin Pblica

c) Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.

Av. Hidalgo Pte. Nm. 503Colonia La MercedToluca, Mxico.C.P. 50080

Tels. (722) 214 38 21 y 214 06 89Fax. (722) 214 07 83

www.iapem.org.mxinstituto @ i a p e m.o rg, m x

ISBN: 968 -6452-62-1

Toluca, Mxico, abril de 2005.

Diseo editorial: L.D.G. Manolo Trujillo ArriolaDiseo de portada: Hctor Francisco Corts Mercado

I mpreso en Mxico

El contenido de esta obra es responsabilidad de los autores y no necesariamente expresael punto de vista del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.

Instituto de Administracin Pblica delEstado de Mxico

Miembros Fundadores

Carlos Hank Gonzlez tAndrs Caso LombardoJorge Laris CasillasMiguel A. Cruz GuerreroRal Martnez AlmaznIgnacio 1 . Hernndez OrihuelaAdalberto Saldaa HarlowJorge Guadarrama LpezFiliberto Hernndez OrdezRoberto Rayn VillegasRal Zrate MachucaIgnacio Pichardo PagazaArturo Martnez LegorretaJaime Almazn DelgadoGuillermo Ortiz GarduoGregorio Valner OnjasJorge Hernndez GarcaAlberto Mena Flores tJuan C. Padilla AguilarVctor M. Mulhia MeloGerardo Snchez y Snchez

Consejo de Honor

Consejo Directivo 2004-2007

Luis Garca CrdenasPRESIDENTE

Santiago G . Velasco MonroyVICEPRESIDENTE

Luis Enrique Miranda NavaEnrique Pea NietoCarlos Rello LaraCarlos F. Quintana RoldnRafael Lpez CastaaresIsidro Pastor MedranoEruviel Avila VillegasJos I. Rub SalazarMartha H. Gonzlez CaldernCesreo A. Domnguez DazCONSEJEROS

Jess M . Rojas SnchezTESORERO

Valentn J . ( turbe PozadasSECRETARIO EJECUTIVO

Arturo Martnez LegorretaJose A. Muoz SamayoaCarlos F. Almada LpezRoberto Gmez ColladoGuillermo Paro BlchezMarco A. Morales GmezSamuel Espejel Daz GonzlezEnrique Mendoza Velzquez

Directorio

Luis Garca CrdenasPRESIDENTE

Valentin J. ( turbe PozadasSECRETARIO EJECUTIVO

COORDINADORES

Carlos A.Chapa SilvaCAPACITACION Y DESARROLLOPROFESIONAL

Ricardo Campos A.T.EXTENSION E IMAGEN

Adriana E . Bazn TrousselleINVESTIGACION

Juan A. Montes de Oca AlvarezINFORMATICA Y SISTEMAS

Csar Montoya GarduoADMINISTRACION Y FINANZAS

DELEGADOS REGIONALES

Miguel A.Villafuerte y EudaveTLALNEPANTLA

Jos F. Salazar RodrguezVALLE DE CHALCO SOLIDARIDAD

Salvador Torres SilvaIXTLAHUACA

Felipe Oceguera GutirrezIXTAPAN DE LA SAL

Juan Castillo NavarreteTOLUCA

Comit Investigacin

Carlos F.Quintana RoldnPRESIDENTE

Jess M.Casanova SoriaAlfonso X. Iracheta CenecortaGina A. Escandn CarrilloAlexander Nemer Naime LibinVOCALES

Adriana E. Bazn TrousselleSECRETARIATECNICA

Comit Editorial

Ricardo Uvalle BerronesPRESIDENTE

Carlos Arriaga JordnRodolfo Jimnez GuzmnRoberto Moreno EspinosaJulin Salazar MedinaVOCALES

Adriana E. Bazn TrousselleSECRETARIA TECNICA

Eulalio Daz SnchezAMANALCO

Sedes

TOLUCAAv. Hidalgo Pte. Nm. 503,Col. La Merced, C.P. 50080Toluca, Estado de Mxico.Tels.(01722) 214 y 2140689Fax. (01 722) 214 07 83

CENTRO DE CAPACITACION YPROFESIONALIZACION DEL IAPEMPaseo Matlazincas Nm.2008,Barrio La Teresona , C.P. 50040Toluca, Estado de Mxico.Tels.(01 722) 167 10 03,1671005 y 1671006

DELEGACION REGIONALEN TLALNEPANTLAAv. Mario Coln esq.Constitucin de 1917,Col. La Comunidad, C. P. 54000Tlalnepantla de Baz,Estado de Mxico.Tel. (01 55) 55 65 74 11Fax. (01 55) 53 90 96 84

DELEGACION REGIONALEN VALLE DE CHALCO SOLIDARIDADAv. Popocatpeti s/n,entre Tezozomoc y Xicotncatl,C. P.56611Valle de Chalco Solidaridad,Estado de Mxico.Tel. (01 55) 59 71 17 31Fax. (01 55) 59 71 19 08

DELEGACION REGIONALEN IXTLAHUACAAv. Saitama s/nIxtlahuaca,Estado de Mxico.Tel. (01 712) 283 16 00

DELEGACION REGIONALEN IXTAPAN DE LA SALKm.4.5 Boulevard TursticoIxtapan de la Sal-Tonatico,Estado de Mxico.Tel. (01721) 141 1695

DELEGACION REGIONALEN AMANALCOEmilio R. Becerril s/n,Col. Centro, C.P. 51000Amanalco de Becerra,Estado de Mxico.Tel. (01 726) 251 01 94

Presentacin

Ricardo Uvalle Berrones coordina a estudiosos de laadministracin pblica, con el fin de intercambiar impresionesy establecer un dilogo de alto nivel acadmico sobre el perfilcontemporneo de la administracin pblica, ttulo que adoptapara presentar ante la comunidad en general esta obra.

El Instituto de Administracin Pblica det Estado de Mxicose congratula al publicar una obra de actualidad que, desdedistintas perspectivas, definen el estado que guarda nuestradisciplina, las tendencias que asisten su desarrollo y los retosque enfrenta.

Ante este panorama, la diversidad de estudios incide enfavor de la transformacin de la administracin pblica.Justamente encontrar los niveles pertinentes de su adaptaciny ordenacin adecuada, tendra un valor adicional al hecho deaportar contenidos a una nueva forma de administrar el mbitode lo pblico, con una posicin privilegiada en cumplimientode los objetivos del Estado.

Los plazos otorgados se agotan rpidamente . Se constituyen en paradigmaemergente para quienes enfrentamos , respondemos y presionamos por loscambios. Perfilar a largo plazo una administracin pblica a la altura de lademanda ciudadana es imprescindible.

Estamos ciertos que esta obra permitir contextualizar al lector en la visinactual y porvenir de la administracin pblica dentro del contexto de laspolticas pblicas vigentes.

Luis Garca Crdenas

Indice

Presentacin

Introduccin

Captulo UnoAproximacin al Estado del Arte de la Ciencia de laAdministracinJos Juan Snchez Gonzlez

Captulo DosEl Carcter Poltico y Social de la Gestin PblicaLuis Garca Crdenas

Captulo TresSlo Innovacin Gerencial ? La Nueva Gestin Pblica,

Cuasi- mercados y Esquema Principal - Agente

David Arellano Goult

Manuel Alamilla Ceballos

Alejandro Campos Garca

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Captulo CuatroLa Reforma de la Administracin Pblica en MxicoAlejandro Carrillo Castro

Gildardo Hctor Campero Crdenas

Captulo CincoOrganismos Constitucionales Autnomos : Una ReflexinJos R. Castelazo

Captulo SeisPropuesta del Gobierno Fox para Reformarla Administracin PblicaMara del Carmen Pardo

Captulo SieteLa Administracin de los Espacios Pblicos en la Democracia:Un Intento de Fortalecimiento RepublicanoJuan Carlos Len y Ramrez

Captulo OchoLa tica en la Administracin PblicaCarlos F. Quintana Roldn

Cecilia Cadena lnostroza

Captulo NueveEl Impacto de la Globalidad en las AdministracionesPblicas LocalesRoberto Moreno Espinosa

Captulo DiezLa Naturaleza Gubernamental de la Administracin PblicaRicardo Uvalle Berrones

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217

253

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Introduccin

Contexto

Si alguna institucin ha sido objeto de transformaciones defondo en los ltimos treinta aos es, sin duda, la administracinpblica. Inmersa en los cambios de la sociedad y el Estado,ha tenido que responder a nuevos patrones de exigencia ydesempeo para no quedarse a la zaga frente a los cambiosque se desarrollan con intensidad y profundidad a partir de lainnovacin acelerada de la ciencia y la tecnologa, la cual tienei mpacto en las condiciones y modos de vida que conciernen alos mbitos civil, gubernamental y pblico que integran losespacios institucionales de la sociedad contempornea.

En la actualidad, el arquetipo de la administracin pblicacomo exponente de la racionalidad exhaustiva, pulcra ei mpecable se ha modificado para dar paso a la racionalidad

limitada, esto es, a la racionalidad que toma en cuenta los

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obstculos , los contratiempos , las limitaciones y los reacomodos que incidende manera importante en la bsqueda de la eficiencia yen la reformulacin de(as decisiones , polticas y los cursos de accin que se lleva a cabo para cumplircon fines propuestos.

La racionalidad limitada es ms funcional para comprender la importancia delos asuntos administrativos y gubernamentales porque en los mismos no hayreglas invariables para conseguir resultados definitivos . Ello significa que noexisten soluciones universales para problemas especficos , y en esa medida,se tiene que optar por la formulacin de polticas de acuerdo a las exigenciasque se presentan de manera localizada . Las decisiones pblicas se elaboran yreelaboran en razn de contextos , actores, procesos , estructuras y demandasque compiten entre s, porque son (a parte medular que orientan el contenido,el alcance y la eficacia de las polticas pblicas.

Por tanto , la racionalidad exhaustiva , como producto especfico de lasreglas del formalismo a ultranza , ha venido sucumbiendo ante el cmulode acontecimientos y hechos que rebasan a los enfoques de la precisin,dado que sus mbitos de aplicacin no se caracterizan por la permanenciaintemporal de los hechos sociales y pblicos, sino por los cambios frecuentesque caracterizan a la sociedad posmoderna . La racionalidad exhaustiva no esfuncional para una poca de crisis recurrentes , cambios inditos y procesosque apuntan por la senda de la incertidumbre y las turbulencias recurrentes.

De cara a las realidades de un tiempo incierto como el presente, laadministracin pblica considerada desde la ptica de los Estadosintervencionistas , ha ingresado a un conjunto de etapas que reflejan lastransformaciones que ha vivido.

En efecto , (as reformas de primera generacin en la dcada de los ochenta,estn dadas por las polticas de ajustes , disciplina fiscal, privatizacin,

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liberalizacin, desregulacin y apertura externa y respondieron a condicionesen las cuales haba que reciclar a las instituciones administrativas y estatalespara aminorar su peso negativo en la economa de mercado.

Estas politicas se impulsaron de modo diverso, hasta configurar un ambiente dereacomodos y nuevos lmites que garantizaran el reencuentro de la sociedady el Estado. Fueron, en lo medular, polticas correctivas que orientaron loscambios institucionales que favorecieran el retorno a la confianza y certidumbre,las cuales se diluyeron cuando los espacios de lo privado, lo pblico y lo estatalse desdibujaron con el concurso de las macro polticas que se alentaban desdeel poder pblico, sin evaluar de modo suficiente sus costos, impactos y posiblesventajas.

Un segundo momento de reformas generacionales son las que se desarrollanen los aos noventa, y est dado por el fortalecimiento de la rendicin decuentas, el acceso a la informacin, la transparencia de las estructuras y losprocesos administrativos, el imperativo de profesionalizar el servicio pblico,la vigencia de cdigos de tica pblica en el seno del espacio gubernamental,el combate a la corrupcin, la importancia de la evaluacin pblica, elmejoramiento del desempeo y la reivindicacin de los ciudadanos como ejedel valor institucional de la administracin pblica.

Las reformas de segunda generacin se han orientado a recobrar la confianzade los ciudadanos en las instituciones administrativas. Han tenido comoobjetivo acercar al ciudadano con la administracin pblica para remontarel ambiente de suspicacia que se haba generado cuando se fulminaron laslneas divisorias y cooperativas de lo privado y lo pblico.

De este modo, la administracin pblica ha tenido que remontar la culturade la desconfianza que es producto del estatismo avasallador y las polticasmagnificadoras que se inscriben en la visin faranica del poder. Junto a

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las polticas correctivas que se aplicaron , las que corresponden a la segundageneracin tienen como propsito central revitalizar a la administracinpblica como el hogar comn de las personas y los ciudadanos.

Se reconoce as, que el hogar de lo pblico es el hogar de la administracinpblica sin que ello implique alentar la dicotomia entre la sociedad y elEstado. El hogar de lo pblico comprende a las personas , los ciudadanos, las

organizaciones de la sociedad y las instituciones del Estado . Es, por tanto,

un espacio compartido , incluyente y diferenciado que tiene a la vez , frmulas

de comunicacin, cooperacin y corresponsabilidad que facilitan la suma deesfuerzos y el mejor aprovechamiento de los recursos pblicos de que sedispone.

En consecuencia , el hogar de lo pblico es el referente de la administracinpblica orientada hacia la sociedad y los ciudadanos , y es punto cardinal parasituar el valor y el contenido comunitario del Estado . El hogar de lo pblico no

es adverso al Estado; por el contrario , significa que ste adopta como forma decomportamiento institucional los valores de la democracia , y en ese sentido,se erige en una institucin que, con base en los valores del constitucionalismomoderno, se reconoce no slo por las atribuciones que tiene , sino tambin porlos lmites que tiene como el poder organizado de la sociedad.

En consecuencia , la administracin pblica sin negar el valor estatal quetiene porque se sustenta en el constitucionalismo y el derecho positivo queregulan su razn de ser, ingresa tambin y de modo ms abierto, a las reglasde la democracia moderna, motivo por el cual , no es el aparato per se que seencarga nicamente de concretar la fuerza material del Estado , sino que es

reconocida como la institucin encargada de asegura lo comn y lo compartidopara asegurar la cohesin de la sociedad civil. En ste perfil tiene a su cargo ladireccin y coordinacin de la sociedad y en un esquema genuino de polticaspblicas, se convierte en parte medular de la accin colectiva al incorporar

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la opinin y capacidades de los ciudadanos a los procesos de argumentacin,deliberacin y corresponsabilidad que son propios de las sociedades abiertas,li berales y republicanas.

Por tanto, lo accesible, la publificacin, los controles horizontales, laresponsabilidad efectiva, la honradez acreditada y la evaluacin reclamadadesde la sociedad, dejan atrs la tensin artificial entre democracia yeficiencia para dar paso ala administracin de la democracia y a la gestin dela eficiencia que son atributos del poder inteligente, es decir, del poder pblicoque tiene como savia la voluntad y las preferencias de los ciudadanos.

Con la fortaleza de lo pblico, la administracin pblica vence la coraza de loburocrtico para convertirse en un espacio institucional que tiene reglas paraestablecer una relacin directa y confiable con la sociedad y los ciudadanos.De este modo, da paso al gobierno de lo pblico, lo cual significa que debeatender sin preferencias o privilegios corporativos tanto a la poblacin civilcomo a los ciudadanos.

En este sentido, la administracin pblica contempornea sin negar su

i mportancia axiolgica, normativa y teleolgica, abre una veta que se relacionacon los derroteros que la reconocen como una institucin legal y legtima quedesempea un nuevo rol en la sociedad, los mercados y los espacios de lopblico. La transformacin que vive es propia de instituciones que han optadopor no anclarse en el pasado e ingresar con responsabilidad creciente, porla senda de las reformas o los rediseos institucionales que son la respuestapuntual para fortalecer la produccin de resultados que desarrollan a lasociedad y conservan mejor al Estado.

Las reformas y los rediseos son el medio que permite organizar, orientar ycoordinar en otra dimensin factual, procedimental y operativa, el desempeocomplejo, diversificado y multifactico de la administracin pblica tomando

en cuenta la reivindicacin de los ciudadanos ante el poder estatal. Son

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medios que responden a la lgica del poder democrtico, el cual tiene comometa la obtencin de resultados eficientes, mismos que se consiguen cuandolos polticos electos y los administradores pblicos -por designacin o mrito-valoran con realismo las oportunidades de cambio y la identificacin puntualde los factores que son adversos al mismo.

La administracin pblica contempornea se sita ms all de las ortodoxiasaejas y los planteamientos inerciales para desarrollarse en el mundo dela globalidad, (a economa de mercado, la sociedad del conocimiento, losespacios pblicos democratizados, las tecnologas de la informacin y lacomunicacin (TIC), los ciudadanos activos y organizados, el redescubrimientode las instituciones, la nueva gestin pblica, la autonoma de los gobiernoslocales, los Estados reguladores, las reformas estructurales, el rediseode las organizaciones, la revaloracin del servicio pblico de carrera, laautonoma de los organismos de Estado y los nuevos arquetipos del desempeoinstitucional que son fundamentales para fortalecer el capital poltico de losgobiernos como es la legitimidad por resultados.

Para fines de exposicin, el libro se organiza del modo siguiente. En el capituloprimero Aproximacin al Estado del Arte de la Ciencia de la Administracin,Jos Juan Snchez Gonzlez analiza el recorrido, propuestas y alcancede la administracin pblica, destacando las propiedades acadmicas ydisciplinarias que la definen como un objeto de conocimiento reconocido enel mundo de las ciencias sociales.

En el capitulo segundo El Carcter Poltico y Social de la Gestin Pblica, LuisGarca Crdenas diserta sobre el valor pblico, institucional y estratgicode la gestin pblica, enfatizando la importancia que tiene en los procesosde gobierno, el perfil activo de la vida ciudadana, el funcionamiento de lademocracia y el desempeo de las instituciones administrativas.

En el captulo tercero, Slo Innovacin Gerencial? La Nueva Gestin Pblica,

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Cuasi Mercados y Esquema Principal Agente, David Areltano Gault, ManuelAlmilla Ceballos y Alejandro Campos analizan la posicin filosfica, valorativay poltica de ta NGP, as como los impactos que la innovacin tiene en elmbito de las instituciones administrativas y gubernamentales, tomandoen consideracin los valores del mercado y la compleja relacin entre lospolticos y los funcionarios administrativos.

En el captulo cuarto, La Reforma de la Administracin Pblica en Mxico,Alejandro Carrillo Castro y Gildardo Hctor Campero Crdenas explican elalcance, significado e impacto de la reforma de la administracin pblica,con base en los momentos polticos econmicos y sociales que han vividola sociedad y el Estado, hasta llegar a los efectos que se generan con laspropuestas y resultados de tos esquemas gerenciales, los cuales se aplican enla funcin pblica.

En el captulo cinco, Organismos Constitucionales Autnomos: Una Reflexin,Jos R. Castelazo analiza las condiciones que explican las diversas etapas queconfluyen en la vigencia de los organismos constitucionales y autnomos quehoy da dan lugar a un nuevo contenido institucional al Estado mexicano, elcual se enlaza con los tiempos democratizadores que se viven en la sociedad

civil mexicana.

En el captulo seis, Propuesta del Gobierno Fox Para Reformar La AdministracinPblica, Mara del Carmen Pardo analiza y explica cmo a partir de la Agendade Buen Gobierno, se han emprendido procesos y estrategias que dan lugara una concepcin y prctica sustentadas en la cultura de la calidad, la cualse invoca para fomentar valores empresariales, sin considerar el contexto

especfico de la vida pblica nacional.

En el capitulo siete, La Administracin de los Espacios Pblicos en laDemocracia: Un Intento de Fortalecimiento Republicano, Juan Carlos Leny Ramrez explica el papel de la administracin pblica en los espacios

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asociados, la civilidad democrtica, la institucionalidad de las polticaspblicas y la actitud contestarla de los ciudadanos, hasta estructurar una vidapblica regida ms por la pluralidad y la corresponasabilidad crecientes.

En el captulo ocho, La tica en la Administracin Pblica elaborado por CarlosF. Quintana Roldn y Cecilia Cadena Hinostroza, se analizan los fundamentosticos relacionados con el comportamiento y el desarrollo institucional de lapropia administracin pblica. La importancia de revalorar los valores ticosen el cumplimiento de los deberes colectivos, compromete a la administracinpblica como un de los pilares incuestionables para que la confianza ciudadanasea revitalizada a favor de un orden democrtico ms justo y legitimo.

En el captulo nueve, El Impacto de la Globalidad en las AdministracionesPblicas Locales preparado por Roberto Moreno Espinosa, se estudian lasnuevas tendencias relacionadas con el desempeo de las instituciones quese encargan de la gobernacin y administracin de la sociedad. Los espacioslocales vienen recobrando energa e iniciativas que se traducen en laexistencia de centros autnomos de direccin y coordinacin para asegurar elcauce diferenciado de la accin colectiva con en la regulacin especfica de laaccin gubernamental.

Por ltimo, en el captulo diez, La Naturaleza Gubernamental de laAdministracin Pblica, Ricardo Uvalle Berrones explica los elementos yprocesos que confluyen para que la administracin pblica sea entendida ensu esencia gubernamental, la cual es parte medular para ubicar y precisarlas polticas pblicas que le corresponde disear e implementar, teniendocomo referente el dinamismo de los espacios democrticos y plurales que sonfundamentales en el quehacer social.

la

Perspectiva actual

Los derroteros de la administracin pblica contempornea se inscriben noslo en las transformaciones de la sociedad y el Estado, sino en la lgica y elejercicio del poder. Tanto el cambio y la continuidad dependen de factoresineluctables que se combinan para influir en las polticas y acciones que sellevan a cabo con base en la funcin de gobierno. En consecuencia, el modoen que se administra y coordina ala sociedad, es el resultado de interaccionesque dan vida a los productos institucionales -decisiones, acciones, polticas,bienes y servicios- que el gobierno genera y que tienen impacto local, nacionalo internacional. sta es la ruta que determina el perfil de las institucionesadministrativas.

Ricardo Uvalle Berrones

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CaptuloUno

Aproximacin al Estado del Artede la Ciencia de la Administracin

Jos Juan Sanchez GonzlezPresentacin

Determinarla situacin actual de la ciencia de la administracinresulta esencial para establecerlas diversas interpretacionesy variaciones del objeto de estudio, en la antigedad, elpresente y en su futuro inmediato. Una aclaracin pertinentees que se utiliza el trmino de ciencia de la administracin,en lugar de administracin pblica, por diversas razones: 1)es el concepto que utiliz Bonnin, fundador de la disciplinaen su etapa antigua; 2) para enfatizar el carcter de cienciadel campo de estudio; 3) permite destacar la enseanza yaprendizaje que se lleva a cabo en el campo de la disciplina.

En ese sentido, mientras que el objeto de estudio determinala naturaleza de la actividad organizada del Estado, el estudiodel objeto se ocupa por estudiar y analizar dicho campode actividades mediante la produccin del conocimiento

P, f,,., en el Posgrado de Ad mini shacion Rmrca. rotulad de Ciencias Poli ricas v Socialesde la Universidad Nacional Aomnoina de Mxico.

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loemon Snchez Gonzlez

sistematizado y ordenado. Este ensayo sostiene que la ciencia de laadministracin contempornea es un mosaico de discursos con diversas vocese interpretaciones del objeto de estudio. Aunque al mismo tiempo, estacomplejidad ha provocado que dentro de la diversidad exista una identidadpropia que le permite conformarse como un campo de conocimiento. Dentrode la complejidad existe la diversidad en la disciplina.'

La ciencia de la administracin tiene un carcter complejo y fragmentando.Complejo por la heterogeneidad de las aportaciones sucesivas que la hanconstituido; fragmentado porque las corrientes que la atraviesan abordanel estudio de la administracin pblica con preocupaciones diferentes parafundirse espontneamente en una disciplina integrada.' El problema de laciencia de la administracin merece, por consiguiente, ser afrontado en elterreno cientfico, el prctico; en la actividad diaria de las oficinas pblicas,y en las aulas universitarias.3

El ensayo se estructura de la siguiente manera: primero se realiza un breverecorrido histrico de los primeros trabajos de la ciencia de la administracin,para demostrar que se trata de una disciplina ancestral y antigua; segundo,se presentan los que consideramos los objetos de estudio tradicionales quese desarrollan durante los siglos XIX y XX; tercero, se revisan algunos de losobjetos de estudio ms actuales, los existentes y los emergentes, que sedesarrollan hacia finales del siglo XX; cuarto, una sucinta reflexin del futurode la ciencia de la administracin, a partir de las nuevas lneas de investigacinque podran surgir en el presente siglo, para concluir con algunas reflexionesa manera de conclusin.

' Snchez GonzalezJos luan. Laedministrocidnpblico como ciencia.. Su objeto y su estudio , Mxico . IAPEM Plaza y Valds, 1001. Pormotivos de espac i o y de metodologa , en este ensayo se presenta algun as referencias generales que pueden ser consultadas de

mas detallada en esta obra.m aneralacque, y Daniel Loschak. L. ciencia odminr,0 o . Mxico, Instituto Nacional de Admintrac ln P ublica y Fondo de

Cultura Econmica, 1983, p.1 I.Moshec Frederick y Salvatore CimmNa Ciencia de lo oibrecn mcidn. Madrid , Ediciones PIALE 1961 . 31

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ny,nan,ae,l al andoneiy, ,,e de 1,2 oencm de 1e Idmlme , roeren

Antecedentes del estudio del objeto de la ciencia de laadministracin

La ciencia de la administracin ha tenido un desarrollo terico, desde laantigedad, iniciando con las primeras civilizaciones hasta los grandes

I mperios. Se trata de un campo de estudio histrico, permanente y consistente.Las contribuciones de diversas culturas han sido fundamentales para darte unaidentidad a la disciplina. Segn Dimock (1967), el trabajo de Confucio es laprimera referencia de la disciplina en la que se establecen principios ticosque deben observar los funcionarios pblicos en los asuntos de gobierno. AConfucio (551 al 479 a.c.) se le conoce por haber sido el maestro de moral enuna poca en la que estaba relacionada con las normas y los gobernantes. Lasseis reglas principales que segn Confucio producen gobernantes benvolossiguen teniendo validez.'

El segundo antecedente del origen primigenio de la administracin pblicalo constituyen los Arthasastras indios, elaborados entre los siglos VI al IVantes de la era cristiana. Los Arthasastras son en realidad la primera cienciade la administracin, aunque slo se conserva un libro de la escuela de tosArthasastras: el de Kautilya. Los estudiosos han concluido que esta obra es enrealidad la sintesis de otros muchos Arthasastras escritos con anterioridad,entre otros se cita a Brihaspati, Vislaksha y Parasana.s Kautilya fungi comoprimer ministro del rey Chandragupta, fundador det Imperio Maurya cuyaconstruccin se logr con la colaboracin de este brillante pensador.

pi ,,- k E.Manlnll y O.Giad 111111Im1 n N,blrcoMixi co. U.EHA. 1961 11 1 IG uefreroOn a rlnrrmo , i, ,i o ,11'c11,1 1o.Hor1, 198s.pp.8-9.Los 1 11 1,11Tay su s.1111-

documento que presenta -- rJaconcs eunminra,lvas para marean ejecu,adas por su soberano. lnnuso sele compara conM agmaeeu y se obra 1-1 9dnape.

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Jos luan Sdncbez Gonzlez

Un tercer antecedente de los orgenes de la disciplina son los trabajos de losrabes. Un caso nico en la ciencia de la administracin al crear una corrienteininterrumpida durante diez siglos, produce los Espejos de Prncipes, notablesobras poltica-administrativas para soberanos, altos funcionarios y secretariosde la Cancillera.' Asimismo, elaboraron los Memoriales Administrativos que

permiten conocer la situacin administrativa, financiera y econmica delI mperio.

Un cuarto antecedente son las contribuciones que provienen de Roma. ElI mperio romano aport contribuciones a la formacin de la administracinpblica moderna, con instituciones polticas que lograron sobrevivir ala Edad Media sirviendo de diversas formas a la construccin del Estadocontemporneo. No obstante que ni los romanos ni los bizantinos concibieronuna ciencia de la administracin, sin embargo, nos heredaron trabajos quecontribuyen al campo de estudio basados en su experiencia, como es el deFrontin y el de Filoteo.'

Un quinto antecedente lo representa Juan Bodino, quien elabora la primerateora sistemtica de la administracin pblica del Estado absolutista,aunque an no exista la ciencia de la administracin como la de los indiosy los musulmanes, es comparable con la del siglo XIX. No obstante, existecon Bodino la primera sistematizacin del conocimiento de la administracinmonrquica, a la vez que una explicacin de su origen, desarrollo, funcionesy procesos.8

Un sexto antecedente son los Consejeros de Prncipes. En el Estado absolutistatambin existieron los Consejeros de Prncipes, quienes redactaban memoriassecretas dedicadas al anlisis de la situacin prevaleciente en el Estado. Elcontenido de las memorias era considerado como una arcana o misterio, slo

Guerrero , Omar 1,seduccidn a la adminislrocidn publica Op. Clr, pp. 13-16 . Los musulmanes presentan sus Espejos de Prncipes,perfec estudios administrativos que buscan a travs de consejos y recursos la forma de administrar los Imper ios musulmanes.

bidemsp 22.Bodino,lean. Los seis Libros Ae lo Repblica. Madrid, Aguilap 1973.

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Ap,oximndan nl Es mdu del a,e ee lo centro ee la Admmif,cCron

accesible a los soberanos.' Los Consejeros de Prncipes contribuyen al estudiodel objeto de la administracin pblica, con el descubrimiento de los misteriosy secretos en el arte de gobernar, as como la de administrar los reinos.

El antecedente ms cercano de la ciencia de la administracin, es el movimientocameralista que se constituye como el primer gran acontecimiento tericoque nace con el nombre de ciencia de la polica. Existe un proceso tericodel cameralismo a las ciencias camerales y que es posterior a la ciencia dela polica. La Cmara (Camera) es la tesorera al servicio del seor feudal,li mitada a la realizacin de operaciones meramente financieras; el lugardonde los ingresos del Reino eran guardados y conservados. 10

A partir del siglo XVI la Cmara conservar slo su nombre y parte de su ideaoriginal. El cameralismo es un estudio de sistematizacin, racionalizaciny organizacin del trabajo administrativo, con el propsito de potenciar elpoder del Estado absolutista. Significa el establecimiento de la dominacinpor medio de una institucin: el Estado, cuya organizacin administrativaha sido racionalizada." El cameralismo fue una tecnologa administrativa,un conjunto de medios racionalizados que favorecieron la dominacin de lasociedad por medio de la administracin pblica.

Mencin aparte es Lorenzo von Stein, profesor alemn que aprovecha su largaestancia en Viena para reformular las bases de las ciencias camerales en supas natal y en Austria realiza aportaciones de efectos universales sobre laciencia de la administracin." Con su obra la teora de la administracin,publicada en 1865 nace en Alemania la ciencia de la administracin. Sin duda,una de las grandes contribuciones de Stein a la ciencia de la administracin

Guer re ro. Om a r. Lo reonb

Ioe luan Snchez Gonzlez

fue haber comprendido el objeto de estudio de nuestra disciplina, debido aque en sus trabajos se define claramente la naturaleza de la administracinpblica.

Sin temor a equivocarnos, le corresponde a Bonnin ser el fundador de la antiguaciencia de la administracin, debido a que estudia de manera sistemtica eindependiente el objeto de estudio de nuestra disciplina. Omar Guerrero(1985) seala que puede afirmarse que la ciencia de la administracin naceen Francia en 1808, por conducto del pensamiento de Carlos Juan Bonnin ensus Principios de administracin pblica. Son Bonnin en Francia y van Steinen Alemania, quienes transformaron la ciencia de la polica y las cienciascamerales, en Ciencia de la Administracin, y ellos deben ser consideradoscomo los fundadores de nuestra disciplina, al elaborar las primeras obrassistemticas vinculadas a un objeto de estudio.

La actual conceptuacin de la voz administracin no se realiz sino hastala emergencia de (os regmenes constitucionales, cuando en 1808, Charles-Jean Bonnin le da un contenido distinto del que tuvo la polica, y le agregsignificativamente el calificativo de pblica. Se haba extinguido el uso dela polica como ciencia y arte del gobierno en las sociedades absolutistas deEuropa occidental, y desde entonces se usa el concepto de administracin,que en tanto pblica, se conceba como propia de un Estado basado en losderechos del hombre y del ciudadano.13

Antes de Bonnin hubo administracin sin duda, y as se le llamaba desdetiempo atrs. Pero su personificacin an no alcanzaba pureza, pues mezcladacon el gobierno, encarn en lo que entonces se llamaba polica. Tambinhaba estudios sobre administracin y gobierno en la ciencia de la polica.En Francia, Bonnin desech la polica y en su lugar comenz a tratar de laadministracin pblica, por considerar que aqulla se haba convertido en una

euerre ro, omar . r orla ndnin luto va dei atada Mxico , oxfo,d U,,ued ry wess, 2000, p 6.

28

Aurn.imoodn ol E.mdo riel arze de lo cenan de m Admheatrurmn

actividad inquisitoriat, pero del otro lado de las fronteras del pas, en Espaay en Alemania, se segua cultivando la polica."

Con las obras de Bonnin y von Stein, la ciencia de la administracin comienzasu largo proceso de construccin terica. En Espaa 15 Alemania," EstadosUnidos," Francia,'B Italia19 e Inglaterra,20 as como en Amrica Latina` durantelos siglos XIX y XX cada vez ms pensadores estudian de manera sistemticaa la Administracin Pblica. Los primeros estudios se encuentran mezcladoscon estudios polticos y las aportaciones econmicas, pero sobre todo con elderecho administrativo como rama del derecho pblico y que tiene una graninfluencia en Europa, hasta el extremo de monopolizar su campo de estudiopor largo tiempo.

Bomm.,chadesJean vedamsdendmrnr.vnrrn rara, CO,npaaeidn yei, mnde, oduaorio deomarouerrero_MC.ico. Fondo o,Cultora Econmia. zotes. p 18

El pensamiento adnnnlstrativo en Esparta se remonta al siglo XVIII e Incluso mucho antes En 199.Jemnimo Castillo de Hovadillaescribir Poldia para corregidores yen 1649 Juan de Solorzano Pererira su Polulca Indiana . Antes de ella se encuentra la obra

Goble, no del Pelo. con todas las casas pertenecientes a el ya su historia I1561 I. deiuan de MatienznDuante el siglo XVIII se cultivla de la pol,tla particularmente portomasValenola con r u Idea general de pollea 1171, esg5'. yvalendn de Forondymn las

Cartas sobre la polka 118011.El orige,fermadn y desenvolvimiento de la administracin pblica en Alemania es excepcional.5u naclm,ento debe buscarse

las Ciencias de la Administracin del Estado absolutista . En los diferentes principados que formaban eI Saos Imperio RomanoGermanito se desarrollaron las primeras disciplinas adminblratlvas que habla mnuald, el mundo occidenlab las ciencias ameales,

q ue dieron origen a la Ciencia de la Administracin alemana del siglo XIX Destacan por sus aportaciones como precursores las obrasdel Har o von Sten. Guiller n Humboldt y Lor no ^ n 5te

st Woodmn W fiara s ^ estcdio de reEl esturio dn la Adra, e la ou e situabasiuaa e ls des Unificala de midden 1 len con la obraaquel di ln amera volnm a ea uso osi una clara es,fua entreAdministracin V

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Romaelgnmi, el primer texto de de derecbo administafivo enUniverzidad Lostoda Europa."El pensamiento edmininratNO britnico se remonta a 1900. 5in embarga los cultivadores de la adminbtacion entre 1900 y 1939.

Incluyeron a W.H. Moreland A la mitad del siglo X surieemn profesores como F.N. Gladden y FF, IRidley. Se desarrollo Al margen detadiGdn continental de la Ciencia de la Administaor. por lo qoe de ahi surgesu elosofa de la adminlraao, El criterio britnico

de la administracin pblica esta sostenido por seis pensadores cuya natividad es dnlmi 1a_ Haldane. Wallas. Beveddge . Sheldon.

tlrwlcky Samela pernea obra de la Ciencia de la Adminisbaddn es la obra de Jose de Conga Ar9elles de 1833. Elementos de con- de la

administracin. La segunda aparece en Bugota en el ario de 1940 con la firma de Florentino GomAlese con el u lulo casi idntico.Elementos de ciencia administrativa "La admimstran pblica es la accin de las autoridades sobre los interesesy negocios sociales

que tengan el ararter pobllco. ejercida conforme a las regias que se hayan establecido para manejarlo,'

29

Jos Juan Snchez Gonzlez

Objetos tradicionales de la ciencia de la administracin

La ciencia de la administracin ha tenido diversos objetos de estudio querepresentan su devenir terico." Dentro de los objetos tradicionales se puedenmencionar, entre los ms representativos: el Estado, el gobierno, el poder, elPoder Ejecutivo, los poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), la burocraciay las teoras organizacionales. Aunque en principio se parte de la idea de quela ciencia de la administracin es una ciencia de Estado,23 no puede limitarseesta revisin terica a una de estas interpretaciones, por lo que es necesarioir ms all para intentar construir una visin integral.

En primer lugar el objeto de la ciencia de la administracin es el Estado . Lorenzovon Stein en Prusia; Bonnin en Francia; von Mohl, Bluntschli,24 Otto Mayer,25Orlando2l y Carlos Marx en Alemania, as como otros cultivadores de la cienciade la administracin, hacen nfasis en la nocin de Estado como elementoque aglutina a todas las fuerzas de la sociedad para potenciar su desarrollo.Entre stos autores existe un punto de coincidencia: la administracin pblicaes la actividad organizadora del Estado y es la ciencia de la injerencia delEstado. El Estado es el objeto de estudio, pero uno de sus instrumentos msi mportantes es la administracin pblica. En este planteamiento, el Estadoforma parte de la herencia del cameralismo.

El segundo objeto de estudio de la ciencia de la administracin es el gobierno.

Gonzlez , Beauregard . Lo odmrn8rrotidn pblico norreomericono Ungen critico y ais.

Mxico, Fonlamara, nm . 35 . 1981 . ParaBeauregard existen diferentes clasificaciones. 1) K. Hender son divide a la administracin publica en tres periodos: a) tesis. nfasis

oral 1887- 1 945; bl anttesis : nfasis en el comportamiento y el medloambiente 1945-1958; c) sintesis nfasis organ izacional1 958-1966 . 2 H. Mccurd

ctambi n di vi de e n tres etapas alnlpe ri odo o d ) el periodo d a 1 945- 1960) ,

adinocgrn olo 19,55 79 19 ) N Henry. d iv ide n2inco3t)el la Ad ministracinien cinPubl icaa l a

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aettMi , admiimuniv u . n G es impro[ tlo rtomo,, 949.l aosV Criano D. i i

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30

Apro,lmondn oI Esrado del Arre de lo cennn de ru Admmanonon

Entre los ms destacados autores se encuentran: Woodrow Wilson" FrankGoodnow,2 William Willoughby19 y ms recientemente Richard Rose.10 A partirde estos autores comienza una mayor delimitacin del objeto de estudio dela administracin pblica, al considerar al gobierno como materia de estudio.Wilson ha dicho con la mayor certeza que la administracin pblica es tanantigua como el gobierno mismo. Con el Estado como objeto de estudio

i mplica la concurrencia interdisciplinaria; con el gobierno, la administracinpblica tiene un objeto ms definido.

El tercer objeto de estudio vinculado ala ciencia poltica es el poder. "Elpoder es el objeto de la administracin pblica como un campo de la cienciapoltica, pero en una dimensin especfica. (...) Para la administracin pblicael poder disputado en la arena poltica no es tan importante como el poderconfigurado en gobierno".J1 Esta interpretacin que considera al poder comoobjeto de estudio de la administracin pblica sostiene que el gobierno cumplefunciones (dominacin) polticas y administrativas. Para la ciencia poltica, suobjeto es el gobierno en sus dimensiones polticas y de dominacin estatal,mientras que para la administracin pblica, el gobierno en su dimensinadministrativa y de dominacin efectiva. De acuerdo con Guerrero (1976) esen el gobierno, en su doble dimensin, dominio y servicio, que el poder seconstituye en el objeto de estudio de la administracin pblica. Para Baena deAlczar (1985) el estudio de la administracin pblica desde las perspectivaspropias de las ciencias sociales se refiere necesariamente al poder y a supresencia en la sociedad. La organizacin pblica le da coherencia al conjuntode capacidades humanas para que el poder pueda servirse de ellas." Aunque

Woodmw. Wilson. El ebludio de n neminbuon publico. Fevipw rle administracin Publica, Revista Conmemorativa del 2s

Aniversario, Mexim, INAP,1980_Gootlnow, Eran k. Derecho el 1.1 n come,-da nnell d de los listemos odminlsreotivos Madrid. Fsr,aa Moderna, dos tomos

1893.wnlo,ghby. W iulam. Pr e,r wlee orvt,ma Idnanill,otiO, daltmore . 7ns Jonn HolYms Prrr,,1927.ROS. lienard[lym,,obremo Urmofe, M iss. Colee. Nacional de Cimbra Pnlltlcas

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31

Jos Juan Snchez Gonzlez

se trata de una corriente marginal, debe tomarse en cuenta como una de lasmltiples interpretaciones en la orientacin del campo de estudio.

El cuarto objeto de estudio de la ciencia de la administracin es el PoderEjecutivo. Diversos autores han llegado a la misma conclusin: el PoderEjecutivo es el objeto de estudio de la disciplina. El capitalismo no es elorigen del objeto, pero s del estudio de la administracin pblica, debidoa que fue en el capitalismo donde se produce la separacin de la sociedady el Estado. En el capitalismo se rompen las ataduras pratrimoniales quemantenan esclavizado al ejecutivo, permitiendo conformar el carcter yforma de la administracin pblica como un fenmeno histrico, con sustanciae identidad propia. En ese sentido, la administracin pblica es un objetode estudio consistente, ya que representa la mediacin entre el Estado y lasociedad a travs del Poder Ejecutivo, lo que implica que es un fenmenoidentificable y definible.' Esta orientacin acerca ms a la delimitacin delobjeto de estudio de la ciencia de la administracin.

El quinto objeto de estudio de la disciplina es la relacin existente entretos poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). En esta posicin se encuentraFlix Nigro (1981), quien sostiene que el objeto de estudio para identificara la administracin pblica en su conexin con las tres ramas tradicionalesdel poder." En esta perspectiva, administracin pblica es ejecutar, es decir,poner en prctica leyes que han sido aprobadas por el poder legislativo. Sinembargo, existe una clara distincin entre los poderes ejecutivo y legislativo:el legislativo posee el primero, pero cuando apoya una ley, lo que la ramaejecutiva realiza con esa ley se convierte en administracin, es decir, enejecucin. No obstante que en los otros poderes (Legislativo y Judicial) existenacciones administrativas, sin lugar a dudas, es en el Poder Ejecutivo donde

Guerrero Omar LaAmmm,naaaa Pubrco en eEstado copirasta. Mxico, ronvamara 1988.N,gm Fellx y Lloyd Nigm. Adao ,, taacin pbUca ,nodema Madrld , INAP 1981. p 11.

32

aworlmncldn nl El !Ido 1 11 1 1 rvm Llenan 11 ti, Adminlbbna ron

el fenmeno administrativo tiene mayor relevancia, identidad y coherenciapropia.

El sexto objeto de estudio tradicional de la ciencia de la administracin esla burocracia. Desde el trabajo clsico de Max Weber,35 hasta las obras deLaski,'B von Mises," Fritz Marx,11 Merton39 Niskanen4p y ms recientemente GuyPeters," se han centrado en el estudio de la burocracia. En la ciencia socialcontempornea se utiliza el trmino burocracia para indicar un tipo general dela organizacin humana que, por significativos conceptos, se distingue de otrostipos de organizacin humana. Para algunos, significa un concepto que mereceun lugar central en la teora y especialmente en la crtica de la sociedadmoderna.` Para la ciencia de la administracin actual es importante el papelde la burocracia en el fortalecimiento de los gobiernos contemporneos, porlo que para algunos estudiosos, la burocracia seguir siendo una orientacinde estudio durante mucho tiempo. Vinculado al tema del servicio civil decarrera, la burocracia es un tema relevante dentro de la disciplina.

El sptimo objeto de estudio tradicional de la disciplina es el tema de lasorganizaciones. La teora de la organizacin se desarroll paralelamente a laadministracin pblica y en ocasiones se han superpuesto, confundindose orevitalizndose sus fronteras disciplinarias. Herbert Simon postulara en 1947,

Webe, ad, fmno,mm, socledod le, I> Fondo do GH[ra F, ondmica do....... 19..Laskl.ll J. O,nooolo. Uwigh1 Wald11 1 1,1 Idmmistraoon publiu.L.i lundnu ndnnnisoaava lossscemas de oryaniz clon yodos

aspectos. Mdrico.Tril s, 1985.Miss., d,iiglty xtN,c, H r,l U mtyPies, 1cs,U 'I se ,te u entro en DwightWaldo

s111 : Mmnstr. CC II I ( l u 1 ot ros as pectosJp.Cit.

Irn, Mellen Ma,t dodoad s[ cn n1ob rr M(1iirirl, l,, I r Na ,mi de KIn.4,c. Pblim.1 915.

Me Io M Hobert. Lt r, d I..t o y I tlidnd. my M. 51 afi 2 y libe (. Hy,J e [mpilado Clasicos de lu,,]u elrao.n pdbkta. Me>ieo. tle..... 1o,nal de pendo, Pobdtasy se, )eTraadn Pabuea.uniersidadAu dnoma ae c.,lnpechey Fondo de(ien,a 1 a. 1999.

Pendor J athen. idodel r. J y M. 51 , ul,i, y elbei ( Iry.e Clasico'. sic 1p u b l i c . M to.Coleglo Nacional d as Pr yAd a cubica Jbnd.v.IH , a de( ampecbe y rondo de

Cultura co n a, 1111 lo, se, u - , 1,1 1 l os ada sobe losdi'e modelos de la bur

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n Pdblicary tordo Ltl amEmnoca, 1999.

Nemenk, Eugene y Hobert Bmwn et al :compila dores 1. Lo bumces c, Troye(lo, 7 de un concepto. Meoiso. Fondo Je CulwraLmnomta, Brenanos, 19H1.1,

33

.oro mnsanmez Ga,,zolez

en su tesis doctoral en ciencias polticas, la unicidad de la administracin,eliminando toda frontera entre administracin pblica y privada, paraconstituir la teora de la organizacin como disciplina universal del fenmenoorganizacional.^'

Para Ibarra y Montao (1992) la administracin pblica debe ser nuevamentepensada y con ella la naturaleza y funciones del Estado, as como las formasde organizacin que caracterizan a la sociedad. El estudio de la disciplinapuede ser dimensionado desde la teora de la organizacin, pero no comocampo interdisciplinario, sino como espacio plural de reflexin en el que seconstruya una base paradigmtica lo suficientemente slida desde la cual sepueda abordar la diversidad y multiplicidad de lo organizado, de sus rupturasy discontinuidades.44 Otros autores afirman que es complicado enfrentar ladiversidad que cabe en el rubro de las "teoras de la organizaciones".d5 Estaorientacin tiene una enorme ventaja, en el sentido que permite un desarrolloparalelo entre la administracin pblica y la administracin privada, aunqueentre ambas existe un vnculo directo, las dos son disciplinas separadas eindependientes.

Los objetos de estudio tradicionales de la administracin pblica sientan lasbases tericas y metodolgicas de la disciplina, lo que ha permitido enriquecerlos conocimientos adquiridos del fenmeno administrativo contemporneo.Se destaca as, que la materia (objeto de estudio) es dinmica porque setransforma y evoluciona, por lo que los estudios del objeto deben explicareste tipo de proceso.

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GoICI, nr y drLniniwn... n ibfu 11r,ndo de CulNra fmndca,999.

34

Nuevos objetos de la ciencia de la administracin

Los objetos de estudio "recientes" de la ciencia de la administracin puedenenmarcarse: los estudios de la policy (polticas pblicas), el management(gerencia o gestin pblica) y el governance (gobernanza). Aunque msrecientes en su desarrollo terico, estos enfoques han enriquecido e( campode estudio de la disciplina. Otros autores tienen interpretaciones diferentes

al respecto."

Uno de los nuevos objetos de estudio de la disciplina es la policy (polticaspblicas). La moderna fundacin de las ciencias de policy tiene una fechaprecisa: 1951, cuando se reune notable grupo de cientficos sociales en laUniversidad de Stanford con el objeto de discutir las polticas pblicas. Enesta reunin se consolidan antecedentes, que se remontan a 1937, cuando enla Escuela Graduada de Administracin Pblica de la Universidad de Harvardse introdujo el estudio de las polticas pblicas. En 1940 se form un ComitInterdisciplinario dedicado al desarrollo curricular del nuevo enfoque. Cabesealar, que con la utilizacin de las polticas pblicas, la administracinpblica examina la racionalidad (eficiencia-eficacia) de todo el abanicodel proceso decisorio: desde la formulacin a la puesta en prctica de la

pohtica.`

Una de las mayores aportaciones de Las polticas pblicas a la administracinpblica es el renovado enfoque poltico, que vuelve a descubrir el caracterpolitico de la disciplina." Sin embargo, a pesar de las contribuciones quetiene para que e( campo de estudio, las politicas pblicas no pueden sustituir

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35

Ioseluan Sdnahez Gonzlez

a la ciencia de la administracin. En realidad, se trata de un objeto de estudioreciente, innovador y que tiene contribuciones esenciales para entender laforma en que opera el gobierno.09

Otro objeto de estudio reciente en la administracin pblica es el llamadomanagement pblico -gerencia pblica,50 gestin pblicas' o manejo pblico-,con las diversas acepciones que de estos trminos se tienen. Esta corrientesigue ganando adeptos a partir de supuestos planteamientos novedosos en tornoal papel del gerente pblico en la administracin pblica contempornea. 52

Dentro de las obras ms ledas y comentadas en esta corriente se encuentrala de Osborne y Gaebler que en los Estados Unidos gener que el gobierno deClinton publicara un informe sobre la modificacin radical de las operacionesy prcticas administrativas del Gobierno federal para traer al gobierno al sigloXX.53 Esta responsabilidad recay en el vicepresidente Al Gore. El ttulo, FromRed Tape lo Results: Creating a Government Taht Works Better and Costs Less( Te[ papeleo a los resultados: Cmo crear un gobierno que funcione mejor ycueste menos''). Gran parte de la filosofa que gui la Revisin de DesempeoNacional y que de hecho, gener el propio trmino "reinvencin" procedande Reinventing Government, libro del columnista David Osborne y del asesor yex administrador urbano Ted Gaebler.54

" Puede consultarse las obras compiladas por Luls A9ullar Villanueva. 1.-El estudio de las polldcos pbllms (1992)-2-La bxbwa aelas polhlms pblicas (1992).3.- Problemas publicasy agenda de gobierno ( 1993).4.- La implemenmcidn de las polticas pblicas (1993).Mxico, Miguel Angel Porra.." GUerrem, Omar Gerencia pblica en la globallzacien- Mxico, Universidad Autnoma del Estado de Mxico . Miguel Angel Porra,2003.

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmica La lrans(ornrdcipn de la qes nido publica. Las reformas en los pases dela OCDE Madrid, Ministerio de Administraciones Pblicas , Ministerio de la Presidencia . 1997. Quin, Brugu y loan, Sublrab amo ,l.1 ecturas de gestin pblica Madrid , Instituto Nacional de Administracion Publica , Ministerio de Administraciones Pblicas, 1996.

Guerrero, Dinar. El Manogemr+rl Pblico una r ene de Babel Convergencia , UAEM , Mxico, num 17, septiembre de 1998, p. 16.Osbome David y Ted coread , El nuevo modelo de goadad, , o nondmma elesplma empresarial al sector pbllm Mxico . Gemlka.

1994. (titulo original Reinventing Governmem).'Shalritz M . lay y rilix C. Hyde . Clsicos de la administracin pblico. Mexlco, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y AdmmistraaonPblica. Universidad Awonoma de Campeche y Fondo de Cultura Econmica , 1999, p 921.

36

Ap.usipm, Gn ol 11 dda ,le1Ane 111p In Cirvne ,, de la Ad, , nis[,a oon

Adems, la obra de Barzelay que es producto de una investigacin auspiciadapor el programa de innovaciones del gobierno estatal y local de ta FundacinFord y de la Universidad de Harvard, el autor explica cmo los funcionariospblicos de Minnesota, en los Estados Unidos, dejaron a un lado el paradigmaburocrtico y experimentan con ideas como servicios al cliente, lacapacitacin de servidores pblicos en contacto directo con el pblico pararesolver los problemas y ta introduccin selectiva de fuerzas de mercado en

el gobierno.ss

El management pblico est constituido por un campo de interseccindominado por un conjunto de disciplinas diversas, tales como el management ylas ciencias de la organizacin, por un lado, y las ciencias administrativas y lasciencias polticas, por el otro. El management pblico es una metodologa dedefinicin del sector pblico diversa del derecho y separacin de los sectorespblico y privado que dicho management pblico resuelve. El managementpblico es el modo de gestin que desarrollan las organizaciones cuyo modelode legitimacin tradicional se ha convertido en inoperante.

La ciencia de la administracin concibe a la administracin y al managementcomo sinnimos del mismo proceso, pero no como antnimos. Otra es la visinque proviene del neoliberalismo, que propone una brecha antinmica entre (aadministracin pblica y e( nuevo manejo pblico (New Public Management).Se trata de dos elementos contrapuestos de una dicotoma insalvable quesepara a la "tradicional", "weberiana" y "burocrtica" administracinpblica, de un nuevo paradigma gerencia[ "gil", "eficiente" y "moderno"que se bautiz a s mismo como neomanejo pblico." La nueva gestin pblica(New Pubtic Management) es una frmuta sinttica utilizada regularmentepor especialistas y profesionales para referirse a los temas, estilos y patronesdistintivos de la gestin de la funcin pblica que tomaron la delantera

Parzelay.dchael y aabak J 11 l1Ann-rs JO L^ vcdeo ib Miir 111,111

Nacbn 'a C-1- POllom 1 411 F a de cwl 1 -n- ) - . 1992_Guer 0;.el Fnndi ( 1ndoC 11 Unrversd ln,a del Feadc de M+co Mg,d n gel PoVa.

1999. , I0.

37

Jmc luan 5anchez Gonzlez

durante las dos ltimas dcadas, especialmente en el Reino Unido, Australia yNueva Zelanda. El trmino apareci primero en la literatura acadmica de lostempranos noventa y cundi rpidamente."

Por ltimo, uno de los objetos de estudio ms recientes que proviene dela ciencia poltica es la governance. La governance es la reactivacin delo pblico de la administracin pblica, es una consecuencia directa de lalucha por democratizar al rgimen poltico y es resultado del despertar dela ciudadana y la sociedad civil que ahora toma partido sobre la actuacinde los poderes pblicos y se pronuncia en los asuntos pblicos que son deinters para sus comunidades.53 Existe un mayor nfasis en la disciplina yprctica administrativa, en la legalidad de la actuacin gubernamental, enla transparencia de los gobiernos, en el ejercicio honesto de los recursospblicos y en la rendicin de cuentas al pblico ciudadano sobre las razonesde sus decisiones y los resultados de su accin.59

Gobernanza (governance) es un concepto que se ha vuelto ltimamente muypopular. Durante mucho tiempo, la palabra governance signific simplemente"gobierno", y esto referido al aspecto del proceso de gobierno. Sin embargo,en la actualidad el trmino se utiliza para indicar un nuevo modelo degobernar: "gobernanza moderna". "Gobernanza moderna significa una formade gobernar ms cooperativa, diferente del antiguo modelo jerrquico, en elque las autoridades estatales ejercan un poder soberano sobre los grupos yciudadanos que constituan la sociedad civil".60 En la gobernanza moderna,las instituciones estatales y no estatales, los actores polticos y privados,participan y a menudo cooperan, en la formulacin y la aplicacin de polticas

Revrl ^y, Mi, l,aet t n yrv, snrebian_ un m e{arnramu eln mv aiQaa n y debate de la pnliocav.Mxxmo,bndo de CulturaFco nomina 1(104. p 9.

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mol,p9_

38

pblicas. La estructura de la gobernanza moderna no se caracteriza por lajerarqua, sino por los actores corporativos autnomos y por redes entreorganizaciones. Esta orientacin terica tiene un enorme futuro en losestudios por venir en la ciencia de la administracin.

Los recientes objetos de estudio de la ciencia de la administracin -policy,management y governance- continuarn siendo lneas de investigacinvigentes, vigorosas y ofrecen aportaciones valiosas, que seguirn generandonuevas argumentaciones al fenmeno administrativo dentro de nuestro campode estudio. Aunque debe reconocerse que existen diversas interpretacionesque tienen carcter de innovacin porque aportan argumentaciones yexplicaciones nuevas, desde diferentes corrientes interdisciplinarias queestn "redescubriendo' la verdadera naturaleza pblica y poltica de laciencia de la administracin.

Hacia dnde va la ciencia de la administracin?

Para intentar responder a esta pregunta compleja, una de las mejores maneraspara conocer los estudios emergentes de la ciencia de la administracin,es agrupar las diversas lineas de investigacin en los siguientes rubros: 1)investigacin y metodologa; 2) temas de organizacin y administracin; 3)temas de genero; 4) nuevos campos de estudio; 5) mirando el futuro. Aunqueesta no es la nica va, resulta ilustrativa para identificar y determinar Losnuevos campos y subcampos de la disciplina. Abordar un tema tan complejo,permite sentar las bases de una discusin de mayor alcance y amplitud.

Investigacin y metodologa. Perry y Kraemer (1999) afirman que la

investigacin en Administracin Pblica no incrementa el conocimiento,tiene escaso apoyo financiero y no es muy apreciada por los profesionales.Estos autores concluyen que los estudios de la disciplina son primordialmente

39

Jos luan Snchez Gonzlez

aplicados, antes que bsicos , no resultan acumulativos y carecen de losapoyos institucionales requeridos para cambiar cualquiera de las dos primerascondiciones.6

Santana (1999) seala que en abril de 1999, la publicacin oficial de la NASPAA(National Association of Schools of Public Affairs and Administration) publiclos resultados de un Simposio sobre el Avance de la Administracin Pblica enlos Estados Unidos.e2 De este documento se desprenden cuatro retos para ladisciplina. El primer reto muestra una serie de preocupaciones sobre como

mejorar la teora y la investigacin en administracin pblica; se trata delproblema sobre el desarrollo del conocimiento en nuestra rea de estudio.Algunos acadmicos cuestionan la posibilidad real de que la disciplina puedagenerar nuevas estrategias, mtodos y tcnicas de investigacin para producirconocimientos vlidos y utilizables en la enseanza y la capacitacin deestudiantes y funcionarios. En esa dcada se sealaba la pobre calidad de lastesis doctorales en administracin pblica en la mayora de las universidadesestadounidenses y al carcter aplicativo, descriptivo y pragmtico de laspublicaciones en las revistas profesionales. Adems, de que los programasde maestra en administracin pblica estn orientados por enfoques"ahistricos", "instrumentales" o de "racionalidad tcnica".

Un segundo reto es la preocupacin con respecto a la necesidad de ampliar eldominio o jurisdiccin del campo de estudio tradicional de la administracinpblica. Ampliar la jurisdiccin del campo tradicional de la administracinpblica para entender la complejidad del esfuerzo colaborativo es unacondicin para ofrecer explicaciones, interpretaciones y sugerencias relevantesno slo sobre las conductas burocrticas al interior del gobierno, sino adems

"Peny LJamesy Kennetb 1 Kraemer.Metodologiadelo investgotlbo enloodmintmodnpblicn'problernosymndelos. Neomi B.Lynny Aarbn, Wildavsky (compiladores]. Administracin publica. El estado actual de la disciplina. Op Gt. p.451,

Santana Pebell, Leopardo. Iendenrios cucnculares en la emenonzo de la administracin pblica en las Esmdos Uaidm. IV CongresoInternacional del CLAD. Mxicq 19-12 de octubrede 1999.

40

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sobre las diversas redes de agentes sociales privados y no gubernamentalesque estn involucrados en el proceso de implementacin.

Un tercer problema planteado a la disciplina se relaciona con los aspectosnormativos y valorativos de la gestin pblica. Para un amplio sector dela academia el desarrollo de la disciplina tiene que estar vinculado con lanecesidad de vigorizar la confianza de los ciudadanos y el compromiso ticode los funcionarios. Se tienen que rescatar tos temas clsicos provenientesde la filosofa y la teora poltica. Debe fomentarse en los estudiantes unnuevo entusiasmo por los valores fundamentales de la responsabilidad pblicay promover un carcter tico congruente con las obligaciones cvicas de losservidores pblicos.i

El cuarto problema que se plantea con respecto a ta educacin enadministracin pblica es la necesidad de actualizacin curricular paraexaminar y responder a las tendencias cambiantes (nacionales o globa(es) delcontexto en que se desenvuelve la administracin pblica. Estas circunstanciasprovocan focos curriculares y fundamentos conceptuales diferentes que comograndes "oleadas" provocan debates e intereses especficos en el avance dela disciplina.61 El tema de la investigacin y la metodologa en la ciencia de laadministracin resulta fundamental en el futuro de la disciplina, para continuarmejorando la sistematizacin, ordenacin y teorizacin del conocimiento delfenmeno administrativo dentro del campo de estudio.

Temas de organizacin y administracin. En este apartado destacan lasinvestigaciones sobre las teoras organizacionales y ta tradicin de temas

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en el presupuesto pblico y la administracin de personal. En primer lugar,aunque existan alternativas viables, como asegura Golembiewsky, el "carcteresquizoide" de las opiniones referentes a la administracin pblica, conducena formular recomendaciones contradictorias, que dificultan el progreso enla disciplina. El complejo y a menudo contradictorio cuerpo de anlisis yprcticas llamado Comportamiento y Teora de la Organizacin en el SectorPblico (PSOBT por sus siglas en ingls) se ha desarrollado durante largotiempo, pero an tiene mucho camino por recorrer.65

En segundo lugar, Caiden observa que los estudios de la administracinpblica son fragmentados, peor an: los esfuerzos que se hacen para unificarla disciplina mediante la teora de la eleccin pblica podran conducir ala "degradacin ambiental y a la degradacin social". Se pregunta "es lapresupuestacin pblica una rama del conocimiento dinmica, visionaria,cuyos investigadores y practicantes se sienten parapetados en (as fronterasdel descubrimiento humano?".os Por ltimo, Nigro cree que la administracinde personal es un tema imposible. "Sin considerar el difcil aspecto de sila administracin de personal -no se diga la administracin pblica- esuna disciplina, he concluido que todo intento de describir el estado de ladisciplina es inevitablemente incompleto. Es simplemente imposible atacaruna actividad tan diversa desde todas las perspectivas pertinentes". e'

Rainey se refiere a "una amplia percepcin de insuficiencia de la investigacinrelevante". Aunque el tema central que le interesa destacar es que el temade la gerencia pblica, se ha impuesto vigorosamente en la agenda de tosinteresados en la administracin gubernamental.M Con una orientacin crtica

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Caiden. Nnami_ L. presupuestoobo pblica en las Estados Unirlos estado de la drsdplrna. pacas E. Lynn y Aardn, Wlldavskyrnn plledmes). Administracin pblica. El estado actual de le dlscipll'la. Op. R. p. 309.Niplad ores. Pononolpomypersonal er ldoa al de spbliam 'co 2lvor lo brecha. NaomiBLynn yAarOn,Wiltlavsky

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ms amable, Fried explica pacientemente "por qu ta teora universal siguesiendo elusiva.- Las lineas de investigacin en relacin al presupuestopblico y la administracin pblica tienen una enorme tradicin en la cienciade la administracin y lo seguirn siendo en un contexto donde es fundamentalel uso adecuado de los recursos pblicos en un ambiente de restricciones

presupuestales.

Temas de gnero. Destacan en este apartado tos estudios de la mujer en laadministracin pblica. En materia de gnero, Stewart seala la falta en que seencuentra en la desproporcionada limitacin de las oportunidades concedidasa la mujer en la administracin pblica a causa de un exceso de paternalismo.El remedio sera mejorar la situacin de la mujer. La investigacin debeconcentrarse en estudios continuos de la mujer.' La metfora de la disminucinde tas diferencias existentes entre los individuos hombres y mujeres, negrosy blancos, expertos y legos, superiores y subordinados- que informa a estasinvestigaciones sirve como paradigma para eliminar otros obstculos quei mpiden desarrollar la administracin pblica en su conjunto.

La diferencia en cuestin concerniente al gnero o ms explcitamente elreconocimiento del gnero acta de manera diferente en las organizaciones.Las ideas a examinar en la teora organizativa desde la visin de los gnerosy aplicar a la administracin pblica, la toma de decisiones, la comunicaciny la interaccin de la conducta se reconocen como la perspectiva feminista."Cama Stivers, tal vez la principal terica feminista sobre la administracinpblica, ha mencinado lo siguiente: "Mientras sigamos viendo la empresa de laadministracin como neutral en cuestin de gnero, las mujeres continuarnenfrentndose a la actual opcin de 's es cara yo gano; si es cruz t pierdes'

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Joseluon Snchez Gonzlez

que consiste en adoptar una identidad administrativa masculina o en aceptarla marginacin en la jerarqua burocrtica''."

Por eso los jefes de las organizaciones de hoy tienen tres opciones: 1) no hacernada y aguardar que el problema se resuelva solo, con el paso del tiempo;2) intervenir para crear conscientemente organizaciones ms hospitalariasal modo de ser femenino; 3) esperar que las empresarias se contenten conllegar a parecerse ms a (os hombres. Aunque el tema del gnero no ha tenidoun desarrollo ms avanzado dentro de las prioridades de investigacin en ladisciplina, esta situacin no limita que se requieran de nuevos trabajos paraestudiar estas circunstancias.

Nuevos campos de estudio. En este apartado las lneas de investigacinque han comenzado a generar nuevos estudios se encuentran enmarcadasdentro de lo siguientes mbitos: 1) relaciones intergubernamentales; 2) laperspectiva tica en la administracin pblica; 3) la perspectiva del derechoen la disciplina; 4) la orientacin cvica en los asuntos de la administracinpblica.

En relacin a los primeros estudios, el tema de las RelacionesIntergubernamentales (RIG) es un campo de estudio que se desarroll comoconcepto en la dcada de 1930, pasaran muchos aos antes de que estetrmino se generalizar. Wright ha realizado una aportacin fundamental aesta emergente orientacin terica en la administracin pblica." En estaperspectiva, Marando y Florestano, la Administracin intergubernamental(AIG) reclama un nuevo territorio; el trabajo a partir de redes de los gerentesemprendedores rene las polticas privadas, pblicas e intrapblicas.En ese sentido, la AIG es prescriptiva, reformista y orientadora hacia losresultados."

Stlaer, , Caml la. Cender imoges in public ndministrorlOnrlegltimary ond che public odminisrradve Stotz Newbury Park, Sege. 1993.Citado por )ay M. Slrahitzy Albert C. Hyde.Op. Gl., p. 912

Wright S. Dell. Poro entender los relaciones intergubernvmenmles. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias PolICa, y AdministracinPublica, Universidad Auronoma de Colima, Fondo de Cultura Econmica, 1997. O

Marando L,Vlncent y Patricia 5. Rmestano. L. administracin mrerqubemarnentahel estado de lo disdpllna Na.., B . Lynn y Aarn,W ildavsky [complladmesl. Administracin pblica El estado anual d, 1, dbdplioa Op,Cit.

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Una nueva manera de abordar las relaciones intergubernamentales, es a partirde diferenciar a las relaciones intergubernamentales (RIG) y la prctica de lagestin intergubernamental (GIG). Las RIG se refieren al anlisis y comprensindel conjunto de interacciones entre las unidades administrativas, mientras quelas GIG hacen referencia a la ejecucin cotidiana de dichas interacciones 75

En lo que se refiere a la segunda lnea de investigacin, Rohr seala: "Nadiese sorprender de saber que el campo de la tica es catico. El trmino esindefinido y la investigacin ilimitada. Sin embargo, la bibliografa de latica es muy vasta, algo que nadie debiera extinguir con declaraciones nosolicitadas de una terminacin prematura".7' En este excelente ensayo elautor realiza una investigacin dentro del periodo de 1981-1987, por lo quepresenta un informe que incluye antecedentes, correspondencia, bibliografa,observaciones personales y conclusiones. Aunque existe de acuerdo con Rohr,una diversidad del campo de la tica, que se aproxima al caos, est surgiendoun consenso sobre la naturaleza precisa del problema tico que es peculiaral funcionario de carrera, por oposicin al juez o al funcionario elegido. Eseproblema es el uso responsable de la discrecin administrativa. La confianzaciudadana en la administracin pblica y e( xito de las reformas de la gestinpblica dependern de que el aparato gubernamental tome en consideracinlos aspectos ticos, junto a los econmicos y a la eficiencia y eficacia."

La tercera lnea de investigacin es la importancia del derecho en laadministracin pblica. Cooper seala que en el tiempo transcurrido entreel artculo de Wilson (1887) y la publicacin de los primeros textos deadministracin pblica de Leonard D. White (1955) y William E Witloughby

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(1927), el papel que desempea el derecho en el campo empez a cambiar.Los primeros investigadores consideraban que el derecho era fundamentalpara la administracin pblica y utilizaban una definicin amplia del derechoadministrativo, pero se estaban desarrollando ciertas fuerzas que finalmentecausaron una transicin sutil.78

John Rohr ha desempeado un papel particularmente importante en estadefensa constitucional de la administracin pblica. Rohr y sus colegasdel Virginia Polytechnic Institute (VPI) elaboraron un ensayo conocidoinformalmente como el "Manifiesto de Blacksburgo", en el que defendala legitimidad del Estado administrativo por razones constitucionales y decompetencia (Goodsell, Rohr, Wamsley, White y Wolf, 1983).

La voluntad popular reside no slo en los funcionarios elegidos, sino tambin en unorden constitucional que considera una notable variedad de ttulos legitimas a loparticipacin en el gobierno. La administracin pblica, creada por estatutos basados eneste orden constitucional, tiene uno de estos titulos. Su papel, por lo tanto, no consisteen someterse a una asamblea legislativo soberana ni a un ejecutivo elegido soberano.Nuestra tradicin y nuestra Ley Fundamental no conoce tal soberano. Ms bien, la tareade la administracin pblica consiste en participar sabiamente en la gobernacin del orden

constitucional que los forjadores de la Carta Magna consideraron como una expresin de

la voluntad del pueblo, el nico soberano Wamsley, goodsell, Rohr, White y Wolf, 7984). "

Ms recientemente, Rohr (1986) public un volumen titulado To Run aConstitution, dando as un gran paso hacia una teora constitucional de laautoridad administrativa, la cual sostiene que el marco de la Constitucinestablece, en efecto requiere, una administracin pblica dinmica.e0

Otra de las obras de Rohr, Ethics for Bureaucrats (1978), ha desempeado

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un papel importante en el conjunto de trabajos surgidos en el rea generalde la responsabilidad administrativa. La bibliografa de la responsabilidadha distinguido tradicionalmente entre los mecanismos externos e internosde la responsabilidad pblica, pero la obra de Rohr trata de conectar ambosenfoques basando la tica administrativa en reglas de rgimen que encuentraen la Constitucin de manera explcita o implcita.

El derecho ha pasado del ncleo de la administracin pblica a su situacinms secundaria en el campo. El derecho ha vuelto a desempear un papel msi mportante luego de que la presin directa del ambiente legal imposibilitque los administradores siguieran desentendindose del tema, yen virtud deque cada vez se pona ms en claro que los conceptos del derecho pblico soncentrales para ciertos problemas fundamentales de la administracin pblica,desde la legitimidad hasta la responsabilidad y la naturaleza y tos lmites dela discrecin administrativa en los asuntos pblicos.

La cuarta lnea de investigacin se refiere a la importancia de los asuntoscvicos en la administracin pblica. Un rea importante que combina losestudios del proceso de gobernacin con los estudios de la tica administrativaha sido la de la ciudadana y la educacin cvica. El articulo de Frederickson(1982) sobre la "recuperacin del civismo" fija el tono de estas discusionessosteniendo que, al descuidar el aspecto poltico de la administracin pblica,se ha perdido de vista la importancia de los valores democrticos que afectanel trabajo de tos administradores individuales. McSwain (1985) llega a unaconclusin similar, aunque por medios diferentes, al afirmar que se carece deun sustento adecuado para desarrollar plenamente la nocin de la ciudadana,y que el legado de la Constitucin ha minado las nociones de la comunidady el inters pblico con el individualismo racional. En estas circunstanciasafirma Mcswain- el administrador pblico carece de una gua en la toma de

decisiones responsables acerca de los valores pblicos."

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Jnseluan Sdnrhez Gonzlez

Adems de estos trabajos independientes, un simposio especial sobre (aciudadana, reportado en la Public Administration Review, incluy variosartculos tericos importantes. En oposicin a otros tericos interesadosen la tica que adoptan un enfoque legalista, Cooper (1984) sostiene quelas obligaciones ticas del administrador pblico derivan del hecho deque los administradores son "ciudadanos profesionales" o "ciudadanos-administradores". McGregor (1984) afirma que entre las obligaciones deladministrador se encuentra la de educar a la ciudadana, algo que Gawthrop(1984) considera dificil en una poca en la que se ha vuelto confusa (a nocinde ciudadana. Por ltimo, Rohr (1985) analiza las limitaciones de la actividadpoltica del administrador como algo instructivo en lo tocante al lenguaje dela ciudadana.a'

Por su parte, Guerrero (1999) afirma que a travs de la cultura cvica que traeconsigo la intimidad de [as relaciones entre la poltica y la administracinpblica, la nocin de Estado gerencial ha cedido su lugar a la administracindel Estado cvico.

Bajo la impronta cvica la ciencia de la administracin pblica est creando nuevos programasdeformacin para una variedad de usuarios de la enseanza universitaria provenientes deotros mbitos de la vida pblica, tales como los parlamentarios, los dirigentes de partidospolticos, los lderes de asociaciones civiles, los funcionarios judiciales, los servidorespblicos de lo exterior, los dirigentes de los sindicatos y todos aquellos que quieren ejercitarla labor de politlogos a de analistas de policy. Incluso se explaya hacia los ciudadanos engeneral que tambin conciben alo administracinpblica como un arte de la militancia cvicay como un deber de autoadministracin colectiva o comunitaria, como la Nueva Civitas.a'

El estudio de la administracin pblica est dando un vigoroso impulso alos temas cvicos, los derechos humanos y la participacin ciudadana. Laexpansin de la democracia es patente en tas diversas regiones del orbe. Una

Ibdem, p96.Guerrero, Omac oel Estado Gemnciol ol Estado Civim. Op. cit., p 10.

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Apmxnnn[i0n al ERado del Arle dr la Genha de la Adminl4mridn

de las manifestaciones ms importantes es el valor prioritario que se otorgaa los derechos humanos, tanto en el mbito nacional como en el contextointernacional.

Los estudios sobre la administracin pblica en Europa y los pases

iberoamericanos estn siendo enriquecidos con cursos de derecho

constitucional y responsabilidades judiciales relacionadas con las funcionesgubernamentales, los derechos cvicos y la ciudadana. Esto tambin es visibleen obras, articulos y simposios donde los temas polticos, de administracinpblica y militancia cvica preponderan sobre aquellos otros de carctertcnico, como los que vena promoviendo el neomanejo pblico.n^ Esta lneade investigacin seguir amplindose y desarrollando esquemas novedosospara volver a colocar al ciudadano como tema central de la ciencia de laadministracin.

Mirando el futuro. Mientras Goodsell est dispuesto a defender un papel nuevoy firme para el administrador pblico "como profesor de gobierno que sirve ala sociedad", tambin se muestra preocupado, por la credibilidad del propioprofesor. "El mensaje positivo es que colectivamente sabemos, acerca deta administracin pblica, mucho ms que antes, aunque no podemos decircon exactitud que sabemos".65 El autor identifica cinco orientaciones en elcampo de estudio de la administracin pblica en el futuro: 1) la etnografaadministrativa; 2) la biografa administrativa; 3) el anlisis del anlisis; 4) laperspectiva global; 5) el profesor de gobernacin.

La primera de las cinco reas de problemas se refiere ala cultura organizacional.Este tema ha emergido ya en el campo de la administracin de empresas y losest haciendo ahora en el estudio de la administracin pblica. Aspectos comolos valores compartidos, los hbitos, el folclor, los smbolos y los rituales de

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las corporaciones empresariales. Este inters ha obligado a los investigadoresa convertirse en antroplogos aficionados, escribiendo breves etnografas delas empresas estudiadas.

La segunda direccin de la investigacin que se propone consiste en escribir

sobre las vidas de las personas. En la administracin pblica se requierems biografa, al igual que ms etnografa. Una tradicin establecida en elsubcampo de la historia empresarial es la preparacin de biografas de grandesempresarios. Las biografas permiten ensear la historia del campo y la historiade las agencias; propician la trasmisin de valores; puedan representar uncomponente de inspiracin en nuestros programas de adiestramiento.

La tercera rea de problemas que debiera emerger se relaciona con latecnologa de la administracin. En el pasado, la administracin pblica hasido generalmente un consumidor de tecnologas bastante irreflexible, por loque se requiere estudiar ms adecuadamente las extensas implicaciones dela tecnologa administrativa actual y futura. Este estudio permitira analizarlas consecuencias de la tecnologa a largo plazo, su instalacin efectiva y laspeculiaridades del proceso del campo tecnolgico en s mismo.

Como un cuarto mbito de problemas emergentes en la administracin pblicaes la necesidad de una perspectiva ms global para el campo de estudio.Existe un etnocentrismo desde los Estados Unidos, que impide que puedanincorporarse a gran parte de pensadores de otros pases y otras culturas.Por ejemplo, se requiere la desconolizacin del subcampo actual de laadministracin comparada. Este subcampo es colonialista en su pensamiento,tanto en lo emprico como en lo conceptual. Otro campo es realizarinvestigaciones sobre la internacionalizacin de la poltica pblica. Tal focose encuentra en la interdependencia creciente de las acciones nacionales depoltica gubernamental.

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Una propuesta final para un problema emergente en el campo de estudio,se refiere a crear un nuevo profesor de gobernacin para la sociedad. Esindispensable que ta administracin pblica deber ocupar una posicinms elevada en la sociedad, en el siglo XXI. Para alcanzar esta propuesta serequiere una disposicin a ensear lecciones constantes sobre la gobernacin.Bajo esta orientacin, el profesor recordar la necesidad de aceptar deberes yde exigir derechos, sacrificar el inters propio inmediato en la medida que seanecesario para establecer un orden pblico viable, preocuparnos por todos losefectos de las potiticas propuestas sobre otros y defender los intereses de lasgeneraciones futuras y de nuestra propia generacin.

I...) el campo no es de modo alguno esttico desde el punto de vista intelectual, Enefecto, podramos sostener que nuestra superdisciplina emergente casi desborda dediversidad paradigmtica> corrientes en conflicto y un ataque permanente contra todaslas ortodoxias. Debemos alegrarnos de que nuestro campo no sea ordenado y tranquillo,sino turbulento y vital,e

De acuerdo a Caiden (1994) si el estudio de la administracin pblica se va aponer al da con la realidad actual, debe ampliar sus horizontes. Debe diseardefiniciones y parmetros globales, ideando esquemas e inventarios para elanlisis universal. Debe definir que es lo que hace pblica ata administracinpblica y proporcionar los fundamentos tericos necesarios. Debe universalizarlas medidas y criterios de ejecucin a fin de evaluar el desempeo comparativode los sistemas administrativos. Debe desarrollar enfoques verdaderamenteglobales para mejorar los sistemas administrativos.

Los estudios concretos del pas deben situarse en un contexto global y referirsea marcos universalistas. Debe salirse del provincionalismo y avanzar hacia unadisciplina universal capaz de avanzar tanto en el frente acadmico como en elprofesional empleando toda su evidencias'

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los Juno Sdnchez 6onzmez

En suma, no se puede sentir pesimismo acerca de una disciplina vital ydinmica como la ciencia de la administracin. Para ser centenaria, el campode estudio est notablemente vivo en mente y cuerpo. Esto da oportunidadde participar en la constante reformulacin de la disciplina, en la medida enque siga avanzando. Contrario a los que han sostenido pensadores de otrasdisciplinas que concurren en la ciencia de la administracin, la disciplina tienehistoria, presente y por supuesto un futuro que requiere de un mayor procesode generacin de conocimiento que pueda sistematizarse y ordenarse.

A manera de conclusin

La ciencia de la administracin es ancestral, histrica, aplicada, en constantedesarrolloy tiene futuro, en la medida que fortalezca su identidad y naturalezapoltica. Los antecedentes del origen de la disciplina son presentados en esteensayo, para contrarestar la falsa idea de que la administracin pblica nacicon Woodrow Wilson en 1887. Adems, que sirve para afirmar la diferencia conla administracin privada o de negocios, ya que sus orgenes se encuentranenmarcados con el surgimiento de la empresa moderna en el sistemacapitalista.

Los diversos objetos de estudio, tanto los tradicionales como los modernosy los emergentes, permiten demostrar la heterogeneidad de la disciplina,la diversidad de lneas de investigacin, as como las preocupacionesde los estudiosos por analizar y comprender el fenmeno administrativocontemporneo. Al mismo tiempo, reflejan la complejidad y fragmentacindel estudio del objeto, dado que prevalecen "paradigmas" administrativosque son vigentes, en tanto, no surjan nuevos esquemas o propuestas deestudio. Lo que la historia de la ciencia de la administracin corrobora desdesu origen hasta su desarrollo posterior, es que cuando la disciplina incluye el

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